เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

บทท่ี 5 การบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

บทท่ี 5
การบรหิ ารราชการแผ่นดิน

1. ความหมายและความสาคญั ของการบริหารราชการแผ่นดนิ
เจตนารมณ์สูงสุดในการบริหารสูงสุดในการบริหารราชการแผ่นดินเป็นการบริหารราชการ

เพ่ือประโยชน์สุขของประชาชนโดยรวม ประโยชน์สุขของประชาชน หมายถึงการทางานและการ

ใหบ้ รกิ ารสาธารณะตา่ งๆ ของส่วนราชการใดๆ ต้องคานงึ ถงึ หลกั น้เี ปน็ สาคญั มีการจดั การทาแผนงาน

โครงการบริการต่างๆ ที่มีผลนาประโยชน์สุขไปสู่ประชาชน ประชาชนพึงพอใจในคุณภาพบริการ

ตอบสนองและตรงกับความต้องการประชาชน และเป็นการบริหารราชการ ที่ส่งผลทางบวกต่อ

ประชาชนและสังคมโดยรวม

การบริหารราชการแผ่นดนิ เปน็ การดาเนินการบรหิ ารประเทศใหเ้ ป็นไปตามนโยบายทีรัฐวาง

ไว้ โดยมกี ฎหมายรองรับและมรี ะบบราชการเปน็ เคร่ืองมือในการดาเนินงาน มีข้าราชการเปน็ ผู้ปฏิบัติ

ให้เป็นไปตามนโยบายท่ีรัฐกาหนดเพ่ือประโยชน์สุขของประชาชนดังน้ันการบริหารรา ชการแผ่นดิน

เก่ียวข้องอย่างสาคัญกับระบบการเมืองและระบอบการปกครองของการปกครองของประเทศ ถ้า

การเมอื งการปกครองของประเทศ เปน็ เช่นไรการบริหารราชการแผน่ ดินย่อมเป็นเช่นน้ัน

ทุกประเทศจะต้องจัดการเรื่องระเบียบการปกครอง การบริหารงานระหว่างรัฐกับประชาชน
เพื่อให้เกิดความสงบสุขและความสะดวกให้แก่ประชาชน รัฐจึงออกกฎหมายในส่วนของการปกครอง
เพ่ือทาการบังคับกับประชาชน โดยมีการกาหนดโครงสร้าง และอานาจในทางการบริหารระหว่างรัฐ
กบั ประชาชนออกมาในรูปแบบกฎหมายหรอื นโยบายในการบรหิ ารประเทศ

ทวี ทองสว่าง (2546: 254) ได้ให้นิยามความหมายของคาว่า การบริหารราชการแผ่นดิน คือ
การกาหนดนโยบายจัดการปกครองประเทศในด้านต่าง ๆ เช่น เศรษฐกิจ สังคม การเมือง การ
ปกครอง การต่างประเทศ ให้ไปในทิศทางที่เกิดประโยชน์สูงสุด ซ่ึงปฏิบัติตามนโยบายท่ีกาหนดไว้
บงั เกดิ ผลจะเปน็ จริงได้น้ันตอ้ งมีการจัดเตรยี มความพร้อมมารองรบั

เกรียงศักดิ์ ราชโคตร์ (2552: 204) นิยามคาว่าการบริหารราชการแผ่นดิน หมายถึง การ
กาหนดนโยบายในการปกครองว่า จะจัดการปกครองประเทศในด้านต่าง ๆ ได้อย่างไร ใช้วิธีการใด
จากน้ันมีการกาหนดนโยบายในการปฏิบัติ มีการบังคับการใช้นโยบายเป็นไปตามกฎหมาย เพื่อให้
นโยบายบงั เกิดผลท่ีเปน็ จรงิ

แนวความคดิ หลกั การบริหารราชการแผน่ ดิน

ในการบริหารราชการของรัฐต่างๆ ในปัจจุบัน ไม่ว่าจะอยู่ภายใต้การปกครองเช่นใดก็ตาม มี

หลักการบริหารอยู่ 3 หลักการคอื

1. หลักการรวมอานาจ ( Centralization) หมายถึง การให้อานาจแก่รัฐบาลกลางที่จะอยู่
ปกครองดูแลส่วนต่างๆ ของรัฐอย่างท่ัวถึง ให้เป็นอันหน่ึงอันเดียวกัน หลักการจัดวางระเบียบบริหาร
ราชการแผ่นดิน โดยรวมอานาจในการปกครองไว้ให้แก่หน่วยบริหารราชการส่วนกลาง อันได้แก่
กระทรวง ทบวง กรม หรือ ทบวงการเมืองต่างๆ ของรัฐและมีเจา้ หน้าที่ของหนว่ ยการบริหารราชการ

นายพิชาภพ ศรีทองมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ิศ 144

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

สว่ นกลาง โดยให้ขนึ้ ตอ่ กันตามลาดับช้ันการบงั คับบัญชา ซึง่ เปน็ ผู้ดาเนนิ การปกครองตลอดท่วั ทั้งราช
อาณาเขตของประเทศ มคี วามหมายได้ 2 ทาง คือ

1. หลักการรวมอานาจในทางการเมือง คือ การเป็นรัฐเดี่ยว เนื่องจากต้องมีเอกภาพและ
ความเป็นปึกแผ่นในการปกครอง ดังน้ันรัฐเด่ียวจึงต้องรวมอานาจในทางการเมือง (ศูนย์รวมอานาจ
อธิปไตย เอกภาพในการใช้อานาจ) เช่น มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพียงแห่งเดียว และมีรัฐบาลเดียว
โดยท่ปี ระชาชนทัง้ ชาติอยภู่ ายใต้รัฐธรรมนูญและระบบกฎหมายเดียวกนั อนั แตกตา่ งจากรัฐรวม

2. หลักรวมอานาจทางการปกครอง อันเป็นหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ คือ
การจัดระเบียบการปกครองโดยให้รัฐแต่ผเู้ ดียวในการดาเนินการปกครองและจัดทาบริการสาธารณะ
ต่าง ๆ โดยเจ้าหน้าที่หรอื ขา้ ราชการส่วนกลางตามการบังคบั บัญชา

ลกั ษณะสาคัญของหลกั การรวมอานาจการปกครอง
1. มกี ารรวมกาลังทหารและกาลังตารวจขน้ึ ต่อสว่ นกลางมีความสาคญั ต่อเอกภาพ และความ
รวดเรว็ ในการสงั่ การ รวมทั้งลดการเสี่ยงต่อการแตกแยกของรัฐ
2. มีการรวมอานาจในการวินิจฉัยส่ังการไว้ท่ีส่วนกลางอานาจสูงสุดในการวินิจฉัยส่ังการทั่ว
ประเทศอยูท่ ี่ศูนยก์ ลางของประเทศ
3. ความสมั พันธ์ระหว่างเจ้าหน้าท่ีเป็นไปตามระบบการบังคับบัญชา อานาจบงั คับบัญชา คือ
การสั่งการรวมท้ังการแก้ไขเพิกถอนการกระทาของเจ้าหน้าที่ในองค์กรโดยข้ึนต่อกันตามลาดับชั้น
(Hierarchy) เจา้ หน้าที่ผมู้ ีตาแหนง่ สงู กว่ามฐี านะเปน็ ผบู้ ังคับบัญชา มอี านาจในการสงั่ การ การลงโทษ
และการใหค้ ุณความดีตามลาดบั ช้ัน

2. หลักการแบ่งอานาจ ( Deconcentration ) หมายถึง การที่ส่วนกลางแบ่งส่วนการ
ปกครองออกไปตามสว่ นต่างๆ ของประเทศ และส่งเจา้ หนา้ ที่เป็นตวั แทนไปดูแลส่วนราชการท่ีแบ่งไป
นั้น การแบ่งอานาจการปกครอง เปน็ หลกั การท่ีการบริหารราชการสว่ นกลางได้จัดแบ่งอานาจวินิจฉัย
และส่งั การบางสว่ นไปใหร้ าชการในสว่ นภูมิภาค โดยมีอานาจในการใช้ดุลยพนิ ิจตัดสินใจ แกไ้ ขปัญหา
ตลอดจนรเิ ร่ิมได้ ในกรอบแหง่ นโยบายของรฐั บาลที่ไดว้ างไว้ โดยมลี ักษณะสาคัญ ดงั นี้

1. ต้องมีราชการบริหารส่วนกลาง ซ่ึงเป็นผู้ใช้อานาจและทาการแบ่งอานาจไปยังเขตอ่ืน ๆ
(ภูมภิ าค)

2. ต้องมีเจ้าหน้าที่อันเป็นตัวแทนของส่วนกลาง (ส่วนกลางแต่งตั้ง โยกย้าย และมีอานาจ
บังคบั บญั ชา)

3. ส่วนกลางแบ่งอานาจให้ภูมิภาคดาเนินการเฉพาะบางเรือ่ งบางข้นั ตอน

3. การกระจายอานาจ ( Decentralization ) หมายถึง การให้อสิ ระแกห่ น่วยการปกครอง
ย่อยๆ ของรัฐในท้องถน่ิ ต่างๆ ใหม้ อี านาจปกครองตนเองโดยรฐั บาลกลางจะไมเ่ ข้าไปแทรกแซง มี
ลักษณะทส่ี าคัญ ดงั น้ี

1. การกระจายหน้าท่ีและอานาจจากรัฐบาลกลางไปสหู่ น่วยงานระดับรองลงไป
2. การท่ีรฐั บาลเปดิ โอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนรว่ มในการปกครองตนเอง โดยมีอานาจ
ในการบังคับบัญชาอยา่ งเป็นอสิ ระ ส่วนกลางทาหนา้ ที่ในการควบคมุ

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครวู ทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 145

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

3. การกระจายอานาจบางสว่ นให้แกห่ นว่ ยการปกครองท้องถนิ่ เพื่อให้มีอานาจในการภายใน
เขตของตน ด้วยงบประมาณ เจ้าหนา้ ทีข่ องตนเอง ส่วนกลางทาหน้าที่ในการควบคุม ไม่ได้เข้าไป
บังคับบัญชา

หลักการกระจายอานาจปกครอง เป็นหลักการที่รัฐมอบอานาจการปกครองบางส่วนให้แก่
องค์การอื่นที่ไม่ได้เป็นส่วนหน่ึงของหน่วยการบริการราชการส่วนกลาง ให้ไปจัดทาบริการสาธารณะ
บางอย่างโดยมีอิสระตามสมควร เป็นการมอบอานาจให้ท้ังในด้านการเมืองและการบริการ เป็นเร่ือง
ทีท่ อ้ งถิ่นมีอานาจทจี่ ะกาหนดนโยบายและควบคมุ การปฏิบตั ิให้เป็นไปตามนโยบายท้องถน่ิ ของตนได้

หลักการแบ่งอานาจการปกครองและการบริหาร มีความแตกต่างไปจากหลักการกระจาย
อานาจการปกครองและบริหารในลักษณะท่ีว่า หลักการแบ่งอานาจฯ เป็นส่วนหนึ่งของหลักการรวม
อานาจ เพราะเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่ได้มอบอานาจให้วินิจฉัยส่ังการน้ันอยู่ภายใต้การบริหารบุคคลของ
ส่วนกลางจะรองรับคาส่ังส่วนกลางไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมในทุกเรื่อง เช่น การบรรจุแต่งตั้ง ให้คุณ
ให้โทษ เป็นต้น ในขณะท่ีเจ้าหน้าท่ีของหน่วยการปกครองท้องถ่ินตามหลักการกระจายอานาจฯ นั้น
อยู่ภายใต้การบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นแต่ละแห่งบุคคลากรท้องถิ่น ต้ังแต่ฝ่ายการเมืองท้องถ่ิน
จนถึงฝ่ายประจามีอิสระพอสมควรในการวินิจฉัย สั่งการตามกฎหมายกาหนดไว้อย่างชัดเเจ้ง โดย
ส่วนกลางไม่สามารถแทรกแซงก้าวกายได้ ยกเว้นการกากับดูแล ควบคุมตามกฎหมายและระเบียบ
แบบแผนทเ่ี กดิ จากการวางมาตรฐานกลางในเรือ่ งหลกั ๆ ให้เปน็ แบบอยา่ งเดยี วกนั เทา่ ทจ่ี าเป็นเทา่ น้ัน

นอกจากน้นั ทอ้ งถิ่นแต่ละแห่งยงั สามารถออกกฎหมายท้องถ่นิ (By-Law) ของตนใชไ้ ดเ้ องใน
ขณะที่บุคลากรอันได้แก่ เจ้าหน้าท่ีต่างๆ ที่มาจากหลักการแบ่งอานาจฯ ไม่สามารถจะออกกฎหมาย
ของตนไดเ้ อง ยกเวน้ การออกระเบียบบางอย่างทส่ี ว่ นกลางมอบอานาจให้

ความเป็นมาของบรหิ ารราชการแผ่นดิน
1. การบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ กอ่ นเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475

การบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทย มีวิวัฒนาการมาจารการปฏิรูปการบริหาร
ราชการแผ่นดินคร้ังใหญ่ในสมัยรัชกาลท่ี 5 ที่ได้ทรงวางรากฐานการบริหารราชการแผ่นดินใหม่ท้ังใน
ส่วนกลางและส่วนภูมิภาค โดยในส่วนกลางได้มีการจัดโครงสร้างบริหารราชการตามหน้าที่ ในรูป
กระทรวงแทนการจัดตามพ้ืนท่ีดังที่เป็นมาแต่โบราณ ในส่วนภูมิภาคได้ปรับปรุงกลไกลการบริหาร
ราชการภูมิภาคใหม่ให้สามารถกระชับอานาจการปกครองสู่ศูนย์กลางและแผ่ขยายพระราชอานาจ
ของสว่ นกลางคลอบคลุมหวั เมอื งและประเทศราชได้อย่างจริงจงั โดยนาเอาระบบ “เทศาภบิ าล” มาใช้
อันเป็นรากฐาน สาคัญของการบริหารราชการส่วนภูมิภาคในทุกวันน้ี มีการแต่งต้ังคนจากส่วนกลาง
ไปดารงตาแหน่งยังหัวเมืองต่างๆ และจัดโครงสร้างการบริหารในรูป“มณฑล” นอกจากน้ียังได้ทรง
ริเริ่มให้คนในท้องถ่ินได้ร่วมในการบริหารงานท้องถิ่นในรูป “สุขาภิบาล” ขึ้นในพระราชธานี
(กรงุ เทพฯ) กอ่ นทีจ่ ะขยายไปยงั หวั เมอื งทัง้ ไดจ้ ดั การ “การปกครองท”ี่ ใหม่ในระดบั ตาบล หมู่บา้ น

การปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินในสมัยราชกาลที่ 5 จึงเป็นไปอย่างทั่วด้าน ท้ังในแง่
โครงสร้าง ระบบบริหารงานในกิจการต่างๆของรัฐ นับเป็นการเปล่ียนแปลงโครงสร้างอานาจหน้าท่ี

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครวู ทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 146

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

และความสมั พนั ธ์ทางอานาจการบริหารราชการแผ่นดนิ ครง้ั ใหญ่ และอาจกลา่ วได้วา่ เป็นครั้งแรกและ
คร้ังเดียว นับตั้งแต่ราชกาลที่ 5 จนถึงปัจจุบัน ท้ังน้ีการปฏิรูปที่เกิดขึ้นก็เพื่อรักษาเอกราชและความ
มั่นคง โดยสรุปปฏิรูปการบริราชการแผ่นดินในสมัยราชกาลท่ี 5 นับเป็นการวางรากฐานสาคัญของ
การจดั ระเบียบบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ในระยะต่อมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบรหิ ารสว่ นกลางและส่วน
ภมู ิภาคทเ่ี นน้ การรวมศนู ย์กลาง

2. การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ หลังเปลย่ี นแปลงการปกครอง พ.ศ.2475

หลงั เปลย่ี นแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ไดม้ กี ารประกาศใช้รฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักร
สยาม พ.ศ.2475 วางกรอบกติกาทางการเมืองการปกครอง ในปีถดั มาจึงได้มีพระราชบัญญัติว่าด้วย
ระเบียบบริหารราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 โดยให้การบริหารราชการเป็นสามส่วน ราชการ
ส่วนกลาง อันได้แก่ สานักคณะรัฐมนตรีและกระทรวง ทบวง กรม วางโครงสร้างการบริหารราชการ
แผ่นดินหลังจากท่ีมีการเปลี่ยนระบบการปกครองใหม่ โดยเหตุผลสาคัญของการตรากฎหมายฉบบั นี้
คือ เพื่อต้องการจัดรูปแบบงานให้เข้าลักษณะแต่ละหน่วยมีฐานะเป็น "ทบวงการเมือง” ซ่ึงเป็นนิติ
บุคคลในกฎหมายมหาชน ราชการบริหารส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อาเภอ โดยแต่ละตาบล มี
หมบู่ า้ น ทจ่ี ัดตั้งขึน้ ตาม พ.ร.บ.มีลกั ษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 และราชการส่วนท้องถ่นิ อันได้แก่
เทศบาลมีท่มี ีอยู่ 3 ประเภท ได้แก่ เทศบาลนคร เทศบาลเมอื ง และเทศบาลตาบล

หลังจากทีมีการใช้ พ.ร.บ.ว่าด้วยระเบยี บราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476
มาเป็นเวลาเกือบ 20 ปี จึงได้มีการยกเลิกและประกาศใช้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหาราชแผ่นดิน พ.ศ.
2495 เหตผุ ลในการประกาศใช้กฎหมายฉบบั นี้ คอื

1. ให้ปลัดกระทรวงมีอานาจรับผิดชอบในราชการประจาของกระทรวงมีอานาจบังคับบัญชา
ข้าราชการกระทรวงได้

2. กระจายอานาจส่ังการจากส่วนกลางไปยังส่วนภูมิภาคให้เกิดความรวดเร็วและมี
ประสทิ ธภิ าพในการบริหารราชการ

3. ปรับปรุงการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ โดยฉบับแรก ให้มีสุขาภิบาลเพื่อเตรียม
ตัวรองรับความเจริญ ก่อนจะตั้งเทศบาล ต่อมา พ.ศ. 2499 ให้มีองค์การบริหารส่วนจังหวัดและ
องคก์ ารบริหารสว่ นตาบลเพิ่มขึ้น

3. การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับ 218

ตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 218 นั้น ระเบียบบริหารราชการส่วนกลางได้แก่ สานัก
นายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง ซึ่งสังกัดหรือไม่สังกัดสานักนายรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง หรือ
ทบวง และ กรม หรือส่วนราชการท่ีเรียกช่ืออย่างอ่ืนท่ีมีฐานะเป็นกรม ซ่ึงสังกัดหรือไม่สังกัดสานัก
นายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือ ทบวง ระเบียบบริหารราชการส่วนภมู ิภาคยังไดแ้ ก่ จังหวัดและอาเภอ
ส่วนการจัดระเบียบบริหารอาเภอให้เป็นไปตาม พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 เช่นเดิม

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 147

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

คือ มีตาบล หมู่บ้าน ส่วนระเบียบบริหารราชการสวนท้องถิ่นน้ัน ได้กาหนดรูปแบบราชการส่วน
ท้องถิ่นเป็น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล สุขาภิบาลและราชการส่วนท้องถ่ินอ่ืนตามท่ีมี
กฎหมายกาหนด ซ่ึงต่อมาได้มีกฎหมายจัดตั้ง กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ซึ่งเป็นองค์การ
ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ท่มี ีรูปแบบพเิ ศษข้นึ

4. การบริหารราชการแผ่นดินตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.
2534

ประกาศคณะปฎิวัติ ฉบับท่ี218 ได้เป็นกฎหมายหลักในการจัดระเบียบบริหารราชการ
แผ่นดินมาเกือบ 20 ปี แม้จะมีรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งหลายชุดก็ตาม จวบจนกระทั่งปี
2534 สมยั รัฐบาล นายอานนั ท์ ปนั ยารชุน จงึ ได้ประกาศ พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ.
2534 แทนประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบับท่ี218 โดยมีประเดน็ สาคญั ของการปรับปรงุ ไดแ้ ก่

ประการแรก มีการกาหนดขอบเขตอานาจหน้าท่ีของส่วนราชการให้ชัดเจนเพ่ือมิให้มีการ
ซ้าซอ้ นกันระหวา่ งสว่ นราชการ

ประการท่สี อง ได้กาหนดบทบัญญัตทิ ี่ให้การบริหารงานระดบั กระทรวงมเี อกภาพโดยระบุให้
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ และกาหนดนโยบายของกระทรวงให้
สอดคล้องกับนโยบายท่ีคณะรัฐมนตรีกาหนดหรืออนุมัติ และให้ปลัดกระทรวงมีอานาจหน้าที่
รับผิดชอบควบคุมราชการประจา กาหนดแนวทางและแผนการปฏิบัติราชการของกระทรวง และ
ลาดับความสาคัญของแผนการปฏิบัติราชการประจาปีของส่วนราชการให้เป็นไปตามนโยบายท่ี
รัฐมนตรีกาหนด รวมท้ังกากับ เร่งรัด ติดตามและประเมินการปฏิบัติราชการของส่วนราชการใน
กระทรวง

ประการที่สาม กาหนดให้มีการมอบอานาจลดหลั่นลงไปในระดับต่างๆ เพ่ือให้เกิดความ
คลอ่ งตัวในการบริหารราชการ

ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้กาหนดโครงสร้างของ
การจัดระเบียบราชการแผ่นดินหรือเรียกอีกอย่างว่า หลักการบริหารราชการแผ่นดิน ในการจัด
ระเบียบบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ของไทย ได้กาหนดใหม้ ีการจดั ระเบียบบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ไทยแบ่ง
ออกเปน็ 3 ประการคือ

1. การบรหิ ารราชการส่วนกลาง
2. การบริหารราชการส่วนภมู ภิ าค
3. การบริหารราชการส่วนท้องถนิ่

2. การบรหิ ารราชการสว่ นกลาง 148

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครวู ทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

การบริหารราชการส่วนกลาง ใช้หลักการรวมอานาจ คือให้อานาจการบังคับบัญชาและการ

วินิจฉัยส่ังการข้ันสูงสุดอยู่ในส่วนกลาง โดยแบ่งหน่วยงานออกเป็น กระทรวง ทบวง กรม หน่วยงาน

เหล่านี้ปรกติจะต้ังอยู่ในส่วนกลาง คือกรุงเทพมหานครอันเป็นเมืองหลวงและศูนย์กลางการบริหาร

ราชการแผ่นดินของรัฐบาลโดยท่ีส่วนกลางที่มีอานาจในการบริหารเพื่อสนองความต้องการของ

ประชาชน จะมีลักษณะการปกครองแบบรวมอานาจ หรือมีความหมายว่า เป็นการรวมอานาจในการ

ส่ังการ การกาหนดนโยบายการวางแผน การควบคุมตรวจสอบ และการบริหารราชการสาคัญ ๆ การ

จัดระเบียบบริหารราชการสว่ นกลาง จัดแบง่ ออกไดด้ ังนี้

1. สานกั นายกรัฐมนตรี

2. กระทรวง หรือทบวงที่มีฐานะเทยี บเทา่ กระทรวง

3. ทบวง สังกัดสานกั นายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง

4. กรม หรอื สว่ นราชการทเ่ี รียกช่ืออยา่ งอน่ื มีฐานะเปน็ กรม ซึ่งสงั กัดหรือไมส่ ังกดั สานกั

นายกรฐั มนตรี กระทรวง หรือทบวง

การจดั ต้งั ยบุ ยกเลิก หน่วยงานตามข้อ 1-4 ดงั กลา่ วนี้ จะออกกฎหมายเป็น พระราชบญั ญัติ

และมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ได้จัดแบ่ง

กระทรวง และส่วนราชการทมี่ ีฐานะเป็นกระทรวง รวม 20 หนว่ ยงาน ไดแ้ ก่

1. สานักนายกรฐั มนตรี 11. กระทรวงมหาดไทย

2. กระทรวงกลาโหม 12. กระทรวงยุติธรรม

3. กระทรวงการคลัง 13. กระทรวงวัฒนธรรม

4. กระทรวงต่างประเทศ 14. กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

5. กระทรวงการท่องเท่ยี วและกฬี า 15. กระทรวงศกึ ษาธิการ

6. กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมน่ั คงของมนุษย์ 16. กระทรวงสาธารณสขุ

7. กระทรวงคมนาคม 17. กระทรวงอุตสาหกรรม

8. กระทรวงทรพั ยากรธรรมชามตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ ม 18. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์

9. กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสือ่ สาร 19. กระทรวงพลังงาน

10. กระทรวงพาณชิ ย์ 20. กระทรวงแรงงาน

สานักนายกรัฐมนตรี มีฐานะเป็นกระทรวง อยู่ภายใต้การปกครองบังคับบัญชาของ

นายกรัฐมนตรีเปรียบเสมือนเป็นสานักงานในการบริหารราชการท่ัวไปของนายกรัฐมนตรี และ

คณะรัฐมนตรี กิจการเก่ียวกับการทางบประมาณแผ่นดินและราชการอ่ืน ตามท่ีได้มีกฎหมาย

กาหนดให้เป็นอานาจและหน้าทีข่ องสานกั นายกรฐั มนตรี หรือสว่ นราชการซงึ่ สังกัด สานกั

นายกรัฐมนตรีหรือส่วนราชการอื่น ๆ ซ่ึงมิได้อยู่ภายในอานาจหน้าท่ีของกระทรวงใดกระทรวงหน่ึง

โดยเฉพาะ

สานักนายกรัฐมนตรีมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและกาหนดนโยบายของ

สานักนายกรัฐมนตรีให้สอดคล้องกันนโยบายท่ีคณะรัฐมนตรีกาหนดหรืออนุมัติและรับผิดชอบในการ

ปฏิบัติราชการของสานักนายกรัฐมนตรี และจะให้มีรองนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีประจาสานัก

นายกรัฐมนตรีหรือท้ังรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีประจาสานักนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ช่วยสั่งและ

ปฏิบตั กิ ็ได้

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 149

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

กระทรวง หมายถึง ส่วนราชการที่แบ่งออกเปน็ กลมุ่ ขนาดใหญ่ท่ีสุด รับผิดชอบงานที่กาหนด
ในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ซ่ึงทาหน้าที่จัดทานโยบายและแผน กากับ เร่งรัด
และติดตามนโยบาย และแผนการปฏิบัติราชการกระทรวง จะจัดระเบียบบริหารราชการโดยอนุมัติ
คณะรัฐมนตรีเพื่อให้มีสานักนโยบายและแผนเป็นส่วนราชการภายในข้ึนตรงต่อรัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงกระทรวงหนึ่ง ๆ มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและกาหนด
นโยบายของกระทรวงให้สอดคล้องกับนโยบายท่ีคณะรัฐมนตรีกาหนดหรืออนุมัติและรับผิดชอบใน
การปฏิบัติราชการของกระทรวง และจะให้มีรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติ
ราชการก็ได้ ให้มีปลัดกระทรวงมีหน้าที่รับผิดชอบควบคุมราชการประจาในกระทรวง เป็น
ผู้บังคับบัญชาข้าราชการประจาในกระทรวงจากรัฐมนตรี โดยมีรองปลัดกระทรวงหรือผู้ช่วย
ปลัดกระทรวงเปน็ ผชู้ ่วยสัง่ การและปฏิบตั ริ าชการแทน การจัดระเบยี บราชการของกระทรวง ดงั น้ี

(1) สานกั งานเลขานุการรฐั มนตรี
(2) สานักงานปลัดกระทรวง
(3) กรม หรือส่วนราชการท่ีเรียกช่ืออย่างอื่น เว้นแต่บางทบวงเห็นว่าไม่มีความจาเป็นจะไม่
แยกส่วนราชการตงั้ ขึ้นเป็นกรมก็ได้

ทบวง เป็นหน่วยงานที่เล็กกว่ากระทรวง แต่ใหญ่กว่า กรม ตามพ.ร.บ.ระเบียบบริหาร
ราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 25 ว่าราชการส่วนใดซึ่งโดยสภาพและปริมาณของงานไม่
เหมาะสมที่จะจัดตั้งเป็นกระทรวงหรือทบวง ซึ่งเทียบเท่ากระทรวงจะจัดตั้งเป็นทบวงสังกัดสานัก
นายกรฐั มนตรหี รือกระทรวงเพื่อให้มีรฐั มนตรีวา่ การทบวงเปน็ ผู้บังคับบัญชาขา้ ราชการและมีรฐั มนตรี
ช่วยวา่ การทบวงและมีปลดั ทบวง ซ่งึ รับผิดชอบในการปฏิบัตริ าชการของทบวงกไ็ ด้และมีอานาจหน้าท่ี
กาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม การจัดระเบียบราชการในทบวง มี
ดังน้ี

(1) สานักเลขานกุ ารรฐั มนตรี
(2) สานักงานปลัดทบวง

กรม หมายถึง เป็นส่วนราชการที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงหรืออาจเป็นส่วน
ราชการอิสระไม่สังกัดกระทรวงหรือทบวงอยู่ใต้การบังคับบัญชา ของนายกรัฐมนตรีหรือ
รฐั มนตรีว่าการทรวงคนใดคนหนง่ึ ใหแ้ บ่งสว่ นราชการดังนี้

(1) สานักงานเลขานกุ ารกรม
(2) กองหรือสว่ นราชการที่มีฐานะเทยี บกอง เว้นแตบ่ างกรมเห็นว่าไม่มีความจาเป็นจะไม่แยก
ส่วนราชการตง้ั ขึน้ เป็นกองกไ็ ด้
กรมมีอธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของกรม ให้
เป็นไปตามนโยบายแนวทางและแผนการปฏิบัติราชการของกระทรวง และในกรณีท่ีมีกฎหมายอ่ืน
กาหนดอานาจหน้าท่ีของอธิบดีไว้เป็นการเฉพาะ การอานาจและการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ิศ 150

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ดงั กล่าวให้คานงึ ถงึ นโยบายทค่ี ณะรัฐมนตรีกาหนดหรืออนุมตั ิและแนวทางและแผนการปฏบิ ตั ิราชการ
ของกระทรวง

ปัจจบุ นั มสี ว่ นราชการไมส่ งั กดั สานกั นายกรฐั มนตรีและกระทรวงหรอื ทบวง มี 9 สว่ นราชการ
มีฐานะเป็นกรม คือ สานักพระราชวัง สานักราชเลขาธิการ สานักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ
สานักงานคณะกรรมการพิเศษเพ่ือประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดาริ สานักงาน
คณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ ราชบัณฑิตยสถาน สานักงานตารวจแห่งชาติ อยู่ภายใต้การบังคับบัญชา
ของนายกรัฐมนตรี สานักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินและสานักงานอัยการสูงสุดอยู่
ภายใต้การบงั คับบัญชาของรฐั มนตรีว่าการกระทรวงยตุ ธิ รรม

3. การบริหารราชการส่วนภมู ภิ าค
การจัดระเบียบบริหารส่วนภูมิภาค ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน

พ.ศ. 2534 บญั ญตั ิว่า ใหจ้ ดั ระเบียบบรหิ ารราชการส่วนภูมภิ าคดังนี้
1) จังหวัด
2) อาเภอ
แตน่ อกเหนือจากน้ใี ห้เปน็ ไปตามพระราชบัญญตั ิปกครองท้องท่ี พ.ศ. 2457 ซง่ึ

มี 3 รปู แบบ คือ
1. กงิ่ อาเภอ
2. ตาบล
3. หมบู่ ้าน

1. จงั หวัด
จังหวัด เป็นเขตการสว่ นภมู ิภาคที่ใหญ่ท่ีสุด พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่น พ.ศ.2534
ให้รวมพ้ืนที่หลายๆอาเภอข้ึนเป็นจังหวดั มีฐานะเป็นนิติบุคคลเพราะฉะนั้น จังหวัดจึงเป็นหน่วยงาน
การปกครองที่รวมอาเภอหลายๆอาเภอเข้าด้วยกัน แต่กฎหมายมิได้กาหนดวา่ จะต้องมีก่ีอาเภอ ด้วย
เหตนุ ้ี อาเภอตั้งแตส่ องอาเภอขึน้ ไปจึงอาจรวมกันเป็นจังหวัดได้ แตล่ ะจังหวดั จะมอี าเภอมากหรือน้อย
สุดแล้วแต่ลักษณะและอาณาเขตพ้ืนท่ี จานวนพลเมืองรายได้ของจังหวัด การตั้ง การยุบ และการ
เปลยี่ นแปลงเขตจงั หวดั ต้องตราเป็นพระราชบัญญตั ิ

ก. การจัดระเบียบการปกครองจังหวดั หน่งึ ๆมีเจ้าหน้าที่ดาเนนิ การปกครองดงั นี้
(1) ผวู้ ่าราชการจังหวัด
(2) รองผู้ว่าราชการจังหวดั
(3) ปลดั จังหวดั
(4) หัวหนา้ สว่ นราชการประจาจงั หวัด ซงึ กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่งไปประจาจังหวัด
(5) คณะกรมการจงั หวัด

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 151

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ผู้ว่าราชการจังหวัด ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา
54 ในจังหวัดหน่ึง ให้มีผู้ว่าราชการจังหวัดคนหนึ่งเป็นผู้รับนโยบายและคาส่ังจากนายกรัฐมนตรีใน
ฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการให้เหมาะสม กับท้องที่และ
ประชาชน และเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหาร ซึ่งปฏิบัติหน้าท่ีในราชการส่วน
ภมู ภิ าคในเขตจังหวดั และรับผดิ ชอบในราชการจังหวดั และอาเภอ

ผู้ว่าราชการจังหวัดสังกัดสานกั งานปลัดกระทรวง กระทรวงมหาดไทย แต่มีอานาจปกครอง
บังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบริหารส่วนภูมภาคของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ได้ทุกกระทรวงใน
ฐานะทเี่ ป็นหัวหนา้ จงั หวดั ในตาแหน่งเทียบเท่าอธิบดี

ข. การแบ่งส่วนราชการของจังหวัด ทุกจังหวัดมีศาลากลางจังหวัดเป็น
สานักงานใหญแ่ ละแบง่ สว่ นราชการภายใน ตามมาตรา 60 ดังนี้

(1) สานกั งานจงั หวัด มีหนา้ ทเ่ี กย่ี วกบั ราชการทั่วไปการวางแผนงานพัฒนาจังหวดั ของจังหวัด
น้ัน มีหัวหน้าส่วนราชการจังหวัดเป็นผู้ปกครองบังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติ
ราชการของสานกั งานจงั หวดั

(2) ส่วนต่างๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม ได้ตราขึ้นมีหน้าที่เกี่ยวกับราชการของกระทรวง
ทบวง กรม น้ันๆ มีหัวหน้าส่วนราชการประจาจังหวัดนัน้ ๆ เป็นผู้ปกครองบังคับบัญชารับผิดชอบเชน่
สานกั งานสรรพากรจงั หวดั สานกั งานพาณชิ ยจ์ ังหวัด ทีท่ าการปกครองจังหวดั เป็นต้น

การจดั ระเบียบจังหวัดตามท่ีกลา่ วมาใชบ้ ังคบั แกจ่ งั หวัดทวั่ ๆ ไปนอกจากกรงุ เทพมหานคร ซ่ึง
เป็นเมืองหลวงมีการจัดระเบียบบริหารราชการเป็นพิเศษ ไม่มีฐานะเป็นจังหวัด ตามพระราชบัญญัติ
บรหิ ารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ.2534

1. การบริหารงานจังหวัดแนวใหม่

ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบซีอีโอ การบริหารงานจังหวัดแนวใหม่ มุ่งการบริหารที่คล่องตัว

รวดเร็ว โดยมอบอานาจการตัดสินใจให้กับผู้ว่าราชการจังหวัด เรียกว่า “ผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ”

คาว่า ซีอีโอ (CEO) มาจากคาภาษาอังกฤษที่ว่า Chief Executive Officer ใช้ในการบริหารงานของ

ภาคเอกชน เมอื่ รฐั บาลนามาปรับใช้ในปี พ.ศ. 2544 หมายถึง “การจดั ระเบียบบริหารราชการจังหวัด

แบบบรู ณาการเพอ่ื การพัฒนา” หรือ “การบริหารงานจงั หวดั แบบบรู ณาการเพ่อื การพัฒนา (คบพ) ”

สาหรับผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ เรียกย่อว่า ผู้ว่าฯ ซีอีโอ หรือ “ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบ
บูรณาการเพื่อการพัฒนา” หมายถึง ผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานภาครัฐในระดับจังหวดั รูปแบบหนึ่ง
มาจากการแต่งต้ัง และสังกัดราชการบริหารส่วนภูมิภาค มีอานาจหน้าที่ในการบริหารงานระดับ
จังหวัดแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ทั้งนี้เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2544 และวันที่
12 พฤศจิกายน 2544 ดังน้ัน ในปี พ.ศ. 2544-2545 จึงมีผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ จานวน 5 คน
ทดลองบริหารงานตามโครงการ จังหวัดทดลองการบริหารจังหวัดแบบบูรณาการเพ่ือการพัฒนา
จานวน 5 จงั หวดั มีระยะดาเนินงาน 1 ปี

นายพิชาภพ ศรีทองมาศ ครวู ทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 152

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ผลการทดลองในจงั หวดั นาร่องพบว่า การบรหิ ารงานแบบบูรณาการ ประสบผลสาเรจ็ อย่างดี
ผู้ว่าราชการจังหวัด หน่วยงานราชการต่างๆ ภาคเอกชนองค์กรปกครองท้องถ่ินตลอดจนองค์กรอ่ืนๆ
สามารถประสานมือกันและร่วมมือกันทางานได้ดี มีเอกภาพและบรรลุเป้าหมายประชาชนมีความ
พอใจ

ดังนั้น ในการประชุมคณะรัฐมนตรี วันที่ 28 เมษายน และ 6 พฤษภาคม 2546 ท่ีประชุมมี
มติใหท้ กุ จงั หวดั ทั่วประเทศ (ยกเวน้ กรงุ เทพมหานคร) ใช้ระบบดงั กล่าว เรยี กวา่ ระบบการบริหาร
ราชการจังหวัดแบบบรู ณาการเพื่อการพัฒนา เรียกกันอยา่ งไมเ่ ปน็ ทางการวา่ ระบบผูว้ า่ ฯซอี ีโอ ระบบ
การบริหารแบบน้ียังใช้กับการบริหารของส่วนราชการไทยในต่างประเทศ (ที่มีหน่วยราชการหลาย
หนว่ ย) โดยใหเ้ อกอัครราชฑตู ไทยในแต่ละประเทศเปน็ ผ้บู รหิ ารสูงสุด

ท้ังนี้ให้เริ่มใช้รูปแบบการบริหารดังกล่าวตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2546 เป็นต้นไป โดย
คณะรัฐมนตรีได้กาหนดลกั ษณะสาคัญของระบบนีไ้ ว้คือ

1. แนวคิดและยทุ ธวธิ ี

1.1) ใหผ้ วู้ า่ ฯ เปน็ หัวหนา้ คณะผู้บริหาร ทางานเปน็ ทีม มิใช่ทาคนเดียวหรือออกคาส่ังใน

ทุกๆ เรือ่ ง

1.2) คณะผู้บริหารเป็นผู้กาหนดทิศทางของจังหวัด เหมือนคณะรัฐมนตรีกาหนดทิศทาง

ของประเทศ ในระดับจังหวัด ผู้ว่าฯทาหน้าที่เหมือนนายกรัฐมนตรแี ละในภาพรวม ผู้ว่าฯจึงทาหน้าท่ี

เปน็ ผู้ชว่ ยนายกรฐั มนตรีในพ้นื ท่ีจงั หวดั

1.3) การทางานเน้นเชิงรุก คิดนอกกรอบ มองหาทางออกของปัญหาและมองเห็นวิธี

แก้ปัญหา กล้าและพร้อมที่จะเปล่ียนแปลง ปรับเปล่ียนทัศนคติและพฤติกรรมจากการปกครองเป็น

การบริหารและการจัดการ

1.4) ให้การบริหารงานระดับจังหวัดมีประสิทธิภาพเพื่อตอบสนองความต้องการของ

ประชาชนใหไ้ ดร้ บั ประโยชน์สูงสุด บรู ณาการยทุ ธศาสตร์ แผนงาน โครงการ สรรพกาลังและทัพยากร

ในจังหวัด ให้มีการทางาน การประสานงานและความร่วมมือระหว่างภาคส่วนต่างๆ มีทิศทางและ

เป้าหมายชดั เจนรว่ มกัน

1.5) เน้นการทางานให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมและสร้างภาคีในการแก้ไขปัญหาของ

จังหวัด ให้ทกุ ฝ่ายรว่ มคดิ รว่ มวเิ คราะห์ ร่วมทาและรว่ มสมทบทรัพยากรเพอ่ื ทาใหเ้ กดิ การปฏบิ ตั ิ

2) วัตถปุ ระสงค์
2.1) ให้ประชาชนในจังหวัดได้รับประโยชน์ทุกๆด้าน ได้แก่ บริการจากรัฐ แก้ไขหรือ

บรรเทาความเดือดร้อน เข้าถึงข่าวสารของรัฐและตรวจสอบการทางานของรัฐ มีส่วนร่วมในการ
ทางาน มใิ ช่ใหภ้ าครฐั ดาเนนิ การอย่างเดียว และประชาชนอยู่ดีกนิ ดีมสี ุข สงั คมสงบเรียบร้อย

2.2) สัมฤทธผิ ล ประสทิ ธิภาพ และความคุ้มคา่ ในการดาเนนิ งาน
2.3) ลดข้นั ตอนการปฏบิ ัติงานและภารกจิ ท่ีไม่จาเป็น
2.4) กระจายอานาจการตดั สนิ ใจจากสว่ นกลาง

นายพิชาภพ ศรีทองมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 153

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

3) แนวคิดสาคญั
แนวคดิ สาคญั หมายถงึ แนวคดิ สาคัญทีส่ นบั สนุนหรือส่งเสริมผูว้ ่าราชการจงั หวัดซีอี

โอและเน่ืองจากผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ ต่างเป็นข้าราชการประจาและสังกัดราชการบริหารส่วน
ภูมิภาค ดังน้ันจึงมีแนวคิดสาคัญท่ีสนับสนนุ อยา่ งน้อย 2 แนวคิด อันได้แก่ 1) แนวคิดการสนับสนุน
ราชการบริหารส่วนภูมิภาคและ 2) แนวคิดความเป็นสถาบันด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ทั้ง 2
แนวคิด จาก 2 แนวคิดสาคัญนี้แล้ว ยังมีแนวคิดสาคัญที่สนับสนุนอีกคือ แนวคิดซีอีโอที่ต้องการ
เพมิ่ พนู อานาจให้ผ้วู า่ ราชการจงั หวัด

2. การบรหิ ารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวดั แบบบูรณาการ
พระราชกฤษฏีกา วา่ ด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวดั แบบบูรณาการ พ.ศ. 2551
ไปประกาศลงใน 1 ราชกิจจานุเบกษา ในวันที่ 30 ธันวาคม 2551 ซ่ึงมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 31
ธันวาคม 2551 เปน็ ตน้ ไป
นับว่าเป็นนวัตกรรมการบริหารงานในราชการส่วนภูมิภาคของประเทศไทย อีกอย่างหน่ึง
หลักการสาคัญของการบริหารงานจังหวัด และกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการได้กาหนดไว้ในมาตรา 6
ของพระราชกฤษฎีกา ดงั นี้

1. การบริหารงานให้เป็นแผนงานพัฒนาจังหวัดหรือ แผนพัฒนากลุ่ม จังหวัด แล้วแต่
กรณี

2. การสรา้ งโอกาสและส่งเสรมิ ใหเ้ กิดการมีสว่ นร่วมระหวา่ งภาครัฐองคก์ รปกครองส่วน
ท้องถิ่น ภาคธุรกจิ เอกชน และภาคประชาสงั คมในจงั หวดั เพือ่ เสริมสร้างศักยภาพในการแขง่ ขันและ
การแกไ้ ขปญั หาร่วมกันเพ่อื การพัฒนาอย่างย่ังยืน

3. การกระจายอานาจการตัดสินใจลงไปสู่ระดับผู้ปฏิบัติ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและ
ความรวดเรว็ ในการปฏบิ ตั ริ าชการ

4. การส่งเสรมิ และสนบั สนุนให้ท้องถิน่ มีความพรอ้ มในการรองรับการกระจายอานาจให้
องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ

5. การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี มีความโปร่งใสและมีการตรวจสอบผลสัมฤทธ์ิของ
การปฏบิ ัตริ าชการ

6. การบริหารงบประมาณจังหวัดให้เป็นไปตามวิธีการบริหารงบประมาณจังหวัดแบบ
บูรณาการตามหลกั เกณฑ์และวธิ ปี ฏบิ ัตติ ามท่ี คณะกรรมการบริหารจังหวัดแบบบรู ณาการ (ก.น.จ.)
กาหนดตามข้อเสนอแนะของสานกั งบประมาณ

ตามแนวทางดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าการจัดการทาแผนพัฒนาจังหวัดตั้งแต่น้ีเป็นต้นไป
จะตอ้ งเนน้ การมีส่วนรว่ มของประชาชนในท้องถ่ินในจงั หวดั ค่อนข้างมาก

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 154

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

2. อาเภอ
อาเภอ เป็นหน่วยราชการส่วนภูมิภาค แต่ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลเหมือนจังหวัด การต้ังยุบ
เปล่ียนแปลงเขตอาเภอ ให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา การจัดตั้งอาเภอนั้นต้องดาเนินการตาม
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และพระราชบัญญัติลักษณะปกครอง
ท้องที่ พ.ศ. 2457 ประกอบด้วยกัน กล่าวคือ ตามมาตรา 61 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร
ราชการแผ่นดินฯ การต้ัง ยุบ และการเปล่ียนแปลงเขตอาเภอต้องตราเป็นพระราชกฤษฏีกา แต่มิได้
กาหนดหลักเกณฑ์ในการจัดต้ังอาเภอไว้ว่าจะต้องดาเนินการอย่างไรบ้าง หลักเกณฑ์ที่ว่าน้ีได้กาหนด
ไว้ในพระราชบญั ญตั ลิ ักษณะปกครองทอ้ งที่ พ.ศ.2457 มาตรา 63 ดังต่อไปนี้
(1) ให้กาหนดท้องที่อาเภอ มีเคร่ืองหมายแสดงเขตและจดเขตอาเภออื่นทุกด้านอย่าให้มี
ท่ีว่างเปล่าอยู่นอกเขตอาเภอ เพราะอาจจะเป็นปัญหาในการใช้บังคับกฎหมายว่าอยู่ในเขตอานาจ
หน้าท่ขี องอาเภอใด
(2) ให้กาหนดจานวนตาบลที่รวมเข้าเป็นอาเภอ และให้กาหนดตาบลรวมกันให้ตรงกับเขต
อาเภอ จะใหต้ าบลอยใู่ นเขตอาเภอแต่เพียงบางส่วนไม่ได้ ต้องให้อยู่ในเขตอาเภอเดียวกนั ทัง้ ตาบล ถ้า
มีที่ว่างเช่น ทุ่งหรือป่า เป็นต้น อยู่ใกล้เคียงท้องท่ีอาเภอใดหรือจะตรวจตาได้สะดวกจากอาเภอใด ก็
ใหก้ าหนดทวี่ า่ งนั้นขน้ึ อย่ใู นเขตอาเภอนั้น
(3) ใหก้ าหนดท่ีต้ังท่วี ่าราชการอาเภอให้อย่ภู ายในท่ีซ่ึงจะทาการปกครองราษฎรในอาเภอน้ัน
ได้สะดวก
นอกจากนั้นหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติลักษณะท้องที่ฯ ดังกล่าว กระทรวงมหาดไทยยัง
ได้กาหนดหลักเกณฑ์ในการจดั ต้งั อาเภอข้นึ ไว้ด้วย

ก. การจดั ระเบียบปกครองอาเภอ ในการปกครองอาเภอมเี จา้ หนา้ ทดี่ าเนินการปกครอง
ดงั นี้

(1) นายอาเภอ มาตรา 62 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534
บัญญัติให้ในอาเภอหนงึ่ มีนายอาเภอคนหน่ึง ซึ่งเป็นหัวหน้าปกครองบงั คับบัญชาบรรดาข้าราชการใน
อาเภอและรับผิดชอบงานบริหารราชการของอาเภอ นายอาเภอเป็นข้าราชการสังกัด
กระทรวงมหาดไทย และมาตรา 63 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวก็ได้กาหนดให้มีปลัดอาเภอและ
หัวหน้าส่วนราชการประจาอาเภอซ่ึงกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆส่งมาประจาให้ปฏิบัติหน้าท่ีเป็นผู้
ช่วยเหลือนายอาเภอ และมีอานาจบังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบริหารส่วนภูมิภาคซ่ึงสังกัดกระทรวง
ทบวง กรม ในอาเภอนั้น

(2) ปลัดอาเภอ
(3) หัวหน้าส่วนราชการประจาอาเภอ ซ่ึงกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆ ส่งมาประจาอาเภอ
ซึง่ กระทรวง ทบวง กรมตา่ งๆ ส่งมาประจาอาเภอ

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 155

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ข. การแบง่ ส่วนราชการประจาอาเภอ ประกอบไปด้วย
(1) สานักงานอาเภอ ม่ีหน้าท่ีเก่ียวข้องกับราชการทั่วไปของอาเภอนั้นๆ มีนายอาเภอเป็น
ผู้ปกครองบังคับบัญชาและรับผิดชอบ
(2) ส่วนต่างๆ ซ่งึ กระทรวง ทบวง กรม ไดต้ ้ังขนึ้ ในอาเภอนั้นๆ มีหนา้ ทีเ่ กี่ยวกับราชการของ
กระทรวง ทบวง กรม นั้นๆ มหี วั หนา้ สว่ นราชการประจาอาเภอนนั้ ๆ เปน็ ผบู้ งั คับบัญชา

3. กิ่งอาเภอ

ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ไม่ได้กาหนดหน่วยงานเป็นก่ิง
อาเภอดังนั้น การจัดตั้งกิ่งอาเภอจึงอาศัย พ.ร.บ.ลักษณะท้องท่ี พ.ศ. 2457 เป็นหลัก อาเภอจะแบ่ง
ออกเป็นก่งิ อาเภอ ถ้ามคี วามจาเป็นในทางปกครอง

ก การจัดตั้งกิ่งอาเภอ หลักเกณฑ์ในการจัดตั้งก่ิงอาเภอนั้นได้กาหนดไว้ในมาตรา 64
ของพระราชบัญญัตลิ กั ษณะปกครองท้องท่ีฯ ดงั นี้

(1 ) อาเภอใดมีท่ีกว้างขวางซึ่งจะตรวจตราใหต้ ลอดท้องที่ไดโ้ ดยยากแต่ในท้องที่นัน้ มรี าษฎร
ไมม่ ากพอทจ่ี ะตั้งเป็นอาเภอตา่ งหาก หรือ

(2) ท้องที่อาเภอใดมีราษฎรจานวนมากอยู่ห่างไกลที่ว่าการอาเภอ ยากแก่การตรวจตรา แต่
ท้องท่เี ล็กเกนิ ไปไม่สมควรจะต้งั เปน็ อาเภอต่างหาก

ในกรณอี ย่างใดอย่างหนึ่งท่ีกล่าวมาน้ี อาจจะจัดตัง้ ทอ้ งท่ีท่นี ั้นเป็นก่ิงอาเภอได้ แตท่ งั้ น้ีจะต้ัง
ได้ต่อเมื่อเมื่อมีความจาเป็นในการปกครองนั้น กล่าวคือคานึงถึงความเหมาะสมในด้านการปกครอง
และความจาเปน็ ของทอ้ งท่เี ปน็ เรื่องสาคัญ

ในท้องทอ่ี าเภอหน่ึงๆ จะมีกงิ่ อาเภอเดยี วหรือหลายกิ่งอาเภอก็ได้ กงิ่ อาเภอนี้ยังถือว่าอยู่ใน
เขตการปกครองของอาเภอโดยรวมตาบลหลายๆตาบลให้อยู่ในการปกครองของก่ิงอาเภอ แต่มิได้
แยกออกเป็นหน่วยการปกครองอิสระต่างหากจากอาเภอ และยงั คงอยู่ใต้การปกครองของนายอาเภอ
แหง่ ท้องท่ีนัน้

การจดั ระเบยี บปกครองก่ิงอาเภอ ในการปกครองอาเภอมเี จา้ หน้าที่ดาเนนิ การปกครองดังน้ี
1. ปลัดอาเภอผูเ้ ป็นหัวหน้าประจากง่ิ อาเภอ 1คน
2. ปลัดอาวุโส 1 คน เป็นหวั หน้าท่ที าการปกครองก่ิงอาเภอ
3. หัวหน้าส่วนราชการประจากิ่งอาเภอ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม ส่งไปประจาก่ิง

อาเภอ
ข. การแบ่งส่วนราชการของก่ิงอาเภอ การแบ่งส่วนราชการของกิ่งอาเภอแบ่ง

ออกเป็นที่ทาการปกครอง ก่ิงอาเภอซ่ึงแบ่งออกเป็นฝ่ายปกครองและพัฒนา ฝ่ายทะเบียนและบัตร
ส่วนฝ่ายกิจกรรมพิเศษจะตั้งข้ึนเฉพาะก่ิงอาเภอที่มีการประกาศจัดตั้งหมู่บ้านอาสาพัฒนาและการ
ป้องกันตนเองเท่านั้น สานักงานประจาก่ิงอาเภอซึ่งกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ได้ต้ังขึ้นในก่ิงอาเภอ
น้นั

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครวู ทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 156

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ปลัดอาเภอเป็นหัวหน้าประจากิ่งอาเภอน้ีขนึ้ อยู่ในบงั คับบัญชาของนายอาเภอท้องท่ีกิจการที่
อยู่ในอานาจหน้าท่ีของอาเภอน้ัน ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้พิจารณากาหนดความเห็นชอบของ
กระทรวงมหาดไทย ว่ากจิ การอย่างใดบา้ งทจ่ี ะแยกใหก้ ่ิงอาเภอทาได้ โดยระบุประเภทกิจการไว้ ส่วน
กิจการอื่นๆ ที่มิได้ระบุไว้ว่าให้อยู่ในหน้าที่ของกิ่งอาเภอก็ต้องไปกระทา ณ ที่ว่าการอาเภอ กิจการท่ี
กระทรวงมหาดไทยเคยให้ความเห็นชอบท่ีจะกาหนดให้กิ่งอาเภอจัดทานั้นมีกิจการแผนกปกครอ ง
เสมียนตรา สรรพากร ศกึ ษาธกิ าร เปน็ ต้น

4. ตาบล

การจัดตั้งตาบลตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องท่ี พ.ศ.2457 ระบุไว้ว่าหลาย
หมู่บ้านรวมกันราว 20 หมู่บ้าน ให้จัดตั้งเป็นตาบลหนึ่ง ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาจัดตั้งตาบล
และกาหนดเขตตาบล แล้วรายงานไปยังกระทรวงมหาดไทย เพื่อให้มีความเห็นชอบออกประกาศ
กระทรวงมหาดไทยจดั ตัง้ ตาบล ข้นึ โดยพระราชกจิ จานเุ บกษา

ก. การจดั ตง้ั ตาบล การจดั ตัง้ ตาบลมาตรา 29 แหง่ พระราชบญั ญตั ลิ ักษณะปกครองท้องท่ี
พ.ศ. 2457 เป็นอานาจของผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณากาหนดเขต แล้วรายงานไปยัง
กระทรวงมหาดไทย เม่ือกระทรวงมหาดไทยเห็นชอบด้วย ก็ออกประกาศกระทรวงมหาไทย จัดตั้ง
ตาบลขึ้นโดยประกาศในราชกิจจานเุ บกษา

หลักเกณฑ์ในการจัดต้ังตาบลนั้น พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องท่ี พ.ศ. 2457 ได้
กาหนดไว้ในมาตรา 29 ดังต่อไปนี้คือ ต้องรวมหมู่บ้านราว 20 หมู่บ้าน ต้องกาหนดเขตตาบลไว้ให้
ชัดเจนทุกด้าน โดยกาหนดเขตไว้ ถ้าท่ีหมายเขตไม่มีลาห้วย หนอง คลอง บึง บาง หรือสิ่งใดเป็น
สาคญั ก็ใหจ้ ดั ให้มีหลกั ปกั หมายเขตไวเ้ ป็นสาคญั ซงึ่ ในทางปฏบิ ตั ิกระทรวงมหาดไทยไดก้ าหนด

ข. การจัดระเบียบการปกครองตาบล ในการปกครองตาบลมีเจา้ หนา้ ที่ดงั นี้
(1) กานนั ในตาบลหนงึ่ มกี านนั คนหนงึ่ ทาหนา้ ท่ีปกครองราษฎรทอี่ ยู่ในเขตตาบลนน้ั กานัน
มีฐานะเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมาย แต่ไม่มีฐานะเป็นข้าราชการ เพราะกานันมิได้รับเงินเดือนจาก
งบประมาณแผน่ ดนิ หมวดเงินเดอื นแต่ได้รบั เงนิ ตอบแทนตาแหนง่ กานนั
การตงั้ กานนั นายอาเภอเปน็ ประธานประชุมผใู้ หญบ่ า้ นในตาบลนนั้ เพือ่ ปรึกษาหารอื คัดเลือก
ผู้ใหญ่บ้านคนหน่ึงในตาบลน้ันข้ึนเป็นกานัน เมื่อผู้ใหญ่บ้านที่มาประชุมเห็นชอบคัดเลือกผู้ใดแล้วให้
นายอาเภอคดั เลือกผูน้ ั้นเปน็ กานัน
(2) แพทย์ประจาตาบล พนักงานปกครองตาบลอีกตาแหน่งหนึ่ง คือ แพทย์ประจาตาบล
ตามมาตรา 45 ของพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 ในตาบลหน่ึงมีแพทย์
ประจาตาบลคนหน่ึง ซ่ึงกานันและผู้ใหญ่บ้านประชุมพร้อมกันเลือก จากบุคคลผู้มีความรู้ในวิชา
แพทย์ และผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้แต่งต้ัง แพทย์ประจาตาบลมีอานาจหน้าที่ประชุมร่วมกับกานัน
ผู้ใหญ่บ้านในการจัดการรักษาความสงบเรียบร้อยในตาบลและตรวจตรา ความเจ็บไข้ท่ีเกิดขึ้นแก่
ราษฎรในตาบลน้นั

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ิศ 157

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

(3) สารวัตรกานัน มาตรา 44 แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พุทธศักราช
2457กาหนดใหใ้ นตาบลหนึ่งมสี ารวัตรกานนั จานวน 2 คน ทาหนา้ ทีเ่ ป็นผู้ชว่ ยและรับใช้กานนั สองคน
ผู้ที่จะเปน็ สารวัตรกานนั น้ัน กานันเปน็ ผเู้ ลือก แต่ตอ้ งไดร้ บั ความเห็นชอบจากผู้วา่ ราชการจังหวัดด้วย
จึงจะตั้งให้เป็นสารวัตรกานันได้ และกานันมีอานาจเปล่ียนสารวัตรกานันได้ แต่ทั้งน้ีการแต่งต้ังใหม่ก็
จะต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้ว่าราชการจังหวัด ฉะนั้น การให้สารวัตรกานันออกจากตาแหน่งก็ดี
การแต่งต้งั สารวตั รกานนั ใหมก่ ็ดีจึงตอ้ งเสนอใหผ้ ู้วา่ ราชการจังหวัดออกคาสัง่

ค. สภาตาบลแตเ่ ดมิ พระราชบญั ญตั ลิ กั ษณะการปกครองท้องท่ี พ.ศ. 2457 มิไดก้ าหนดให้
มีสภาตาบล ต่อมาในปี 2525 ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับ 326 ลงวันท่ี 13 ธันวาคม 2515
กาหนดให้มีสภาตาบล ซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคลและมิได้เป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นแต่เป็นเพียงองค์กร
ส่วนตาบลเป็นสว่ นภูมภาค

ในปี พ.ศ. 2537 ได้ประกาศพระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ.
2537 กาหนดให้แต่ละตาบลทาหน้าที่บริหารงานตาบลตนเองตามกฎหมายบัญญัติไว้แต่เน่ืองจาก
ตาบลแต่ละตาบลมีรายได้ไม่เท่ากัน บางตาบลมีรายได้ต่ากว่ามาก คือตากว่าปีละ 150,000 บาท
กฎหมายจึงจึงบัญญัติให้เป็นนิติบุคคลเท่าน้ัน ไม่มีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ถ้ามี
ตาบลใดมีรายไดส้ ูงกว่าปีละ 150,000 บาท ตาบลน้นั สามรถพฒั นาจากสภาตาบลที่เปน็ นติ ิบุคคลไปสู่
การมี “องค์การบรหิ ารสว่ นตาบล” ซ่งึ มฐี านะเป็นองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน

ง. การจัดระเบียบการปกครองสภาตาบล สภาตาบล ประกอบดว้ ยสมาชิกโดยตาแหน่งอัน
ได้แก่ กานนั ผ้ใู หญ่บ้านของทกุ หมบู่ า้ นในตาบล แพทย์ประจาตาบล และสมาชิกที่มาจากการเลือกต้ัง
จากราษฎรในแต่ละหมู่บา้ นในตาบลนน้ั หม่บู า้ นละ 1 คน มวี าระในการดารงตาแหน่ง 4 ปี

สภาตาบลมีกานันเป็นประธานสภาตาบล และมีรองประธานสภาตาบล 1 คน ซ่ึงนายอาเภอ
จะแต่งตั้งจากสมาชิกสภาตาบลตามมติของสภาตาบล ประธานสภาและรองประธานสภามีวาระใน
การดารงตาแหน่งคราวละ 4 ปี

4. หมบู่ ้าน

หมู่บ้านเป็นปกครองส่วนภูมิภาคที่มีขนาดเล็กท่ีสุด บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติลักษณะ
ปกครองท้องท่ี พุทธศักราช 2457 การจัดต้ังหมู่บ้าน มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครอง
ท้องที่ พุทธศักราช 2457 บัญญัติไว้ว่า บ้านหลายบ้านซ่ึงอยู่ในท้องที่ท่ีควรอยู่ในความปกครอง
เดียวกันได้ ให้จัดต้ังเป็นหมู่บ้าน ถ้าท้องที่ใดมีราษฎรอยู่รวมกันมากแต่มีจานวนบ้านน้อยก็ให้ถือเอา
จานวนราษฎรเป็นหลัก โดยราษฎรประมาณ 200 คน ก็จัดต้ังเป็นหมู่บ้านหน่ึงได้ ถ้าท้องท่ีใดมี
ราษฎรต้ังบ้านเรือนอยู่ห่างไกลกัน ถึงจานวนราษฎรจะน้อย แต่จานวนบ้านไม่ต่ากว่า 5 บ้าน ก็จัดตั้ง
เป็นหมู่บ้านหน่ึงได้ การจัดต้ังหมู่บ้าน ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้กาหนดเขตและออกประกาศจัดตั้ง
โดยต้องได้รับอนุมตั ิจากกระทรวงมหาดไทยก่อน

นายพิชาภพ ศรีทองมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ิศ 158

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ก. การจัดระเบียบการปกครองหมู่บ้าน โดยการจัดระเบียบการปกครองหมู่บ้าน มี
เจ้าหน้าที่ดังนี้

(1) ผู้ใหญ่บ้าน กาหนดให้ในหมู่บ้านหนึ่งมีผู้ใหญ่บ้านคนหนึ่งและมีผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่าย
ปกครองหมู่บ้านละ 2 คน เว้นแต่หมู่บ้านใดมีความจาเป็นต้องมีมากกว่า 2 คน ให้ขออนุมัติ
กระทรวงมหาดไทยให้ผู้ใหญ่บ้านมาจากการเลือกตั้งของราษฎรในหมู่บา้ น ตามหลกั เกณฑล์ ะวิธีการที่
กระทรวงมหาดไทยกาหนดเมื่อผู้ใดได้รับเลือกให้เป็นผู้ใหญ่บ้านแล้ว ให้นายอาเภอออกคาส่ังเพ่ือ
แตง่ ตัง้ และให้ถือวา่ ผนู้ ั้นเป็นผูใ้ หญ่บ้านนับแตว่ นั ท่ีได้รบั แต่งต้ัง ผู้ใหญบ่ ้านเมื่อไดร้ ับเลือกต้ังแลว้ ให้อยู่
ในตาแหน่งได้จนมีอายุครบหกสิบปบี ริบูรณด์ งั ทีบ่ ญั ญตั ไิ วใ้ นมาตรา 14 แห่งกฎหมายดงั กลา่ ว

(2) ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน กาหนดให้มีผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน 2 ฝ่ายคือ ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครอง
และผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านมาจากการคัดเลือกราษฎรที่มีคุณสมบัติ
ตามท่ีกฎหมายกาหนดโดยผู้ใหญ่บ้านและกานันในท้องท่ีเป็นผู้ร่วมพิจาณาคัดเลือก เมื่อทาการ
คัดเลือกเสร็จแล้ว ให้ดาเนินรายงานไปยังนายอาเภอให้ออกหนังสือสาคัญไว้เป็นหลักฐานว่าผู้น้ันเปน็
ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครองหรือผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านมีวาระดารง
ตาแหนง่ คราวละ 5 ปี

(3) คณะกรรมการหมู่บ้าน ในแต่ละหมู่บ้าน ให้มีคณะกรรมการหมู่บ้าน ประกอบด้วย
ผู้ใหญ่บ้านเป็นประธานโดยตาแหน่ง ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครองเป็นกรรมการโดยตาแหน่งกับผู้ซึ่ง
ราษฎรเลือกตั้งเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ มีจานวนตามที่นายอาเภอจะเห็นสมควร แต่ไม่น้อยกว่า
2 คน

คณะกรรมการหมู่บ้านมีหน้าที่ช่วยเหลือ แนะนา และให้คาปรึกษาแก่ผู้ใหญ่บ้าน เก่ียวกับ
กิจการอันเป็นอานาจหน้าท่ีของผู้ใหญ่บ้าน และปฏิบัติหน้าท่ีอื่นตามกฎหมาย หรือระเบียบแบบแผน
ของทางราชการ หรอื ที่นายอาเภอมอบหมาย หรือที่ผู้ใหญบ่ า้ นร้องขอ

4. การบริหารราชการสว่ นท้องถนิ่
การปกครองส่วนท้องถนิ่ เป็นการปกครองโดยใช้หลักการกระจายอานาจ โดยรัฐมอบอานาจ

ให้แก่หน่วยงานส่วนท้องถ่ินบริหารงานและให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง โดยแบ่งออกเป็น
2 รูปแบบ คือ

1. การปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ รปู แบบทว่ั ไป
1.1 องค์การบรหิ ารสว่ นจังหวดั (อบจ.)
1.2 เทศบาล
1.3 องคก์ ารบรหิ ารส่วนตาบล (อบต.)

2. การปกครองส่วนท้องถ่ินรปู แบบพเิ ศษ
2.1 กรุงเทพมหานคร
2.2 เมืองพทั ยา

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 159

บทท่ี 6 การปกครองสว่ นท้องถ่นิ

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

บทท่ี 6
การปกครองสว่ นทอ้ งถิน่

1. ความหมายและความสาคญั ของการปกครองส่วนท้องถน่ิ
นิยามความหมายของการปกครองส่วนท้องถิ่น

William V. Holloway คือ องค์การที่มีอาณาเขตแน่นอน มีประชากรตามหลักเกณฑ์ที่
กาหนดไว้ มีอานาจปกครองตนเอง มีการบริหารการคลังของตนเอง และมีสภาท้องถ่ินท่ีสมาชิกมา
จากการเลอื กตงั้ จากประชาชน

Harris G. Mongtagu เป็นหน่วยการปกครองท่ีมีหน้าท่ีรับผิดชอบเกี่ยวข้องกับการ
ให้บริการประชาชนในเขตพ้ืนที่หนึ่งพื้นท่ีใดโดยเฉพาะ โดยได้มีการเลือกตั้งโดยอิสระเพ่ือเลือกผู้ที่มี
หนา้ ทบ่ี ริหารการปกครองทอ้ งถ่นิ มีอานาจอสิ ระพรอ้ มความรับผิดชอบ โดยปราศจากการควบคุมของ
หน่วยงานส่วนกลางหรือภูมิภาค แต่ท้ังนี้หน่วยการปกครองท้องถ่ินยังต้องอยู่ภายใต้บทบังคับว่าด้วย
อานาจสูงสุดของประเทศ ไมไ่ ด้กลายเป็นรัฐอิสระใหม่

จรูญ สุภาพ หมายถึงหน่วยการปกครองซึ่งประชาชนมีส่วนร่วมดาเนินกิจการอันเป็นเร่ืองท่ี
เก่ียวกับท้องถ่ินน้ัน มีวัตถุประสงค์ไปในทางท่ีจะเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนปกครองตนเอง
ส่วนมากมักจะเป็น นิติบุคคลอาจประกอบด้วย เจ้าหน้าท่ีที่ราษฎรเลือกตั้งเข้ามา เพื่อปฏิบัติหน้าท่ี
ตามระยะเวลา โดยมงี บประมาณของตนเอง

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ หมายถึงการปกครองซ่ึงราชการส่วนกลางได้มอบอานาจในการ
ปกครองและบริหารกิจการงานให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในขอบเขตอานาจหน้าท่ีและพื้นที่
ของตนท่ีได้กาหนดไว้ตามกฎหมาย โดยมีอิสระตามสมควร (อยู่ภายใต้การกากับดูแล) หรือหมายถึง
การกระจายอานาจของราชการส่วนกลางเพอ่ื ให้ท้องถิ่นนัน้ ๆ ไดป้ กครองตนเอง

ดังน้ันเราสามารถสรุปความหมายและความสาคัญของการปกครองส่วนทอ้ งถิ่นได้ดังน้ี
1. เป็นการปกครองรูปแบบหนึ่งในระดับท้องถ่ิน โดยรัฐกระจายอานาจและหน้าที่ให้ท้องถ่ิน
บางประการให้ท้องถ่ินรับผดิ ชอบ และอีกมิติหน่ึงการปกครองท้องถิ่นเป็นผลผลิตมาจากการปกครอง
มาแต่โบราณทชี่ มุ ชนมกี ารปกครองตนเองอยู่แลว้
2. ได้รับการยอมรับเป็นองค์กรท่ีมีสิทธิตามกฎหมายและมีอิสระในการปกครองตนเอง แต่
ไม่ได้หมายความว่า องค์กรดังกล่าวมีสถานะเป็นรัฐใหม่แต่อย่างใด เน่ืองจากยังมีหน่วยการปกครอง
สว่ นกลางเปน็ ผ้คู อยกากับดูแลเพือ่ ให้องคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ ดาเนนิ กจิ การด้วยความเรยี บร้อย
3. เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น โดยประชาชน
เป็นผูเ้ ลอื กตัวแทนเข้าไปทางาน
4. เป็นองค์กรท่ีมีอานาจหน้าท่ีในการกาหนดนโยบาย งบประมาณ เพ่ือบริหารกิจการตาม
หน้าท่ี

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 169

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

2. วัตถุประสงคข์ องการปกครองส่วนทอ้ งถิน่ และลักษณะสาคญั ของการปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ
1. การปกครองท้องถิ่นเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐบาล ในด้านการเงิน บุคลากรตลอดจน

ระยะเวลาทใี่ ชใ้ นการใหบ้ ริการแกช่ มุ ชน และทาให้เกิดความประหยดั
2. การปกครองท้องถ่ินเป็นการตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถ่ินอย่างแท้จริง

เพราะความตอ้ งการของประชาชนในแตล่ ะท้องถิ่นย่อมีความแตกต่างกนั การรอรับบริการจากรัฐบาล
เพียงฝ่ายเดียว อาจไม่ตรงกับความต้องการท่ีแท้จริง มักจะเกิดความล่าช้า ผู้บริหารย่อมสามารถ
ตอบสนองความตอ้ งการได้อย่างแท้จริง

3. เพื่อให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นเป็นสถาบันท่ีให้การศึกษาการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยแกป่ ระชาชน โดยเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง

ลักษณะสาคัญของการปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
ปธาน สวุ รรณมงคล (2547, 4 - 5) ไดก้ ล่าวถงึ ลักษณะสาคัญของการปกครองท้องถน่ิ
1. เป็นนิติบุคคล ซึ่งเกิดข้ึนโดยอานาจของกฎหมาย สามารถทาหน้าท่ีได้ตามท่ีระบุไว้ใน

กฎหมายเชน่ การทาสัญญา การกอ่ นนี้
2. มีอานาจหน้าที่เฉพาะจะมีการดาเนินกิจการตามที่มีกฎหมายบัญญัติไว้เป็นกาลเฉพาะให้

เป็นหนา้ ทข่ี ององค์การปกครองท้องถนิ่ นั้น ๆ ซึง่ อาจระบชุ ัดเจนหรืออาจให้ทาได้ทีไ่ ม่มกี ฎหมาย
บัญญตั ิห้ามไว้ (แตกต่างกันไปแต่ละประเทศ)

3. ผู้บริหารมาจากการเลือกต้ัง สมาชิกสภาท้องถ่ิน และผู้บริหาร หรือคณะผู้บริหารท้องถิ่น
มาจากการเลอื กตงั้ จากประชาชน สมาชกิ สภาทอ้ งถ่ินมาจากการเลือกตงั้ สว่ นผบู้ ริหารอาจมาจากการ
เลอื กตัง้ ทง้ั ทางตรงหรืออ้อมก็ได้

4. ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง ท้ังทางตรงและทางอ้อม เช่น การใช้สิทธิ
ลงคะแนนเสียงเลอื กต้งั การสมัครรับเลือกตง้ั การรเิ รมิ่ กฎหมาย การถอดถอนสมาชกิ สภาท้องถ่ินหรือ
ผู้บริหารท้องถ่ิน การให้ข้อคิดเห็นเสนอแนะในท้องถิ่นใดประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองเข้มแข็งจะ
ทาให้การบรหิ ารขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ เปน็ ไปเพ่ือประโยชน์ของส่วนรวม

5. มีความเป็นอิสระในการบริหารงานอย่างเพียงพอ เพ่ือให้สามารถดาเนินงานในขอบเขต
หนา้ ท่ีทก่ี าหนดไว้ได้อย่างมีประสทิ ธิภาพ ความเป็นอิสระได้แก่ อานาจในการตดั สินใจดาเนินงาน โดย
ท่รี ัฐบาลกลางควรมีหนา้ ทเ่ี พยี งสนบั สนุน สง่ เสริมและกากบั ดแู ลมากกวา่ การควบคมุ อยา่ งใกลช้ ดิ

6. มีอานาจในการจัดหารายได้และใช้จ่ายรายได้อย่างอิสระตามสมควรอานาจในการจัดหา
รายไดภ้ ายในท้องถน่ิ อยา่ งเพยี งพอตอ่ การบรหิ าร

7. มีการกากับดูแลจากรัฐ การปกครองท้องถิ่นเป็นส่วนย่อยของรัฐ และรัฐมีกฎหมายรองรับ
มิใช่ององคก์ รอสิ ระเด็ดขาดจากรฐั จงึ ตอ้ งมีการกากบั ดูแลเทา่ ทีจ่ าเป็น

หนา้ ท่คี วามรบั ผิดชอบของหนว่ ยการปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
1. งานเก่ียวกับสภาพแวดลอ้ มของท้องถ่นิ และงานทีอ่ านวยความสะดวกในชีวติ ความเป็นอยู่

ของชมุ ชน
2. งานเกย่ี วกบั การป้องกนั ภัย รกั ษาความปลอดภัย

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 170

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

3. งานท่ีเก่ียวกับสวสั ดกิ ารสงั คม
4. งานที่เกี่ยวกับการพาณิชยข์ องท้องถน่ิ (สถานธนานุบาล, ตลาด บริการเดินรถ)
5. งานท่ีเกยี่ วกบั การเมืองการปกครอง (ส่งเสริมระบอบประชาธิปไตย) จะแตกต่างกนั ไปตาม
อานาจหน้าท่ีและขนาดขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ว่ามีความสามารถหรือศักยภาพในการ
บรหิ ารงานได้มากน้อยเพียงใด

ปัจจยั ที่เกอ้ื หนนุ ของการปกครองส่วนท้องถิ่น
1. พัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของการปกครองท้องถิ่นในประเทศนั้นกรณีท่ีประวัติศาสตร์

ของทอ้ งถน่ิ น้ัน มกี ารรวมตวั กันเป็นกลุม่ ยอ่ ย ๆ จัดการปกครองอยา่ งเป็นอสิ ระ (ชมุ ชนเข้มแข็งกอ่ น)
กรณีท่ีสอง การเกิดองค์การปกครองท้องถ่ิน มาจากการจัดตั้งโดยรัฐ โดยการออกกฎหมายจัดต้ังโดย
เปน็ ผกู้ าหนดเกณฑ์ วธิ ีการปฏบิ ตั งิ าน

2. ระบบการเมือง ประเทศท่ีมีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย จะส่งผลให้การ
ปกครองท้องถ่ินมีความเข้มแข็งและสามารถปฏิบัติงานได้หลากหลายด้านมากกว่า ประเทศท่ีอยู่ใน
ระบอบอนื่ เช่นคอมมิวนสิ ต์หรอื เผดจ็ การ

3. นโยบายของรัฐ นโยบายของรัฐท่ีปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ กฎหมาย ระเบียบท่ีเก่ียวข้อง
อนั จะเปน็ ตัวสนบั สนุนหรือจากดั บทบาทขององค์กรปกครองท้องถนิ่ ในประเทศนนั้ ๆ

4. วัฒนธรรมทางการเมือง ในสังคมท่ีมีวัฒนธรรมทางการเมืองแบบไพร่ฟ้า (Subject
Political Culture) แม้ประชาชนจะมีความรู้ทางการเมือง แต่จะเพิกเฉยในการเข้ามามีส่วนร่วม
ในทางตรงกันข้าม สังคมท่ีมีวัฒนธรรมทางการเมืองแบบมีส่วนร่วม (Participatory Political
Culture) ประชาชนจะเข้ามามีสว่ นร่วมทางการเมอื งในรปู แบบตา่ ง ๆ

5. ความเจริญทางเศรษฐกิจ ฐานะทางเศรษฐกิจย่อมมีส่วนสาคัญต่อความเข้มแข็งของ
ท้องถ่ินเนื่องจากฐานะ รายได้มีเพียงพอในการพัฒนาความเจริญก้าวหน้า ประชาชนจะเข้ามามีส่วน
รว่ มเพราะเหน็ ความสาคญั

6. ระดับการศึกษาและข้อมูลสารสนเทศ การศึกษาและการแพร่กระจายของข้อมูลข่าวสาร
ส่งผลให้ประชาชนมคี วามร้คู วามเข้าใจ และเห็นถึงประโยชน์ต่อชมุ ชน และกระตือรือร้นในการเข้ามา
มีสว่ นรว่ ม

เกณฑ์ในการจดั ตง้ั องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน
1. เกณฑ์จานวนประชากร โดยทั่วไปจะมีเกณฑ์ข้ันต่าของจานวนประชากรที่จะจัดตั้งการ

ปกครองทอ้ งถิน่ ในแตล่ ะรปู แบบขึน้ มาซึ่งไมไ่ ด้มกี ารกาหนดไวต้ ายตวั ขึ้นอย่กู บั แต่ละประเทศ
2. เกณฑ์ลักษณะพ้ืนที่ กรณีท่ีเป็นเขตชุมชนเมือง พื้นท่ีท่ีมีความเจริญทางเศรษฐกิจ

ประชากรหนาแน่น มักจะมีโครงสร้างขององค์กรท้องถิ่นท่ีมีความซับซ้อน สาหรับในเขตพ้ืนท่ีรองลง
ไปโครงสร้างจะไมซ่ บั ซ้อนมาก

3. เกณฑ์รายได้ แสดงถึงความอสิ ระในการทางาน ความสามารถในการให้บริการ รวมถึงการ
จดั เก็บรายได้ การพ่งึ พิงเงนิ อดุ หนุนจากรัฐบาลกลาง

นายพิชาภพ ศรีทองมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 171

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

4. เจตนารมณ์และความเห็นของประชาชน แสดงถึงความพร้อมในส่วนของประชาชนในการ
เข้ามามีสว่ นรว่ มทาง การเมือง ซึ่งต้องคานงึ และได้รับความเหน็ ชอบจากประชาชนเปน็ หลัก

3. แนวคดิ การกระจายอานาจ (Decentralization)
การกระจายอานาจ คือ หลักการท่ีส่วนกลางมอบอานาจการปกครองบางส่วน เพ่ือทาการ

จัดบริการสาธารณะโดยมีความอิสระ และไม่ต้องข้ึนอยู่กับการบังคับบัญชาของส่วนกลาง เพียงแต่อยู่
ในการควบคุม โดยมีลกั ษณะทีส่ าคัญ คอื

1. การกระจายหน้าทแี่ ละอานาจจากรฐั บาลกลางไปสูห่ น่วยงานระดับรองลงไป
2. การท่ีรัฐบาลเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง โดยมีอานาจ
ในการบังคบั บญั ชาอย่างเป็นอสิ ระ สว่ นกลางทาหนา้ ทใี่ นการควบคุม
3. การกระจายอานาจบางส่วนใหแ้ กห่ นว่ ยการปกครองท้องถ่ิน เพ่ือใหม้ อี านาจในการภายใน
เขตของตนดว้ ยงบประมาณ เจา้ หน้าทข่ี องตนเอง สว่ นกลางทาหนา้ ที่ในการควบคุม ไมไ่ ด้เขา้ ไปบังคับ
บัญชา

การจาแนกการกระจายอานาจแบ่งออกเป็น 2 แนวทาง
1. การกระจายอานาจตามเขตพื้นท่ี (Decentralization by Territory) หมายถึง การมอบ

อานาจให้ท้องถิ่นจัดทากิจการสาธารณะภายในเขตของแต่ละท้องถิ่น โดยมีการจัดตั้งองค์กรปกครอง
ตนเองโดยมีการเลือกตั้ง มีอิสระในการบริหารและการจัดการ มีงบประมาณของตน ซึ่งคล้ายคลึงกับ
การกระจายอานาจทางการบรหิ าร ตวั อย่างเชน่ ประเทศไทยในสมัย ไทยรักไทย

2. การกระจายอานาจตามกิจการ (Decentralization by Function) หมายถึง การมอบ
อานาจให้การจัดทาบริการสาธารณะบางประเภท ได้เหมาะสมกับความสามารถของแต่ละ ซ่ึงรวมทั้ง
การจดั สรรทรัพยากรให้แก่ทอ้ งถิ่นดว้ ย

ลกั ษณะสาคัญของหลกั การกระจายอานาจ
1. มีการจัดตั้งองค์การขึ้นเป็นนิติบุคคล โดยมีหน้าที่ งบประมาณ และทรัพย์สินเป็นของ

ตนเอง ไมข่ ้นึ ตรงต่อส่วนกลาง
2. มกี ารเลอื กต้งั หรือเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนในท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองอย่าง

ใกลช้ ิด
3. มีอานาจอิสระในการปกครองตนเองได้ตามสมควร น่ันคือ อานาจวินิจฉัยและดาเนินการ

ได้ดว้ ยงบประมาณ และเจ้าหนา้ ทีข่ องตนเอง
4. มีงบประมาณและรายได้เป็นของตนเอง อันได้แก่ ภาษีอากร ค่าธรรมเนียม ทรัพย์สินและ

เงินอุดหนนุ
5. มีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานเป็นของท้องถิ่น โดยที่พนักงานเจ้าหน้าท่ีดังกล่าวไม่ได้ขึ้นต่อ

สว่ นกลาง (รวมท้งั อานาจบงั คับบญั ชา)

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 172

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ขอ้ ดขี องหลกั การกระจายอานาจการปกครอง
1. ทาให้มีการสนองความต้องการเฉพาะของท้องถ่ินได้ดีขึ้นเพราะในแต่ละเขตพ้ืนท่ีย่อม

ทราบความต้องการของตนเองไดด้ ีท่ีสดุ
2. แบ่งเบาภาระของราชการบริหารส่วนกลาง เน่ืองจากส่วนกลางมีภารกิจในการทางาน

จานวนมาก ดังน้ันการกระจายอานาจการปกครองไปยังองค์กรปกครองท้องถิ่นทาเอง ย่อมแบ่งเบา
ภาระในการทางานลงไป รวมทั้งรวดเรว็ ย่ิงขึ้น

3. การเลือกตั้งเจ้าหน้าที่จากราษฎรในท้องถ่ินเองเป็นการมอบอานาจและเสรีภาพในการ
ปกครองเพ่อื ใหเ้ กดิ ความรบั ผิดชอบในกจิ การของท้องถ่ิน

ข้อเสียของหลกั การกระจายอานาจการปกครอง
1. หากกระจายอานาจมากเกนิ ไป อาจเปน็ อันตรายตอ่ เอกภาพในการปกครองประเทศ
2. ทาให้ประชาชนในท้องถิ่น เห็นประโยชน์ของท้องถิ่นตนเองจนอาจละเลยประโยชน์

สว่ นรวม
3. เจ้าหนา้ ท่ที อ้ งถน่ิ อาจใชอ้ านาจหน้าทโี่ ดยไม่สมควรได้
4. การกระจายอานาจย่อมสน้ิ เปลืองเมอื่ เทียบกบั หลักการรวมอานาจ

ความจาเปน็ ท่ีตอ้ งมีการกระจายอานาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ประเทศไทยได้มีการเจริญเติบโต พ้นจากการปกครองประเทศแบบรวมศูนย์อานาจไว้ที่

ส่วนกลางเพราะการรวมศูนย์อานาจนามาซ่ึงปัญหาและส่งผลกระทบสาคัญต่อสังคมไทยหลาย
ประการ เช่น

- ปัญหาในการขยายช่องว่างของการพัฒนา ระหวา่ งกรุงเทพมหานคร และเมอื ง และชนบท
(Primate City)

- สง่ ผลตอ่ โอกาสในการทางาน, การกระจายรายได,้
- ทาลายทรพั ยากรธรรมชาติ
- ไม่สามารถสรา้ งนักปกครอง, และนกั บริหารในระดบั ท้องถนิ่ ได้
- ท้องถิ่นขาดการเรยี นรู้ และสรา้ งความแตกต่างระหว่างศนู ยก์ ลางและท้องถ่นิ
จากเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ส่งผลให้ต้องมีการกระจายอานาจให้แก่ท้องถ่ินเพื่อให้ท้องถ่ิน
สามารถแกไ้ ขปญั หา และสนองความต้องการของสังคมได้ดียงิ่ ข้ึน รวมทั้งส่งผลใหอ้ งค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นหรือประชาชนในท้องถ่ินสามารถบริหาร จัดการตนเอง รวมทั้งตอบสนองความต้องการของ
ตนเอง

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ิศ 173

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

รปู แบบองค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่
ในปัจจุบันประเทศไทยสามารถแบ่งรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินออกเป็น 2 รูปแบบ

ไดแ้ ก่
- องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ รปู แบบท่ัวไป ได้แก่ องคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวัด, เทศบาลและ

องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาบล
- องค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ รูปแบบพเิ ศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานครและเมอื งพทั ยา

4. องค์การบรหิ ารส่วนจงั หวัด (อบจ.)
องค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่มีขนาดใหญ่ที่สุด โดยมีจังหวัด

ละ 1 แห่งยกเว้นกรุงเทพมหานคร เน่ืองจากเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ มีอานาจ
หน้าท่ีและขอบเขตครอบคลุมท่ัวท้ังจังหวัด องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เกิดขึ้นครั้งแรกในปี
พ.ศ. 2476 แต่อยู่ในช่ือท่ีเรียกว่า “สภาจังหวัด” ตามพระราชบัญญัติระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476
โดยสภาจังหวัดดังกล่าวมีหน้าท่ี“เป็นองค์การแทนประชาชน ทาหน้าท่ีให้คาปรึกษา แนะนาแก่
คณะกรรมการจังหวดั ” โดยมผี ูว้ า่ ราชการจงั หวัดเป็นผู้บังคับบญั ชา

กระทั่งในปี พ.ศ. 2540 ได้จัดทาพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มี
การเปลี่ยนแปลงสาระสาคัญ คือ การมิให้ ผู้ว่าราชการจังหวัดดารงตาแหน่งหัวหน้าฝ่ายบริหาร
รวมทั้งข้าราชการส่วนภูมิภาคอ่ืน ๆ ด้วย อันถือว่าเป็นการแยกข้าราชการส่วนภูมิภาคออกจากการ
บริหารส่วนจังหวัด อย่างสิ้นเชิง ดังนั้น พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 จึงส่งผลให้
อบจ. เป็นหนว่ ยการปกครอง สว่ นท้องถน่ิ อีกหน่ึงรูปแบบอย่างแทจ้ ริง โดยมีจงั หวดั ละ 1 แหง่ มีฐานะ
เปน็ นติ บิ คุ คล โดยมีโครงสร้างดังนี้

1. 1 สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน) มีเกณฑ์
ประชากรดงั นี้

ประชาชนไมเ่ กิน 500,000 คน แตไ่ ม่เกนิ 1,000,000 คน มีสมาชกิ 30 คน
ประชาชน 1 ลา้ นคน แตไ่ มเ่ กิน 1.5 ลา้ นคนมีสมาชกิ 36 คน
ประชาชน 1.5 ล้านคน แต่ไม่เกนิ 2 ลา้ นคนมสี มาชกิ 42 คน
ประชาชนเกิน 2 ลา้ นคนมสี มาชกิ 48 คน
ทาหน้าทีท่ างดา้ นนิตบิ ัญญัติ คอื พิจารณาข้อบัญญัติองค์การบริหารสว่ นจงั หวัด, ตรวจสอบ
และควบคุมการทางานของฝ่ายบริหาร และให้ความเห็นชอบในการพิจารณารายจ่ายประจาปีฝ่าย
บริหาร
1.2 นายกองคก์ ารบรหิ ารส่วนจังหวดั
มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน มีวาระการดารงตาแหน่ง 4 ปี และมอี านาจในการ
แต่งตั้งรองนายกได้แต่งต้ังท่ีปรึกษา, เลขานุการ ฯลฯ โดยมอี านาจหน้าที่หลัก คอื ควบคุมและบริหาร
องคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวัดใหเ้ ป็นไปตามแนวทางท่เี หมาะสม

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 174

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

1.3 อานาจหนา้ ท่ขี ององคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัด
(1) ตราขอ้ บัญญตั ิโดยไม่ขัดหรอื แย้งต่อกฎหมาย
(2) จัดทาแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนจังหวัด และประสานการจัดทาแผนพัฒนาจังหวัด
ตามระเบยี บท่คี ณะรัฐมนตรีกาหนด
(3) สนับสนุนสภาตาบลและราชการส่วนทอ้ งถ่นิ อ่นื ในการพัฒนาทอ้ งถิน่
(4) ประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติหน้าท่ีของสภาตาบลและราชการส่วนท้องถิ่น
อื่น
(5) แบ่งสรรเงินซงึ่ ตามกฎหมายจะตอ้ งแบง่ ใหแ้ ก่สภาตาบลและราชการส่วนท้องถ่ิน
(6) อานาจหน้าที่ของจังหวัดตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหาราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498
เฉพาะในเขตสภาตาบล
(7) คุ้มครอง ดแู ล และบารุงรกั ษาทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิง่ แวดลอ้ ม
(8) จัดทากิจการใดๆ อันเป็นอานาจหนา้ ที่ของราชการสว่ นท้องถิ่นอ่ืนท่ีอยู่ในเขต อบจ. และ
กิจการนั้นเป็นการสมควรให้ราชการส่วนท้องถิ่นอื่นร่วมกันดาเนินการหรือให้ อบจ. จัดทาตามที่
กาหนดในกฎกระทรวง
(9) จัดทากิจการอ่นื ๆ ที่กฎหมายกาหนดใหเ้ ปน็ อานาจหนา้ ทขี่ อง อบจ. เชน่ พ.ร.บ. กาหนด
แผนและขนั้ ตอนการกระจายอานาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ พ.ศ. 2542
นอกจากนี้ อบจ. อาจจดั ทากจิ การใดๆ อนั เปน็ อานาจหน้าท่ีของราชการส่วนท้องถิ่นอน่ื หรอื
อบจ.อ่ืนนอกเขตจังหวัดได้ เมื่อได้รับความยินยอมจากองค์กรน้ันๆ รวมท้ังอานาจหน้าที่ของราชการ
สว่ นกลางหรือส่วนภูมิภาคทมี่ อบให้ อบจ. ปฏิบตั ิ ท้ังนต้ี ามหลกั เกณฑ์ วธิ กี าร และเงอื่ นไขที่กาหนดใน
กฎกระทรวงอานาจหน้าทดี่ ังกล่าวข้างต้น ฝ่ายบริหารจะเป็นผู้ดาเนินการโดยไดร้ บั ความเห็นชอบจาก
ฝ่าย นติ บิ ัญญตั ิ โดยการอนมุ ัตขิ ้อบญั ญตั ิตา่ งๆ เช่น ขอ้ บัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี เปน็ ตน้

1.4 ข้อสังเกตขององค์การบริหารส่วนจงั หวัด
องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่ และมีอาณาเขต
ระดับจังหวัดซึ่งจะซ้อนทับในเชิงโครงสร้างและอานาจหน้าที่กับส่วนภูมิภาค (จังหวัด, อาเภอ) ส่งผล
ให้เกิดปัญหาลักล่ันในเร่ืองการทางาน นอกจากน้ียังส่งผลต่อความเข้าใจและการมีส่วนร่วมของ
ประชาชน

5. เทศบาล
เทศบาลนับเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เก่าแก่ที่สุด เมื่อเทียบกับองค์กรปกครองส่วน

ท้องถ่ินอีก 4 รูปแบบ ดังนั้นเทศบาลจึงเป็นตัวอย่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีมีการ
เปลย่ี นแปลงและพัฒนา โดยท่ีเทศบาลมีอานาจหน้าท่ีในการพัฒนาในเขตเมือง หรอื อาจกล่าวได้ว่าใน
เขตทม่ี คี วามเจริญ โดยภายหลังการเปล่ยี นแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ได้ คือ คณะราษฎรต้องการ
ที่จะกระจายอานาจในการปกครองลงสู่ประชาชนให้มากที่สุด โดยเฉพาะในประเด็นที่สาคัญ คือ ให้
การปกครองส่วนท้องถ่ินได้สง่ เสริมการเรียนรู้การปกครองตนเอง (ประชาธิปไตยรูปแบบรัฐสภา) ในปี
พ.ศ. 2476 เทศบาลได้เกิดข้ึนตาม พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 โดยมีผลจากการ

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 175

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

พัฒนาของสุขาภิบาล ในสมัยรัชกาลที่ 5 ในปี พ.ศ. 2478 เทศบาลได้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมครั้ง
แรก โดยทาการยกฐานะของสุขาภิบาลเดิมท่ีมีอยู่แล้ว จานวน 35 แห่งกลายเป็นเทศบาล โดยมี
เป้าหมายจะให้มีการพัฒนาการปกครองท้องถ่ินรูปแบบเดียวคือ เทศบาล และหวังว่าจะยกตาบลท่ัว
ประเทศ (ขณะนัน้ 4,800) ตาบลใหเ้ ป็นเทศบาลทง้ั หมด

กระทั่งไดอ้ อกพระราชบัญญตั ิเทศบาล พ.ศ. 2496 อันถอื เปน็ พื้นฐานของ เทศบาลในปัจจุบัน
ซึ่งมีการแก้ไขเพ่ิมเติมท้ังส้ิน 13 คร้ัง โดยครั้งสุดท้ายคือ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไข
เพิ่มเติม ฉบับที่ 13) โดยแบ่งเทศบาลออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ เทศบาลตาบล, เทศบาลเมือง,
เทศบาลนคร อนั มีหลักเกณฑ์ ในการจดั ตง้ั เทศบาลท้งั 3 ประเภทดังน้ี

เทศบาลตาบล มหี ลกั เกณฑ์ดงั นี้
1. มคี วามมปี ระชากรตั้งแต่ 7,000 คนข้นึ ไป
2. หนาแนน่ ของประชากรต้ังแต่ 1,500 คนต่อ 1 ตารางกโิ ลเมตร
3. มีรายไดจ้ ริงไม่รวมเงินอุดหนุน ปีงบประมาณผา่ นมา ไมต่ า่ กวา่ 12 ลา้ นบาท
4. ไดร้ ับความเหน็ ชอบจากราษฎรในทอ้ งถ่นิ
เทศบาลเมอื ง มหี ลักเกณฑด์ ังน้ี
1. ทอ้ งถ่ินอันเป็นทตี่ ้งั ศาลากลางจังหวดั หรือ
2. ท้องถิ่นท่ีมีประชากรต้ังแต่ 10,000 คนขึ้นไปและมีรายได้เพียงพอแก่การปฏิบัติหน้าท่ีอัน
ตอ้ งทาของเทศบาลเมืองตามกฎหมายว่าด้วยเทศบาล
3. ราษฎรอยกู่ นั หนาแน่นเกนิ 3,000 คนตอ่ ตารางกโิ ลเมตร
เทศบาลนคร มีหลักเกณฑ์ดงั นี้
1. ทอ้ งถิ่นท่ีมีจานวนประชากรตั้งแต่ 50,000 คนข้ึนไป
2. ราษฎรอยู่กนั หนาแนน่ เกิน 3,000 คนต่อตารางกโิ ลเมตร
3. มีรายได้เพียงพอแก่การที่จะปฏิบัติหน้าท่ีอันต้องทาของเทศบาลนครตามกฎหมายว่าด้วย
เทศบาล
การยกฐานะของเทศบาลขึ้นอยู่กับรายได้และประชากรเป็นหลัก มิได้กาหนดให้ยกฐานะ
เทศบาลต้องทาตามลาดับ เช่น เทศบาลตาบลอาจยกฐานะเป็นเทศบาลนครก็ได้ตามโครงสร้างของ
เทศบาล พระราชบญั ญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเตมิ (ฉบบั ที่ 13)
2.1 สภาเทศบาล

สภาเทศบาลทาหน้าท่ีในด้านนิติบัญญัติ โดยสมาชิกสภามาจากการเลือกต้ังโดยตรงจาก
ประชาชน อยู่ในตาแหน่งคราวละ 4 ปี

เทศบาลตาบล มีสมาชิกสภาเทศบาล 12 คน
เทศบาลเมือง มสี มาชิกสภาเทศบาล 18 คน
เทศบาลนคร มีสมาชิกสภาเทศบาล 24 คน
สภาเทศบาลจะต้องเลือกประธานสภา 1 คน รองประธานสภา 1 คนซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัด
แต่งตัง้ ตามมติของสภา
2.2 นายกเทศมนตรี

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 176

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ทาหน้าท่ีฝ่ายบริหาร มาจากการเลือกต้ังโดยตรงจากประชาชน อยู่ในตาแหน่งคราวละ 4 ปี
แต่ดารงตาแหน่งติดต่อกันเกิน 2 วาระไม่ได้ (ดารงตาแหน่งได้อีกเม่ือพ้น 4 ปีนับจากวันพ้นตาแหน่ง)
นายกเทศมนตรีมีอานาจในการแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรี ซึ่งมิใช่สมาชิกสภาเทศบาลเป็นผู้ช่วยใน
การบรหิ ารงาน รวมทัง้ ตัง้ ทป่ี รึกษา เลขานกุ าร

เทศบาลตาบล มีรองนายกเทศมนตรีไม่เกนิ 2 คน
เทศบาลเมือง มีรองนายกเทศมนตรไี มเ่ กนิ 3 คน
เทศบาลนคร มีรองนายกเทศมนตรไี มเ่ กนิ 4 คน

6. องค์การบริหารสว่ นตาบล
องค์การบริหารส่วนตาบลมีช่ือย่อว่า (อบต.) มีฐานะเป็นนิติบุคคล จัดตั้งข้ึน ตาม

พระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 โดยจุดเร่ิมต้นน้ัน จอมพล ป.
พิบูลสงคราม นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ต้องการให้ประชาชนในท้องถ่ินเข้ามามีส่วนร่วมในการ
ปกครองตนเอง โดยออกเป็นคาส่ัง กระทรวงมหาดไทยท่ี 222/2499 ให้จัดทาสภาตาบลขึ้นในทุก
จังหวัด แต่ปรากฏว่าไมไ่ ด้รบั ความสาเรจ็ ซึง่ เป็นเพราะการครอบงาจากราชการในขณะทสี่ ภาตาบลไม่
มีความเข้าใจ นอกจากนี้ยังขาดรายได้ในการบริหารส่งผลต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในขณะน้ัน
ส่งผลให้มีการแก้ไขและพัฒนากฎหมายเกี่ยวกับ อบต.เรื่อยมาจนกระทั่งในปี พ.ศ. 2546 พ.ร.บ.สภา
ตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่5) มีการเปล่ียนแปลง คือ
ยกเลิกคณะผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตาบล และกาหนดให้นายกองค์การบริหารส่วนตาบลที่มา
จากการเลอื กต้ังโดยตรงเป็นผ้บู ริหารท้องถ่นิ

องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาบลมีความสาคญั ต่อการพัฒนาการเมืองการปกครองของไทยเป็นอย่าง
สูงเน่ืองจากเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่มีจานวนมากที่สุด และกระจายตัวไปยังทุกพื้นที่ โดยมี
ความคาดหวังให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในด้านการเมืองการปกครองรวมท้ังเป็นเวทีแห่งการ
เรียนรู้ทางด้านประชาธิปไตย เพื่อสร้างความตระหนักและสานึกทางด้านประชาธิปไตยให้แก่
ประชาชนทกุ คน โดยองค์การบริหารส่วนตาบลในปัจจบุ ัน มีโครงสร้างดงั นี้

3.1 สภาองคก์ ารบรหิ ารส่วนตาบล
มาจากการเลอื กต้ังของประชาชนหม่บู ้านละ 2 คน

- กรณีทม่ี ี 1 หมู่บา้ น ให้มสี มาชกิ ได้ 6 คน
- กรณีมี 2 หมู่บ้าน ใหม้ สี มาชิกหมูบ่ า้ นละ 3 คน
ให้มปี ระธานสภา 1 คนและรองประธานสภา 1 คน ซ่งึ เลือกจากสมาชิกสภา อบต. และให้
นายอาเภอแตง่ ต้ัง โดยมีวาระ 4 ปี มีอานาจหน้าที่ เชน่ เดียวกับรปู แบบสภาโดยท่วั ไป

3.2 นายกองค์การบริหารส่วนตาบล (นายก อบต.) มาจากการเลือกต้ังโดยตรง โดยมีอานาจ
ในการแต่งต้ังรองนายกได้ไม่เกิน 2 คน รวมท้ังแต่งต้ังเลขานุการนายกองค์การบริหารส่วนตาบลได้
ด้วยเช่นกัน มีวาระในการดารงตาแหน่ง 4 ปี โดยทาหน้าที่ในการบริหารและพัฒนาในเขต อบต. ท่ี
ได้รบั การเลือกต้งั ตามวาระ

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 177

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

3.3 อานาจหน้าท่ีขององคก์ ารบรหิ ารส่วนตาบล
- อานาจหน้าท่ีของ อบต.ต้องจัดทา ตามพระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารส่วน
ตาบล พ.ศ. 2537

7. กรุงเทพมหานคร
กรุงเทพมหานคร เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เป็นการปกครองเฉพาะนคร

หลวงหรือเมืองหลวง ซึ่งมีปัญหาที่หลากหลาย ดังน้ันจึงได้กาหนดให้กรุงเทพมหานครเป็นองค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ โดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร
พ.ศ. 2528 แก้ไขเพม่ิ เตมิ (ฉบบั ท่ี 4) พ.ศ. 2542 ซง่ึ กาหนดโครงสร้างการบรหิ ารงาน ดงั น้ี

4.1 สมาชกิ สภากรุงเทพมหานคร (ส.ก.)
มาจาการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนจานวน 57 คน ทาหน้าท่ีเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ
(ขอ้ บญั ญตั ิกรุงเทพมหานคร) และควบคมุ ฝา่ ยบริหาร
4.2 ผวู้ ่าราชการกรงุ เทพมหานคร
ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร มาจากการเลอื กต้งั โดยตรงจากประชาชน และผู้ว่าราชการ
กรงุ เทพมหานครสามารถแต่งตง้ั รองผวู้ ่าราชการกรุงเทพมหานครได้ 4 คน ,เลขานุการผวู้ า่ ราชการ,
ผชู้ ว่ ยเลขานกุ าร, ท่ปี รกึ ษา มอี านาจในการบริหารงานกรุงเทพมหานคร
4.3 เขตและสภาเขต
กรุงเทพมหานครมีเขต จานวน 50 เขต มีฐานะคล้ายกับการปกครองในระดับอาเภอ โดยแต่
ละเขตจะแบ่งออกเปน็ 2 องคก์ ร คือ สานกั งานเขตและสภาเขต
สานักงานเขต เป็นองค์การบริหารของเขต มีลักษณะการปกครองระดับอาเภอ เป็น
หน่วยงานที่เน้นในด้านการบริการประชาชน โดยการรับเอานโยบายของกรุงเทพมหานครมาปฏิบัติ
แบ่งออกเป็นส่วนต่าง ๆ เช่นงานพัฒนาชุมชน งานทะเบียน งานรักษาความสะอาด เป็นต้น และมี
ผอู้ านวยการเขตเป็นขา้ ราชการกรงุ เทพมหานครเป็นผู้บังคับบญั ชาสงู สดุ
สภาเขต เป็นองค์กรท่ีประชุมของเขต ประกอบไปด้วยสมาชิกท่ีมาจากการเลือกต้ัง อย่าง
น้อยเขตละ 7 คน หากเขตใดประชากรเกิน 100,000 คนก็เพ่ิมข้ึน ดารงตาแหน่งคราวละ 4 ปี มี
หน้าท่ีให้ข้อคิดเห็นและข้อสังเกตเก่ียวกับแผนพัฒนาเขตต่อผู้อานวยการเขตหรือ ให้คาแนะนาในการ
ปรับปรุงแก้ไขการบริการประชาชนภายในเขต หากผู้อานวยการเขตไม่ดาเนินการใด ๆ โดยไม่แจ้ง
เหตุผลสภาเขตแจง้ ให้ผู้ว่า ก.ท.ม. พิจารณาดาเนินการตอ่ ไป
4.4 อานาจหน้าทข่ี องกรุงเทพมหานคร
กรุงเทพมหานครมีอานาจหน้าที่ดาเนินกิจการในเขตกรุงเทพมหานครท่ีบัญญัติไว้ใน
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มาตรา 89 โดยต้องปฏิบัติตาม
กฎหมายอื่นทีว่ ่าดว้ ยเรื่องนัน้ ๆ

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 178

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

8. เมอื งพัทยา
เมืองพัทยาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ ซ่ึงแตกต่างจากการปกครองส่วน

ท้องถ่ินรูปแบบอื่นๆ อันมีลักษณะเฉพาะพ้ืนท่ีและมีประวัติในการพัฒนาที่น่าสนใจ พัทยามีความ
สาคัญในเชิงประวัติศาสตร์ตั้งแต่สมัยสมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราช (เกี่ยวกับชื่อเรียก) แต่มี
ความสาคัญในการปกครองท้องถ่ินเม่ือ ปี 2502 จากการเข้ามาของทหารชาวอเมริกาเข้ามาพักผ่อน
อันเป็นจุดเริ่มตน้ ของการเปน็ สถานทที่ อ่ งเท่ยี วและตากอากาศในปจั จุบัน

อดีตพัทยามีฐานะเป็นสุขาภิบาลนาเกลือ แต่ต่อมามีการเจริญเติบโตในทางเศรษฐกิจอย่าง
รวดเรว็ และเปน็ สถานที่ พกั ตากอากาศที่มีชือ่ เสยี งที่สุดแห่งหนึง่ ของประเทศมีนักท่องเที่ยวโดยเฉพาะ
ชาวต่างประเทศทารายได้ให้แก่ประเทศจานวนมาก แต่ก็นามาซึ่งปัญหาสังคม สิ่งแวดล้อม ซึ่งส่งผล
กระทบถึงผลประโยชน์และรายได้ของชาติโดยเฉพาะในเรื่องการท่องเท่ียว พระราชบัญญัติระเบียบ
บริหารราชการเมอื งพทั ยา ปี พ.ศ.2542 กาหนดโครงสร้างการบริหารเมืองพทั ยา ประกอบด้วย

5.1 สภาเมอื งพัทยา
ประกอบไปด้วยสมาชิก จานวน 24 คน อยู่ในวาระคราวละ 4 ปี ซ่ึงมาจากการเลือกตั้งโดย
ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเมืองพัทยา และให้มีประธานสภาเมืองพัทยา 1 คน และรอง
ประธานสภา 2 คน ทาหน้าท่ีด้านนิติบัญญัติและตรวจสอบการทางานของฝ่ายบริหาร โดยแบ่งเขต
เลอื กตงั้ ออกเปน็ 4 เขต เขตละ 6 คน
5.2 นายกเมืองพทั ยา
มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนในเขตเมืองพัทยา ดารงตาแหน่งคราวละ 4 ปี และ
นายกเมืองพัทยาสามารถแต่งตงั้ รองนายกเมอื งพัทยา จานวนไม่เกิน 4 คน คุณสมบัติของผู้สมัครเป็น
นายกเมอื งพัทยา

เมืองพัทยา หากลองพิจารณาแล้ว ถือว่าเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีมีความพิเศษ
เนื่องจากเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีมิใช่อยู่ในเขตเมืองหลวง แต่เป็นเขตของการท่องเท่ียวท่ี
สาคัญของประเทศ ดังนั้นจึงต้องมีรูปแบบเฉพาะเพื่อให้สะดวกและคล่องตัวต่อการบริหาร ในอดีต
เมืองพัทยาเคยนารูปแบบ “ผู้จัดการเมือง” (City Manager) มาใช้ในการบริหารท้องถ่ิน แต่พบว่าไม่
สามารถท่ีจะแก้ไขปัญหาได้อย่างเต็มท่ีในปัจจุบันจึงมีรูปแบบ ท่ีคล้ายคลึงกับรูปแบบเทศบาลนคร
ดังนั้นในอนาคตหากการปกครองของเมืองพัทยาสามารถพัฒนาและแก้ไขปัญหาอย่างได้ผล เมือง
อ่ืน ๆ ท่ีเป็นแหล่งท่องเท่ียวอาจนารูปแบบการปกครองพิเศษของเมืองพัทยามาปรับใช้ในการ
บริหารงานก็อาจเปน็ ไปได้

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 6 179

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครวู ทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ

บทท่ี 7 รปู แบบการปกครอง

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

บทที่ 7
รปู แบบการปกครอง

รูปแบบการปกครองของรัฐมีบทบาทสาคัญต่อการจัดกลุ่มของประเทศต่างๆ รูปแบบการ
ปกครองสามารถแบ่งได้เป็น 2 ประเภทซ่ึงตั้งอยู่บนข้ัวที่อยู่ตรงกันข้ามกันคือ ประชาธิปไตย
(Democracy) และเผดจ็ การ (Dictatorship) ปจั จบุ นั ประเทศต่างๆ ไมว่ ่าจะมีอดุ มการณ์หรอื ลักษณะ
ของฝ่ายบริหารแตกต่างกันมากน้อยเพียงใดก็จะสามารถถูก จัดวางให้อยู่ภายในช่วงการ ปกครองทั้ง
2 ประเภทโดยประชาธิปไตยแบ่งออกเป็นประชาธิปไตยเสรีนิยม (Liberal Democracy) และ
ประชาธิปไตยเทียม (Illiberal Democracy) ส่วนเผด็จการแบ่งออกเป็นเผด็จการอานาจนิยม
(Authoritarianism) และเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จ (Totalitarianism) ตามแต่ว่าประเทศใดจะมี
ลักษณะการปกครองใกล้เคียงกับขั้วใดมากกวา่ กันโดยมีตัวบ่งช้ีคือ 1) สิทธิและเสรีภาพของประชาชน
และ 2) อานาจของรัฐประเทศท่ีค่อนไปทางประชาธิปไตยเสรีนิยมจะเน้นให้สิทธิและเสรีภาพ ของ
ประชาชนมากกว่าอานาจของรัฐ ส่วนประเทศที่ค่อนไปทางเผด็จการก็จะเน้นอานาจของรัฐมากกว่า
สทิ ธิและเสรภี าพของประชาชน

1.ระบอบการเมืองการปกครองที่สาคญั

1. ระบอบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตย 2. ระบอบการเมืองการปกครองแบบเผด็จการ

1. ระบอบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตย ความหมายของประชาธิปไตย
ประชาธิปไตย ( Democracy) คือแนวคิดที่เช่ือว่าประชาชนมีสิทธิท่ีจะปกครองตนเอง และเป็น
ระบอบการปกครองท่ีถือว่าประชาชนคือเจ้าของอานาจคาว่า “ประชาธิปไตย” มาจากภาษากรีก
โบราณว่า “Democratia” เป็นคาผสมระหว่างคาว่า “Demo” หมายถึงประชาชนหรือสาธารณชน
ทั่วไป อีกคาหน่ึงท่ีประกอบคือ “cratia” ที่มีความหมายถึง ระบอบการปกครอง อาจจะสรุป
ความหมายของประชาธิปไตยได้จากสุนทรพจน์อันลือเล่ืองของประธานาธิบดีลินคอล์น อดีต
ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาท่ีว่า “ประชาธิปไตยคอื การปกครองของประชาชน โดยประชาชนและ
เพ่ือประชาชน”

- เกิดข้ึนใน นครรัฐกรีกโบราณช่วงศตวรรษท่ี 5 ก่อนคริสตกาล เดิมเป็น ประชาธิปไตย
ทางตรง

- ในปจั จุบนั เปน็ ประชาธิปไตยแบบมผี ูแ้ ทน
- องคก์ ารสหประชาชาตไิ ด้กาหนดใหว้ ันที่ 15 กันยายน ของทุกปี เปน็ วนั ประชาธิปไตยสากล
ประมุขในระบอบประชาธปิ ไตยแบ่งออกเป็น 2 แบบ คือ
1. แบบแรกมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ได้แก่ อังกฤษ เนเธอร์แลนด์ เบลเย่ียม เดนมาร์ก
นอรเ์ วย์ สวเี ดน ญี่ปนุ่ มาเลเซยี และไทย
2. แบบทสี่ องมปี ระธานาธบิ ดีเป็นประมขุ ไดแ้ ก่ ฝร่งั เศส อินเดยี สหรฐั อเมริกา เป็นต้น

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครวู ทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 191

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

รูปแบบของของประชาธปิ ไตย

ก. ประชาธปิ ไตยทางตรงหรือประชาธิปไตยบรสิ ุทธิ์ ประชาธิปไตยทางตรงอาจนามาซึ่งการ
ผ่านการตัดสินใจบริหาร, เสนอกฎหมาย, เลือกตั้งหรือถอดถอนเจ้าหน้าท่ี และดาเนินการไต่สวน
ประชาธิปไตย

ข. ประชาธิปไตยแบบมีผู้แทน ( Representative democracy) หรือ ประชาธิปไตยแบบ
ทางออ้ ม ( Indirect Democracy) ประชาชนเลือกผู้แทนของตนเขา้ ไปบริหารและตดั สินใจแทนตน

ประเภทของประชาธิปไตยแบบมีผู้แทน
• ระบบรฐั สภา
• ระบบประธานาธิบดี
• ระบบกงึ่ ประธานาธิบดี

ระบบรัฐสภา เป็นกลไกการปกครอง ที่ฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลมีท่ีมาจากรัฐสภาซึ่งทาหน้าท่ี
นิติบัญญัติ และมีความรับผิดชอบต่อสภา ในระบบรัฐสภา ตาแหน่งประมุขแห่งรัฐ และตาแหน่ง
หัวหน้ารัฐบาลมักจะแยกออกจากกัน โดยหัวหน้ารัฐบาลเป็นนายกรัฐมนตรี ในขณะที่ประมุขแห่งรัฐ
เป็นพระมหากษัตริยต์ ามการสบื สันตติวงศ์ หรือประธานาธบิ ดีจากการเลือกต้ัง ระบบรัฐสภาสมัยใหม่
มีต้นกาเนิดในอังกฤษในคริสต์ศตวรรษที่ 17 ( มี 4 ระบบ คือ ระบบสภาเด่ียว , ระบบสองสภา (สภา
คู่) , ระบบสามสภา , ระบบสี่สภา )

ระบอบประธานาธิบดี คือ ระบอบท่ีต้ังให้ประมุขแห่งรัฐมีอานาจสูงสุดอย่างเต็มท่ี คณะ
รัฐบาลอยู่ใต้อานาจของประมุขแห่งรัฐ (เช่น อานาจในการแต่งต้ังหรือถอดถอนคณะรัฐบาล) ใน
รัฐธรรมนูญของบางประเทศ อาจให้มีตาแหน่งนายกรัฐมนตรีควบคู่ไปกับประธานาธิบดีได้ แต่
ส่วนมากนายกรัฐมนตรีในระบอบประธานาธิบดีจะไม่มีอานาจเท่ากับในระบอบรัฐสภา ประเทศท่ีใช้
ระบอบประธานาธิบดีไดแ้ ก่ สหรัฐอเมรกิ า บราซิล เม็กซิโก เปน็ ต้น

ระบอบกึ่งประธานาธิบดี หรือ ระบบก่ึงประธานาธิบดีก่ึงรัฐสภา หรือ ระบบกึ่งรัฐสภาก่ึง
ประธานาธิบดี ประธานาธิบดีเป็นประมุขและหัวหน้าฝ่ายบริหารโดยใช้อานาจผ่านนายกรัฐมนตรี
ระบอบก่ึงประธานาธิบดีนั้นเกิดข้ึนคร้ังแรก ณ ประเทศฝรั่งเศส ในสมัยสาธารณรัฐฝร่ังเศสที่ 5 โดยมี
ชาร์ลส์ เดอ โกลล์ เป็นประธานาธิบดี ทั้งนี้เพราะไม่ว่าผู้ใดจะมาดารงตาแหน่งประธานาธิบดี ก็ทาให้
เกิดความวุน่ วาย มีข้อขัดแย้งมากและต้องยุบสภาบ่อย รฐั บาลหรอื รัฐสภาตอ้ งออกจากตาแหน่งและมี
การเลือกต้ังใหม่อยู่บ่อยครั้ง ทาให้เสียงบประมาณ ดังน้ันนักรัฐศาสตร์และนักนิติศาสตร์ของประเทศ
ฝรั่งเศสจึงได้พัฒนารูปแบบการปกครองโดยผสมผสานกันระหว่างระบอบรัฐสภาและระบอบ
ประธานาธิบดี ทั้งน้ีได้มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส พ.ศ. 2493 และมีการ
แก้ไขในปี พ.ศ.2505 อีกด้วย

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 192

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ข้อดีของระบอบประชาธปิ ไตย คอื

- เป็นระบอบการปกครอง ท่มี ใี นประเทศที่เป็น อารยะชน มีความม่ันคงทางเศรษฐกิจสูง
- เปน็ ระบอบการปกครองทเ่ี ปิดโอกาสให้ทุกคนมีสิทธิเสรีภาพเท่าเทียมกัน มีความเสมอภาค
ในการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งและสามารถแสดงความคิดเห็นทางการเมืองได้อย่างเสรี
- เป็นระบอบการปกครองที่เปิดโอกาสให้ทุกคน ได้รับสิทธิข้ันพ้ืนฐาน เช่นสิทธิทางร่างกาย
ทรัพย์สิน การเลือกอาชีพ และการเลือกถ่ินท่ีอยู่อาศัยได้อย่างเสรี และมีความเสมอภาคกันทาง
กฎหมาย
ข้อเสียของระบอบประชาธปิ ไตย คอื

-เป็นระบอบการปกครอง ท่ีสร้างความแตกแยกในหมู่ประชาชน ด้วยความที่เป็นปัจเจก
บคุ คลสงู

-ประชาชนมีสทิ ธิเสรภี าพสูง จนทาให้เกดิ การละเมดิ กฎหมาย
-อานาจทั้งปวง อยู่ในกรอบ 3 สถาบัน คือฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ
ประชาชนส่วนใหญข่ องสงั คมประเทศ ตอ้ งอยู่ในกรอบแหง่ กฎหมายท่ีได้กาหนดตราขึน้ ซ่งึ ขดั แยง้ จาก
ความเปน็ เสรี และมีการแขง่ ขนั กนั สูง

หลกั การของระบอบประชาธิปไตย

1. หลักการอานาจอธิปไตยเป็นของปวงชน - ประชาชนใช้ อานาจที่มีตามกระบวนการ
เลือกตั้งอย่างอิสระและทั่วถึงประเทศที่มีการเลือกต้ังไม่จาเป็นต้องเป็นประชาธิปไตย แต่ ประเทศที่
เป็นประชาธปิ ไตยต้องมกี ารเลือกต้ัง

2. หลักเสรภี าพ ประชาชนทกุ คนมีความสามารถในการกระทาหรืองดเวน้ การกระทาอย่างใด
อย่างหนึ่ง ได้ตามต้องการแต่ต้องไม่ไปละเมิดลิดรอนสิทธิเสรีภาพบุคคลอื่นหรือละเมิดต่อความสงบ
เรยี บรอ้ ยของสงั คมและความมั่นคงของชาติ

3. หลักความเสมอภาค การเปิดโอกาสให้ประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงทรัพยากรและ
คุณค่าต่างๆของสังคม ที่มีอยู่จากัดอย่างเท่าเทียมกัน โดยไม่ถูกกีดกันด้วยสาเหตุแห่งความแตกต่าง
เชน่ วรรณะ,ชาติพันธุ์,ฐานะ หรอื ดว้ ยสาเหตุอื่น

4. หลกั การปกครองโดยกฎหมายหรือหลกั นติ ธิ รรม การให้ความคมุ้ ครองสิทธขิ ั้นพื้นฐานของ
ประชาชนทั้งในเรื่องสิทธิเสรีภาพใน ทรัพย์สิน การแสดงออก การดารงชีพ ฯลฯ อย่างเสมอหน้ากัน
( นติ ิรัฐ หมายถึงรฐั ท่ีนบั ถือหรือยกย่องกฎหมายเป็นใหญ่ รากฐานของปรชั ญาว่าดว้ ยนิติรัฐมีมาตั้งแต่
สมัยกรกี เมอื่ อรสิ โตเตลิ ได้กลา่ วถึงรฐั ท่ีดกี วา่ จะต้องมผี ้นู าที่ดี และผนู้ าท่ีดีจะต้องเคารพกฎหมาย )

5. หลักการเสียงข้างมาก (Majority rule) ควบคู่ไปกับการเคารพในสิทธิของเสียงข้างน้อย
(Minority Rights)

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 193

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

วิถีประชาธปิ ไตย

ลกั ษณะของวิถแี บบประชาธิปไตยอาจจาแนกเปน็ ขอ้ ๆได้ดงั น้ี
1. เคารพเหตุผลมากกว่าบุคคล
2. การรู้จักการประนปี ระนอม
– การร้จู กั ยอมรบั ความคดิ เห็นของผู้อน่ื
- รูจ้ ักอะลมุ้ อล่วยกับทศั นะของคนอ่ืน
3. การมีระเบียบวนิ ัย
4. มคี วามรับผดิ ชอบต่อส่วนรวม

ค่านิยมและทัศนคติ

ค่านิยมของคนไทยที่เปน็ อุปสรรคตอ่ ประชาธปิ ไตยมีดงั น้ี คือ
1. ยึดถือบุคคลมากกว่าหลักการ คนไทยมักจะยึดเอาพวกหรือเอาญาติไว้ก่อน หลักการหรือ

ความถูกต้องค่อยพูดทีหลัง จะเห็นได้จากการใช้ระบบอุปถัมภ์ หรือการใช้เส้นสายทั้งในภาคราชการ
และเอกชน

2. เช่อื ถอื ในสิ่งท่ีพิสจู น์ไมไ่ ด้
3. เน้นขนบธรรมเนียมประเพณี สังคมไทย มักจะยึดถือขนบประเพณีเก่า ๆ เป็นหลักในการ
ดาเนินชวี ติ
4. ต้องเป็นขา้ ราชการ คนไทยส่วนใหญน่ ิยมทางานเปน็ ข้าราชการ
***ปัจจุบันค่านิยมเรื่องน้ีลดน้อยลงไปมากแล้วจนกระท่ัง เกิดปัญหาการลาออกจากราชการไปสู่
ภาคเอกชนมาก หรือที่เรยี กวา่ ปัญหาสมองไหล
5. นยิ มความม่ังคั่ง
6. การใช้อารมณค์ วามรู้สกึ ตัดสิน

2. ระบอบการปกครองแบบเผดจ็ การ

ระบอบเผด็จการมี 2 แบบ คอื 1) เผด็จการอานาจนยิ ม 2) เผดจ็ การเบ็ดเสรจ็

1) ระบอบเผดจ็ การอานาจนยิ ม ประกอบดว้ ย 1. ระบอบเผดจ็ การทหาร หมายถึง ระบอบเผดจ็ การ
ทค่ี ณะผู้นาฝา่ ยทหารเป็นผู้ใช้อานาจเผดจ็ การในการปกครองโดยตรง หรอื โดยออ้ ม (ผา่ นทางพลเรือน
ทพ่ี วกตนสนับสนนุ ) เชน่ เหตกุ ารณ์ซึ่งเกิดขน้ึ ทโ่ี รมาเนยี ฟลิ ิปปนิ ส์ เป็นตน้

ตวั อย่างของการปกครองแบบเผดจ็ การทหาร เชน่ การปกครองของญ่ีปนุ่ ระหว่างสงครามโลก
ครั้งท่ี 2 อันเป็นระยะที่พลเอกโตโจและคณะนายทหารใช้อานาจเผด็จการในการปกครอง หรือการ
ปกครองของไทยระหว่างที่ไม่มีรัฐธรรมนูญ ในระหว่างวันท่ี 20 ตุลาคม 2501 ถึงวันที่ 20 มิถุนายน
2511 อานาจการปกครองประเทศตกอยภู่ ายใต้การควบคุมของคณะปฏิวตั ิ ซึ่งนาโดย

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ิศ 194

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และจอมพลถนอม กิตติขจร การปกครองของสหภาพพม่าภายใต้การนาของ
พลเอกตาน สว่ ย เป็นตน้

2. ระบอบเผด็จการฟาสซสิ ต์ หมายถึง ระบอบเผดจ็ การที่ผูน้ าคนหน่ึงซึ่งไดร้ บั การสนับสนุน
จากกลุม่ นกั ธรุ กจิ และกองทัพให้ใช้อานาจเผดจ็ การปกครองประเทศ ผูน้ าในระบอบการปกครองเผด็จ
การฟาสซิสต์มักจะมีลทั ธิการเมืองที่เรยี กกันวา่ ลทั ธิฟาสซิสต์ เป็นลัทธชิ ้ีนาในการปกครองและมุ่งที่จะ
ใช้อานาจเผด็จการปกครองประเทศเป็นการถาวรโดยเช่ือว่าระบอบการปกครองแบบน้ีเหมาะสมกับ
ประเทศของตน และจะช่วยให้ประเทศของตนมีความเจริญก้าวหนา้ โดยเร็ว ตวั อย่างของการปกครอง
ระบอบเผด็จการฟาสซิสต์ เช่น การปกครองของอิตาลีสมัยมุสโสลินีเป็นผู้นา ระหว่างพ.ศ. 2473 –
2486 การปกครองของเยอรมนีสมัยฮิตเลอร์เป็นผู้นา ระหว่าง พ.ศ. 2476 – 2488 หรือการปกครอง
ของสเปนสมัยจอมพลฟรงั โกเปน็ ผู้นาระหวา่ ง พ.ศ. 2480 – 2518 เป็นตน้

2) ระบอบเผด็จการเบ็ดเสร็จ หมายถึง ระบอบเผด็จการท่ีพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวได้รับการ
ยอมรับหรือสนับสนุนจากกลุ่มบุคคลต่าง ๆ และกองทัพให้เป็นผู้ใช้อานาจเผด็จการปกครองประเทศ
คณะผู้นาของเชื่อว่า ระบอบเผด็จการเป็นรปู แบบการปกครองท่ีเหมาะสมกับประเทศของตน และจะ
ช่วยทาให้ชนช้ันกรรมาชีพเป็นอิสระจากการถูกกดข่ีโดยชนชั้นนายทุน รวมท้ังทาให้ประเทศมีความ
เจริญกา้ วหนา้ และเขม้ แข็งทัดเทยี มกบั ตา่ งประเทศได้ เร็วกว่าระบอบการปกครองแบบอ่ืน

ฟาสซิสต์ นั้นแตกต่างจากคอมมิวนิสต์ เนื่องจากฟาสซิสต์ไม่ต้องการจะเป็นเจ้าของที่ดิน
หรือโรงงานผลิตสินค้า แต่ลัทธิฟาสซิสต์จะทางานอย่างใกล้ชิดกับส่ิงเหล่านั้นและใช้เป็นทรัพยากรใน
การผลิตกองทัพ ทแ่ี ข็งแกร่ง หรอื สว่ นอน่ื ของลัทธิฟาสซิสต์ สาหรับลัทธฟิ าสซสิ ต์แล้วถือว่าเป็นเร่ืองท่ี
สาคัญมากท่ีโรงเรียนทุกโรงใน ประเทศจะสอนเด็กว่า ผู้นาเผด็จการเป็นบุคคลที่สาคัญท่ีสุดในโลก
เมื่อโตข้ึนแบบอย่างที่ควรทาคือเข้ารวมกลุ่มกับลัทธิฟาสซิสต์ โดยบุคคลท่ีไม่เห็นด้วยกับลัทธิจักต้อง
ถูกสังหารหมู่ทั้งหมด ผู้นาลัทธิฟาสซิสต์มักจะเป็นบุคคลที่มียศสูงในกองทัพ ถึงแม้พวกเขาจะไม่มียศ
มาก่อนก็ตาม และมกั ปรากฏตัวในชุดกองทัพบกหรอื กองทัพเรือต่อหน้าสาธารณชน

รูปแบบการปกครองของรัฐ

อรสิ โตเตลิ ได้จาแนกลักษณะการปกครองของรัฐตา่ งๆ โดยใช้ คณุ ภาพของการปกครองและ
จานวนผูป้ กครองเป็นเกณฑ์ ดงั น้ี
1)รูปแบบการปกครองที่ดี เรียงตามลาดับจากดีมากไปยังดีนอ้ ย

1.1. ราชาธิปไตย (Monarchy) เปน็ การปกครองโดยคนเดยี ว
1.2. อภชิ นาธปิ ไตย (Aristocracy) เป็นการปกครองโดยกลมุ่ คน
1.3. โพลติ ี้ (Polity) เป็นการปกครองโดยคนจานวนมาก หรอื ระบบทป่ี กครองโดยชนช้ันกลาง

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 195

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

2)รปู แบบการปกครองที่ไม่ดี เรยี งตามลาดบั จากเลวนอ้ ยไปยังเลวมาก

2.1. ทรราชย์ (Tyranny) เป็นการปกครองโดยคนเดียว
2.2. คณาธิปไตย (Oligarchy) เป็นการปกครองโดยกลุ่มคน คณาธิปไตยในบางประเทศได้
เป็นทรราช ต้องอาศัยภาระจายอมของสาธารณะจึงจะอยู่ได้ อริสโตเติลริเร่ิมการใช้คาน้ี เป็นคา
ไวพจนข์ องการปกครองโดยคนรวย (ธนาธปิ ไตย (plutocracy))
2.3. ประชาธปิ ไตย (Democracy) เป็นการปกครองโดยคนจานวนมาก
ระบบการปกครองทด่ี ีท่ีสุดตามทรรศนะของเขา คอื ระบบ โพลิตี้ เป็นการผสมผสานระหว่าง
คณาธิปไตย และระบบประชาธิปไตย ซึ่งให้โอกาสราษฎรทุกคนได้มีส่วนร่วมในการปกครองโดย
ยุติธรรม ยึดรัฐธรรมนูญเป็นหลักระบบการปกครองที่ เลวที่สุดตามทรรศนะของเขา คือระบบ
คณาธิปไตย อริสโตเติลอธิบายว่าเป็นการปกครองโดยคนกลุ่มน้อยที่ปกครองเพื่อผลประโยชน์ของ
พวกพอ้ งตวั เอง

ลกั ษณะการใช้อานาจในการปกครอง
การใชอ้ านาจในการปกครองแบง่ ออกเปน็ 3 ลักษณะดงั น้ีคอื

1. การใช้อานาจเบ็ดเสร็จหรือควบคุมถ้วนทั่ว ผู้ปกครองหรือรัฐบาลจะควบคุมเสรีภาพของ
ประชาชนทกุ ดา้ น

2. การใช้อานาจลักษณะอานาจนิยม ผู้ปกครองหรือรัฐบาลจะควบคุมเสรีภาพของประชาชน
ทางด้านการเมอื งเพียงอยา่ งเดียว และใหเ้ สรภี าพดา้ นสงั คม เศรษฐกิจ ความเป็นอยู่

3. อิสระนิยมหรือเสรีนิยม ผู้ปกครองหรือรัฐบาลจะปล่อยให้ประชาชนมีเสรีภาพกว้างขวาง
ในทุกด้าน ใชอ้ านาจการปกครองนอ้ ยท่สี ดุ

**การใช้อานาจในการปกครองของไทยนับแต่การเปลย่ี นแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ส่วน
ใหญ่เปน็ แบบอานาจนิยม โดยเฉพาะรัฐบาลท่ีมาจากการปฏิวัติหรือรัฐประหาร

2. คุณสมบัตขิ องรปู แบบประชาธิปไตยและเผด็จการ
ประชาธิปไตยเสรนี ิยม (Liberal Democracy)

ประชาธิปไตยเสรีนยิ ม ตามแนวคดิ ของตะวันตกมลี กั ษณะเชน่
1. มีการเลือกต้ังท่โี ปร่งใส บริสทุ ธแ์ิ ละยตุ ธิ รรม
2. ประชาชนมสี ิทธใิ นการเลือกตงั้ และสามารถเลอื กตวั แทนตามเจตจานงของตน
3.ผสู้ มคั รและพรรคการเมืองมีสิทธแิ ละเสรภี าพในการกาหนดนโยบายของตนรวมไปถึงมี
ความปลอดภัยในการรณรงค์หาเสียง
4. รฐั บาลถกู จากดั อานาจโดยรัฐธรรมนญู ทีถ่ กู ร่างโดยตัวแทนของประชาชน
5. รฐั บาลมวี าระดารงตาแหน่งท่ีแนน่ อน
6. รฐั บาลสามารถถูกตรวจสอบได้

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 196

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

7. รฐั บาลไม่แทรกแซงฝ่ายตุลาการ องคก์ รอสิ ระและสือ่ มวลชน
8. ไมม่ ีองคก์ รอนื่ เช่นทหาร ข้าราชการหรอื ตา่ งประเทศเขา้ แทรกแซงการทางานของรฐั บาล
9. ฝ่ายคา้ นมอี สิ ระและประสิทธภิ าพในการตรวจสอบรฐั บาลอย่างเต็มท่ี
10.ประชาชนรวมถึงชนกลุ่มน้อยเช่นผู้หญิง พวกรักร่วมเพศ คนสีผิวมีสิทธิในการดารงชีวิต
เท่าเทยี มกบั คนกลุม่ อื่น และมีเสรีภาพอย่างเต็มท่ใี นการแสดงออกดา้ นความคดิ
11. ขบวนการประชาสงั คมมสี ่วนร่วมในการกาหนดนโยบายของรฐั อย่างมาก
12. กฎหมายมคี วามเข้มแข็ง ยุติธรรมและปฏบิ ตั ติ ่อพลเมืองทกุ คนโดยเทา่ เทียมกัน
ตัวอย่างของประเทศท่ีได้ชื่อว่าเป็นประชาธิปไตยเสรีนิยมได้แก่ประเทศแถบสแกนดิเนเวียน
เช่นนอร์เวย์ สวีเดน ทวีปอเมริกาเหนือคือแคนนาดา อเมริกา ยุโรปตะวันตกได้แก่ อังกฤษ ฝร่ังเศส
เยอรมันหรือเอเชียได้แก่ เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น อย่างไรก็ตามหลายประเทศก็อาจจะมีคุณสมบัติของ
ประช าธิปไตยเส รีนิยมบก พร่ อ งไ ปถึ งแ ม้จ ะค งลั ก ษ ณะส า คั ญข อ งปร ะช าธิป ไต ยไว้ ดังที่ เรี ย ก ว่ า
ประชาธปิ ไตยเทยี ม (Illiberal Democracy) อย่างเชน่ มกี ารเลอื กต้ังแต่การเลือกตง้ั ทจุ ริตในบางส่วน
หรือเอื้อประโยชน์ให้ผู้สมัครบางราย รัฐบาลพยายามผูกขาดอานาจ รัฐบาลถูกตรวจสอบได้บ้างเพียง
บางส่วนหรือแจ้งข้อมูลเท็จแก่สาธารณชน มีองค์กรอ่ืนเช่นทหาร ข้าราชการหรือต่างประเทศเข้า
แทรกแซงการทางานของรัฐบาล ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพน้อย มีกฎหมายควบคุมเข้มงวด ชน
กลุ่มน้อยเช่นผู้หญิง พวกรักร่วมเพศหรือชนผิวสีถูกปราบปรามและจากัดบทบาท ขาดสิทธิโดยชอบ
ธรรม ฯลฯ
ตัวอย่างของประเทศที่ได้ช่ือว่าเป็นประชาธิปไตยเทียมได้แก่ประเทศท่ีมีอุดมการณ์ปะปนกัน
ไปเช่นเป็นท้ังเสรีนิยมแต่ก็มีลัทธิอนุรักษ์นิยมควบคู่ไปด้วยโดยมากเป็นประเทศโลกท่ี 3 เช่นเม็กซิโก
และประเทศในทวีปละตินอเมริกาเช่น ฮอนดูรัส เอกวาดอร์ เวเนซูเอลา ตะวันออกกลางได้แก่อียิปต์
ทวีปอเมริกาใต้ได้แก่อาเจนตินา บราซิล ทวีปแอฟริกาเกือบทั้งหมด ทวีปเอเชียเช่น ฟิลิปปินส์
อินโดนีเซีย มาเลเซียฯลฯ ซ่ึงแต่ละประเทศก็จะมีความบกพร่องของประชาธิปไตยในรูปแบบและ
สัดสว่ นที่แตกตา่ งกันออกไป

3. เผด็จการ
เผดจ็ การสามารถแบง่ ออกเปน็ 2 ชนิดคือเผด็จการอานาจนยิ มและเผดจ็ การเบด็ เสรจ็

1. เผด็จการอานาจนิยม (Authoritarianism) มีความบกพร่องเหมือนกับประชาธิปไตยเทียมแต่มี
ลักษณะท่ีเปน็ เผดจ็ การมากกว่าดังเช่น

1.1 มกี ารเลือกต้งั ทีถ่ ูกกาหนดไว้ลว่ งหนา้ แล้วจนไปถึงไมม่ ีการเลือกตั้งเลย
1.2 ประชาชนถกู ชกั จงู หรือบังคับให้ลงคะแนนเสียงแกพ่ รรคทีร่ ฐั บาลตอ้ งการ
1.3 ผู้สมัครและพรรคการเมืองถูกจ้างหรือจัดตั้งขึ้นหรือถูกกาหนดไว้ตายตัวเพ่ือให้รัฐ
ประกาศตนตอ่ ประชาคมโลกว่ามกี ารเลือกตงั้ แบบประชาธปิ ไตย
1.4 รัฐบาลกาหนดรัฐธรรมนูญเพ่ือตัวเองเพ่ือให้วาระดารงตาแหน่งที่ยาวนานหรือได้
ผลประโยชน์อน่ื ๆ จากการฉอ้ ราษฎร์บงั หลวง
1.5 รฐั บาลไมม่ กี ารตรวจสอบจากสาธารณชน

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 197

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

1.6 ฝา่ ยตลุ าการ องคก์ รอสิ ระและส่อื มวลชนอยภู่ ายใตอ้ านาจของรฐั
1.7 มีองค์กรอื่นเช่นทหาร ข้าราชการประจา องค์กรนอกกฎหมายมีอิทธิพลหรือควบคุม
รฐั บาล บางประเทศมีรฐั บาลตา่ งชาติเข้าครอบงา
1.8 ฝ่ายค้านในรัฐสภาเป็นแบบสภาตรายาง (Rubber stamp) หรือมีไว้เพ่ือให้รองรับมติที่
ถูกกาหนดไวแ้ ล้วจากฝ่ายบรหิ าร
1.9 รัฐสภาถูกพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวครอบงานานเกินไปจนกลายเป็นส่วนหน่ึง ของ
ระบบทางการเมอื งอนั สง่ ผลให้ประเทศต้องพ่ึงพิงพรรคการเมืองนนั้ มากเกินไป
1.10 ประชาชนไม่มีสิทธิและเสรีภาพผู้หญิงไม่มีบทบาททางสังคมและการเมืองพวกรักร่วม
เพศและชนผิวสีถูกประทุษร้ายไม่ว่าโดยรัฐหรอื ประชาชนด้วยกันหรอื อาจถูกจับกุมและเข้าค่ายกักกัน
ในขอ้ หาตา่ งๆ
1.11 ขบวนการประชาสังคมไม่มีบทบาทหรือจะต้องมีกิจกรรมเคล่ือนไหวตามอุดมการณ์ที่รัฐ
วางไวเ้ ท่านั้น
1.12 กฎหมายขาดความศกั ดส์ิ ทิ ธแ์ิ ละยงั เอือ้ ประโยชนแ์ กช่ นช้ันสงู และคนรา่ รวย

ตัวอย่าง ของประเทศที่ได้ชื่อว่ามีการปกครองแบบเผด็จการอานาจนิยมได้แก่ประเทศซ่ึงมี
อุดมการณ์แบบอนุรักษ์นิยม ทหารนิยมอย่างเช่นรัสเซีย ประเทศที่ยังคงเป็นสังคมนิยมแบบคิวบา จีน
เวียดนามและลาวทวีป แอฟริกาบางประเทศเช่น ซิมบับเว สวาซิแลนด์ หรือประเทศที่เป็นทุนนิยม
ตามแบบของตัวเองอย่างเช่นสิงคโปร์ ประเทศที่เป็นอนุรักษ์นิยมและเคร่งศาสนาอย่างเช่น
ซาอุดิอาระเบยี จอรแ์ ดน บาเรน การปกครองเผดจ็ การอานาจนิยมมีอยู่หลายประเภทได้แก่

1. เผด็จการอานาจนิยมแบบทหาร (Military Authoritarianism) การปกครองที่ทหารมี
บทบาทแทรกแซงหรอื มีอทิ ธิพลเหนือรัฐบาลพลเรือน หรือกองทัพเขา้ มาเปน็ รัฐบาลเองเช่นประเทศใน
ทวปี ละตนิ อเมรกิ า ทวปี แอฟรกิ า ไทย อนิ โดนีเซียในทศวรรษท่ี 70

2. เผดจ็ การอานาจนิยมแบบพรรคการเมืองผูกขาด (Party Authoritarianism) การปกครอง
ท่ีพรรคการเมืองพรรคเดียวครอบงาการเมืองเป็นระยะเวลานานซ่ึงพรรคเหล่านี้อาจจะมาจากการ
เลือกตั้งอย่างเช่น พรรคอัมโนของมาเลเซีย หรือพรรคพีเพิลแอคช่ันปาร์ตีของสิงคโปร์ หรือการยึด
อานาจโดยใช้อาวุธก็ได้อย่างเช่น จีน ลาว เวียดนาม ที่มีพรรคคอมมิวนิสต์เป็นพรรคเดียวที่ถูก
กฎหมายพรรคบาธของอริ ักในสมยั ของซัดดัม ฮซุ เซน

3. เผด็จการอานาจนิยมแบบระบบราชการผูกขาดอานาจ (Bureaucratic Authoritarianism)
การปกครองที่ระบบราชการมีความเข้มแข็งกว่านักการเมืองหรือขบวนการทางสังคม การปกครอง
หรือการบริหารรัฐกิจตั้งแต่เร่ิมต้นการวางนโยบาย การนานโยบายไปปฏิบัติและการจัดการ
งบประมาณข้นึ อยูก่ ับข้าราชการประจา สว่ นบางประเทศ อานาจการเมอื งก็ขน้ึ อยู่กบั ข้าราชการทหาร
อย่างไรก็ตามประเทศประชาธิปไตยบางประเทศเช่น ฝร่ังเศสหรือสหรัฐฯ มีลักษณะค่อนไปทางลัทธิ
อานาจนิยมอยู่บ้างเพราะข้าราชการมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของรัฐบาลสูงมากแม้อยู่ภายใต้อา นาจ
ของนักการเมอื งท่ีมาจากการเลือกอยา่ งไรก็ตามการปกครองเผดจ็ การอานาจนยิ มยังมีอีกลักษณะหน่ึง
ดังท่ีเรียกว่าเผด็จการอานาจนิยมเชิงแข่งขัน (Competitive Authoritarianism) น้ันคือรัฐเผด็จการ

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 198

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

เลียนแบบรัฐที่เป็นประชาธิปไตยเสรีนิยมโดยการเปิดให้พรรคการเมืองและขบวนการประชาสังคมมี
พืน้ ท่ีทางการเมอื งแต่กลมุ่ บุคคลเหลา่ นนั้ ไม่สามารถมอี านาจทางการเมืองได้อย่างแท้จรงิ เพราะรัฐใช้
วิธกี ารทุจริตเช่นการแทรกแซงการเลือกตั้งเพื่อให้พรรคการเมืองของรฐั บาลได้รับชัยชนะหรือการข่มขู่
กลุ่มประชาสังคมผ่านการใช้กฎหมาย ตัวอย่างเช่น โครเอเชียภายใต้การนาของ ฟรานโจ ทุดจ์มัน
เซอเบยี ภายใต้การนาของสโลโบดนั มโิ ลเซวกิ ยเู ครนภายใตก้ ารนาของลโี อนิด คราชกุ เปรูภายใต้
การนาของอลั แบร์โต ฟจู โิ มริ หรือแม้แตพ่ ม่าในปัจจบุ ันทีเ่ ปิดใหพ้ รรคฝา่ ยค้านคือพรรค เนชันนัลลีก
ฟอร์เดโมเครซีของนางอองซาน ซูจีสามารถลงแข่งขันในการเลือกต้ังระดับประเทศแต่ นางอองซาน
ไม่สามารถลงสมัครแข่งขันเป็นประธานาธิบดีได้ นอกจากนี้รัฐบาลยังใช้วิธีการกลั่นแกล้งไม่ให้พรรค
ของนางอองซาน สามารถหาเสยี งได้อย่างสะดวก

2. เผดจ็ การแบบเบ็ดเสรจ็ (Totalitarianism) เผด็จการแบบเบ็ดเสร็จมลี ักษณะท่ีคล้ายคลึงกบั เผด็จ
การแบบอานาจนยิ ม ดังทไ่ี ดก้ ล่าวมาท้ัง 12 ข้อทัง้ นกี้ ็ข้ึนอย่แู ต่ละประเทศว่าจะมีลกั ษณะอยา่ งไร มาก
นอ้ ยเพยี งใดอยา่ งไรกต็ ามรัฐเผดจ็ การแบบเบ็ดเสรจ็ และรัฐเผด็จการอานาจนิยมมคี วามแตกต่างกนั
ดังต่อไปน้ี

2.1 รัฐเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จเน้นการใช้อุดมการณ์ของรัฐเข้าครอบงาประชาชนอย่างเต็มท่ี
จนไม่เปิดช่องว่างให้ประชาชนได้แสดงออกทางการเมืองที่แตกต่างแม้แต่น้อยในขณะท่ีรัฐเผด็จการ
อานาจนยิ มยังมชี อ่ งว่างอยบู่ า้ ง

2.2 รัฐเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จไม่ยอมรับความหลากหลายของประชาชนเช่นเชื้อชาติความ
เชื่อทางศาสนา รสนิยมทางเพศ ฯลฯ ในขณะท่ีรัฐเผด็จการอานาจนิยมยังมีการเปิดรับสิ่งดังกล่าวอยู่
บ้างแต่กย็ งั มขี ีดจากัดอยตู่ ามแตว่ ิถที างของแตล่ ะประเทศ

2.3 รัฐเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จมีวิธีการจัดการกับประชาชนอย่างไร้ขอบเขตเช่นไม่ใส่ใจต่อ
กฎหมายหรือหลักมนุษยธรรมไม่ว่าการประหารชีวิตหรือการคุมขังประชาชนโดยไม่ผ่านกระบวนการ
ยุติธรรม แต่รัฐเผด็จการแบบอานาจนิยมยังมีการใส่ใจต่อเร่ืองเหล่านี้อยู่บ้างดังน้ันจึงกล่าวได้ว่า
เผด็จการเบ็ดเสร็จเป็นเผด็จการท่ีมีความเข้มข้นหรืออยู่ในอันดับที่ติดกับด้านขวาของเส้นแบ่งการ
ปกครองมากกว่าเผด็จการอานาจนิยมอันถือได้ว่าเป็นเผด็จการขั้นสูงสุด ตัวอย่างอันโดดเด่นในอดีต
ได้แก่เยอรมันในยุคนาซีเรืองอานาจ สหภาพโซเวียตในยุคของสตาลินและ จีนในยุคของเหมา เจ๋อตง
และเกาหลีเหนือในปัจจุบันนั้นอาจถือได้ว่าเป็นรัฐเผด็จการเบ็ดเสร็จท่ีเหลืออยู่เพียงรัฐเดียวในโลก
เพราะรัฐเผด็จการส่วนใหญ่หันไปยึดถือตลาดเสรี หรือเปิดเสรีภาพให้กับประชาชนอยู่บ้างเพราะแรง
กดดันจากตะวนั ตกอย่างไรก็ตามเกือบทกุ ประเทศทั้งหลายในโลกแม้แต่ประเทศคอมมิวนิสต์อยา่ งลาว
หรือเกาหลเี หนือไม่มีการยอมรับวา่ ตัวเองเปน็ เผด็จการ แตก่ พ็ ยายามประกาศตนวา่ มรี ูปแบบปกครอง
เปน็ ประชาธิปไตย เช่นชอ่ื ทางการของเกาหลเี หนือคือ สาธารณรฐั ประชาธิปไตยประชาชนเกาหลีหรือ
ชือ่ ทางการของลาวคือ สาธารณรฐั ประชาธปิ ไตยประชาชนลาว ถงึ แม้จะปราศจากคุณสมบตั ทิ ่ีจดั ได้ว่า
เป็นประชาธิปไตยก็ตามข้ออ้างของประเทศเหล่านั้นคือพรรคเป็นตัวแทนของชนช้ันกรรมาชีพซึ่งเป็น
คนส่วนใหญ่ของประเทศหรือแม้แต่ประเทศท่ีมีการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชก็อ้ างว่าเป็น
จารีตประเพณีอันเก่าแก่หรือความยินยอมพร้อมใจของประชาชนในการยอมรับสนับสนุนกษัตริย์ใน

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 199

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

การใช้อานาจเด็ดขาด ในขณะเดียวกันประเทศท่ีเป็นเผด็จการก็มีสถาบันทางการเมืองแบบเดียวกับ
ประชาธิปไตยเช่นมีรฐั สภา มีสถาบันตุลาการมีองค์กรอิสระหรือขบวนการประชาชนที่มักถูกจัดตั้งข้ึน
เพื่อสนับสนุนรัฐบาลหรือต่อต้านรัฐบาลแบบหลอก ๆ ภาวะเปล่ียนผ่านของรูปแบบการปกครอง
(Regime transition) ภาวะเปล่ียนผ่านของรูปแบบการปกครองหมายถึงการเปล่ียนแปลงในรูปแบบ
ของรฐั ระหว่างประชาธปิ ไตยและเผด็จการโดยมปี จั จัยเขา้ มากาหนดเช่น สภาพการเมือง เศรษฐกจิ
สังคม รวมไปถึงอิทธิพลจากต่างประเทศ รัฐจานวนมากมีรูปแบบการปกครองที่ขาดเสถียรภาพจึงมี
สภาวะการเปลี่ยนผ่านท่วี กวนและสบั สนอย่างเช่น เยอรมนั ในช่วงศตวรรษท่ี 20 เป็นเผดจ็ การอานาจ
นิยมเพราะอยู่ภายใต้ระบบสมบูรณาญาสิทธิราช (A) ภายใต้การปกครองของสมเด็จพระจักรพรรดิ
วิลเฮล์มที่ 2 แห่งเยอรมัน ส่วนในปี 1919 ประเทศเปล่ียนการปกครองเป็นสาธารณรัฐและมีชื่อเป็น
ทางการว่าสาธารณรัฐไวมาร์ (Weimar republic) ที่มีประมุขเป็นประธานาธิบดีซ่ึงมีอานาจสูงมาก
และมีการเลือกต้ังท่ีขาดความโปร่งใสจึงเป็นประชาธิปไตยเทียม (B) และเมื่อฮิตเลอร์ขึ้นครองอานาจ
ในปี 1933 เยอรมันเปล่ียนการปกครองเป็นเผด็จการเบ็ดเสร็จ (C) ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2
เยอรมันตะวันตกมีการปกครองแบบประชาธิปไตยเสรีนิยม (E) ส่วนเยอรมันตะวันออกมีการปกครอง
แบบคอมมิวนิสต์แบบรัฐสตาลิน (D) และได้เปลี่ยนเป็นประชาธิปไตยเสรีนิยม (E) เมื่อถูกรวมเข้ากับ
เยอรมันตะวนั ตกในปี 1989

ส่วนรัฐจานวนไม่น้อยมีรูปแบบการปกครองท่ีมีเสถียรภาพสูง อย่างน้อยในรอบ 100 ปีถึงแม้
จะมีการเปลี่ยนแปลงอยู่บ้างไม่ว่าจะไปในด้านซ้ายคือประชาธิปไตยหรือขวาคือเผด็จการแต่เป็นใน
ระดับย่อยๆเช่นมีผู้นาที่มีแนวคิดแตกต่างจากอุดมการณ์กระแสหลักหรือประเทศ อยู่ภายในภาวะ
สงคราม แต่ประเทศก็สามารถกลบั มาสรู่ ปู แบบการปกครองแบบเก่าได้อยา่ งเช่นสหรฐั อเมริกา อังกฤษ
นวิ ซีแลนด์ ออสเตรเลีย

4. ภาวะเปลยี่ นผ่านของรปู แบบการปกครอง
ภาวะตามจุดต่างๆ และกระบวนการเปล่ียนผ่าน อธิบายดังต่อไปน้ี
1. ภาวะประชาธิปไตยทมี่ ั่นคง (Consolidated/Durable Democracy)
2. กระบวนการจรรโลงประชาธปิ ไตย (Democratization)
3. ภาวะลดถอยความเปน็ ประชาธปิ ไตย (Decline of Democracy)
4. ภาวะประชาธปิ ไตยหรอื เผดจ็ การที่ไมม่ น่ั คง (Unstable Democracy/Dictatorship)
5. ภาวะเผด็จการท่ีมั่นคง (Consolidated/Durable Dictatorship)

1.ภาวะประชาธิปไตยที่มั่นคง (Consolidated/Durable Democracy) ภาวะประชาธิปไตย
ท่ีม่ันคงหมายถึงภาวะท่ีประเทศมีการปกครองแบบประชาธิปไตยเสรีนิยมในระยะเวลาอันยาวนาน
และต่อเนื่อง อาจมีการเปล่ียนแปลงคือการถอยกลับไปทางเผด็จการเพียงเล็กน้อยหรือช่วงเวลาสั้นๆ
ดังประเทศกรณีศึกษาคือนอร์เวย์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นประเทศที่เป็นประชาธิปไตยมากท่ีสุดในโลกและ
สหรฐั อเมรกิ าซง่ึ มีลกั ษณะประชาธปิ ไตยท่ซี ับซ้อนและมีความขัดแยง้ ในตัวเองอยา่ งสงู

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 200

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

นอรเ์ วย์

นอร์เวย์ได้เปล่ียนการปกครองแบบกษัตริย์นิยม มาสู่ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญผ่าน
รัฐธรรมนูญท่ีถูกนาออกใช้ในปี 1814 โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้รับอิทธิพลจากรัฐธรรมนูญของ
สหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศส แม้นอร์เวย์จะมีการเปล่ียนผ่านทางการเมืองอย่างช้าๆ โดยไม่มีการปฏิวัติ
หรือการนองเลือดเหมือนทั้ง 2 ประเทศและอทิ ธิพลจากแนวคดิ สาธารณรัฐของทั้งสหรัฐฯและฝร่ังเศส
ก็ได้ส่งผลให้รัฐธรรมนูญของนอร์เวย์ มีการจากัดอานาจของกษัตริย์อย่างมาก รัฐธรรมนูญได้แบ่งแยก
อานาจของการปกครองดังเช่นการมอบอานาจใหก้ ับรัฐสภาโดยเฉพาะการเลือกกษัตริย์แทนที่การสืบ
สนั ตสมบตั ิผ่านสายเลอื ดเพยี งอยา่ งเดียวเหมอื นอดีต ในขณะทีพ่ ระราชอานาจของกษัตรยิ ใ์ นการยัง
ยงั้ กฎหมายได้ถูกตัดออกไป เชน่ เดยี วกับศาสนจักรที่อานาจตกอยภู่ ายใต้รฐั สภานอกจากน้รี ฐั ธรรมนูญ
ของนอรเ์ วยย์ ังเนน้ ไปทเ่ี สรีภาพและสทิ ธิของประชาชนดงั เช่นเสรภี าพในการเลือกนับถือศาสนารวมไป
ถึง มอบสิทธิในการเลือกต้ังซึ่งรวมถึงชาวนาระดับกลาง อันถือได้ว่ารัฐธรรมนูญของนอร์เวย์ก้าวหน้า
ท่ีสุดในยุโรปซึ่งประเทศสว่ นใหญ่ยังถูกปกครองโดยระบอบสมบรู ณาญาสิทธิราช นอกจากน้ีนอรเ์ วย์ยัง
เป็นประเทศต้นๆ ของโลกท่ีมอบสิทธิให้กับผู้หญิงในการเลือกต้ังและเปน็ ประเทศซ่ึงมีความเสมอภาค
ทางเพศสูงมากดังเช่นในปี 2009 มีนกั การเมืองผหู้ ญิงถงึ รอ้ ยละ 40 ในรฐั สภา

ปัจจุบันนอร์เวย์ก็มีวิถีแบบประชาธิปไตยท่ีเป็นไปตามรัฐธรรมนูญได้กา หนดไว้จนมักถูกจัด
อั น ดั บ จ า กอง ค์กร ที่ไม่แ สวง หา กา ไรให้อยู่ ในอั น ดั บของ ป ระเ ทศท่ีเ ป็ นป ระช าธิป ไต ยใน ร ะดับสูง
โดยเฉพาะอันดับ 1 อยู่เสมอ โดยพจิ ารณาจากหลายปัจจัยในนอร์เวย์อยา่ งเช่นมกี ารเลือกตั้งท่ีบริสุทธิ์
ใสสะอาด รัฐบาลเคารพในสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง มี
วฒั นธรรมที่เคารพต่อความหลากหลายทางเชื้อชาติและศาสนา ฯลฯ

อย่างไรก็ตามนอร์เวย์ต้องพบกับการท้าทายของประชาธิปไตยจากปัจจัยภายนอกคือจากผู้
อพยพที่เดินทางเข้ามาต้ังรกรากในนอร์เวย์ซึ่งมักเป็นพลเมืองจากภูมิภาคตะวันออกกลางและนับถือ
ศาสนาอิสลามทาให้เกิดกระแสต่อต้านอิสลามขึ้นมาแม้จะเป็นเพียงชาวนอร์เวย์กลุ่มเล็กๆ แต่ก็ได้
สร้างปัญหาให้กับสังคมนอร์เวย์อย่างมากดังเช่นกรณี นายแอนเดอร์ส ไบรวิก ได้ก่อการร้ายโดยการ
สังหารประชาชนโดยเฉพาะเยาวชนเป็นจานวนถึง 77 คนโดยมีวัตถุประสงค์คือปลุกระดมให้ชาว
นอร์เวย์หันมาต่อต้านอิสลามและยุติการยอมรับความหลากหลายของวัฒนธรรมของสังคมนอร์เวย์
โดยเฉพาะวฒั นธรรมจากตะวันออกกลาง

สหรัฐอเมรกิ า

สหรัฐอเมริกา ได้รับการยอมรับว่าเป็นประเทศประชาธิปไตยแบบมั่นคงเชน่ เดียวกับนอร์เวย์
และยังต้นแบบของประชาธิปไตยสาหรับทั่วโลกโดยเฉพาะในช่วงสงครามเย็น สหรัฐฯ มีรัฐธรรมนูญ
เพียงฉบับเดียวตลอดเวลา 200 กว่าปีท่ีผ่านมา รวมไปถึงระบบการตรวจสอบและถ่วงดุลกันที่มี
ประสิทธิภาพระหว่างฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการรวมไปถึงการเข้ามามีส่วนร่วมของกลุ่มทาง
ประชาสงั คมและการเมืองท้องถิ่นซ่ึงได้มีการประทว้ งเพ่ือสิทธแิ ละเสรีภาพของตนเสมอมา สหรัฐฯ ยัง
ภูมิในสาหรับการเป็นสังคมที่ยกย่องความหลากหลายของเชื้อชาติและภาษา (Melting pot) แต่ตาม

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 201

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

มุมมองของคนอเมริกันจานวนมากกลับปฏิเสธว่าสหรัฐฯไม่ใชป่ ระชาธิปไตยเสรนี ิยม แต่เป็นเผด็จการ
อานาจนิยมอย่างเช่นลัทธิฟาสซิสต์ซึ่งถูกปลูกฝังโดยส่ือมวลชนท่ีถูกควบคุมโดยบริษัทขนาดใหญ่
ชนช้ันปกครองผิวขาวยังใช้ระบบทุนนิยมในการแสวงหาผลประโยชน์จากชนชั้นล่างที่เป็นพวกสีผิว
รัฐยังใช้วธิ ีการสอดส่องและลว่ งละเมิดสิทธสิ ่วนบคุ คลโดยการกักขังและหนว่ งเหนี่ยวประชาชน ดังจะ
เห็นได้จากการประท้วงและการจลาจลของคนสีผวิ เพราะความไม่พอใจต่ออคติทางเชอื้ ชาติและความ
ไม่เท่าเทียมกันทางสังคมกับเศรษฐกิจซึ่งยังอยู่คู่สังคมอเมริกันจนถึงปัจจุบันนโยบายการต่างประเทศ
ยังทาให้ภาพพจน์ของสหรัฐฯ ในฐานะประเทศประชาธิปไตยเสรีนยิ มมัวหมองเพราะให้การสนับสนุน
ประเทศเผด็จการโดยเฉพาะช่วงสงครามเย็นและหน่วยงานอย่างเช่นสานักข่าวกรองกลางหรือซีไอเอ
ซ่งึ ข้นึ ตรงกับประธานาธบิ ดโี ดยตรงแต่มีความลกึ ลับขอ้ มลู ตรวจสอบไม่ได้และมีความขัดแย้งกับรัฐสภา
ซ่ึงถือว่าเป็นตัวแทน ของประชาชนนอกจากนี้ยงั มีกรณีจอร์จ ดับเบิลยู บุช ที่ผลักดันให้ออกกฎหมาย
รัฐบัญญัติความรักปิตุภูมิ (PATRIOT Act) ภายหลังจากเกิดการก่อวินาศกรรมที่ตึกเวิร์ดเทรดและ
กระทรวงกลาโหมเม่ือวันที่ 11 กันยายน 2001 กฎหมายฉบับนี้ถูกโจมตีว่าเพิ่มอานาจให้กับรัฐบาลใน
การสอดส่องและตรวจค้นประชาชนจนเป็นการละเมดิ สิทธิสว่ นบุคคล

เม่อื ปี 2013 นายเอด็ เวิร์ด สโนวเ์ ดน อดีตลูกจ้างของสานักข่าวกรองกลางได้ออกมาเปิดเผย
ต่อสานักพิมพ์เดอะการ์เดียนของอังกฤษว่าสภาความม่ันคงแห่งชาติของสหรัฐ ( National Security
Agency) ได้ลว่ งความลบั จากชาวอเมริกนั จานวนมากผ่านเวบ็ ไซต์และโปรแกรมตา่ งๆ ในคอมพิวเตอร์
เช่นกูเกิล เฟซบุ๊ค ไมโครซอฟ รวมไปถึงโทรศัพท์มือถือ (TheTelegraph,2014) ถึงแม้จะถูกโจมตีว่า
ลว่ งละเมดิ สทิ ธสิ ่วนบคุ คลแต่ประธานาธิบดบี ารัค โอบามา ได้ออกมาปกป้องการทางานของสภาความ
ม่ันคงแห่งชาติว่าช่วยให้สังคมอเมริกันปลอดภัยจากภัยการก่อการร้าย ด้วยสาเหตุดังกล่าวทาให้ดัชนี
ของการเป็นประชาธิปไตยของสหรัฐฯ นั้นมีไม่สูงมากนักเหมือนกับประเทศนอร์เวย์และแถบ
สแกนดเิ นเวยี

2.กระบวนการจรรโลงประชาธิปไตย (Democratization)
กระบวนการจรรโลงประชาธิปไตยหมายถึงกระบวนการท่ีนา ประเทศไปสู่ลักษณะของ

ประชาธิปไตยเสรีนิยมจากประเทศท่ีเป็นประชาธิปไตยเทียมหรือเผด็จการหรือในแผนภาพเป็นการ
เปลีย่ นทิศทางจากขวาไปซา้ ย กระบวนการเช่นน้ีสามารถเกดิ ขึ้นได้ 2 ลกั ษณะคือ

2.1 มีการเปล่ยี นผา่ นแบบค่อยเป็นค่อยไป (Gradual change)
การเปล่ียนผ่านเช่นน้ีอาจมีปัจจัยจากภายในประเทศเช่นประชาชนมีจิตสานึกประชาธิปไตย
มากขึ้นจากการศึกษาหรือสถาบนั มีการเปล่ยี นแปลงอย่างชา้ ๆอย่างท่ีนักรัฐศาสตร์คือแซมมัลฮันติงตัน
เรียกว่าคล่ืนลูกท่ี 3 ของประชาธิปไตย (Democracy’s Third Wave) ซ่ึงเกิดข้ึนในช่วงปี1974-1991
คือการท่ีประเทศในโลกที่ 3 ได้เปล่ียนการปกครองจากเผดจ็ การทหารมาเปน็ ประชาธิปไตย กนั
ระลอกใหญ่ โดยมีจุดกาเนิดมาจากประเทศในยุโรปบางประเทศเช่นสเปนในยุคของนายพล ฟราน
ซิสโก ฟรังโก (ช่วงระหว่างปี 1936-1975) ที่มีการปกครองแบบฟาสซิสต์ ภายหลังจากฟรังโก ถึงแก่
อสัญกรรมมีการฟื้นฟูระบอบกษัตริย์ เพื่อมาเป็นเสาหลักแก่ประเทศอันเป็นปัจจยั หนึ่งท่ีทาให้สถาบัน
ทหารของสเปนหมดอานาจลงการเปล่ียนผ่านแบบค่อยเป็นค่อยไปยังมีปัจจัยภายนอกประเทศเช่น
การเปล่ียนระบอบเศรษฐกิจเป็นทุนนิยม (Liberalization) หรือประเทศมีความเจริญทางเศรษฐกิจ

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครูวิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ิศ 202

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

มากข้ึนอันเป็นผลจากกระแสโลกโลภาภิวัฒน์ เหตุการณ์เช่นน้ียังเกิดกับการสิ้นสุดของระบอบเผด็จ
การในละตินอเมริกาอยา่ งเช่น นิการากัว เอซาวาดอร์ อาเจนตินา บราซลิ การจบสิ้นของลทั ธเิ หยียดสี
ผิวในแอฟริกาใต้เม่ือปี 1994 อันเป็นผลให้ เนลสัน เมนเดลาได้เป็นประธานาธิบดีผิวดาคนแรกของ
ประเทศรวมไปถึงการล่มสลายของลัทธิคอมมิวนิสต์ของยุโรปตะวันออกรวมถึง สหภาพโซเวียต
ในช่วงระหว่างปี 1989-1991 ก็จัดว่าอยู่ในลักษณะนี้เช่นกันอย่างไรก็ตามในกรณีของจีนนั้น การท่ี
ประธานาธิบดีบิล คลินตันได้สนับสนุนให้องค์กรการค้าโลก (World Trade Organization) เปิดรับ
จีนเขา้ เปน็ สมาชิกในปี 2001 ดว้ ยความหวงั วา่ กระแสโลกาภิวัตน์ จะทาให้จีนกลายเป็นประชาธิปไตย
มากขน้ึ แต่ 10 กวา่ ปีทีผ่ ่านมาพรรคคอมมวิ นิสต์จีนกลับสามารถปรับตวั เข้ากับกระแสทนุ นิยมได้อย่าง
ดีและยังคงเป็นเผด็จการเหมือนเดิม เช่นเดียวกับกัมพูชาในปี 2013 นายกรัฐมนตรีคือสมเด็จฮุนเซน
สามารถเอาชนะการเลือกตั้งเหนือนายสม รังสี ผู้นาของพรรคฝ่ายค้านแม้ว่าคะแนนเสียงของฮุนเซน
จะลดลงและมีการประท้วงเป็นระลอกจากชาวกัมพูชารุ่นใหม่ซึ่งปลุกกระแสต่อต้านการเลือกตั้งที่ไม่
โปร่งใสและการปกครองแบบเผด็จการของฮุนเซน แต่ฮุนเซนยังคงบริหารประเทศต่อไปได้และ
ประเทศยังอยู่ในรูปแบบอานาจนิยม อันสะท้อนว่าปัจจัยท่ีจะทาให้เกิดคล่ืนกระบวนการจรรโลง
ประชาธิปไตยเป็นสงิ่ ที่พยากรณ์ทศิ ทางได้ยาก

2.2 มกี ารเปล่ียนผา่ นแบบฉบั พลัน(Abrupt change)
การเปลี่ยนผ่านแบบฉับพลันไปสู่การเป็นประชาธิปไตยอาจมีปัจจัยจากภายในประเทศ
โดยเฉพาะการประท้วงอย่างฉับพลันเช่นการทารัฐประหารของทหารโปรตุเกสที่ได้รับการสนับสนุน
โดยประชาชนในการโค่นล้มรัฐบาลเผด็จการพลเรือนในปี 1974 อันเป็นท่ีรู้จักกันว่าการปฏิวัติ
ดอกคาร์เนชัน (Carnation Revolution) ส่งผลให้โปรตุเกสมีการปกครองแบบประชาธิปไตยและ
ล้มเลิกลัทธิล่าอาณานิคมไปทั่วโลกหรือการปฏิวัติพลังงานประชาชน(People Power Revolution)
ที่ประชาชนชาวฟิลิปปินส์รวมตัวประท้วงโค่นล้มนายเฟอร์ดินัล มาร์คอส ผู้นาเผด็จการในปี 1986
หรือการปฏวิ ตั ิดอกกหุ ลาบ (Rose Revolution) ทชี่ าวจอร์เจีย เดินขบวนประท้วงขับไล่นายเอดูอาร์ด
เชวาสนาสเซ จนประสบความสาเร็จในปี 2004 นอกจากน้ียังรวมไปถึงปรากฏการณ์การลุกฮือท่ี
อาหรับ (Arab Spring) ท่ีประชาชนในประเทศแถบตะวันออกกลางได้รวมตัวประท้วงขับไล่ผู้นาเผด็จ
การที่ดารงตาแหน่งมาหลายทศวรรษออกจากตาแหน่งซงึ่ ประสบความสาเร็จในระดับหนึง่ เช่นตูนีเซีย
อียิปต์ ลเิ บยี เยเมน สงิ่ ทีเ่ ป็นตวั จดุ ประกายเหตุการณ์คร้ังสาคัญน้ีมจี ดุ เริม่ ตน้ ท่ีไม่สาคัญคือมาจากการ
ทช่ี าวตนู เี ซยี คนหนง่ึ ช่อื โมฮมั เหม็ด บัวซซี ี พยายามประท้วงรฐั บาลทอ้ งถิน่ ที่ไม่อนุญาตให้ตนเปิดแผง
ขายผลไมโ้ ดยการจุดไฟเผาตวั เองจนได้รับบาดเจบ็ สาหสั อนั เปน็ ผลให้ชาวเมืองออกมาชุมนุมประท้วง
รัฐบาลท้องถิ่น ถึงแม้จะมีการปลดนายกเทศมนตรีออก แต่กระแสก็ยังลุกลามไปถึงการขับไล่นาย
ซีนอัลอาบิดีน บิน อะลี ประธานาธิบดีตูนีเซีย ซึ่งดารงตาแหน่งมาตั้งแต่ปี 1987 นายบิน อะลีต้อง
ลภี้ ัยไปยงั ซาอดุ อิ าระเบยี และกระแสการประทว้ งยังลกุ ลามไปยงั ประเทศรอบ
การเปลี่ยนผ่านแบบฉับพลันยังอาจได้รับปัจจัยจากภายนอกประเทศเช่นอิทธิพลจากกอง
กาลังต่างชาติเชน่ สหรัฐอเมริกาบุกรกุ ปานามาเพ่ือทาการจบั กมุ นายพลมานูเอล นอรเี อลกา ผนู้ าเผด็จ
การของปานามาในปี 1989 จนสาเร็จนอกจากน้ีกองทัพสหรัฐฯและพันธมิตรได้ส่งกองกาลังเข้าโค่น
ล้มรัฐบาลเผด็จการอานาจนิยมของกลุ่มตาลีบัน ในอัฟกานิสถานเมื่อปี 2001 และซัดดัม ฮุสเซนของ

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 203

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

อิรักในปี 2003 อันเป็นผลมาจากนโยบายการต่างประเทศอย่างเช่นนโยบายการเป็นผู้ส่งออก
ประชาธปิ ไตยของจอรจ์ ดับเบลิ ยู บุช แม้วา่ เขาจะถูกโจมตีว่าเพ่อื อานาจของตนกต็ าม

อย่างไรก็ตามการเปลี่ยนผ่านแบบฉับพลนั ยังอาจเกิดจากสว่ นผสมของท้ังปจั จัยภายนอกและ
ภายในอย่างเช่นกรณีอาหรับสปริงท่ีการประท้วงในบางประเทศได้ทา ให้เกิดความรุนแรงขยายตัว
จนถึงระดับสงครามกลางเมืองอันส่งผลให้กองกาลังต่างชาติเข้ามาแทรกแซงในประเทศเช่น ลิเบียซึ่ง
องค์การสนธิสญั ญาป้องกันแอตแลนติกเหนอื (North Atlantic Treaty Organization) ได้เข้ามาร่วม
กับฝ่ายขบถในการต่อสู้กับกองกาลังของนายมูฮัมเม็ด กัดดาฟี จนได้ชัยชนะในปี 2011 และสงคราม
กลางเมืองในซีเรีย ท่ีต่างประเทศเช่นสหรัฐอเมริกาและตะวันตกสนับสนุนให้ฝ่ายขบถต่อสู้กับรัฐบาล
ของนายบาร์ชาร์ อัลอดั สดั ซ่งึ กไ็ ด้รบั การสนบั สนุนจากรสั เซยี และจนี

ผลลัพธ์ของการเปล่ียนแปลงอย่างรวดเร็วไม่ว่าจากปัจจัยภายในหรือภายนอกก็เป็นส่ิง
พยากรณ์ไดย้ ากเช่นกันแม้ว่าจะประสบความสาเร็จในบางประเทศอยา่ งเช่นฟลิ ิปปินสแ์ ละจอร์เจีย แต่
ในหลายประเทศซ่ึงไม่มีความคุ้นเคยกับประชาธิปไตยนักอย่างเช่นตะวันออกกลางผลลัพธ์ค่อนข้าง
คลุมเครืออย่างเช่น ตูนีเซียแม้ว่าการเปลี่ยนผ่านอานาจไปสู่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งค่อนข้าง
เรียบร้อยแต่ก็ยังมีความวุ่นวายอยู่บ้าง ส่วนลิเบียและเยเมนขาดเสถียรภาพอย่างรุนแรงจนเข้าใกล้
ความเป็นรัฐล้มเหลว ในขณะที่อียิปต์มีความวุ่นวายอยู่เป็นเวลานานกว่าที่กองทัพจะเข้าปกครอง
ประเทศจนมีลักษณะเป็นประชาธิปไตยครึ่งใบ สาหรับซีเรียยังพบกับสงครามกลางเมืองที่ทาให้มีชาว
ซีเรียเสียชีวิตไปกว่า 250,000 คน อันสะท้อนว่ายังมีปัจจัยอ่ืนเข้ามาเก่ียวข้องกับเรื่องของ
ประชาธปิ ไตยเชน่ เชื้อชาติ ศาสนา หรอื บทบาทของกลุ่มทางอานาจเชน่ กองทพั ศาล ฯลฯ

3.ภาวะถดถอยความเปน็ ประชาธิปไตย (Decline of Democracy)
ภาวะเช่นนี้คือการท่ีรัฐเคลื่อนย้ายตาแหน่งไปด้านขวาคือจากประชาธิปไตยเสรีนิยมไปเป็น
ประชาธิปไตยเทียมหรือไปยังเผด็จการอานาจนิยม ปรากฏเช่นน้ีสามารถเกิดข้ึนได้เหมือนกับ
กระบวนการจรรโลงประชาธปิ ไตยคือสามารถเปน็ ไปได้ 2 ลกั ษณะดงั ต่อไปน้ี
3.1 มีการเปลย่ี นผา่ นค่อยเปน็ คอ่ ยไป
ภาวะเช่นนี้ยังมีคาศัพท์เฉพาะคือเผด็จการแบบคืบคลาน (Creeping Authoritarianism)
คือผู้นารัฐบาลมาจากกระบวนการตามประชาธิปไตยแต่ก็ใช้กลยุทธ์ในการนากลไกของรัฐเพื่อเอ้ือต่อ
ประโยชน์ของตัวเองและพวกพ้องเช่นแก้รัฐธรรมนูญเพ่ือตนสามารถดารงตาแหน่งได้นานขึ้น ผู้นา
เชน่ นีย้ งั โกงการเลอื กตั้งเพอ่ื ให้นกั การเมอื งอยใู่ นพรรคของตนเขา้ มาในรัฐสภาเปน็ จานวนมากเพื่อออก
กฎหมายได้ตามใจชอบ ตัวอย่างโดยมากมักเป็นประธานาธิบดีอันได้แก่ประเทศในเอเชียกลาง
นูซุลตัน นาซาร์บายิฟ (ดารงตาแหน่งปี 1990 ) ของคาซักสถาน นายอิสลามคาริมอฟ (ดารงตาแหนง่
ปี 1990 ) แห่งอุซเบกิสถาน นายฮูโก ชาเวซ (ดารงตาแหน่งปี 1999-2013) แห่งเวเนซูเอลา ซึ่งใน
หลายประเทศได้รับการสนับสนุนอย่างท่วมท้นจากประชาชนเพราะเห็นว่าทาประโยชนใ์ ห้กับกลุม่ ตน
ผ่านนโยบายบางประการดังเช่นนโยบายประชานิยม (Populism) ของนายชาเวซ นอกจากน้ียังมี
ตัวอย่างของมูฮัมหมัด มอร์ซี ซ่ึงเป็นประธานาธิบดีคนแรกของอียิปต์ที่มาจากการเลือกตั้งในปี 2012
แต่มอร์ซี ได้พยายามร่างรัฐธรรมนูญเพื่อเอ้ือประโยชน์แก่กลุ่มของตัวเองคือกลุ่มภราดรภาพมุสลิม
และออกกฎหมายให้อานาจแกป่ ระธานาธิบดอี ยา่ งเตม็ ท่ี จนในทส่ี ุดประชาชนชาวอยี ิปตห์ ลายล้านคน

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 204

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ก็ได้เดินขบวนประท้วงตามท้องถนนอันเป็นเหตุให้ทหารทาการรัฐประหารโค่นนายมอร์ซีและให้
ประธานศาลฎีกาขึ้นดารงตาแหน่งประธานาธิบดีรักษาการ เม่ือมีการเลือกต้ังในปี 2014 ก็ได้อับเดล
ฟัตตอห ์ เอล ซซิ ี อดตี ผู้บัญชาการทหารบกขน้ึ ดารงตาแหนง่ แทนแต่การเลือกตง้ั นั้นถือว่าไม่ใสสะอาด
อนั สะท้อนใหเ้ ห็นถึงภาวะถดถอยของความเปน็ ประชาธิปไตยอยี ปิ ต์

3.2 มกี ารเปล่ยี นผ่านแบบรวดเร็วกะทันหนั
การเปล่ียนแปลงเช่นนี้อาจเกิดจากปัจจัยภายในประเทศคือการทารัฐประหารของทหารต่อ
ผู้นารัฐบาลพลเรือนซึ่งมีมากในทวีปแอฟริกา ละตินอเมริกาและเอเชียเช่น ในปัจจุบันได้แก่ประเทศ
ไทยในปี 2006 และปี 2014 และบูกีร์นาฟาโซ ในปี 2015 นอกจากนี้การทารัฐประหารยังได้รับการ
สนับสนนุ จากตา่ งชาติเพ่ือล้มล้างรัฐบาลพลเรอื นเช่นกองทัพชิลีไดร้ บั การสนบั สนุนจากสานักข่าวกรอง
กลางของสหรัฐอเมริกาเพ่ือโค่นล้มรัฐบาลที่ได้รับ การเลือกต้ังของนายซัลวาดอร์ อาลันเด
ประธานาธิบดที ี่นิยมลทั ธิมาร์กซใ์ นปี 1973 ซงึ่ เป็นหนึง่ ในตัวอย่างของประเทศด้อยพฒั นาจานวนมาก
ในช่วงสงครามเย็นท่ีรัฐบาลสหรัฐอเมริกา และรัฐบาลโซเวียตต้องการให้มีการปกครองตามแบบที่ตน
ตอ้ งการเพ่ือแย่งชงิ รัฐบาลทีเ่ ปน็ มิตรต่อตนเอง

4 .ภาวะประชาธปิ ไตยหรอื เผดจ็ การทไี่ มม่ ่นั คง ( UnstableDemocracy/Dictatorship)
หมายถึงภาวะที่รัฐเปลี่ยนแปลงรูปแบบวกกลับไปมาในช่วงเวลาอันสั้นตามสถานการณ์

ทางการเมืองและตัวบุคคลท่ีข้ึนมามีอานาจดังเช่นประเทศจานวนมากโดยเฉพาะในประเทศโลกท่ี 3
และประเทศที่เคยมีการปกครองแบบคอมมิวนิสต์มาก่อนท่ีสถาบันในระบอบประชาธิปไตยอย่างเช่น
รัฐสภา รัฐบาล รัฐธรรมนูญขาดพัฒนาการปราศจากความเข้มแขง็ อันแบง่ ออกได้ 2 ภาวะคือ 4.1
ภาวะประชาธปิ ไตยทไ่ี ม่มั่นคงและ 4.2 ภาวะเผดจ็ การทไ่ี มม่ ่นั คง

4.1 ภาวะประชาธปิ ไตยทไี่ มม่ ่นั คง
หมายถึงภาวะที่ประเทศมีการเปล่ียนผ่านวกกลับไปกลับมาระหว่างประชาธิปไตยเสรีนิยม

และประชาธปิ ไตยเทยี มดังประเทศตวั อย่างเชน่ รัสเซีย

รสั เซยี

รัสเซียเม่ือเป็นส่วนหน่ึงของสหภาพโซเวียตเคยเป็นรัฐเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จในยุค

ของสตาลิน เมื่อพ้นยุคสตาลิน ความเป็นเผด็จการได้ลดถอยลงเข้าไปใกล้เคียงกับเผด็จการอานาจ

นิยม ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพรวมไปถึงความปลอดภัยในชีวิตมากกว่าในยุคสตาลิน ในยุคของ

มิคาอิล กอร์บาชอฟ ซึ่งมีบทบาทอย่างสูงในการปฏิรูปประเทศที่ความเสรีมากข้ึนคือยังคงให้พรรค

คอมมิวนิสต์มีอานาจแต่เปิดอิสระให้ประชาชนมากขึ้นในการแสดงออกทางการเมือง เมื่อสหภาพ

โซเวียตล่มสลาย รัสเซียมีการปกครองแบบประชาธิปไตย แต่การเปล่ียนรูปแบบการปกครองอย่าง

รวดเร็วท้ังระบบและองค์กรได้ก่อปัญหาและความวุ่นวายให้กับสังคมรัสเซียอย่างมาก อันเป็นสาเหตุ

ให้ชาวรัสเซียตอ้ งการบุคคลท่เี ขม้ แขง็ ในการแก้ไขปญั หาโดยการสนับสนุนประธานาธิบดี บอ

ริส เยลต์ซิน แม้เขาจะถูกโจมตีว่าเป็นพวกเผด็จการแบบคืบคลานโดยการลิดรอนบทบาทและอานาจ

นายพิชาภพ ศรที องมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 205

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ของรัฐสภาเพ่ือให้อานาจอยู่ท่ีตัวเองจนเขาได้รับเลอื กต้ังเป็นประธานาธิบดีเปน็ คร้ังที่ 2 เมื่อ วลาดมี ีร์
ปูติน ข้ึนมามีอานาจก็ถูกโจมตีว่าเปน็ เผด็จการกว่าเยลตซ์ ิน กลุ่มประชาสังคมที่เคยเฟื่องฟูในยุคเยลต์
ซินถูกปราบปรามและประชาชนถูกจากัดสิทธิเสรีภาพแต่ก็ยังได้รับคะแนนความนิยมจากประชาชน
อย่างสูงด้วยปัจจัยสาคัญคือนโยบายต่างประเทศท่ีเน้นการทหารและแข็งกร้าวของรัสเซีย ปูตินยังถูก
กล่าวหาว่าพยายามนารัสเซียกลับไปสู่รูปแบบการปกครองในยุคสตาลิน จนในปัจจุบัน ปูตินได้พา
รสั เซียก้าวจากภาวะประชาธปิ ไตยท่ีไม่มน่ั คงจนเขา้ สู่เผดจ็ การในทสี่ ุด

4.2 ภาวะเผดจ็ การท่ไี มม่ นั่ คง
หมายถึงภาวะที่ประเทศมีรูปแบบการปกครองแบบเผด็จการอานาจนิยมเสียส่วนใหญ่แต่ก็

วกวนกลบั ไปกลับมาระหว่างการเปน็ ประชาธปิ ไตยเทยี มและเผดจ็ การอานาจนิยมประเทศกรณีศึกษา
ได้แก่ปากีสถานซึ่งสถาบันและระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยขาดความมั่นคงและพัฒนาการ
ตวั อย่างเชน่ ปากีสถาน
ปากีสถาน

ตั้งแต่ปากีสถานได้รับเอกราชต้ังแต่ปี 1947 ก็มีการปกครองแบบประชาธิปไตยในระบอบ
รัฐสภาสลับการปกครองแบบเผด็จการทหาร อันเป็นผลเนื่องจากความไร้เสถียรภาพของปากสี ถานซ่ึง
เกิดจากความขัดแย้งกบั อนิ เดยี ทางทหารในเรื่องการแยง่ ชิงแคว้นแคชเมยี ร์ รวมไปถงึ ความไร้เอกภาพ
ของพ้ืนที่และแคว้นต่างๆ ทาให้ทหารต้องเข้ามาเก่ียวข้องกับการเมืองและมีอิทธิพลเหนือการเมือง
ของปากสี ถานอยู่เกือบตลอดเวลา ในปี 1958 นายพลมฮู ัมเหมด็ อายบุ คาน ได้กอ่ รฐั ประหารก่อนจะ
มกี ารเลือกตัง้ คร้งั ใหญแ่ ละคานได้เขา้ ปกครองประเทศด้วยระบอบเผดจ็ การในช่วงปี 1958 ถึงปี 1969
ในปี 1971 การท่ีปากสี ถานต้องสญู เสยี ปากสี ถานตะวนั ออกซ่งึ ต่อมากลายเปน็ ประเทศบงั คลาเทศ ได้
ทาให้รัฐบาลทหารหมดความชอบธรรมจึงต้องมอบอานาจให้กับรัฐบาลพลเรือนของนายซูฟิการ์ อาลี
บตุ โต ซง่ึ ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรีในช่วงปี 1971-1977

แต่ด้วยความวุ่นวายทางการเมืองของปากีสถานได้เปิดโอกาสให้นายพลมูฮัมเหม็ด เซียอุลฮัก
ทาการรัฐประหารในปี 1977 และได้ปกครองประเทศแบบเผด็จการจนถึงปี 1988 การเสียชีวิต
ของเซียอุลฮักจากอุบัติเหตุเคร่ืองบินตกได้ทาให้ประเทศกลับมาใช้การปกครองแบบประชาธิปไตย
แบบรัฐสภาอยู่ช่วงระหว่างปี 1988-1999 เมื่อรัฐบาลของ นายนาวาร์ ชาร์ริฟ ได้ถูกนายพลเปอร์เวซ
มชู าร์ราฟ ทารฐั ประหารและปกครองประเทศแบบเผด็จการตง้ั แต่ปี 2001 แตม่ ชู ารร์ าฟ ตอ้ งลาออก
จากตาแหน่งประธานาธิบดีในปี 2008 เน่ืองมาจากความขัดแย้งกับฝ่ายตุลาการนับต้ังแต่ปี 2008
จนถึงปัจจุบัน (ปี 2015) ปากีสถานมีรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยโดยมีรัฐบาลมาจากการ
เลือกตั้ง อย่างไรก็ตามกองทัพและระบบราชการของปากีสถานก็ยังทรงอานาจอยู่อย่างมหาศาลใน
ขณะที่รัฐบาลพลเรอื นที่มาจากการเลือกต้ังขาดความมัน่ คงและเต็มไปด้วยปัญหาการฉ้อราษฎร์ บัง
หลวง

4.ภาวะเผด็จการท่ีม่ันคง (Consolidated/Durable Dictatorship)
หมายถึงภาวะท่ีประเทศดารงความเป็นเผด็จการอย่างยาวนาน ปราศจากการเปล่ียนแปลง

หรอื มีการเปลย่ี นแปลงไปทางประชาธิปไตยบ้างเล็กน้อย ปจั จุบนั มีประเทศอีกจานวนมากทย่ี ังเข้าข่าย

นายพิชาภพ ศรีทองมาศ ครวู ทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 206

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

ประเภทน้ีอย่างเช่นประเทศย่านตะวันออกกลางเช่น ซาอุดิอาระเบีย การ์ตาร์ โอมาน จอร์แดน
ประเทศคอมมิวนิสต์ในช่วงหลังการล่มสลายของสหภาพโซเวียต อันได้แก่จีน เวียดนาม ลาว คิวบา
เกาหลีเหนือ ซ่ึงมีลักษณะเข้าข่ายเป็นเผด็จการเบ็ดเสร็จ รวมไปถึงประเทศในย่านเอเชียกลางดังท่ีได้
กล่าวมาแลว้ และทวีปแอฟรกิ าบางประเทศ เช่นซิมบบั เว ภายใตก้ ารปกครองของโรเบิร์ต มกู าเบ

แต่หลายประเทศก็เปล่ียนท่าทีไปทางประชาธิปไตยกว่าเดิม อันเป็นอิทธิพลจากระบบ
เศรษฐกิจตลาดเสรีและกระแสโลกาภิวัฒน์อย่าง เช่นพม่า ซึ่งปัจจุบันเร่ิมมีการเปิดประเทศเข้าสู่
ประชาธิปไตยและระบบทุนนิยมลาวซ่ึงเปิดให้ประชาชนมีเสรีภาพในการนับถือศาสนาอ่ืนท่ีไม่ใช่
ศาสนาพุทธ เช่นคริสต์หรือบาไฮ เพราะแต่เดิมน้ันพรรคคอมมิวนิสต์ลาวใชป้ ระโยชน์จากศาสนาพทุ ธ
เพ่ือสร้างอานาจให้ตัวเองรัฐบาลลาวยังอนุญาตให้องค์กรไม่แสวงหาผลกาไร (Non-Governmental
Organization) สามารถปฏิบัติงานในประเทศแต่รัฐบาลกลับโดนโจมตีว่ามีส่วนทาให้นักพัฒนาคือ
นายสมบัติ สมพอน หายสาบสญู ไปอย่างไร้ร่องรอย ในปี 2013

ส่วนคิวบามีการเปิดรับเสรีภาพของประชาชนมากขึ้นเช่นในทศวรรษท่ี 90 ได้เปิดโอกาสให้
ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพในการประกอบกิจทางศาสนาคือศาสนาคริสต์นิกายคาทอลิกและยังหันมา
เชื่อมความสมั พนั ธ์กบั นครวาตกิ นั รวมไปถึงยอมรับสิทธพิ วกรกั รว่ มเพศอยูบ่ ้าง

บางประเทศอาจมีการขยับรูปแบบการปกครองจากเผด็จการอานาจนิยมไปยังเผด็จการ
เบ็ดเสร็จคือจากด้านซ้ายไปด้านขวาเช่นจีนซึ่งเคยเป็นเผด็จการแบบเบ็ดเสร็จ ในยุคท่ีเหมา เจ๋อตง
มีอานาจโดยเฉพาะช่วงปฏิวัติวัฒนธรรม (ช่วงระหว่างปี 1965 -1975) ท่ีประชาชนจีนได้รับการ
ปลูกฝังลัทธิเหมาอย่างสุดข้ัว ผู้ซึ่งมีความคิดค่อนข้างแตกต่างจากลัทธิเหมาแม้ว่าจะเป็นคอมมิวนิสต์
เหมอื นกนั ก็จะถกู กล่าวหาว่าเป็นพวกตอ่ ต้านการปฏบิ ัติ (Counter-revolutionary) หรือนายทุนแบบ
แอบแฝงหรือพวกความคิดแบบศักดินาเก่าถูกกลุ่มเยาวชนเรดการ์ดจับไปแห่ประจาน หรือทาร้าย
ร่างกายจนเสียชีวิตไปเป็นจานวนมากภายหลัง เหมาถึงแก่อสัญกรรมและจีนเปิดประเทศจีนได้ย้าย
อุดมการณ์กลับไปเป็นเผด็จการอานาจนิยมคือรัฐบาลจนี ไม่สามารถบังคับให้คนจีนมีความเล่อื มใสต่อ
พรรคและอุดมการณ์คอมมิวนิสต์ได้อย่างมากมายเหมือนในอดีต กระน้ันรัฐยังคงระวังต่อการ
แสดงออกของประชาชนในด้านส่ือโซเชียลมีเดีย เช่นบล็อค (ในจีนเรียกว่าโปรแกรมเหว่ยโป่)
โดยเฉพาะอย่างย่ิงการวิพากษ์วิจารณ์พรรคคอมมิวนิสต์และการเปิดโปรงความไร้ประสิทธิภาพหรือ
การทุจรติ ของเจา้ หนา้ ท่ีรัฐ ดงั เช่นรฐั บาลไดท้ าการจับกมุ ผเู้ ขยี นบล็อคอยเู่ ปน็ ครั้งคราวโดยข้อหาหลาย
อย่างเชน่ การหม่นิ ประมาท

มีเพียงเกาหลีเหนอื ซ่ึงมีการปกครองแบบเผด็จการแบบเบด็ เสรจ็ อย่างมั่นคงโดยการยึดม่ันใน
อุดมการณ์สตาลินและลัทธิทหารนิยม (ซันกุน) ต้ังแต่ก่อตั้งประเทศในปี 1945 เกาหลีเหนือเป็น
ประเทศตกขอบ หลุดจากกระแสโลกาภิวัฒน์เพราะปิดประเทศอย่างเหนียวแน่น มีเพียงการยอมรับ
การช่วยเหลือเฉพาะเงินและวัตถุจากจีนและสหภาพยุโรป แต่ไม่เปิดรับอุดมการณ์หรอื วัฒนธรรมใดๆ
จากตะวันตก ชาวเกาหลีเหนือไม่สามารถรับรู้ข่าวจากโลกภายนอกและยังไม่สามารถเชื่อมโยงระบบ
อินเทอรเ์ นต็ กบั ต่างประเทศไดย้ กเวน้ ชนชนั้ สงู กลุ่มเล็กๆ ถงึ แม้ชาวตา่ งชาติจะสามารถเดนิ ทางเข้ามา
ท่องเที่ยวในเกาหลีเหนือได้แต่ก็ถูกสะกดรอยตามอยู่ตลอดเวลา สาหรับชาวเกาหลีเหนือท่ัวไปไม่
สามารถเดินทางออกนอกประเทศได้นอกจากการหลบหนีข้ามชายแดนท่ีติดกับจีนเพ่ือหาทางลี้ภัยไป
ยังประเทศที่ 3 ถ้าคนเหลา่ น้นั ถูกจับกมุ กจ็ ะตอ้ งถกู ส่งเข้าคา่ ยกักกันทมี่ ีสภาพความเป็นอยทู่ ่ีเลวรา้ ย

นายพิชาภพ ศรีทองมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชทู ศิ 207

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

5. ลักษณะการปกครองที่บ่งชี้ความเป็นเผด็จการ ยังมีลักษณะการปกครองอีกชุดหนึ่งซึ่งสามารถ
บ่งชี้ได้ว่าประเทศน้ันเป็นเผด็จการมากน้อยเพียงใด ลักษณะการปกครองเช่นน้ีไม่เป็นทางการคือไม่มี
ลักษณะหรือรูปแบบแน่ชัดไม่มีการประกาศอย่างเป็นทางการในรัฐธรรมนูญลักษณะหลายข้ออาจมา
จากมุมมองทั่วไปท่ีมีต่อลักษณะอุปนิสัยหรือจิตวิทยาของประชาชนและผู้นาทางการเมืองในประเทศ
น้นั การปกครองแบบนก้ี ระจายแฝงเรน้ ไปกับทุกประเทศ แบง่ ประเภทดงั ตอ่ ไปนี้

1.ธนาธปิ ไตย (Plutocracy)
หมายถึงการปกครองโดยกลุ่มคนรวย นายทุน บริษัทข้ามชาติ มีการใช้เงินซื้อเสียงในการ

เลือกตั้งหรือการใชร้ ะบบเส้นสายจากนักการเมืองเพ่ือแสวงหาผลประโยชนข์ องตนเป็นการปกครองท่ี
กระจายไปทุกประเทศของโลกแม้แต่สหรัฐฯ ดังที่มีใครหลายคนเห็นว่าประธานาธิบดีของ
สหรัฐอเมริกาและรัฐสภาไม่ว่าจะมาจากพรรคใดลว้ นเป็นตัวแทนของกลุ่มนายทุนที่ออกกฎหมายเพือ่
เอ้ือประโยชน์ของคนรวยซ่ึงเป็นคนสว่ นน้อยของประเทศประเทศที่มีรูปแบบเชน่ นี้มากยอ่ มมีแนวโน้ม
ไปทางเผด็จการเพราะกดี กนั ไม่ให้ประชาชนส่วนใหญ่มีส่วนในการบริหารประเทศ

2.เทคโนเครซี (Technocracy)
หมายถึงการปกครองโดยกลุ่มนักวิชาการผู้เช่ียวชาญ เฉพาะด้านหรือนักวิทยาศาสตร์

(Technocrat) ไมไ่ ด้จากการเลือกตง้ั แตผ่ ่านจากการเลือกสรรจากระบบราชการหรอื รัฐบาลทหารบาง
ป ร ะเ ทศการ ป กคร องแบ บ น้ี มีป ร ะสิ ทธิ ภ าพเ ช่ น ต้ องพ บ กับ วิ กฤต เ ศร ษฐ กิจ ร ว มไป ถึงปั ญห าทาง
การเมืองท่ีจึงต้องรัฐบาลเฉพาะการณ์อย่างเช่นอิตาลี ในปี 1994 ท่ีพรรคการเมืองมีความขัดแย้งกัน
มากจนตอ้ งมกี ารจัดต้งั รฐั บาลเฉพาะกิจซง่ึ นาโดยคนกลางที่ไม่ไดม้ าจากการเลือกตง้ั อาจถือได้ว่าเป็น
การชะงักงันของประชาธิปไตยเสรีนิยมที่ตัวแทนของประชาชนขาดความน่าเชือ่ ถือและความสามารถ
ในการบริหารประเทศ

3. เทวาธปิ ไตย (Theocracy)
หมายถึงการปกครองซึ่งถือว่าพระเจ้าเป็นผู้ปกครองสูงสุดกฎของพระเจ้าอยู่เหนือกฎเกณฑ์

ของมนุษยผ์ ู้นาของประเทศจึงมักเปน็ นักบวชหรือผเู้ ชี่ยวชาญทางศาสนา นอกจากนอ้ี งค์กรของศาสนา
ยังเข้ามามีอิทธิพลต่อการบริหารรัฐกิจเช่นทิเบต นครรัฐวาติกัน อิหร่าน อย่างไรก็ตามการปกครองน้ี
อาจจะปนอยู่กับประเทศอื่นๆ หากผู้นาหรือรัฐบาลให้ความสาคัญตอ่ ศาสนาใดศาสนาหนึ่งมากเกินไป
จนกีดกันศาสนาอื่น ดงั เช่นกล่มุ ตาลบี ันท่ีเคยปกครองอฟั กานิสถานหรือกลมุ่ ไอเอส ในตะวนั ออกกลาง
สาหรับสหรัฐอเมริกาซึ่งถือว่าเป็นรัฐประชาธิปไตยท่ีเน้นลัทธิฆราวาสนิยม (secularism) คือไม่ให้
องค์กรทางศาสนาเข้ามาเก่ียวข้องกับรัฐกิจในหลายยุคก็มีลักษณะปกครองเช่นนี้เจือปนอยู่ด้วยเม่ือ
ประธานาธิบดีท่ีมักแสดงตนว่า เคร่งศาสนามักจะเอาคุณค่าทางศาสนาโดยเข้าไปผสมกับนโยบาย
ต่างๆ ด้วยอย่างเช่น โรนัลด์ เรแกน ท่ีผูกประชาธิปไตยของโลกตะวันตกเข้ากับคุณค่าของศาสนา
คริสต์เพื่อปลุกกระแสอนุรักษ์นิยมภายในประเทศและยังทาให้ประเทศคอมมิวนิสต์มีภาพเหมือน
อาณาจักรแห่งความชั่วร้ายหรือ จอร์จ ดับเบิลยู บุช ที่กล่าวว่าสหรัฐฯ เป็นชาติของชาวคริสต์เพื่อ
ตอกยา้ นโยบายตา่ งประเทศตามแบบกลุ่มอนรุ ักษน์ ยิ มทตี่ ้องการต่อสู้กบั ประเทศท่เี ปน็ ฝ่ายอธรรม

นายพชิ าภพ ศรที องมาศ ครวู ทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 208

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

เม่ือ บารัค โอบามา ดารงตาแหน่งก็ดาเนินนโยบายเสรนี ิยมโดยการไม่ให้นโยบายใดๆของรัฐ
เข้าเก่ียวข้องกับศาสนาและยังยอมรับสิทธิของผู้ไม่นับถือศาสนาใด ๆ การปกครองแบบเทวาธิปไตย
มักค่อนไปทางเผด็จการอานาจนิยมเพราะไปเน้นคุณค่าของศาสนาบางประการซ่ึงมีคุณสมบัติที่ไม่
สอดคล้องกับประชาธิปไตยเช่นเน้นผู้นาท่ีมีบารมีและความศักดิ์สิทธิ์มากกว่าผู้นาท่ีเป็นประชาชน
ธรรมดา และเน้นการปรึกษาหารือจากกลุม่ การเมืองอ่นื ๆ

4.เคลพโตเครซี (Kleptocracy)
หมายถึงการปกครองท่ีถูกครอบงาโดยผู้มีอานาจไม่ว่าทหารหรือพลเรือน ที่กอบโกย

ผลประโยชนจ์ ากประชาชน ผา่ นนโยบายของรัฐและกฎหมายทเี่ ออ้ื ต่อการฉ้อราษฎร์บงั หลวง ผ้นู าของ
ประเทศเช่นน้ีมักยักยอกเงินของรัฐแล้วเก็บไว้ในบัญชีส่วนตัวในธนาคารต่างประเทศเพ่ือไม่ให้ถูก
ตรวจสอบได้และยังเป็นทุนสารองถ้าตัวเองถูกขับออกจากตาแหน่งเป็นการปกครองที่สอดคล้องกับ
การปกครองแบบประชาธิปไตยเทียมจนไปถึงเผด็จการเบ็ดเสร็จตัวอย่างได้แก่ ซูฮาโตของอินโดนีเซีย
ญอ็ ง คลอดวารเิ ย่ห์ แห่งไฮติ เฟอร์ดินัล มารค์ อสและโจเซฟ เอสตาดา แหง่ ฟลิ ปิ ินส์

5.รฐั แหง่ อาชญากร (Mafia State)

หมายถึงรัฐท่ีผู้นาและเจ้าหน้าท่ีของรัฐมีความสัมพันธต์ ่างตอบแทนอย่างแนบแน่นกับองคก์ ร

นอกกฎหมายเช่นกลุ่มค้ายาเสพติด กลุ่มผู้ก่อการร้าย กลุ่มค้ายาเสพติดกลุ่มอิทธิพลเช่นกลุ่มมาเฟีย

ซ่ึงมีพวกอันธพาลในสังกัดที่พร้อมจะช่วยงานของรัฐบาลในกรณีต่างๆ เช่นการปราบปรามกลุ่มทาง

สังคมหรือกลุ่มประท้วงรวมไปถึงการก่ออาชญากรรมเพ่ือสรา้ งความกลัวใหก้ ับสังคมเช่นการลกั พาตวั

ผเู้ ปน็ ปรปกั ษก์ ับรัฐบาลประเทศเหล่านจี้ ึงสะท้อนใหเ้ ห็นว่า มกี ารปกครองเปน็ ประชาธิปไตยเทยี มหรือ

เผดจ็ การท่ผี ู้นาและเจ้าหน้าของรัฐไม่ยึดถือนิตริ ัฐและไม่ได้รบั การตรวจสอบหรือคานอานาจเท่าท่ีควร

ตัวอย่างได้แก่กล่มุ ประเทศท่ีเคยเปน็ คอมมวิ นิสต์เช่น โปแลนด์ อัฟกานิสถานในยคุ ตาลบิ นั ท่ี

ค้ายาเสพติดและสนับสนุนการก่อการร้ายพม่าซึ่งผู้นาทหารมีความสัมพันธ์กับกลุ่มพ่อค้ายาเสพติด

และปานามาในยุคของนายพลมานูเอล นอริเอลกา และที่โด่งดังท่ีสุดในปัจจุบันคือรัสเซียในยุคของ

วลาดีมีร์ ปูตนิ

6. รัฐสอดส่อง (Surveillance state)
หมายถึงรัฐที่ใช้เทคโนโลยีตรวจสอบหรือสอดส่องความประพฤติของประชาชนเช่นการใช้

หน่วยงานความมั่นคงในการดักฟังโทรศัพท์มือถือหรือการตรวจดูข้อความท่ีประชาชนสื่อสารกันทาง
อิเล็กทรอนิกส์โดยรัฐมีเหตุผลวา่ เพื่อสืบหารอ่ งรอยของผกู้ ่อการร้ายหรืออาชญากรแต่ก็มักถูกโจมตวี า่
เป็นการลว่ งละเมดิ สิทธิมนุษยชนหรือเจ้าหน้าทขี่ องรัฐสามารถใช้ในการข่มขู่เพ่ือแสวงหาผลประโยชน์
สว่ นบุคคล รฐั เช่นนไ้ี ดแ้ ก่ รสั เซีย จีน ฯลฯ อยา่ งไรก็ตามประเทศอื่นๆ ท่ไี ด้ชอ่ื วา่ เป็นประชาธิปไตยเสรี
นิยมอย่างเช่นสหรัฐอเมริกาและยุโรปก็ยังนิยมตรวจสอบการใช้อินเทอร์เน็ตห รือเทคโนโลยีด้านอื่น
ของประชาชนได้เหมือนกัน และข่าวอ้ือฉาวของรัฐบาลสหรัฐฯ ซ่ึงกาลังโด่งดังในเร่ืองการแอบดัก
ข้อมูลจากประชาชนตัวเองโดยการเปิดเผยของนายเอ็ดวาร์ด สโนว์เดน อดีตเจ้าหน้าของสานักข่าว

นายพิชาภพ ศรีทองมาศ ครวู ิทยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทิศ 209

เอกสารประกอบการสอน การปกครองของไทย ส32202

กรองกลาง ได้ทาให้สหรัฐฯ น้ันเป็นรัฐชนิดนี้เช่นเดียวกับจีนและรัสเซียแม้ว่าสหรัฐฯ จะไม่มีการ
ควบคมุ ส่อื อย่างเข้มงวดเช่นเดยี วกับ 2 ประเทศกต็ าม

จากการเปรยี บเทียบประเทศกรณศี ึกษาสามารถสรปุ ได้อยา่ งสังเขปดงั ต่อไปนี้
1.การตัดสินว่าประเทศใดเป็นประชาธิปไตยหรือเปน็ เผด็จการน้นั ซบั ซ้อนและเล่ือนไหลแม้ว่า
จะมีเกณฑ์ตายตัวก็ตามแต่เกณฑ์ดังกล่าวก็ต้องพบข้อยกเว้นหลายประการดังจะดูได้จากเช่น
สหรัฐอเมรกิ า ปากสี ถาน รัสเซยี ยกเว้น นอรเ์ วยซ์ งึ่ มคี วามเป็นประชาธิปไตยชดั เจนทีส่ ุด
2.ปัจจัยที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงทิศทางของรูปแบบการปกครองมีความหลากหลายเช่น
จากตวั บุคคลผมู้ ีอานาจ จากประชาชน หรอื ปัจจัยจากภายนอกเช่นกระแสความนิยมจากต่างประเทศ
หรอื แม้แต่กาลงั ทางทหารจากตา่ งประเทศ
3. การทานายทิศทางของการจรรโลงประชาธิปไตยเปน็ สิง่ ทีท่ าได้ยากเพราะการเปล่ียนแปลง
ของหลายประเทศที่ขาดเสถียรภาพน้ันไม่มีทิศทางสามารถไปข้างหน้าหรือถอยหลังก็ได้ตามแต่
สถานการณ์อย่างเช่นรัสเซีย ส่วนปากีสถานมีการเปล่ียนแปลงในช่วงแคบๆ เพราะสถาบันกองทัพ
ยงั คงมีอานาจและบทบาทอย่างคงเส้นคงวา
4. ไม่ว่าประเทศใดจะมลี ักษณะภายนอกเปน็ ประชาธิปไตยหรือเผด็จการ แตถ่ ้ามลี กั ษณะการ
ปกครองก็จะไม่มีความแตกต่างกันนักอย่างเช่นสหรัฐฯ ซึ่งถือได้มีรูปแบบธนาธิปไตย ท่ีเงินเข้ามามี
บทบาทอย่างสงู ในการเมอื งเชน่ นายทนุ สามารถเข้ามากาหนดนโบายของรฐั ไดห้ รือการเป็นรฐั สอดส่อง
ซึ่งก็ไม่แตกต่างจากประเทศท่ีมักถูกโจมตีว่าไม่เป็นประชาธิปไตย เช่นรัสเซียและจีนที่นายทุนเข้ามามี
อิทธพิ ลตอ่ รัฐบาล

นายพชิ าภพ ศรีทองมาศ ครูวทิ ยฐานะชานาญการพเิ ศษ โรงเรยี นเบญจมราชูทศิ 210