รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

(4) สัดส่วนกำรก่อหน้ีผูกพันข้ำมปีงบประมำณ ต้องไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมำณ
รำยจำ่ ยประจำปี

(5) สัดส่วนกำรก่อหน้ีผูกพันเกินกว่ำหรือนอกเหนือไปจำกที่กำหนดไว้ในกฎหมำยว่ำด้วย
งบประมำณรำยจ่ำยตอ้ งไม่เกินรอ้ ยละ 8 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี

ท้งั นี้ PBO ได้วิเครำะหร์ ่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
แล้วพบว่ำ กำรต้ังงบประมำณรำยจ่ำยประจำปียังอยู่ภายใต้สัดส่วนของกรอบวินัยการเงินการคลัง
ตำมทก่ี ฎหมำยและประกำศคณะกรรมกำรนโยบำยวินยั กำรเงนิ กำรคลงั ของรฐั กำหนดไว้ ดังนี้

(1) รำยจ่ำยลงทุน มีจำนวนท้ังสิ้น 674,868.2 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 20.5
ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี (จำนวน 3,300,000 ล้ำนบำท) ซ่ึงสูงกว่ำกรอบเล็กน้อยประมำณ
ร้อยละ 0.5 และมจี ำนวนไม่นอ้ ยกวำ่ วงเงินขำดดลุ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี จำนวน 623,000 ล้ำนบำท

(2) กำรก่อหน้ีผูกพันข้ำมปีงบประมำณสำหรับรำยกำรใหม่ที่จะเร่ิมก่อหน้ีในปีงบประมำณ
พ.ศ. 2564 (ไม่รวมเงินนอกงบประมำณ) มีจำนวนทั้งสิ้น 246,224.2 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 7.5
ของงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีจำกเพดำนไมเ่ กินร้อยละ 10

(3) ภำระทำงกำรเงินที่รัฐต้องรับชดเชยให้แก่สถำบันกำรเงินเฉพำะกิจท่ีสูญเสียรำยได้ หรือ
ต้ น ทุ น ท ำ ง ก ำ ร เ งิ น แ ล ะ ก ำ ร บ ริ ห ำ ร จั ด ก ำ ร จ ำ ก ก ำ ร ด ำ เ นิ น โ ค ร ง ก ำ ร ต ำ ม น โ ย บ ำ ย รั ฐ บ ำ ล
ณ ส้ินปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 มีจำนวนรวมทั้งสิ้น 865,892 ล้ำนบำท มีสัดส่วนอยู่ที่ร้อยละ 26.2
ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี จำกเพดำนไม่เกินรอ้ ยละ 30

ซึ่งยอดคงค้ำงดังกล่ำว รัฐบำลควรตั้งงบประมำณรำยจ่ำยชดเชยให้ในโอกำสแรกที่กระทำได้
ตำมมำตรำ 20 (5) แห่งพระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เพื่อมิให้กระทบต่อ
ฐำนะและกำรดำเนนิ งำนของสถำบนั กำรเงนิ เฉพำะกิจเหลำ่ นัน้

(4) รำยจ่ำยชำระคืนต้นเงินกู้ มีจำนวนท้ังส้ิน 99,000.0 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 3.0
ของงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี จำกเพดำนไม่นอ้ ยกวำ่ ร้อยละ 1.5 แตไ่ ม่เกินร้อยละ 3.5

(5) รำยจ่ำยชำระดอกเบยี้ และคำ่ ใชจ้ ่ำยในกำรกูเ้ งิน ตั้งไวจ้ ำนวนทัง้ สิ้น 194,454.3 ลำ้ นบำท
คิดเป็นร้อยละ 5.9 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ซ่ึงกฎหมำยกำหนดให้ตั้งตำมภำระท่ีคำดว่ำจะ
เกิดขึน้ จรงิ ในปงี บประมำณน้นั

(ท้ังน้ี ตำมแผนกำรบริหำรหน้ีสำธำรณะประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ปรับปรุงครั้งท่ี 1
(เดือนเมษำยน 2563) สำนักงำนบริหำรหน้ีสำธำรณะประมำณกำรว่ำจะมี ค่ำใช้จ่ำยในส่วนน้ี
182,956.7 ล้ำนบำท)

(6) รำยจ่ำยงบกลำง “รำยกำรสำรองจ่ำยเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น” ต้ังไว้จำนวนท้ังส้ิน
99,000.0 ล้ำนบำท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 3.0 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี จำกเพดำนไม่น้อย
กว่ำร้อยละ 2 แต่ไมเ่ กนิ รอ้ ยละ 7.5

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -33- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพที่ 6 - 1 สัดส่วนรำยจ่ำยตำมกรอบวนิ ัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ
ตอ่ วงเงนิ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี พ.ศ. 2564

ที่มา: งบประมำณโดยสังเขป ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนักงบประมำณ และรำยงำนควำมเส่ียงทำงกำรคลัง
ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2562

สำหรับกำรดำเนินกิจกรรม มำตรกำร หรือโครงกำรที่ก่อให้เกิดภำระทำงกำรคลังที่จะส่งผล
ต่อภำระทำงกำรคลังในระยะยำว1 ซึ่งตำมประกำศคณะกรรมกำรฯ จะต้องมียอดคงค้ำงทั้งหมด
รวมกันไม่เกินร้อยละ 30 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีน้ัน พบว่า ณ สิ้นปีงบประมาณ พ.ศ. 2562
รัฐบาลยังมีภาระคงค้างที่ต้องชดเชยให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) จานวนรวมท้ังส้ิน
865,892 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 26.2 ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2564
แม้จะคงอยู่ภำยใต้กรอบกรอบวินัยกำรเงินกำรคลัง แต่ก็บ่งช้ีว่ำรัฐบำลยังคงมีภำระงบประมำณท่ีต้อง
ชดเชยกำรสญู เสยี รำยได้ให้แก่สถำบนั กำรเงินเฉพำะกจิ (SFIs) อีกเปน็ จำนวนมำก

โดยเฉพำะในภำวะท่ีระบบเศรษฐกิจไทยได้รบั ผลกระทบจำกสถำนกำรณ์กำรแพร่ระบำดของ
โรคติดเชื้อไวรัส COVID-19 ซึ่งรัฐบำลอำจมอบหมำยให้สถำบันกำรเงินเฉพำะกิจ (SFIs) ดำเนิน
มำตรกำร โครงกำร หรือกิจกรรมกึ่งกำรคลังใหม่ ๆ เพื่อพยุงระบบเศรษฐกิจของประเทศ ในขณะท่ี
กิจกรรม และโครงกำรเดิมที่รัฐบำลได้มอบหมำยให้ (SFIs) ดำเนินกำรอยู่ก่อนแล้วมีอยู่กว่ำ 90
โครงกำร ซ่งึ มีบำงโครงกำรไดก้ ำหนดระยะเวลำดำเนินกำรไว้กว่ำ 10 ปี (สิ้นสุดโครงกำรปี 2567 และ
2570) เช่น โครงกำรของธนำคำรเพื่อกำรเกษตรและสหกรณ์กำรเกษตร ในโครงกำรสนับสนุนสนิ เชือ่
เป็นเงินทุนหมุนเวียนแก่สถำบันเกษตรกรเพื่อรวบรวมและแปรรูปยำงพำรำ โครงกำรส่งเสริมสินเชื่อ
เพื่อเพ่ิมประสิทธิภำพกำรผลิตอ้อยอย่ำงครบวงจร โครงกำรสนับสนุนสินเชื่อพัฒนำกำรเกษตรแบบ
แปลงใหญ่ เป็นต้น ซ่ึงอาจทาให้ยอดคงค้างชาระจากการดาเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ

1 มำตรำ 28 แห่งพระรำชบญั ญัติวนิ ัยกำรเงินและกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และมติคณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลงั ของรัฐในกำรประชุม ครั้งท่ี 1/2561
เมื่อวนั ท่ี 23 พฤษภำคม พ.ศ. 2561 ไดอ้ อกประกำศเพอื่ กำหนดให้กำรดำเนินกิจกรรม มำตรกำร หรอื โครงกำรดังตอ่ ไปน้ี เปน็ กำรดำเนนิ กิจกรรม มำตรกำร หรือ
โครงกำรท่ีก่อให้เกิดภำระต่องบประมำณหรือภำระทำงกำรคลงั ในอนำคต (1) กำรดำเนินกิจกรรม มำตรกำร หรือโครงกำรท่ีหน่วยงำนของรัฐมีควำมจำเป็นต้อง
ดำเนินกำรระหว่ำงปีงบประมำณ ที่มีกฎหมำย กฎ ระเบียบ หรือหลักเกณฑ์กำหนดให้ต้องขออนุมัติต่อคณะรัฐมนตรีโดยมีผลให้เกิดภำระต่องบประมำณไม่ว่ำใน
ปีงบประมำณใด หรือก่อหนี้ผูกพันมำกกว่ำหนึ่งปีงบประมำณ หรือ (2) กำรดำเนินกิจกรรม มำตรกำร หรือโครงกำรของหน่วยงำนของรัฐที่ก่อให้เกิดกำรสูญเสีย
รำยไดข้ องรัฐหรอื ของหน่วยงำนของรฐั

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -34- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ดังกล่าว มีจานวนและสัดส่วนเกินกว่าเพดานที่กฎหมายกาหนดไว้ อันจะกระทบต่อความยั่งยืน
ทางการคลงั ของรฐั บาลในระยะยาวได้ จงึ เปน็ สิง่ ทพ่ี งึ ระวังอยา่ งยิ่ง

นอกจำกนี้ PBO ยังได้ทำกำรวิเครำะห์ประเด็นอ่ืน ๆ ที่อำจส่งผลกระทบต่อภำระทำง
กำรคลงั ของรฐั บำลในอนำคต ดังน้ี

(1) งบประมาณ “รายจ่ายเก่ียวกับบุคลากรภาครัฐและสวัสดิการของบุคลากรภาครัฐ”
ได้ตงั้ ไว้อย่างเพยี งพอหรือไม่

รำยจ่ำยเก่ียวกับบุคลำกรภำครัฐและสวัสดิกำรของบุคลำกรภำครัฐเป็น “หนี้ตำมกฎหมำย”
ที่รัฐต้องจ่ำยให้แก่บุคลำกรของรัฐ รวมถึงบุคคลในครอบครัว และผู้ทรงสิทธิต่ำง ๆ ตำมที่กฎหมำย
หรือระเบียบของทำงรำชกำรกำหนดภำยใต้งบบุคลำกร อันได้แก่ เงินเดือนและค่ำจ้ำงประจำ ค่ำจ้ำง
ช่ัวครำว และค่ำตอบแทนพนักงำนรำชกำร และงบดำเนินงำนหรืองบรำยจ่ำยอ่ืน ท่ีอยู่ในหมวด
ค่ำตอบแทน เช่น ค่ำตอบแทนเหมำจ่ำยแทนกำรจัดหำรถประจำตำแหน่ง ค่ำเช่ำบ้ำน ค่ำตอบแทน
เงินเดือนเต็มข้ัน ค่ำตอบแทนพิเศษ เงินสมทบกองทุนประกันสังคม เงินสมทบกองทุน
เงินทดแทน ค่ำรักษำพยำบำลข้ำรำชกำร ลูกจ้ำงและพนักงำนของรัฐ และเงินบำเหน็จบำนำญ
ข้ำรำชกำร เป็นต้น ซ่ึงรำยจ่ำยเหล่ำน้ีเมื่อมีภำระหนี้เกิดขึ้น และหนี้นั้นถึงกำหนดชำระแล้ว
หำกงบประมำณท่ตี ั้งไว้ไม่เพียงพอรัฐบำลก็จะต้องหำงบประมำณจำกสว่ นอ่ืนมำใช้จ่ำย เชน่ กำรขอใช้
งบกลำงรำยกำรเงินสำรองจ่ำย หรือให้ส่วนรำชกำรหน่วยงำนต้นสังกัดทำกำรโอนเปลี่ยนแปลง
งบประมำณจำกรำยกำรอ่ืนมำชำระหนี้ ซ่ึงย่อมส่งผลกระทบต่อกรอบวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ
ในส่วนอ่ืน ๆ ได้ในที่สุด พระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 จึงกำหนดให้ต้ังไว้
อยำ่ งเพียงพอ

ท้งั น้ี จำกกำรประมวลผลของ PBO พบว่ำรำยจำ่ ยเกย่ี วกับบคุ ลำกรภำครฐั และสวัสดิกำรของ
บุคลำกรภำครัฐ (รวมงบประมำณภำยใต้แผนงำนบุคลำกรภำครัฐ งบกลำงท่ีเป็นค่ำใช้จ่ำยเก่ียวกับ
บุคลำกร และค่ำรักษำพยำบำลข้ำรำชกำร ลูกจ้ำงและพนักงำนของรัฐ) โดยเฉล่ียระหว่ำง
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 - 2563 มีสัดส่วนต่องบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีอยทู่ ่ีร้อยละ 37.45

สาหรับปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 มีการตั้งงบประมาณเพ่ือการดังกล่าวไว้จานวนท้ังส้ิน
1,242,178.27 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 37.64 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี
(จานวน 3,300,000 ล้านบาท) ใกล้เคียงกับคา่ เฉล่ยี ซง่ึ นา่ จะเพยี งพอกับความจาเป็นทต่ี ้องใชจ้ ่าย

อย่ำงไรก็ตำม ค่ำใช้จ่ำยบำงรำยกำร เช่น ค่ำรักษำพยำบำล เงินบำเหน็จบำนำญข้ำรำชกำร
เป็นค่ำใช้จ่ำยที่ไม่สำมำรถประมำณกำรได้อย่ำงแน่นอน ทำให้บำงปีงบประมำณต้ังไว้ไม่เพียงพอ เช่น
ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 (มติ ครม.วันที่ 24 กันยำยน 2562) มีกำรอนุมัติงบกลำงรำยกำร
เงนิ สำรองจ่ำยฯ มำใช้จ่ำยในแผนงำนบุคลำกรภำครัฐจำนวน 45,659 ลำ้ นบำท ทำให้ในปงี บประมำณ
ต่อมำรัฐบำลได้เพิ่มวงเงินงบประมำณเกี่ยวกับบุคลำกรภำครัฐมำกขึ้นกว่ำ 4 หม่ืนล้ำนบำท เพื่อลดควำม
เสีย่ งตอ่ กรอบวินัยกำรเงินกำรคลังดงั กล่ำว

(2) ภาระทางการเงินที่มีกฎหมายบัญญัติให้รัฐบาลต้องส่งเงินเข้า “สมทบหรือชดเชย”
เพือ่ การใด ๆ ได้ตัง้ งบประมาณรายจ่ายให้ตามเวลาท่ีกฎหมายกาหนดไวห้ รอื ไม่

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -35- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

เงินสมทบหรือเงินชดเชยดังกล่ำวนี้ จะต้องมีกฎหมำยบัญญัติให้ “รัฐบำล” ส่งเงินเข้ำร่วมสมทบ
หรือชดเชย เช่น เงินสมทบเข้ำกองทุนประกันสังคม ตำมพระรำชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ.2533
ซึ่งกำหนดให้มีกำรจ่ำยเงินสมทบ 3 ฝ่ำย คือ นำยจ้ำง ลูกจ้ำง และรัฐบำล ซึ่งกำหนดให้นำยจ้ำงและ
ลกู จำ้ งตอ้ งสง่ เงินสมทบเข้ำกองทนุ ทุกคร้ังของกำรจ่ำยค่ำจ้ำง ดังน้ัน รัฐบำลเองกต็ ้องส่งเงินเข้ำสมทบ
ตำมกำหนดเชน่ กัน

กำรท่ีรัฐบำลไม่ได้ตั้งงบประมำณเข้ำสมทบตำมเวลำท่ีกฎหมำยกำหนด นอกจำกจะทำให้
กองทุนหรือหน่วยงำนผู้รับผิดชอบขำดประโยชน์จำกรำยได้และดอกผลของเงินดังกล่ำว รวมถึงทำให้
สมำชิกได้รับสวัสดิกำรในคุณภำพต่ำกว่ำมำตรฐำนท่ีควรได้รับแล้ว ในระยะยาวหนี้สินดังกล่าวจะ
พอกพูนเป็นภาระทางการคลังก้อนใหญ่ อันจะส่งผลต่อเสถียรภาพและความย่ังยืนทางการคลัง
ในที่สุด เช่น กองทุนประกันสังคม ในสังกัดสานักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน ซ่ึงปัจจุบัน
รฐั บาลมียอดเงินสมทบคงค้างสะสมจานวนกว่า 7 หมนื่ ลา้ นบาท ท้งั น้ี ในกำรพิจำรณำงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 คณะกรรมำธิกำรวิสำมัญฯ สภำผู้แทนรำษฎรได้จัดสรร
งบประมำณจำกกำรปรับลดได้ จำนวน 11,240.2061 ล้ำนบำท เพื่อชำระเงินสมทบท่ีคงค้ำงดังกล่ำว
ให้แก่สำนักงำนประกันสังคม (รำยงำนกำรพิจำรณำของคณะกรรมำธิกำรวสิ ำมัญฯ) แม้ว่ำจะสำมำรถ
ลดจำนวนคงค้ำงลงได้ระดับหน่งึ แต่ยังคงมีหน้ีค้ำงชำระที่จะเป็นภำระงบประมำณแผ่นดินอีกจำนวน
มำก

อย่ำงไรก็ตำม ภำยหลังประกำศใช้พระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561
รัฐบำลได้ปรับปรุงกำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี โดยมีกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็น
เงินสมทบหรือเงินชดเชยท่ีจะเกิดข้ึนในแต่ละปีงบประมำณให้สอดคล้องกับกฎหมำยดังกลำ่ ว สำหรับ
ยอดคำ้ งชำระที่มอี ยู่ก่อนแล้วก็ควรทยอยจัดสรรสมทบให้ครบถว้ นโดยเรว็

ตารางที่ 6 - 1 ตัวอยำ่ งเงินสมทบหรอื เงินชดเชยทรี่ ัฐบำลต้องสง่ เงนิ ตำมกฎหมำย

ประเภทเงนิ สมทบ ลกั ษณะของการสมทบ กาหนดเวลาจ่ายเงนิ สมทบ
นำยจ้ำง ลกู จ้ำง และรฐั บำล
1.เงนิ สมทบกองทุนประกนั สงั คม สมำชิก และรฐั บำล ทกุ คร้งั ทมี่ ีกำรจ่ำยคำ่ จำ้ ง

2.เงินสมทบกองทนุ กำรออม กำรจ่ำยเงินสมทบให้จ่ำยภำยในส้ินเดอื น
แหง่ ชำติ ถัดจำกเดือนท่ีสมำชิกจ่ำยเงินสะสมเข้ำ
กองทุน
3.เงนิ สมทบ และเงินชดเชย สมำชิก เงนิ สะสม
เขำ้ กองทนุ กองทุนบำเหน็จ รฐั บำล เงินสมทบ และเงนิ - ให้ส่วนรำชกำรส่งเงินสมทบเข้ำกองทุน
บำนำญขำ้ รำชกำร (กบข.) ชดเชย ให้สมำชิกในจำนวนท่ีเท่ำกับอัตรำเงิน
สะสมตำมที่กำหนดในกฎกระทรวงพร้อม
กำรสง่ เงนิ สะสมนัน้
- ให้ส่วนรำชกำรส่งเงินชดเชยเขำ้ กองทุน
ใ ห้ แ ก่ ส ม ำ ชิ ก ต ำ ม อั ต ร ำ ท่ี ก ำ ห น ด ใ น
กฎกระทรวงทุกคร้ังท่ีมีกำรจ่ำยเงินเดือน
ใหแ้ ก่สมำชกิ

ทม่ี า: พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ. 2533 พ.ร.บ. กำรออมแหง่ ชำติ พ.ศ.2554 และพ.ร.บ. กองทนุ บำเหนจ็ บำนำญข้ำรำชกำร พ.ศ. 2539

ท้ังนี้ จำกตำรำงข้ำงบนจะเห็นว่ำกำรส่งเงินเข้ำสมทบหรือชดเชยในฐำนะรัฐบำลนั้นมีหลำย
ลักษณะ เช่น กำรส่งเงินสมทบและเงินชดเชยเข้ำกองทุนบำเหน็จบำนำญข้ำรำชกำร (กบข.) จะให้

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -36- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ส่วนรำชกำรต้นสังกัดเป็นผู้ส่งเงินเข้ำกองทุน ซ่ึงปัจจุบันงบประมำณในส่วนดังกล่ำวต้ังไว้ในงบกลำง
“เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้ำรำชกำร” สว่ นกรณกี ำรสง่ เงินสมทบกองทุนประกันสังคม
น้ัน ส่วนรำชกำรหรือหน่วยงำนของรัฐต้นสังกัดที่มีลูกจ้ำงซ่ึงต้องเป็นผู้ประกันตน ส่วนรำชกำรน้ันต้อง
ขอรับกำรจัดสรรงบประมำณและส่งเงินสมทบในฐำนะ “นำยจ้ำง” ส่วนหนึ่ง และในฐำนะ “รัฐบำล”
ต้องจัดสรรงบประมำณแผ่นดินสมทบเข้ำกองทุนประกันสังคมอีกส่วนหน่ึง ซึ่งโดยเจตนำรมณ์ของ
พระรำชบัญญตั วิ ินัยกำรเงินกำรคลังของรฐั พ.ศ. 2561 กำรสง่ เงนิ เขำ้ สมทบหรือชดเชยในส่วนน้ีต้องใน
ฐำนะ “รัฐบำล” เทำ่ น้ัน

(3) งบประมาณรายจ่ายงบกลาง “รายการเงินสารองจ่ายเพ่ือกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็น”
ได้ตง้ั ไว้ตรงตามวัตถปุ ระสงคท์ ก่ี ฎหมายกาหนดหรอื ไม่

ซงึ่ ตำมมำตรำ 20 (6) งบกลำง “รายการเงินสารองจา่ ยเพ่ือกรณีฉุกเฉนิ หรือจาเป็น” ให้ตั้ง
ไดเ้ ฉพำะเพือ่ วตั ถุประสงค์ ดังน้ี

1. ในการป้องกันหรือแก้ไขสถานการณ์อันกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของ
ประชาชน ความมน่ั คงของรฐั

2. การเยยี วยาหรอื บรรเทาความเสียหายจากภยั พิบัติสาธารณะรา้ ยแรง
3. ใชจ้ ่ายในภารกิจทจ่ี าเป็นเรง่ ดว่ นของรฐั
ทั้งนี้ จากข้อมูลในอดีตพบว่าเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็นตั้งไว้ในจานวน
ค่อนข้างสูงกว่าความจาเป็นทำให้มีเงินเหลือจ่ำย จึงมีกำรจัดสรรเงินสำรองจ่ำยดังกล่ำวให้
ส่วนรำชกำรและหน่วยงำนต่ำง ๆ ดำเนินกิจกรรม โครงกำรที่มิได้เป็นกรณีฉุกเฉินหรือมีควำมจำเป็น
เร่งด่วน ซ่ึงอาจไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการต้ังงบกลางเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉิน
หรือจาเป็น ตัวอย่ำงในปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 ได้มีกำรนำงบกลำงรำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพื่อกรณี
ฉุกเฉินหรือจำเป็นไปใช้จ่ำยในกิจกรรมอย่ำงอ่ืน เช่น มติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี 24 กันยำยน 2562
ท่ีอนุมัติกำรจัดสรรงบกลำงรำยกำรเงินสำรองจ่ำยฯ ของปีงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีกันไว้เบิกจ่ำย
เหลื่อมปีและของปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 จำนวนรวม 45,659 ล้ำนบำท ไปเป็นค่ำใช้จ่ำยเบ้ียหวัด
บำเหน็จบำนำญข้ำรำชกำร ค่ำรักษำพยำบำลข้ำรำชกำร และค่ำใช้จำ่ ยบคุ ลำกรของกรมกำรปกครอง
กระทรวงมหำดไทย เป็นต้น

ข้อสงั เกต PBO
1) รายจ่ายลงทุน ตำมมำตรำ 20 (1) แห่งพระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ
พ.ศ. 2561 กำหนดให้ตั้งไว้จำนวนไม่น้อยกว่ำร้อยละ 20 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี และ
ต้องไม่น้อยกว่ำวงเงินส่วนท่ีขำดดุลของงบประมำณประจำปีนั้นด้วย แต่พระรำชบัญญัติดังกล่ำว
มิได้กำหนดนิยำมศัพท์ของคำว่ำ “รายจ่ายลงทุน” ไว้เป็นกำรเฉพำะ จึงอำจทำให้เกิดควำมเข้ำใจ
สับสนกับ“งบลงทุน” ซึ่งรำยจ่ำยลงทุนนั้นนอกจำกงบลงทุนตำมหลักกำรจำแนกประเภท
งบรำยจ่ำยของสำนักงบประมำณ แล้วยังรวมไปถึงงบรายจ่ายอื่น ๆ ที่มีกำรเบิกจ่ำยในลักษณะ
งบลงทุนด้วย จึงทำให้กำรพิจำรณำว่ำกำรต้ังงบประมำณรำยจ่ำยลงทุนเป็นไปตำมหลักเกณฑ์ที่
กฎหมำยกำหนดหรือไม่เป็นเร่ืองยำก เนื่องจำกไม่เป็นที่แน่ชัดว่ำ “รำยจ่ำยลงทุน” ท่ีแสดงไว้ใน
เอกสำรงบประมำณประมวลผลมำจำกงบประมำณรำยจ่ำย “รำยกำร” ใดบำ้ ง

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -37- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ข้อสงั เกต PBO
นอกจำกน้ี โดยเจตนำรมณ์ของกฎหมำย ที่กำหนดหลักเกณฑ์กำรต้ังงบประมำณรำยจำ่ ย
ประจำปี ต้องมีงบประมำณรำยจ่ำยลงทุนไม่น้อยกว่ำร้อยละท่ีกฎหมำยกำหนด ก็เพ่ือเป็น
หลักประกันให้รัฐมีงบประมำณสำหรับกำรลงทุนเพ่ือขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมตำมนโยบำย
สำคัญของประเทศ อันจะนำพำประเทศชำติใหพ้ ฒั นำเจริญกำ้ วหนำ้ ต่อไป รายจา่ ยลงทุน จงึ ไมค่ วร
ให้หมำยรวมไปถึงค่ำใช้จ่ำยในกำรก่อสร้ำง ปรับปรุง อำคำรท่ีทำกำร ค่ำครุภัณฑ์สำนักงำน ในกำร
ดำเนินงำนโดยปกติของส่วนรำชกำรหรือหน่วยงำนต่ำง ๆ ของรัฐ อันมีลักษณะเสมือนเป็น
“รายจ่ายประจา” น่ันเอง
ดังน้ัน เพื่อให้กฎหมำยดังกล่ำวบรรลุผลตำมเจตนำรมณ์ PBO เห็นว่ำควรมีกำรปรับปรุง
กฎหมำยโดยเพิ่มบทนิยำมศัพท์คำว่ำ “รายจ่ายลงทุน” และ“รายจ่ายประจา” ไว้ใน
พระรำชบัญญตั วิ นิ ยั กำรเงินกำรคลงั ของรฐั ใหช้ ัดเจน
2) การก่อหนี้ผูกพันข้ามปีงบประมาณ ถือเป็นเครื่องมือสำคัญท่ีช่วยลดข้อจำกัดของ
ระบบงบประมำณรำยจำ่ ยแบบปเี ดียวสำหรบั กำรดำเนินงำน กิจกรรม โครงกำรของรัฐที่ไมส่ ำมำรถ
ดำเนินกำรได้แล้วเสร็จภำยในหนึ่งปีงบประมำณ จึงให้อำนำจคณะรัฐมนตรีในกำรพิจำรณำอนุมัติ
ให้ส่วนรำชกำร หน่วยงำนของรัฐ สำมำรถก่อหนี้ผูกพันข้ำมปีงบประมำณได้ อย่ำงไรก็ตำม
กำรดำเนินกำรดังกล่ำวย่อมสร้ำงภำระผูกพันไปถึงงบประมำณรำยจ่ำยในปีต่อ ๆ ไป มำกน้อย
ขึ้นอยู่กับมูลค่ำโครงกำร และระยะเวลำท่ีผูกพันงบประมำณน้ัน กำรก่อหนี้ผูกพันงบประมำณไว้
จำนวนมำก มผี ลกระทบต่อภำระกำรคลังในอนำคต สุ่มเส่ียงต่อควำมยั่งยืนทำงกำรคลังของรฐั และ
ยังทำให้คณะรัฐมนตรีชุดท่ีจะเข้ำมำบรหิ ำรประเทศในภำยหลังมีพ้ืนทที่ ำงกำรคลงั และงบประมำณ
จำกดั
ด้วยเหตผุ ลดงั กล่ำว พระรำชบญั ญัตวิ ินัยกำรเงินกำรคลังของรฐั พ.ศ. 2561 มำตรำ 11 (4)
จึงให้คณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลังของรัฐออกประกำศ กำหนดสัดส่วนกำรก่อหน้ีผูกพัน
งบประมำณรำยจำ่ ยข้ำมปีงบประมำณ เพ่อื จำกัดเพดำนกำรกอ่ หน้ผี กู พนั ข้ำมปงี บประมำณให้อยู่ใน
ระดับที่เหมำะสม ซ่ึงปัจจบุ ันกำหนดไวท้ ส่ี ัดส่วนไม่เกนิ รอ้ ยละ 10 ของงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี
อย่ำงไรก็ตำม กำรคำนวณสัดส่วนกำรก่อหนี้ผูกพันนี้ยังเป็นปัญหำอยู่พอสมควร โดยใน
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ท่ีผ่ำนมำ สำนักงบประมำณใช้ “รายการใหม่” ท่ีจะเริ่มก่อหนี้ผูกพันใน
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 เป็นต้นไปเป็นฐำน โดยประมวลจำกตัวเลขงบประมำณรำยจ่ำยเฉพำะท่ี
ขอตง้ั ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ของรำยกำรใหม่เหล่ำน้ที ้ังหมด ตอ่ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปี
ซ่ึงกำรคำนวณในลักษณะดังกล่ำวนี้อำจไม่สอดคล้องกับเจตนำรมณ์ของกฎหมำย เน่ืองจำกไม่
สำมำรถควบคมุ เพดำนภำระผกู พนั ข้ำมปีงบประมำณใหอ้ ยใู่ นสัดสว่ นที่คณะกรรมกำรกำหนดได้
PBO มีควำมเห็นว่ำกำรรักษำกรอบวินัยกำรเงินกำรคลังในประเด็นนี้ ควรคานวณจาก
ยอดรวมของงบประมาณรายจ่ายสาหรับรายการผูกพันข้ามปีงบประมาณทั้งหมดท่ีมีการขอตั้ง
งบประมาณในปีงบประมาณน้ัน ทั้งรายการเดิมและรายการใหม่ท่ีจะเร่ิมก่อหน้ีเป็นปีแรกใน
ปีงบประมาณน้นั รวมกนั แล้วตอ้ งไม่เกินรอ้ ยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -38- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

สว่ นที่ 7
นโยบายการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี

7.1 นโยบายงบประมาณและวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
แผนภาพท่ี 7 - 1 กรอบกำรก้เู งินสูงสุดเพ่ือชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ

ที่มา: งบประมำณโดยสงั เขป ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนักงบประมำณ

จำกกำรประมำณกำรรำยได้ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 รัฐบำลคำดว่ำจะมีรำยได้สุทธิ
จำนวน 2,677,000 ล้ำนบำท หรือคิดเป็นร้อยละ 15.9 ของ GDP ในขณะที่รัฐบำลได้กำหนดวงเงิน
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 จำนวน 3,300,000 ล้ำนบำท หรือคิดเป็น
ร้อยละ 19.6 ของ GDP เท่ำกับกรอบวงเงินตำมแผนกำรคลังระยะปำนกลำง (ปีงบประมำณ
พ.ศ. 2564 - 2567) ท่ีคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบ เม่ือวันที่ 24 ธันวำคม 2562 ดังน้ัน นโยบำย
งบประมำณในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 จึงยังคงเป็นนโยบายงบประมาณขาดดุล ภำยใต้กรอบวินยั
ท ำ ง ก ำ ร เ งิ น ก ำ ร ค ลั ง เ พื่ อ ใ ห้ ร ำ ย จ่ ำ ย ภ ำ ค รั ฐ ส ำ ม ำ ร ถ ขั บ เ ค ลื่ อ น ภ ำ ร กิ จ ต ำ ม ยุ ท ธ ศ ำ ส ต ร์ ช ำ ติ
(พ.ศ. 2561 - 2580) แผนแมบ่ ทภำยใตย้ ทุ ธศำสตรช์ ำติ แผนพัฒนำเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชำติ ฉบบั
ที่ 12 (พ.ศ. 2560 - 2564) นโยบำยและแผนระดับชำติว่ำด้วยควำมม่ันคงแห่งชำติ (พ.ศ. 2562 - 2565)
แผนกำรปฏิรูปประเทศ และนโยบำยสำคัญของรัฐบำลให้บรรลุตำมเป้ำหมำย รวมท้ังสนับสนุนกำร
ดำเนินภำรกิจของหน่วยรับงบประมำณตำมท่ีกฎหมำยกำหนด โดยรัฐบำลได้กำหนดวงเงินกู้เพ่ือ
ชดเชยการขาดดุลงบประมาณไว้ จานวน 623,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 3.7 ของ GDP
ซึ่งกำรขำดดุลงบประมำณดังกล่ำวยังอยู่ในกรอบกำรกู้เงินสูงสุดเพ่ือชดเชยกำรขำดดุลงบประมำณ
ตำมพระรำชบัญญัติกำรบริหำรหน้ีสำธำรณะ พ.ศ. 2548 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม มำตรำ 21 จำนวน
739,200 ลำ้ นบำท ตำมแผนภำพที่ 7-1

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -39- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564
7.2 แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564
แผนภาพที่ 7 - 2 แนวทำงกำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

รายงานวเิ คราะห์แนวทาง
การจดั ทางบประมาณ ปี 2564
ท่มี า: บันทึกวเิ ครำะห์สรุปสำระสำคัญรำ่ งพระรำชบญั ญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 สำนกั งบประมำณ

ข้อสงั เกต PBO
แนวทำงกำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 ส่วนใหญ่ยังคง
คลำ้ ยคลึงกับปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 และเพ่มิ แนวทำงกำรจัดทำงบประมำณฯ ขนึ้ มำ 2 แนวทำง
คือ 1) พิจำรณำทบทวนและปรับปรุงเป้ำหมำย กลยุทธ์ ผลผลิต/โครงกำร กิจกรรม ตัวชี้วัด
ผลสำเร็จ ผลสัมฤทธิ์และประโยชน์ท่ีคำดว่ำจะได้รับจำกกำรใช้จ่ำยงบประมำณ และ 2) ให้
ควำมสำคญั กบั กำรบรรเทำหรือแก้ไขผลกระทบจำกกำรระบำดของโรคติดเช้อื ไวรัส COVID-19
จำกกำรศึกษำข้อสังเกตของคณะกรรมำธิกำรวิสำมัญพิจำรณำร่ำงพระรำชบัญญัติ
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ของสภำผู้แทนรำษฎรและวุฒิสภำ พบว่ำ
มีขอ้ สังเกตท่ีเก่ียวข้องกบั แนวทำงกำรจดั ทำงบประมำณ ดังน้ี
1) กำรจัดสรรงบประมำณควรแสดงถึงควำมเช่ือมโยงของงบประมำณกับยุทธศำสตร์ชำติ
แผนแมบ่ ทภำยใต้ยทุ ธศำสตรช์ ำติ แผนยอ่ ยของแผนแม่บทฯ และแผนกำรปฏริ ปู ประเทศ
2) กำรกำหนดตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ (Result) ควรมุ่งเน้นผลลัพธ์ (Outcomes) และ
ผลกระทบ (Impacts) ที่สอดรับกับเป้ำหมำยของยุทธศำสตร์ชำติ แผนแม่บทภำยใต้ยุทธศำสตร์ชำติ
และแผนปฏริ ปู ประเทศ
3) กำรจัดสรรงบประมำณในมิตบิ ูรณำกำร ควรเป็นกำรบูรณำกำรกระบวนกำรดำเนินงำน
และเปำ้ หมำยรว่ มของหน่วยงำนท่เี กย่ี วขอ้ ง มำกกวำ่ ทจ่ี ะเป็นเพยี งกำรรวมแผนเขำ้ ดว้ ยกนั
4) รัฐบำลควรคำนึงถึงแนวทำงในกำรลดค่ำใช้จ่ำยของงบบุคลำกรและดำเนินงำนที่
ไม่จำเปน็ เพ่อื เพม่ิ สดั สว่ นของงบลงทุนท่มี ีแนวโน้มลดลงใหส้ ูงข้นึ โดยเฉพำะงบลงทุนท่ีเกี่ยวข้องกับ
กำรพฒั นำประเทศ
สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -40- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
7.3 ภาพรวมงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
แผนภาพที่ 7 - 3 ภำพรวมงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

ภาพรวมงบประมาณ
ปี 2564

ท่มี า: รำ่ งพระรำชบัญญตั งิ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 สำนักงบประมำณ

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -41- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564
7.4 การวิเคราะห์ความเชอ่ื มโยงยุทธศาสตรช์ าติ 20 ปี
ยุทธศาสตร์ชาติ เป็นเป้ำหมำยในกำรพัฒนำประเทศอย่ำงย่ังยืนเพ่ือใช้เป็นกรอบในกำร
จัดทำแผนระดับต่ำง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณำกำรกัน อันจะก่อให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกันไปสู่
เป้ำหมำย ภำยในระยะเวลำ 20 ปี (พ.ศ. 2561 - 2580) ซ่งึ จำกเง่ือนไขโครงสรำ้ งประชำกร โครงสรำ้ ง
เศรษฐกิจ สภำพสังคม สภำพภูมิอำกำศและสิ่งแวดล้อม และปัจจัยกำรพัฒนำต่ำง ๆ ที่เกี่ยวข้อง
จะเห็นได้ว่ำ กำรพัฒนำประเทศจำเป็นต้องมียุทธศำสตร์กำรพัฒนำระดับชำติที่ครอบคลุม
ทุกมิติและทุกด้ำนกำรพัฒนำ มีควำมร่วมมือในลักษณะประชำรัฐจำกภำคส่วนต่ำง ๆ ในรูปแบบของ
หุ้นส่วนกำรพัฒนำท่ีเป็นกำรดำเนินงำนอย่ำงบูรณำกำร เน่ืองจำกทุกมิติกำรพัฒนำมีควำมเก่ียวข้อง
ซึ่งกันและกัน จำเป็นต้องมุ่งเน้นกำรสร้ำงสมดุลระหว่ำงกำรพัฒนำเศรษฐกิจ สังคม และส่ิงแวดล้อม
รวมทั้งปัจจัยขับเคล่ือนและปัจจัยสนับสนุนกำรพัฒนำที่ครอบคลุมทุกมิติ ส่งผลให้เกิดกำรกำหนด
ยุทธศำสตร์ชำติทั้งหมด 6 ด้ำน และเชื่อมโยงไปสู่แผนแม่บทภำยใต้ยุทธศำสตร์ชำติ 23 ประเด็น
ตำมแผนภำพท่ี 7-4

แผนภาพที่ 7 - 4 ควำมเชอ่ื มโยงของยุทธศำสตรช์ ำติกับแผนแมบ่ ท

ทม่ี า: แผนยุทธศำสตร์ชำติ 20 ปี (พ.ศ. 2561 - 2580) สำนกั งำนสภำพฒั นำกำรเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชำติ

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -42- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ได้กำหนดกรอบวงเงิน
3,300,000 ล้ำนบำท โดยให้ควำมสำคัญกับควำมสอดคล้องกับยุทธศำสตร์ชำติ (พ.ศ. 2561 - 2580)
แผนแม่บทภำยใต้ยุทธศำสตร์ชำติ (พ.ศ. 2561 - 2580) แผนพัฒนำเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ
ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560 - 2564) นโยบำยและแผนระดับชำติว่ำด้วยควำมมั่นคงแห่งชำติ
(พ.ศ. 2562 - 2565) แผนกำรปฏิรูปประเทศ และนโยบำยรัฐบำล เพ่ือขับเคล่ือนกำรพัฒนำประเทศ
ตำมแนวทำงกำรพัฒนำของยุทธศำสตร์ชำติให้เกิดผลอย่ำงเป็นรูปธรรม และบรรลุเป้ำหมำยตำม
วิสัยทัศน์ “ประเทศไทยมีควำมม่ันคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนำแล้ว ด้วยกำรพัฒนำตำมหลัก
ปรัชญำของเศรษฐกิจพอเพียง” รวมท้ังเพื่อสนับสนุนให้เศรษฐกิจของประเทศมีกำรขยำยตัวอย่ำง
ต่อเน่ืองและมีเสถียรภำพ สำมำรถรองรับผลกระทบจำกกำรเปลี่ยนแปลงของปัจจยั ภำยนอกประเทศ
โดยกำหนดโครงสร้ำงยุทธศำสตร์กำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
ตำมยุทธศำสตรช์ ำติ 6 ดำ้ น และรำยกำรคำ่ ดำเนินกำรภำครัฐ ประกอบดว้ ย คำ่ ใชจ้ ำ่ ยบคุ ลำกรภำครฐั
รำยจ่ำยเพื่อรองรบั กรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และกำรบริหำรจดั กำรหน้ีภำครฐั ตำมแผนภำพที่ 7-5

แผนภาพที่ 7 - 5 โครงสร้ำงงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
ตำมยุทธศำสตร์จดั สรรงบประมำณ

วงเงินงบประมาณ 3,300,000 ล้านบาท

ทมี่ า: เอกสำรงบประมำณ ฉบบั ที่ 4 งบประมำณรำยจำ่ ยจำแนกตำมโครงสร้ำงแผนงำนตำมยทุ ธศำสตร์ งบประมำณรำยจำ่ ย
ประจำปี 2564 สำนกั งบประมำณ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -43- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

- ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 ให้ควำมสำคัญกับยุทธศำสตร์ชำตดิ ้ำนกำรสรำ้ งโอกำสและควำม
เสมอภำคทำงสังคมมำกท่ีสุด งบประมำณจำนวน 795,806.0941 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 24.12
ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี (เพิ่มข้ึนจำกปี 2563 จำนวน 19,695.5096 ล้ำนบำท หรือเพิ่มขึ้น
ร้อยละ 2.54) โดยกำรดำเนินกำรที่สำคัญมีกลุ่มเป้ำหมำยท่ีเก่ียวข้องในกำรดำเนินงำนจำนวนมำก
เช่น กำรส่งเสริมกำรกระจำยอำนำจให้แก่องค์กำรปกครองส่วนท้องถ่ิน กำรสร้ำงหลักประกัน
ทำงสังคม และกำรสร้ำงควำมเสมอภำคทำงกำรศึกษำ เปน็ ตน้

รองลงมำเป็นยุทธศำสตร์ด้ำนกำรพัฒนำและเสริมสร้ำงศักยภำพทรัพยำกรมนุษย์
งบประมำณจำนวน 577,755.1688 ล้ำนบำท คดิ เป็นร้อยละ 17.51 ของงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี
(เพิ่มข้ึนจำกปี 2563 จำนวน 9,811.1231 ล้ำนบำท หรือเพ่ิมขึ้นร้อยละ 1.73) และยุทธศำสตร์ด้ำน
กำรปรับสมดุลและพัฒนำระบบบริหำรภำครัฐ จำนวน 556,528.7598 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ
16.86 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี (เพ่ิมข้ึนจำกปี 2563 จำนวน 49,935.3663 ล้ำนบำท หรือ
เพ่มิ ข้ึนร้อยละ 9.86)

- หำกพิจำรณำงบประมาณตามแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ (แผนภำพท่ี 7-6) พบวำ่
ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ให้ความสาคัญกับแผนแม่บทการสรา้ งความเสมอภาคและหลักประกัน
ทางสังคม งบประมำณจำนวน 376,093.7068 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 11.40 ของงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี (เพิ่มขึ้นจำกปี 2563 จำนวน 5,679.5437 ล้ำนบำท หรือเพิ่มข้ึนร้อยละ 1.53)
ดำเนนิ กำรผำ่ นแผนงำนยทุ ธศำสตรต์ ่ำง ๆ ไดแ้ ก่ สร้ำงหลักประกนั ทำงสังคม สร้ำงควำมเสมอภำคทำง
กำรศกึ ษำ และมำตรกำรแบบเจำะจงกลุ่มเป้ำหมำยเพื่อแก้ไขปญั หำเฉพำะกลุม่

รองลงมำเป็นแผนแม่บทกำรเสริมสร้ำงพลังทำงสังคม (ส่งเสริมพลังทำงสังคม กำรกระจำย
อำนำจให้แก่ อปท. กำรพัฒนำจังหวัดและกลุ่มจังหวัด และเตรียมพร้อมรองรับสังคมผู้สูงอำยุ)
งบประมำณจำนวน 351,986.4695 ลำ้ นบำท คิดเปน็ รอ้ ยละ 10.67 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี
(เพิ่มข้ึนจำกปี 2563 จำนวน 7,918.6872 ล้ำนบำท หรือเพ่ิมข้ึนร้อยละ 2.30) และแผนแม่บท
กำรเสริมสร้ำงควำมม่ันคงของประเทศ งบประมำณจำนวน 157,660.5885 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ
4.78 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี (ลดลงจำกปี 2563 จำนวน 10,373.3507 ล้ำนบำท หรือ
ลดลงรอ้ ยละ 6.17)

- นอกจำกน้ี ในปี 2564 มีงบประมำณภำยใต้ในแต่ละยุทธศำสตร์มีรำยกำรดำเนินกำรเพื่อ
สนับสนนุ ยทุ ธศำสตรด์ ้ำนต่ำง ๆ ซ่ึงประกอบด้วย แผนงำนยุทธศำสตร์ แผนงำนพืน้ ฐำน และแผนงำน
บุคลำกรภำครัฐ รวมงบประมำณ 6 ยุทธศำสตร์ เป็นจำนวนท้ังสิ้น 1,612,904.3683 ล้ำนบำท
คดิ เป็นรอ้ ยละ 48.88 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี โดยส่วนใหญเ่ ปน็ กำรดำเนนิ กำรเพ่อื สนบั สนุน
ยุทธศำสตร์ด้ำนกำรปรับสมดุลและพัฒนำระบบกำรบริหำรจัดกำรภำครัฐ และยุทธศำสตร์ด้ำนกำร
พฒั นำและเสรมิ สร้ำงศักยภำพทรัพยำกรมนุษย์

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -44- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพที่ 7 - 6 ควำมเช่อื มโยงงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
ตำมยทุ ธศำสตร์จดั สรรงบประมำณ แผนแมบ่ ทภำยใต้ยทุ ธศำสตรช์ ำติ และยุทธศำสตร์ชำติ

ยทุ ธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใตย้ ทุ ธศาสตรช์ าติ ยทุ ธศาสตรจ์ ดั สรรงบประมาณ

2563 สดั สว่ น 2564 สดั สว่ น เพ่ิม/ลด

ยทุ ธศาสตรท์ ี่ 1 ความม่ันคง 168,033.9392 5.25% 157,660.5885 4.78% - 10,373.3507 -6.17% ยทุ ธศาสตรท์ ี่ 1
การต่างประเทศ
ด้านความม่ันคง การดาเนินการเพื่อสนับสนุนยทุ ธศาสตร์ 5,605.8049 0.18% 5,316.0531 0.16% - 289.7518 -5.17% ด้านความม่ันคง

ปี 2563 = 425,513.9560 การเกษตร 251,874.2119 7.87% 253,027.2510 7.67% 1,153.0391 0.46% ปี 2563 = 425,513.9560
อุตสาหกรรมและบรกิ ารแหง่ อนาคต
ปี 2564 = 416,003.8926 การทอ่ งเทยี่ ว ปี 2564 = 416,003.8926
พ้ืนทเี่ มืองนา่ อยอู่ ัจฉรยิ ะ
ลด - 9,510.0634 โครงสรา้ งพื้นฐาน ระบบโลจสิ ติกส์ และดิจทิ ลั ลด - 9,510.0634
ผู้ประกอบการและวสิ าหกจิ ขนาดกลางฯ -2.23%
-2.23% เขตเศรษฐกิจพิเศษ
วิจยั และพัฒนานวัตกรรม
ยทุ ธศาสตรท์ ี่ 2 การดาเนนิ การเพ่ือสนับสนุนยทุ ธศาสตร์ 7,516.9593 0.23% 6,696.6852 0.20% - 820.2741 -10.91% ยทุ ธศาสตรท์ ่ี 2
1,172.6635 0.04% 931.0072 0.03% - 241.6563 -20.61%
ด้านการสรา้ งขดี ความสามารถ 7,222.4312 0.23% 6,967.9378 0.21% - 254.4934 -3.52% ด้านการสรา้ งขีดความสามารถ
15,174.4454 0.47% 25,826.0751 0.78% 10,651.6297 70.19%
ในการแขง่ ขนั 97,549.5110 3.05% 112,050.9590 ในการแขง่ ขัน
3.40% 14,501.4480 14.87%
ปี 2563 = 375,034.4551 1,738.0448 0.05% 1,260.8263 ปี 2563 = 375,034.4551
22,957.4236 0.72% 28,502.8275 0.04% - 477.2185 -27.46%
ปี 2564 = 402,310.8752 23,861.4155 0.75% 25,936.1726 0.86% 5,545.4039 24.16% ปี 2564 = 402,310.8752
197,841.5608 6.18% 194,138.3845 0.79% 2,074.7571 8.70%
เพมิ่ 27,276.4201 5.88% - 3,703.1763 -1.87% เพมิ่ 27,276.4201
7.27%
7.27%

ยทุ ธศาสตรท์ ี่ 3 การปรบั เปลย่ี นค่านิยมและวัฒนธรรม 607.9036 0.02% 1,789.2067 0.05% 1,181.3031 194.32% ยทุ ธศาสตรท์ ี่ 3
การพัฒนาคนตลอดชว่ งชวี ิต
ด้านการพฒั นาและเสรมิ สรา้ งศักยภาพ การพัฒนาการเรยี นรู้ 18,009.0391 0.56% 6,375.0713 0.19% - 11,633.9678 -64.60% ด้านการพฒั นาและเสรมิ สรา้ งศักยภาพ
การเสรมิ สรา้ งใหค้ นไทยมีสขุ ภาวะทดี่ ี
ทรพั ยากรมนษุ ย์ 1,305.2514 0.04% 3,012.3346 0.09% 1,707.0832 130.79% ทรพั ยากรมนษุ ย์
ศักยภาพการกีฬา
ปี 2563 = 567,944.05 พื้นทเี่ มืองน่าอยอู่ ัจฉรยิ ะ 37,474.8580 1.17% 40,600.3434 1.23% 3,125.4854 8.34% ปี 2563 = 567,944.0457
วิจยั และพัฒนานวัตกรรม
ปี 2564 = 577,755.17 การดาเนนิ การเพื่อสนบั สนุนยทุ ธศาสตร์ 2,890.4469 0.09% 3,415.6808 0.10% 525.2339 18.17% ปี 2564 = 577,755.1688

เพมิ่ 9,811.1231 472.0076 0.01% - 0.00% - 472.0076 -100.00% เพมิ่ 9,811.1231

1.73% 172.0420 0.01% - 0.00% - 172.0420 -100.00% 1.73%

507,012.4971 15.84% 522,562.5320 15.84% 15,550.0349 3.07%

ยทุ ธศาสตรท์ ่ี 4 พลงั ทางสงั คม 344,067.7823 10.75% 351,986.4695 10.67% 7,918.6872 2.30% ยทุ ธศาสตรท์ ่ี 4
เศรษฐกิจฐานราก
ด้านการสรา้ งโอกาสและ ความเสมอภาคและหลกั ประกันทางสงั คม 3,018.4466 0.09% 2,688.9055 0.08% - 329.5411 -10.92% ด้านการสรา้ งโอกาสและ
พื้นทเี่ มืองน่าอยอู่ ัจฉรยิ ะ
ความเสมอภาคทางสังคม 370,414.1631 11.58% 376,093.7068 11.40% 5,679.5437 1.53% ความเสมอภาคทางสังคม
วิจยั และพัฒนานวัตกรรม
ปี 2563 = 776,110.5845 การดาเนนิ การเพ่ือสนับสนนุ ยทุ ธศาสตร์ 23.5726 0.00% - 0.00% - 23.5726 -100.00% ปี 2563 = 776,110.5845

ปี 2564 = 795,806.0941 5.1459 0.00% - 0.00% - 5.1459 -100.00% ปี 2564 = 795,806.0941

เพม่ิ 19,695.5096 58,581.4740 1.83% 65,037.0123 1.97% 6,455.5383 11.02% เพมิ่ 19,695.5096

2.54% 2.54%

ยทุ ธศาสตรท์ ่ี 5 การเติบโตอยา่ งยงั่ ยนื 5,735.9838 0.18% 5,655.2161 0.17% - 80.7677 -1.41% ยทุ ธศาสตรท์ ่ี 5
การบรหิ ารจดั การนา้ ทง้ั ระบบ
ด้านการสรา้ งการเติบโตบนคุณภาพ 58,796.2131 1.84% 66,738.2278 2.02% 7,942.0147 13.51% ด้านการสรา้ งการเติบโตบนคุณภาพ
พื้นทเี่ มืองน่าอยอู่ ัจฉรยิ ะ
ชีวติ ทเ่ี ปน็ มติ รกบั ส่ิงแวดล้อม การดาเนนิ การเพื่อสนับสนุนยทุ ธศาสตร์ 8,519.8662 0.27% - 0.00% - 8,519.8662 -100.00% ชวี ติ ทเ่ี ปน็ มติ รกบั ส่ิงแวดล้อม

ปี 2563 = 117,466.9652 44,414.9021 1.39% 45,921.8191 1.39% 1,506.9170 3.39% ปี 2563 = 117,466.9652

ปี 2564 = 118,315.2630 ปี 2564 = 118,315.2630
เพมิ่
848.2978 เพม่ิ 848.2978
0.72% 0.72%

ยทุ ธศาสตรท์ ่ี 6 การบรกิ ารประชาชนและประสทิ ธิภาพภาครฐั 18,024.9928 0.56% 20,188.0906 0.61% 2,163.0978 12.00% ยทุ ธศาสตรท์ ี่ 6

ด้านการปรบั สมดุลและพฒั นาระบบ การต่อต้านการทจุ รติ และประพฤติมิชอบ 957.0451 0.03% 609.0939 0.02% - 347.9512 -36.36% ด้านการปรบั สมดุลและพฒั นาระบบการ

การบรหิ ารจดั การภาครฐั กฎหมายและกระบวนการยตุ ิธรรม 1,247.8800 0.04% 3,514.2059 0.11% 2,266.3259 181.61% บรหิ ารจดั การภาครฐั

ปี 2563 = 506,593.3935 วิจยั และพัฒนานวัตกรรม 28.6075 0.00% - 0.00% - 28.6075 -100.00% ปี 2563 = 506,593.3935
ปี 2564 = 556,528.7598 การดาเนินการเพ่ือสนับสนุน 486,334.8681 15.20% 532,217.3694 16.13% 45,882.5013 9.43% ปี 2564 = 556,528.7598

เพมิ่ 49,935.3663 เพมิ่ 49,935.3663

9.86% 9.86%


รวมงบประมาณทง้ั สน้ิ รายการค่าดาเนนิ การภาครฐั

ปี 2563 = 3,200,000.0000 ลา้ นบาท เพมิ่ ขน้ึ 100,000.0000 ลา้ นบาท ปี 2563 = 431,336.6000
ปี 2564 = 3,300,000.0000 ลา้ นบาท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 3.12 ปี 2564 =
433,279.9465
เพมิ่ 1,943.3465
0.45%

ท่ีมา: เอกสำรงบประมำณ ฉบับที่ 4 งบประมำณรำยจำ่ ยจำแนกตำมโครงสร้ำงแผนงำนตำมยทุ ธศำสตร์ งบประมำณรำยจำ่ ย

ประจำปี 2564 สำนักงบประมำณ

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -45- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ข้อสงั เกต PBO
1) การจัดลาดับความสาคัญของจัดสรรงบประมาณเพื่อบรรลุเป้าหมายตาม
ยทุ ธศาสตรช์ าติอย่างไร
ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 ใหค้ วำมสำคัญกับกำรสร้ำงโอกำสและควำมเสมอภำคทำงสังคม
งบประมำณส่วนใหญ่เป็นกำรส่งเสริมกำรกระจำยอำนำจให้แก่องค์กำรปกครองส่วนท้องถิ่น
กำรสร้ำงหลักประกันทำงสังคม กำรสร้ำงควำมเสมอภำคทำงกำรศึกษำ ซ่ึงมุ่งเน้นกำรลดควำมเหล่ือมล้ำ
ผ่ำนแผนแม่บทกำรสร้ำงพลังทำงสังคม และกำรสร้ำงควำมเสมอภำคและหลักประกันทำงสังคม
มำกกว่ำ กำรสร้ำงควำมเข้มแข็งทำงด้ำนเศรษฐกิจในระดับฐำนรำก ซึ่งกำรจัดสรรงบประมำณ
ควรเป็นไปตำมกรอบแนวทำงของแผนแม่บทภำยใต้ยุทธศำสตร์ชำติท่ีมีกำรจัดลำดับควำมสำคัญ
และประเดน็ เรง่ ด่วนไว้
2) งบประมาณควรสอดคล้องกบั ประเดน็ แผนแม่บทภายใตย้ ทุ ธศาสตร์ชาติ
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีงบประมำณเก่ียวกับกำรดำเนินกำรเพื่อสนับสนุนยุทธศำสตร์
แต่ละด้ำนสูงถึง 1,612,904.3683 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 48.88 ของงบประมำณรำยจ่ำย
ประจำปี ซึ่งไม่ได้ถูกจัดลงแผนแม่บทภำยใต้ยุทธศำสตร์ชำติใด ๆ ทำให้งบประมำณดังกล่ำว ไม่มี
ควำมชัดเจนว่ำเป็นกำรดำเนินงำนเพ่ือขับเคลื่อนแผนแม่บทเรื่องใดที่นำไปสู่กำรบรรลุเป้ำหมำย
ตำมยุทธศำสตร์ชำติ ดังน้ัน กำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี หน่วยรับงบประมำณควรให้
ควำมสำคัญกบั แผนยอ่ ยของแผนแมบ่ ทภำยใต้ยุทธศำสตรช์ ำติ โดยกำหนดเป้ำหมำยกำรดำเนนิ กำร
และตัวชว้ี ดั ท่ีชัดเจน ท้ังน้ี เพ่อื ให้กำรดำเนินกำรตำมแผนแม่บทภำยใต้ยุทธศำสตรช์ ำติเกดิ ผลอย่ำง
เปน็ รปู ธรรม ตำมเวลำทก่ี ำหนด
แผนภาพท่ี 7 - 7 ควำมสอดคล้องระหว่ำงงบประมำณกบั แผนแม่บทภำยใตย้ ทุ ธศำสตรช์ ำติ

หนว่ ย: ล้ำนบำท

ท่ีมา: เอกสำรงบประมำณ ฉบบั ท่ี 4 งบประมำณรำยจ่ำยจำแนกตำมโครงสร้ำง
แผนงำนตำมยุทธศำสตร์ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี 2564 สำนกั งบประมำณ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -46- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

สว่ นที่ 8
วเิ คราะห์งบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

8.1 แนวโน้มวงเงนิ งบประมาณและโครงสรา้ งงบประมาณรายจ่ายประจาปี
8.1.1 แนวโนม้ วงเงนิ งบประมาณรายจ่ายประจาปี

แผนภาพที่ 8 - 1 แนวโนม้ วงเงนิ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2553 - 2564

ทมี่ า: งบประมำณโดยสังเขป ปงี บประมำณ พ.ศ. 2553 – 2564 สำนกั งบประมำณ

แนวโน้มงบประมำณรำยจ่ำยระหว่ำงปีงบประมำณ พ.ศ. 2553 – 2564 มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น
เกือบ 2 เท่ำตัว จำก 1.7 ล้ำนล้ำนบำท ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2553 เป็น 3.3 ล้ำนล้ำนบำท ใน
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 หำกนำข้อมูลรำยจ่ำยประจำและรำยจ่ำยลงทุนมำเปรียบเทียบกับวงเงิน
งบประมำณ จะพบว่ำ สัดส่วนของรำยจ่ำยประจำต่อวงเงินงบประมำณยังเป็นสัดส่วนที่สูง คิดเป็น
สัดส่วน 3 ใน 4 ของวงเงินงบประมำณในแต่ละปี และสัดส่วนรำยจ่ำยลงทุนต่อวงเงินงบประมำณ
เพ่ิมข้ึนอย่ำงต่อเน่ืองจำกร้อยละ 12.61 ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2553 เป็นร้อยละ 22.55 ใน
ปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 และมแี นวโน้มลดลงเหลือร้อยละ 20.45 ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 (ตำม
แผนภำพท่ี 8-1) ดังน้ัน หำกรำยจ่ำยประจำมีสูงข้ึนอย่ำงต่อเน่ือง จะทำให้รำยจ่ำยลงทุนของภำครัฐ
และวงเงินในกำรแกไ้ ขปัญหำต่ำง ๆ ในอนำคตอยใู่ นกรอบจำกัด

8.1.2 โครงสร้างงบประมาณรายจ่ายประจาปี
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีกรอบวงเงินรำยจ่ำยท้ังสิ้น
3,300,000 ล้ำนบำท คิดเป็นสัดส่วน 19.6 ต่อ GDP เพิ่มขึ้นจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563
จำนวน 100,000 ล้ำนบำท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 3.1 โดยมโี ครงสร้ำงรำยจ่ำย ดังน้ี

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -47- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพที่ 8 - 2 โครงสรำ้ งงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

ท่ีมา: งบประมำณโดยสงั เขป ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนกั งบประมำณ

1) รายจ่ายประจา จานวน 2,526,131.8 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 76.5 ของงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี เพิ่มข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 122,437.4 ล้ำนบำท หรือเพ่ิมขึ้น
ร้อยละ 5.1

2) รายจ่ายลงทุน จานวน 674,868.2 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 20.5 ของงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี เพิ่มข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 30,442.5 ล้ำนบำท หรือเพ่ิมขึ้น
ร้อยละ 4.7 และอยใู่ นกรอบวินัยกำรเงินกำรคลัง ตำมมำตรำ 20 (1) แห่งพระรำชบัญญัติวนิ ัยกำรเงิน
กำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ท่ีกำหนดให้ต้องมีสัดส่วนไม่น้อยกว่ำร้อยละ 20 ของงบประมำณรำยจ่ำย
ประจำปี และตอ้ งไมน่ อ้ ยกว่ำส่วนท่ีขำดดลุ งบประมำณ จำนวน 623,000 ล้ำนบำท

3) รายจ่ายเพ่ือชดใช้เงินคงคลัง ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 ไม่มีกำรตั้งงบประมำณเพื่อกำร
ดงั กลำ่ ว ท้งั น้ใี นปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 ตัง้ งบประมำณไว้ จำนวน 62,709.5 ลำ้ นบำท

4) รายจ่ายชาระคืนต้นเงินกู้ จานวน 99,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 3.0
ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพ่ิมข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 9,829.6 ล้ำนบำท
หรอื เพ่ิมขน้ึ รอ้ ยละ 11.0

ขอ้ สงั เกต PBO
วงเงินท่ีตั้งไว้เพื่อบริหำรจัดกำรหน้ีภำครัฐจำนวน 293,454.3 ล้านบาท เม่ือหักส่วนชำระ
คืนเงินต้น จำนวน 99,000 ล้ำนบำท จะเห็นว่ำดอกเบี้ยท่ีต้องชำระ และค่ำใช้จ่ำยในกำรกู้เงินของ
รัฐบำล มีจำนวนถึง 194,454.3 ล้ำนบำท จึงเห็นว่ำงบประมำณในกำรบริหำรจัดกำรหนี้ภำครัฐส่วน
ใหญ่ใช้จ่ำยไปเพ่ือกำรชำระดอกเบี้ยและค่ำใช้จ่ำยในกำรก่อหน้ีใหม่ ขณะท่ีกำรชำระคืนต้นเงินกู้ใน
แต่ละปีเป็นส่วนน้อย ซ่ึงจะกระทบต่อปริมำณหน้ีสำธำรณะสะสมที่เพิ่มขึ้น จำกกำรดำเนินนโยบำย
ขำดดุลงบประมำณอย่ำงต่อเนื่อง และส่งผลต่อควำมย่ังยืนทำงกำรคลังในระยะยำวได้ โดยเฉพำะ
อย่ำงย่ิงภำระกำรชำระดอกเบี้ยทีส่ งู ขึ้น

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -48- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพท่ี 8 - 3 เปรียบเทยี บโครงสร้ำงงบประมำณ 5 ปีย้อนหลัง

ทม่ี า: งบประมำณโดยสังเขป ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนักงบประมำณ

เมื่อพิจำรณำกำรจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยระหว่ำงปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 – 2564 จำก
แผนภำพท่ี 8-3 พบว่ำสัดส่วน “รำยจ่ำยประจำ” ต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปี มีค่ำเฉล่ียร้อยละ
74.9 โดยมีแนวโน้มเพ่ิมสูงขึ้น ในขณะท่ีงบประมำณรำยจ่ำยลงทุนต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปี
มคี ่ำเฉล่ียร้อยละ 21.4

ขอ้ สงั เกต PBO
แม้รำยจ่ำยลงทุนของปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 จะมีจำนวนสูงกว่ำวงเงินส่วนท่ีขำดดุล
งบประมำณ และมีสัดส่วนไม่นอ้ ยกวำ่ ร้อยละ 20 ของงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี ตำมกรอบวินยั
กำรเงนิ กำรคลงั ในมำตรำ 20 (1) แหง่ พระรำชบัญญัติวินยั กำรเงนิ กำรคลังของรฐั พ.ศ. 2561 แต่ก็
ถือว่ำยังมีสัดส่วนน้อยมำกเมื่อเทียบกับรำยจ่ำยประจำซึ่งยังอยู่ในระดับสูงอย่ำงต่อเนื่อง ทำให้
รำยได้ของรัฐบำลสว่ นใหญ่ถูกนำไปใช้จำ่ ยเป็นรำยจ่ำยประจำ จึงต้องกู้เงินมำสมทบเพื่อใหร้ ำยจ่ำย
ลงทุนมีสัดส่วนเป็นไปตำมกรอบวินัยกำรเงินกำรคลัง อำจเป็นเหตุให้ขำดดุลงบประมำณอย่ำง
ต่อเนื่อง ยอ่ มมีผลกระทบต่อควำมยัง่ ยืนทำงกำรคลังในระยะยำวได้
ดังน้ัน จึงควรปรับโครงสร้างภาครัฐเพ่ือเพ่ิมประสิทธิภาพการทางานของบุคลากร
ควบคู่กับการใช้เทคโนโลยีเพ่ือลดรายจ่ายประจา ขณะเดียวกันก็ต้องเพ่ิมประสิทธิภาพ
การจัดเก็บรายได้ภาครัฐให้สูงขึ้น อันจะทาให้สัดส่วนรายจ่ายลงทุนเพ่ิมข้ึน โดยไม่ต้องกู้เงิน
มาชดเชยการขาดดลุ งบประมาณ

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -49- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564
8.2 งบประมาณรายจ่ายจาแนกตามกล่มุ งบประมาณ
แผนภาพท่ี 8 - 4 สดั สว่ นงบประมำณรำยจ่ำย 6 กลมุ่ ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

ที่มา: งบประมำณโดยสงั เขป ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 สำนักงบประมำณ

โครงสร้ำงของงบประมำณรำยจ่ำยจำแนกออกเป็น 8 กลุ่มงบประมำณ เพื่อให้สอดคล้องกับ
พระรำชบัญญัติวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 และพระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ.
2561

สำหรบั ในปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 มีกำรตงั้ งบประมำณรำยจ่ำยไว้เพยี ง 6 กล่มุ งบประมำณ
เน่ืองจำกในปีงบประมำณก่อนหน้ำไม่มีกำรนำเงินคงคลังและรำยกำรเงินสำรองจ่ำยไปใช้จ่ำย จึงไม่
ต้องตั้งงบประมำณชดใช้รำยกำรดังกล่ำว

แผนภาพที่ 8 - 5 เปรียบเทียบสัดส่วนงบประมำณรำยจำ่ ยจำแนกตำมกลมุ่ งบประมำณ
ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 - 2564

ทีม่ า: งบประมำณโดยสงั เขป ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนักงบประมำณ

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -50- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

จำกแผนภำพที่ 8-5 พบว่ำในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีกลุ่มงบประมำณที่ได้รับงบประมำณ
เพ่ิมข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 4 กลุ่มงบประมำณ คือ รำยจ่ำยงบกลำง รำยจ่ำยบูรณำกำร
รำยจ่ำยทุนหมุนเวียน และรำยจ่ำยชำระหนี้ภำครัฐ ในขณะที่กลุ่มงบประมำณรำยจ่ำยลดลง มีจำนวน 3
กลมุ่ งบประมำณ คือ รำยจำ่ ยหน่วยรบั งบประมำณ รำยจ่ำยบุคลำกร และรำยจำ่ ยชดใช้เงินคงคลัง

ข้อสงั เกต PBO
รายจ่ายบุคลากร ท่ีจาแนกตามกลุ่มรายจ่าย เป็นค่าใช้จ่ายเฉพาะที่กาหนดไว้ใน
แผนงานบุคลากรภาครัฐ ตามมาตรา 38 ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี
พ.ศ. 2564 จานวน 776,887.6514 ลา้ นบาท ซึ่งคิดเป็นรอ้ ยละ 23.5 ของงบประมาณรายจ่าย
ประจาปี แต่หากพิจารณาค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับบุคลากรภาครัฐ ซึ่งต้ังไว้ในรายจ่ายงบกลาง
(มาตรา 6) อีกจานวน 465,290.6168 ลา้ นบาท ประกอบด้วย
- เงินเบ้ยี หวัด บำเหนจ็ บำนำญ จำนวน 300,435.5140 ล้ำนบำท
- เงินเลอื่ นเงนิ เดือนและเงินปรับวุฒขิ ำ้ รำชกำร จำนวน 15,500 ล้ำนบำท
- เงนิ สมทบของลูกจ้ำงประจำ จำนวน 640 ลำ้ นบำท
- เงินสำรอง เงินสมทบ เงินชดเชยของข้ำรำชกำร จำนวน 69,707.1028 ลำ้ นบำท
- เงนิ ชว่ ยเหลือข้ำรำชกำร ลูกจำ้ งและพนักงำนของรฐั จำนวน 5,008 ลำ้ นบำท
- ค่ำใช้จ่ำยในกำรรักษำพยำบำลข้ำรำชกำร ลูกจ้ำง และพนักงำนของรัฐ จำนวน 74,000
ล้ำนบำท
ดังนั้น หากรวมค่าใช้จ่ายบุคลากรทั้งที่ต้ังไว้แผนงานบุคลากรภาครัฐรวมกับค่าใช้จ่าย
บุคลากรที่ต้ังไว้ในงบกลาง รวมเปน็ เงนิ ทั้งส้ิน 1,242,178.2682 ล้านบาท คิดเปน็ รอ้ ยละ 37.6
และมสี ัดสว่ นสงู ถงึ 1 ใน 3 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ซึง่ ค่อนข้างสงู มาก
ดังน้ัน เพื่อลดภาระการคลังจากค่าใช้จ่ายบุคลากรภาครัฐในอนาคต จึงควรมีการ
ปรับปรุงโครงสร้างระบบราชการให้มีประสิทธิภาพ ลดกาลังคนภาครัฐ รวมทัง้ ควรจา้ งงานจาก
ภายนอก (Outsourcing) ให้มาทางานบางอย่างแทน เพ่ือลดความเส่ียงท่ีรัฐบาลต้องรับภาระ
งบประมาณในระยะยาว

8.3 งบประมาณรายจา่ ยจาแนกตามประเภทงบรายจา่ ย
งบประมำณรำยจ่ำยท่ีจัดสรรให้หน่วยรับงบประมำณจำแนกออกเป็น 5 ประเภทงบรำยจ่ำย

ได้แก่ งบบุคลำกร งบดำเนินงำน งบลงทุน งบเงินอุดหนุน และงบรำยจ่ำยอ่ืน ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบ
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2563 - 2564 ตำมประเภทงบรำยจ่ำย พบวำ่

งบรำยจ่ำยที่ได้รับงบประมำณเพิ่มข้ึนสูงสุด คือ งบเงินอุดหนุน เพ่ิมข้ึนจำนวน 62,255.5
ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 5.9 รองลงมำ คือ 1) งบลงทุน เพิ่มข้ึนจำนวน 33,483.5 ล้ำนบำท คิดเป็น
ร้อยละ 7.0 2) งบรำยจ่ำยอ่ืน เพ่ิมข้ึนจำนวน 4,185.7 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 0.5 และ
3) งบบุคลำกร เพิม่ ขึน้ จำนวน 406.4 ลำ้ นบำท คิดเป็นร้อยละ 0.1 ตำมลำดับ

สำหรบั งบรำยจำ่ ยที่ได้รับงบประมำณลดลง คอื งบดำเนินงำน ลดลงจำนวน 331.1 ล้ำนบำท
คดิ เป็นร้อยละ 0.1 (ตำมตำรำงที่ 8-1 และแผนภำพที่ 8-6)

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -51- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางที่ 8 - 1 กำรเปรียบเทียบงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ
พ.ศ. 2560 - 2564 จำแนกตำมประเภทงบรำยจ่ำย

หนว่ ย: ล้ำนบำท

ทมี่ า: งบประมำณโดยสังเขป ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 - 2564 สำนกั งบประมำณ

แผนภาพที่ 8 - 6 สดั สว่ นประเภทงบรำยจ่ำยต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2560 - 2564

ทม่ี า: งบประมำณโดยสงั เขป ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 - 2564 สำนักงบประมำณ

ข้อสังเกตของ PBO
1) ค่ำใช้จ่ำยบุคลำกรภำครัฐ นอกจำกปรำกฏในงบบุคลำกรแล้วยังปรำกฏในส่วนอ่ืน เชน่
งบดำเนินงำน (ลูกจ้ำงตำมสัญญำจ้ำง) งบเงินอุดหนุน (เช่น บุคลำกรองค์กำรมหำชน รัฐวิสำหกิจ
หน่วยงำนของรฐั สภำ ศำล และองค์กรอิสระ) งบกลำง (ท่ีเป็นรำยจ่ำยตำมสิทธิ์หรือข้อกำหนดตำม
กฎหมำย)
2) งบเงินอุดหนุนเพ่ิมสูงขึ้นอย่ำงต่อเน่ือง โดยเฉพำะอย่ำงย่ิงกำรอุดหนุนให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ิน องค์กำรมหำชน ทุนหมุนเวียน หน่วยงำนของรัฐสภำ ศำล และองค์กรอิสระ
เปน็ ตน้ ซงึ่ หน่วยงำนดงั กล่ำวเบิกจ่ำยงบประมำณไว้ทหี่ นว่ ยงำนไดเ้ ต็มวงเงนิ งบประมำณ และยังไม่
มีกำรเผยแพร่หรือรำยงำนผลกำรใช้จ่ำยงบประมำณ เพื่อให้ทุกภำคส่วนสำมำรถติดตำมตรวจสอบ
ผลกำรดำเนินงำนและกำรใช้จ่ำยงบประมำณว่ำเป็นไปอย่ำงเหมำะสม คุ้มค่ำ และเกิดประโยชน์
สูงสุดตอ่ ประเทศ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -52- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
8.4 งบประมาณรายจ่ายจาแนกตามกระทรวง
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2564 รวมทั้งส้ิน 3,300,000 ล้ำนบำท เพ่ิมข้ึนจำกปีงบประมำณ
พ.ศ. 2563 จำนวน 100,000 ลำ้ นบำท คิดเป็นร้อยละ 3.13 ตำมดงั ตำรำงที่ 8-2
ตารางที่ 8 - 2 งบประมำณรำยจ่ำยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 – 2564
จำแนกตำมกระทรวง/หนว่ ยงำน (เรียงลำดบั กำรจัดสรรงบประมำณสงู สดุ ปี 2564)

ทมี่ า: เอกสำรงบประมำณฉบับท่ี 1 รำยรับรำยจ่ำยเปรียบเทยี บ ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนกั งบประมำณ
หมายเหต:ุ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 3,200,000 ลำ้ นบำท ไมร่ วมร่ำงพระรำชบัญญัติโอน
งบประมำณรำยจำ่ ย พ.ศ. 2563 จำนวน 88,452.5979 ล้ำนบำท

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -53- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

จำกตำรำงที่ 8-2 พบว่ำ ปงี บประมำณ 2564 กระทรวง/หน่วยงำน ท่ไี ดร้ ับจดั สรรงบประมำณ
สูงสุด 5 อันดับ ได้แก่ งบกลำงจำนวน 614,616.2465 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 18.62
กระทรวงศึกษำธิกำรจำนวน 358,360.9586 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 10.86 กระทรวงมหำดไทย
จำนวน 328,013.0177 ลำ้ นบำท คิดเป็นรอ้ ยละ 9.94 กระทรวงกำรคลังจำนวน 268,718.5987 ลำ้ นบำท
คิดเป็นร้อยละ 8.14 และกระทรวงกลำโหมจำนวน 223,463.6521 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 6.77
ตำมลำดับ ซ่ึงรวมกันเป็นงบประมำณทั้งสิ้น 1,793,172.4736 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 54.33 ของ
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปที ั้งสิ้น ในขณะท่หี น่วยรบั งบประมำณอกี จำนวน 28 กระทรวง/หน่วยงำน
ได้รับงบประมำณรวมทั้งสิ้นเพียง 1,506,827.5264 ล้ำนบำท หรือคิดเป็นร้อยละ 45.67
ตำมแผนภำพที่ 8-7

แผนภาพท่ี 8 - 7 เปรียบเทยี บสดั ส่วนงบประมำณรำยจ่ำยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564

ทม่ี า: เอกสำรงบประมำณฉบับท่ี 1 รำยรบั รำยจ่ำยเปรียบเทยี บ ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 สำนักงบประมำณ

กระทรวง/หน่วยงำน ท่ีได้รับจัดสรรงบประมำณต่ำสุด 5 อันดับ ในปีงบประมำณ 2564 ได้แก่
หน่วยงำนอน่ื ของรัฐ จำนวน 569.1996 ลำ้ นบำท คิดเปน็ รอ้ ยละ 0.02 กระทรวงพลงั งำนจำนวน 2,390.7132
ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 0.07 กระทรวงอุตสำหกรรมจำนวน 4,788.1693 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ
0.15 กระทรวงกำรท่องเท่ียวและกีฬำจำนวน 6,268.8631 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 0.19 และ
กระทรวงพำณิชย์จำนวน 7,247.1774 ลำ้ นบำท คดิ เปน็ ร้อยละ 0.22 ตำมลำดับ

ส่วนหน่วยรับงบประมำณที่ได้รับกำรจัดสรรงบประมำณเพ่ิมข้ึนจำกปีงบประมำณ 2563
คดิ เปน็ ร้อยละสูงสุด 5 อันดบั คือ กระทรวงดิจิทัลเพ่ือเศรษฐกจิ และสังคม เพม่ิ ข้นึ จำนวน 1,818.4969
ล้ำนบำท คิดเปน็ รอ้ ยละ 26.80 งบกลำง เพ่ิมข้นึ จำนวน 95,845.3285 ลำ้ นบำท คิดเป็นร้อยละ 18.48
สว่ นรำชกำรในพระองค์ เพมิ่ ขน้ึ จำนวน 1,295.6068 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 16.86 กระทรวงพลงั งำน
เพิ่มขึ้นจำนวน 249.6741 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 11.66 และกระทรวงคมนำคม เพิ่มขึ้นจำนวน
17,459.1222 ลำ้ นบำท คดิ เป็นรอ้ ยละ 9.91 ตำมลำดับ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -54- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

8.5 งบประมาณรายจา่ ยบูรณาการเชงิ ยุทธศาสตร์
การจัดทางบประมาณรายจ่ายบูรณาการ เป็นเครื่องมือสำคัญในกำรขับเคล่ือน

แผนยุทธศำสตร์ชำติ และนโยบำยรัฐบำลในประเด็นหรือเรื่องท่ีมีควำมจำเป็นเร่งด่วน และเกิด
ผลสัมฤทธิ์ท่ีประชำชนจะได้รับประโยชน์อย่ำงเป็นรูปธรรม สอดคล้องกับเจตนำรมณ์ของกฎหมำย
และเป็นกลไกหนึ่งที่ใช้ในกำรเชอื่ มโยงภำรกิจ และกำรดำเนินงำนของส่วนรำชกำรและกระทรวงต่ำง ๆ
เพอ่ื ช่วยให้กำรจดั สรรทรพั ยำกรมปี ระสิทธิภำพ ลดปัญหำ ควำมซำ้ ซ้อนและกำรสน้ิ เปลืองทรัพยำกร

8.5.1 การจดั ทางบประมาณรายจา่ ยบรู ณาการ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
กำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยแผนงำนบูรณำกำร ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
จำนวน 14 แผนงำน วงเงินทั้งสิ้น 257,877.8610 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 7.81 ของงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปี เพิ่มข้ึนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 27,819.3666 ล้ำนบำท หรือเพิ่มขึ้น
ร้อยละ 12.09 (ไม่รวม พ.ร.บ. โอนฯ พ.ศ. 2563) โดยมีแผนงำนบูรณำกำรท่ีได้รับกำรจัดสรร
งบประมำณสูงสุด 5 แผนงำน ตำมลำดับ (ตำรำงท่ี 8-3) ดังน้ี
1) แผนงำนบูรณำกำรพัฒนำด้ำนคมนำคมและระบบโลจิสติกส์ จำนวน 109,023.7907
ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 42.28 เพ่ิมข้ึนจำกปีก่อนจำนวน 13,648.8138 ล้ำนบำท หรือเพิ่มข้ึน
ร้อยละ 14.31
2) แผนงำนบูรณำกำรบริหำรจัดกำรทรัพยำกรน้ำ จำนวน 66,738.2278 ล้ำนบำท
คดิ เปน็ ร้อยละ 25.88 เพ่มิ ขน้ึ จำกปกี อ่ นจำนวน 7,942.0147 ล้ำนบำท หรอื เพ่มิ ขนึ้ รอ้ ยละ 13.51
3) แผนงำนบูรณำกำรเขตพัฒนำพิเศษภำคตะวันออก จำนวน 22,712.6774 ล้ำนบำท
คิดเป็นรอ้ ยละ 8.81 เพมิ่ ข้ึนจำกปกี อ่ นจำนวน 6,676.1627 ลำ้ นบำท หรือเพิ่มข้ึนร้อยละ 41.63
4) แผนงำนบูรณำกำรเขตพัฒนำพื้นท่ีระดับภำค จำนวน 22,189.5131 ล้ำนบำท คิดเป็น
ร้อยละ 8.60 เพ่มิ ข้นึ จำกปกี อ่ นจำนวน 1,884.3933 ลำ้ นบำท หรือเพม่ิ ขึ้นร้อยละ 9.28
5) แผนงำนบรู ณำกำรขบั เคลื่อนกำรแก้ไขปญั หำจังหวดั ชำยแดนภำคใต้ จำนวน 9,731.6785
ลำ้ นบำท คิดเป็นร้อยละ 3.77 ลดลงจำกปีกอ่ นจำนวน 910.2318 ล้ำนบำท หรอื ลดลงรอ้ ยละ 8.55
กำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยแผนงำนบูรณำกำร ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีกำร
ปรับเปล่ียนจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 คือ มีแผนงำนบูรณำกำรใหม่ จำนวน 1 แผนงำน คือ
แผนงำนบูรณำกำรรัฐบำลดิจิทัล และมีแผนงำนบูรณำกำรที่ปรับเปล่ียนไปเป็นแผนงำนยุทธศำสตร์
จำนวน 2 แผนงำน คือ แผนงำนบูรณำกำรพัฒนำคุณภำพกำรศึกษำและกำรเรียนรู้ และแผนงำน
บรู ณำกำรจัดกำรมลพิษและสิ่งแวดล้อม

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -55- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางท่ี 8 - 3 งบประมำณแผนงำนบูรณำกำร ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564

หนว่ ย: ลำ้ นบำท

ทีม่ า: รำ่ งพระรำชบัญญตั งิ บประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนักงบประมำณ
หมายเหตุ: วงเงินปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ตำมพระรำชบัญญตั งิ บประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563

8.5.2 ผลการเบกิ จ่ายงบประมาณรายจ่ายแผนงานบูรณาการ ประจาปงี บประมาณ
พ.ศ. 2563

งบประมำณแผนงำนบูรณำกำร ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 15 แผนงำน วงเงิน
ท้งั สนิ้ 230,058.4944 ล้ำนบำท และมกี ำรโอนงบประมำณแผนงำนบูรณำกำรตำมร่ำงพระรำชบัญญัติ
โอนงบประมำณรำยจ่ำย พ.ศ. 2563 จำนวน 13,256.4868 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 5.76 ของ
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2563 คงเหลอื งบประมำณ จำนวน 216,802.0076 ลำ้ นบำท

ผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณแผนงำนบูรณำกำรหลังร่ำงพระรำชบัญญัติโอนงบประมำณ
รำยจ่ำย พ.ศ. 2563 ณ วันที่ 31 พฤษภำคม 2563 จำนวน 73,575.7513 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ
33.94 ซึ่งกำรเบิกจ่ำยงบประมำณแผนงำนบูรณำกำรส่วนใหญ่ไม่เป็นไปตำมแผนท่ีกำหนด เน่ืองจำก
พระรำชบญั ญตั ิงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 มผี ลบงั คบั ใชล้ ่ำช้ำ โดยแผนงำน
บูรณำกำรทก่ี ำรเบิกจ่ำยตำ่ สดุ 5 อนั ดบั แรก ตำมลำดับ ดงั น้ี

1) แผนงำนบูรณำกำรพัฒนำพ้ืนที่ระดับภำค งบประมำณหลังโอนเปล่ียนแปลง จำนวน
19,107.0099 ลำ้ นบำท เบกิ จ่ำยจำนวน 4,000.5483 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 20.94

2) แผนงำนบูรณำกำรอพัฒนำอุตสำหกรรมและบริกำรแห่งอนำคต งบประมำณหลังโอน
เปลยี่ นแปลง จำนวน 1,121.3997 ลำ้ นบำท เบกิ จ่ำยจำนวน 314.5297 ลำ้ นบำท คดิ เป็นรอ้ ยละ 28.05

3) แผนงำนบูรณำกำรพัฒนำด้ำนคมนำคมและระบบโลจิสติกส์ งบประมำณหลังโอน
เปลี่ยนแปลง จำนวน 89,245.2586 ล้ำนบำท เบกิ จำ่ ยจำนวน 26,389.7614 ลำ้ นบำท คดิ เปน็ ร้อยละ 29.57

4) แผนงำนบูรณำกำรบริหำรจัดกำรทรัพยำกรน้ำ งบประมำณหลังโอนเปล่ียนแปลง จำนวน
56,711.4766 ล้ำนบำท เบิกจำ่ ยจำนวน 17,482.5113 ลำ้ นบำท คิดเป็นรอ้ ยละ 30.83

5) แผนงำนบูรณำกำรพัฒนำนำพื้นท่ีเขตเศรษฐกิจพิเศษ งบประมำณหลังโอนเปลี่ยนแปลง
จำนวน 6,393.8982 ล้ำนบำท เบกิ จ่ำยจำนวน 2,348.6321 ลำ้ นบำท คิดเป็นร้อยละ 36.73
สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -56- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางท่ี 8 - 4 ผลกำรเบิกจำ่ ยงบประมำณรำยจ่ำยแผนงำนบูรณำกำร
ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563

หนว่ ย: ล้ำนบำท

ทม่ี า: 1. เอกสำรงบประมำณฉบับท่ี 3 งบประมำณรำยจำ่ ย ฉบับปรบั ปรุง เลม่ ท่ี 18 (1) หนำ้ ท่ี 1-13
2. ระบบกำรบรหิ ำรกำรเงินกำรคลงั ภำครัฐแบบอเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ (GFMIS) กรมบญั ชกี ลำง ขอ้ มลู ณ วนั ที่ 31 พฤษภำคม 2563

หมายเหต:ุ 1. งบประมำณแผนงำนบรู ณำกำร รวมรำ่ งพระรำชบัญญตั ิโอนงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563
2. วงเงินปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ตำมพระรำชบญั ญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563

8.5.3 การสะท้อนปัญหา อุปสรรคในการดาเนนิ งานแผนงานบูรณาการจากงานศึกษา
ของ PBO

1) ข้อจากัดของการบูรณาการในแนวด่ิง (Vertical Integration) พบว่ำ ที่ผ่ำนมำ
ยุทธศำสตร์ของประเทศยังไม่มีควำมชัดเจนที่จะใช้เป็นพิมพ์เขียวให้หน่วยงำนต่ำง ๆ ใช้ในกำร
ดำเนินกำรเพ่ือกำรพัฒนำได้อย่ำงแท้จริง แต่ละหน่วยงำนมีกำรต้ังเป้ำหมำยท่ีแตกต่ำงกัน และควำม
สอดคล้อง (Alignment) ระหวำ่ งยทุ ธศำสตรข์ องชำติกับภำรกิจของหนว่ ยงำนยงั มีข้อจำกัด เป้ำหมำย
หลักของกระทรวง กรมต่ำง ๆ อำจไม่สอดคล้องกัน เน่ืองจำกส่วนรำชกำรมีหน้ำท่ีควำมรับผิดชอบ
ตำมกฎหมำยท่ีจัดตั้ง มีวิสัยทัศน์และภำรกิจเป็นของตนเอง ทำให้นโยบำยของรัฐบำลท่ีปรำกฏใน
แผนปฏิบัติรำชกำรจึงกำหนดข้ึนมำเพ่ือให้เป็นไปตำมข้อกำหนดของหน่วยงำนกลำง แต่รำยละเอียด
ของผลผลติ /โครงกำร ยังคงเปน็ ภำรกจิ ในลักษณะที่สว่ นรำชกำรเคยปฏิบัติมำกกวำ่ มุ่งเนน้ เชิงนโยบำย
ของรฐั บำล

2) ข้อจากัดการบูรณาการในแนวนอน (Horizontal Integration) กำรประสำนงำน
ระหว่ำงหน่วยงำนกลำงของภำครัฐ ขำดกำรเชื่อมโยงเพื่อขับเคลื่อนร่วมกันอย่ำงเป็นระบบ ยังไม่มี
รูปแบบวิธีปฏิบัติในกำรประสำนงำนระหว่ำงเจ้ำภำพหลักกับหน่วยงำนต่ำง ๆ ในแนวนอนหรือข้ำม
หน่วยงำนทีช่ ัดเจน

3) ข้อจากัดของโครงสร้างและสถานภาพของส่วนราชการ เน่ืองจำกส่วนรำชกำรมีควำมเป็น
นิติบุคคล และมีภำรกิจหน้ำท่ีควำมรับผิดชอบตำมกฎหมำยจัดตั้งโดยชัดเจน และโครงสร้ำงของ

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -57- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ส่วนรำชกำรท่ีใช้หลักกำรแบ่งตำมหน้ำที่ (Functional Structure) ทำให้เป็นอุปสรรคต่อกำรบูรณำกำร
ข้ำมกระทรวง

4) ข้อจากัดของกลไกบริหารจัดการ ที่ผ่ำนมำ รัฐบำลได้แต่งตั้งรองนำยกรัฐมนตรี/รัฐมนตรี
ทำหน้ำทด่ี ูแลนโยบำยแต่ละด้ำน ซง่ึ รองนำยกรัฐมนตรี/รัฐมนตรีท่ีได้รับมอบหมำยมภี ำรกิจท่ีค่อนข้ำงมำก
อำจไม่มีเวลำสำหรับงำนในส่วนของกำรบูรณำกำร และจำกควำมไม่แน่นอนทำงกำรเมือง วิสัยทัศน์และ
ควำมรู้ของผู้กำกับนโยบำยในแต่ละด้ำน จึงขำดควำมต่อเนื่อง ในส่วนของคณะกรรมกำร
ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนจำกกระทรวงหรือหน่วยงำนที่เก่ียวข้อง มีข้อจำกัด คือ ตัวแทนผู้มำประชุมมีกำร
เปล่ียนตัวบ่อยครั้งทำให้กำรรับรู้ไม่ต่อเน่ือง ทำให้เกิดข้อจำกัดของกลไกกำรจัดกำรงบประมำณ
เชงิ บรู ณำกำรในเชงิ ปฏบิ ตั ิในขั้นตอนต่ำง ๆ ดงั น้ี

4.1) กำรจัดกำรงบประมำณเชิงบูรณำกำร เป็นกำรรวบรวมข้อมูลงบประมำณรำยจ่ำยจำก
คำของบประมำณของหน่วยงำนที่เกี่ยวข้องเป็นเร่ืองท่ีหน่วยงำนสนใจมำกกว่ำท่ีจะบูรณำกำร
กำรทำงำนให้เกิดสัมฤทธ์ิผลอย่ำงแทจ้ ริง

4.2) ตัวช้ีวัดท่ีแสดงในเอกสำรงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ยังไม่สำมำรถสะท้อน
ประสิทธิผล ควำมสำเร็จของงำนได้อย่ำงแท้จริง

4.3) ขำดกำรบูรณำกำรขำลง ภำยหลงั จำกทไี่ ด้รบั กำรจดั สรรงบประมำณแลว้
4.4) กลไกในกำรบริหำรจัดกำรขำดควำมชัดเจน ส่วนใหญ่จะเป็นรูปคณะกรรมกำร
ซึง่ มีกำรประชุมในชว่ งกำรพิจำรณำคำของบประมำณของคณะอนุกรรมกำรจัดกำรงบประมำณรำยจ่ำยฯ
หรือคณะทำงำนภำยใต้คณะอนุกรรมกำรดังกล่ำวของสำนักงบประมำณ เพื่อจัดทำแผนงำนบูรณำกำร
กำหนดเป้ำหมำย และตัวชี้วัดร่วมกันระหว่ำงสำนักงบประมำณกับหน่วยงำนที่เกี่ยวข้อง แต่ยังขำดกำร
จดั วำงระบบกำรบริหำรจัดกำรรองรบั
4.5) ยังไม่มีกำรประเมินผลงบประมำณเชิงบูรณำกำรเพื่อนำข้อมูลมำใช้ในกำรจัดทำ
งบประมำณในปีต่อไป

ข้อสังเกต PBO
1) กำรกำหนดประเด็นกำรบูรณำกำรเพ่ือจัดทำแผนงำนงบประมำณควรเป็นเรื่องท่ีมี
ควำมสำคญั จำเปน็ เรง่ ดว่ น สอดคล้องกับยุทธศำสตร์ชำติโดยตรง
2) กำรจัดกำรงบประมำณแผนงำนบูรณำกำร ควรมีกำรดำเนินกำรอย่ำงครบวงจรต้ังแต่ กำร
จัดทำงบประมำณเชิงบูรณำกำร กำรบริหำรงบประมำณเชิงบูรณำกำร และกำรติดตำมประเมินผล
งบประมำณเชิงบรู ณำกำร โดยมกี ลไกกำกับดูแลในแตล่ ะขนั้ ตอน
3) กำรบูรณำกำรในระดับพ้ืนที่เพื่อแสดงใหเ้ หน็ ถงึ พ้ืนที่และกลุ่มเป้ำหมำยซึ่งหนว่ ยงำนต่ำง ๆ
มกี ำรดำเนนิ ภำรกิจอย่ำงชัดเจน อนั จะเป็นกำรลดควำมซ้ำซ้อนในกำรดำเนินงำน โดยมกี ำรเปิดโอกำส
ใหป้ ระชำชนเขำ้ มำมีส่วนร่วมในกระบวนกำรงบประมำณระดับพ้ืนทดี่ ้วย
4) กำรบูรณำกำรในกำรใช้ทรัพยำกรหำกจะทำให้เกิดกำรบูรณำกำรอย่ำงแท้จริง
แผนงำนบูรณำกำรควรจะต้องมีกำรแสดงแหล่งท่ีมำของทรัพยำกรของหน่วยงำนต่ำง ๆ ในกำรดำเนิน
ภำรกจิ ด้วย
5) กำรกำหนดเป้ำหมำย ตัวช้ีวัด และแนวทำงกำรดำเนินงำน หน่วยงำนเจ้ำภำพและ
หน่วยงำนที่เก่ียวข้องควรพิจำรณำร่วมกัน โดยคำนึงถึงควำมเหมำะสมและสำมำรถวัดผลได้อย่ำงเป็น

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -58- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ข้อสังเกต PBO
รูปธรรมต้องมีกำรแบ่งหน้ำท่ีควำมรับผิดชอบของแต่ละหน่วยงำนให้ชัดเจนเพื่อไม่ให้เกิดกำรทำงำนที่
ซำ้ ซ้อนและมกี ำรใช้งบประมำณอย่ำงคมุ้ คำ่

6) ฝ่ำยนิติบัญญัติควรตั้งคณะกรรมำธิกำรเพ่ือติดตำมผลกำรดำเนินและกำรใช้จ่ำย
งบประมำณของแผนงำนบูรณำกำรเปน็ กำรเฉพำะ

8.5.4 ข้อเสนอแนะกาหนดให้มีคณะกรรมการขบั เคลื่อนแผนงานบูรณาการ
กำรใช้กลไกในรูปแบบคณะกรรมกำรซึ่งมีรองนำยกรัฐมนตรีมำเป็นประธำน นับเป็นกลไกที่
สร้ำงเสริมควำมเข้มแข็งในกำรบูรณำกำรได้เป็นอย่ำงดี แต่ในขณะเดียวกันควรมีกำรสร้ำงเสริมกลไก
กำรทำงำนปกติท่ีเอ้ือต่อกำรดำเนินงำนแบบบรู ณำกำรด้วย มีกำรสร้ำงกลไกกำรประสำนงำนระหว่ำง
หน่วยงำนท่ีเหมำะสม เช่น กำรจัดต้ังคณะกรรมกำร/คณะทำงำนร่วมท่ีมีขนำดไม่ใหญ่นักในทุกระดับ
เพ่ือเป็นหลักประกันของกำรทำงำนท่ียั่งยืน หรือในกรณีท่ีเกิดมีกำรเปลี่ยนแปลงทำงกำรเมืองจะได้
ชว่ ยใหง้ ำนบรู ณำกำรดำเนินต่อไปได้
ในกำรดำเนินงำนแผนงำนบูรณำกำรระหว่ำงหน่วยงำนให้เกิดประสิทธิภำพ ควรมีกำรกำหนด
และให้ควำมสำคัญในขั้นตอนกำรวำงแผนกำรทำงำนและกำหนดเป้ำหมำยร่วมกัน กำรบูรณำกำรข้อมูล
กำรบริหำร ติดตำม ตรวจสอบ และประเมินผลกำรทำงำน และควรให้มีกำรแต่งต้ังคณะกรรมกำร
ขับเคลื่อนแผนงำนบูรณำกำร ประกอบด้วย คณะกรรมกำรพิจำรณำจัดทำงบประมำณรำยจ่ำยแผนงำน
บูรณำกำร คณะอนุกรรมกำรจัดทำแผน และคณะอนุกรรมกำรบริหำรงบประมำณ ติดตำมและ
ประเมินผล ตำมแผนภำพที่ 8-8

แผนภาพท่ี 8 - 8 คณะกรรมกำรขับเคล่ือนแผนงำนบูรณำกำร

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -59- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

8.6 งบประมาณรายจ่ายงบกลาง
งบประมำณรำยจ่ำยงบกลำง เป็นส่วนหนึ่งของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี จำแนกเป็น 2

ลักษณะ คือ เป็นค่ำใช้จ่ำยที่ไม่อำจคำดหมำยได้ล่วงหน้ำว่ำหน่วยรับงบประมำณใดจะรับผิดชอบ
ไม่สำมำรถกำหนดเป้ำหมำยกำรดำเนินงำนทชี่ ดั เจนได้ หรือ เป็นค่ำใช้จ่ำยทีม่ กี ำรกำหนดวัตถุประสงค์
ไวแ้ ลว้ และสำมำรถกำหนดกลมุ่ เปำ้ หมำยได้ชัดเจนแต่ไม่สำมำรถกำหนดจำนวนเป้ำหมำย ซง่ึ ทำให้ไม่
สำมำรถประมำณกำรคำ่ ใช้จำ่ ยของแตล่ ะหน่วยรับงบประมำณได้ นอกจำกน้ัน พระรำชบญั ญัตวิ ิธีกำร
งบประมำณ พ.ศ. 2561 มำตรำ 15 ยังให้ควำมหมำยของงบประมำณรำยจ่ำยงบกลำงไว้ว่ำ
“งบประมำณรำยจ่ำยที่ต้ังไว้เพื่อจัดสรรให้แก่หน่วยรับงบประมำณใช้จ่ำย โดยแยกต่ำงหำกจำก
งบประมำณรำยจ่ำยของหน่วยรับงบประมำณ และให้มีเงินสำรองจ่ำยเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นด้วย”
ดงั นั้น งบประมำณรำยจ่ำยงบกลำงจึงเป็นรำยจ่ำยที่จัดสรรใหส้ ่วนรำชกำร และหน่วยงำนอื่น ๆ ของรัฐ
นำไปใช้ได้นอกเหนือจำกงบประมำณที่ได้รับปกติ รวมทั้งรำยจ่ำยที่ตั้งไว้เป็นค่ำใช้จ่ำยเฉพำะเร่ือง
มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดควำมยืดหยุ่น คล่องตัวในกำรบริหำรกำรใช้จ่ำยงบประมำณของรัฐบำล
โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งในช่วงภำวะวิกฤต แต่ในอีกทำงหนึ่ง รำยจ่ำยงบกลำงหำกมีมำกเกินไปก็มีผลต่อ
ประสทิ ธภิ ำพในกำรบริหำรงบประมำณ และกำรรักษำวินัยกำรเงนิ กำรคลงั ของรฐั เนอ่ื งจำกกำรเสนอ
ขอตั้งงบประมำณรำยจ่ำยงบกลำง ไม่ได้แสดงรำยละเอียดกำรใช้จ่ำยและเป้ำหมำยกำรดำเนินงำนท่ี
ชดั เจน จึงอำจเกดิ ปญั หำควำมไม่โปร่งใสและไมม่ ีประสทิ ธิภำพได้

8.6.1 โครงสร้างของรายจา่ ยงบกลาง
แผนภาพที่ 8 - 9 สถติ ิสัดส่วนรำยจำ่ ยงบกลำง ปีงบประมำณ พ.ศ. 2554 - 2564

ท่มี า: 1. เอกสำรงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2554 - 2563 สำนักงบประมำณ
2. ร่ำงพระรำชบัญญตั งิ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
3. ร่ำงพระรำชบัญญตั ิโอนงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563

หมายเหตุ: งบประมำณรำยจำ่ ยงบกลำง รวมรำ่ งพระรำชบัญญัติโอนงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -60- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

โครงสรำ้ งของรำยจ่ำยงบกลำง จำแนกเป็น 3 สว่ น ดงั น้ี
1) รายจา่ ยตามสทิ ธิหรอื ข้อกาหนดตามกฎหมาย ซึง่ ประกอบดว้ ย 1) เงินเบ้ียหวดั บำเหนจ็
บำนำญ 2) เงินช่วยเหลือขำ้ รำชกำร ลูกจ้ำงและพนักงำนของรฐั 3) เงินเล่อื นเงนิ เดอื นและเงินปรับวุฒิ
ข้ำรำชกำร 4) เงินสำรอง เงินสมทบ และเงินชดเชยของข้ำรำชกำร 5) เงินสมทบของลูกจ้ำงประจำ
6) ค่ำใช้จ่ำยในกำรรักษำพยำบำลข้ำรำชกำร ลูกจำ้ งและพนักงำนของรฐั จำกแผนภำพที่ 8-9 แสดงให้
เห็นว่ำสัดส่วนรำยจ่ำยงบกลำงท่ีได้รับกำรจัดสรรในแทบทุกปีน้ันส่วนใหญ่เป็นรำยจ่ำยตำมสิทธิหรือ
ข้อกำหนดตำมกฎหมำย โดยในปีงบประมำณ พ.ศ. 2555 เป็นปีท่ีงบประมำณรำยจ่ำยตำมสิทธิฯ
น้อยที่สุด คือร้อยละ 51.59 เท่ำนั้น แต่หลังจำกนั้นงบประมำณรำยจ่ำยงบกลำงในส่วนนี้สูงข้ึน
จนในปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 มีสัดส่วนเป็นร้อยละ 77.63 แสดงว่างบประมาณรายจา่ ยท่ีเกี่ยวกบั
สิทธิของบุคลากรภาครัฐสูงข้ึนอย่างต่อเน่ือง สอดคล้องกับจำนวนข้ำรำชกำร ลูกจ้ำงและพนักงำน
ของรัฐทีเ่ พ่มิ ขึ้น
2) รายจ่ายท่ีไม่สามารถกาหนดเป้าหมายหรือวงเงินค่าใช้จ่ายไว้ล่วงหน้าได้ ประกอบด้วย
1) ค่ำใช้จ่ำยตำมโครงกำรอันเนื่องมำจำกพระรำชดำริ 2) ค่ำใช้จ่ำยเก่ียวกับกำรเสด็จพระรำชดำเนิน
และต้อนรับประมุขต่ำงประเทศ 3) เงินสำรองจ่ำยเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ปีงบประมำณ
พ.ศ. 2563 มีกำรโอนงบประมำณไปตั้งไว้ท่ีรำยกำรเงินสำรองจ่ำยฯ เป็นผลให้รำยจ่ำยที่ไม่สำมำรถ
กำหนดรำยกำรและวงเงินค่ำใช้จ่ำยไว้ล่วงหน้ำได้ มีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 30.95 ซึ่งเป็นสัดส่วนท่ีสูง
ทสี่ ดุ นบั ตง้ั แตป่ งี บประมำณ พ.ศ. 2554 เป็นต้นมำ
3) รายจ่ายตามนโยบายและโครงการพิเศษของรัฐบาล เป็นรำยจ่ำยรำยกำรอื่น ๆ
นอกเหนือจำกรำยกำรหลักใน 2 ส่วนข้ำงต้น พระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปียังอำจตั้ง
รำยจ่ำยรำยกำรอ่ืน ๆ ได้ตำมควำมเหมำะสมในแต่ละปี เช่น เงินชดเชยค่ำงำนสิ่งก่อสร้ำง (ค่ำ K)
ค่ำใช้จ่ำยในกำรเยียวยำ ฟ้ืนฟู และป้องกันควำมเสียหำยจำกอุทกภัยอย่ำงบูรณำกำร ฯลฯ สำหรับ
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 ได้รับจัดสรรเป็นค่ำใช้จ่ำยในกำรบรรเทำ แก้ไขปัญหำ และเยียวยำ ผู้ท่ีได้รับ
ผลกระทบจำกกำรระบำดของโรคติดเช้ือไวรัส COVID-19 จำนวน 40,325.6297 ล้ำนบำท
จึงเป็นผลให้สัดส่วนของรำยจ่ำยตำมนโยบำยฯ สูงถึงร้อยละ 7.62 ซึ่งโดยทั่วไปแล้วรำยจ่ำยตำม
นโยบำยฯ จะมีสดั ส่วนต่ำกว่ำร้อยละ 7 ยกเวน้ ปงี บประมำณทมี่ ีเหตกุ ำรณ์หรือโครงกำรพเิ ศษเทำ่ น้นั

8.6.2 ผลการเบกิ จ่ายงบประมาณรายจ่ายงบกลาง
รำยจ่ำยงบกลำงเป็นรำยจ่ำยที่ไม่มีกำรกำหนดตัวช้ีวัด หรือเป้ำหมำยไว้ล่วงหน้ำ ไม่มี
หน่วยงำนที่เป็นเจ้ำของงบประมำณชัดเจน ผลกำรเบิกจ่ำยจึงไม่อำจช้ีวัดกำรดำเนินงำน แต่กำร
เบิกจ่ำยรำยจ่ำยงบกลำงเป็นกำรบริหำรงบประมำณของคณะรัฐมนตรโี ดยตรง ซึ่งต้องแสดงให้เห็นถงึ
ควำมโปร่งใสและควำมชัดเจนของกำรใช้จ่ำยงบประมำณรำยจ่ำยงบกลำงท้ังกำรเบิกจ่ำย
กำรเปลยี่ นแปลงรำยกำร กำรโอนงบประมำณ ฯลฯ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -61- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
แผนภาพที่ 8 - 10 ผลกำรเบิกจำ่ ยงบกลำง ปีงบประมำณ พ.ศ. 2554 - 2562

ทม่ี า: รำยงำนสรุปรำยกำรเบกิ จำ่ ยงบประมำณรำยจำ่ ยงบกลำง ในระบบ GFMIS กรมบญั ชกี ลำง
หมายเหต:ุ งบประมำณรำยจ่ำยงบกลำง รวมพระรำชบัญญัตโิ อนงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2558 และ 2561

จำกแผนภำพท่ี 8-10 ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2554 มีผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณรำยจ่ำย
งบกลำงสูงกว่ำท่ีได้รับจัดสรรไว้ ซึ่งในกรณีเช่นน้ีรัฐบำลสำมำรถแก้ปัญหำด้วยกำรใช้เงินคงคลังมำ
สมทบใช้จ่ำยไปก่อนได้และต้ังงบประมำณชดใช้ในปีงบประมำณถัดไป ซึ่งหำกต้องใช้เงินคงคลังเป็น
จำนวนมำกอำจมีผลกระทบต่อควำมม่ันคงทำงกำรคลังของรัฐบำลในระยะยำวได้ อย่ำงไรก็ตำม หำก
ตั้งไว้สูงเกินควำมจำเป็น ย่อมทำให้เกิดต้นทุนค่ำเสียโอกำส (Opportunity Cost) กำรใช้งบประมำณ
ไปในโครงกำรที่มีประโยชน์และคุ้มค่ำมำกกว่ำ เช่น ปีงบประมำณ พ.ศ. 2558 มีกำรใช้จ่ำยงบกลำง
เพยี งรอ้ ยละ 77.36

8.6.3 แนวโน้มการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยงบกลาง
แผนภาพที่ 8 - 11 สถติ ิสัดสว่ นงบกลำงตอ่ งบประมำณรำยจ่ำย
ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2554 – 2564

หน่วย: ล้ำนบำท

ท่มี า: 1. เอกสำรงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2554 - 2563 สำนักงบประมำณ
2. รำ่ งพระรำชบัญญตั ิงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
3. ร่ำงพระรำชบญั ญัติโอนงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563

หมายเหต:ุ 1. งบประมำณรำยจ่ำยงบกลำง รวมพระรำชบัญญตั โิ อนงบประมำณรำยจ่ำยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2558 และ 2561
2. งบประมำณรำยจำ่ ยงบกลำง รวมรำ่ งพระรำชบัญญตั โิ อนงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -62- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภำพที่ 8-11 แสดงให้เห็นสัดส่วนของรำยจ่ำยงบกลำงต้ังแต่ปีงบประมำณ
พ.ศ. 2554 – 2564 มีแนวโน้มสูงข้ึนอย่ำงต่อเน่ือง โดยมีสัดส่วนเฉลี่ยอยู่ท่ีร้อยละ 15.10 ของ
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีในบำงปีงบกลำงมีสัดส่วนเพ่ิมสูงขึ้นอย่ำงมีนัย เช่น ปีงบประมำณ
พ.ศ. 2555 พ.ศ. 2559 พ.ศ. 2563 และ พ.ศ. 2564 งบกลำงมีสัดส่วนต่องบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี
สงู ถงึ รอ้ ยละ 17.74 17.19 18.98 และ 18.63 ตำมลำดบั ท้งั น้ี ในปงี บประมำณ พ.ศ. 2555 รำยจำ่ ย
งบกลำงสูงขึ้นมำกเน่ืองจำกเกิดอุทกภยั คร้ังใหญ่ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2554 รฐั บำลจึงไดจ้ ดั สรรงบกลำง
เพื่อเยียวยำประชำชนท่ีประสบภัยดังกล่ำว ส่วนในปีงบประมำณ พ.ศ. 2559 มีกำรโอนงบประมำณ
จำกส่วนรำชกำรที่ไม่สำมำรถก่อหนี้ผูกพันและเบิกจ่ำยได้ทันตำมเงื่อนไขไปตั้งจ่ำยไว้ในง บกลำงตำม
พระรำชบัญญัติโอนงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี และพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยเพ่ิมเติม
พ.ศ. 2559

สำหรับกำรระบำดของโรคติดเช้ือไวรัส COVID-19 ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 รัฐบำลได้
เสนอร่ำงพระรำชบัญญัติโอนงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 เพ่ือโอน
งบประมำณรำยจ่ำยของหน่วยรับงบประมำณต่ำง ๆ ไปต้ังไว้เป็นรำยกำรเงินสำรองจ่ำยฯ จำนวน
88,452.5979 ล้ำนบำท รวมเป็นรำยจ่ำยงบกลำงทั้งสิ้น 607,223.5159 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ
18.98 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 ซงึ่ เป็นสดั ส่วนที่สงู ที่สุดในรอบ 10 ปี

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 รายจ่ายงบกลางต้ังไว้จานวน 614,616.2465 ล้านบาท
ในสัดส่วนท่ีสูงถึง ร้อยละ 18.63 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี โดยรัฐบำลได้เพ่ิมรำยกำรใหม่
คือ งบกลำง รำยกำรค่ำใช้จ่ำยในกำรบรรเทำ แก้ไขปัญหำ และเยียวยำ ผู้ท่ีได้รับผลกระทบจำก
กำรระบำดของโรคติดเช้อื ไวรัส COVID-19 จำนวน 40,325.6297 ล้ำนบำท

8.6.4 รายจ่ายงบกลาง รายการเงนิ สารองจ่ายเพอ่ื กรณีฉุกเฉนิ หรือจาเป็น
พระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เป็นแผนกำรใช้จ่ำยเงินของรัฐบำลในรอบ
ปีงบประมำณ โดยปกติแล้วต้องมีกำรนำเสนอรำยละเอียด ผ่ำนกำรพิจำรณำกล่ันกรอง ตรวจสอบ
และได้รับควำมเห็นชอบจำกฝ่ำยนิติบัญญัติ แต่หำกมีเหตุกำรณ์ฉุกเฉินหรือจำเป็นที่ไม่สำมำรถ
คำดกำรณ์ล่วงหน้ำได้ และรัฐบำลอำจต้องใช้งบประมำณเพื่อแก้ไขหรือบรรเทำสถำนกำรณ์อย่ำง
เร่งด่วน จึงกำหนดให้มีงบกลำง รำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพ่ือกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เพื่อให้รัฐบำล
สำมำรถกันวงเงินงบประมำณให้เกิดควำมยืดหยุ่นในกำรบริหำรประเทศในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้
แต่เน่ืองด้วยเหตุกำรณ์ฉุกเฉินฯ ยังไม่เกิดข้ึนและไม่สำมำรถคำดกำรณ์ได้ว่ำจะเกิดข้ึนเมื่อไร รำยจ่ำย
งบกลำง รำยกำรเงินสำรองจำ่ ยเพื่อกรณฉี ุกเฉนิ หรือจำเป็น ทน่ี ำเสนอต่อฝ่ำยนิตบิ ัญญตั ิ จงึ เปน็ ตัวเลข
วงเงินท่ไี ม่มีรำยละเอยี ดโครงกำรและแผนกำรใชจ้ ่ำยเงนิ แตกต่ำงจำกงบประมำณรำยกำรอ่นื ๆ
นอกจำกนั้น สดั ส่วนงบประมำณรำยจ่ำยงบกลำง รำยกำรเงินสำรองจำ่ ยเพ่ือกรณีฉุกเฉินหรือ
จำเป็น ต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปีจะถูกกำหนดเพดำนโดย “คณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงิน
กำรคลังของรัฐ” ตำมมำตรำ 10 และมำตรำ 11 (4) แห่งพระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ
พ.ศ. 2561 และเปน็ สว่ นหน่ึงของกรอบวนิ ัยกำรเงินกำรคลงั ของรัฐ

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -63- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพท่ี 8 - 12 สดั สว่ นงบกลำง รำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพอ่ื กรณฉี ุกเฉนิ หรือจำเป็น
ตอ่ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2554 – 2564

หน่วย: ลำ้ นบำท

ท่มี า: 1. เอกสำรงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2554 - 2563 สำนักงบประมำณ
2.. รำ่ งพระรำชบญั ญตั ิงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564
3. ร่ำงพระรำชบัญญัติโอนงบประมำณรำยจ่ำยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563

หมายเหต:ุ 1. งบประมำณรำยจ่ำยงบกลำง รวมพระรำชบญั ญัตโิ อนงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2558 และ 2561
2. งบประมำณรำยจำ่ ยงบกลำง รวมร่ำงพระรำชบญั ญัตโิ อนงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563

จำกแผนภำพท่ี 8-12 เห็นได้ชัดว่ำรำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น
มีสัดส่วนต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปีสูงขึ้นอย่ำงต่อเนื่องตั้งแต่ปีงบประมำณ พ.ศ. 2554
ถงึ ปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งในปีงบประมำณ พ.ศ. 2559 และ พ.ศ. 2560 สดั สว่ น
ต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเป็น ร้อยละ 3.73 และ 4.30 คณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลัง
ของรัฐจึงได้มีประกำศ เร่ือง กำหนดสัดส่วนต่ำง ๆ เพื่อเป็นกรอบวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ
พ.ศ. 2561 (ฉบับที่1) ในวันท่ี 7 มิถุนำยน 2561 ให้ตั้งงบกลำง รำยกำรเงินสำรองจ่ำยฯ ไม่น้อยกว่า
ร้อยละ 2 แต่ไม่เกินร้อยละ 3.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ซึ่งในปีงบประมำณ พ.ศ. 2561
และ 2562 งบประมำณงบกลำง รำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพ่ือกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ได้รับจัดสรรใน
สัดส่วน ร้อยละ 3 และร้อยละ 3.30 อยู่ในกรอบวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ แต่ในปีงบประมำณ
พ.ศ. 2563 ด้วยสถำนกำรณ์กำรระบำดของโรคติดเชื้อไวรัส COVID-19 รัฐบำลเสนอร่ำง
พระรำชบัญญัติให้มีกำรโอนเงินงบประมำณจำกหน่วยรับงบประมำณต่ำง ๆ มำเป็นเงินสำรองจ่ำยฯ
จำนวน 88,452.5979 ล้ำนบำท ทำให้สัดส่วนงบกลำง รำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือ
จำเป็นต่องบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพ่ิมขึ้น เป็นร้อยละ 5.76 สูงเกินกว่ำเพดำนที่กำหนดไว้ จึงมี
กำรปรับปรุงประกำศคณะกรรมกำรฯ เรื่อง กำหนดสัดส่วนต่ำง ๆ เพื่อเป็นกรอบวินัยกำรเงินกำรคลัง
ของรัฐ (ฉบับท่ี 3) พ.ศ. 2563 จำกเดิมเป็นต้องต้ังไม่น้อยกว่ำ ร้อยละ 2 แต่ไม่เกิน ร้อยละ 7.5
ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพอื่ รองรับกำรโอนงบประมำณ ดงั กล่ำว

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -64- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

8.6.5 รายจา่ ยงบกลางประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางท่ี 8 - 5 รำยจำ่ ยงบกลำง ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

หนว่ ย: ล้ำนบำท

พ.ศ. 2563 พ.ศ. 2564 เพม่ิ /ลด

รายการ พ.ร.บ. พ.ร.บ.โอน พ.ร.บ. สัดส่วน จานวน ร้อยละ
งบกลาง รวมทงั้ สิ้น งบประมาณ (3) (4)=(3)-(1)-(2)
งบประมาณ (1) (2)

518,770.9180 88,452.5979 614,616.2465 100.00 7,392.7306 1.22

1. เงนิ เบย้ี หวัด บาเหน็จ บานาญ 265,716.3180 300,435.5140 48.88 34,719.1960 5.72
0.81 68.0000 0.01
2. เงนิ ชว่ ยเหลือข้าราชการ ลกู จ้าง และพนกั งานของรัฐ 4,940.0000 5,008.0000 2.52
11.34 5,035.4000 0.83
3. เงนิ เลอื่ นเงนิ เดอื นและเงนิ ปรับวุฒิข้าราชการ 10,464.6000 15,500.0000 0.10 6,927.1028 1.14
12.04
4. เงนิ สารอง เงนิ สมทบ และเงินชดเชยของข้าราชการ 62,780.0000 69,707.1028 0.41 (30.0000) - 0.00
0.16 2,800.0000 0.46
5. เงนิ สมทบของลกู จ้างประจา 670.0000 640.0000 16.11
0.08 --
6. คา่ ใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลขา้ ราชการลูกจ้างและพนกั งานของรัฐ 71,200.0000 74,000.0000 0.98 --
(85,452.5979) - 14.07
7. คา่ ใชจ้ ่ายตามโครงการอนั เนอ่ื งมาจากพระราชดาริ 2,500.0000 2,500.0000 6.56
--
8. คา่ ใชจ้ ่ายเกย่ี วกบั การเสดจ็ พระราชดาเนนิ และตอ้ นรับประมุขตา่ งประเทศ 1,000.0000 1,000.0000 3,000.0000 0.49

9. เงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉกุ เฉนิ หรือจาเปน็ 96,000.0000 88,452.5979 99,000.0000 40,325.6297 100.00

10. เงนิ ชดเชยคา่ งานสง่ิ กอ่ สร้าง(คา่ K) 500.0000 500.0000

11. คา่ ใชจ้ ่ายชดใชเ้ งินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลอื ผปู้ ระสบภยั พิบตั กิ รณีฉกุ เฉิน 3,000.0000 6,000.0000
12. คา่ ใชจ้ ่ายในการบรรเทา แกไ้ ขปญั หา และเยียวยา ผทู้ ไี่ ดร้ ับผลกระทบจาก - - 40,325.6297

การระบาดของโรคตดิ เชอื้ ไวรัสโคโรนา 2019 (COVID - 19)

ที่มา: 1. ร่ำงพระรำชบญั ญตั งิ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
2. เอกสำรงบประมำณรำยจ่ำยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 สำนักงบประมำณ
3. ร่ำงพระรำชบญั ญัติโอนงบประมำณรำยจ่ำยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563

สำหรับในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 รำยจ่ำยงบกลำงได้รับจัดสรรงบประมำณ จำนวน
614,616.2465 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 18.63 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพ่ิมขึ้นจำกปีก่อน
จำนวน 7,392.7306 ล้ำนบำท เพ่ิมขึ้นร้อยละ 1.22 รำยจ่ำยงบกลำงที่มีสัดส่วนงบประมำณสูงสุด 3
อนั ดบั คอื อันดับที่ 1 เงินเบย้ี หวดั บำเหนจ็ บำนำญ ได้รับจดั สรรร้อยละ 48.88 ของรำยจ่ำยงบกลำง
ท้ังหมด อันดับท่ี 2 รำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ได้รับจัดสรรร้อยละ 16.11
อันดับท่ี 3 เป็น ค่ำใช้จ่ำยในกำรรักษำพยำบำลข้ำรำชกำร ลูกจ้ำง และพนักงำนของรัฐ ได้รับจัดสรร
ร้อยละ 12.04 และมีรำยกำรค่ำใช้จ่ำยในกำรบรรเทำ แก้ไข และเยียวยำผู้ที่ได้รับผลกระทบจำกกำร
ระบำดของโรคตดิ เช้ือไวรสั COVID-19 อกี จำนวน 40,325.6297 ล้ำนบำท ตำมตำรำงท่ี 8-5

ขอ้ สงั เกต PBO

1) การกาหนดขนาดและสัดส่วนงบกลาง รายการเงินสารองจ่ายเพ่ือกรณีฉุกเฉินหรือ
จาเปน็

กำรเปล่ียนแปลงขนำดและสัดส่วนงบกลำง รำยกำรเงินสำรองจ่ำยฯ เพ่ือรองรับภำวะ
วิกฤต นอกจำกจะต้องพิจำรณำถึงเหตุผลและควำมจำเป็นแล้ว ควรคำนึงถึงวินัยทำงกำรเงิน
กำรคลงั ของรฐั และควรมีกำรทบทวนเมื่อสถำนกำรณ์เข้ำส่ภู ำวะปกติ

2) การใช้งบกลาง รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็น ให้ตรงตาม
วัตถุประสงค์

รำยจำ่ ยงบกลำง รำยกำรเงินสำรองจ่ำยเพ่ือกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ตั้งไวเ้ พอ่ื วัตถุประสงค์
ในกำรป้องกันหรือแก้ไขสถำนกำรณ์อันกระทบต่อควำมสงบเรียบร้อยของประชำชน ควำมมั่นคง

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -65- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ขอ้ สงั เกต PBO

ของรัฐ กำรเยียวยำหรือบรรเทำควำมเสียหำยจำกภัยพิบัติสำธำรณะร้ำยแรง และภำรกิจท่ีจำเป็น
เรง่ ดว่ นของรัฐเทำ่ นัน้ แตใ่ นอดีตมหี ลำยโครงกำรที่ได้รับอนุมตั ใิ ห้ใช้งบกลำง รำยกำรเงินสำรองจ่ำยฯ
ที่มวี งเงินงบประมำณเปน็ จำนวนมำก ไม่ได้เป็นโครงกำรฉุกเฉนิ หรือจำเป็นเร่งด่วนที่แท้จริง จงึ ควร
กำหนดขอบเขตให้ชดั เจนและบงั คบั ใช้อย่ำงเขม้ งวด

3) การเปดิ เผยข้อมลู ในรายจ่ายงบกลาง
กำรอนุมัติงบประมำณรำยจ่ำยงบกลำงภำยใต้กระบวนกำรของรัฐสภำเป็นกำรพิจำรณำ
กรอบวงเงินงบประมำณ โดยไม่มีกำรแสดงรำยละเอียดผลผลิต/กิจกรรม ตัวชี้วัด แผนกำร
ดำเนินงำน แผนกำรใช้จ่ำยงบประมำณประกอบกำรพิจำรณำงบประมำณ กำรตรวจสอบของ
ฝ่ำยนิติบัญญัติจึงไม่เป็นไปตำมหลักเกณฑ์ของควำมโปร่งใสทำงกำรคลังที่ดี ไม่สำมำรถตรวจสอบ
และประเมินผลได้ เกิดควำมเส่ียงโดยทำให้ขำดประสิทธิภำพในกำรจัดสรรทรัพยำกร อำจส่งผลให้
ขำดวินัยกำรคลังในระยะยำวได้ ดังน้ัน งบกลำงควรมีกำรเปิดเผยข้อมูล มีกำรตรวจสอบ
เชน่ เดยี วกบั งบประมำณทัว่ ไป

8.7 งบประมาณรายจา่ ยสาหรับรัฐวิสาหกิจ

“รัฐวิสำหกิจ” เป็นหน่วยงำนธุรกิจท่ีรัฐบำลเป็นเจ้ำของไม่ว่ำจะอยู่ใน

รูปแบบของหน่วยงำน องค์กำรของรัฐ รวมถึงบริษัท หรือห้ำงหุ้นส่วนนิติบุคคล

ท่ีรัฐหรือองค์กรของรฐั ถือหนุ้ ร่วมทุนอยู่ด้วยเกินกวำ่ ร้อยละห้ำสิบ และมีลักษณะ

กำรดำเนินงำนในเชิงธุรกิจท่ีมุ่งแสวงหำกำไร หรือกำรให้บริกำรสำธำรณะโดย รายงานฉบบั เตม็
สำมำรถเรียกเก็บค่ำบริกำรจำกประชำชนผู้ใช้บริกำรนั้นได้ ดังน้ัน โดยหลักการ รฐั วิสาหกจิ ไทย

รัฐวิสาหกิจจะต้องพ่ึงพาตัวเองได้ โดยไม่จาเป็นต้องได้รับเงินอุดหนุนจาก

งบประมาณแผน่ ดนิ ในทุกปี

อย่ำงไรก็ตำม ด้วยเหตุผลควำมจำเป็นและวัตถุประสงค์ของกำรตั้งรัฐวิสำหกิจท่ีค่อนข้ำง

หลำกหลำยไม่ว่ำจะเป็น (1) เพ่ือดำเนินกิจกำรที่ต้องใช้เงินทุนสูง เช่น กำรให้บริกำรในด้ำนกำร

คมนำคม กำรส่ือสำร และพลังงำน (2) เพื่อให้บริกำรแก่สังคม เช่น ไฟฟ้ำ ประปำ กำรคมนำคม

หรือส่ิงสำธำรณูปกำรที่จำเป็นต่อชีวิต (3) เพ่ือควบคุมกำรบริโภคสินค้ำบำงชนิดที่เป็นลักษณะ

อบำยมุข เช่น สรุ ำ ยำสูบ สลำกกนิ แบ่ง ซงึ่ กำหนดเปน็ กิจกำรทผี่ กู ขำดโดยรัฐบำล (4) เพ่ือหำรำยได้

เข้ำรัฐ (5) เพื่อรักษำเสถียรภำพทำงเศรษฐกิจ เช่น องค์กำรตลำดเพื่อเกษตรกร (อ.ต.ก.) องค์กำร

คลังสินค้ำ (อคส.) หรือเพอ่ื วัตถุประสงค์อนื่ ๆ เชน่ กำรวจิ ยั กำรให้บรกิ ำรทำงวิชำกำรแก่สงั คม หรือ

กำรศกึ ษำ เปน็ ตน้

ดังน้ัน แม้ว่ำรัฐวิสำหกิจบำงแห่งจะมีผลกำรดำเนินงำนขำดทุนอย่ำงต่อเน่ือง รัฐบำลก็

จำเป็นต้องเข้ำไปชว่ ยเหลือในรูปแบบต่ำง ๆ ไมว่ ำ่ จะเปน็ กำรค้ำประกนั เงินกู้ กำรก้เู งินมำให้กู้ยืมต่อ

หรือกำรให้เงินอุดหนุนจำกงบประมำณแผ่นดินเป็นทุน เพื่อให้กำรจัดทำบริกำรสำธำรณะแก่

ประชำชนเป็นไปอย่ำงต่อเนื่อง จึงเปิดโอกำสให้รัฐวิสำหกิจสำมำรถขอรับกำรจัดสรรงบประมำณ

ตำมกฎหมำยว่ำด้วยวิธีกำรงบประมำณได้ ซึ่งตำมพระรำชบัญญัติวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561

กำหนดใหร้ ัฐวิสำหกิจท่เี ปน็ “หน่วยรับงบประมำณ” ไว้เพียง 3 ลำดบั ชั้น ไดแ้ ก่

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -66- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ก. องคก์ ำรของรฐั บำล หรอื หนว่ ยงำนธุรกิจท่ีรัฐบำลเปน็ เจำ้ ของ
ข. บรษิ ทั หรือห้ำงหุ้นส่วนนติ ิบุคคลทสี่ ว่ นรำชกำรมีทนุ รวมอยู่ดว้ ยเกนิ กว่ำร้อยละหำ้ สิบ
ค. บรษิ ัท หรอื หำ้ งหุน้ ส่วนนิติบคุ คล ท่สี ่วนรำชกำรและ/หรอื รัฐวสิ ำหกจิ ตำม (ก) และ/หรอื
(ข) มีทุนรวมอยดู่ ้วยเกินกวำ่ รอ้ ยละห้ำสบิ
8.7.1 ฐานะการเงนิ และผลการดาเนนิ งานในภาพรวม
ปัจจุบันรัฐวิสำหกิจไทยมีจำนวน 56 แห่งจำแนกเป็น 9 สำขำกำรผลิต ข้อมูลล่ำสุดจำก
รำยงำนกำรเงินรวมภำครัฐ ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 มีสินทรัพย์รวมกันจำนวนท้ังส้ิน
15,807,000 ล้ำนบำท หนี้สินรวม 12,604,000 ล้ำนบำท และส่วนของทุน 3,203,000 ล้ำนบำท
รัฐวิสำหกิจส่วนใหญ่มีผลกำไร 43 แห่ง และขำดทุน 12 แห่ง มีรำยได้รวม 4,169,000 ล้ำนบำท
ค่ำใช้จ่ำยรวม 3,857,000 ล้ำนบำท สำมำรถทำกำไรรวมได้ 312,000 ล้ำนบำท คิดเป็นอัตรำ
ผลตอบแทนจำกสินทรัพย์รวมร้อยละ 1.97 มีกำรนาส่งกาไรหรือเงินรายได้อื่นเข้าคลังเป็นรายได้
แผ่นดิน 169,159.49 ล้านบาท โดยกำไรและรำยได้ท่ีรัฐวิสำหกิจนำส่งคลังน้ีคิดเป็นร้อยละ 6.63
ของรำยได้สุทธิรัฐบำล (2,550,000 ล้ำนบำท) ในขณะเดียวกันมีรัฐวิสำหกิจที่ขอรับเงินอุดหนุน
จำนวน 26 แห่ง โดยรัฐบำลจ่ายเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจรวมทั้งสิ้น 141,001.30 ล้านบาท
คิดเป็นร้อยละ 4.70 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี พ.ศ. 2562 และเม่ือเปรียบเทียบเงินอุดหนุน
ที่รัฐบำลได้จัดสรรให้แก่รัฐวิสำหกิจ กับส่วนของกำไรหรือเงินรำยได้อื่นที่รัฐวิสำหกิจนำส่งคลังเป็น
รำยได้แผ่นดินแล้ว พบว่ำ ส่วนของกาไรหรือรายได้อื่นท่ีรัฐวิสาหกิจนาส่งคลังมีจานวนสูงกว่า
เงินอุดหนนุ ท่รี ัฐบาลจัดสรรใหแ้ กร่ ัฐวิสาหกิจ 28,158.19 ลา้ นบาท
อย่ำงไรก็ตำม ในช่วงระหว่ำงปีงบประมำณ พ.ศ. 2558 - 2562 พบว่ำ ส่วนของกำไรหรือ
เงินรำยได้อื่นที่รัฐวิสำหกิจนำส่งคลังเป็นรำยได้แผ่นดินมีจำนวนสูงกว่ำเงินอุดหนุนรัฐวิสำหกิจ
โดยเฉล่ียปีละ 11,231.49 ล้ำนบำท แต่เนื่องจำกส่วนของกำไรหรือเงินรำยได้อ่ืนที่รัฐวิสำหกิจ
นำส่งคลังในแต่ละปีนั้นมีจำนวนไม่คงที่ ทำให้ในบำงปีมีผลออกมำเป็นลบ เช่น ปีงบประมำณ
พ.ศ. 2559 แตถ่ ึงกระน้ันส่วนของกำไรหรือเงนิ รำยได้อ่นื ท่รี ฐั วิสำหกิจนำสง่ คลังเป็นรำยไดแ้ ผ่นดินก็
มีแนวโนม้ รกั ษำระดบั เพดำนอย่ทู ป่ี ระมำณ 150,000 ล้ำนบำทตอ่ ปี ตำมตำรำงท่ี 8-6

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -67- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางที่ 8 - 6 แสดงผลกำรดำเนนิ งำนของรัฐวสิ ำหกจิ 5 ปี (ปีงบประมำณ พ.ศ. 2558 - 2562)

หน่วย: ล้ำนบำท

ผลการดาเนินงาน ปงี บประมาณ

2558 2559 2560 2561 2562 เฉลย่ี 5 ปี

1. สนิ ทรัพย์รวม 13,402,022.0 14,159,751.00 14,312,600.00 15,088,266.39 15,807,000.00 14,553,927.88

2. รำยไดร้ วม 3,978,812.85 3,670,823.96 3,417,361.18 4,197,000.00 4,169,000.00 3,886,599.60

3. ค่ำใช้จ่ำยรวม 3,811,416.45 3,407,291.58 3,109,809.04 3,791,000.00 3,857,000.00 3,595,303.41

4. กำไร (ขำดทนุ ) 167,396.40 263,532.38 307,552.14 406,000.00 312,000.00 291,296.18
สทุ ธิ 1.25 1.86 2.15 2.69 1.97 1.98

5.อตั รำผลตอบแทน
ต่อสินทรพั ยร์ วม
(ร้อยละ)

6. รำยได้นำส่งรัฐ 161,253.74 133,726.68 162,265.40 157,041.42 169,159.49 156,689.35

7. เงนิ อดุ หนนุ ให้แก่ 147,569.30 143,804.80 140,263.10 154,650.80 141,001.30 145,457.86
รัฐวิสำหกจิ 5.18 4.80 5.07 4.70 5.10

8.สัดส่วนต่อวงเงิน -10,078.12 22,002.30 2,390.62 28,158.19 11,231.49

งบประมำณประจำปี 5.73

(รอ้ ยละ)

9. สว่ นต่ำงของ

รำยไดน้ ำส่งรฐั กับ 13,684.44

เงินอุดหนนุ (6 - 7)

ที่มา: 1. งบประมำณโดยสังเขปฉบับปรบั ปรุงตำมพระรำชบัญญัตงิ บประมำณรำยจำ่ ย ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2559 – 2563
2. เอกสำรงบประมำณฉบบั ท่ี 5 รำยงำนภำวะเศรษฐกจิ และกำรคลัง ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2558 – 2563
3. รำยงำนกำรเงินรวมภำครฐั และรำยงำนกำรเงินแผ่นดิน ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2558 - 2562

ท้งั นี้ แม้ผลกำรดำเนินงำนในภำพรวมรัฐวิสำหกิจไทยจะยังคงมผี ลกำไร และสำมำรถรักษำ

ระดับกำรนำส่งส่วนของกำไรและรำยได้อ่ืนเป็นรำยได้แผ่นดินได้อย่ำงต่อเน่ือง แต่ถ้ำพิจำรณำใน
ระดับหน่วยงำนแล้วพบว่ำยังมีรัฐวิสำหกิจจำนวนหลำยแห่งท่ีมีผลกำรดำเนินงำนขำดทุนอย่ำง
ตอ่ เน่อื ง เชน่ บริษทั กำรบนิ ไทย จำกัด (มหำชน)2 กำรรถไฟแห่งประเทศไทย องคก์ ำรขนส่งมวลชน

กรุงเทพ เป็นตน้ ในขณะเดียวกันรัฐวิสำหกจิ อีกจำนวนมำกมีระบบกำรบริหำรจัดกำรที่มีประสิทธิภำพ
และสำมำรถสร้ำงผลกำไรอย่ำงต่อเน่ือง เช่น บริษัท ปตท.จำกัด (มหำชน) กำรไฟฟ้ำฝ่ำยผลิตแห่ง

ประเทศไทย และบริษทั ท่ำอำกำศยำนไทย จำกดั (มหำชน) ตำมแผนภำพท่ี 8-13

2 คณะรัฐมนตรี ไดม้ มี ติเมอ่ื วนั ท่ี 19 พฤษภำคม 2563 เห็นชอบใหบ้ ริษัท กำรบินไทย จำกดั (มหำชน) เข้ำสู่กระบวนกำรฟ้ืนฟูกจิ กำรตำมพระรำชบัญญตั ิล้มละลำย
และกระทรวงกำรคลังไดล้ ดสดั สว่ นกำรถือหนุ้ กำรบนิ ไทย โดยจำหน่ำยห้นุ ร้อยละ 3.17 ใหแ้ ก่กองทุนรวมวำยุภกั ษ์หน่ึง โดยกระทรวงกำรคลังยงั คงเปน็ ผู้ถือหุ้นรำย
ใหญ่ของบริษัท และถือหุ้นคิดเป็นร้อยละ 47.86 ของจำนวนหุ้นที่ออกและเรียกชำระแล้วทั้งหมดของบริษัทกำรบินไทย ทั้งนี้ ภำยหลังกำรลดสัดส่วนกำรถือหุ้น
ดงั กล่ำว เป็นผลให้บรษิ ัท กำรบนิ ไทย จำกัด (มหำชน) พ้นสภำพควำมเป็นรัฐวสิ ำหกจิ แลว้ แตว่ นั ท่ี 22 พฤษภำคม 2563

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -68- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพที่ 8 - 13 ขอ้ มลู กำไรสูงสดุ /ขำดทนุ สงู สดุ ของรฐั วิสำหกจิ
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 (10 ลำดับแรก)

ที่มา: รำยงำนของผ้สู อบบัญชแี ละงบกำรเงิน และรำยงำนกำรสอบทำนขอ้ มูลทำงกำรเงนิ ระหวำ่ งกำลโดยผู้สอบบัญชีและงบกำรเงิน
สำนักงำนกำรตรวจเงนิ แผ่นดิน
หมายเหตุ: 1. เป็นข้อมูลของรัฐวิสำหกิจ สำหรับปีสิ้นสุดวันท่ี 31 ธันวำคม 2562 จำนวน 9 แห่ง และสำหรับปีส้ินสุดวันท่ี 30
กันยำยน 2562 จำนวน 8 แห่ง

2. กำรรถไฟแหง่ ประเทศไทย และองคก์ ำรขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นข้อมลู สำหรับงวดเกำ้ เดอื นสิน้ สุดวันท่ี 30 มถิ นุ ำยน
2562 สว่ นบริษทั กสท. โทรคมนำคม จำกัด (มหำชน) เปน็ ขอ้ มูลสำหรับงวดหกเดือนส้ินสดุ วันที่ 30 มถิ ุนำยน 2562

ดังนั้น รัฐบำลจึงต้องเร่งปรับปรุงประสิทธิภำพกำรดำเนินกิจกำร และกำรกำกับดูแล
รัฐวิสำหกิจท่ีดียิ่งข้ึน เพื่อให้รัฐวิสำหกิจท่ีประสบปัญหำขำดทุนอย่ำงต่อเนื่องเหล่ำน้ี กลับมำมีผล
กำรประกอบกำรท่ีเป็นบวก สำมำรถพึ่งพำตัวเองได้เพ่ือลดภำระงบประมำณแผ่นดิน และมีผลกำไร
นำสง่ คลังเป็นรำยได้แผ่นดนิ ได้ในระยะยำวตอ่ ไป

นอกจำกน้ี ผลกำรดำเนินงำนที่ผ่ำนมำยังพบว่ำ กำรขำดทุนอย่ำงต่อเน่ืองของรัฐวิสำหกิจ
หลำยแห่งนั้นส่วนหนึ่งเกิดจำกปัญหำสภำพคล่องทำงกำรเงินจำกกำร “ให้บริการสาธารณะตาม
นโยบายรัฐบาล”3 และส่วนหนึ่งเป็นผลจำกควำมไม่มีประสิทธิภำพในกำรดำเนินกิจกำรตำมปกติ

3 สำหรับกำรอุดหนุนทำงกำรเงินในกำรให้บริกำรสำธำรณะตำมนโยบำยรัฐบำลนั้นเป็นไปตำมระเบียบสำ นักนำยกรัฐมนตรีว่ำด้วยกำรให้เงินอุดหนุนบริกำร
สำธำรณะของรัฐวิสำหกจิ พ.ศ. 2554 ซึ่งจะมีกำรทำข้อตกลงกันไว้ก่อนล่วงหน้ำและมกี ำรกำหนดหลักเกณฑ์วิธกี ำรและกรอบวงเงินท่ีจะดำเนินกำรในแตล่ ะปีด้วย
ซ่ึงระเบยี บดังกล่ำวได้กำหนดนิยำมศัพทท์ ส่ี ำคญั ไว้ ดังนี้
“รฐั วิสำหกจิ ” หมำยควำมว่ำรัฐวิสำหกจิ ตำมกฎหมำยว่ำด้วยวธิ ีกำรงบประมำณท่ใี ห้บรกิ ำรสำธำรณะด้ำนสำธำรณูปโภคและประสบหรืออำจประสบผลขำดทุนจำก
นโยบำยรำคำค่ำบรกิ ำรของรฐั บำล ได้แก่ กิจกำรกำรรถไฟ กำรขนส่งมวลชน กำรประปำ หรือกิจกำรบริกำรสำธำรณูปโภคอ่ืนทีร่ ัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวงกำรคลงั
กำหนดโดยควำมเหน็ ชอบของคณะรฐั มนตรีทงั้ นี้ไม่รวมถึงรฐั วิสำหกิจในสำขำทมี่ อี งค์กรกำกับดูแลหรือรัฐวสิ ำหกิจท่จี ดทะเบยี นในตลำดหลกั ทรัพย์แห่งประเทศไทย
“ผลขำดทุน” หมำยควำมว่ำผลขำดทนุ ท่ีเกดิ จำกกำรใหบ้ ริกำรสำธำรณะ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -69- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ ่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ของรัฐวิสำหกิจแห่งนั้นเอง โดยปัจจุบันมีรัฐวิสำหกิจที่ผลกำรดำเนินงำนขำดทุนสะสมสูงอย่ำง
ต่อเน่ือง และมีแนวโน้มจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อภาระทางการคลังของรัฐบาลในระดับสูงจน
รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเป็นเงินอุดหนุนให้อย่างต่อเน่ือง ได้แก่ การรถไฟแห่ง
ประเทศไทย และองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ ในขณะเดียวกันก็มีรัฐวิสำหกิจที่ไม่ได้รับเงิน
อุดหนุนจำกงบประมำณแผน่ ดิน แต่มีผลกำรดำเนินงำนขำดทนุ ต่อเนื่องแบบก้ำวกระโดด คอื บรษิ ทั
กำรบนิ ไทย จำกัด (มหำชน) จำกปี 2560 ทข่ี ำดทุน 2,072 ลำ้ นบำท เพมิ่ ขึ้นเปน็ 12,016.47 ลำ้ นบำท
ในปี 2562 หรือเพิ่มขึ้นกว่ำร้อยละ 480 (ซ่ึงกระทรวงกำรคลังเป็นผู้ถือหุ้นรำยใหญ่ เป็นจำนวน
1,113,931,061 หนุ้ หรือ ร้อยละ 51.034) จึงถือวา่ เป็นรัฐวิสาหกิจประเภทบริษัทจากดั (มหาชน)
ลาดับแรกสุดท่ีมีความเสี่ยงสูงที่จะก่อให้เกิดผลกระทบต่องบประมาณของรัฐบาลในระดับสูง
ดังนัน้ รัฐบำลจำเปน็ ต้องเร่งฟืน้ ฟูกจิ กำรอย่ำงเร่งดว่ น หรอื มีแผนกำรบรหิ ำรจัดกำรในเชงิ รุก เพอื่ ลด
ภำระทำงกำรคลังของรฐั บำลในอนำคตอนั ใกล้จำกกำรให้เงนิ อุดหนุน กำรเพ่มิ ทนุ หรอื กำรชำระหนี้
เงินกู้แทน

อย่ำงไรก็ดี เมื่อเปรียบเทียบส่วนของกำรนำส่งส่วนของกำไรหรือรำยได้อ่ืนกับกำรรับเงิน
อุดหนุนจำกเงินงบประมำณแผ่นดินของรัฐวิสำหกิจ จำกข้อมูลย้อนหลัง 5 ปี ในช่วงระหว่ำง
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2558-2562 พบว่ำ แนวโน้มการขอรับเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน
ของรฐั วสิ าหกิจในภาพรวมค่อย ๆ ลดลง โดยในปี 2558 ไดร้ ับเงนิ อุดหนุน 147,569.30 ลำ้ นบำท
และลดลงเป็น 141,001.30 ล้ำนบำท ในปี 2562 โดยเฉล่ียรัฐวิสาหกิจรับเงินอุดหนุนจาก
งบประมาณแผน่ ดนิ ปลี ะ 145,457.86 ลา้ นบาท

ในส่วนของกำรนำส่งส่วนของกำไรสุทธิหรือรำยได้อื่นเป็นรำยได้แผ่นดินนั้น พบว่ำ ใน
ภำพรวมมีแนวโน้มเพ่ิมขึ้นเพียงเล็กน้อยจำกปี 2558 มีรำยได้นำส่ง 161,253.74 ล้ำนบำท เพิ่มข้ึน
เป็น 169,159.49 ล้ำนบำท ในปี 2562 โดยเฉล่ียรัฐวิสำหกิจไทยสำมำรถสร้ำงรำยได้ให้กับรัฐปีละ
156,689.35 ล้ำนบำท ตำมแผนภำพที่ 8-14

“กำรอุดหนุนทำงกำรเงิน” หมำยควำมว่ำกำรจ่ำยเงินชดเชยผลขำดทุนให้แก่รัฐวิสำหกิจท่ีให้บริกำรสำธำรณะในรูปของเงินงบประมำณตำมจำนวนส่วนต่ำงของ
รำคำคำ่ บรกิ ำรที่รฐั บำลกำหนดหรอื รำคำค่ำบรกิ ำรท่ีรัฐวิสำหกิจกำหนดโดยควำมเหน็ ชอบของคณะรัฐมนตรีกับต้นทนุ ทไ่ี ม่รวมถึงค่ำใช้จำ่ ยท่ีใชไ้ ปในกำรผลิตสินค้ำ
หรอื ให้บรกิ ำรอื่นท่มี ิได้เปน็ ไปเพือ่ บรกิ ำรสำธำรณะและคำ่ ใชจ้ ำ่ ยอันเกิดจำกกำรบรหิ ำรจัดกำรท่ผี ดิ พลำดหรือไมม่ ปี ระสทิ ธิภำพของรัฐวิสำหกิจ
4 ข้อมูลผถู้ ือหุ้น ณ วนั ที่ 1 เมษำยน 2561 จำกตลำดหลักทรพั ย์แห่งประเทศไทย

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -70- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

แผนภาพที่ 8 - 14 เปรยี บเทียบเงนิ นำส่งกำไรและเงินปันผลจำกรฐั วสิ ำหกิจ
กบั เงินอุดหนนุ รฐั วิสำหกจิ ปีงบประมำณ พ.ศ. 2558 – 2562

หน่วย: ลำ้ นบำท

ท่ีมา: 1. งบประมำณโดยสังเขป สำนกั งบประมำณ (ฉบบั ปรับปรงุ ) ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2558 - 2563
2. รำยงำนกำรเงินรวมภำครัฐและรำยงำนกำรเงินแผน่ ดนิ ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2558 - 2562

8.7.2 บทบาทของรฐั วิสาหกิจต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ
นอกจำกรัฐวิสำหกิจจะมีบทบำทในกำรจัดทำบริกำรสำธำรณะท่ีจำเปน็ กำรประกอบกิจกำร
ในลักษณะรัฐพำณิชย์เพื่อนำรำยได้ส่งคลังเป็นรำยได้แผ่นดินดังท่ีได้กล่ำวมำแล้ว รัฐวิสำหกิจยังมี
บทบำทสำคัญต่อกำรขับเคล่ือนเศรษฐกิจมหภำคของประเทศ เนื่องจำกรัฐวิสำหกิจมีสินทรัพย์รวม
มำกกว่ำ 15 ล้ำนล้ำนบำท กำรใช้จ่ำยงบประมำณในโครงกำรลงทุนของรัฐวิสำหกิจย่อมก่อให้เกิด
กำรจ้ำงงำน กำรไหลเวียนของเต็มเงินในระบบเศรษฐกิจ ส่งผลต่อขยำยตัวทำงเศรษฐกิจของ
ประเทศอย่ำงมำก “งบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ” จึงเป็นเคร่ืองมือท่ีสำคัญของรัฐบำลในกำร
ขบั เคลื่อนระบบเศรษฐกิจของประเทศ
สำหรับในด้ำนกำรลงทุนของรัฐวิสำหกิจ ในปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 รัฐบำลได้เห็นชอบ
กรอบและงบลงทนุ ของรัฐวสิ ำหกิจ5วงเงนิ ดำเนนิ กำร 1,443,891 ลำ้ นบำท และวงเงินเบกิ จ่ำยลงทุน
346,262 ล้ำนบำท ซ่ึงลดลงจำกปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 ท่ีได้รับอนุมัติวงเงินเบิกจ่ำยลงทุน
638,943 ลำ้ นบำท โดยผลการเบิกจา่ ยงบลงทนุ สะสมต่อแผนสะสม มีจานวน 50,786 ลา้ นบาท
คิดเป็นร้อยละ 72 จากงบลงทุนท่ีได้รับอนุมัติของแผนสะสม (เป้ำหมำยกำหนดไว้ไม่น้อยกว่ำ
ร้อยละ 95 ของแผนที่ได้รับอนุมัติเบิกจ่ำยลงทุน ) และร้อยละ 15 แผนงบลงทุนทั้งปี
ตำมตำรำงท่ี 8-7

5 ระเบยี บสำนักนำยกรัฐมนตรวี ่ำด้วยงบลงทนุ ของรัฐวสิ ำหกิจ พ.ศ. 2550 “งบลงทนุ ” หมำยควำมวำ รำยกำรท่ปี ระมำณวำจะจำยเพ่ือกอใหเกิดสินทรัพยถำวร รวมท้ัง
เพื่อขยำยงำนหรือกำรทดแทนสนิ ทรัพยเดมิ ซง่ึ มลี กั ษณะเปนสำระสำคัญหรือเปนกำรปรับปรงุ งำนใหดีขึ้นหรือรำยจำยเพื่อซ้ือกิจกำรหรอื หุนของหนวยงำนอ่ืน

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -71- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางที่ 8 - 7 กรอบและงบลงทนุ ของรัฐวสิ ำหกจิ และผลกำรเบิกจ่ำยจรงิ

ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 - 2563

หนว่ ย: ลำ้ นบำท

รายการ/งบประมาณ 2560 2561 2562 2563 (เดอื น ก.พ.)

วงเงินดาเนนิ การ 1,520,541 1,975,414 2,058,196 1,443,891

วงเงนิ เบกิ จ่ายลงทนุ 580,980 846,337 638,943 346,262

แผนงบลงทนุ ทง้ั ปี 344,128 445,191 365,323 317,621

ยอดแผนสะสมตงั้ แตต่ น้ ปี 286,681 376,875 260,971 70,355

เบกิ จ่ายสะสมตงั้ แตต่ น้ ปี 231,282 329,200 199,887 50,786
เบกิ จ่ายสะสมตอ่ แผนสะสม 81% 87% 77% 72%
เบกิ จ่ายสะสมตอ่ แผนงบลงทนุ ทงั้ ปี 67% 74% 55% 16%

ทมี่ า: 1. กรอบและงบลงทนุ ของรัฐวสิ ำหกิจประจำปีงบประมำณ 2563 จำกมตคิ ณะรฐั มนตรี 22 ตุลำคม 2562
2. รำยงำนสรปุ แผนผลกำรเบิกจำ่ ยงบลงทนุ ของรฐั วิสำหกจิ ของสำนักงำนคณะกรรมกำรนโยบำยรฐั วสิ ำหกจิ ขอ้ มลู ณ วนั ท่ี 11 มนี ำคม 2563

หมายเหตุ: 1. วงเงินดำเนินกำร เฉพำะงำนตำมภำรกิจปกติและโครงกำรต่อเน่ือง 1,243,891 ล้ำนบำท และวงเงินเบิกจ่ำยลงทุน
296,262 ล้ำนบำท

2. เป็นข้อมลู ของรฐั วิสำหกจิ จำนวน 44 แหง่ ภำยใตส้ งั กัด 15 กระทรวง ไมร่ วมรฐั วสิ ำหกจิ ประเภทบริษัทมหำชน จำกัด
และบริษทั ในเครอื ของรฐั วสิ ำหกิจประเภทบรษิ ัทจำกัดและบรษิ ัทมหำชนจำกดั และสถำบันกำรเงนิ

จำกเงินลงทุนท่ีรัฐบำลไดด้ ำเนินนโยบำยผ่ำนกำรใช้จำ่ ยของรัฐวิสำหกิจ โดยเฉพำะอย่ำงยิ่ง
ในข้อเสนอกำรลงทุนของรัฐวิสำหกิจ ซ่ึงได้ให้ควำมสำคัญในกิจกรรมกำรลงทุนเพื่อสนับสนุนกำร
ขับเคล่ือนยุทธศำสตร์ชำติ “ด้ำนกำรสรำ้ งควำมสำมำรถในกำรแข่งขัน” ประมำณ 300,000 ล้ำนบำท หรือ
เป็นจำนวนกว่ำร้อยละ 80 ของงบลงทุนท้ังหมด เพ่ือนำไปพัฒนำระบบคมนำคม โครงสร้ำงพ้ืนฐำน
ด้ำนพลังงำน ระบบโลจสิ ตกิ ส์ ภำคอตุ สำหกรรม เกษตร และภำคบรกิ ำร

ทั้งน้ี เมื่อรวมกับกำรลงทุนของรัฐวิสำหกิจประเภทบริษัทมหำชนจำกัด และบริษัทในเครือ
ที่มีวงเงินดำเนินกำรท้ังสิ้นจำนวน 280,987 ล้ำนบำท และวงเงินเบิกจ่ำยลงทุน 204,014 ล้ำนบำท
ทำให้ภำพรวมของประเทศจะมีกำรลงทุนตำมภำรกิจปกติและโครงกำรต่อเน่ืองในปี 2563 วงเงิน
ดาเนินการรวม 1,524,878 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 8.67 ของ GDP (ตำมเอกสำรงบประมำณ)
และวงเงินเบิกจ่ำยลงทุน 500,276 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 2.84 ของ GDP สะท้อนให้เห็นว่ำกำร
ลงทุนภำครัฐในปัจจุบันรัฐวิสาหกิจถือว่ามีส่วนสาคัญในการท่ีจะผลักดันให้เกิดการเจริญเติบโต
ทางเศรษฐกิจผ่านการใชจ้ า่ ยของรัฐวิสาหกจิ

โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งเศรษฐกิจไทยในไตรมำสท่ี 2/2563 ที่มีแนวโน้มขยำยตัวต่ำกว่ำประมำณ
กำรตำมเอกสำรงบประมำณ และต่ำกว่ำระดับศักยภำพของประเทศมำกข้ึน บวกกับปัจจัยลบทั้ง
กำรแพร่ระบำดของโรคตดิ เชือ้ ไวรสั COVID-19 ควำมลำ่ ชำ้ ของพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำย
ประจำปี และภัยแล้งที่เกิดข้ึนพร้อมกัน รวมถึงเศรษฐกิจโลกท่ีมีแนวโน้มชะลอลงจำกกำรระบำด
ใหญ่ของโรคติดเช้ือไวรัส COVID-19 ก่อให้เกิดควำมผันผวนรุนแรงในตลำดกำรเงินโลก ดังนั้น
ภาครัฐจึงควรเร่งรัดการเบิกจ่ายงบประมาณ โดยเฉพาะงบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ ท่ีสังกัด

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -72- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

กระทรวงคมนาคม ซึ่งได้รับอนุมัติในโครงการสาคัญ ๆ แต่ยังมีผลการเบิกจ่ายท่ีล่าช้า โดยหาก
ได้เบิกจ่ายงบลงทุนเป็นไปตามเป้าหมายซึ่งต้องทาให้ได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 95 ของงบลงทุนที่
ได้รับอนุมัติ จะช่วยสร้างความเชื่อม่ันให้ภาคเอกชนและช่วยพยุงเศรษฐกิจที่โตต่ากว่าคาดให้ดี
ขึ้นได้

ทั้งนี้ หำกรัฐวิสำหกิจสำมำรถเบิกจ่ำยได้ตำมเป้ำหมำย ตำมเอกสำรข้อเสนองบลงทุน
รัฐวสิ ำหกิจปี 2563 ท่ีไดป้ ระมำณกำรแนวโนม้ กำรดำเนนิ งำนในชว่ งปี 2564-2566 ในเบือ้ งตน้ ว่ำถ้ำ
สำมำรถเบิกจ่ำยลงทุนรวมได้ 1,179,271 ล้ำนบำท หรือเฉลี่ยปีละ 393,090 ล้านบาท
ประมำณกำรว่ำผลประกอบกำรจะมีกำไรสุทธิรวม 296,291 ล้ำนบำท หรือเฉลี่ยปีละ 98,764 ล้ำนบำท
ซึ่ง PBO คำดว่ำจะส่งผลใหร้ ัฐวิสำหกิจสำมำรถนำส่งส่วนของกำไรเข้ำคลังเป็นรำยได้แผ่นดนิ ในช่วง
3 ปีข้ำงหน้ำ ไดไ้ มต่ ่ำกว่ำปลี ะประมำณ 150,000 ลำ้ นบำท

8.7.3 การจดั สรรงบประมาณเปน็ เงินอุดหนนุ รัฐวิสาหกิจ
สำหรับในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 น้ี รัฐบำลได้มีกำรจัดสรรเงินอุดหนุนแก่รัฐวิสำหกิจ
จำนวน 27 แห่ง รวมเป็นเงินอุดหนุนจานวนท้ังสิ้น 154,729.88 ล้านบาท ลดลงจำก
ปีงบประมำณที่ผ่ำนมำ 472.95 ล้ำนบำท หรือลดลงร้อยละ 0.30 โดยเงินอุดหนุนรัฐวิสำหกิจ
ดังกล่ำว คิดเป็นร้อยละ 4.69 ของวงเงินงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี โดยธนำคำรเพ่ือกำรเกษตร
และสหกรณ์กำรเกษตร ได้รับจัดสรรงบประมำณมำกท่ีสุด 82,038.49 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ
53.02 ของเงินอุดหนุนรัฐวิสำหกิจทั้งหมด รองลงมำได้แก่ กำรรถไฟแห่งประเทศไทย จำนวน
18,108.87 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 11.70 และกำรรถไฟขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย จำนวน
15,367.25 ลำ้ นบำท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 9.93

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -73- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางที่ 8 - 8 แสดงกำรจดั สรรเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสำหกจิ จำแนกตำมกลุ่มงบประมำณ

ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564

หน่วย: ลำ้ นบำท

ลักษณะการจัดสรรงบประมาณเป็นเงนิ อุดหนนุ

รัฐวสิ าหกิจทไ่ี ดร้ ับเงนิ อุดหนุน รายจา่ ยของ รายจา่ ย แผนงาน การดาเนนิ งาน รวม ร้อยละ
การกีฬาแห่งประเทศไทย หนว่ ยงาน ภายใตแ้ ผนงาน
รฐั วิสาหกจิ บคุ ลากรภาครัฐ บริหารหนภี้ าครฐั
บรู ณาการ

2,107.84 284.06 - 353.00 2,744.89 1.77

การเคหะแห่งชาติ 1,774.47 - - - 1,774.47 1.15

การทอ่ งเทยี่ วแหง่ ประเทศไทย 1,088.49 956.84 - 3,102.29 5,147.62 3.33

การทางพิเศษแห่งประเทศไทย -- - 87.27 87.27 0.06

การประปานครหลวง -- - 41.87 41.87 0.03

การประปาสว่ นภูมภิ าค -- - 3,981.18 3,981.18 2.57

การไฟฟ้านครหลวง -- - 22.04 22.04 0.01

การไฟฟ้าสว่ นภมู ิภาค -- - 523.88 523.88 0.34

การยางแหง่ ประเทศไทย 93.97 - - - 93.97 0.06

การรถไฟฟ้าขนสง่ มวลชนฯ - - 9,900.38 5,466.87 15,367.25 9.93

การรถไฟแหง่ ประเทศไทย 3,074.68 315.09 9,025.85 5,693.25 18,108.87 11.70

SME Bank 666.78 - - - 666.78 0.43

ธ.ก.ส. 53,350.23 - 28,688.27 - 82,038.49 53.02

ธนาคารออมสนิ 5,498.29 - - - 5,498.29 3.55

ธนาคารอาคารสงเคราะห์ 156.37 - - - 156.37 0.10

บรรษทั ประกันสนิ เชอ่ื ฯ 7,034.45 - - - 7,034.45 4.55

บรษิ ทั บรหิ ารสนิ ทรพั ยธ์ นาคารอิสลามฯ 2,971.00 - - - 2,971.00 1.92

สถาบนั การบินพลเรอื น 236.54 84.94 - - 321.48 0.21

สถาบนั วจิ ยั วิทยาศาสตรฯ์ 125.95 436.82 - 143.38 706.16 0.46

องค์การขนสง่ มวลชนกรงุ เทพ 1,826.98 - 2,658.63 - 4,485.61 2.90

องค์การจัดการน้าเสยี 73.52 66.40 - 554.11 694.03 0.45

องค์การตลาด -- - 5.00 5.00 0.00

องค์การตลาดเพ่อื เกษตรกร 5.87 16.88 - - 22.76 0.01

องค์การพิพิธภัณฑฯ์ 900.39 97.50 - - 997.88 0.64

องค์การสวนพฤกษศาสตร์ 103.78 63.40 - - 167.18 0.11

องค์การสวนสตั ว์ 658.31 171.64 - - 829.94 0.54

องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ 215.31 25.84 241.15 0.16

รวม 81,963.22 2,519.41 50,273.12 19,974.13 154,729.88

ร้อยละ 52.97 1.63 32.49 12.91 100.00

ท่ีมา: ร่ำงพระรำชบญั ญตั งิ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -74- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

จำกตำรำงท่ี 8-8 เมื่อจำแนกงบประมำณท่ีอุดหนุนให้แก่รัฐวิสำหกิจ ในลักษณะ
กลุ่มงบประมำณ จะเห็นว่ำเงินอุดหนุนรัฐวิสำหกิจในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 จำนวน
154,729.88 ล้ำนบำท ได้มีกำรจัดสรรตำมเหตุผลและควำมจำเปน็ ออกเป็น 4 ลักษณะ ตำมลำดบั
ดงั นี้

1) จัดสรรเป็นเงินอุดหนุนสาหรับการดาเนินงานตามภารกิจหน้าที่ของรัฐวิสาหกิจ
(Function) ภำยใต้แผนงำนพื้นฐำนและแผนงำนยุทธศำสตร์ จำนวน 20 แห่ง รวมเป็นเงิน
81,963.22 ลำ้ นบำท หรอื คิดเป็นร้อยละ 53 ของเงนิ อดุ หนุนรัฐวิสำหกจิ

2) จดั สรรภายใต้ “แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ” เปน็ เงินอุดหนนุ ให้แก่รัฐวิสำหกิจท่ี
มีผลกำรดำเนินงำนขำดทุนอย่ำงต่อเนื่อง และรัฐวิสำหกิจท่ีต้องเร่งรัดดำเนินงำนโครงสร้ำงพ้ืนฐำน
ตำมนโยบำยรัฐบำลซ่งึ จำเป็นต้องกู้เงินมำดำเนินกำร รวมถงึ กำรตงั้ งบประมำณเพ่ือชดเชยภำระคงค้ำง
ให้แก่สถำบันกำรเงินเฉพำะกิจ รวมกันเป็นเงินกว่ำ 50,273.12 ล้ำนบำท หรือคิดเป็นร้อยละ 32 โดย
เงินอุดหนนุ ในส่วนน้ีอำจแบง่ ได้เป็น 2 สว่ น ไดแ้ ก่

ส่วนที่ 1 เงินอุดหนุนแก่รัฐวิสาหกิจท่ีรัฐบาลต้องรับภาระหนี้ ประกอบด้วย
1) รัฐวิสำหกิจ “ด้ำนกำรให้บริกำรสังคม” ท่ียังคงมีผลกำรดำเนินงำนขำดทุนต่อเนื่อง ซ่ึงเงิน
อุดหนุนในส่วนนี้จัดสรรให้แก่รัฐวิสำหกิจ 3 แห่ง ได้แก่ กำรรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ได้รับ
งบประมำณ 9,025.85 ล้ำนบำท และองค์กำรขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) ได้รับงบประมำณ
2,658.63 ล้ำนบำท และ 2) รัฐวิสำหกิจที่ต้องกู้เงินมำเพื่อพัฒนำโครงสร้ำงพื้นฐำนเพ่ือรองรับกำร
ขยำยตวั ของเศรษฐกิจและสังคมตำมนโยบำยของรฐั บำล ทั้งของกำรรถไฟแหง่ ประเทศไทย และกำร
รถไฟฟ้ำขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) โดยในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 น้ี รฟม. ได้รับเงิน
อดุ หนนุ 9,900.38 ลำ้ นบำท

ทั้งนี้ ข้อมูลล่ำสุด ณ ส้ินเดือนกุมภำพันธ์ 2563 รัฐวิสำหกิจมีหนี้ ท่ีนับเป็นหนี้
สำธำรณะรวมทง้ั ส้ิน 1,463,129.35 ล้ำนบำท ประกอบดว้ ย

- หน้ีของรัฐวิสาหกิจท่ีไม่เป็นสถาบันการเงิน (ทั้งที่รัฐบำลค้ำประกันและไม่ค้ำ
ประกัน) จำนวน 888,165.33 ล้านบาท โดยรัฐวิสำหกิจที่มีหนี้เกิน 1 แสนล้ำนบำท ได้แก่
กำรรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) 170,734.46 ล้ำนบำท องค์กำรขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.)
114,947.66 ล้ำนบำท และหนี้ท่ีรัฐบำลไม่ค้ำประกันของ บริษัท กำรบินไทย จำกัด (มหำชน)
จำนวน 101,511.33 ลำ้ นบำท

- หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทาธุรกิจในภาคการเงิน (รัฐบาลค้าประกัน) ซ่ึงหมำยรวมถึง
รัฐวิสำหกิจท่ีทำธุรกิจให้กู้ยืมเงิน ธุรกิจบริหำรสินทรัพย์ และธุรกิจประกันสินเช่ือ จำนวน
327,049.62 ล้านบาท ได้แก่ ธนำคำรเพื่อกำรเกษตรและสหกรณ์ (ธ.ก.ส.) 277,978.98 ล้ำนบำท
ธนำคำรอำคำรสงเครำะห์ (ธอส.) 28,000.00 ล้ำนบำท SME Bank 21,000.00 ล้ำนบำท และ
ธนำคำรทหำรไทย 70.64 ลำ้ นบำท6

- หน้ีที่รัฐบาลกู้มาแล้วให้เงินรัฐวิสาหกิจกู้ต่อ จานวน 247,914.40 ล้านบาท ซึ่ง
หนด้ี ังกลำ่ วแยกรำยงำนออกมำตำ่ งหำกจำกหน้ีของหนว่ ยงำนรัฐวิสำหกิจ ยงั พบว่ำหนเ้ี งนิ กทู้ ร่ี ฐั บำล

6 หน้ีของธนำคำรทหำรไทย จำนวน 70.64 ล้ำนบำท เป็นหน้ีเดิมของบรรษัทเงินทุนอุตสำหกรรมแห่งประเทศไทยท่ีได้ควบรวมกับธนำคำรทหำรไทย และ
กระทรวงกำรคลังยงั มีภำระค้ำประกนั หนี้บำงสว่ นอยู่ ดังนัน้ จึงยังคงรวมภำระหนี้ในส่วนทก่ี ระทรวงกำรคลังคำ้ ประกันไว้

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -75- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ให้กู้ต่อแก่รัฐวิสำหกิจ มีอีกจำนวน 247,914.40 ล้านบาท โดยเป็นกำรให้กู้ต่อแก่ กำรรถไฟแห่ง
ประเทศไทย (รฟท.) 119,060.59 ล้ำนบำท กำรรถไฟฟ้ำขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.)
114,584.64 ล้ำนบำท บริษทั กำรบนิ ไทย จำกัด (มหำชน) 13,716.38 ล้ำนบำท กำรเคหะแห่งชำติ
393.73 ลำ้ นบำท และกำรไฟฟ้ำส่วนภมู ภิ ำค 159.06 ลำ้ นบำท

ดังนั้น เม่ือรวมหน้ีรัฐวิสำหกิจในจำนวนนี้ด้วย จะพบว่ำ หน้ีรัฐวิสำหกิจท้ังหมดใน
ปัจจุบันที่เป็นภำระทำงกำรคลังของรัฐบำลรวมจำนวนท้ังสิ้น 1,463,129.35 ล้ำนบำท ซึ่งเป็นจานวน
ร้อยละ 20.82 ของหน้ีสาธารณะคงค้างทั้งหมด (หนี้สำธำรณะ ณ ส้ินเดือนกุมภำพันธ์ 2563 เท่ำกับ
7,027,911.88 ลำ้ นบำท)

ส่วนท่ี 2 การชดเชยการสูญเสียรายได้ให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) จาก
การดาเนินกิจกรรม โครงการมาตรการก่ึงการคลังของรัฐบาล สำหรับในปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
ยังคงเป็นธนำคำรเพ่ือกำรเกษตรและสหกรณ์กำรเกษตรท่ีได้รับกำรจัดสรรงบประมำณสูงสุดถึง
82,038.49 ล้ำนบำท โดยเงินที่ได้รับจัดสรรจำนวนดังกล่ำวนี้ร้อยละ 34.97 หรือจำนวน 28,688.27
ลำ้ นบำท เป็นเงินเพ่ือนำไปใชจ้ ่ำยในกำรบริหำรจดั กำรหนภ้ี ำครฐั

3) จัดสรรเป็นเงินอุดหนุนแก่รัฐวิสาหกิจท่ีสนับสนุนการดาเนินงานภายใต้แผนงาน
บูรณาการ เป็นเงิน 19,974.13 ล้ำนบำท หรือคิดเป็นร้อยละ 13 สำหรับเป็นค่ำใช้จ่ำยในกำร
ดำเนินงำนภำยใต้แผนงำนบูรณำกำร เช่น แผนงำนบูรณำกำรสร้ำงรำยได้จำกกำรท่องเที่ยว
แผนงำนบูรณำกำรพัฒนำด้ำนคมนำคมและระบบโลจิสติกส์ แผนงำนบูรณำกำรเขตพัฒนำพิเศษ
ภำคตะวนั ออก แผนงำนบรู ณำกำรพัฒนำพนื้ ทเ่ี ขตเศรษฐกจิ พิเศษ แผนงำนบรู ณำกำรบรหิ ำรจัดกำร
ทรัพยำกรน้ำ และแผนงำนบูรณำกำรพัฒนำพื้นท่ีระดับภำค เป็นต้น โดยเฉพำะกำรรถไฟแห่ง
ประเทศไทย (รฟท.) ได้รับกำรจัดสรรงบประมำณในส่วนนี้สูงสุดถึง 5,693.25 ล้ำนบำท รองลงมำ
เป็นกำรรถไฟฟ้ำขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) 5,466.87 ล้ำนบำท และกำรประปำ
สว่ นภมู ภิ ำค 3,981.18 ล้ำนบำท

4) จัดสรรเป็นเงินอุดหนุนท่ีเป็น“รายจ่ายบุคลากรภาครัฐ” เป็นเงิน 2,519.41 ล้ำนบำท
หรือคิดเป็นร้อยละ 2 (โดยในจำนวนนี้เป็นรำยจ่ำยบุคลำกรของกำรท่องเท่ียวแห่งประเทศไทย
(ททท.) แห่งเดียวถึง จำนวน 956.84 ล้ำนบำท หรือคิดเป็นร้อยละ 37.98) สำหรับเป็นค่ำใช้จ่ำย
บุคลำกรของรัฐวิสำหกิจ จำนวน 11 แห่ง ซ่ึงส่วนใหญ่เป็นรัฐวิสำหกิจท่ีมีข้อถกเถียงกันว่ำตำม
หลักกำรจำแนกประเภทหน่วยงำนของรัฐในกำกับของฝ่ำยบริหำร ควรจะเป็น “องค์กำรมหำชน”
มำกกว่ำเป็น “รัฐวิสำหกิจ” เช่น องค์กำรสวนสัตว์ กำรกีฬำแห่งประเทศไทย กำรท่องเที่ยวแห่ง
ประเทศไทย สถำบันกำรบินพลเรือน องค์กำรสวนพฤกษศำสตร์ องค์กำรพิพิธภัณฑ์วิทยำศำสตร์
แห่งชำติ องค์กำรจัดกำรน้ำเสีย องค์กำรตลำดเพ่ือเกษตรกร และสถำบันวิจัยวิทยำศำสตร์และ
เทคโนโลยีแหง่ ประเทศไทย เปน็ ต้น ซงึ่ คณะรฐั มนตรีไดม้ ีมติเมื่อวันท่ี 3 เมษำยน 2550 ใหส้ ำนักงำน
คณะกรรมกำรพัฒนำระบบรำชกำร (สำนักงำน ก.พ.ร.) ไปทบทวนเพื่อปรับสถำนภำพให้สอดคล้อง
กับกำรบริหำรงำนภำครัฐตอ่ ไป

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -76- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

8.8 งบประมาณทนุ หมุนเวียน

8.8.1 ภาพรวมงบประมาณทุนหมุนเวียน

ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 ทุนหมุนเวียนได้รับจัดสรรงบประมำณ จำนวน 26 ทุน รวมเปน็
เงินทั้งสิ้น 221,981.91 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 6.73 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี เพ่ิมขึ้น
จำกปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 จำนวน 17,808.02 ลำ้ นบำท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 8.72

ตารางที่ 8 - 9 ภำพรวมงบประมำณทนุ หมนุ เวียน ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564

หนว่ ย: ล้ำนบำท

ประเภททนุ หมุนเวียน 2563 2564 เพม่ิ /ลด
(24 ทนุ ) (26 ทนุ )
รวมทง้ั สน้ิ จาวนวน สดั สว่ น จานวน สดั สว่ น จานวน ร้อยละ
œ ทนุ หมุนเวยี นทไ่ี ดร้ ับงบประมาณสงู สดุ 5 อนั ดบั
1. กองทุนหลักประกนั สุขภาพแห่งชาติ ร้อยละ ร้อยละ 17,808.02 8.72
2. กองทนุ ประชารัฐเพอ่ื เศรษฐกจิ ฐานรากและสงั คม 204,173.90 100.00 221,981.91 100.00 17,883.98 8.95
3. กองทนุ ส่งเสริมวทิ ยาศาสตร์ วจิ ัยและนวตั กรรม 199,832.86 97.87 217,716.84 98.08 1,831.39 1.30
4. กองทุนเพอ่ื ความเสมอภาคทางการศกึ ษา 140,533.42 68.83 142,364.81 64.13 9,500.83 23.75
5. กองทนุ ส่งเสริมวสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดย่อม 40,000.00 19.59 49,500.83 22.30 7,362.06 58.64
œ ทนุ หมุนเวียนอนื่ ๆ 12,554.57 6.15 19,916.63 8.97 - 13.71
794.66 - 1.65
5,796.13 2.84 5,001.46 2.25 - 15.64 - 1.75
948.74 0.46 933.09 0.42 - 75.96
4,341.04 2.13 4,265.07 1.92 -

ท่ีมา: ร่ำงพระรำชบัญญตั งิ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 สำนกั งบประมำณ

ทุนหมุนเวียนที่ได้รับกำรจัดสรรงบประมำณสูงสุด 5 อันดับแรก ได้แก่ กองทุนหลักประกัน
สุขภำพแห่งชำติ จำนวน 142,364.81 ล้ำนบำท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 64.13 กองทนุ ประชำรฐั เพอื่ เศรษฐกิจ
ฐำนรำกและสังคม จำนวน 49,500.83 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 22.30 กองทุนส่งเสริมวิทยำศำสตร์
วจิ ัยและนวตั กรรม จำนวน 19,916.63 ลำ้ นบำท คิดเป็นร้อยละ 8.97 กองทนุ เพ่ือควำมเสมอภำคทำง
กำรศึกษำ จำนวน 5,001.46 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 2.25 และกองทุนส่งเสริมวิสำหกิจขนำดกลำง
และขนำดย่อม จำนวน 933.09 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 0.42 รวมกันเป็นงบประมำณท้ังสิ้น
217,716.84 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 98.08 ของงบประมำณทุนหมุนเวียนท้ังหมดท่ีได้รับจัดสรรใน
ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564

8.8.2 งบประมาณจาแนกตามประเภทหน่วยรบั งบประมาณ

ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 ทนุ หมนุ เวียนทไี่ ด้รับจดั สรรงบประมำณ จำนวน 26 ทนุ แบง่ เปน็
1) ทุนหมุนเวียนที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล จำนวน 5 ทุน ได้แก่ กองทุนกำรออมแห่งชำติ กองทุน
จัดรปู ที่ดินเพ่ือพัฒนำพื้นที่ กองทนุ เพ่ือควำมเสมอภำคทำงกำรศึกษำ กองทนุ ยตุ ิธรรม และกองทุนหมู่บ้ำน
และชุมชนเมือง รวมงบประมำณทั้งสิ้น 5,932.33 ล้ำนบำท ลดลงจำกปีท่ีแล้ว จำนวน 534.73 ล้ำนบำท
คดิ เป็นร้อยละ 8.27
2) ทุนหมุนเวียนท่ีไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ซ่ึงได้รับจัดสรรงบประมำณผ่ำนหน่วยรับ
งบประมำณต้นสังกัด จำนวน 21 ทุน รวมงบประมำณทั้งส้ิน 216,049.58 ล้ำนบำท เพิ่มข้ึนจำกปีที่
กอ่ นหนำ้ จำนวน 18,342.74 ล้ำนบำท คดิ เป็นรอ้ ยละ 9.28

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -77- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

8.8.3 งบประมาณจาแนกตามประเภททุนหมุนเวียน
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 ทุนหมุนเวียนที่ได้รับจัดสรรงบประมำณ มีเพียง 3 ประเภท โดย
ทุนหมุนเวียนท่ีได้รับจัดสรรงบประมำณสูงสุด คือ 1) ทุนหมุนเวียนเพื่อกำรสงเครำะห์และสวัสดิกำร
สังคม จำนวน 193,810.94 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 87.31 มีทุนหมุนเวียนที่สำคัญ เช่น กองทุน
หลักประกันสุขภำพแห่งชำติ กองทุนประชำรัฐเพื่อเศรษฐกิจฐำนรำกและสังคม เป็นต้น
2) ทุนหมุนเวียนเพ่ือกำรสนับสนุนส่งเสริม จำนวน 28,035.89 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 12.63
มีทุนหมุนเวียนที่สำคัญ เช่น กองทุนส่งเสริมวิสำหกิจขนำดกลำงและขนำดย่อม กองทุนจัดรูปที่ดิน
เป็นต้น และ 3) ทุนหมุนเวียนเพ่ือกำรกู้ยืม จำนวน 135.08 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 0.06 มีทุน
หมนุ เวยี นทส่ี ำคญั เชน่ กองทนุ หมูบ่ ำ้ นและชุมชนเมอื ง เปน็ ต้น

แผนภาพท่ี 8 - 15 งบประมำณทุนหมุนเวียน ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564
จำแนกตำมประเภททนุ หมุนเวียน

ท่ีมา: รำ่ งพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนกั งบประมำณ รายงานการศกึ ษาภาพรวม

ทุนหมนุ เวยี น ปี 2564
8.8.4 งบประมาณจาแนกตามยุทธศาสตร์ชาติและแผนแมบ่ ทภายใต้ยุทธศาสตรช์ าติ

งบประมาณจาแนกตามยุทธศาสตร์ชาติ พบว่ำ งบประมำณของทุนหมุนเวียน

ส่วนใหญ่อยู่ภำยใต้ยุทธศำสตร์ด้ำนกำรสร้ำงโอกำสและควำมเสมอภำคทำงสังคม จำนวน 13 ทุน

รวมงบประมำณท้ังสิ้น 198,030.96 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 89.21 เพิ่มข้ึนจำกปีท่ีแล้ว จำนวน

10,948.20 ล้ำนบำท หรือเพิ่มข้ึนร้อยละ 5.85 มีทุนหมุนเวียนท่ีสำคัญ เช่น กองทุนหลักประกัน

สุขภำพแห่งชำติ กองทุนประชำรัฐเพื่อเศรษฐกิจฐำนรำกและสังคม กองทุนเพ่ือควำมเสมอภำคทำง

กำรศึกษำ เป็นต้น รองลงมำ คือ ยุทธศำสตร์ด้ำนกำรสรำ้ งควำมสำมำรถในกำรแข่งขัน จำนวน 4 ทุน

รวมงบประมำณทั้งสิ้น 20,939.72 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 9.43 เพิ่มข้ึนจำกปีที่แล้ว จำนวน

6,701.42 ล้ำนบำท หรือเพิ่มขึ้นร้อยละ 47.07 มีทุนหมุนเวียนที่สำคัญ เช่น กองทุนส่งเสริม

วทิ ยำศำสตร์ วจิ ยั และนวัตกรรม กองทุนสง่ เสริมวิสำหกิจขนำดกลำงและขนำดยอ่ ม เปน็ ต้น

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -78- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ตารางที่ 8 - 10 งบประมำณทนุ หมนุ เวียน ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 จำแนกตำมยุทธศำสตรช์ ำติ

ยทุ ธศาสตรช์ าติ 2563 2564 เพมิ่ /ลด

งบประมาณ สดั สว่ น งบประมาณ สดั สว่ น งบประมาณ รอ้ ยละ

(ลา้ นบาท) (รอ้ ยละ) (ลา้ นบาท) (ร้อยละ) (ลา้ นบาท)

รวมทง้ั สนิ้ 204,173.90 100.00 221,981.91 100.00 17,808.02 8.72

1. ยทุ ธศาสตร์ดา้ นความมนั่ คง 72.00 0.04 - - - 72.00 - 100.00

2. ยุทธศาสตร์ดา้ นการสร้างความสามารถในการแขง่ ขัน 14,238.30 6.97 20,939.72 9.43 6,701.42 47.07

3. ยทุ ธศาสตร์ดา้ นการพฒั นาและเสริมสร้างศกั ยภาพคน 933.27 0.46 1,081.93 0.49 148.66 15.93

4. ยทุ ธศาสตร์ดา้ นการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม 187,082.76 91.63 198,030.96 89.21 10,948.20 5.85

5. ยทุ ธศาสตร์ดา้ นการสร้างการเตบิ โตบนคณุ ภาพชีวติ ทเ่ี ปน็ มติ รกบั สง่ิ แวดลอ้ ม 935.00 0.46 935.00 0.42 --

6. ยุทธศาสตร์ดา้ นการปรับสมดลุ และพฒั นาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ 912.56 0.45 994.30 0.45 81.74 8.96

ท่ีมา: ร่ำงพระรำชบญั ญตั งิ บประมำณรำยจำ่ ยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 สำนกั งบประมำณ

งบประมาณจาแนกตามแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ พบว่ำ งบประมำณของ

ทุนหมุนเวียนสอดคล้องกับแผนแม่บท จำนวน 6 แผน (จำก 23 แผน) ส่วนใหญ่อยู่ภำยใต้แผนแม่บท

กำรสรำ้ งควำมเสมอภำคและหลกั ประกันทำงสังคม งบประมำณทั้งส้นิ 147,366.28 ลำ้ นบำท คิดเป็น

ร้อยละ 66.39 เพ่ิมขึ้นจำกปีที่แล้ว จำนวน 1,036.73 ล้ำนบำท หรือเพิ่มข้ึนร้อยละ 0.71

มีทุนหมุนเวียนท่ีสำคัญ เช่น กองทุนหลักประกันสุขภำพแห่งชำติ และกองทุนเพื่อควำมเสมอภำค

ทำงกำรศึกษำ รองลงมำ คือ แผนแม่บทกำรส่งเสริมกำรวิจัยและพัฒนำนวัตกรรม (กองทุนส่งเสริม

วิทยำศำสตร์ วิจัยและนวัตกรรม) งบประมำณทั้งส้ิน 19,916.63 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 8.97

เพ่มิ ขน้ึ จำกปีท่ีแล้ว จำนวน 7,362.06 ลำ้ นบำท หรือเพ่ิมข้ึนร้อยละ 58.64

นอกจำกน้ี ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีทนุ หมุนเวียนภำยใต้แผนงำนที่ดำเนินกำรเพ่ือสนับสนุน

ยุทธศำสตร์ กลำ่ วคือ เป็นทุนหมนุ เวยี นที่ไม่อยภู่ ำยใต้แผนแม่บทฯ ใด ๆ เลย จำนวน 12 ทนุ งบประมำณ

ท้ังสิ้น 53,060.80 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 23.90 มีทุนหมุนเวียนท่ีสำคัญ เช่น กองทุนประชำรัฐเพ่ือ

เศรษฐกิจฐำนรำกและสังคม กองทุนจัดรูปท่ีดิน กองทุนส่งเสริมวิสำหกิจขนำดกลำงและขนำดย่อม

เป็นต้น

ตารางท่ี 8 - 11 งบประมำณทุนหมุนเวยี น ปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 จำแนกตำมแผนแมบ่ ทฯ

แผนแม่บทภายใตย้ ทุ ธศาสตร์ชาติ 2563 2564 เพม่ิ /ลด
งบประมาณ สดั สว่ น งบประมาณ สดั สว่ น งบประมาณ รอ้ ยละ
รวมทง้ั สนิ้ (ลา้ นบาท) (ร้อยละ) (ลา้ นบาท) (ร้อยละ) (ลา้ นบาท)
แผนแมบ่ ท: การพฒั นาพน้ื ทแี่ ละเมอื งน่าอยอู่ จั ฉริยะ 204,173.90 100.00 221,981.91 100.00 17,808.02 9.65
แผนแมบ่ ท: การส่งเสริมการวจิ ัยและพฒั นานวตั กรรม
แผนแมบ่ ท: การเสริมสร้างให้คนไทยมสี ขุ ภาวะทดี่ ี 40.00 0.02 40.00 0.02 --
แผนแมบ่ ท: การเสริมสร้างพลังทางสังคม 12,554.57 6.15 19,916.63 8.97 7,362.06 58.64
แผนแมบ่ ท: การสร้างความเสมอภาคและหลกั ประกนั ทางสังคม 148.66 18.34
แผนแมบ่ ท: การพฒั นาระบบการใหบ้ ริการประชาชนและประสทิ ธภิ าพภาครัฐ 810.49 0.40 959.15 0.43
การดาเนินการเพอื่ สนับสนุนยทุ ธศาสตร์ -- 89.05 0.04 89.05 100.00
147,366.28 66.39 1,036.73 0.71
146,329.55 71.67 550.00 0.25
550.00 0.27 53,060.80 23.90 --
9,171.52 20.90
43,889.29 21.50

ทีม่ า: รำ่ งพระรำชบญั ญตั ิงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2564 สำนกั งบประมำณ

8.8.5 งบการเงนิ ของทนุ หมุนเวยี นทีไ่ ดร้ บั จัดสรรงบประมาณประจาปงี บประมาณ พ.ศ.

2564

ปีงบประมำณ พ.ศ. 2564 มีทุนหมุนเวียนท่ีได้รับจัดสรรงบประมำณ จำนวน 26 ทุน และมี
ข้อมูลรำยงำนกำรเงินระหว่ำงปีงบประมำณ 2560 - 2562 จำกระบบรำยงำนกำรเงินรวมขององค์กร

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -79- สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รายงานวเิ คราะหร์ า่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

ปกครองส่วนท้องถ่ินและหน่วยงำนภำครัฐ (ระบบ CFS) ของกรมบัญชีกลำง (สืบค้นเม่ือวันที่ 13
เมษำยน 2563) จำนวน 22 ทุน โดยงบแสดงฐำนะกำรเงินสะท้อนให้ทรำบถึงฐำนะกำรเงินและภำระ
หน้ีสิน ขณะท่ีงบแสดงผลกำรดำเนินงำนทำงกำรเงินสะท้อนให้ทรำบถึงรำยได้และค่ำใช้จ่ำย
มรี ำยละเอียด ดังน้ี

ฐานะการเงิน ภำพรวมฐำนะกำรเงินของทุนหมุนเวียนปีงบประมำณ 2562 จำนวน 22 ทุน
มีสินทรัพย์หมุนเวียน รวมท้ังสิ้น 65,042.74 ล้ำนบำท โดยเป็นเงินสดและรำยกำรเทียบเท่ำเงินสด
จำนวน 59,164.52 ล้ำนบำท (ร้อยละ 90.96 ของสินทรัพย์หมุนเวียน) และสินทรัพย์หมุนเวียนอ่ืน ๆ
จำนวน 5,878.22 ล้ำนบำท (ร้อยละ 9.04 ของสินทรัพย์หมุนเวียน) ในขณะท่ีมีหน้ีสินหมุนเวียน
จำนวน 14,751.65 ลำ้ นบำท แสดงให้เห็นวำ่ ในภำพรวมทุนหมุนเวยี นมีสภำพคลอ่ งเท่ำกบั 4.41 เท่ำ
(มีสดั สว่ นสนิ ทรพั ย์หมุนเวียนตอ่ หนส้ี ินระยะส้นั ) ในกำรบรกิ ำรจัดกำรคอ่ นข้ำงสูง

เม่ือพิจำรณำรำยทุนหมุนเวียน พบว่ำ ในปีงบประมำณ 2562 ทุนหมุนเวียนท่ีมีสินทรัพย์
หมุนเวียนสูง ได้แก่ กองทุนหมู่บ้ำนและชุมชนเมืองแห่งชำติ กองทุนหลักประกันสุขภำพแห่งชำติ
กองทุนประชำรัฐเพ่ือเศรษฐกิจฐำนรำกและสังคม กองทุนพัฒนำบทบำทสตรี เป็นต้น อย่ำงไรก็ดี
กองทุนหลักประกันสุขภำพแห่งชำติ แม้จะมีสินทรัพย์หมุนเวียนสูง แต่หำกพิจำรณำสัดส่วนสินทรพั ย์
หมุนเวียนต่อหนี้สินระยะสั้น หรือสภำพคล่องของกองทุน พบว่ำ สัดส่วนดังกล่ำวมีค่ำเพียง 1.32
เทำ่ นนั้

นอกจำกน้ี เมื่อพิจำรณำหนี้สินหมุนเวียน พบว่ำ บำงทุนหมุนเวียนไม่มีหน้ีสินหมุนเวียน
แสดงว่ำ ทุนหมุนเวียนเหล่ำน้ีมีสภำพคล่องสูง กล่ำวคือ ทุนหมุนเวียนไม่มีหนี้สินระยะส้ันที่ต้องชำระ
เช่น กองทุนประชำรฐั เพื่อเศรษฐกิจฐำนรำกและสังคม กองทนุ ปรับโครงสร้ำงกำรผลิตภำคกำรเกษตร
เพ่อื เพ่ิมขีดควำมสำมำรถในกำรแข่งขนั ของประเทศ เป็นตน้

ตารางที่ 8 - 12 ฐำนะกำรเงินของทุนหมนุ เวยี นท่ไี ดร้ บั จดั สรรงบประมำณ ปี พ.ศ. 2564

หนหว่ นยว่ :ยล: ลา้ น้ำนบบาำทท

ปงี บประมาณ สินทรัพยห์ มุนเวยี น หนสี้ ินหมนุ เวียน

เงินสดและรายการ สินทรัพยอ์ นื่ ๆ รวม

เทยี บเทา่ เงินสด

2560 45,463.21 4,242.88 49,706.09 12,906.82

2561 75,627.27 2,000.22 77,627.49 13,230.52

2562 59,164.52 5,878.22 65,042.74 14,751.65

ทม่ี า: ระบบรำยงำนกำรเงนิ รวมขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ และหน่วยงำนภำครฐั (CFS) กรมบญั ชกี ลำง สืบค้นเมื่อวนั ที่ 13 เมษำยน 2563

รายได้และค่าใช้จ่าย ปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 – 2562 พบว่ำ ทุนหมุนเวียนส่วน
ใหญ่มีรำยได้หลักจำกงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี ส่วนรำยได้อ่ืนยังมีน้อยมำก เนื่องจำกเป็น
หนว่ ยงำนที่ไมแ่ สวงหำกำไร แตอ่ ยำ่ งไรกต็ ำม มบี ำงทุนหมนุ เวยี นมีรำยได้เงนิ นอกงบประมำณเฉล่ีย 3
ปี ค่อนข้ำงสูง เช่น กองทุนหลักประกันสุขภำพแห่งชำติ เฉลี่ย 6,023.70 ล้ำนบำท/ปี (ส่วนใหญ่เป็น
รำยได้จำกงบประมำณของกองทุนสวัสดิกำรรักษำพยำบำลข้ำรำชกำรส่วนท้องถิ่น หรือกองทุน
สวสั ดิกำรรกั ษำพยำบำล อปท. และค่ำบรหิ ำรจัดกำรท่ีใหส้ ำนักงำนหลักประกันสุขภำพแห่งชำติ หรอื

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -80- สานักงบประมาณของรฐั สภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564

สปสช. ทำหน้ำที่ในกำรจัดกำรบริหำรกองทุน) กองทุนผู้สูงอำยุ เฉล่ีย 2,183.26 ล้ำนบำท/ปี (ส่วน

ใหญ่เป็นรำยได้จำกกำรบริจำค) กองทุนเพ่ือกำรสืบสวนและสอบสวนคดีอำญำ เฉล่ีย 615.34 ล้ำนบำท

(ส่วนใหญ่เป็นรำยได้จำกกำรขำยสินค้ำและบริกำร) เปน็ ต้น

ทั้งนี้ ตำมพระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มำตรำ 17 บัญญัติไว้ว่ำ

“กำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยให้แก่หน่วยงำนของรัฐต้องคำนึงถึง... (2) ฐำนะเงินนอกงบประมำณ

ของหน่วยงำนของรัฐท่ีสำมำรถใชจ้ ่ำยได้ รวมตลอดถึงรำยได้หรือเงินอ่ืนใดที่หนว่ ยงำนของรัฐนน้ั มีอยู่

หรือสำมำรถนำมำใช้จ่ำยได้” ดังนั้น ในกำรจัดทำงบประมำณควรพิจำรณำรำยได้นอกงบประมำณด้วย

กรณีที่ทุนหมุนเวียนมีรำยได้นอกงบประมำณสูง ควรพิจำรณำนำเงินรำยได้ดังกล่ำวมำสมทบกับ

งบประมำณรำยจ่ำยเพอ่ื ดำเนนิ ภำรกจิ ของหน่วยงำน เพือ่ ชว่ ยลดภำระงบประมำณแผน่ ดนิ

อย่ำงไรก็ตำม เม่ือพิจำรณำรำยได้เทียบกับค่ำใช้จ่ำย พบว่ำ ทุนหมุนเวียนส่วนใหญ่ มีรำยได้

ต่ำกว่ำค่ำใช้จ่ำย โดยทุนหมุนเวียนท่ีมีรำยได้ต่ำกว่ำค่ำใช้จ่ำยอย่ำงต่อเน่ืองในช่วง 3 ปี ท่ีผ่ำนมำ

เช่น กองทุนพัฒนำบทบำทสตรี เฉลี่ย 530.70 ล้ำนบำท/ปี กองทุนส่งเสริมงำนวัฒนธรรม เฉล่ีย

90.30 ล้ำนบำท/ปี กองทุนกำรแพทย์ฉุกเฉนิ เฉล่ีย 69.29 ล้ำนบำท/ปี เปน็ ต้น

ตารางท่ี 8 - 13 รำยไดแ้ ละค่ำใช้จำ่ ยของทุนหมนุ เวียนที่ได้รบั จดั สรรงบประมำณ ปี พ.ศ. 2564

หหนน่วย่วย: :ลลา้ น้ำบนาบทำท

ปงี บประมาณ รายได้ คา่ ใช้จา่ ย รายได้ สงู /ตา่

รายได้ รายได้ รวม กว่าคา่ ใช้จา่ ย

งบประมาณ นอกงบประมาณ

2560 152,928.95 1,442.61 154,371.56 147,592.92 6,778.64

2561 217,115.05 12,557.73 229,672.79 201,257.39 28,415.40

2562 225,564.81 13,717.30 239,282.11 258,152.06 - 18,869.95

ทม่ี า: ระบบรำยงำนกำรเงินรวมขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ และหนว่ ยงำนภำครัฐ (CFS) กรมบัญชกี ลำง สบื คน้ เมอ่ื วันที่ 13 เมษำยน 2563

8.8.6 ผลการเบิกจา่ ยงบประมาณของทุนหมนุ เวียน ประจาปี พ.ศ. 2563

ผลกำรเบิกจ่ำยงบประมำณประจำปี 2563 ของทุนหมุนเวียนตั้งแต่ต้นปีงบประมำณ จนถึง
วันท่ี 31 พฤษภำคม 2563 รวมทั้งสิ้น 182,513.62 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 89.39 ของวงเงิน

งบประมำณทุนหมุนเวียนทไ่ี ด้รับจดั สรร

ขอ้ สงั เกต PBO

1) ประเทศโดยรวมไดร้ ับอะไรจากทนุ หมุนเวียน?

ทุนหมุนเวียนท่ีได้รับจัดสรรงบประมำณ ส่วนใหญ่เป็นประเภท เพ่ือกำรสงเครำะห์และ

สวัสดิกำรสังคม และเพื่อกำรสนับสนุนส่งเสริม ซ่ึงมีเป้ำประสงค์หลัก คือ กำรช่วยเหลือสงเครำะห์

ประชำชนด้อยโอกำสให้ได้รับกำรดูแล ช่วยเหลือจำกภำครัฐอย่ำงเท่ำเทียม และกำรสนับสนุน

ส่งเสริมกิจกรรมต่ำง ๆ ให้ได้มำซ่ึงประโยชน์ภำครัฐและประชำชนส่วนรวม โดยไม่หวังกำไร

กำรดำเนินงำนของทุนหมุนเวียนจึงให้ควำมสำคัญกับ “กำรบรรลุเป้ำหมำย” มำกกว่ำ “ควำม

คุ้มค่ำ” ดังน้ัน กำรประเมินผลด้ำนควำมคุ้มค่ำ จึงเป็นควำมท้ำทำยของทุนหมุนเวียนและรัฐบำล

ท่ตี อ้ งแสดงให้เหน็ ถึงควำมสำคัญและผลลัพธ์ทไี่ ด้รับ

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -81- สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รายงานวิเคราะห์รา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ข้อสังเกต PBO
2) ประสทิ ธภิ าพในการใช้จา่ ยของทุนหมนุ เวยี น

งบประมำณสำหรับทุนหมุนเวียนในแต่ละปีมีวงเงินค่อนข้ำงสูงและเป็นกำรจ่ำยเงิน
งบประมำณไปสู่ระบบเงินนอกงบประมำณ ทำให้ยำกต่อกำรควบคุม และตรวจสอบกำรใช้จ่ำย
ซึ่งรัฐสภำต้องพิจำรณำอนุมัติจัดสรรอย่ำงรอบคอบ เพ่ือให้เกิดประสิทธิภำพสูงสุด แต่ท่ีผ่ำนมำ
รัฐสภำพิจำรณำเพียงกรอบวงเงินเท่ำน้ัน ในขณะที่กำรใช้จ่ำยเงินของทุนหมุนเวยี นเป็นอำนำจของ
ฝ่ำยบริหำร โดยคณะกรรมกำรบริหำรทุนหมุนเวียน จึงมีควำมคล่องตัวทำงกำรเงินสูง ทำให้กำรใช้
จ่ำยเงินของบำงทนุ หมุนเวยี นอำจไมต่ รงตำมวัตถปุ ระสงค์ของกำรจัดตัง้ และเปำ้ หมำยท่ีกำหนดไว้

3) การตดิ ตาม ประเมินผลการใช้จา่ ยงบประมาณทนุ หมุนเวยี น
กำรบริหำรทุนหมุนเวียน คณะกรรมกำร ผู้บริหำรทุนหมุนเวียน ตลอดจนผู้ท่ีเกี่ยวข้อง
ควรให้ควำมสำคัญกับกำรกำกับติดตำมผลกำรดำเนินงำน ผลลัพธ์ ผลกระทบ กำรทบทวนบทบำท
และภำรกิจของทุนหมุนเวียนให้สอดคล้องกับสภำพสังคมท่ีเปลี่ยนแปลงไปอย่ำงต่อเน่ือง เพื่อให้
กำรดำเนินงำนและกำรบริหำรทุนหมุนเวียนมีประสิทธิภำพ บรรลุวัตถุประสงค์ ตำมแผนกำร
ดำเนนิ งำน และแผนกำรใช้จำ่ ยเงินทก่ี ำหนดไว้
4) ทศิ ทางการบรหิ ารจัดการทุนหมุนเวียน
กำรบริหำรจัดกำรทุนหมุนเวียนเป็นไปตำมระเบียบกำรบริหำรทุนหมุนเวียนน้ัน ๆ โดยมี
คณะกรรมกำรบริกำรทุนหมุนเวียน ทำหน้ำท่ีกำหนดนโยบำย กำกับดูแล กำรบริหำรจัดกำร และ
ติดตำมกำรดำเนินงำนและกำรใชจ้ ่ำยเงินของทุนหมนุ เวียน ทำให้กำรบริหำรทุนหมุนเวียนค่อนข้ำง
มีควำมคล่องตัวและเป็นอิสระ ดังน้ัน หำกกำรบริหำรจัดกำรหรือดำเนินกำรโดยขำดวินัย ไม่ได้ยึด
หลักกำรบรรลุเป้ำหมำยของทุนหมุนเวียนเป็นสำคัญจะทำให้เกิดกำรใช้จ่ำยงบประมำณไม่คุ้มค่ำ
และเกิดค่ำเสยี โอกำสในกำรนำงบประมำณไปดำเนินกำรเร่ืองสำคัญอนื่ ๆ ของประเทศ
5) มูลคา่ สินทรัพย์ของทนุ หมุนเวียนและการบรหิ ารสินทรัพย์
กำรจดั ต้งั ทนุ หมุนเวียนมีเปำ้ ประสงคเ์ พื่อเปน็ ทุนในกำรใชจ้ ำ่ ยบริหำรกจิ กำรของหนว่ ยงำน
ของรัฐใหเ้ กิดควำมคล่องตัวทำงกำรเงินและไม่ต้องนำสง่ คลังเป็นรำยได้แผน่ ดิน ดังนน้ั รำยได้ที่เกิด
จำกกำรดำเนินงำนของทุนหมุนเวียนสำมำรถเก็บไว้ใช้จ่ำยได้ ทำให้มูลค่ำสินทรัพย์ของ
ทุนหมุนเวียนมีวงเงินค่อนข้ำงสูง โดยข้อมูลฐำนะทำงกำรเงินของทุนหมุนเวียน จำกระบบ CFS
ของกรมบัญชีกลำง ปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 ของทุนหมุนเวียน 22 ทุน มีวงเงินสูงถึง 65,042.74
ล้ำนบำท เป็นสินทรัพย์ที่มีสภำพคล่องสูงถึง 59,164.52 ล้ำนบำท ซึ่งหำกทุนหมุนเวียนบริหำร
สินทรัพย์ดังกล่ำวไม่มีประสิทธิภำพ หรือขำดควำมระมัดระวัง จะทำให้เกิดค่ำเสียโอกำสของเงิน
งบประมำณในกำรนำไปดำเนนิ กำรเรอ่ื งสำคญั ด้ำนอ่ืน ๆ ของประเทศ
6) ทนุ หมนุ เวยี นควรอยู่ภายใต้แผนแมบ่ ทยทุ ธศาสตรช์ าติ
ทุนหมุนเวียนบำงทุนได้รับจัดสรรงบประมำณภำยใต้แผนงำนท่ีดำเนินกำรเพ่ือสนับสนุน
ยุทธศำสตร์ โดยไม่อยู่ภำยใต้แผนแม่บทภำยใต้ยุทธศำสตร์ชำติใด ๆ เลย ในปีงบประมำณ
พ.ศ. 2564 มีงบประมำณสูงถึง 53,060.80 ล้ำนบำท หรือคิดเป็นร้อยละ 23.90 ของงบประมำณ
ทุนหมุนเวียน ทำให้งบประมำณดังกล่ำวไม่มีควำมชัดเจนว่ำเป็นกำรดำเนินงำนเพ่ือขับเคลื่อน
แผนแมบ่ ทเร่อื งใด ท่นี ำไปสูก่ ำรบรรลุเปำ้ หมำยตำมยทุ ธศำสตรช์ ำติ

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -82- สานกั งบประมาณของรฐั สภา