รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิ
งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

เร่ือง รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ฉบับท่ี 12/2563

จดั พิมพ์ครั้งท่ี 1/2563

จานวนหนา้ 134 หน้า

จานวนพมิ พ์ 1,000 เลม่
จัดทาโดย สานกั งบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร

1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสติ กรงุ เทพมหานคร 10300

ทป่ี รกึ ษา นายสรศกั ด์ิ เพยี รเวช เลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร
นางสาวโสมอษุ า บรู ณะเหตุ รองเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร

คณะผจู้ ัดทา นายนพรัตน์ ทวี ผบู้ ังคับบัญชาสานกั งบประมาณของรฐั สภา
นายชูเกียรติ รกั บาเหนจ็ นกั วเิ คราะห์งบประมาณเช่ียวชาญ
นางสาวปิยรตั น์ เตม็ ญารศลิ ป์ นกั วิเคราะหง์ บประมาณเช่ียวชาญ

สิบตารวจตรี ธาม มาฉมิ นักวเิ คราะหง์ บประมาณชานาญการพเิ ศษ
นกั วเิ คราะหง์ บประมาณชานาญการพิเศษ
นางสาวกมลา ชนิ พงศ์ นกั วเิ คราะหง์ บประมาณชานาญการพเิ ศษ

นางณิชา รกั จ้อย

นางสาวปยิ วรรณ เงนิ คลา้ ย นกั วิเคราะหง์ บประมาณชานาญการพเิ ศษ
นกั วิเคราะห์งบประมาณชานาญการพเิ ศษ
นางสาวจุไรลักษณ์ เอยี้ วพันธ์ นกั วิเคราะหง์ บประมาณชานาญการพเิ ศษ

นายภัทร ศิรินริ ันดร์

นางสาวอุมาพร บงึ มมุ นักวเิ คราะห์งบประมาณชานาญการพิเศษ

นายวาทิต มา้ มงคล เจา้ พนกั งานธุรการชานาญงาน

พิมพ์ที่ สานกั การพิมพ์ สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร

ถนนประดิพทั ธ์ แขวงพญาไท เขตพญาไท กรงุ เทพมหานคร 10400
โทรศพั ท์ 0-2244-2116, 2117
โทรสาร 0-2244-2122

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบญั ญตั ิ แบบสารวจความพึงพอใจต่อเอกสารวิชาการ
งบประมาณรายจา่ ย ของสานักงบประมาณของรฐั สภา (PBO)
สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

คานา

สำนักงบประมำณของรัฐสภำ (Parliamentary Budget Office : PBO) มีหน้ำท่ี ศึกษำ
วิเครำะห์ วิจัยและจัดทำรำยงำนด้ำนเศรษฐกิจ กำรเงินกำรคลังภำครัฐ กำรงบประมำณแผ่นดิน และ
จัดทำประมำณกำรภำวะเศรษฐกิจและงบประมำณ ติดตำมตรวจสอบกำรใช้จ่ำยงบประมำณของ
รัฐบำล เพื่อจัดทำรำยงำนเสนอต่อรัฐสภำ คณะกรรมำธิกำรวิสำมัญพิจำรณำร่ำงพระรำชบัญญัติ
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 และสนับสนุนกำรประชุมพิจำรณำ
ร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ สำนักงบประมำณของรัฐสภำ จึงเป็น
หน่วยงำนทำงวิชำกำรในกำรสนบั สนุนกำรพจิ ำรณำงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีของฝำ่ ยนิติบญั ญัติ

คณะรัฐมนตรี ได้มีมติเมื่อวันท่ี 16 มิถุนำยน 2563 เห็นชอบร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 และเอกสำรประกอบงบประมำณ โดยมีวงเงินงบประมำณ
ท้ังส้ิน 3,300,000 ล้ำนบำท (3.3 ล้ำนล้ำนบำท) ซึ่งนำยกรัฐมนตรีได้นำเสนองบประมำณรำยจ่ำย
ประจำปีต่อฝ่ำยนิติบัญญัติ สำนักงบประมำณของรัฐสภำจึงได้จัดทำเอกสำรวิชำกำร “รำยงำน
วิเครำะห์ร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564” สำระสำคัญ
ประกอบด้วย ภำพรวมเศรษฐกิจมหภำคและกำรคลัง กำรจัดเก็บรำยได้ ผลกระทบต่อกรอบวินัย
กำรเงินกำรคลังของรัฐ แนวทำงและนโยบำยกำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี กำรบูรณำกำร
งบประมำณ กำรวิเครำะห์งบประมำณรำยจ่ำยประจำปี จำแนกตำมรำยละเอียดต่ำง ๆ งบบูรณำกำร
เชงิ ยุทธศำสตร์ รำยจำ่ ยสำหรับรัฐวสิ ำหกิจ ทนุ หมุนเวยี น องคก์ ำรมหำชน และรำยจ่ำยในมิติพ้ืนท่ี (Area)

กำรจัดทำสำรัตถะบำงส่วนของเอกสำรวิชำกำรฉบับน้ี ดำเนินกำรระหว่ำงเดือน
เมษำยน – พฤษภำคม 2563 รฐั บำลประกำศให้สถำนกำรณ์กำรระบำดโรคติดเช้ือไวรสั โคโรนำ 2019
(COVID-19) เป็นวำระแห่งชำติ กำรประกำศภำวะฉุกเฉิน กำรปิดประเทศส่งผลต่อกำรเดินทำง
กำรท่องเที่ยว กำรประกอบกิจกำรต่ำง ๆ ทำให้ข้อมูลทำงเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงรวดเร็วมำก เช่น
กระทรวงพำณิชย์ประกำศอัตรำเงินเฟ้อติดลบ อัตรำกำรว่ำงงำนเพิ่มขึ้น บริษัท กำรบินไทย จำกัด
(มหำชน) พ้นจำกควำมเป็นรัฐวิสำหกิจ เป็นต้น รวมท้ังกระทรวง/หน่วยรับงบประมำณต่ำง ๆ ได้รับ
งบประมำณลดลงเน่ืองจำกพระรำชบญั ญัตโิ อนงบประมำณรำยจ่ำย พ.ศ. 2563

สำนักงบประมำณของรัฐสภำ หวังเป็นอย่ำงย่ิงว่ำเอกสำรวิชำกำร ฉบับนี้จะเป็นประโยชน์
ต่อกำรพิจำรณำร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
ของฝ่ำยนิติบัญญัติ สมำชิกรัฐสภำ คณะกรรมำธิกำรวิสำมัญฯ คณะอนุกรรมำธิกำรฯ ส่วนรำชกำร
และผู้สนใจโดยทว่ั ไป

สำนักงบประมำณของรฐั สภำ
มถิ ุนำยน 2563

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -ก- สานกั งบประมาณของรัฐสภา



รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

บทสรปุ ผบู้ รหิ าร

สำนักงบประมำณของรัฐสภำได้จัดทำ“รำยงำนวิเครำะห์ร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564” เพื่อเป็นข้อมูลสนับสนุนฝ่ำยนิติบัญญัติในกำรพิจำรณำ
อนุมัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ตำมร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ
พ.ศ. 2564 ทรี่ ฐั บำลเสนอ

กำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 เกิดขึน้ ทำ่ มกลำงสถำนกำรณ์
เศรษฐกิจโลกเกิดภำวะชะงักงัน อันเน่ืองมำจำกกำรแพร่ของโรคติดเช้ือไวรัสโคโรนำ 2019 (COVID-19)
ส่งผลให้ระบบกำรเงิน กำรค้ำ กำรลงทุน และระบบเศรษฐกิจของโลกและประเทศไทยหดตัวอย่ำง
รุนแรง โดยคำดกำรณ์วำ่ สถำนกำรณด์ ังกล่ำวจะทำให้กำรขยำยตวั ของเศรษฐกิจไทยชว่ งปี 2563 – 2564
มีผลติดลบต่อเน่ือง กระทบต่อกำรจัดเก็บรำยได้และฐำนะกำรคลังของรัฐอย่ำงไม่อำจหลีกเลี่ยง
ประกอบกับในปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ท่ีผ่ำนมำรัฐบำลได้มีกำรกู้เงินตำมพระรำชกำหนดใหอ้ ำนำจ
กระทรวงกำรคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหำ เยียวยำ และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจำก
กำรระบำดของโรคติดเชอื้ ไวรัส COVID-19 ในปี พ.ศ. 2563 จำนวนมำก รวมถึงกำรจัดทำงบประมำณ
รำยจ่ำยแบบขำดดุลอย่ำงต่อเนื่อง ทำให้หนี้สำธำรณะของประเทศเพิ่มสูงขึ้น กำรดำเนินนโยบำย
ทำงกำรคลังและงบประมำณรำยจำ่ ยของรัฐต่อจำกน้ีไป จึงต้องดำเนนิ กำรควำมระมัดระวงั เป็นอย่ำงยิ่ง

จำกกำรศกึ ษำและวิเครำะห์ข้อมลู เพอื่ ใหส้ มำชิกรฐั สภำ คณะกรรมำธกิ ำรวิสำมัญฯ พิจำรณำ
ร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ของสภำผู้แทนรำษฎรและวุฒิสภำ ใช้เป็นข้อมูล
ประกอบกำรพิจำรณำร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
ประเดน็ สำคัญโดยสรุป ดงั น้ี

1. ภาวะเศรษฐกิจไทย มกี ำรชะลอตวั ลงอยำ่ งชัดเจน สบื เนือ่ งจำกปัจจยั ภำยในและภำยนอก
ประเทศท่ีเรื้อรังมำต้ังแต่ปี 2562 อีกทั้ง ในปี 2563 ได้เกิดกำรแพร่ระบำดของไวรัส COVID-19 และ
ภัยแล้ง ซึ่งส่งผลกระทบต่อภำคกำรผลิตท่ีสำคัญของประเทศอย่ำงรุนแรง โดย PBO ได้ประมำณกำร
ว่ำภำคกำรผลิตท่ีสำคัญ ได้แก่ กำรท่องเที่ยว กำรส่งออก กำรบริโภคภำยในประเทศ และ
ภำคกำรเกษตร จะมีรำยได้ลดลงจำกปี 2562 จำนวน 2.01 ล้ำนล้ำนบำท ท้ังน้ี หำกสถำนกำรณ์
ดังกล่ำวยังไม่คล่ีคลำยจะส่งผลกระทบต่อกำรจัดเก็บรำยได้ของรัฐบำลในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
และเกิดควำมเดือดร้อนของประชำชนทุกภำคส่วนเป็นอย่ำงมำก ดังน้ัน กำรจัดสรรงบประมำณของ
รัฐบำลควรพิจำรณำจัดลำดับควำมสำคัญโดยคำนึงถึงกำรแก้ไขปัญหำควำมเดือดร้อนเร่งด่วนของ
ประชำชน และส่งเสริม สนับสนุนและช่วยเหลือภำคกำรผลิตท่ีสำคัญข้ำงต้นภำยใต้สถำนกำรณ์
ในปจั จบุ ันทม่ี ีแนวโน้มกำรจดั เก็บรำยได้ทล่ี ดลง

2. การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาล มีแนวโน้มขยำยตัวสูงขึ้นอย่ำงต่อเนื่อง ตำมกำรขยำยตัว
ของ GDP อย่ำงไรก็ตำม เม่ือพิจำรณำสัดส่วนรำยได้นำส่งคลังต่อ GDP กลับพบว่ำมีแนวโน้มลดลง
ต้ังแต่ปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 เป็นต้นมำ สะท้อนถึงประสิทธิภำพกำรจัดเก็บรำยได้ส่งคลังของ
หนว่ ยงำนภำครฐั ทจี่ ะตอ้ งไดก้ ำรรับกำรปรับปรุงพฒั นำใหด้ ยี ิง่ ขน้ึ

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -ข- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

3. ฐานะการคลังตามระบบกระแสเงินสดของรัฐบำลนั้นแม้ปริมำณเงินคงคลังอยู่ในระดับ
ท่ีเพียงพอต่อสภำพคล่องและกำรเบิกจ่ำยของหน่วยงำนภำครัฐ โดยมีปริมำณเงินคงคลังมำกกว่ำ
กำรขำดดุลเงินสดก่อนกู้โดยเฉล่ีย 108,171 ล้ำนบำท แต่กำรกู้เพื่อชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณยัง
เป็นเครอื่ งมอื สำคัญในกำรรักษำปรมิ ำณเงนิ คงคลัง

4. ประสิทธิภาพการเบิกจ่าย เป็นอีกปัจจัยหน่ึง ในกำรพิจำรณำจัดสรรงบประมำณให้แก่
หน่วยรับงบประมำณ ทั้งน้ี ผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณของปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 - 2562
ในภำพรวมของประเทศเฉล่ียร้อยละ 92.13 สำหรับผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณ พ.ศ. 2563 ส้ินสุด
ณ วันที่ 31 พฤษภำคม 2563 มีกำรเบิกจ่ำยแล้ว 2,043,027.8563 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 63.84
(คงเหลือทั้งสิ้น 1,156,972.1437 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 36.16 ของวงเงินงบประมำณหลังโอน
เปลี่ยนแปลง) แบ่งเป็น รำยจ่ำยประจำเบิกจ่ำยจำนวน 1,888,864.2608 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ
73.91 และรำยจำ่ ยลงทนุ เบกิ จ่ำยจำนวน 154,163.5955 ลำ้ นบำท คดิ เป็นร้อยละ 23.92

5. แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 สว่ นใหญ่ยังคง
คล้ำยคลึงกับปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 อย่ำงไรก็ตำม ได้มีกำรเพ่ิมแนวทำงกำรจัดทำงบประมำณฯ
ขึ้นมำ 2 แนวทำง คือ 1) กำรพิจำรณำทบทวนและปรับปรุงเป้ำหมำย กลยุทธ์ ผลผลิต/โครงกำร
กิจกรรม ตัวชี้วัดผลสำเร็จ ผลสัมฤทธิ์และประโยชน์ท่ีคำดวำ่ จะได้รับจำกกำรใช้จำ่ ยงบประมำณ และ
2) กำรให้ควำมสำคัญกบั กำรบรรเทำหรือแก้ไขผลกระทบจำกกำรระบำดของโรคติดเช้ือไวรัส COVID-19

6. การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี
งบประมาณ พ.ศ. 2564 มีกรอบวงเงินรำยจ่ำยทง้ั ส้ิน
3,300,000 ล้ำนบำท คิดเป็นสัดส่วน 19.6 ต่อ GDP
เพ่ิมข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน
100,000 ลำ้ นบำท คิดเป็นรอ้ ยละ 3.1 โดยคำดว่ำจะ
มีกำรจดั เก็บรำยไดส้ ทุ ธิ จำนวน 2,677,000 ลำ้ นบำท
หรือคิดเป็นร้อยละ 15.9 ของ GDP และวงเงินกู้เพ่ือ
ชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณไว้ จำนวน 623,000
ล้ำนบำท หรือคิดเป็นร้อยละ 3.7 ของ GDP ซึ่งเป็น
กำรดำเนินนโยบำยขำดดุลงบประมำณอย่ำงตอ่ เนอื่ ง

1) รายจ่ายประจา จานวน 2,526,131.8 ลา้ นบาท คิดเป็นร้อยละ 76.5 ของงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี เพิ่มขนึ้ จำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 122,437.4 ลำ้ นบำท หรือเพ่ิมขึ้น
ร้อยละ 5.1

2) รายจ่ายลงทุน จานวน 674,868.2 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 20.5 ของงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี เพ่ิมข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 30,442.5 ล้ำนบำท หรือเพ่ิมข้ึน
ร้อยละ 4.7 ซ่ึงอยู่ในกรอบวินัยกำรเงินกำรคลัง ตำมมำตรำ 20 (1) แห่งพระรำชบัญญัติวินัยกำรเงิน
กำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ที่กำหนดให้ต้องมีสัดส่วนไม่น้อยกว่ำร้อยละ 20 ของงบประมำณรำยจ่ำย
ประจำปี และตอ้ งไมน่ ้อยกว่ำส่วนทขี่ ำดดลุ งบประมำณ จำนวน 623,000 ล้ำนบำท

3) รายจ่ายเพ่ือชดใช้เงินคงคลัง ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 ไม่มีกำรต้ังงบประมำณเพ่ือกำร
ดงั กลำ่ ว ท้งั นใ้ี นปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ตงั้ งบประมำณไว้ จำนวน 62,709.5 ล้ำนบำท

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -ค- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

4) รายจ่ายชาระคืนต้นเงินกู้ จานวน 99,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 3.0
ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพิ่มข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 9,829.6 ล้ำนบำท
หรอื เพ่ิมขน้ึ ร้อยละ 11.0

ทั้งนี้ PBO ได้ทำกำรวิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 ในมิตติ ่าง ๆ ไวด้ งั นี้

1. งบประมาณจาแนกตามประเภทกลุ่มรายจ่าย ประกอบด้วย 6 กลุ่มตำมลำดับ ดังน้ี
1) รำยจ่ำยหน่วยรับงบประมำณ จำนวน 1,135,182.0 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 34.4 2) รำยจ่ำย
บุคลำกรภำครัฐ จำนวน 776,887.7 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 23.6 3) รำยจ่ำยงบกลำง จำนวน
614,616.2 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 18.6 4) รำยจ่ำยชำระหน้ีภำครัฐ จำนวน 293,454.3 ล้ำนบำท
คิดเป็นร้อยละ 8.9 5) รำยจ่ำยบูรณำกำร จำนวน 257,877.9 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 7.8 และ
6) รำยจ่ำยทุนหมนุ เวยี น จำนวน 221,981.9 ล้ำนบำท คดิ เป็นรอ้ ยละ 6.7

สำหรับรำยจ่ำยชดใช้เงินคงคลังและรำยจ่ำยชดใช้เงินทุนสำรองจ่ำยนั้น เนื่องจำก
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ยังไม่มีกำรนำเงินดังกล่ำวมำใช้ จึงไม่มีกำรตั้งงบประมำณชดใช้ใน
รำ่ งพระรำชบัญญัตฉิ บับน้ี

2. งบประมาณจาแนกตามประเภทงบรายจ่าย ประกอบด้วย 5 งบรำยจ่ำย ดังนี้
1) งบบุคลำกร จำนวน 635,928.4 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 19.3 2) งบดำเนินงำน จำนวน
235,581.2 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 7.1 3) งบลงทุน จำนวน 513,379.0 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ
15.6 4) งบเงินอุดหนุน จำนวน 1,113,841.7 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 33.7 และ 5) งบรำยจ่ำยอ่ืน
จำนวน 801,269.7 ลำ้ นบำท คิดเปน็ ร้อยละ 24.3

3. งบประมาณบูรณาการ (Agenda) รัฐบำลยังคงให้ควำมสำคัญกับกำรจัดทำงบประมำณ
ในลักษณะบูรณำกำรอย่ำงต่อเน่ือง ด้วยกำรจัดสรรงบประมำณบูรณำกำรจำนวนทั้งสิ้น 257,877.86
ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 7.81 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพิ่มข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563
จำนวน 27,819.37 ล้ำนบำท หรือเพ่ิมข้ึนร้อยละ 12.09 (ไม่รวม พ.ร.บ. โอนฯ พ.ศ. 2563) โดยใน
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 มีกำรโอนงบประมำณแผนงำนบูรณำกำรตำมร่ำงพระรำชบัญญัติโอน
งบประมำณรำยจ่ำย พ.ศ. 2563 จำนวน 13,256.4868 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 5.76 ทั้งน้ี
ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีกำรเพิ่มเติมแผนงำนบูรณำกำรรัฐบำลดิจิทัลเป็นแผนงำนใหม่
พร้อมกับปรับแผนงำนบูรณำกำรคุณภำพกำรศึกษำและกำรเรียนรู้ และแผนงำนบูรณำกำรจัดกำร
มลพิษและสิ่งแวดล้อมไปเป็นแผนงำนยุทธศำสตร์ ทำให้แผนงำนบูรณำกำรลดจำก 15 แผนงำนในปี
2563 เหลือ 14 แผนงำน ทั้งนี้ กำรดำเนินงำนตำมแผนงำนบูรณำกำรที่ผ่ำนมำมีปัญหำอุปสรรค คือ
ยุทธศำสตร์ยังไม่มีควำมชัดเจน แต่ละหน่วยงำนมีกำรตั้งเป้ำหมำยที่แตกต่ำงกัน กำรประสำนงำน
ระหว่ำงหน่วยงำนกลำงของภำครัฐ ขำดกำรเชื่อมโยงเพ่ือขับเคล่ือนร่วมกันอย่ำงเป็นระบบ รวมท้ังมี
ขอ้ จำกดั ของโครงสร้ำงและสถำนภำพของสว่ นรำชกำร และขอ้ จำกดั ของกลไกบริหำรจัดกำร

4. รายจ่ายงบกลาง ต้ังไว้จำนวน 614,616.25 ล้ำนบำท คดิ เปน็ สดั สว่ น ร้อยละ 18.63 ของ
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพิ่มข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 (รวม พ.ร.บ. โอนฯ พ.ศ. 2563)
จำนวน 7,392.73 ล้ำนบำท หรือเพ่ิมข้ึนร้อยละ 1.22 จำกปีที่ผ่ำนมำ โดยเงินเบ้ียหวัด บำเหน็จ

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -ง- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

บำนำญ ยังคงเป็นรำยกำรที่ได้รับจัดสรรงบประมำณมำกที่สุดจำนวน 300,435.51 ล้ำนบำท คิดเป็น
ร้อยละ 48.88 ของรำยจ่ำยงบกลำง สำหรับ“รำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น”
ตั้งไว้จำนวน 99,000.00 ล้ำนบำท คดิ เป็นรอ้ ยละ 16.11 ของรำยจ่ำยงบกลำง หรอื ร้อยละ 3.00 ของ
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปี นอกจากนี้ ในการจัดทางบฯ ปี 2564 ได้มีการตั้ง “ค่าใช้จ่ายในการ
บรรเทาแก้ไขและเยียวยาผทู้ ่ีได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเช้ือไวรัส COVID-19” อีก
จานวน 40,325.63 ล้านบาท เป็นรำยกำรเพ่มิ เตมิ ไว้ในงบกลำงด้วย

5. งบประมาณรายจ่ายของรัฐวิสาหกิจ โดยหลักกำรแล้วรัฐวิสำหกิจต้องพ่ึงพำตนเองได้
โดยไม่จำต้องพึ่งพำงบประมำณแผ่นดิน แต่ด้วยเหตุผลและควำมจำเป็นทำให้รัฐยังต้องจัดสรร
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเป็นเงินอุดหนุนให้รัฐวิสำหกิจอย่ำงต่อเนื่อง ปัจจุบัน (ณ สิ้นปี 2562)
รัฐวิสำหกิจไทยมีจำนวน 56 แห่ง มีสินทรัพย์รวมกัน 15,807,000 ล้ำนบำท มีรำยได้รวม 4,169,000
ล้ำนบำท หักรำยจ่ำยแล้วมีผลกำไรรวม 312,000 ล้ำนบำท โดยมีกำรนำส่งส่วนของกำไรหรือรำยได้
อนื่ เข้ำคลังเป็นรำยได้แผน่ ดินปีละ 169,159.49 ลำ้ นบำท ในขณะทีร่ ัฐบำลตอ้ งจัดสรรงบประมำณเป็น
เงินอุดหนุนแก่รัฐวิสำหกิจปีละ 141,004.30 ล้ำนบำท ทำให้รัฐบำลมีดุลรำยได้ไม่มำกนัก สะท้อนถึง
ประสิทธิภำพกำรบริหำรกิจกำรของรัฐวิสำหกจิ ไทยบำงสว่ นที่ยังตอ้ งไดร้ ับกำรพฒั นำ

สำหรับในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีกำรจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสำหกิจ จำนวน
27 แห่ง รวมเป็นเงินจำนวน 154,729.88 ล้ำนบำท ซ่ึงเป็นจำนวนใกล้เคียงกับปีท่ีผ่ำน ๆ มำ
ส่วนใหญ่เป็นรำยจ่ำยในกำรดำเนินงำนภำยใต้แผนงำนพ้ืนฐำนและแผนงำนยุทธศำสตร์ และรำยจ่ำย
แผนงำนบริหำรหน้ีภำครัฐ อย่ำงไรก็ดี มีรัฐวิสำหกิจ 11 แห่ง ท่ียังต้องขอรับเงินอุดหนุนเพื่อเป็น
“รำยจ่ำยบุคลำกร” จำกงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีซึ่งอำจจะต้องทบทวนสถำนะควำมเป็น
รัฐวสิ ำหกิจ

6. งบประมาณรายจา่ ยทนุ หมุนเวียน ทนุ หมุนเวยี นไดร้ บั จดั สรรงบประมำณ จำนวน 26 ทนุ
รวมเป็นเงินทั้งสิ้น 221,981.91 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 6.73 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี
เพิ่มขึ้นจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 17,808.02 ล้ำนบำท หรือร้อยละ 8.72 โดยทุน
หมุนเวียนท่ีได้รับจัดสรรงบประมำณสูงสุด คือ ทุนหมุนเวียนเพื่อกำรสงเครำะห์และสวัสดิกำรสังคม
จำนวน 193,810.94 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 87.31 รองลงมำ คือ ทุนหมุนเวียนเพ่ือกำรสนับสนุน
ส่งเสริม จำนวน 28,035.89 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 12.63 และทุนหมุนเวียนเพ่ือกำรกู้ยืม จำนวน
135.08 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 0.06 ท้ังน้ี มีข้อสังเกตว่ำ ฐำนะทำงกำรเงินของทุนหมุนเวียน
มีวงเงินค่อนข้ำงสูงและเป็นสินทรัพย์ท่ีมีสภำพคล่องสูง จึงควรบริหำรสินทรัพย์อย่ำงมีประสิทธิภำพ
เพ่ือไมใ่ หเ้ กิดคำ่ เสยี โอกำสของงบประมำณท่ีจะนำไปดำเนนิ กำรในเรื่องท่สี ำคญั อื่น ๆ

7. งบประมาณรายจ่ายองค์การมหาชน ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 องค์กำรมหำชนได้รับ
จัดสรรงบประมำณเป็นเงินอุดหนุนท่ัวไป รวม 50 แห่ง จำนวน 26,472.26 ล้ำนบำท หรือร้อยละ
0.80 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ลดลงจำกปีที่แล้ว จำนวน 1,133.48 ล้ำนบำท หรือลดลง
ร้อยละ 4.11 โดยองค์กำรมหำชนท่ีได้รับจัดสรรงบประมำณสูงสุด คือ สำนักงำนพัฒนำวิทยำศำสตร์
และเทคโนโลยีแห่งชำติ ได้รับงบประมำณ 5,209.7681 ล้ำนบำท และองค์กำรมหำชนที่ได้รับ
งบประมำณต่ำสุด คือ โรงพยำบำลบ้ำนแพ้ว ได้รับงบประมำณ 6.4500 ล้ำนบำท ท้ังน้ี มีข้อสังเกตวำ่
องค์กำรมหำชนมีสินทรัพย์ท่ีมีสภำพคล่องซ่ึงเกิดจำกงบประมำณเหลือจ่ำยท่ีสะสมกับเงินรำยได้จำก

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -จ- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

กำรดำเนนิ งำนคอ่ นข้ำงสูง โดยมสี ภำพคลอ่ งโดยรวม 3.63 เท่ำ จงึ สำมำรถนำเงินดังกลำ่ วมำสมทบกับ
งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปไี ด้

8. งบประมาณรายจ่ายในมิติพ้ืนท่ี (Area) รัฐบำลได้ให้ควำมสำคัญกับกำรจัดสรร
งบประมำณรำยจ่ำยในมิติพื้นที่ (Area) โดยครอบคลุมท้ังระดับภำค ระดับจังหวัดและกลุ่มจังหวัด
และระดับท้องถิ่นมำอย่ำงต่อเนื่อง ซ่ึงท่ีผ่ำนมำ (ปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 – 2564) งบประมำณ
ส่วนใหญ่จัดสรรให้พ้ืนที่ในระดับท้องถ่ิน เป็นเงินอุดหนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และ
มแี นวโนม้ ทสี่ งู ข้ึนอย่ำงชัดเจน รองมำเปน็ งบประมำณของจังหวัดและกลุ่มจงั หวัด ส่วนงบพัฒนำพ้ืนท่ี
ระดบั ภำคเร่มิ ดำเนินกำรจริงจัง ภำยหลงั มีกำรประกำศใช้แผนพัฒนำภำค ทั้ง 6 ภำค ในปี 2562

สำหรับปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 ไดม้ กี ำรจัดสรรงบประมำณรำยจำ่ ยในมติ ิพ้นื ที่ (Area) รวม
ทั้งส้ินจำนวน 367,853.5 ล้ำนบำท เพ่ิมข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 16,963.1 ล้ำนบำท
คิดเป็นร้อยละ 4.8 จำกปีท่ีผ่ำนมำ แบ่งเป็น งบพัฒนำพื้นท่ีภำค จำนวน 22,189.5 ล้ำนบำท
งบจังหวัดและกลุ่มจังหวัด จำนวน 23,413.6 ล้ำนบำท งบท้องถิ่นจำนวน 322,250.4 ล้ำนบำท และ
เป็นที่น่ำสังเกตว่ำงบประมำณจังหวัดและกลุ่มจังหวัดลดลงจำกปีที่ผ่ำนมำเล็กน้อย จำนวน 183.5
ลำ้ นบำท ในขณะที่งบพฒั นำภำคและเงนิ อดุ หนุนท้องถิ่นเพ่ิมขึน้ อย่ำงต่อเนื่อง

9. ผลกระทบต่อวินัยการเงินการคลัง หำกพิจำรณำกำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี
งบประมำณ พ.ศ. 2564 ตำมกรอบวินยั กำรเงินกำรคลังในมำตรำ 20 แห่งพระรำชบญั ญตั ิวนิ ยั กำรเงิน
กำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และประกำศของคณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลังของรัฐ ซ่ึงออก
ตำมควำมในมำตรำ 11 แห่งพระรำชบัญญัติดังกล่ำว พบว่ำกำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปียัง
อยู่ในกรอบวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ โดยเฉพำะรำยจ่ำยลงทุนที่มีสัดส่วนร้อยละ 20.5
ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีสูงกว่ำกรอบท่ีกฎหมำยกำหนดเล็กน้อย อย่ำงไรก็ตำม ภำระทำง
กำรเงินที่ค้ำงชำระแก่สถำบันกำรเงินเฉพำะกิจท่ีได้รับมอบหมำยให้ดำเนินกิจกรรมก่ึงกำรคลัง มียอด
ค้ำงชำระสะสมถึง 865,892 ล้ำนบำท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 26.2 แม้จะอยู่ในกรอบของกฎหมำย
แต่หำกไม่ตั้งงบประมำณชดเชยให้ตำมกำหนดจะมียอดสะสมเพ่ิมสูงข้ึนจนกระทบต่อควำมย่ังยืน
ทำงกำรคลงั ในระยะยำวได้

สำหรับกำรก่อหนี้ผูกพันข้ำมปีงบประมำณที่มีอยู่จำนวนมำก ซ่ึงอำจมีผลกระทบต่อภำระ
ทำงกำรคลังในอนำคต และสุ่มเสี่ยงต่อควำมยั่งยืนทำงกำรคลังภำครัฐ เน่ืองจำกเม่ือพิจำรณำภำระ
ผูกพันงบประมำณข้ำมปีเฉพำะรำยกำรใหม่ท่ีเร่ิมดำเนินกำรในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 จำนวน
246,224.2 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 7.5 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี (ไม่รวมเงินนอก
งบประมำณ) แต่หำกพิจำรณำรำยกำรผูกพันข้ำมปีงบประมำณท้ังหมด ตั้งแต่ปีงบประมำณ
พ.ศ. 2555 – 2564 จำนวนท้ังสิ้น 1,199,387.1 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 36.3 ของงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2564 (ไม่รวมเงินนอกงบประมำณ) รัฐบำลจึงควรควบคุมสัดส่วนกำรก่อหน้ี
ผูกพันข้ำมปีงบประมำณให้อยู่ในระดับที่เหมำะสม ไม่ให้เป็นภำระงบประมำณในอนำคต และ
สอดคล้องกบั เจตนำรมณ์ของกฎหมำยที่กำหนด

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -ฉ- สานกั งบประมาณของรฐั สภา



รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

สารบญั

คำนำ............................................................................................................................................. ก
บทสรุปผ้บู ริหำร............................................................................................................................ ข
สำรบญั ......................................................................................................................................... ช
สำรบัญแผนภำพ ...........................................................................................................................ฌ
สำรบัญตำรำง ...............................................................................................................................ฎ
ส่วนที่ 1 ภำพรวมเศรษฐกิจมหภำคและกำรคลัง ........................................................................... 1

1.1 กำรวเิ ครำะห์ภำวะเศรษฐกิจมหภำคและผลิตภณั ฑ์มวลรวมภำยในประเทศ (GDP) ............ 1
1.2 วเิ ครำะหภ์ ำวะเศรษฐกจิ องคป์ ระกอบ และแนวโน้มของ GDP .......................................... 2
1.3 เสถียรภำพทำงเศรษฐกิจ .................................................................................................... 3
1.4 เปรยี บเทยี บประมำณกำรภำวะเศรษฐกจิ มหภำค ............................................................... 5
1.5 ปัจจัยเสยี่ งทำงเศรษฐกจิ มหภำค......................................................................................... 6
1.6 ปัจจัยเส่ยี งทำงกำรคลงั ....................................................................................................... 9
ส่วนท่ี 2 กำรจดั เกบ็ รำยไดร้ ฐั บำล ............................................................................................... 15
สว่ นที่ 3 ฐำนะกำรคลังตำมระบบกระแสเงินสดของรฐั บำล ......................................................... 18
สว่ นท่ี 4 วเิ ครำะหร์ ำยงำนกำรเงินรวมภำครัฐ ............................................................................. 21
4.1 วเิ ครำะหฐ์ ำนะกำรเงินของภำครัฐ..................................................................................... 21
4.2 วิเครำะหผ์ ลกำรดำเนนิ งำนปี 2562.................................................................................. 22
4.3 อตั รำส่วนตำ่ ง ๆ ตอ่ หัวประชำกร ปี 2562 ....................................................................... 24
4.4 สดั ส่วนหนีส้ ินระยะยำว เปรยี บเทยี บกับผลติ ภณั ฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP).................. 24
ส่วนท่ี 5 ประสิทธภิ ำพกำรเบิกจำ่ ยงบประมำณ........................................................................... 26
5.1 ผลกำรเบิกจำ่ ยงบประมำณรำยจ่ำยย้อนหลงั 3 ปี (ปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 - 2562)..... 26
5.2 สรุปผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ........................ 28
สว่ นท่ี 6 กำรวเิ ครำะหผ์ ลกระทบตอ่ กรอบวินัยกำรเงินกำรคลงั ของรัฐ......................................... 32
ส่วนท่ี 7 นโยบำยกำรจดั ทำงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี............................................................ 39
7.1 นโยบำยงบประมำณและวงเงินงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564....... 39
7.2 แนวทำงกำรจดั ทำงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 .......................... 40
7.3 ภำพรวมงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 ......................................... 41

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -ช- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
7.4 กำรวิเครำะห์ควำมเช่ือมโยงยทุ ธศำสตร์ชำติ 20 ปี ............................................................42
ส่วนท่ี 8 วเิ ครำะหง์ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564......................................47
8.1 แนวโน้มวงเงนิ งบประมำณและโครงสรำ้ งงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี.............................47
8.2 งบประมำณรำยจำ่ ยจำแนกตำมกล่มุ งบประมำณ ..............................................................50
8.3 งบประมำณรำยจ่ำยจำแนกตำมประเภทงบรำยจำ่ ย..........................................................51
8.4 งบประมำณรำยจำ่ ยจำแนกตำมกระทรวง .........................................................................53
8.5 งบประมำณรำยจำ่ ยบรู ณำกำรเชิงยุทธศำสตร์...................................................................55
8.6 งบประมำณรำยจ่ำยงบกลำง .............................................................................................60
8.7 งบประมำณรำยจำ่ ยสำหรับรฐั วิสำหกิจ .............................................................................66
8.8 งบประมำณทนุ หมุนเวยี น..................................................................................................77
8.9 งบประมำณรำยจ่ำยขององค์กำรมหำชน ...........................................................................83
8.10 งบประมำณรำยจ่ำยในมติ พิ ื้นท่ี (Area) ...........................................................................88
บรรณำนุกรม............................................................................................................................ 101
ภำคผนวก............................................................................................................................. ........104

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -ซ- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

สารบญั แผนภาพ

แผนภำพที่ 1 - 1 ขอ้ มลู GDP ณ รำคำตลำด 1

แผนภำพท่ี 1 - 2 ตัวแปรเสถียรภำพทำงเศรษฐกิจ 3

แผนภำพที่ 1 - 3 สดั สว่ นงบประมำณรำยจ่ำยบคุ ลำกรตอ่ GDP 10

แผนภำพท่ี 1 - 4 กำรก้เู งนิ เพ่ือชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ 12

แผนภำพท่ี 1 - 5 แนวโน้มวงเงินรวมภำระผูกพนั งบประมำณข้ำมปี

ตง้ั แตป่ งี บประมำณ พ.ศ. 2555 – 2564 14

แผนภำพท่ี 2 - 1 แนวโน้มและสดั ส่วนกำรจดั เก็บรำยได้ของรัฐบำล 15

แผนภำพท่ี 2 - 2 กำรเปรยี บเทียบขอ้ มูลกำรจดั เก็บรำยได้และรำยไดน้ ำส่งคลงั 15

แผนภำพท่ี 2 - 3 สัดสว่ นรำยได้นำส่งคลังต่อ GDP 16

แผนภำพท่ี 2 - 4 กำรเปรยี บเทียบรำยไดน้ ำสง่ คลังกับประมำณกำรรำยได้ 17

แผนภำพท่ี 3 - 1 กำรเปรยี บเทยี บระหวำ่ งเงนิ คงคลงั กบั กำรขำดดลุ เงินสดก่อนกู้ ณ วนั ส้ิน

ปีงบประมำณ 18

แผนภำพท่ี 3 - 2 กำรเปรยี บเทียบระหวำ่ งกำรกู้เงนิ เพ่ือชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ กับดุลเงินสดกอ่ นกู้

ณ วนั สนิ้ ปีงบประมำณ 19

แผนภำพที่ 5 - 1 รอ้ ยละผลกำรเบกิ จ่ำยงบประมำณย้อนหลัง 3 ปี

(ปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 - 2562) 26

แผนภำพที่ 5 - 2 ผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณเฉล่ยี ย้อนหลงั 3 ปี (ปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 - 2562)

สูงสุด/ตำ่ สุด 5 อันดบั 27

แผนภำพที่ 5 - 3 สรปุ ผลกำรเบกิ จ่ำยงบประมำณรำยจำ่ ยภำพรวมประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563

ณ วนั ที่ 31 พฤษภำคม 2563 30

แผนภำพที่ 6 - 1 สดั ส่วนรำยจำ่ ยตำมกรอบวินัยกำรเงินกำรคลงั ของรัฐ ตอ่ วงเงินงบประมำณ

รำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2564 34

แผนภำพท่ี 7 - 1 กรอบกำรกู้เงินสูงสดุ เพื่อชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ 39

แผนภำพท่ี 7 - 2 แนวทำงกำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 40

แผนภำพท่ี 7 - 3 ภำพรวมงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 41

แผนภำพที่ 7 - 4 ควำมเชื่อมโยงของยุทธศำสตรช์ ำติกบั แผนแม่บท 42

แผนภำพท่ี 7 - 5 โครงสร้ำงงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

ตำมยุทธศำสตรจ์ ัดสรรงบประมำณ 43

แผนภำพที่ 7 - 6 ควำมเช่อื มโยงงบประมำณรำยจ่ำยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 ตำมยทุ ธศำสตร์

จดั สรรงบประมำณ แผนแม่บทภำยใต้ยทุ ธศำสตรช์ ำติ และยุทธศำสตร์ชำติ 45

แผนภำพที่ 7 - 7 ควำมสอดคลอ้ งระหวำ่ งงบประมำณกับแผนแม่บทภำยใตย้ ุทธศำสตร์ชำติ 46

แผนภำพที่ 8 - 1 แนวโน้มวงเงนิ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2553 – 2564 47

แผนภำพที่ 8 - 2 โครงสร้ำงงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 48

แผนภำพที่ 8 - 3 เปรยี บเทยี บโครงสร้ำงงบประมำณ 5 ปีย้อนหลงั 49

แผนภำพที่ 8 - 4 สดั ส่วนงบประมำณรำยจ่ำย 6 กลมุ่ ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 50

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -ฌ- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภำพที่ 8 - 5 เปรียบเทียบสัดสว่ นงบประมำณรำยจำ่ ยจำแนกตำมกลมุ่ งบประมำณ 50
ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 – 2564 52
54
แผนภำพท่ี 8 - 6 สัดส่วนประเภทงบรำยจ่ำยต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2560 – 2564 59
แผนภำพท่ี 8 - 7 เปรยี บเทียบสัดสว่ นงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 60
แผนภำพท่ี 8 - 8 คณะกรรมกำรขับเคล่ือนแผนงำนบรู ณำกำร 62
แผนภำพท่ี 8 - 9 สถติ สิ ดั ส่วนรำยจ่ำยงบกลำง ปงี บประมำณ พ.ศ. 2554 – 2564
แผนภำพท่ี 8 - 10 ผลกำรเบกิ จ่ำยงบกลำง ปงี บประมำณ พ.ศ. 2554 – 2562 62
แผนภำพที่ 8 - 11 สถิตสิ ดั สว่ นงบกลำงต่องบประมำณรำยจำ่ ย ประจำปีงบประมำณ
64
พ.ศ. 2554 – 2564
แผนภำพท่ี 8 - 12 สดั ส่วนงบกลำง รำยกำรเงนิ สำรองจำ่ ยเพ่อื กรณีฉุกเฉนิ หรือจำเป็น 69

ต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2554 – 2564 71
แผนภำพที่ 8 - 13 ขอ้ มลู กำไรสงู สุด/ขำดทุนสูงสดุ ของรฐั วิสำหกิจ
78
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 (10 ลำดบั แรก) 84
แผนภำพที่ 8 - 14 เปรยี บเทียบเงินนำส่งกำไรและเงินปนั ผลจำกรัฐวสิ ำหกจิ กบั เงนิ อุดหนุน 84
87
รัฐวสิ ำหกิจ ปีงบประมำณ พ.ศ. 2558 – 2562
แผนภำพที่ 8 - 15 งบประมำณทนุ หมนุ เวียน ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 จำแนกตำมประเภท 89
94
ทุนหมุนเวยี น
แผนภำพท่ี 8 - 16 งบประมำณขององคก์ ำรมหำชน
แผนภำพท่ี 8 - 17 อนั ดบั องค์กำรมหำชนที่ได้รับงบประมำณสงู สุด/ตำ่ สุด
แผนภำพท่ี 8 - 18 กำรใช้จำ่ ยงบประมำณ และฐำนะกำรเงินขององค์กำรมหำชน
แผนภำพท่ี 8 - 19 เปรียบเทียบกำรจัดสรรงบประมำณรำยจำ่ ยในมิติพืน้ ที่ (Area)

ปี 2560 – 2564
แผนภำพท่ี 8 - 20 งบประมำณของจังหวดั และกลมุ่ จังหวัด ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -ญ- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

สารบัญตาราง

ตำรำงท่ี 1 - 1 เปรยี บเทยี บประมำณกำรภำวะเศรษฐกจิ มหภำค 5

ตำรำงที่ 1 - 2 สมมติฐำนกำรจัดทำประมำณกำรภำวะเศรษฐกจิ 6

ตำรำงท่ี 1 - 3 สดั ส่วนงบประมำณรำยจ่ำยบุคลำกรต่องบประมำณรำยจ่ำย

ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 – 2564 9

ตำรำงท่ี 1 - 4 ภำระงบประมำณค้ำงจ่ำยโครงกำรตำมนโยบำยรัฐโดยสถำบันกำรเงินเฉพำะกจิ 12

ตำรำงที่ 1 - 5 ภำระผูกพนั 13
ตำรำงท่ี 4 - 1 เปรียบเทยี บฐำนะกำรเงิน ผลกำรดำเนินงำนของหน่วยงำนของรัฐ
ปี 2561 – 2562 21

ตำรำงท่ี 4 - 2 สภำพคลอ่ งของหนว่ ยงำนของรฐั 22

ตำรำงที่ 4 - 3 อัตรำส่วนค่ำใชจ้ ำ่ ยต่อรำยได้ 22

ตำรำงที่ 4 - 4 เปรยี บเทียบประมำณกำรรำยได้กับกำรจดั เก็บได้จรงิ 23

ตำรำงท่ี 4 - 5 กำรวิเครำะห์กำรใช้ประโยชน์จำกสนิ ทรพั ย์ 23

ตำรำงท่ี 4 - 6 อตั รำส่วนตำ่ ง ๆ ตอ่ หวั ประชำกร ปี 2562 24

ตำรำงที่ 4 - 7 สัดส่วนหนี้สินระยะยำว เปรียบเทียบกับผลิตภัณฑม์ วลรวมในประเทศ (GDP)

ปี 2561 – 2562 24
ตำรำงท่ี 5 - 1 เปำ้ หมำยกำรใชจ้ ำ่ ยงบประมำณรำยจ่ำยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 28

ตำรำงท่ี 5 - 2 เปรียบเทยี บผลกำรเบิกจำ่ ยงบประมำณ วนั ท่ี 31 พฤษภำคม 2563 กบั เปำ้ หมำย

กำรเบกิ จำ่ ยงบประมำณตำมมำตรกำรฯ ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 29
ตำรำงที่ 6 - 1 ตวั อย่ำงเงินสมทบหรอื เงนิ ชดเชยท่รี ฐั บำลตอ้ งส่งเงินตำมกฎหมำย 36
ตำรำงท่ี 8 - 1 กำรเปรียบเทยี บงบประมำณรำยจำ่ ย ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 – 2564
จำแนกตำมประเภทงบรำยจ่ำย 52

ตำรำงที่ 8 - 2 งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 – 2564 จำแนก

ตำมกระทรวง/หนว่ ยงำน (เรยี งลำดบั กำรจัดสรรงบประมำณสูงสุดปี 2564) 53

ตำรำงที่ 8 - 3 งบประมำณแผนงำนบูรณำกำร ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 56

ตำรำงที่ 8 - 4 ผลกำรเบกิ จ่ำยงบประมำณรำยจ่ำยแผนงำนบูรณำกำร ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 57

ตำรำงท่ี 8 - 5 รำยจ่ำยงบกลำง ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 65

ตำรำงที่ 8 - 6 แสดงผลกำรดำเนินงำนของรฐั วิสำหกิจ 5 ปี (ปงี บประมำณ พ.ศ. 2558 - 2562) 68

ตำรำงท่ี 8 - 7 กรอบและงบลงทนุ ของรัฐวสิ ำหกิจ และผลกำรเบกิ จำ่ ยจริง ประจำปีงบประมำณ

พ.ศ. 2560 – 2563 72

ตำรำงท่ี 8 - 8 แสดงกำรจดั สรรเงินอุดหนนุ ให้แก่รัฐวิสำหกจิ จำแนกตำมกลมุ่ งบประมำณ ปีงบประมำณ

พ.ศ. 2564 74

ตำรำงที่ 8 - 9 ภำพรวมงบประมำณทนุ หมุนเวียน ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 77

ตำรำงที่ 8 - 10 งบประมำณทุนหมุนเวยี น ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 จำแนกตำมยุทธศำสตร์ชำติ 79

ตำรำงที่ 8 - 11 งบประมำณทุนหมนุ เวยี น ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 จำแนกตำมแผนแมบ่ ทฯ 79

ตำรำงท่ี 8 - 12 ฐำนะกำรเงนิ ของทุนหมนุ เวียนทไี่ ดร้ ับจดั สรรงบประมำณ ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 80

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -ฎ- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ตำรำงท่ี 8 - 13 รำยได้และคำ่ ใช้จำ่ ยของทุนหมุนเวยี นท่ีได้รบั จัดสรรงบประมำณ ปี พ.ศ. 2564 81

ตำรำงที่ 8 - 14 รำยไดแ้ ละคำ่ ใช้จ่ำยขององค์กำรมหำชนสำหรบั ปี พ.ศ. 2558 – 2562 85

ตำรำงที่ 8 - 15 ฐำนะกำรเงินขององค์กำรมหำชน ปงี บประมำณ พ.ศ. 2558 – 2562 86

ตำรำงท่ี 8 - 16 กำรจดั สรรงบประมำณรำยจำ่ ย ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 - 2564

จำแนกตำมประเภทมติ ิพื้นท่ี (Area) 88

ตำรำงท่ี 8 - 17 งบประมำณ แผนงำนบูรณำกำรพฒั นำพ้นื ท่รี ะดับภำค ปงี บประมำณ

พ.ศ. 2563 – 2564 90

ตำรำงท่ี 8 - 18 ผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณแผนงำนบูรณำกำรพัฒนำพืน้ ท่รี ะดบั ภำค 90

ตำรำงท่ี 8 - 19 หลักเกณฑก์ ำรจดั สรรงบประมำณใหจ้ งั หวดั 76 จงั หวัด 91

ตำรำงที่ 8 - 20 หลักเกณฑ์กำรจัดสรรงบประมำณใหก้ ล่มุ จงั หวดั 18 กล่มุ จังหวดั 92

ตำรำงที่ 8 - 21 กำรจดั สรรงบประมำณรำยจ่ำยให้แกจ่ งั หวดั และกลุ่มจังหวดั 92

ตำรำงที่ 8 - 22 แสดงลำดับกำรจดั สรรงบประมำณจังหวดั และกลุม่ จงั หวัด สูงสดุ -ตำ่ สดุ ปีงบประมำณ

พ.ศ. 2564 93

ตำรำงท่ี 8 - 23 ผลกำรเบกิ จ่ำยงบประมำณรำยจ่ำยของจงั หวัดและกลมุ่ จังหวดั ประจำปงี บประมำณ

พ.ศ. 2562 94

ตำรำงท่ี 8 - 24 ผลกำรเบกิ จำ่ ยงบประมำณของจังหวัดและกลมุ่ จังหวดั ณ วันที่ 31 พฤษภำคม 2563 95

ตำรำงที่ 8 - 25 กำรจัดสรรรำยได้และงบประมำณรำยจำ่ ยใหแ้ ก่ อปท. ปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 - 2564 96

ตำรำงท่ี 8 - 26 สดั สว่ นระหวำ่ งรำยไดส้ ทุ ธขิ องรัฐบำล และรำยได้ของ อปท. ระหวำ่ งปีงบประมำณ

พ.ศ. 2561 – 2564 97

ตำรำงท่ี 8 - 27 กำรจัดสรรงบประมำณรำยจำ่ ยเป็นอดุ หนนุ ใหแ้ ก่ อปท. ปีงบประมำณ

พ.ศ. 2563 – 2564 99

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -ฏ- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ส่วนท่ี 1
ภาพรวมเศรษฐกิจมหภาคและการคลงั ข้อมูลเศรษฐกิจมหภาค

1.1 การวเิ คราะห์ภาวะเศรษฐกจิ มหภาคและผลติ ภัณฑม์ วลรวมภายในประเทศ (GDP)

GDP ของระบบเศรษฐกิจไทยมีแนวโน้มเพ่ิมข้ึนอย่ำงต่อเนื่อง โดยปี 2562 มี GDP เท่ำกับ
16.8790 ล้ำนล้ำนบำท ซ่ึงมำจำกรำยจ่ำยของภำคเศรษฐกิจที่สำคัญ ได้แก่ (1) กำรใช้จ่ำยภำค
ครัวเรือน จำนวน 8.4482 ล้ำนล้ำนบำท (2) กำรใช้จ่ำยภำครัฐ (รัฐบำล รัฐวิสำหกิจ องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ิน และหน่วยงำนภำครัฐอื่น ๆ) จำนวน 3.6887 ล้ำนล้ำนบำท (3) กำรลงทุนภำคเอกชน
จำนวน 2.8486 ล้ำนล้ำนบำท และ (4) กำรส่งออกสินค้ำและบริกำรสุทธิ จำนวน 1.5499 ล้ำนล้ำนบำท
คดิ เป็นรอ้ ยละ 50.05 21.85 16.88 และ 9.18 ของ GDP ตำมลำดับ

เม่ือนำข้อมูล GDP มำคำนวณอัตรำกำรขยำยตัวทำงเศรษฐกิจ (Real GDP Growth Rate)
ซึ่งเป็นตัวแปรสำคัญท่ีแสดงถึงภำวะเศรษฐกิจ พบว่ำ Real GDP Growth Rate ในปี 2562 เท่ำกับ
ร้อยละ 2.4 ซึ่งมีค่ำต่ำกว่ำปี 2560 และ 2561 ท่ีเท่ำกับร้อยละ 4.1 และ 4.2 ตำมลำดับ ท้ังนี้ กำรท่ี
เศรษฐกิจไทยมีแนวโน้มขยำยตัวในอัตรำที่ลดลง เนื่องจำกสงครำมทำงกำรค้ำระหว่ำงสหรัฐอเมริกำ
และจีน ซ่ึงกระทบต่อห่วงโซ่กำรผลิตของประเทศต่ำง ๆ ท่ัวโลก ทำให้กำรลงทุนและกำรผลิตลดลง
ส่งผลให้ประเทศไทยประสบปัญหำในกำรส่งออกสินค้ำและบริกำร และภำคเอกชนชะลอกำรลงทุน
ซึ่งหำกควำมขัดแย้งทำงกำรค้ำดังกล่ำว ยังคงเกิดขึ้นอย่ำงต่อเน่ือง อำจก่อให้เกิดควำมเสี่ยงทำง
เศรษฐกจิ มหภำคไดใ้ นอนำคต

แผนภาพที่ 1 - 1 ขอ้ มลู GDP ณ รำคำตลำด

ทีม่ า: สำนกั งำนสภำพัฒนำกำรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -1- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

1.2 วิเคราะห์ภาวะเศรษฐกจิ องค์ประกอบ และแนวโน้มของ GDP
ภำวะเศรษฐกิจมหภำคของประเทศไทยในปัจจุบัน ณ ไตรมำสที่ 1 ปี 2563 มีแนวโน้มชะลอ

ตัวลงเม่ือเทียบกับปีก่อนหน้ำ โดยกำรบริโภคของครัวเรือนและกำรลงทุนภำคเอกชนอยู่ในระดับทรงตัว
หรือลดลง ควำมกังวลของผู้บริโภคและนักลงทุนต่อภำวะเศรษฐกิจปรับเพ่ิมขึ้นอย่ำงต่อเน่ือง ซึ่งอำจ
ส่งผลกระทบต่อกำรตัดสินใจบริโภคและลงทุนในระยะต่อไป กำรที่งบประมำณรำยจ่ำยประจำปี
งบประมำณ พ.ศ. 2563 มีผลบังคับใช้ตำมกฎหมำยล่ำช้ำ ทำให้ส่วนรำชกำรและหน่วยรับงบประมำณ
เบิกจ่ำยงบประมำณลดลงเม่ือเทียบกับปีงบประมำณที่ผ่ำนมำ ส่งผลให้ประเทศขำดโอกำสในกำรใช้
งบประมำณรำยจ่ำยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและพัฒนำประเทศ มูลค่ำกำรส่งออกและจำนวน
นักท่องเท่ียวต่ำงประเทศมีแนวโน้มลดลง เน่ืองจำกปัจจยั เสี่ยงภำยนอกประเทศ เช่น กำรแพร่ระบำด
ของไวรัส COVID-19 และสงครำมกำรค้ำ จึงสรุปได้ว่ำ ภำวะเศรษฐกิจไทยและ GDP ในปัจจุบัน
อยู่ในภำวะชะลอตัวชัดเจน และกำรดำเนินนโยบำยเศรษฐกิจมหภำคของภำครัฐ ทั้งนโยบำยกำรเงิน
และกำรคลัง จึงมีควำมสำคัญในกำรรักษำเสถียรภำพทำงเศรษฐกิจดังกล่ำว ทั้งนี้ กำรวิเครำะห์
องค์ประกอบของ GDP มีดงั น้ี

1.2.1 การใชจ้ ่ายภาคครัวเรอื น
ค่ำจ้ำงแรงงำนเฉลย่ี ทง้ั ในภำคเกษตรกรรมและนอกภำคเกษตรกรรม ณ ไตรมำสท่ี 1 ปี 2563
เท่ำกับ 5,913.10 บำท และ 15,303.67 บำทต่อเดือน มีค่ำอยู่ในระดับคงที่เม่ือเทียบกับช่วงเวลำ
เดียวกันของปีก่อน รำคำสินค้ำเกษตรท่ีสำคัญ อำทิ มันสำปะหลัง ข้ำวโพดเล้ียงสัตว์ และยำงแผ่นดิบ
ช้ัน 3 ปรับลดลงจำกปีก่อนหน้ำ ปัจจัยดังกล่ำวจะส่งผลต่ออำนำจซื้อของครัวเรอื นให้ลดลง ทำให้กำร
ใช้จ่ำยของครัวเรือนลดลงในท่ีสุด ซึ่งสำมำรถสะท้อนได้จำกข้อมูลยอดขำยรถยนต์นั่งส่วนบุคคลและ
รถจักรยำนยนตใ์ นช่วงปลำยปี 2562 - ตน้ ปี 2563 ท่ีปรบั ลดลงจำกปี 2560 - 2561 อยำ่ งชดั เจน
1.2.2 การใช้จ่ายภาครฐั
กำรทง่ี บประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 มีผลบงั คบั ใชต้ ำมกฎหมำยล่ำชำ้ ทำให้
ส่วนรำชกำรและหน่วยรับงบประมำณต่ำง ๆ ต้องใช้กรอบวงเงินและรำยกำรตำมงบประมำณรำยจ่ำย
ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 ไปพลำงก่อน และไม่สำมำรถเบิกจ่ำยงบประมำณรำยกำรใหม่ท่ีจะ
เกดิ ข้ึนในปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 ส่งผลใหก้ ำรเบิกจำ่ ยงบประมำณในชว่ งตุลำคม 2562 - กมุ ภำพนั ธ์
2563 มีคำ่ ตำ่ กว่ำในปีงบประมำณก่อน โดยเฉพำะอย่ำงย่ิงรำยจ่ำยลงทุน ทำใหก้ ำรกระตุน้ เศรษฐกิจของ
รัฐบำลมปี ระสทิ ธภิ ำพลดลงภำยใตภ้ ำวะเศรษฐกิจในปจั จบุ ันท่ีชะลอตวั ลงอย่ำงต่อเนื่อง
1.2.3 การลงทนุ ภาคเอกชน
ปริมำณกำรนำเข้ำสินค้ำทุนอยู่ในระดับคงท่ีระหว่ำงปี 2561 ถึงต้นปี 2563 ขณะเดียวกัน
ปริมำณกำรจำหน่ำยเคร่ืองจักรและอุปกรณ์ภำยในประเทศ มีแนวโน้มปรับลดลงอย่ำงชัดเจนตั้งแต่
ช่วงกลำงปี 2561 ถึงปัจจุบัน ยอดขำยรถยนต์เชิงพำณิชย์ ปรับลดลงเช่นเดียวกันต้ังแต่ช่วงกลำงปี 2562
เป็นต้นมำ และดัชนีควำมเชื่อม่ันทำงธุรกิจปรับลดลงอย่ำงต่อเนื่องนับต้ังแต่ปลำยปี 2561 ถึงปัจจุบัน
จึงสรุปได้ว่ำ กำรลงทุนภำคเอกชนในปัจจุบันและในอนำคตอันใกล้อยู่ในภำวะชะลอตัว และอำจไม่
สำมำรถเปน็ ปัจจยั สำคัญในกำรขบั เคลื่อนเศรษฐกิจได้

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -2- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

1.2.4 การส่งออกและนาเขา้
กำรส่งออกมีแนวโน้มลดลงอย่ำงต่อเน่ืองนับตั้งแต่ปี 2561 ถึงต้นปี 2563 เนื่องจำกสงครำม
กำรค้ำระหว่ำงสหรัฐอเมริกำและจีน มีกำรตั้งกำแพงภำษีกำรค้ำระหว่ำงกัน ทำให้ระดับกำรผลิตและ
กำรลงทุนโครงกำรใหม่ลดลง ส่งผลต่อห่วงโซ่กำรผลิตในประเทศต่ำง ๆ ขณะเดียวกัน กำรนำเข้ำสินค้ำ
จำกต่ำงประเทศมีแนวโน้มลดลงอย่ำงต่อเน่ืองตั้งแต่กลำงปี 2561 ถึงต้นปี 2563 แสดงให้เห็นว่ำ
ควำมต้องกำรสินค้ำจำกต่ำงประเทศท้ังในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสินค้ำเพ่ือกำรอุปโภค บริโภค รวมท้ัง
สนิ คำ้ ทุนลดลงอย่ำงต่อเนื่อง สอดคลอ้ งกับแนวโน้มกำรใชจ้ ่ำยภำคครัวเรือนและกำรลงทุนภำคเอกชนใน
ประเทศ สำหรับด้ำนกำรท่องเท่ียว พบว่ำ จำนวนนักท่องเท่ียวต่ำงประเทศที่เดินทำงเข้ำประเทศไทย
มีแนวโน้มเพ่ิมขึ้นอย่ำงต่อเนื่องในปี 2562 อย่ำงไรก็ดี กำรแพร่ระบำดของไวรัส COVID-19 ได้ส่งผล
ให้จำนวนนักท่องเที่ยวลดลงมำกในปี 2563 ซ่ึงจะส่งผลกระทบเชิงลบต่อรำยได้จำกกำรท่องเที่ยว
ตอ่ ไป

1.3 เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

แม้เศรษฐกิจไทยประสบภำวะชะลอตัว แต่ภำวะเศรษฐกิจยังคงมีเสถียรภำพทั้งด้ำนภำยใน
และภำยนอกประเทศ โดยอัตรำเงินเฟ้ออยู่ในระดับต่ำ สัดส่วนหน้ีสำธำรณะต่อ GDP เป็นไปตำม
กรอบควำมยง่ั ยืนทำงกำรคลัง ดุลบัญชีเดนิ สะพดั เกินดุล และเงินสำรองระหว่ำงประเทศอยู่ในระดับสูง
อย่ำงไรกต็ ำม ปจั จัยอืน่ ๆ ทค่ี วรคำนึงถึง เช่น กำรใช้เทคโนโลยีข้ันสูงทดแทนคน อำจทำใหก้ ำรว่ำงงำน
มีแนวโน้มเพ่ิมสูงข้ึน และกำรแพร่ระบำดของไวรัส COVID-19 จะส่งผลกระทบเชิงลบต่อภำวะ
เศรษฐกจิ โลกและกำรจ้ำงงำนต่อไป

1.3.1 อตั ราเงินเฟ้อทั่วไป แผนภาพที่ 1 - 2 ตัวแปรเสถียรภำพทำงเศรษฐกจิ

ช่วง 10 ปีที่ผ่ำนมำปรับลดลงอย่ำงต่อเน่ือง

เห็นได้จำกอัตรำเงินเฟ้อทั่วไป ปี 2553 เท่ำกับร้อยละ

3.30 และลดลงเหลือร้อยละ 0.71 และปี 2563

มีแนวโน้มที่จะอยู่ในระดับต่ำต่อไปอีกระยะหนึ่ง

จำกปัจจัยต่ำง ๆ เช่น กำรขยำยตัวของ e-Commerce

ต้ น ทุ น ก ำ ร ผ ลิ ต ท่ี ป รั บ ตั ว ล ด ล งเ นื่ อ ง จ ำก กำรใช้

เทคโนโลยีทดแทนคน และกำรเข้ำสู่สังคมผู้สูงอำยุ

ทำให้พฤติกรรมกำรบริโภคน้อยลง กำรที่อัตรำเงินเฟ้อ

อยู่ในระดับต่ำอย่ำงต่อเน่ืองจะไม่จูงใจให้ภำคเอกชน

ลงทนุ เน่อื งจำกสัดสว่ นกำไรจำกกำรผลติ สินคำ้ มคี ำ่ ตำ่

1.3.2 อตั ราและจานวนผวู้ ่างงาน
อัตรำกำรว่ำงงำนช่วง ปี 2560 - 2562 มี
แนวโน้มลดลง อย่ำงไรก็ตำม ภำคกำรผลิตของ
ประเทศไทยกำลังอยู่ในยุคเปลี่ยนผ่ำนจำกผลของ
กำรใช้เทคโ นโ ล ยีรูปแบบต่ำง ๆ แล ะกำร
ปรับเปลี่ยนระบบกำรผลิตไปสู่ดิจิทัล ออโตเมช่ัน
และเทคโนโลยีขั้นสูง ซึ่งจะทำให้กำรจ้ำงงำนใน
ระยะต่อไปลดลงอย่ำงมีนัยสำคัญ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -3- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

1.3.3 สัดส่วนหน้สี าธารณะต่อ GDP แผนภาพท่ี 1-2 ตวั แปรเสถยี รภำพทำงเศรษฐกจิ (ต่อ)

สัดส่วนหนี้สำธำรณะต่อ GDP ตั้งแต่

ปี 2558 - 2562 ปรับลดลงอย่ำงตอ่ เนอ่ื ง และเปน็ ไป

ตำมกรอบพระรำชบญั ญตั วิ นิ ัยกำรเงินกำรคลงั ของรัฐ

พ.ศ. 2561 อย่ำงไรก็ตำม หน้ีสำธำรณะยังมีควำม

จำเป็น เพ่ือรองรับกำรจัดทำงบปร ะ ม ำ ณ

ขำดดุล และรองรับกำรลงทุนโครงสร้ำงพ้ืนฐำนให้

เพิ่มขีดควำมสำมำรถด้ำนแข่งขันของประเทศใน

ระยะยำว

1.3.4 สัดส่วนหนภ้ี าคครวั เรือนต่อ GDP

สัดส่วนหน้ีสินครัวเรือนต่อ GDP ระหว่ำง

ปี 2553 - 2562 พบว่ำ ปรับเพิ่มขึ้นมำก โดยมีค่ำ

เท่ำกบั รอ้ ยละ 79.8 ในไตรมำสท่ี 4 ปี 2562 ซ่ึงจะ

ส่งผลต่อภำระทำงกำรเงินของครัวเรือนและควำม

เส่ยี งในกำรผดิ นดั ชำระหนีต้ อ่ ไป

1.3.5 สัดสว่ นดลุ บัญชเี ดินสะพดั

ตอ่ GDP

สัดส่วนดุลบัญชีเดินสะพัดต่อ GDP ช่วงปี

2557 - 2562 ยังเป็นบวก โดย ณ ส้ินสุดปี 2562

เท่ำกับร้อยละ 6.8 ซ่ึงเป็นผลมำจำกกำรขยำยตัว

ของภำคท่องเที่ยวและกำรลดลงของรำคำน้ำมัน

ท้ังน้ี กำรคำดกำรณ์ปี 2563 แม้ว่ำรำคำน้ำมันมี

แนวโน้มลดลง แต่กำรระบำดของไวรัส COVID-19

จะส่งผลให้รำยได้จำกภำคกำรท่องเที่ยวหดตัวอยำ่ ง

มีนัยสำคัญ และกำรชะลอตัวของเศรษฐกิจโลกอำจ

สง่ ผลกระทบต่อภำคกำรสง่ ออกซึ่งอำจสง่ ผลกระทบ

ต่อดลุ บญั ชีเดนิ สะพัดใหป้ รับตัวลดลงต่อไป

1.3.6 เงนิ สารองระหวา่ งประเทศ

เงินสำรองระหว่ำงประเทศ ระหว่ำงปี

2553 - 2562 มีแนวโน้มเพิ่มข้ึนอย่ำงต่อเน่ือง โดย

ปี 2553 มีเงินสำรองระหว่ำงประเทศเท่ำกับ

172,128.9 ล้ำนดอลลำร์สหรัฐ และปี 2562

เทำ่ กบั 224,326.7 ล้ำนดอลลำรส์ หรัฐ หรือเพิม่ ขึ้น

ร้อยละ 30.3 แสดงให้เห็นว่ำเงินสำรองระหว่ำง

ประเทศของประเทศไทยยงั อยู่ในระดบั สงู ท่ีมา: 1. ธนำคำรแหง่ ประเทศไทย
2. สำนกั งำนบริหำรหนี้สำธำรณะ กระทรวงกำรคลงั

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -4- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

1.4 เปรียบเทียบประมาณการภาวะเศรษฐกิจมหภาค
เน้ือหำหัวข้อท่ี 1.1 - 1.3 ทำให้สรุปได้ว่ำ ภำวะเศรษฐกิจไทยในช่วงปลำยปี 2562 ถึงต้นปี

2563 ประสบภำวะชะลอตัวอย่ำงต่อเนื่อง ท้ังในภำคกำรบริโภคของครัวเรือน กำรลงทุนภำคเอกชน
และภำคกำรค้ำต่ำงประเทศ และงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 มีผลบังคับใช้
ตำมกฎหมำยล่ำช้ำ ทำให้กำรเบิกจ่ำยงบประมำณในช่วงเวลำดังกล่ำวต่ำกว่ำปีที่ผ่ำนมำ ดังน้ัน
จึงคำดกำรณไ์ ดว้ ำ่ เศรษฐกิจไทยในระยะต่อไปจะมี Real GDP Growth Rate ลดลง นอกจำกนี้ ไวรัส
COVID-19 ท่ีแพร่ระบำดอย่ำงรวดเร็วในประเทศจีนระหว่ำงเดือนมกรำคม - กุมภำพันธ์ 2563 และ
ประเทศอื่น ๆ ทั่วโลกรวมท้ังไทยในเดือนมีนำคม 2563 ทำให้ประเทศต่ำง ๆ และเมืองใหญ่ท่ัวโลก
กำหนดมำตรกำรควบคุมกำรเดนิ ทำง กำรทำงำน และกำรขนส่ง เพ่ือหยดุ ย้งั กำรแพร่ระบำดของไวรัส
ดังกล่ำว ทำให้ระบบกำรเงิน กำรค้ำ และกำรลงทุนเกิดภำวะชะงักงัน และส่งผลกระทบอย่ำงมำกต่อ
เศรษฐกิจไทย ทั้งนี้ หน่วยงำนด้ำนเศรษฐกิจท้ังภำครัฐและเอกชนได้จัดทำประมำณกำรภำวะ
เศรษฐกจิ มหภำค ประกอบดว้ ย Real GDP Growth Rate และอตั รำเงินเฟอ้ ทั่วไปในปี 2563 - 2564
ซง่ึ สำนักงบประมำณของรัฐสภำ (PBO) ได้ทำกำรรวบรวมและนำมำเปรยี บเทยี บกับประมำณกำรตำม
เอกสำรงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 ตำมตำรำงท่ี 1-1

ตารางท่ี 1-1 เปรียบเทยี บประมำณกำรภำวะเศรษฐกิจมหภำค

วันทีป่ ระมาณการ/หน่วยงาน Real GDP Growth อตั ราเงินเฟ้อทวั่ ไป
Rate

2563 2564 2563 2564

1. ธนำคำรแห่งประเทศไทย (25 มนี ำคม 2563) -5.3 % 3.0 % -1.0 % 0.3 %

2. ธนำคำรไทยพำณชิ ย์ (SCB EIC) (2 เมษำยน 2563) -5.6 % - -0.9 % -

3. เอกสำรงบประมำณปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 -6 ถงึ -5 % 4 ถึง 5 % - -

ท่มี า: ธนำคำรแห่งประเทศไทย ธนำคำรไทยพำณชิ ย์ และเอกสำรงบประมำณ

ผลกำรประมำณกำรภำวะเศรษฐกิจในปี 2563 โดยธนำคำรแห่งประเทศไทยและธนำคำร

ไทยพำณิชย์มีควำมเห็นสอดคล้องกันในประเด็นเก่ียวกับกำรหดตัวของเศรษฐกิจไทย และผลกำร

ประมำณกำรมีค่ำใกล้เคียงกัน โดย Real GDP Growth Rate จะมีค่ำเท่ำกับร้อยละ -5.3 และ -5.6

ตำมลำดับ และอัตรำเงินเฟ้อจะเท่ำกับร้อยละ -1.0 และ -0.9 ตำมลำดับ สำหรับภำวะเศรษฐกิจในปี

2564 ธนำคำรแห่งประเทศไทย คำดว่ำ เศรษฐกิจไทยจะมีกำรขยำยตัวเล็กน้อย โดย Real GDP

Growth Rate จะกลับมำเป็นบวกเท่ำกับร้อยละ 3 ซ่ึงจะทำให้อำนำจซ้ือของประชำชนเพ่ิมสูงขึ้น

และส่งผลให้ระดับรำคำสินค้ำปรับเพิ่มสูงข้ึนตำมลำดับ อัตรำเงินเฟ้อจึงมีค่ำเพ่ิมข้ึนเป็นร้อยละ 0.3

ดังน้ัน จึงได้ข้อสรุปว่ำ เศรษฐกิจไทยและอำนำจกำรซ้ือของประชำชนจะหดตัวและถดถอยอย่ำงมำก

ในปัจจบุ นั และจะฟ้ืนตัวเลก็ น้อยในระยะตอ่ ไป

ท้ังนี้ เม่ือนำผลกำรประมำณกำรโดยธนำคำรแห่งประเทศไทยและธนำคำรไทยพำณิชย์

เปรียบเทียบกบั เอกสำรงบประมำณปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 พบว่ำ

1. ประมำณกำรอัตรำกำรขยำยตัวทำงเศรษฐกิจ หรือ Real GDP Growth Rate มีค่ำ

ใกลเ้ คยี งและเป็นไปในทศิ ทำงเดยี วกัน

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -5- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

2. กำรเสนอร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ควรระบุและให้รำยละเอียด
สมมติฐำนกำรจัดทำประมำณกำรภำวะเศรษฐกิจ โดยมีรำยละเอียดประมำณกำรอัตรำเงินเฟ้อทั่วไป
ซ่ึงเป็นตัวแปรที่แสดงถึงเสถียรภำพทำงเศรษฐกิจ เพ่ือใช้ประกอบกำรพิจำรณำร่วมกับประมำณกำร

Real GDP Growth Rate
ทั้งน้ี PBO ได้รวบรวม วิเครำะห์สมมติฐำนกำรจัดทำประมำณกำรภำวะเศรษฐกิจของ

ธนำคำรแห่งประเทศไทยและธนำคำรไทยพำณิชย์ เพื่อเปรียบเทียบให้เห็นแนวโน้มภำวะเศรษฐกิจ
ตำมตำรำงที่ 1-2

ตารางท่ี 1 - 2 สมมตฐิ ำนกำรจดั ทำประมำณกำรภำวะเศรษฐกิจ

ธนาคารแหง่ ประเทศไทย ธนาคารไทยพาณชิ ย์ (SCB EIC)

(25 มนี าคม 2563) (2 เมษายน 2563)

1) เศรษฐกิจโลกเข้ำสู่ภำวะถดถอยจำกกำรแพร่ 1) เศรษฐกจิ โลกเข้ำสภู่ ำวะถดถอย

ระบำดของไวรสั COVID-19 2) สถำนกำรณ์แพร่ระบำดของไวรัส COVID-19 มี

2) กำรระบำดในไทยควบคุมได้ภำยในไตรมำส 2 แนวโน้มสน้ิ สดุ ในชว่ งปลำยไตรมำส 3

ตำมกำรคำดกำรณ์ของกระทรวงสำธำรณสขุ อย่ำงไรกด็ ี 3) มำตรกำรกำรเงินและกำรคลังจะรวมมำตรกำร

กำรฟน้ื ตัวของจำนวนนักทอ่ งเท่ยี วต่ำงชำตติ อ้ งใช้เวลำ อัดฉีดผ่ำนพระรำชกำหนดให้อำนำจกระทรวงกำรคลังกู้

3) ยังไม่รวมมำตรกำรกำรเงินกำรคลังท่ีจะออกมำ เงนิ ฉกุ เฉิน จำนวน 2 แสนล้ำนบำท

เพมิ่ เตมิ 4) จำนวนนักท่องเท่ียวท่ีลดมำกกว่ำท่ีคำดกำรณ์

4) จำนวนนักท่องเที่ยวต่ำงประเทศในปี 2563 - โดยในปี 2563 มีค่ำเท่ำกบั 13.1 ล้ำนคน

2564 เท่ำกับ 15 และ 20 ลำ้ นคน ตำมลำดบั 5) กำรประกำศปดิ เมอื ง (lockdown) สง่ ผลกระทบ

5) รำคำน้ำมันดิบดูไบในปี 2563 – 2564 เท่ำกับ ต่อกำรบริโภคของประชำชน

35 และ 34 ดอลลำร์สหรัฐต่อบำรเ์ รลตำมลำดบั 6) รำคำน้ำมันดิบ Brent ในปี 2563 เท่ำกับ 36.4

6) มีผลกำรประมำณกำรภำวะเศรษฐกิจในปี 2563 ดอลลำร์ตอ่ บำรเ์ รล

- 2564 7) มผี ลกำรประมำณกำรภำวะเศรษฐกิจเฉพำะในปี 2563

ทม่ี า: ธนำคำรแหง่ ประเทศไทย และธนำคำรไทยพำณชิ ย์

1.5 ปัจจัยเสยี่ งทางเศรษฐกิจมหภาค

ภำวะเศรษฐกจิ ของประเทศไทยในปี พ.ศ. 2563 มแี นวโน้มขยำยตัวในอัตรำทล่ี ดลง สบื เนอ่ื ง
จำกปัจจัยภำยในและภำยนอกประเทศที่เร้ือรังมำต้ังแต่ปี พ.ศ. 2562 ไม่ว่ำจะเป็นผลกระทบจำก

สงครำมกำรค้ำระหว่ำงสหรัฐอเมริกำและจีน ซึ่งส่งผลต่อห่วงโซ่กำรผลิตของประเทศต่ำง ๆ ท่ัวโลก
รวมถึงประเทศไทยที่ประสบปัญหำในกำรส่งออกสินค้ำและบรกิ ำร ภำคเอกชนชะลอกำรลงทุน ทำให้
กำรลงทุนและกำรผลิตลดลง ประกอบกับ ปัญหำภัยแล้งอย่ำงรุนแรงกระทบภำคกำรผลิต
ภำคกำรเกษตรเป็นอย่ำงมำก นอกจำกน้ี งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 มีผล
บังคับใช้ตำมกฎหมำยล่ำช้ำ ส่งผลต่อภำคกำรบริโภคของประชำชน ซึ่งปัจจัยเหล่ำนี้ทำให้กำรขยำยตวั
ของเศรษฐกิจในปีท่ีแล้วต่ำกว่ำเป้ำหมำย และเมื่อต้นปี พ.ศ. 2563 กำรระบำดของไวรัส COVID-19
ไดส้ ร้ำงผลกระทบทำงเศรษฐกิจของประเทศเพิ่มข้ึนอย่ำงมีนยั สำคัญ ปัจจยั ต่ำง ๆ ข้ำงตน้ จะสง่ ผลลบ

ตอ่ เศรษฐกิจของประเทศ โดยมรี ำยละเอียดทเี่ ก่ยี วขอ้ ง ดงั นี้

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -6- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

1.5.1 สถานการณก์ ารระบาดของไวรัส COVID-19
กำรระบำดของไวรัส COVID-19 ส่งผลกระทบเป็นอย่ำงมำกให้เศรษฐกิจโลกมีแนวโน้มเข้ำสู่
ภำวะถดถอย โดยองค์กำรระหว่ำงประเทศหลำยสถำบันต่ำงทยอยปรับลดประมำณกำรเศรษฐกิจหลัก
ในโลกลง เช่นเดยี วกับเศรษฐกิจของประเทศไทยที่ไดร้ ับผลกระทบต่อสถำนกำรณด์ ังกล่ำวอยำ่ งรุนแรง
ในหลำยช่องทำง ประกอบด้วย ภำคกำรท่องเที่ยว ภำคกำรส่งออก และภำคกำรใช้จ่ำยภำยใน
ประเทศ โดยมีรำยละเอียด ดงั น้ี
- ภาคการทอ่ งเทยี่ ว กำรระบำดของไวรสั COVID-19 สง่ ผลกระทบต่อภำคกำรทอ่ งเท่ียวของ
ประเทศไทยเป็นอย่ำงมำก โดยธนำคำรไทยพำณิชย์ได้ปรับลดคำดกำรณ์จำนวนนักท่องเที่ยวใน
ปี พ.ศ. 2563 เหลือเพียง 13.1 ล้ำนคน ส่งผลให้มีจำนวนนักท่องเที่ยวต่ำงประเทศลดลงจำก
ปี พ.ศ. 2562 ถึงร้อยละ 67.07 เมื่อนำมำวิเครำะห์ เปรียบเทียบกับรำยได้จำกภำคกำรท่องเท่ียวใน
ปี พ.ศ. 2562 พบว่ำให้ประเทศไทยจะสูญเสียรำยได้จำกกำรท่องเท่ียวในปี พ.ศ. 2563 สูงถึง
1,300,000 ล้ำนบำท
- ภาคการส่งออก กำรส่งออกไทยยังไม่มีสัญญำณฟื้นตัวจำกผลกระทบของสถำนกำรณ์
กำรระบำดของไวรัส COVID-19 ส่งผลให้เกิดกำรหดตัวของเศรษฐกิจหลำยประเทศท่ัวโลก ประกอบ
กับปัญหำด้ำนห่วงโซ่กำรผลิตและรำคำน้ำมันดิบท่ีปรับตัวลดลงอย่ำงมำก ท้ังนี้ ธนำคำรไทยพำณิชย์
คำดว่ำมีแนวโน้มสูงท่ีกำรส่งออกท้ังปี พ.ศ. 2563 จะปรับลดลงมำกกว่ำร้อยละ 5.8 ซ่ึงเม่ือ
เปรยี บเทียบกับมูลค่ำกำรสง่ ออกของประเทศไทยเม่ือปี พ.ศ. 2562 จะสง่ ผลให้ประเทศสูญเสยี รำยได้
จำกภำคกำรส่งออกคดิ เปน็ มลู ค่ำสงู ถึง 442,404.45 ลำ้ นบำท
- ภาคการใช้จ่ายภายในประเทศ กำรระบำดของไวรัส COVID-19 ส่งผลกระทบเพิ่มเติมต่อ
กำรใช้จ่ำยของคนไทยในประเทศ เนื่องจำกคนไทยอำจมีควำมกังวลและตื่นกลัวกับสถำนกำรณ์
แพร่ระบำด จึงทำให้ลดกำรเดินทำงท่องเที่ยวภำยในประเทศ และกำรจับจ่ำยใช้สอยตำมแหล่งชมุ ชน
ท้ังนี้ ธนำคำรไทยพำณิชย์ คำดว่ำ กำรบริโภคภำคเอกชนในปี 2563 จะปรับลดลงจำกปีก่อนหน้ำ
รอ้ ยละ 2.3 คิดเปน็ มูลคำ่ ประมำณ 190,000 ล้ำนบำท
ข้อมูลข้ำงต้น สรุปได้ว่ำ สถำนกำรณ์กำรระบำดของไวรสั COVID-19 ส่งผลกระทบเชิงลบตอ่
เศรษฐกิจไทยผ่ำน 3 ช่องทำงหลัก รวมมูลค่ำควำมเสียหำยทำงเศรษฐกิจท้ังสิ้น 1.9 ล้ำนล้ำนบำท
คิดเปน็ ร้อยละ 11.26 ของ GDP ปี 2562 ทัง้ นี้ ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 รฐั บำลจดั เก็บรำยได้สุทธิ
หลังหักจัดสรร ซ่ึงเป็นท่ีมำของเงินงบประมำณ คิดเป็นร้อยละ 15.28 ของ GDP ดังนั้น หำกสัดส่วน
ดังกลำ่ วยังคงเดิมจะสง่ ผลให้รฐั บำลจดั เกบ็ รำยไดล้ ดลง ประมำณ 290,000 ลำ้ นบำท
1.5.2 สถานการณ์ภัยแลง้
สถำนกำรณ์ภัยแล้งในปี พ.ศ. 2563 เกิดข้ึนอย่ำงรวดเร็วรุนแรงและมีแนวโน้มที่จะยำวนำน
กว่ำปที ีผ่ ำ่ นมำ โดยคำดกำรณ์ว่ำจะมแี นวโน้มยำวนำนไปถึงเดอื นมิถุนำยน 2563 ส่งผลให้ประเทศไทย
เกิดภัยแล้งเป็นพื้นท่ีในวงกว้ำง โดยข้อมูลจำกกรมป้องกันและบรรเทำสำธำรณภัย ณ วันท่ี
31 พฤษภำคม 2563 พบว่ำมีพ้ืนที่ท่ีมีกำรประกำศเขตกำรให้ควำมช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณี
ฉุกเฉิน (ภัยแล้ง) ต้ังแต่วันท่ี 17 ตุลำคม 2562 จำนวน 23 จังหวัด ได้แก่ จังหวัดเชียงรำย เชียงใหม่
พะเยำ น่ำน ตำก พิษณุโลก อุตรดิตถ์ บึงกำฬ สกลนคร มหำสำรคำม นครรำชสีมำ บุรีรัมย์ ชัยภูมิ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -7- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ศรีสะเกษ นครสวรรค์ อุทัยธำนี ชัยนำท กำญจนบุรี สุพรรณบุรี ฉะเชิงเทรำ ปรำจีนบุรี จันทบุรี และ
ชลบรุ ี รวมทั้งสิ้น 141 อำเภอ 749 ตำบล 6,657 หมูบ่ ้ำน/ชุมชน 5 เทศบำล

สถำนกำรณ์ดังกล่ำว ส่งผลกระทบต่อภำคกำรเกษตรไทยโดยตรง โดยเฉพำะผลผลิตทำง
กำรเกษตรที่สำคัญของไทย ได้แก่ ข้ำว อ้อย มันสำปะหลัง ยำงพำรำ และปำล์มน้ำมัน ซ่ึงมีสัดส่วน
จำนวนครัวเรือนเกษตรกรท่ีเพำะปลูกพืช 5 ชนิดดังกล่ำวรวมกันคิดเป็นร้อยละ 97 ของจำนวน
ครัวเรอื นเกษตรกรทั้งประเทศ โดยธนำคำรไทยพำณิชย์ไดว้ ิเครำะห์วำ่ ภัยแล้งจะส่งผลกระทบต่อปริมำณ
ผลผลิตข้ำวนำปรัง อ้อย และมันสำปะหลัง เน่ืองจำกมีกำรเพำะปลูกมำกในภำคเหนือ
ภำคตะวันออกเฉียงเหนือ และภำคกลำง ซ่ึงเป็นภูมิภำคท่ีได้รับผลกระทบจำกภัยแล้งโดยตรง โดยใน
กรณีร้ำยแรง ผลผลิตอ้อย และข้ำวนำปรังอำจลดลงถึงร้อยละ 27 และ 21 ของผลผลิตโดยรวม
ตำมลำดับ ในขณะที่ผลผลิตมันสำปะหลังอำจลดลงร้อยละ 7 ของผลผลิตโดยรวม ซ่ึงแม้ว่ำรำคำอ้อย
ข้ำว และมันสำปะหลังในปี 2563 จะมีแนวโน้มปรับตัวสูงข้ึนจำกภำวะภัยแล้ง แต่อัตรำกำรลดลงของ
ผลผลิตที่สูงกวำ่ อตั รำกำรเพิม่ ขนึ้ ของรำคำจะยงั กดดนั ใหร้ ำยไดข้ องเกษตรกรลดลง

PBO ได้นำข้อมูลในข้ำงต้นมำวิเครำะห์ เปรียบเทียบกับจำนวนผลผลิต ผลผลิตต่อไร่ รำคำ
และมูลค่ำของผลผลิต จำกสถิติกำรเกษตรของประเทศไทย ปี พ.ศ. 2562 ซึ่งรวบรวมโดยสำนักงำน
เศรษฐกิจกำรเกษตร ผลกำรวิเครำะห์ประมำณกำรได้ว่ำ ภำคกำรเกษตรของไทยจะสูญเสียรำยได้จำก
ภัยแล้งท่ีรุนแรงไม่น้อยกว่ำ 82,195 ล้ำนบำท ส่งผลกระทบเชิงลบต่อเศรษฐกิจฐำนรำกเป็นอย่ำงมำก
เน่ืองจำกจำนวนครัวเรือนเกษตรกรที่เพำะปลูกพืช 3 ชนิด ได้แก่ ข้ำว อ้อย และมันสำปะหลัง
มีสัดส่วนรวมกันคิดเป็นร้อยละ 72 ของจำนวนครัวเรือนเกษตรกรทั้งประเทศ ซ่ึงรำยได้ท่ีลดลง
ดังกล่ำวจะส่งผลกระทบต่อเน่ืองไปยังภำคธุรกิจท่ีพ่ึงพำกำลังซ้ือจำกผู้บริโภคกลุ่มเกษตรกร ต้ังแต่
สนิ คำ้ อุปโภค บรโิ ภค รถจักรยำนยนต์ ไปจนถงึ ปจั จยั กำรผลิตทำงกำรเกษตรต่ำง ๆ เช่น เครื่องจักรกล
กำรเกษตร เมล็ดพนั ธุ์ ปยุ๋ และสำรกำจัดศตั รพู ืช

1.5.3 พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2563 มีผลบังคับใช้ล่าช้า

ควำมล่ำช้ำของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ทำให้ส่วนรำชกำรและ
หน่วยรับงบประมำณต่ำง ๆ ต้องใช้กรอบวงเงินและรำยกำรตำมงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี
งบประมำณ พ.ศ. 2562 ไปพลำงก่อน และไม่สำมำรถเบิกจ่ำยงบประมำณสำหรับรำยกำรใหม่ท่ีจะ
เกิดขึ้นในปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ได้ โดยเฉพำะอย่ำงย่ิงรำยกำรใหม่ท่ีเป็นรำยจ่ำยลงทุน ส่งผลให้
กำรเบิกจ่ำยงบประมำณของภำครัฐในช่วงต้นปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 (ตุลำคม 2562 - มกรำคม
2563) มีค่ำในระดับต่ำเมื่อเทียบกับปีงบประมำณท่ีผ่ำนมำ ซ่ึงส่งผลให้ประเทศขำดโอกำสในกำรใช้
งบประมำณรำยจำ่ ยเพอ่ื กระตุ้นเศรษฐกิจและพัฒนำประเทศต่อไป

นอกจำกนี้ รำยงำนกำรศึกษำของธนำคำรแห่งประเทศไทย FAQ Issue 122 เรื่อง “ผลของ
กำรลงทุนภำครัฐต่อกำรลงทุนภำคเอกชน” ได้ใช้แบบจำลอง Error Correction Model และ
Factor-augmented Vector Auto-regression เพื่อศึกษำผลกระทบของกำรลงทุนภำครัฐที่มีต่อ
ภำคเอกชนโดยใช้ข้อมูลท่ีเก่ียวข้องในระหว่ำงปี 2544 - 2560 พบวำ่ เมอ่ื ภำครฐั เพิ่มกำรลงทุนร้อยละ 1
จะทำให้กำรลงทุนของภำคเอกชนเพ่ิมข้ึนประมำณร้อยละ 0.13 ในระยะยำว PBO จึงนำข้อค้นพบ
ดังกล่ำวไปทำกำรวิเครำะห์ร่วมกับข้อมูลเศรษฐกิจมหภำคของสำนักงำนคณะกรรมกำร พัฒนำกำร
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติท่ีว่ำในปี 2560 กำรลงทุน (Gross Fixed Capital Formation)

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -8- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ของภำครัฐ เท่ำกับ 925,770 ล้ำนบำท และของภำคเอกชน เท่ำกับ 2,654,266 ล้ำนบำท ทำให้ได้
ข้อสรุปว่ำ เม่ือภำครัฐเพิ่มรำยจ่ำยลงทุน จำนวน 1 บำท จะทำให้เอกชนลงทุนเพิ่มขึ้นในระยะยำว
ประมำณ 0.37 บำท ดังนั้น กำรที่พระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ
พ.ศ. 2563 มีผลบังคับใช้ล่ำช้ำจำกภำวะปกติประมำณ 5 เดือน โดยเฉพำะรำยจ่ำยลงทุน จำนวน
655,805.7 ล้ำนบำท จะส่งผลให้ประเทศเสียโอกำสในกำรกระตุ้นให้เอกชนลงทุนเพิ่มขึ้นประมำณ
242,648.2 ลำ้ นบำท ในระยะยำว

กล่ำวโดยสรุป จำกกำรศึกษำวิเครำะห์ปัจจัยเสี่ยงทำงเศรษฐกิจมหภำค ซึ่งประกอบด้วย
สถำนกำรณ์กำรระบำดของไวรัส COVID-19 สถำนกำรณ์ภัยแล้ง และพระรำชบัญญัติงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2563 มีผลบังคับใช้ตำมกฎหมำยล่ำช้ำ ปัจจัยเสี่ยงท้ังหมดนี้จะส่งผลกระทบ
เชงิ ลบตอ่ เศรษฐกิจของประเทศไทยในหลำยมติ ิโดยประมำณ ดงั นี้ 1) รำยไดภ้ ำคกำรท่องเท่ยี วลดลง 1.3
ล้ำนล้ำนบำท 2) มูลค่ำกำรส่งออกของประเทศลดลง 0.44 ล้ำนล้ำนบำท 3) ปริมำณกำรบริโภคของ
ประชำชนภำยในประเทศลดลง 0.19 ล้ำนล้ำนบำท 4) รำยได้เกษตรกรลดลง 0.08 ล้ำนล้ำนบำท
โดยรวมแล้วทำให้รำยได้ลดลงจำกปี 2562 จำนวน 2.01 ล้ำนล้ำนบำท นอกจำกน้ียังขำดปัจจัยในกำร
กระตุ้นภำคเอกชนในกำรลงทุนเพิ่ม 0.24 ล้ำนล้ำนบำท ซ่ึงส่งผลกระทบต่อกำรจัดเก็บรำยได้ของ
รัฐบำลในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 เป็นอย่ำงมำก ดังนั้น เพ่ือให้เกิดควำมย่ังยืนทำงกำรคลัง รัฐบำล
จึงควรดำเนินกำรใชจ้ ่ำยงบประมำณเพื่อกระตุ้นกำรเติบโตทำงเศรษฐกิจใหเ้ กิดควำมคุ้มค่ำ และมีกำร
จดั ลำดับควำมสำคัญทเ่ี หมำะสมภำยใตส้ ถำนกำรณใ์ นปจั จุบนั ท่ีมแี นวโนม้ กำรจัดเกบ็ รำยได้ท่ลี ดลง
1.6 ปจั จัยเส่ยี งทางการคลงั

1.6.1 รายจา่ ยบุคลากรภาครัฐ
ควำมเสี่ยงประกำรหนึ่งท่ีจะทำให้รัฐบำลไม่สำมำรถรักษำวินัยกำรเงินกำรคลังได้ คือ
งบประมำณค่ำใช้จ่ำยของบุคลำกรซึ่งเพิ่มสูงข้ึนทุกปีจนอำจเป็นภำระงบประมำณในอนำคต ได้
งบประมำณค่ำใช้จ่ำยสำหรับบุคลำกร ประกอบด้วย 2 ส่วนหลัก ดังน้ี 1) แผนงำนบุคลำกรภำครัฐซง่ึ
เ ป็ น แ ผ น ง ำ น ท่ี แ ส ด ง ร ำ ย จ่ ำ ย เ พื่ อ ก ำ ร บ ริ ห ำ ร ง ำ น บุ ค ล ำ ก ร ภ ำ ค รั ฐ ที่ ก ำ ห น ด ไ ว้ ใ น ง บ บุ ค ล ำ ก ร
งบดำเนินงำน งบเงนิ อุดหนนุ และงบรำยจำ่ ยอน่ื ซง่ึ เบิกจำ่ ยในลกั ษณะดังกล่ำว และ 2) งบกลำงในส่วน
ที่เป็นค่ำใช้จ่ำยเกี่ยวกับสิทธิประโยชน์เพื่อเป็นค่ำใช้จ่ำยเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนำญ เงินช่วยเหลือ
ข้ำรำชกำร ลูกจ้ำงและพนกั งำนของรัฐเงินสำรอง เงนิ สมทบ และเงนิ ชดเชยของข้ำรำชกำร เงนิ สมทบ
ลกู จ้ำงประจำและค่ำใช้จ่ำยในกำรรกั ษำพยำบำลขำ้ รำชกำร ลกู จ้ำง และพนกั งำนของรัฐ

ตารางที่ 1 - 3 สดั สว่ นงบประมำณรำยจ่ำยบุคลำกรต่องบประมำณรำยจำ่ ย
ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 – 2564

หน่วย: ล้ำนบำท

ท่มี า: 1. เอกสำรงบประมำณฉบับท่ี 3 (ฉบับปรบั ปรงุ ) ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 – 2563 สำนกั งบประมำณ
2. รำ่ งพระรำชบัญญัตงิ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -9- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

งบประมำณค่ำใช้จ่ำยบุคลำกรภำครัฐในแต่ละปีมีสัดส่วนสูงถึง 1 ใน 3 ของงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี และในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 งบประมำณค่ำใช้จ่ำยบุคลำกร จำนวน
1,242,178.27 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 37.64 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีซ่ึงถือว่ำค่อนข้ำงสูง
(ตำรำงที่ 1-3) และเมื่อเทียบกับ GDP ของประเทศ ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 และ 2564 สัดส่วน
ของงบประมำณที่เกี่ยวกับบุคลำกรสูงถึงร้อยละ 7.48 และ 7.38 ตำมลำดับ (แผนภำพที่ 1-3)
งบประมำณและสัดส่วนงบประมำณที่เพ่ิมนี้ อำจไม่ได้ส่งผลให้ประสิทธผิ ลกำรทำงำนของภำครัฐดขี ึน้
เห็นได้จำกกำรจัดลำดับของธนำคำรโลก ในหัวข้อ Government effectiveness ในปี พ.ศ. 2560
ประเทศไทยอยู่ในลำดับท่ี 14 ของเอเชีย คะแนน 0.38 ในปี พ.ศ. 2561 ซึ่งงบประมำณค่ำใช้จ่ำย
บุคลำกรเพิ่มขึ้นถึง 16,480.61 ล้ำนบำท แต่คะแนนกลับลดลงเป็น 0.35 แม้จะยังอยู่ในลำดับท่ี 14
เหมอื นเดิมก็ตำม

แผนภาพที่ 1 - 3 สดั ส่วนงบประมำณรำยจำ่ ยบุคลำกรตอ่ GDP

ท่มี า: 1. เอกสำรงบประมำณฉบบั ท่ี 3 (ฉบบั ปรับปรุง) ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 – 2563 สำนกั งบประมำณ
2. รำ่ งพระรำชบญั ญัตงิ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
3. งบประมำณสงั เขป ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 – 2564 สำนักงบประมำณ

นอกจำกน้ัน เมื่อพิจำรณำถึงจำนวนงบประมำณเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนำญ ท่ีรัฐต้องจ่ำย
ให้ข้ำรำชกำรบำนำญ ซ่ึงมีแนวโน้มที่จะมีอำยุยืนยำวขึ้น ส่งผลให้งบประมำณเพ่ิมข้ึนอย่ำงต่อเน่ือง
โดยในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีสัดส่วนถึงร้อยละ 64 ของงบกลำงท่ีเป็นค่ำใช้จ่ำยบุคลำกร ทำให้
เป็นภำระงบประมำณทคี่ ่อนขำ้ งสงู และไม่สำมำรถหลีกเล่ียงได้

ดังน้ัน เพ่ือไม่ให้เกิดควำมเสี่ยงท่ีจะเป็นภำระงบประมำณในอนำคต จึงควรมีกำรเปล่ียนแปลง
ระบบรำชกำรไทยให้มีประสิทธิภำพมำกขึ้น ลดกำลังคนภำครัฐหรือมีกำรจ้ำงงำนจำกภำยนอก
(Outsourcing) ให้มำทำงำนบำงอย่ำงแทนมำกขึ้น

1.6.2 ภาระงบประมาณค้างจ่ายกิจกรรมกง่ึ การคลงั ของสถาบันการเงนิ เฉพาะกิจ
สถำบันกำรเงินเฉพำะกิจ หมำยถึง สถำบันกำรเงินของรัฐที่มีกฎหมำยเฉพำะจัดต้ังข้ึน
เพ่ือดำเนินกำรตำมนโยบำยของรัฐในกำรพัฒนำส่งเสริมเศรษฐกิจและสนับสนุนกำรลงทุนต่ำง ๆ
โดยอยู่ภำยใต้กำรกำกับดูแลของกระทรวงกำรคลัง ซ่ึงได้มอบหมำยให้ธนำคำรแห่งประเทศไทย

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -10- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ทำหน้ำที่ตรวจสอบผลกำรดำเนินงำนและควำมเสี่ยง และรำยงำนผลกำรตรวจสอบไปยัง
รัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวงกำรคลัง ได้แก่ ธนำคำรออมสิน ธนำคำรเพื่อกำรเกษตรและสหกรณ์
กำรเกษตร ธนำคำรอำคำรสงเครำะห์ ธนำคำรอิสลำมแห่งประเทศไทย ธนำคำรเพ่ือกำรส่งออกและ
นำเข้ำแห่งประเทศไทย ธนำคำรพัฒนำวิสำหกิจขนำดกลำงและขนำดย่อมแห่งประเทศไทย บรรษัท
ประกันสินเช่ืออุตสำหกรรมขนำดย่อม และบรรษัทตลำดรองสินเชื่อท่ีอยู่อำศัย โดยสถำบันกำรเงิน
เฉพำะกิจดังกล่ำว จะมีเงินทุนของหน่วยงำน เพ่ือดำเนินภำรกิจตำมท่ีระบุไว้ในกฎหมำยจัดต้ัง ท้ังนี้
หำกผลกำรดำเนินงำนในแต่ละปีมีกำไร สถำบันกำรเงินเฉพำะกิจดังกล่ำว จะนำส่งกำไรเข้ำคลังเพ่ือ
เป็นรำยได้แผ่นดินในอัตรำทไ่ี ดม้ กี ำรกำหนดไว้ต่อไป

ทผี่ ่ำนมำ สถำบันกำรเงินเฉพำะกจิ จะขอรับจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพอื่ วตั ถปุ ระสงค์
2 ข้อ คือ 1) เพม่ิ ทุนในกำรดำเนนิ งำน และ 2) สนับสนุนคำ่ ใช้จำ่ ยโครงกำรตำมนโยบำยรัฐ ซง่ึ เป็นงำน
เฉพำะกิจที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติให้สถำบันกำรเงินเฉพำะกิจรับผิดชอบดำเนินกำร และขอรับกำร
จัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพ่ือสนับสนุนต่อไป ทั้งนี้ ตัวอย่ำงโครงกำรตำมนโยบำยรัฐ
ดังกลำ่ ว อำทิ

- โครงกำรประกันภัยข้ำวนำปี ปีกำรผลิต 2561 รับผิดชอบโดยธนำคำรเพื่อกำรเกษตรและ
สหกรณก์ ำรเกษตร และรัฐบำลชดเชยคำ่ เบ้ียประกนั ภยั บำงสว่ น

- โครงกำรสินเช่ือชะลอกำรขำยข้ำวเปลือกนำปี ปีกำรผลิต 2560/2561 รับผิดชอบโดย
ธนำคำรเพื่อกำรเกษตรและสหกรณ์กำรเกษตร และรฐั บำลชดเชยสว่ นต่ำงอัตรำดอกเบ้ีย

PBO ได้ติดตำมข้อมูลประเด็นดังกล่ำว พบว่ำ สถำบันกำรเงินเฉพำะกิจจะดำเนินโครงกำร
ตำมนโยบำยรัฐตำมที่คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติแล้วในชั้นต้น โดยใช้เงินทุนของหน่วยงำนสำรองจ่ำย
ไปก่อน ต่อมำ จึงจัดทำคำของบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพ่ือชดเชยผลกำรดำเนินงำนท่ีเกิดขึ้นจรงิ
ตำมรำยละเอียดและอัตรำค่ำใชจ้ ่ำยที่คณะรัฐมนตรีกำหนด อย่ำงไรก็ดี วงเงินงบประมำณรำยจ่ำยทม่ี ี
อย่ำงจำกัดและต้องจัดสรรเพ่ือสนับสนุนภำรกิจภำครัฐอ่ืน ๆ ทำให้กำรจัดสรรงบประมำณไม่สำมำรถ
ชดเชยคำ่ ใช้จำ่ ยโครงกำรตำมนโยบำยรฐั ไดอ้ ยำ่ งเต็มประสิทธิภำพ ทำใหเ้ กิดภำระงบประมำณคำ้ งจ่ำย
ของโครงกำรตำมนโยบำยรัฐ ท่ีรัฐบำลต้องจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเพ่ือชดเชยแก่สถำบันกำรเงิน
เฉพำะกิจจำนวนมำก จำกกำรรวบรวมขอ้ มลู พบว่ำ กำรดำเนินโครงกำรตำมนโยบำยรฐั ทผี่ ่ำนมำ เพ่อื
ช่วยเหลือผู้มีรำยได้น้อย เกษตรกร และวิสำหกิจขนำดกลำงและขนำดย่อม เป็นภำระงบประมำณ
จำนวนมำก โดยรัฐบำลจะต้องจัดสรรงบประมำณชดเชยผลกำรดำเนินงำน จำนวน 95,394.3751
ล้ำนบำท ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 และจำนวน 359,249.3981 ล้ำนบำท ในปีงบประมำณ
พ.ศ. 2565 - 2567 (ตำรำงที่ 1-4) ทัง้ น้ี หำกมีกำรอนุมตั ิให้ดำเนนิ โครงกำรใหมเ่ พ่ิมเติมจะทำให้ภำระ
งบประมำณเพ่ิมข้ึนจำกเดิม ดังนั้น รัฐบำลและหน่วยงำนท่ีเก่ียวข้องจึงควรคำนงึ ถึงภำระงบประมำณ
ดงั กล่ำวกอ่ นพจิ ำรณำนำเสนอโครงกำรใหมต่ อ่ ไป

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -11- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางท่ี 1 - 4 ภำระงบประมำณคำ้ งจ่ำยโครงกำรตำมนโยบำยรัฐโดยสถำบนั กำรเงินเฉพำะกจิ

หนว่ ย: ลำ้ นบำท

หนว่ ยงาน ประมาณการงบประมาณรายจา่ ยล่วงหน้า รวมทง้ั ส้นิ
ปี 2564 ปี 2565 ปี 2566 ปี 2567

ธ.พัฒนำวิสำหกจิ ขนำดกลำงและ 666.7750 1,448.2139 346.7007 76.3492 2,538.0388
ขนำดยอ่ มแห่งประเทศไทย

ธ.เพอื่ กำรเกษตรและสหกรณ์ 82,038.4934 108,308.2398 102,804.3550 91,954.7292 385,105.8174
กำรเกษตร

ธ.ออมสิน 5,498.2882 7,093.1525 3,230.7766 2,265.3916 18,087.6089

ธ.อำคำรสงเครำะห์ 156.3705 1,249.5243 1,179.7944 3,114.4154 5,700.1046

บรรษัทประกนั สินเช่ือ 7,034.4480 18,508.0554 11,952.2911 5,717.4090 43,212.2035
อตุ สำหกรรมขนำดย่อม

รวมทงั้ สนิ้ 95,394.3751 136,607.1859 119,513.9178 103,128.2944 454,643.7732

ที่มา: เอกสำรงบประมำณ ฉบบั ที่ 3 งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 เลม่ ที่ 14 สำนกั งบประมำณ

1.6.3 การขาดดลุ งบประมาณ

จำกกำรติดตำมข้อมูลกำรกู้เงินเพื่อชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณที่เกิดขึ้นจริงในระหว่ำง
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2553 - 2562 พบว่ำ กำรกู้เงินดังกล่ำวมีแนวโน้มเพ่ิมสูงข้ึนอย่ำงต่อเนื่องจำก
232,575 ล้ำนบำท ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2553 เป็น 348,978 ล้ำนบำท ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2562
โดยมีค่ำสูงสุดเท่ำกับ 552,922 ล้ำนบำท ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 และเม่ือพิจำรณำในรูปแบบ
สัดส่วนเทียบกับ GDP พบว่ำ ส่วนใหญ่มีค่ำอยู่ในระหว่ำงร้อยละ 1.8 - 2.9 และมีค่ำเกินร้อยละ 3
ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 - 2561 (แผนภำพที่ 1-4) ทั้งน้ี กำรกู้เงินเพื่อชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ
ท่ีมีแนวโน้มปรับเพ่ิมสูงขึ้นอย่ำงต่อเน่ือง ทำให้หน้ีสำธำรณะและภำระงบประมำณในกำรชำระหนี้เพ่ิม
สูงข้ึน ซึ่งอำจเป็นผลจำกกำรจัดเก็บรำยได้ของรัฐบำลท่ีเพ่ิมขึ้นน้อยกว่ำรำยจ่ำย ดังน้ัน รัฐบำลจึงควรให้
ควำมสำคัญในกำรเพ่ิมประสิทธิภำพกำรจัดเก็บรำยได้ เพ่ือส่งเสริมควำมย่ังยืนทำงกำรคลังต่อไป ทั้งนี้
ตัวแปรท่ีสำมำรถใช้วัดประสิทธิภำพกำรจัดเก็บรำยได้ของรัฐบำล คือ สัดส่วนรำยได้นำส่งคลังต่อ GDP
(แผนภำพท่ี 2-3) พบว่ำ สัดส่วนรำยได้นำส่งคลังต่อ GDP ดังกล่ำว มีแนวโน้มปรับลดลงจำกร้อยละ
16.69 ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2559 เป็น ร้อยละ 15.28 ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 แสดงให้เห็นว่ำ
ประสทิ ธิภำพกำรจัดเกบ็ รำยได้ของรฐั บำลลดลง

แผนภาพท่ี 1 - 4 กำรกเู้ งินเพ่อื ชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ

ทีม่ า: สำนกั งำนเศรษฐกิจกำรคลงั

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -12- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

1.6.4 การผกู พันงบประมาณขา้ มปี

พระรำชบัญญัติวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 มำตรำ 4 กำหนดให้ “งบประมำณรำยจ่ำย
ขำ้ มปี” หมำยควำมว่ำ งบประมำณรำยจำ่ ยท่มี ีระยะเวลำกำรใช้ได้เกินปงี บประมำณตำมวัตถุประสงค์
และระยะเวลำท่ีกำหนดไว้ในกฎหมำยวำ่ ด้วยงบประมำณรำยจ่ำย

วงเงินภำระผูกพันงบประมำณข้ำมปี ณ ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีจำนวนทั้งส้ิน
1,236,393.1 ล้ำนบำท จำแนกเป็น เงินงบประมำณ 1,171,489.3 ล้ำนบำท เงินนอกงบประมำณ
37,006.0 ล้ำนบำท และเงินสำรองเผ่ือเหลอื เผอ่ื ขำด 27,897.8 ลำ้ นบำท ประกอบด้วย

1) ภำระผูกพันงบประมำณรำยกำรเดิมท่ีได้รบั อนุมตั ิแล้วจนถงึ ปีงบประมำณ พ.ศ. 2563
จำนวน 981,019.8 ลำ้ นบำท คิดเป็นรอ้ ยละ 79.4 ของวงเงนิ ภำระผกู พันงบประมำณรวม

2) ภำระผูกพันงบประมำณรำยกำรใหม่ที่จะเริ่มดำเนินกำรในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
จำนวน 255,373.3 ล้ำนบำท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 20.7 ของวงเงนิ ภำระผกู พนั งบประมำณรวม

ตารางที่ 1 - 5 ภำระผูกพันงบประมำณ ปี 2563 - 2564

หน่วย: ล้ำนบำท

เงนิ งบประมาณ เงนิ สารอง วงเงนิ ภาระผูกพนั เงนิ นอก วงเงนิ ภาระผูกพนั
(1) เผ่ือเหลือเผื่อขาด งบประมาณ
รายการ งบประมาณ งบประมาณรวมทงั้ ส้ิน
(2) (3=1+2)
ภาระผกู พนั งบประมาณ (4) (5=3+4)
รายการเดมิ ถงึ ปี 2563
ภาระผกู พนั งบประมาณ 937,011.7 16,151.2 953,162.9 27,856.9 981,019.8
รายการใหม่ ปี 2564
234,477.6 11,746.6 246,224.2 9,149.1 255,373.3
รวมทงั้ ส้ิน
1,171,489.3 27,897.8 1,199,387.1 37,006.0 1,236,393.1

ท่ีมา: งบประมำณโดยสังเขป ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนกั งบประมำณ

จำกประกำศคณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลังของรัฐ เร่อื ง กำหนดสัดสว่ นต่ำง ๆ เพ่อื ใช้
เป็นกรอบวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 อำศัยอำนำจตำมควำมในมำตรำ 11 (4) แห่ง
พระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินและกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ได้กำหนดสัดส่วนกำรก่อหนี้ผูกพัน
งบประมำณรำยจ่ำยขำ้ มปี ตอ้ งไม่เกินรอ้ ยละ 10 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ซ่งึ รัฐบำลใชส้ ัดส่วน
ดงั กลำ่ วพิจำรณำเฉพำะภำระผูกพนั งบประมำณรำยกำรใหม่เท่ำนัน้ (ไมร่ วมเงินนอกงบประมำณ)

ดังนั้น ภำระผูกพันงบประมำณรำยกำรใหม่ท่ีจะเร่ิมดำเนินกำรในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
ตำมหลักเกณฑ์ดังกล่ำว (ไม่รวมเงินนอกงบประมำณ) จึงมีจำนวน 246,224.2 ล้ำนบำท คิดเป็น
รอ้ ยละ 7.5 ของวงเงินงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ซงึ่ อยภู่ ำยในสดั สว่ นกำรก่อหนีผ้ ูกพันงบประมำณ
รำยจำ่ ยตำมที่คณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลังของรัฐกำหนด

ท้ังนี้ เม่ือพิจำรณำวงเงินรวมภำระผูกพันงบประมำณข้ำมปี (ไม่รวมเงินนอกงบประมำณ)
ต้ังแต่ปีงบประมำณ พ.ศ. 2555 - 2564 จะพบว่ำ สัดส่วนวงเงินรวมภำระผูกพันงบประมำณข้ำมปี
ต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปีมีแนวโน้มเพ่ิมสูงข้ึนอย่ำงต่อเน่ืองทุกปี จำกร้อยละ 24.2
ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2555 เป็นร้อยละ 36.3 ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 ดังน้ัน รัฐบำลจึงควรมี
กำรควบคุมสัดส่วนของภำระผูกพันงบประมำณข้ำมปี โดยเฉพำะรำยกำรผูกพันภำยใต้งบดำเนินงำน
ให้อยู่ในสัดส่วนที่เหมำะสม เพื่อให้มีวงเงินงบประมำณสำหรบั กำรดำเนนิ โครงกำรที่สำคัญและจำเป็น
ในปงี บประมำณตอ่ ๆ ไป

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -13- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพท่ี 1 - 5 แนวโนม้ วงเงินรวมภำระผูกพันงบประมำณข้ำมปี
ตัง้ แต่ปีงบประมำณ พ.ศ. 2555 – 2564

หน่วย: ลำ้ นบำท

ทม่ี า: 1. งบประมำณโดยสังเขป ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนักงบประมำณ สำนกั งบประมำณ
2. งบประมำณโดยสงั เขป ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2555-2563 (ฉบับปรบั ปรงุ ) สำนักงบประมำณ

ท้ังน้ี คณะกรรมำธิกำรวิสำมัญพิจำรณำร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี
งบประมำณ พ.ศ. 2563 สภำผู้แทนรำษฎร ได้มีข้อสังเกตเก่ียวกับ “งบผูกพัน” ไว้ว่ำ งบผูกพันควร
ถูกนำไปใช้เพ่ือลงทุนในโครงสร้ำงพ้ืนฐำนตำมแผนยุทธศำสตร์ในกำรพัฒนำประเทศโดยตรง ทั้งน้ี
ในปีงบประมำณถัดไป สำนักงบประมำณควรวำงแผนกำรจัดสรรงบประมำณกำรก่อหน้ีผูกพันของ
หน่วยงำนที่มีสัดส่วนที่สูงให้ปรับลดลงอยู่ในกรอบของพระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ
พ.ศ. 2561 โดยไมเ่ บียดบงั หน่วยงำนอ่ืน

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -14- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

สว่ นท่ี 2
การจัดเกบ็ รายได้รัฐบาล

แผนภาพที่ 2 - 1 แนวโน้มและสดั สว่ นกำรจัดเก็บรำยไดข้ องรฐั บำล

หนว่ ย: ล้ำนบำท

ที่มา: สำนกั งำนเศรษฐกจิ กำรคลัง

แนวโน้มภาพรวมการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาล (แผนภำพที่ 2-1) มีแนวโน้มขยำยตัวสูงขึ้น
อย่ำงต่อเน่ือง ซง่ึ มีควำมสัมพันธ์เชิงบวกกบั GDP ของประเทศท่ีมีแนวโน้มสูงข้ึนด้วยเช่นกัน อยำ่ งไรก็ตำม
ในกรณปี งี บประมำณ พ.ศ. 2559 ซงึ่ มีกำรจัดเก็บรำยไดส้ ูงกว่ำปีงบประมำณกอ่ นหนำ้ อย่ำงมีนัยสำคัญ
โดยมีสำเหตุหลักมำจำกกำรนำส่งรำยได้จำกกำรประมูลใบอนุญำตให้ใช้คล่ืนควำมถี่ยำ่ น 4G และกำร
นำสง่ รำยได้ของรัฐวิสำหกจิ ที่สูงกว่ำประมำณกำร รวมถงึ ภำษีต่ำง ๆ ท่สี ูงกว่ำประมำณกำร อำทิ ภำษี
นำ้ มนั ภำษีสรรพสำมติ รถยนต์ ในปีงบประมำณดงั กล่ำว

แผนภาพที่ 2 - 2 กำรเปรียบเทยี บขอ้ มูลกำรจดั เกบ็ รำยได้และรำยได้นำส่งคลัง

หน่วย: ล้ำนบำท

ทีม่ า: สำนกั งำนเศรษฐกจิ กำรคลัง

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -15- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

รายได้นาส่งคลัง (แผนภำพที่ 2-2) มำจำกผลรวมกำรจัดเก็บรำยได้จำกกรมสรรพำกร
กรมสรรพสำมิต กรมศุลกำกร รัฐวิสำหกิจ และหน่วยงำนอื่น หักด้วย 1) กำรคืนภำษีของกรมสรรพำกร
2) อำกรถอนคืนกรมศุลกำกร 3) กำรจัดสรรรำยได้จำกภำษีมูลค่ำเพิ่ม (VAT) ให้องค์กำรบริหำรส่วน
จังหวัด 4) กำรกันเงินเพ่ือชดเชยภำษีสำหรับสินค้ำส่งออก และ 5) กำรจัดสรรภำษีมูลค่ำเพิ่มให้องค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินตำมพระรำชบัญญัติกำหนดแผนและข้ันตอนกำรกระจำยอำนำจให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ส่งผลให้รำยได้สุทธิของรัฐบำลท่ีจะนำมำชว่ ยเสริมสร้ำงสภำพคลอ่ ง
และสนับสนุนให้ฐำนะกำรคลังของประเทศมีควำมเข้มแข็งน้อยกว่ำรำยได้ท่ีจัดเก็บจริง โดยรำยกำร
หัก/จัดสรรดังกล่ำวเพ่ือเอ้ือต่อกำรดำเนินนโยบำยเพ่ือสนับสนุนกำรขยำยตัวของระบบเศรษฐกิจไทย
เฉลย่ี เปน็ จำนวนเงิน 437,064 ล้ำนบำท คิดเปน็ ร้อยละ 15.66 ของผลรวมกำรจัดเก็บรำยได้ของรัฐบำล
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2557 - 2562

แผนภาพท่ี 2 - 3 สดั ส่วนรำยไดน้ ำส่งคลงั ต่อ GDP

หนว่ ย: รอ้ ยละ

ทม่ี า: สำนกั งำนเศรษฐกจิ กำรคลงั และสำนกั งำนสภำพัฒนำกำรเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชำติ

ศักยภำพในกำรจัดเกบ็ รำยไดน้ ำส่งคลัง ถงึ แมว้ ่ำขอ้ มูลเชิงประจักษ์ได้แสดงให้ทรำบว่ำรำยได้
นำส่งคลังมีควำมสัมพันธ์เชิงบวกกับ GDP (GDP มีแนวโน้มสูงข้ึนในแต่ละปีงบประมำณ เช่นเดียวกับ
แนวโน้มรำยได้นำส่งคลังที่มีปริมำณเพิ่มข้ึน กล่ำวคือ กำรจัดเก็บรำยได้ของรัฐบำลขึ้นอยู่กับกำร
เจริญเติบโตทำงเศรษฐกิจของประเทศด้วยเช่นกัน) อย่ำงไรก็ตำม หำกพิจำรณำสัดส่วนรำยได้นำส่ง
คลังต่อ GDP (แผนภำพที่ 2-3) พบว่ำตั้งแต่ปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 มีแนวโน้มลดลง ซึ่งสวนทำงกับ
GDP ที่เพิ่มข้ึนต่อเนื่อง ดังนั้น หน่วยงำนจัดเก็บรำยได้ภำครัฐควรทบทวนและปรับปรุงกำรเพิ่ม
ศักยภำพในกำรจัดเก็บรำยได้นำส่งคลัง ให้เหมำะสมและสอดคล้องกับนโยบำยภำครัฐและเศรษฐกิจ
ไทยท่ีมกี ำรเตบิ โตอยำ่ งต่อเนื่อง

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -16- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพที่ 2 - 4 กำรเปรียบเทียบรำยไดน้ ำส่งคลังกบั ประมำณกำรรำยได้

หนว่ ย: ล้ำนบำท

ที่มา: สำนกั งำนเศรษฐกจิ กำรคลงั และสำนักงบประมำณ

จำกแผนภำพที่ 2-4 ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2561 - 2562 รำยได้นำส่งคลังมีปริมำณสูงกว่ำ
ประมำณกำรรำยได้ ทง้ั นี้ PBO คำดวำ่ กำรจัดเก็บรำยได้ของรฐั บำลในปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 อำจ
ต่ำกว่ำประมำณกำรรำยได้ เน่ืองจำกกำรชะลอตัวทำงเศรษฐกิจ ซ่ึงเป็นผลมำจำก 1) ควำมล่ำช้ำใน
กำรประกำศใช้พระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 2) วิกฤตภัยแลง้
ที่จะมีแนวโน้มรุนแรงกว่ำทุกปี 3) แนวโน้มกำรท่องเที่ยวท่ีลดลง 4) แนวโน้มกำรส่งออกท่ีลดลงตำม
ภำวะเศรษฐกิจของประเทศคู่ค้ำ และ 5) กำรแพร่ระบำดของไวรัส COVID-19 อำจส่งผลกระทบให้
กำรจัดเกบ็ รำยไดภ้ ำครฐั และรำยไดน้ ำส่งคลงั ตำ่ กว่ำที่ประมำณกำรไว้

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -17- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ส่วนท่ี 3
ฐานะการคลังตามระบบกระแสเงนิ สดของรฐั บาล

พระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561
ได้ระบุว่ำ ปริมาณเงินคงคลังต้องรักษำให้เพียงพอต่อสภำพคล่อง
และกำรเบิกจ่ำยของหน่วยงำนของรัฐ และกำรกู้เงินเพ่ือชดเชย
กำรขำดดุลงบประมำณ หรือเมื่อมีรำยจ่ำยสูงกว่ำรำยได้
ให้กระทรวงกำรคลังดำเนินกำรให้สอดคล้องกับฐำนะเงินคงคลัง
โดยคำนึงถึงประมำณกำรรำยได้และแผนกำรเบิกจ่ำยเงิน
งบประมำณในแต่ละช่วงเวลำ เพ่ือรักษำปริมำณเงินคงคลังอยู่ใน
ระดับที่มีสภำพคล่องเพียงพอสำหรับกำรเบิกจ่ำยได้ และลดต้นทุน
กำรบรหิ ำรจัดกำรเงนิ คงคลงั ได้

ฐำนะกำรคลังตำมระบบกระแสเงินสดของรัฐบำลข้ึนอยู่
กับ “รายรับเงินคงคลัง” ประกอบด้วย รำยได้นำส่งคลัง ดุลเงิน
นอกงบประมำณ และเงินกู้เพ่ือชดเชยกำรขำดดุล หักด้วย
“รายจ่ายเงินคงคลัง” ประกอบด้วย กำรเบิกจ่ำยภำครัฐ และ
ดุลเงินนอกงบประมำณ

จำกแผนภำพท่ี 3-1 ได้แสดงให้ทรำบว่ำในแต่ละปีงบประมำณ พ.ศ. 2557 - 2562 รัฐบำล
รกั ษำระดบั ปริมำณเงินคงคลังทเี่ พียงพอ ตอ่ สภำพคล่องและกำรเบิกจำ่ ยของหน่วยงำนของรฐั โดยใน
ระยะเวลำ 6 ปี ท่ีผ่ำนมำมีปริมำณเงินคงคลังมำกกว่ำกำรขำดดุลเงินสดก่อนกู้ เฉลี่ยเป็นจำนวนเงิน
108,171 ลำ้ นบำท

แผนภาพท่ี 3 - 1 กำรเปรียบเทยี บระหว่ำงเงนิ คงคลังกบั กำรขำดดลุ เงินสดก่อนกู้
ณ วนั ส้ินปีงบประมำณ

หนว่ ย: ล้ำนบำท

ทมี่ า: สำนกั งำนเศรษฐกจิ กำรคลงั
หมายเหต:ุ ดลุ เงนิ สดก่อนกู้ คือ รำยไดน้ ำส่งคลงั และรำยรบั จำกดลุ เงนิ นอกงบประมำณ หกั กำรเบิกจ่ำยภำครฐั

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -18- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพที่ 3 - 2 กำรเปรียบเทียบระหว่ำงกำรกู้เงินเพื่อชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ
กบั ดุลเงนิ สดก่อนกู้ ณ วันส้ินปงี บประมำณ

หนว่ ย: ล้ำนบำท

ทม่ี า: สำนกั งำนเศรษฐกจิ กำรคลัง กระทรวงกำรคลัง

ข้อสังเกต PBO
1) การขาดดุลเงินสดก่อนกู้ (แผนภำพที่ 3-1) ได้สะท้อนถึงควำมไม่สอดคล้องระหว่ำง
รำยได้นำส่งคลังและกำรเบิกจ่ำยภำครัฐ กล่ำวคือ รำยได้นำส่งคลังและรำยรับจำกดุลเงินนอก
งบประมำณไม่เพียงพอต่อกำรเบิกจ่ำยภำครฐั ส่งผลให้กำรคลังตำมระบบกระแสเงินสดของรฐั บำล
แสดงสถำนะกำรขำดดุลเงินสดก่อนกู้มำอย่ำงต่อเนื่อง ถึงแม้ว่ำศักยภำพในกำรจัดเก็บรำยได้ของ
รฐั บำลมีแนวโน้มเพิ่มข้ึนในแต่ละปงี บประมำณ
2) การกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ (แผนภำพท่ี 3-2) จึงเป็นปัจจัยท่ีสำคัญของ
กำรคลังตำมระบบกระแสเงินสดของรัฐบำลในกำรแก้ไขปัญหำจำกภำวะกำรขำดดุลเงินสดก่อนกู้
และรักษำฐำนะเงินคงคลังให้มีสภำพคล่องและเพียงพอต่อกำรดำเนินงำนภำครัฐต่อไป ทั้งน้ี กำรกู้
ดังกล่ำวได้ดำเนินกำรตำมกรอบวงเงินกู้เพื่อชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ ที่กำหนดไว้ในแต่ละ
ปีงบประมำณ ยกเว้น ปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 ที่กำหนดกรอบวงเงินกู้ฯ จำนวน 450,000
ล้ำนบำท แต่กูฯ้ 348,978 ล้ำนบำท
3) ความสมั พันธ์ระหวา่ งปริมาณเงนิ คงคลงั กบั การกเู้ พอื่ ชดเชยการขาดดลุ งบประมาณ

3.1) ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2557 - 2558 (แผนภำพท่ี 3-2) อยู่ในช่วงที่รัฐบำลได้ลด
กรอบวงเงินกู้เพื่อชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ ตำม MOU ระหว่ำงกระทรวงกำรคลังและสำนัก
งบประมำณในกำรร่วมกันกำหนดแผนปฏิบัติกำรสู่งบประมำณสมดุลภำยในระยะเวลำ 5 ปี
(2555 – 2559) โดย “ลดหน้สี ำธำรณะเพื่อใหส้ ดั ส่วนหนสี้ ำธำรณะต่อ GDP อยู่ในระดับท่มี ีเสถียรภำพ”
ส่งผลให้กำรกู้เพื่อชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ ในปีงบประมำณดังกล่ำว น้อยกว่ำจำนวนกำรขำด

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -19- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ข้อสังเกต PBO
ดุ ล เ งิ น ส ด ก่ อ น กู้ ทั้ ง น้ี ห ำ ก พิ จ ำ ร ณ ำ ต ำ ม แ ผ น ภ ำ พ ที่ 3 - 1 ใ น ปี ง บ ป ร ะ ม ำ ณ
พ.ศ. 2557 - 2558 พบวำ่ ปรมิ ำณเงินคงคลงั มีจำนวนท่ีลดลงด้วยเช่นกนั

3.2) ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2559 – 2561 (แผนภำพที่ 3-2) รัฐบำลได้กู้ฯ มำกกว่ำ
ปริมำณกำรขำดดุลเงินสดก่อนกู้ คิดเป็นจำนวนเงิน 15,118 ล้ำนบำท 82,458 ล้ำนบำท และ
109,678 ล้ำนบำท ตำมลำดับปีงบประมำณ (ซ่ึงเป็นกำรก่อหนี้สำธำรณะมำกกว่ำควำมจำเป็น
หรือไม่ โดยเฉพำะอย่ำงย่ิงในปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 - 2561) อย่ำงไรก็ตำม เม่ือพิจำรณำตำม
แผนภำพที่ 3-1 พบวำ่ ปรมิ ำณเงินคงคลงั มแี นวโนม้ ทีส่ งู ข้นึ ตำมปรมิ ำณกำรกเู้ พ่อื ชดเชยกำรขำดดุล
ทีม่ ำกกว่ำปรมิ ำณกำรขำดดลุ เงนิ สดกอ่ นกู้

3.3) ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 (แผนภำพที่ 3-2) รัฐบำลกู้ฯ น้อยกว่ำปริมำณกำร
ขำดดลุ เงนิ สด ส่งผลใหเ้ งนิ คงคลงั มีปริมำณลดลงในปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 ตำมแผนภำพที่ 3-1

4) ปริมาณการกู้เพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณในแต่ละปีงบประมำณ ส่งผลต่อ
ปริมำณหนี้สำธำรณะสะสมท่ีมีแนวโน้มสูงขึ้น และส่งผลกระทบต่อภำระงบประมำณในกำรชำระ
คนื ตน้ เงินกู้ ดอกเบยี้ และค่ำใชจ้ ่ำยทเ่ี ก่ยี วขอ้ งในแตล่ ะปงี บประมำณ

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -20- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ส่วนท่ี 4
วิเคราะหร์ ายงานการเงินรวมภาครัฐ

พระรำชบญั ญตั วิ นิ ยั กำรเงินกำรคลงั ของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดใหห้ นว่ ยงำนของรฐั ตอ้ งจัดทำ
รำยงำนกำรเงินประจำปีงบประมำณ และนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ทรำบผลกำรดำเนินงำน
และสถำนะกำรเงินของประเทศ ซึ่งจะนำไปประกอบกำรบริหำรสินทรัพย์ และหน้ีสิน รวมถึงกำรบริหำร
งบประมำณ หน้สี ำธำรณะ รำยได้ และคำ่ ใชจ้ ่ำยต่ำง ๆ ได้อยำ่ งมีเหตุผล รอบคอบ คำนงึ ถงึ ควำมคุ้มค่ำ
สร้ำงเสถยี รภำพและควำมย่ังยืนทำงกำรคลงั

PBO เห็นว่ำ กำรวิเครำะห์ฐำนะกำรเงิน และผลกำรดำเนินงำนโดยใช้กำรเปรียบเทียบ และ
กำรวเิ ครำะหอ์ ตั รำสว่ นต่ำง ๆ จะเป็นประโยชนต์ อ่ กำรจดั สรรงบประมำณ มีรำยละเอยี ด ดงั นี้

4.1 วิเคราะห์ฐานะการเงนิ ของภาครัฐ

4.1.1 ฐานะการเงิน ผลการดาเนนิ งาน

ตารางท่ี 4 - 1 เปรยี บเทยี บฐำนะกำรเงนิ ผลกำรดำเนนิ งำนของหนว่ ยงำนของรัฐ ปี 2561 - 2562

หนว่ ย: ล้ำนลำ้ นบำท

ประเภทหน่วยงาน/ รวมภาครัฐ รัฐบาลและหน่วยงาน
รายการ

ปงี บประมำณ 2561 2562 เพมิ่ /-ลด ร้อยละ 2561 2562 เพม่ิ /-ลด ร้อยละ

สนิ ทรัพย์ 28.12 29.61 1.50 5.32 14.78 15.64 0.86 5.80

หนส้ี ิน 20.01 20.59 0.58 2.88 7.70 8.19 0.49 6.32

ส่วนทุน 8.11 9.03 0.92 11.35 7.08 7.45 0.37 5.24

รำยได้ 7.70 8.03 0.33 4.27 3.35 3.58 0.23 6.76

ค่ำใช้จ่ำย 7.24 7.62 0.38 5.22 3.22 3.38 0.17 5.18

รำยไดส้ งู กวำ่ ค่ำใช้จำ่ ย 0.46 0.42 -0.05 -10.46 0.14 0.20 0.06 43.86

ประเภทหน่วยงาน/ รฐั วิสาหกจิ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่
รายการ
2561 2562 เพมิ่ /-ลด รอ้ ยละ 2561 2562 เพ่ิม/-ลด รอ้ ยละ
ปีงบประมำณ 15.09 15.81 0.72 4.76 0.65 0.75 0.10 15.01
สินทรพั ย์ 12.45 12.60 0.16 1.27 0.15 0.18 0.03 23.34
หนีส้ ิน 2.64 3.20 0.56 21.25 0.50 0.57 0.06 12.72
ส่วนทนุ 4.20 4.17 -0.03 -0.67 0.63 0.68 0.06 8.89
รำยได้ 3.79 3.86 0.07 1.72 0.55 0.61 0.06 11.24
ค่ำใชจ้ ำ่ ย 0.41 0.31 -0.09 -23.06 0.08 0.07 -0.1 -7.62
รำยไดส้ งู กวำ่ ค่ำใช้จำ่ ย

ทม่ี า: รำยงำนกำรเงนิ รวมภำครฐั ปงี บประมำณ พ.ศ.2561 - 2562

ฐำนะกำรเงินและผลกำรดำเนินกำรเปรยี บเทียบปี 2561 - 2562
1) ภำพรวมรำยได้เพ่ิมขึ้นร้อยละ 4.27 ส่วนใหญ่เป็นรำยได้ของรัฐบำลและหน่วยงำนของรฐั
ยกเวน้ รฐั วสิ ำหกจิ และ อปท. โดยรฐั วิสำหกิจมรี ำยได้ลดลงร้อยละ 0.67

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -21- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

2) ภำพรวมค่ำใช้จำ่ ยเพิ่มขึ้นร้อยละ 5.22 ส่วนใหญ่เป็นค่ำใชจ้ ำ่ ยของรัฐบำลและหน่วยงำนฯ
จำกกำรท่มี คี ำ่ ใช้จ่ำยเพม่ิ ข้ึนในอัตรำสว่ นทสี่ งู ทำให้มคี ่ำใช้จ่ำยสูงกวำ่ รำยได้ร้อยละ 10.46

3) ภำพรวมสินทรัพย์เพิ่มขึ้นร้อยละ 5.32 หน้ีสินเพ่ิมขึ้นร้อยละ 2.88 โดยจำนวนหนี้สิน
ส่วนใหญ่ท่ีเพิ่มข้ึนจำกรัฐบำลและหน่วยงำนของรัฐฯ ท้ังน้ี หำกวิเครำะห์อัตรำกำรเพิ่มข้ึนจะพบว่ำ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ มีหน้สี นิ เพิ่มขึน้ จำกปี 2561 ถงึ รอ้ ยละ 23.34

4.1.2 การวิเคราะห์สภาพคลอ่ งของรัฐ ปี 2562

อัตรำสว่ น = (เงินสดและรำยกำรเทยี บเท่ำเงนิ สด + เงนิ ลงทนุ ระยะส้ัน)/หนส้ี ินหมุนเวียน
ตารางท่ี 4 - 2 สภำพคล่องของหนว่ ยงำนของรฐั

หนว่ ย: ล้ำนลำ้ นบำท

เงนิ สดและรายการ เงินลงทุน สนิ ทรพั ย์ หนี้สิน อตั ราส่วน

ประเภทหน่วยงาน เทียบเทา่ เงนิ สด ระยะส้ัน หมนุ เวียน หมนุ เวียน (เท่า)

(1) (2) (3) = (1)+(2) (4) (3)/(4)

รวมภำครัฐ 2.08 1.42 5.05 2.73 1.28

รัฐบำลและหน่วยงำน 1.23 0.94 2.53 1.17 1.85

รัฐวสิ ำหกิจ 0.55 0.42 1.65 1.47 0.66

องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน 0.40 0.19 - 0.14 4.32

ทีม่ า: รำยงำนกำรเงนิ รวมภำครฐั ปีงบประมำณ พ.ศ. 2562

แนวทำงกำรวิเครำะห์ได้เลือกรำยกำรเงินสดและรำยกำรเทียบเท่ำเงินสดและเงินลงทุน

ระยะส้ันมำวิเครำะห์ เน่ืองจำกเป็นสินทรัพย์ท่ีนำมำใช้จ่ำยได้ทันที ซ่ึงหน่วยงำนส่วนใหญ่

มีควำมสำมำรถในกำรชำระหน้ีระยะส้ันค่อนข้ำงสูง ซ่ึงต่ำงจำกรัฐวิสำหกิจที่มีควำมสำมำรถจ่ำยได้

ทันทีน้อยกว่ำหน่วยงำนประเภทอื่น แต่จำกรำยละเอียดในรำยงำนกำรเงิน ของรัฐวิสำหกิจ

พบว่ำสนิ ทรัพย์หมุนเวียนเท่ำกับ 1.65 ลำ้ นล้ำนบำท ในขณะทหี่ นสี้ ินหมุนเวยี นเท่ำกับ 1.47 ล้ำนลำ้ นบำท

ซ่งึ เพยี งพอต่อกำรชำระหนี้

อย่ำงไรก็ตำม กำรมีสภำพคล่องที่สูงเกินไปจะทำให้ลดควำมสำมำรถในกำรนำเงินไปใช้จ่ำย หรือ

ลงทนุ ในงำนดำ้ นอ่ืน ๆ ท่ีมีควำมจำเป็น ดงั น้นั ควรจดั ใหม้ สี ภำพคล่องให้พอดีกับกำรใชจ้ ำ่ ย เพื่อไม่ให้

เสียโอกำสในกำรนำเงินไปใช้จำ่ ยในงำนท่ีเหมำะสมตอ่ ไป

4.2 วิเคราะห์ผลการดาเนินงานปี 2562

อัตรำสว่ น = (ค่ำใช้จ่ำยรวม / รำยได้รวม) *100 หนว่ ย: ล้ำนลำ้ นบำท
ตารางที่ 4 - 3 อัตรำส่วนค่ำใช้จำ่ ยตอ่ รำยได้

ประเภทหน่วยงาน รายได้รวม ค่าใชจ้ า่ ยรวม อตั ราสว่ น (ร้อยละ)
7.62 94.89
รวมภำครฐั 8.03 3.38 94.41
3.86 92.57
รัฐบำลและหน่วยงำนกลำง 3.58 0.61 89.71

รัฐวิสำหกจิ 4.17

องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ 0.68

ทีม่ า: รำยงำนกำรเงนิ รวมภำครฐั ปงี บประมำณ พ.ศ.2562

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -22- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

รำยได้หลักของภำครัฐได้จำกรำยได้ภำษี โดยปี 2562 มีประมำณกำรและผลกำรจัดเก็บ

แตล่ ะประเภท ดงั น้ี

ตารางที่ 4 - 4 เปรยี บเทยี บประมำณกำรรำยไดก้ ับกำรจัดเก็บไดจ้ ริง

หนว่ ย: ล้ำนบำท

รายการ ประมาณการ 1 จดั เกบ็ ไดจ้ ริง2 แตกต่าง รอ้ ยละ

ภำษเี งนิ ได้บคุ คลธรรมดำ 339,000 336,270 -2,730 0.81

ภำษีเงินได้นติ บิ คุ คล 702,600 694,753 -7,847 1.12

ภำษีเงนิ ได้ปโิ ตรเลยี ม 49,000 145,697 96,697 197.34

ภำษมี ูลคำ่ เพ่ิม 832,300 799,905 -32,395 3.89

ภำษธี รุ กจิ เฉพำะ 61,000 62,056 1,056 1.73

ภำษกี ำรขำยเฉพำะ 666,577 586,028 -80,549 -12.08

ทม่ี า: 1งบประมำณโดยสงั เขป ฉบบั ปรับปรงุ พ.ศ.2561 - 2562 2รำยงำนกำรเงนิ รวมภำครฐั ปีงบประมำณ พ.ศ. 2562

นอกจำกนี้ รำยได้และค่ำใช้จ่ำยจำกกำรดำเนินงำนของรัฐวิสำหกิจ ปี 2562 ประกอบด้วย
รัฐวสิ ำหกิจที่ไม่ใชส่ ถำบนั กำรเงนิ ของรฐั และ รัฐวสิ ำหกจิ ท่เี ปน็ สถำบันกำรเงนิ ของรัฐ

อัตราหมุนเวียนของสนิ ทรัพยร์ วม (เท่า) = ยอดขาย/สินทรพั ยร์ วม
อัตรำหมุนเวียนของสนิ ทรัพย์รวม ใชว้ ดั ประสิทธภิ ำพของเงินลงทุนในสนิ ทรพั ยร์ วมทั้งหมด
ว่ำสำมำรถสร้ำงรำยได้มำกน้อยเพยี งใด

ตารางที่ 4 - 5 กำรวเิ ครำะห์กำรใชป้ ระโยชนจ์ ำกสินทรัพย์

หน่วย: ล้ำนลำ้ นบำท

ประเภทหนว่ ยงาน สนิ ทรพั ย์ รายได้ คา่ ใช้จา่ ย รายได้สงู กว่า อตั ราส่วน อตั ราหมุนเวียนของ
รวม รวม รวม คา่ ใช้จา่ ย ค่าใชจ้ ่ายต่อ สินทรัพย์รวม (เทา่ )
(1) (2) (3) รายได้ (ร้อยละ)
(4) (5)=(3)/(2)*100 (6)=(2)/(1)

รัฐวสิ ำหกจิ ทไี่ ม่ใช่ 6.68 3.82 3.59 0.23 93.98 0.57
สถำบนั กำรเงนิ ของรฐั
รัฐวิสำหกิจท่ีเป็น
สถำบันกำรเงนิ ของรฐั 9.13 0.35 0.26 0.09 74.29 0.04

ท่มี า: รำยงำนกำรเงินรวมภำครฐั ปีงบประมำณ พ.ศ.2561 - 2562

จำกตำรำงท่ี 4-5 อัตรำส่วนค่ำใช้จ่ำยต่อรำยได้ของรัฐวิสำหกิจท่ีไม่ใช่สถำบันกำรเงินของรัฐ

คิดเป็นร้อยละ 93.98 ขณะที่ อัตรำส่วนค่ำใช้จ่ำยต่อรำยได้ของรัฐวสิ ำหกิจทีเ่ ป็นสถำบันกำรเงินของรฐั

คิดเป็นร้อยละ 74.29 หำกวิเครำะห์ควำมสำมำรถในกำรใช้ประโยชน์จำกสินทรัพย์ จะพบว่ำ

รัฐวิสำหกิจที่ไม่ใช่สถำบันกำรเงินมีอัตรำส่วนควำมสำมำรถในกำรใช้ประโยชน์จำกสินทรัพย์สูงกว่ำ

รัฐวิสำหกิจที่เป็นสถำบันกำรเงิน อย่ำงไรก็ตำม รัฐวิสำหกิจที่ไม่ใช่สถำบันกำรเงินของรัฐมี

ควำมสำมำรถใช้ประโยชน์จำกสินทรัพย์ในกำรสร้ำงรำยไดร้ วมเท่ำกับ 0.57 เท่ำ (1 บำทของสินทรัพย์

สรำ้ งรำยได้ 0.57 บำท) แสดงให้เห็นว่ำ หำกนำสนิ ทรัพยม์ ำใช้ประโยชนม์ ำกขึ้น หรอื ควบคุมคำ่ ใชจ้ ่ำย

ได้ดีจะทำใหม้ ผี ลกำรดำเนนิ กำรเพิม่ ข้ึน

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -23- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

4.3 อตั ราส่วนต่าง ๆ ต่อหัวประชากร ปี 2562
ตารางที่ 4 - 6 อตั รำส่วนต่ำง ๆ ตอ่ หัวประชำกร ปี 2562

รายการ ปี 2561 ปี 2562 เพิ่มขนึ้ / -ลดลง หนว่ ย: บำท
จำนวนประชำกร (ลำ้ นคน) 1 66.41 66.56 0.15
สนิ ทรพั ย์ไมห่ มนุ เวียน2 216,500 236,681 20,181 รอ้ ยละ
หนีส้ นิ ระยะยำว2 135,554 147,901 12,347 0.23
ทุน2 122,077 135,642 13,565 9.32
รำยไดร้ วม2 116,010 120,704 4,694 9.11
ค่ำใชจ้ ่ำยรวม2 109,025 114,464 5,439 11.11
4.05
4.99

ทมี่ า: 1 รำยงำนสถติ จิ ำนวนประชำกร กรมกำรปกครอง 2 รำยงำนกำรเงนิ รวมภำครัฐ ปีงบประมำณ พ.ศ. 2562

4.4 สัดส่วนหนส้ี ินระยะยาว เปรียบเทยี บกับผลติ ภัณฑม์ วลรวมในประเทศ (GDP)

กำรวดั ขนำดของหนี้สินหมุนเวยี นและหนี้สนิ ระยะยำว มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พื่อเปรียบเทียบขนำดของ
หนส้ี ินระยะยำวกบั ผลติ ภณั ฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) โดยไดน้ ำสถำนะหนีส้ นิ ไม่หมุนเวยี นต่ำง ๆ
เปรียบเทียบกบั GDP

ตารางที่ 4 - 7 สดั สว่ นหนีส้ ินระยะยำว เปรียบเทียบกบั ผลิตภณั ฑม์ วลรวมในประเทศ (GDP)

ปี 2561 - 2562 หนว่ ย: ลำ้ นลำ้ นบำท

ประเภท 25611 25621 เพม่ิ / (ลด) ร้อยละของ รอ้ ยละของ GDP
ประมาณการ GDP4 ที่เกดิ ขนึ้ จรงิ 5

จานวน รอ้ ยละ 2561 2562 2561 2562

ก. ประมาณการ GDP2 16.07 17.56 1.49 9.27 - - - -

ข. GDP ณ ราคาตลาด 16.37 16.88 0.51 3.12 - - - -
(ขอ้ มลู จริง)3

ค. หนส้ี นิ ไมห่ มนุ เวยี น 9.00 9.84 0.84 9.33 56.01 56.04 54.98 58.29

- เงินกยู้ มื ระยะยำว 5.88 6.39 0.51 8.67 36.59 36.39 35.92 37.86

- ประมำณกำรหนสี้ นิ 1.53 1.70 0.17 11.11 9.52 9.68 9.35 10.07
ระยะยำว

- หนสี้ นิ ไม่หมุนเวียนอื่น 0.74 0.96 0.22 29.73 4.61 5.47 4.52 5.69

ท่มี า: 1 รำยงำนกำรเงินรวมภำครฐั ปงี บประมำณ พ.ศ.2562 2 งบประมำณโดยสงั เขป ฉบับปรบั ปรงุ พ.ศ.2561-2562 3 GDP
ณ รำคำตลำด สำนกั งำนสภำพฒั นำกำรเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ 4 คำนวณจำก (ค.)/(ก.) และ 5 คำนวณจำก (ค.)/(ข.)

1. สัดส่วนหน้ีสำธำรณะตำมมำตรำ 51 แห่งพระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ

พ.ศ. 2562 ณ ส้ินเดือนกันยำยน 2562 ท่ีสำนักงำนบริหำรหนี้สำธำรณะรำยงำนไว้ เท่ำกับ 6.90

ล้ำนล้ำนบำท ร้อยละ 41.10 ของ GDP ซึ่งยังคงอยู่ภำยใต้กรอบที่คณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงิน

กำรคลังของรัฐกำหนดไว้ไม่เกินรอ้ ยละ 60 ของ GDP

2. แม้วำ่ กำรบรหิ ำรหนีส้ ำธำรณะจะยังอยู่ในกรอบท่ีกฎหมำยกำหนด แตจ่ ำกรำยงำนกำรเงิน

รวมภำครัฐปี 2562 สัดส่วนหน้ีสินระยะยำว (มีระยะเวลำเกินกว่ำ 1 ปี) มีจำนวน 9.84 ล้ำนล้ำนบำท

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -24- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

หรือประมำณร้อยละ 58.29 ของ GDP ที่เกิดข้ึนจริง โดยมีรำยกำรสำคัญ เช่น เงินกู้ยืมระยะยำว
6.39 ล้ำนล้ำนบำท หรือร้อยละ 37.86 ของ GDP ประมำณกำรหนี้สินระยะยำว 1.70 ล้ำนล้ำนบำท
หรือ ร้อยละ 10.07 ของ GDP อย่ำงไรก็ตำม กำรบริหำรงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ควรคำนึงถึง
หน้สี ินระยะยำวอืน่ นอกจำกหนส้ี ำธำรณะด้วย

3. สัดส่วนหน้สี นิ ระยะยำวอำจมีควำมคลำดเคล่ือน หำกกำรประมำณกำร GDP สูงหรือต่ำไป
อยำ่ งมนี ัยสำคญั

สรุป
สินทรัพย์มีกำรเติบโตมำกข้ึน โดยสินทรัพย์ที่เพ่ิมข้ึนส่วนใหญ่คือ ท่ีดิน อำคำรและอุปกรณ์
และเงนิ ลงทนุ ระยะยำว ส่วนของหนี้สินทเ่ี พ่มิ ข้นึ ส่วนใหญ่เกดิ จำกเงนิ ก้ยู ืมระยะยำว และประมำณกำร
หน้ีสินระยะยำว รำยได้ส่วนใหญ่เป็นรำยได้จำกรัฐวิสำหกิจ รองลงมำคือ รำยได้จำกภำษี สำหรับ
กำรประมำณกำรรำยได้ภำษีกับที่จัดเก็บจริงมีควำมแตกต่ำงกัน ค่ำใช้จ่ำยส่วนใหญ่เป็นต้นทุนขำย
และค่ำใช้จ่ำยบุคลำกร โดยมีอัตรำส่วนค่ำใช้จ่ำยต่อรำยได้รวมประมำณร้อยละ 95 ทั้งน้ี ปี 2562 มี
รำยได้สูงกว่ำค่ำใช้จ่ำยลดลงเม่ือเปรียบเทียบกับปี 2561 ร้อยละ 10.46 แต่ยังคงมีรำยได้สูงกว่ำ
ค่ำใชจ้ ่ำย 0.42 ลำ้ นลำ้ นบำท
หน่วยงำนทุกประเภทมีสภำพคล่องสูง อย่ำงไรก็ดี กำรมีสภำพคล่องสูงเกินไปอำจเสียโอกำส
ในกำรนำเงินไปลงทุนด้ำนอ่ืนท่ีจำเป็นได้ และควำมสำมำรถในกำรใช้ประโยชน์ของสินทรัพย์ของ
รัฐวิสำหกิจท่ีไม่ใช่สถำบันกำรเงินของรัฐมีอัตรำส่วนท่ีสูงมำก แต่มีอัตรำกำไรประมำณร้อยละ 6 ของ
รำยได้รวม แสดงให้เห็นว่ำ หำกใช้ประโยชน์จำกสินทรัพย์ให้มำกข้ึน หรือควบคุมค่ำใช้จ่ำยได้ดีจะทำ
ให้ผลประกอบกำรเพ่มิ สงู ขึ้น
อัตรำส่วนต่อหัวประชำกรท่ีเกี่ยวข้องกับระยะยำวเปรียบเทียบปี 2561 - 2562 พบว่ำ
สินทรัพย์ไม่หมุนเวียนเพ่ิมข้ึน ร้อยละ 9.32 และหนี้สินระยะยำวเพ่ิมข้ึนร้อยละ 9.33 โดยปี 2562
มหี นสี้ ินระยะยำวต่อคนเท่ำกับ 12,347 บำท

ขอ้ สงั เกตของ PBO
แม้ว่ำกำรบริหำรหน้สี ำธำรณะจะยังอยู่ในกรอบที่กฎหมำยกำหนด แต่จำกรำยงำนกำรเงิน
รวมภำครัฐปี 2562 สัดส่วนหนี้สินระยะยำว (มีระยะเวลำเกินกว่ำ 1 ปี) มีจำนวน 9.84 ล้ำนล้ำนบำท
หรือร้อยละ 58.29 ของ GDP ที่เกิดขึ้นจริง ดังนั้น การบริหารงบประมาณรายจ่ายประจาปี
ควรมีการบริหารสภาพคล่องให้มีจานวนเงินท่ีเหมาะสมกับความจาเป็นในการดาเนินงาน
อีกทง้ั การบริหารหนสี้ ินระยะยาวทั้งหมดจะต้องคานงึ ถึงหนี้สาธารณะ และหนี้สินระยะยาวตา่ ง ๆ
ท่ีเกิดจากส่วนราชการและหน่วยงาน โดยจัดทาแผนการบริหารที่ครอบคลุมเงินงบประมาณ
และเงินนอกงบประมาณอย่างเหมาะสม

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -25- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ส่วนที่ 5
ประสทิ ธิภาพการเบิกจา่ ยงบประมาณ

5.1 ผลการเบกิ จ่ายงบประมาณรายจ่ายย้อนหลัง 3 ปี (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 - 2562)
ประสิทธิภาพการเบิกจ่าย เป็นอีกปัจจัยหนึ่ง ในกำรพิจำรณำจัดสรรงบประมำณให้แก่

หน่วยรับงบประมำณตำมมำตรำ 17 (3) แห่งพระรำชบญั ญัตวิ นิ ยั กำรเงนิ กำรคลังของรฐั พ.ศ. 2561
1) รายจ่ายภาพรวม มีอัตรำกำรเบิกจ่ำยเฉลี่ยร้อยละ 92.13 โดยเบิกจ่ำยสงู ท่ีสุดในปีงบประมำณ

พ.ศ. 2562 คดิ เปน็ ร้อยละ 92.94 รองลงมา คอื ปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 และปีงบประมำณ พ.ศ. 2561
คิดเปน็ รอ้ ยละ 91.91 และรอ้ ยละ 91.54 ตำมลำดับ

2) รายจ่ายประจา มีอัตรำกำรเบิกจ่ำยเฉล่ียร้อยละ 96.95 โดยเบิกจ่ำยสูงท่ีสุดในปีงบประมำณ
พ.ศ. 2562 คดิ เปน็ ร้อยละ 97.94 รองลงมา คือ ปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 และปีงบประมำณ พ.ศ. 2561
คดิ เปน็ รอ้ ยละ 96.84 และร้อยละ 96.08 ตำมลำดับ

3) รายจ่ายลงทุน มีอัตรำกำรเบิกจ่ำยเฉล่ียร้อยละ 70.44 โดยเบิกจ่ำยสูงที่สุดในปีงบประมำณ
พ.ศ. 2562 คดิ เป็นร้อยละ 70.59 รองลงมา คือ ปีงบประมำณ 2561 และปงี บประมำณ 2560 คิดเป็น
ร้อยละ 70.47 และรอ้ ยละ 70.26 ตำมลำดบั ตำมแผนภำพที่ 5-1

แผนภาพท่ี 5 - 1 รอ้ ยละผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณย้อนหลัง 3 ปี
(ปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 - 2562)

ที่มา: ระบบกำรบรหิ ำรกำรเงนิ กำรคลังภำครฐั แบบอเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ (GFMIS) กรมบญั ชีกลำง ปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 - 2562

อย่ำงไรก็ตำม หน่วยงำนกลำงมีกำรกำหนดมำตรกำรเร่งรัดกำรเบิกจ่ำยงบประมำณอย่ำง
ต่อเนื่องทุกปี แต่ยังไม่สำมำรถช่วยกระตุ้นกำรเบิกจ่ำยงบประมำณให้มีควำมรวดเร็วและมี
ประสิทธิภำพเท่ำที่ควร ยกตัวอย่ำงในปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันท่ี
13 ธันวำคม 2561 เห็นชอบมำตรกำรด้ำนกำรงบประมำณเพื่อกำรขับเคล่ือนยุทธศำสตร์ชำติและ
แผนแม่บท โดยกำหนดเป้ำหมำยกำรกำรเบิกจ่ำยภำพรวมใน ไตรมำสที่ 1 - 4 เป็นร้อยละ 32 54 77
และ 100 ตำมลำดับ ส่วนรำยจ่ำยลงทุนกำหนดเปำ้ หมำยเป็นรอ้ ยละ 20 45 65 และ 100 ตำมลำดับ

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -26- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

แต่มำตรกำรดังกล่ำวก็ยังไม่สำมำรถช่วยเร่งรัดกำรเบิกจ่ำยงบประมำณให้เป็นไปตำมเป้ำหมำยท่ี
กำหนดเพ่ือให้มีเม็ดเงินลงสู่ระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยเฉพำะรำยจ่ำยลงทุน เน่ืองจำกในช่วงท่ี
ผ่ำนมำหน่วยงำนส่วนใหญ่จะเบิกจ่ำยงบประมำณในลักษณะรำยจ่ำยประจำ และรำยจ่ำยลงทุน
ประเภทดำเนินกำรปีเดียว รวมท้ังเบิกจ่ำยงบประมำณไปบริหำรจัดกำรเองทั้งจำนวน (เงินอุดหนุน)
แตย่ งั ไมส่ ำมำรถเร่งรัดกำรเบิกจ่ำยงบประมำณของหนว่ ยงำนที่ไดร้ ับจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยลงทุน
ในจำนวนเงินที่สูงได้ โดยเฉพำะรำยกำรผูกพันข้ำมปีงบประมำณ เนื่องจำกหลำยหน่วยงำนจะลงนำม
ทำสญั ญำกอ่ หน้ีผกู พนั ได้ในช่วงปลำยปีงบประมำณ ประกอบกับมำตรำ 43 แห่งพระรำชบัญญัตวิ ธิ ีกำร
งบประมำณ พ.ศ. 2561 ได้กำหนดให้ขยำยเวลำขอเบิกเงินจำกคลังได้เฉพำะกรณีท่ีหน่วยรับ
งบประมำณได้ก่อหนี้ผกู พันไว้ก่อนส้ินงบประมำณและได้มีกำรกันเงินไว้ตำมระเบียบกระทรวงกำรคลัง
แล้วเทำ่ น้ัน ทำให้มกี ำรเบิกจำ่ ยงบประมำณลำ่ ช้ำและตอ้ งขอกนั เงินไว้เบกิ จำ่ ยงบประมำณในปถี ัดไป

จำกข้อมูลข้ำงต้น สำมำรถจัดอันดับกระทรวง/หน่วยงำนท่ีมีผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณ
ระหว่ำงปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 - 2562 สูงสุด/ต่ำสุด 5 อันดับแรก จำแนกตำมประเภทรำยจ่ำย
(ไม่รวมงบกลำง ทนุ หมนุ เวียน รำยจำ่ ยเพอ่ื ชดใช้เงินคงคลัง) ตำมแผนภำพท่ี 5-2

แผนภาพท่ี 5 - 2 ผลกำรเบกิ จ่ำยงบประมำณเฉลีย่ ย้อนหลัง 3 ปี
(ปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 - 2562) สูงสุด/ตำ่ สดุ 5 อันดบั

ท่ีมา: ระบบกำรบรหิ ำรกำรเงินกำรคลงั ภำครัฐแบบอเิ ล็กทรอนกิ ส์ (GFMIS) กรมบญั ชีกลำง ปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 – 2562

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -27- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

5.2 สรปุ ผลการเบกิ จา่ ยงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563

5.2.1 มาตรการเร่งรดั การใชจ้ ่ายงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563

1) กาหนดเป้าหมายการใช้จ่ายงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563

(ตำมหนงั สอื สำนักงบประมำณ ดว่ นทส่ี ดุ ท่ี นร 0702/238 ลงวนั ที่ 14 มกรำคม 2563)

ตารางที่ 5 - 1 เปำ้ หมำยกำรใชจ้ ่ำยงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563

หน่วย: ร้อยละ

แผนฯ ไตรมาส 1 ไตรมาส 2 ไตรมาส 3 ไตรมาส 4
ภาพรวม 23 54 77 100
รายจ่ายประจา 28 58 80 100

รายจา่ ยลงทนุ 8 40 65 100

ท่มี า: มตคิ ณะรัฐมนตรี เม่ือวนั ที่ 14 มกรำคม 2563 เห็นชอบมำตรกำรเรง่ รดั กำรใช้จ่ำยงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563
หมายเหต:ุ ให้หนว่ ยรบั งบประมำณเตรยี มกำรจัดซอ้ื จัดจ้ำง แตจ่ ะลงนำมสญั ญำได้เมื่อพระรำชบญั ญตั งิ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปี
งบประมำณ พ.ศ. 2563 ประกำศใช้

2) เร่งรัดการใช้จา่ ยหรือก่อหนีผ้ กู พัน

2.1) งบประมาณรายจ่ายทีต่ ้องดาเนนิ การหรือเบกิ จ่ายโดยสานักงานในส่วนภูมิภาค

ให้หน่วยรบั งบประมำณเรง่ สง่ เงินจัดสรรไปยงั สำนักงำนในสว่ นภมู ิภำคภายในห้าวันนบั แต่วันท่ีไดร้ ับ

อนมุ ัตเิ งนิ จัดสรร

2.2) รายการก่อหนี้ผูกพันข้ามปีท่ีเป็นรายจ่ายลงทุนรายการใหม่ ให้หน่วยรับ

งบประมำณจัดส่งรำยละเอียดคุณลักษณะเฉพำะ แบบรูปรำยกำรสิ่งก่อสร้ำง รำคำกลำง และ

รำยละเอียดประกอบท่ีเกี่ยวข้อง หำกไม่เกินวงเงินที่สำนักงบประมำณให้ควำมเห็นชอบให้แจ้ง

สำนักงบประมำณทรำบและดำเนินกำรทำสญั ญำก่อหนี้ผูกพนั ตอ่ ไปได้

3) กาหนดระยะเวลาการส่งมอบงาน

3.1) รายการปีเดียว ให้หนว่ ยรบั งบประมำณพิจำรณำกำหนดระยะเวลำส่งมอบงำน

ให้รวดเรว็ ขึน้ เพื่อใหท้ นั กำรเบิกจ่ำยภำยในเดอื นกนั ยำยน 2563

3.2) รายการผูกพันใหม่ ควรดำเนินกำรก่อหน้ีผูกพันให้แล้วเสร็จภำยใน

เดอื นพฤษภำคม 2563

5.2.2 ผลการเบกิ จ่ายงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563

งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 3,200,000.0000 ล้ำนบำท มีกำร

เบิกจ่ำยงบประมำณรำยจ่ำยภำพรวมจำกระบบ GFMIS กรมบัญชีกลำง ณ วันท่ี 31 พฤษภำคม 2563

จำนวน 2,043,027.8563 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 63.84 ของวงเงินงบประมำณหลังโอนเปลี่ยนแปลง

และคงเหลืองบประมำณทั้งส้ิน 1,156,972.1437 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 36.16 ของวงเงินงบประมำณ

หลงั โอนเปลีย่ นแปลง

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -28- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางที่ 5 - 2 เปรียบเทียบผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณ ณ วันท่ี 31 พฤษภำคม 2563

กบั เป้ำหมำยกำรเบิกจ่ำยงบประมำณตำมมำตรกำรฯ ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563

หนว่ ย: ล้ำนบำท

รายการ งบประมาณหลงั โอน ผลการเบกิ จา่ ย เปา้ หมาย สงู /ตา่ กวา่ คงเหลอื
เปลย่ี นแปลง ไตรมาสที่ 3 เปา้ หมาย จานวนเงิน ร้อยละ
รายจา่ ยภาพรวม
รายจา่ ยประจา จานวนเงิน ร้อยละ (ร้อยละ) (รอ้ ยละ)
รายจา่ ยลงทนุ
3,200,000.0000 2,043,027.8563 63.84 77 -13.16 1,156,972.1437 36.16

2,555,574.3030 1,888,864.2608 73.91 80 -6.09 666,710.0422 26.09

644,425.6970 154,163.5955 23.92 65 -41.08 490,262.1015 76.08

ทมี่ า: ระบบกำรบรหิ ำรกำรเงนิ กำรคลงั ภำครัฐแบบอิเลก็ ทรอนกิ ส์ (GFMIS) กรมบัญชีกลำง ขอ้ มูล ณ วันท่ี 31 พฤษภำคม 2563

จำกตำรำงที่ 5-2 พบว่ำ รำยจ่ำยภำพรวมเบิกจ่ำยแล้วทั้งส้ิน 2,043,027.8563 ล้ำนบำท
คิดเป็นร้อยละ 63.84 ประกอบด้วย รำยจ่ำยประจำเบิกจ่ำยแล้ว 1,888,864.2608 ล้ำนบำท
คิดเป็นร้อยละ 73.91 และรำยจ่ำยลงทุนเบิกจ่ำยแล้ว 154,163.5955 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 23.92
จำกข้อมูลดังกล่ำว คำดว่ำเม่ือส้ินไตรมำสท่ี 3 ผลกำรเบิกจ่ำยภำพรวมจะไม่เป็นไปตำมเป้ำหมำย
ทกี่ ำหนด เนือ่ งจำกรำยจ่ำยลงทุนเบิกจ่ำยได้เพียงร้อยละ 23.92 ในขณะท่ีเป้ำหมำยกำรเบิกจ่ำยรำยจ่ำย
ลงทุนในไตรมำสที่ 3 อย่ทู ร่ี ้อยละ 65

ท้ังนี้ กระทรวง/หน่วยงำนของรัฐท่ีมีผลกำรเบิกจ่ำยในภำพรวมปีงบประมำณ พ.ศ. 2563
ณ วนั ที่ 31 พฤษภำคม 2563 สงู สุด/ต่ำสุด 5 อันดบั ดังน้ี

 5 อันดับกระทรวง/หน่วยงานที่มีผลการเบิกจ่ายงบประมาณภาพรวมสูงสุด ได้แก่
 รายจ่ายเพ่ือชดใช้เงินคงคลัง จานวน 62,709.4658 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 100 
หน่วยงำนอนื่ ของรัฐจำนวน 578.9642 ลำ้ นบำท คิดเป็นร้อยละ 98.92  กระทรวงแรงงำนจำนวน
69,491.1135 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 96.42  ทุนหมุนเวียนจำนวน 182,513.6111 ล้ำนบำท
คิดเป็นร้อยละ 89.39 และ  รัฐวิสำหกิจจำนวน 135,055.9133 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 87.02
ตำมลำดับ

 5 อันดับกระทรวง/หน่วยงานที่มีผลการเบิกจ่ายงบประมาณภาพรวมต่าสุด ได้แก่
 จังหวัดและกลุ่มจังหวัด จานวน 1,236.2651 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 5.24  กระทรวง
คมนำคมจำนวน 47,215.2906 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 26.81  ส่วนรำชกำรในพระองค์จำนวน
3,893.2029 ลำ้ นบำท คิดเป็นรอ้ ยละ 39.84  หน่วยงำนของรัฐสภำจำนวน 3,830.0871 ลำ้ นบำท
คิดเป็นร้อยละ 41.11 และ  กระทรวงเกษตรและสหกรณจ์ ำนวน 44,874.6301 ล้ำนบำท คิดเป็น
ร้อยละ 41.52 ตำมลำดับ (แผนภำพท่ี 5-3)

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -29- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
แผนภาพท่ี 5 - 3 สรุปผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณรำยจ่ำยภำพรวมประจำปีงบประมำณ

พ.ศ. 2563 ณ วันที่ 31 พฤษภำคม 2563

หนว่ ย: ล้ำนบำท

ที่มา: ระบบกำรบรหิ ำรกำรเงนิ กำรคลงั ภำครัฐแบบอิเล็กทรอนกิ ส์ (GFMIS) กรมบญั ชกี ลำง ขอ้ มลู ณ วนั ท่ี 31 พฤษภำคม 2563
หมายเหตุ: หน่วยงำนส่วนรำชกำรในพระองค์มียอดงบประมำณหลังโอนเปลีย่ นแปลงสูงกวำ่ พ.ร.บ. 2563 เน่ืองจำกมีกำรโอน
อัตรำกำลงั พลและงบประมำณเฉพำะส่วนที่เกยี่ วกับกรมทหำรรำบท่ี 1 และกรมทหำรรำบที่ 11 จำกกระทรวงกลำโหมไปสงั กดั
สว่ นรำชกำรในพระองค์

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -30- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ขอ้ สงั เกต PBO
1) หน่วยงำนกลำงและหน่วยรับงบประมำณควรร่วมกันกำหนดเป้ำหมำยกำรเบิกจ่ำย
แต่ละไตรมำสให้ชดั เจน โดยเฉพำะรำยจำ่ ยลงทนุ เพ่อื ให้สอดคล้องกบั แผนกำรปฏิบัติงำนจริง
2) หน่วยรับงบประมำณ ควรมีกำรเตรียมควำมพร้อมของข้อมูลและเอกสำรที่เก่ียวข้องใน
ข้ันตอนกำรดำเนินกำรจัดซื้อจัดจ้ำงในโครงกำรลงทุนที่จะได้รับกำรจัดสรรงบประมำณไว้ล่วงหน้ำ
เพื่อให้สำมำรถดำเนินกำรได้ทันทีท่ีพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีมีผลบังคับใช้ตำม
กฎหมำยซึ่งจะทำให้หน่วยรับงบประมำณสำมำรถก่อหน้ีผูกพัน รวมท้ังเบิกจ่ำยงบประมำณได้ตำม
แผนฯ และเป้ำหมำยท่ีกำหนด
3) จำกกำรท่ีพระรำชบัญญัติวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ตำมมำตรำ 43 กำหนดให้
ขยำยเวลำขอเบิกเงินจำกคลังได้เฉพำะกรณีที่ได้ก่อหนี้ผูกพันไว้ก่อนสิ้นปีงบประมำณและได้มีกำร
กันเงินไว้ตำมระเบียบกระทรวงกำรคลังแล้วเท่ำน้ัน ประกอบกับในช่วงที่ผ่ำนมำผลกำรเบิกจ่ำย
งบประมำณโดยเฉพำะรำยจ่ำยลงทุนส่วนใหญ่ต่ำกว่ำเป้ำหมำยที่กำหนดมำอย่ำงต่อเนื่อง ดังน้ัน
เพื่อให้กำรใช้จ่ำยงบประม ำณของหน่วยรับงบประมำณเป็นไปตำมเป้ำหมำยและเบิกจ่ำย ได้ทัน
ภำยในเดือนกันยำยน 2563 รวมท้ังสำมำรถเร่งรัดกำรก่อหน้ีผูกพันให้แล้วเสร็จ ตำมที่กำหนดไว้ใน
มำตรกำรเร่งรัดกำรใช้จ่ำยงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จึงเห็นสมควรให้
หน่วยงำนท่ีเก่ียวข้องเร่งรัด ติดตำม และกำกับดูแลอย่ำงใกล้ชิด เพื่อให้มีกำรเบิกจ่ำยงบประมำณ
เป็นไปตำมเปำ้ หมำยที่กำหนดและเกิดประสิทธิภำพสงู สุดต่อไป
4) จำกข้อมูลผลกำรเบิกจำ่ ยงบประมำณในระบบ GFMIS ตัง้ แตป่ ีงบประมำณ พ.ศ. 2560
– 2563 พบวำ่ หน่วยรับงบประมำณส่วนใหญ่มกี ำรเบกิ จำ่ ยงบประมำณต่ำกวำ่ เปำ้ หมำยท่ีกำหนดไว้
อย่ำงตอ่ เน่ือง ดังนัน้ หน่วยงำนท่ีเกยี่ วข้องควรให้ควำมสำคัญกับกำรนำผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปีมำประกอบกำรพิจำรณำจัดสรรงบประมำณให้สอดคล้องกับศักยภำพกำรใช้จ่ำย
งบประมำณของหน่วยรับงบประมำณตำมที่ได้กำหนดนโยบำยและแนวทำงกำรจัดทำงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี เพื่อบริหำรจัดกำรทรัพยำกรท่ีมีอยู่อย่ำงจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อกำร
พัฒนำประเทศ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -31- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

สว่ นที่ 6
การวเิ คราะห์ผลกระทบต่อกรอบวนิ ยั การเงนิ การคลงั ของรัฐ

โดยที่บทบัญญัติมำตรำ 62 ของรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พุทธศักรำช 2560
บัญญัติให้ “รัฐต้องรักษำวินัยกำรเงินกำรคลังอย่ำงเคร่งครัดเพื่อให้ฐำนะทำงกำรเงินกำรคลังของรัฐมี
เสถียรภำพ และม่ันคงอย่ำงยั่งยืนตำมกฎหมำยว่ำด้วยวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ และจัดระบบภำษี
ใหเ้ กดิ ควำมเปน็ ธรรมแก่สังคม” โดยในสว่ นของกำรจดั ทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปนี ั้น มาตรา 20
แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ได้กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับกำรต้ัง
กรอบวงเงนิ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปไี ว้ ดงั นี้

(1) งบประมำณรำยจ่ำยลงทุน ต้องมจี ำนวนไม่น้อยกว่ำรอ้ ยละ 20 ของงบประมำณรำยจ่ำย
ประจำปี และต้องไมน่ ้อยกว่ำวงเงนิ สว่ นทข่ี ำดดลุ ของงบประมำณประจำปีนนั้

(2) งบประมำณรำยจ่ำยเกี่ยวกับบุคลำกรภำครัฐและสวสั ดิกำรของบุคลำกรภำครัฐตอ้ งต้ังไว้
อยำ่ งเพียงพอ

(3) งบประมำณรำยจ่ำยเพื่อกำรชำระหนภี้ ำครัฐซ่ึงเป็นหน้สี ำธำรณะท่ีกระทรวงกำรคลังกูย้ ืมหรือ
ค้ำประกนั ตอ้ งตั้งเพื่อกำรชำระคนื ต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย และค่ำใช้จำ่ ยในกำรกเู้ งนิ อย่ำงเพยี งพอ

(4) ภำระทำงกำรเงินท่ีมีกฎหมำยบัญญัติใหร้ ัฐบำลต้องสง่ เงินเข้ำสมทบหรือชดเชยเพื่อกำรใด ๆ
ตอ้ งต้งั งบประมำณรำยจำ่ ยใหต้ ำมเวลำทกี่ ฎหมำยกำหนด

(5) ภำระทำงกำรเงินเพ่ือชดเชยตน้ ทุนทำงกำรเงินและกำรบรหิ ำรจัดกำร รวมท้ังควำมเสียหำย
จำกกำรดำเนินกิจกรรม มำตรกำร หรือโครงกำรตำมมำตรำ 28 ต้องตั้งงบประมำณให้ในโอกำสแรกที่
กระทำได้

(6) งบประมำณรำยจ่ำยงบกลำง รำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ให้ต้ังได้
เฉพำะเพื่อวัตถุประสงค์ ในกำรป้องกันหรือแก้ไขสถำนกำรณ์อันกระทบต่อควำมสงบเรียบร้อยของ
ประชำชน ควำมมั่นคงของรัฐ กำรเยียวยำหรือบรรเทำควำมเสียหำยจำกภัยพิบัติสำธำรณะร้ำยแรง
และภำรกจิ ท่จี ำเป็นเรง่ ดว่ นของรฐั

อย่ำงไรก็ตำม หำกรัฐบำลไม่สำมำรถต้ังงบประมำณรำยจ่ำยตำมหลักเกณฑ์ข้ำงต้นได้ ให้แสดง
เหตุผลควำมจำเป็น และมำตรกำรแก้ไขต่อรัฐสภำพร้อมกับกำรเสนอร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปีนนั้ ด้วย

นอกจำกน้ี พระรำชบญั ญัตดิ ังกล่ำวยังได้ให้อำนำจแก่คณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลัง
ของรัฐ กำหนดสัดส่วนเพื่อเป็นกรอบในกำรตั้งงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีอีกด้วย ซ่ึงปัจจุบัน
คณะกรรมกำรดงั กลำ่ วได้ออกประกำศกำหนดสัดส่วนกำรตงั้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ไว้ดงั นี้

(1) สัดส่วนของงบประมำณรำยจ่ำยงบกลำง “รำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือ
จำเป็น” ต้องต้ังไม่น้อยกวำ่ รอ้ ยละ 2 แตไ่ มเ่ กินรอ้ ยละ 7.5 ของงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี

(2) สัดส่วนงบประมำณเพื่อกำรชำระคืนต้นเงินกู้ ให้ต้ังไม่น้อยกว่ำร้อยละ 1.5 แต่ไม่เกิน
รอ้ ยละ 3.5 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี

(3) สัดส่วนของงบประมำณเพื่อกำรชำระดอกเบี้ยและค่ำใช้จ่ำยในกำรกู้เงินของรัฐบำลและ
หน่วยงำนของรัฐซ่งึ รฐั บำลรับภำระ ต้องตัง้ ตำมภำระท่ีคำดว่ำจะเกิดขน้ึ ในปีงบประมำณน้ัน

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -32- สานักงบประมาณของรฐั สภา