เอกสารประกอบการสอน รายวิชา องค์การและการจัดการในภาครัฐ (๔๐๒ ๓๐๓) (Public Organization and Public Management) ดร.พัชราวลัย ศุภภะ หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย วิทยาลัยสงฆ์พุทธปัญญาศรีทวารวดี พ.ศ. ๒๕๕๙
ก ค ำนิยม วิชา “องค์การและการจัดการในภาครัฐ” เล่มนี้ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ ได้รวบรวมเนื้อหา สาระ เรียบเรียง โดยมีวัตถุประสงค์หลักคือ ใช้เป็นเครื่องมือในการศึกษาค้นคว้า แสดงหาความรู้ ซึ่งเป็น แหล่งเรียนรู้ในวิชาองค์การและการจัดการในภาครัฐ ที่มีอยู่อย่างจ ากัด วิชาเล่มนี้ถือว่าเป็นแหล่งองค์ ความรู้ที่ส าคัญ และมีความหมายยิ่งของนิสิตวิทยาลัยสงฆ์พุทธปัญญาศรีทวารวดี มหาวิทยาลัยมหาจุฬา ลงกรณราชวิทยาลัย วัดไร่ขิง พระอารามหลวง จังหวัดนครปฐม และส าหรับผู้สนใจใฝ่รู้ น าไปศึกษา ประยุกต์บูรณาการในการท างานในส่วนงานของตน ให้มีประสิทธิภาพเกิดประสิทธิผลเพิ่มขึ้น นับว่าเป็นคุณูปการแก่วงการศึกษาของวิทยาลัยสงฆ์ยิ่ง ขอแสดงความยินดีในความพยามที่ รวบรวมและเรียบเรียงวิชาเล่มนี้ขึ้น โดยใช้ภาษาที่อ่านเข้าใจง่าย เหมาะสมกับสภาวการณ์บริบทที่มีอยู่ ขอให้ต าราเล่มนี้เป็นประโยชน์ต่อวงการศึกษา และช่วยให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ ดร.จริยา มหายศนันทน์
ข ค ำน ำ รายวิชาองค์การและการจัดการในภาครัฐ เป็นรายวิชาเฉพาะด้านประเภท วิชาแกนทาง รัฐประศาสนศาสตร์ ในหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต โดยเป็นการศึกษาความรู้เบื้องต้น เกี่ยวกับองค์การและการจัดการในภาครัฐ นักคิด ทฤษฎี องค์การภาครัฐ การบริหารงานภาครัฐแนว ใหม่ สภาพแวดล้อมขององค์การ นโยบาย และการจัดการด้านทรัพยากรมนุษย์ บูรณาการบริหาร องค์การภาครัฐเชิงพุทธ และปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงกับการจัดการองค์การภาครัฐ เอกสารประกอบการสอนวิชาองค์การและการจัดการในภาครัฐ เล่มนี้ จึงเป็นการรวบรวม ประมวลความรู้ตามค าอธิบายรายวิชา โดยแบ่งเนื้อหาออกเป็น ๗ บท จัดการเรียนการสอนตามที่ระบุ ไว้ในรายละเอียดรายวิชา มาตรฐานคุณวุฒิอุดมศึกษา (มอค.๓) เพื่อให้เป็นไปตามมาตรฐาน และ จัดท าแบบทดสอบก่อนเรียนเพื่อให้ผู้เรียนได้ทดสอบความรู้เกี่ยวกับเนื้อหารายวิชาที่จะศึกษา และ เป็นแนวทาง (Guide Line) ให้รู้แนวทางของเนื้อหา และ แบบทดสอบหลังเรียน ซึ่งเป็นแบบทดสอบ ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อวัดระดับความรู้ความเข้าใจเมื่อศึกษาเนื้อหารายวิชา และ ใช้เป็นเครื่องมือเพื่อ ช่วยสรุปเนื้อหาเพื่อสร้างความเข้าใจแบบต่อยอด ขอขอบพระคุณผู้บริหาร คณาจารย์ นิสิต ผู้สนับสนุนทุกภาคฝ่าย ที่ท าให้เอกสาร ประกอบการสอนฉบับนี้ส าเร็จลุล่วงไปด้วยดี หวังเป็นอย่างยิ่งว่าจะได้มีการใช้ประโยชน์ให้เป็นไปตาม วัตถุประสงค์ และ มีการพัฒนาให้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาผู้เรียนให้ทันต่อสถานการณ์ที่ เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ดร.พัชราวลัย ศุภภะ
ค แผนการสอน สัปดาห์ ที่ หัวข้อรายละเอียด จ านวน ชั่วโมง กิจกรรมการเรียนการ สอน สื่อที่ใช้ (ถ้ามี) ผู้สอน ๑ - ทดสอบก่อนเข้าบทเรียน - แนะน ารายวิชาและแผนการ สอน ชี้แจงแนวสังเขปและ รายละเอียดประจ าวิชา, เกณฑ์ การศึกษาตามระเบียบของ มหาวิทยาลัย, จิตพิสัยการ วัดผลและประเมินผล ๓ แนะน าค าอธิบายรายวิชา แ ล ะ แ ผ น ก า ร ส อ น บรรยาย - บอกแหล่งค้นคว้าข้อมูล - มอบหมายงานให้ไป ค้นคว้า สื่อที่ใช้ประกอบ - เครื่องโปรเจคเตอร์ + โน้ตบุ๊ค - เครื่องดิจิตอลวิซวล พรี เซ็นเตอร์ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ ๒-๓ บทที่ ๑ ความรู้เบื้องต้น เกี่ยวกับองค์การและการ จัดการในภาครัฐ - บทน า - ความหมายขององค์การ - หลักการจัดองค์การ - กระบวนการจัดองค์การ - การจัดการองค์การภาครัฐ - วิวัฒนาการการจัดการ องค์การภาครัฐ - องค์ประกอบขององค์การ จัดการภาครัฐ - ความสัมพันธ์ขององค์การ ภาครัฐกับสาขาวิชารัฐ ประศาสนศาสตร์ บรรยาย Power point - สรุปสาระส าคัญ - ยกตัวอย่างประกอบ - แบบฝึกหัดประจ าบท - อภิปรายและแลกเปลี่ยน ความรู้ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ ๔ บทที่ ๒ นักคิด ทฤษฎี องค์การภาครัฐ - บทน า - ความหมายทฤษฎีองค์การ ภาครัฐ - แม็ก เวเบอร์ (Max Weber) บรรยาย Power point - สรุปสาระส าคัญ - ยกตัวอย่างประกอบ - แบบฝึกหัดประจ าบท - อภิปรายและแลกเปลี่ยน ความรู้ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ
ง - กันน์ (Geoffrey C. Gunn) - คริสโตเฟอร์ ฮูด (Christopher Hood) - โคป ลิสแมน และ สตรารีย์ (Cope, Leishman and Strarie) - ลินดา คาบูเลียน (Linda Kaboolian) - เดวิด ฟาร์นแฮม (David Farnham) - เลน (Jan-Erik Lane) - ไมเคิล บราซเลย์ (Michael Barzelay) - กรีนวูด, ไพเพอร์, วิลสัน (Greenwood, Pyper and Wilson) ๕-๖ บทที่ ๓ การบริหารงาน ภาครัฐแนวใหม่ - บทน า - แนวคิดการบริหารภาครัฐแนว ใหม่ - ลักษณะส าคัญของการบริหาร จัดการภาครัฐแนวใหม่ - รูปแบบการน าการบริหาร จัดการภาครัฐแนวใหม่มาใช้ใน ระบบราชการไทย - การบริหารงานภาครัฐแนว ใหม่ตามแผนยุทธศาสตร์การ พัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑) - แนวคิดการพัฒนาคุณภาพ การบริหารจัดการภาครัฐ (PMQA) - แนวคิดการบริหารจัดการ PDCA - แนวคิดการประเมิน บรรยาย Power point - สรุปสาระส าคัญ - ยกตัวอย่างประกอบ - แบบฝึกหัดประจ าบท - อภิปรายและแลกเปลี่ยน ความรู้ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ
จ กระบวนการ (ADLI) - แนวคิดแบบจ าลอง ๗S - แนวคิด Benchmarking ๗-๘ บทที่ ๔ สภาพแวดล้อมของ องค์การ - บทน า - สภาพแวดล้อมขององค์การ - สภาพแวดล้อมภายใน องค์การ - กลยุทธ์การวิเคราะห์- สภาพแวดล้อมภายในองค์การ - สภาพแวดล้อมภายนอก องค์การ - สภาพแวดล้อมโดยทั่วไป (General Environment) - สภาพแวดล้อมการด าเนินงาน (Task Environment) บรรยาย Power point - สรุปสาระส าคัญ - ยกตัวอย่างประกอบ - แบบฝึกหัดประจ าบท - อภิปรายและแลกเปลี่ยน ความรู้ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ ๙ สอบกลางภาค ๓ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ ๑๐-๑๑ บทที่ ๕ นโยบาย และการ จัดการด้านทรัพยากรมนุษย์ - บทน า - ความหมายของการบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ - การจัดการการวางแผน ทรัพยากรมนุษย์ - ภารกิจหลักของการบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ - ลักษณะ ส าคัญขององค์การแห่งการ เรียนรู้ - การจัดการการบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ในยุคโลกาภิ วัตน์ บรรยาย Power point - สรุปสาระส าคัญ - ยกตัวอย่างประกอบ - แบบฝึกหัดประจ าบท - อภิปรายและแลกเปลี่ยน ความรู้ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ ๑๒-๑๓ บทที่ ๖ บูรณาการบริหาร องค์การภาครัฐเชิงพุทธ - บทน า บรรยาย Power point - สรุปสาระส าคัญ - ยกตัวอย่างประกอบ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ
ฉ - ความหมายของบูรณาการ (Integration) - แนวคิดของนักวิชาการที่มีต่อ การบูรณาการ - เทคนิคการสร้างการบูรณา การ - หลักพุทธธรรมส าหรับการ บริหาร - หลักพรหมวิหาร ๔ - หลักสังคหวัตถุ ๔ - หลักทิฏฐธัมมิกัตถประโยชน์ ๔ - หลักอปริหานิยธรรม ๗ - ธรรมาภิบาล - แบบฝึกหัดประจ าบท - อภิปรายและแลกเปลี่ยน ความรู้ ๑๔-๑๕ บทที่ ๗ ปรัชญาเศรษฐกิจ พอเพียงกับการจัดการ องค์การภาครัฐ - บทน า - ความหมายของเศรษฐกิจ พอเพียง - แนวคิดหลักปรัชญาเศรษฐกิจ พอเพียง - การประยุกต์ใช้เศรษฐกิจ พอเพียงในระดับต่างๆ - เงื่อนไขความส าเร็จของการ น าเอาปรัชญาเศรษฐกิจ พอเพียงไปใช้ - การบริหารจัดการเศรษฐกิจ พอเพียง บรรยาย Power point - สรุปสาระส าคัญ - ยกตัวอย่างประกอบ - แบบฝึกหัดประจ าบท - อภิปรายและแลกเปลี่ยน ความรู้ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ ๑๖ สอบปลายภาค ๓ ดร.พัชราวลัย ศุภภะ
ช ทรัพยากรประกอบการเรียนการสอน ๑. เอกสารต าราหลัก บุญเลิศ เย็นคงคาและคณะ. การจัดการเชิงกลยุทธ์ Strategic management. พิมพ์ครั้งที่ ๕. กรุงเทพมหานคร : BK การพิมพ์, ๒๕๔๙. พัชราวลัย ศุภภะ. องค์การและการจัดการในภาครัฐ. นครปฐม : วิทยาลัยสงฆ์พุทธปัญญาศรีทวาร วดี, ๒๕๕๙. ๒. เอกสาร และข้อมูลส าคัญ ปภาวดี ดุลยจินดา. “หลักการทั่วไปเกี่ยวกับการจัดการราชการ” เอกสารประกอบการสอนชุดวิชา การจัดการราชการไทย หน่วยที่ ๑-๘. พิมพ์ครั้งที่ ๒๐. นนทบุรี : ส านักพิมพ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๕. พระธรรมโกศาจารย์ (ประยูร ธมฺมจิตฺโต). วิธีบูรณาการพระพุทธศาสนากับศาสตร์สมัยใหม่. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย, ๒๕๕๓. มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย. พระไตรปิฎกภาษาไทย ฉบับมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย. ๒๕๓๙. ศิริพร พงศ์ศรีโรจน์. องค์การและการจัดการ, พิมพ์ครั้งที่ ๙. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์หนังสือ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์, ๒๕๔๓. Cope Stephen Leishman Frank and Strarie Peter, Globalization New Public Management and enabling state, International Journal of Public Sector, 1997. Flippo, Edwin B. Principle of Personnel Management. New York : Mc Graw-Hall Inc, 1970. Greenwood Jhon Pyper Robert and Willson David, New Public Administration in Britain, London Routledge, 2002.
ซ รายละเอียดของรายวิชา รายวิชาองค์การและการจัดการในภาครัฐ หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย วิทยาลัยสงฆ์พุทธปัญญาศรีทวารวดี ๑. ชื่อรหัส และรายวิชา - ๔๐๒ ๓๐๓ - องค์การและการจัดการในภาครัฐ - (Public Organization and Public Management) ๒. จ านวนหน่วยกิจ - ๓ (๓-๐-๖) ๓. หลักสูตร และประเภทของรายวิชา - หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต - หมวดวิชาเฉพาะ (วิชาแกนรัฐประศาสนศาสตร์) ๔. อาจารย์ผู้รับผิดชอบรายวิชา และอาจารย์ผู้สอน - ดร.พัชราวลัย ศุภภะ ๕. ภาคการศึกษา/ชั้นปีที่เรียน - ภาคการศึกษาที่ ๑ ชั้นปีที่ ๓ ๖. รายวิชาที่ต้องเรียนมาก่อน (Pre-requisite) (ถ้ามี) - ไม่มี ๗. รายวิชาที่ต้องเรียนพร้อมกัน (Co-requisite) (ถ้ามี) - ไม่มี ๘. สถานที่เรียน - มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย วิทยาลัยสงฆ์พุทธปัญญาศรีทวารวดีวัดไร่ขิง พระ อารามหลวง อ าเภอสามพราน จังหวัดนครปฐม ๙. วันที่จัดท าหรือปรับปรุงรายละเอียดของรายวิชาครั้งล่าสุด - ๓ มีนาคม ๒๕๕๙
ฌ สารบัญ เรื่อง หน้า ค านิยม ก ค าน า ข แผนการสอน ค รายละเอียดของรายวิชา ซ สารบัญ ฌ สารบัญตาราง ฏ สารบัญแผนภาพ ฐ บทที่ ๑ ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับองค์การและการจัดการในภาครัฐ ๑ บทน า ๒ ความหมายขององค์การ ๒ หลักการจัดองค์การ ๔ กระบวนการจัดองค์การ ๕ การจัดการองค์การภาครัฐ ๖ วิวัฒนาการการจัดการองค์การภาครัฐ ๘ องค์ประกอบขององค์การจัดการภาครัฐ ๑๔ ความสัมพันธ์ขององค์การภาครัฐกับสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ๑๕ บรรณานุกรม ๑๙ บทที่ ๒ นักคิด ทฤษฎี องค์การภาครัฐ ๒๐ บทน า ๒๑ ความหมายทฤษฎีองค์การภาครัฐ ๒๑ แม็ก เวเบอร์ (Max Weber) ๒๔ กันน์ (Geoffrey C. Gunn) ๒๘ คริสโตเฟอร์ ฮูด (Christopher Hood) ๒๘ โคป ลิสแมน และ สตรารีย์ (Cope, Leishman and Strarie) ๒๙ ลินดา คาบูเลียน (Linda Kaboolian) ๒๙ เดวิด ฟาร์นแฮม (David Farnham) ๒๙ เลน (Jan-Erik Lane) ๓๐ ไมเคิล บราซเลย์ (Michael Barzelay) ๓๐ กรีนวูด, ไพเพอร์, วิลสัน (Greenwood, Pyper and Wilson) ๓๐ บรรณานุกรม ๓๓
ญ สารบัญ (ต่อ) เรื่อง หน้า บทที่ ๓ การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ ๓๔ บทน า ๓๕ แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ๓๕ ลักษณะส าคัญของการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ ๓๖ รูปแบบการน าการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่มาใช้ในระบบราชการ ไทย ๓๗ การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ตามแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบ ราชการไทย (พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑) ๓๙ แนวคิดการพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ (PMQA) ๔๑ แนวคิดการบริหารจัดการ PDCA ๔๘ แนวคิดการประเมินกระบวนการ (ADLI) ๕๑ แนวคิดแบบจ าลอง ๗S ๕๓ แนวคิด Benchmarking ๕๕ บรรณานุกรม ๕๙ บทที่ ๔ สภาพแวดล้อมขององค์การ ๖๐ บทน า ๖๑ สภาพแวดล้อมขององค์การ ๖๑ สภาพแวดล้อมภายในองค์การ ๖๓ กลยุทธ์การวิเคราะห์สภาพแวดล้อมภายในองค์การ ๖๕ สภาพแวดล้อมภายนอกองค์การ ๖๗ สภาพแวดล้อมโดยทั่วไป (General Environment) ๖๘ สภาพแวดล้อมการด าเนินงาน (Task Environment) ๖๙ บรรณานุกรม ๗๖ บทที่ ๕ นโยบาย และการจัดการด้านทรัพยากรมนุษย์ ๗๗ บทน า ๗๘ ความหมายของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ๗๙ การจัดการการวางแผนทรัพยากรมนุษย์ ๘๐ ภารกิจหลักของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ๘๔ ลักษณะส าคัญขององค์การแห่งการเรียนรู้ ๙๑ การจัดการการบริหารทรัพยากรมนุษย์ในยุคโลกาภิวัตน์ ๙๕ บรรณานุกรม ๙๘
ฎ สารบัญ (ต่อ) เรื่อง หน้า บทที่ ๖ บูรณาการบริหารองค์การภาครัฐเชิงพุทธ ๙๙ บทน า ๑๐๐ ความหมายของบูรณาการ (Integration) ๑๐๑ แนวคิดของนักวิชาการที่มีต่อการบูรณาการ ๑๐๒ เทคนิคการสร้างการบูรณาการ ๑๐๔ หลักพุทธธรรมส าหรับการบริหาร ๑๐๖ หลักพรหมวิหาร ๔ ๑๐๗ หลักสังคหวัตถุ ๔ ๑๐๘ หลักทิฏฐธัมมิกัตถประโยชน์ ๔ ๑๑๐ หลักอปริหานิยธรรม ๗ ๑๑๓ ธรรมาภิบาล ๑๑๔ บรรณานุกรม ๑๑๗ บทที่ ๗ ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงกับการจัดการองค์การภาครัฐ ๑๑๘ บทน า ๑๑๙ ความหมายของเศรษฐกิจพอเพียง ๑๒๐ แนวคิดหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง ๑๒๓ การประยุกต์ใช้เศรษฐกิจพอเพียงในระดับต่างๆ ๑๒๘ เงื่อนไขความส าเร็จของการน าเอาปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงไปใช้ ๑๓๓ การบริหารจัดการเศรษฐกิจพอเพียง ๑๓๖ บรรณานุกรม ๑๔๓
ฏ สารบัญตาราง ตารางที่ หน้า ๔.๑ แสดงสภาพแวดล้อมโดยทั่วไป ๖๙ ๔.๒ แสดงตัวอย่าง : รายการตรวจสอบการวิเคราะห์ SWOT สภาพแวดล้อม ภายใน ๗๓ ๔.๓ แสดงตัวอย่าง : รายการตรวจสอบการวิเคราะห์ SWOT สภาพแวดล้อม ภายนอก ๗๓ ๔.๔ แสดงการวิเคราะห์กลยุทธ์ TOWS Matrix ๗๔ ๗.๑ การเปรียบเทียบสาระส าคัญของแนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงกับทุนนิยม ๑๒๘
ฐ สารบัญแผนภาพ แผนภาพที่ หน้า ๓.๑ ความสัมพันธ์เกณฑ์คุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ ๔๕ ๓.๒ McKinsey’s ๗S Framework ๔.๑ แสดงลูกโซ่แห่งคุณค่า (Value Chain Analysis) ๕๕ ๖๖ ๔.๒ แสดงการศึกษาองค์ประกอบของสภาพแวดล้อมภายนอก ๗๐ ๔.๓ แบบจ าลองการแข่งขัน ๕ ปัจจัยไมเคิลอีพอตเตอร์ ๗๑ ๕.๑ แสดงถึงภารกิจหลักของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ๘๔ ๕.๒ แสดงกระบวนการประเมินผลการปฏิบัติงาน ๙๔ ๗.๑ แนวคิดปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง ๑๒๖
บทที่ ๑ ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับองค์การและการจัดการในภาครัฐ ขอบข่ายการเรียนรู้บทที่ ๑ ๑. บทน า ๒. ความหมายขององค์การ ๓. หลักการจัดองค์การ ๔. กระบวนการจัดองค์การ ๕. การจัดการองค์การภาครัฐ ๖. วิวัฒนาการการจัดการองค์การภาครัฐ ๗. องค์ประกอบขององค์การจัดการภาครัฐ ๘. ความสัมพันธ์ขององค์การภาครัฐกับสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ จุดประสงค์การเรียนรู้ ๑. เพื่อให้นิสิตมีความรู้ความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับการจัดการองค์การ ความหมายของ องค์การ และหลักการจัดองค์การ ๒. เพื่อให้นิสิตได้ทราบถึงกระบวนการจัดองค์การ การจัดการองค์การภาครัฐ และ สามารถน ามาประยุกต์ใช้ในชีวิตประจ าวัน ๓. เพื่อให้นิสิตได้เรียนรู้เกี่ยวกับวิวัฒนาการการจัดการองค์การภาครัฐ องค์ประกอบของ องค์การจัดการภาครัฐ และความสัมพันธ์ขององค์การภาครัฐกับสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์
๒ บทน า ความร่วมมือร่วมใจของบุคลากรในองค์การจะสามารถน าพาองค์การไปสู่จุดหมายได้ หรือไม่นั้น ย่อมขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพในการท างานร่วมกัน โดยบุคลากรทุกคนในองค์การมีส่วนร่วม ที่จะท าให้เกิดประสิทธิภาพได้มากน้อยต่างกัน ทั้งนี้ ผู้น าองค์การเป็นผู้ที่มีส่วนส าคัญในการน า องค์การ ไปสู่จุดหมายจากความร่วมมือร่วมใจของบุคลากรในองค์การนั้น องค์การโดยทั่วไปจึงมี บุคลากรที่ร่วมหล่อหลอม และสะท้อนพฤติกรรมภาพรวมขององค์การ มีการปฏิสัมพันธ์กันตาม โครงสร้างและกระบวนการท างานในองค์การเป็นหลัก ทั้งนี้อาจมีความสัมพันธ์เชิงสังคมภายนอกที่มี อิทธิพลต่อพฤติกรรมภายในองค์การได้เช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสังคมชาวตะวันออก เช่น แม้คนๆ หนึ่งจะมีต าแหน่งสูงกว่าอีกคนหนึ่งในองค์การแต่หากคนที่ต าแหน่งต่ ากว่านั้นมีอายุมากกว่าคนที่มี ต าแหน่งสูงกว่าสังคมชาวตะวันออกอาจบ่มเพาะให้ผู้มีต าแหน่งสูงกว่าต้องมีความเกรงอกเกรงใจผู้มี ต าแหน่งต่ ากว่าแต่สูงวัยกว่ามาก บุคคลที่มาอยู่ร่วมกันในองค์การต่างน าพาพฤติกรรมส่วนตนเข้ามาสู่ องค์การด้วย และต่างน าเอาความต้องการในชีวิตที่แตกต่างกันเข้ามาในองค์การ เช่น บางคนอยากได้ ต าแหน่งสูงๆ เพื่อเชิดชูเกียรติยศชื่อเสียงบางคนแค่ต้องการท างานในต าแหน่งงานที่มีความมั่นคงแต่ ไม่ต้องการความรับผิดชอบมากจึงไม่ต้องการต าแหน่งใหญ่โต บางคนชอบแสดงความคิดเห็น บางคน ชอบท างานวิจัยเงียบๆ ฯลฯ ความหมายขององค์การ ความหมายขององค์การในลักษณะเป็นหน่วยงาน เพื่อประกอบกิจกรรม องค์การใน ลักษณะนี้หมายถึงการรวมตัวของบุคคลจ านวนตั้งแต่ ๒ คนขึ้นไป มาช่วยท ากิจกรรม โดยมี วัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่งที่แน่นอน มีสถานที่ท างานเป็นหน่วยงาน มีวัสดุอุปกรณ์เครื่องมือและ ทรัพยากรต่าง ๆ เพื่อใช้ในการปฏิบัติงาน มีการจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลที่มาร่ว ม ปฏิบัติงาน ความหมายขององค์การในลักษณะเป็นโครงสร้างของสังคม เพราะองค์การเป็นศูนย์รวม ของกิจการที่ประกอบขึ้นเป็นหน่วยงานเดียวกัน เมื่อหน่วยงานหลาย ๆ หน่วยงานรวมกันขึ้นจะมี ลักษณะเป็นสังคม มีการประสานกิจกรรมของกลุ่มบุคคลที่มีเปูาหมายร่วมกันให้บรรลุวัตถุประสงค์ ตามที่ต้องการ องค์การ แบ่งออกเป็น ๔ ประเภท คือ องค์การของรัฐ องค์การธุรกิจ องค์การรัฐวิสาหกิจ และองค์การอาสาสมัคร ๑. ความหมายขององค์การภาครัฐ องค์การภาครัฐเป็นองค์การที่มีวัตถุประสงค์เพื่อ การให้บริการแก่ประชาชน โดยไม่หวังผลตอบแทนเชิงเศรษฐกิจ ตัวอย่างองค์การภาครัฐ ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ เช่น กระทรวงศึกษาธิการ ส านักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา การ พัฒนาฝีมือแรงงาน เป็นต้น ๒. ความหมายขององค์การธุรกิจ องค์การธุรกิจเป็นองค์การที่จัดท าขึ้นเพื่อด าเนิน กิจกรรมทางการค้าและทางธุรกิจ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาก าไร เช่น บริษัทห้างร้านต่าง ๆ ได้แก่ ธนาคาร ห้างสรรพสินค้า ห้างหุ้นส่วนจ ากัด บริษัทจ ากัด เป็นต้น
๓ ๓. องค์การรัฐวิสาหกิจ เป็นองค์การที่รัฐเป็นเจ้าของและมีวัตถุประสงค์ในการ ด าเนินการเชิงการค้าที่ไม่หวังผลก าไร เช่น องค์การขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย การไฟฟูาส่วน ภูมิภาค การรถไฟแห่งประเทศไทย เป็นต้น ๔. องค์การอาสาสมัคร เป็นองค์การของเอกชนที่มีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างสรรค์สังคม ช่วยเหลือบรรเทาสาธารณภัย เช่น มูลนิธิร่วมกตัญญู มูลนิธิสายใจไทย เป็นต้น๑ Edwin B.Flippo กล่าวว่า การจัดองค์การ หมายถึง การจัดความสัมพันธ์ระหว่างส่วน ต่างๆ คือ ตัวบุคคลและหน้าที่การงาน เพื่อรวมกันเข้าเป็นหน่วยงานที่มีประสิทธิภาพ สามารถท างาน บรรลุเปูาหมายได้๒ ธงชัย สันติวงษ์ กล่าวว่า การจัดองค์การ คือ การจัดระเบียบกิจกรรมให้เป็นกลุ่มก้อน เข้ารูป และการมอบหมายงานให้คนปฏิบัติเพื่อให้บรรลุผลส าเร็จตามวัตถุประสงค์ของงานที่ตั้งไว้ การ จัดองค์การจะเป็นกระบวนการที่เกี่ยวกับการจัดระเบียบความรับผิดชอบต่างๆ ทั้งนี้เพื่อให้ทุกคนต่าง ฝุายต่างทราบว่า ใครต้องท าอะไร และใครหรือกิจกรรมใดต้องสัมพันธ์กับฝุายอื่นๆอย่างไรบ้าง๓ สมคิด บางโม กล่าวว่า การจัดองค์การ หมายถึง การจัดแบ่งองค์การออกเป็นหน่วยงาน ย่อยๆให้ครอบคลุมภารกิจและหน้าที่ขององค์การ พร้อมก าหนดอ านาจหน้าที่และความสัมพันธ์กับ องค์กรย่อยอื่นๆไว้ด้วย ทั้งนี้ เพื่ออ านวยความสะดวกในการจัดการให้บรรลุเปูาหมายขององค์การ๔ ติน ปรัชญพฤทธิ์ กล่าวว่า ตามทรรศนะของเคอร์ต เทาสกี้นั้น องค์การ หมายถึง กระบวนการและโครงสร้างในฐานะที่เป็นกระบวนการนั้น “การจัดองค์การ” หมายถึง การที่จะน าเอา ความเป็นระเบียบเรียบร้อยเข้าไปแก้ไขความยุ่งเหยิงที่เกิดในระบบใดระบบหนึ่ง ในท านองเดียวกัน ค าว่า “ความเป็นระเบียบเรียบร้อย” หมายถึง ความสามารถที่จะพยากรณ์ การกระท าของหน่วยใด หน่วยหนึ่งในระบบ และค าว่า “ความยุ่งเหยิง” หมายถึง ความไม่สามารถ ที่จะพยากรณ์การกระท า เช่นนั้นได้ การกระท าที่สามารถพยากรณ์ได้จึงก่อให้เกิดโครงสร้าง หรือ การกระท าที่สามารถ พยากรณ์ได้ ยิ่งกว่านั้น การกระท าที่สามารถพยากรณ์ได้นี้จะต้องจัดท าขึ้น ในลักษณะที่ว่าการ ปฏิบัติงานของแต่ละหน่วยงานและระหว่างหน่วยต่าง ๆ จะก่อให้เกิดผล ที่พึงประสงค์หากมองในแง่นี้ โครงสร้างคือ กิจกรรมของแต่ละหน่วยและระหว่างหน่วยต่าง ๆ ที่สามารถพยากรณ์ได้นั่นเองจะเห็น ได้ว่า ค านิยามของเคอร์ต เทาสกี้ จึงมององค์การในฐานะที่เป็น โครงสร้างและกระบวนการเท่านั้น๕ ๑ กอบชัย ถิตานนท์, หลักการจัดการ, [ออนไลน์]. แหล่งที่มา : https://sites.google.com/site /hlakkarcadkar32001003 [๑๒ กันยายน ๒๕๖๐]. ๒ Flippo, Edwin B, Principle of Personnel Management, (New York : Mc Graw-Hall Inc, 1970), p 129. ๓ ธงชัย สันติวงษ์, ทฤษฎีองค์การและการออกแบบ, (กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, ๒๕๓๗), หน้า ๖๓. ๔ สมคิด บางโม, หลักการจัดการ, (กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์วิทยพัฒน์, ๒๕๓๘), หน้า ๙๔. ๕ ติน ปรัชญพฤทธิ์, ทฤษฎีองคการ, พิมพครั้งที่ ๔, (กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, ๒๕๔๒), หน้า ๒.
๔ สรุปได้ว่า การจัดองค์การ หมายถึง การจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างส่วนงานต่างๆ และ บุคคลในองค์การ โดยก าหนดภารกิจ อ านาจหน้าที่และความรับผิดชอบให้ชัดแจ้ง เพื่อให้การ ด าเนินงานตามภารกิจขององค์การบรรลุวัตถุประสงค์และเปูาหมายอย่างมีประสิทธิภาพ หลักการจัดองค์การ หลักการจัดองค์การ OSCAR ของ Henri Fayol มาจากค าว่า Objective, Specialization, Coordination, Authority และ Responsibility ซึ่ง Fayol ได้เขียนหลักของการจัดองค์การไว้ ๕ ข้อ เมื่อน าเอาตัวอักษรตัวแรกของค าทั้ง ๕ มาเรียงต่อกัน จะท าให้สะกดได้ค าว่า OSCAR ส าหรับ รายละเอียด ทั้ง ๕ ค าจะขอกล่าวไว้ใน “หลักในการจัดองค์การที่ดี” หลักในการจัดองค์การที่ดีจะต้องมีองค์ประกอบและแนวปฏิบัติดังต่อไปนี้๖ (ศิริอร ขันธ หัตถ์, ๒๕๓๖) หลักวัตถุประสงค์ (Objective) กล่าวว่า องค์การต้องมีวัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้อย่าง ชัดเจน นอกจากนั้นต าแหน่งยังต้องมีวัตถุประสงค์ย่อยก าหนดไว้เพื่อว่าบุคคลที่ด ารงต าแหน่งจะได้ พยายามบรรลุวัตถุประสงค์ย่อย ซึ่งช่วยให้องค์การบรรลุวัตถุประสงค์รวม หลักความรู้ความสามารถเฉพาะอย่าง (Specialization) กล่าวว่า การจัดแบ่งงานควรจะ แบ่งตามความถนัด พนักงานควรจะรับมอบหน้าที่เฉพาะเพียงอย่างเดียวและงานหน้าที่ที่คล้ายกันหรือ สัมพันธ์กัน ควรจะต้องอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของคนคนเดียว หลักการประสานงาน (Coordination) กล่าวว่า การประสานงานกัน คือ การหาทางท า ให้ทุกๆฝุายร่วมมือกันและท างานสอดคล้องกัน โดยใช้หลักสามัคคีธรรม เพื่อประโยชน์ขององค์การ หลักของอ านาจหน้าที่ (Authority) กล่าวว่า ทุกองค์การต้องมีอ านาจสูงสุด จากบุคคลผู้มี อ านาจสูงสุดนี้ จะมีการแยกอ านาจออกเป็นสายไปยังบุคคลทุกๆคนในองค์การ หลักนี้บางทีเรียกว่า Scalar Principle (หลักความลดหลั่นของอ านาจ) บางทีเรียกว่า Chain of command (สายการ บังคับบัญชา) การก าหนดสายการบังคับบัญชานี้ก็เป็นวิธีประสานงานอย่างหนึ่ง หลักความรับผิดชอบ (Responsibility) หลักของความรับผิดชอบ กล่าวว่า อ านาจหน้าที่ ควรจะเท่ากับความรับผิดชอบ คือบุคคลใดเมื่อได้รับมอบหมายความรับผิดชอบก็ควรจะได้รับ มอบหมายอ านาจให้เพียงพอ เพื่อท างานให้ส าเร็จด้วยดี หลักความสมดุล (Balance) จะต้องมอบหมายให้หน่วยงานย่อยท างานให้สมดุลกัน กล่าวคือปริมาณงานควรจะมีปริมาณที่ใกล้เคียงกัน รวมทั้งความสมดุลระหว่างงานกับอ านาจหน้าที่ที่ จะมอบหมายด้วย หลักความต่อเนื่อง (Continuity) ในการจัดองค์การเพื่อการจัดการงานควรจะเป็นการ กระท าที่ต่อเนื่อง ไม่ใช่ ท า ๆ หยุด ๆ หรือ ปิด ๆ เปิด ๆ ยิ่งถ้าเป็นบริษัทหรือห้างร้านคงจะไปไม่รอด แน่ ๖ ศิริอร ขันธหัตถ์, องค์การและการจัดการ, (กรุงเทพมหานคร : อักษรบัณฑิต, ๒๕๓๖), หน้า ๔๓.
๕ หลักการโต้ตอบและการติดต่อ (Correspondence) ต าแหน่งทุกต าแห่งจะต้องมีการ โต้ตอบระหว่างกันและติดต่อสื่อสารกัน องค์การจะต้องอ านวยความสะดวก จัดให้มีเครื่องมือและการ ติดต่อสื่อสารที่เป็นระบบ หลักขอบเขตของการควบคุม (Span of control) เป็นการก าหนดขีดความสามารถใน การบังคับบัญชาของผู้บังคับบัญชาคนหนึ่ง ๆ ว่าควรจะควบคุมดูแลผู้ใต้บังคับบัญชาหรือจ านวน หน่วยงานย่อยมากเกินไป โดยปกติหัวหน้าคนงานไม่เกิน ๖ หน่วยงาน หลักเอกภาพในการบังคับบัญชา (Unity of command) ในการจัดองค์การที่ดี ควรให้ เจ้าหน้าที่รับค าสั่งจากผู้บังคับบัญชาหรือหัวหน้าง่านเพียงคนเดียวเท่านั้น เพื่อให้เกิดเอกภาพในการ บังคับบัญชาจึงถือหลักการว่า "One man one boss" หลักตามล าดับขั้น (Ordering) ในการที่นักบริหารหรือหัวหน้างานจะออกค าสั่งแก่ ผู้ใต้บังคับบัญชา ควรปฏิบัติการตามล าดับขั้นของสายการบังคับบัญชาไม่ควรออกค าสั่งข้ามหน้า ผู้บังคับบัญชา หรือผู้ที่มีความรับผิดชอบโดยตรง เช่น อธิการจะสั่งการใด ๆ แก่หัวหน้าภาควิชาควรที่ จะสั่งผ่านหัวหน้าคณะภาควิชานั้นสังกัดอยู่ อย่างน้อยที่สุดก็ควรจะได้แจ้งหัวหน้าคณะวิชานั้น ๆ ทราบด้วย เพื่อปูองกันความเข้าใจผิด และอาจจะเป็นการท างายขวัญและจิตใจในการท างานของ ผู้ใต้บังคับบัญชาโดยไม่ตั้งใจ หลักการเลื่อนขั้นเลื่อนต าแหน่ง (Promotion) ในการพิจาความดีความความชอบและ การเอนต าแหน่งควรถือหลักว่า ผู้บังคับบัญชาโดยตรงย่อมเป็นผู้ที่ปฏิบัติงานเกี่ยวกับใต้บังคับบัญชา ของตนโดยใกล้ชิดและย่อมทราบพฤติกรรมในการท างานของผู้ใต้บังคับบัญชาได้ดีกว่าผู้อื่น ดังนั้นการ พิจารณาให้คุณและโทษแก่ผู้ที่อยู่ใต้บังคับบัญชาของผู้ใดก็ควรให้ผู้นั้นทราบและมีสิทธิมีเสียงในการ พิจารณาด้วยเพื่อความเป็นธรรมแก่ใต้บังคับบัญชาของเขา และเพื่อเป็นการเสริมสร้างขวัญในการ ท างานของบุคคลในองค์การด้วย กระบวนการจัดองค์การ ประกอบด้วย กระบวนการ ๓ ขั้น ดังนี้๗ ๑. พิจารณาแยกประเภทงาน จัดกลุ่มงาน และออกแบบงานส าหรับผู้ท างานแต่ละคน (Identification of Work & Grouping Work) ก่อนอื่นผู้บริหารจะต้องพิจารณาตรวจสอบแยก ประเภทดูว่า กิจการของตนนั้นมีงานอะไรบ้างที่จะต้องจัดท าเพื่อให้กิจการได้รับผลส าเร็จตาม วัตถุประสงค์ ขั้นต่อมาก็คือ การจัดกลุ่มงานหรือจ าแนกประเภทงานออกเป็นประเภท โดยมีหลักที่ว่า งานที่เหมือนกันควรจะรวมอยู่ด้วยกัน เพื่อให้เป็นไปตามหลักการของการแบ่งงานกันท า โดยการจัด จ าแนกงานตามหน้าที่แต่ละชนิดออกเป็นกลุ่มๆ ตามความถนัด และตามความสามารถของผู้ที่จะ ปฏิบัติ ๗ ศิริพร พงศ์ศรีโรจน์, องค์การและการจัดการ, พิมพ์ครั้งที่ ๙, (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์หนังสือ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์, ๒๕๔๓), หน้า ๓๔.
๖ ๒. ท าค าบรรยายลักษณะงาน (Job Description & Delegation of Authority & Responsibility) ระบุขอบเขตของงานและมอบหมายงาน พร้อมทั้งก าหนดความรับผิดชอบ และให้ อ านาจหน้าที่ ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ - ระบุให้เห็นถึงขอบเขตของงานที่แบ่งให้ส าหรับแต่ละคนตามที่ได้ plan ไว้ในขั้นแรก เพื่อให้ทราบว่า งานแต่ละชิ้นที่ได้แบ่งออกแบบไว้นั้นจะเกี่ยวข้องกับเรื่องอะไร ชนิดไหน มีขอบเขต และปริมาณมากน้อยแค่ไหน โดยการระบุชื่อเป็นต าแหน่งพร้อมกับให้รายละเอียดเกี่ยวกับงานชิ้นนั้น เอาไว้ - ขั้นต่อมา ผู้บริหารก็จะด าเนินการพิจารณามอบหมาย (Delegation) ให้ แก่ผู้ท างานใน ระดับรองลงไป (ส าหรับงานที่มอบหมายได้) - การมอบหมายงานประกอบด้วยการก าหนดความรับผิดชอบ (Responsibility) ที่ชัด แจ้งเกี่ยวกับงานที่มอบหมายให้ท า พร้อมกันนั้นก็มอบหมายอ านาจหน้าที่ (Authority) ให้ เพื่อใช้ ส าหรับการท างานตามความรับผิดชอบ (Responsibility) ที่ได้รับมอบหมายให้เสร็จสิ้นไปได้ ๓. จัดวางความสัมพันธ์ (Establishment of Relationship) การจัดวางความสัมพันธ์จะ ท าให้ทราบว่า ใครต้องรายงานต่อใคร เพื่อให้งานส่วนต่างๆ ด าเนินไปโดยปราศจากข้อขัดแย้ง มีการ ท างานร่วมกันอย่างเป็นระเบียบเพื่อให้ทุกฝุายร่วมมือกันท างานมุ่งไปสู่จุดหมายอันเดียวกัน การจัดการองค์การภาครัฐ การจัดการองค์การภาครัฐคือการที่รัฐบริหารจัดการการจัดการราชการผ่านองค์การต่างๆ ที่รัฐเป็นผู้จัดตั้งขึ้นเพื่อให้องค์การดังกล่าวนั้นน านโยบายสาธารณะที่รัฐเป็นผู้ก าหนดขึ้นไปปฏิบัติ องค์การภาครัฐจึงเป็นองค์การที่มีลักษณะเฉพาะแตกต่างจากองค์การประเภทอื่นเนื่องจากเป็น องค์การที่ได้รับการตัดตั้งตามกฎหมาย มีเปูาหมายในการให้การบริการสาธารณะ มีสายการบังคับ บัญชาที่เป็นทางการ มีล าดับขั้นตอนในการปฏิบัติงานหลายขั้นตอน โครงสร้างสลับซับซ้อน แต่เป็น องค์การที่ส่งผลต่ าความส าเร็จของเปูาหมายตามนโยบายรัฐ รวมทั้งเป็นองค์การที่ประชาชนมีความ คาดหวังสูง๘ การจัดการองค์กรภาครัฐมีวัตถุประสงค์เพื่อให้องค์กรภาครัฐซึ่งมีเปูาหมายในการ ให้บริการประชาชนโดยไม่หวังผลก าไร ซึ่งการจัดการองค์กรภาครัฐมีมาตั้งแต่สมัยสุโขทัยซึ่งเป็นยุค แรกที่ประเทศไทยได้สถาปนาขึ้นในราวปี พ.ศ.๑๗๖๕ การจัดการองค์กรภาครัฐในยุคนี้ยังรวม ศูนย์กลางการจัดการอยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์ซึ่งจะทรงใช้พระราชอ านาจในการจัดการจัดการในทุก ด้าน ด้านการทหาร การงบประมาณ การปกครอง รวมถึงด้านอื่นๆทุกด้าน โดยจะมีพระราชวินิจฉัย เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ต่อมาในราวปี ๑๘๙๐-๒๓๑๐ สมัยกรุงศรีอยุธยาการจัดการองค์กร ภาครัฐเริ่มมีการแบ่งฝุายในลักษณะการปกครองเป็นรายด้านคือ เวียง วัง คลัง นา ลักษณะคล้าย กระทรวงที่ดูแลเป็นรายด้าน การจัดการสั่งการยังคงเป็นไปตามพระราชวินิจฉัย ๒๓๑๐-๒๓๒๕ สมัย กรุงธนบุรี เป็นช่วงเวลาในการจัดการความสงบเพื่อให้กลับสู่ภาวะปกติ การจัดการองค์กรภาครัฐคง ๘ ทศพร ศิริสัมพันธ์, “ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหารราชการแนวใหม่”, (กรุงเทพมหานคร : ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, ๒๕๔๙), หน้า ๔๒.
๗ รวมศูนย์อยู่ที่องค์พระมหากษัตริย์ จนปี พ.ศ.๒๓๒๕ จนถึงปัจจุบันการจัดการองค์กรภาครัฐได้มี วิวัฒนาการมาโดยล าดับ การจัดตั้งองค์กรภาครัฐจากรูปแบบเดิมเป็นไปตามพระราชวินิจฉัยเป็นการ จัดตั้งและล้มเลิกองค์กรภาครัฐเป็นไปโดยกฎหมาย การจัดการจัดการองค์กรภาครัฐที่มีวิวัฒนาการมาโดยตลอดได้ด าเนินการปฏิรูปที่น าไปสู่ การจัดการแบบนานาอริยะหรือการจัดการประเทศยุคใหม่ตามแบบสากลซึ่งด าเนินการตรากฎหมาย ในการจัดการจัดการแทนการจัดตั้งตามพระบรมราชวินิจฉัยดังที่ผ่านมาในรัชสมัย รัชการที่ ๕ (พ.ศ. ๒๓๙๖-๒๔๕๓) มีการแบ่งการปกครองเป็นส่วนกลาง คือ กรุงรัตนโกสินทร์ หรือ กรุงเทพมหานคร มี การจัดตั้งกระทรวง ทบวง กรม และ หน่วยงานสังกัดส่วนกลาง และ การปกครองส่วนภูมิภาค ประกอบด้วย มณฑล จังหวัด อ าเภอ ต าบล หมู่บ้าน ซึ่งนับได้ว่าเป็นการเริ่มการจัดการจัดการองค์กร ภาครัฐยุคใหม่ เป็นยุคที่การด าเนินการต้องเป็นไปโดยกฎหมาย การจัดการองค์กรภาครัฐยุคที่ต้องเป็นไปตามที่กฎหมายก าหนดโดยยุคแรกเป็นไปใน รูปแบบส่วนกลางก าหนดนโยบาย ควบคุม และ สั่งการ ลงไปตามล าดับชั้น จากชั้นสั่งการจนถึงชั้น ปฏิบัติมีขั้นตอนหลายขั้นตอน เช่น เสนาบดี (รัฐมนตรี) สั่งการพระยาทรงกรม (อธิบดี) เพื่อสั่งต่อ เจ้าเมือง สั่งต่อ นายอ าเภอ ส่วนงาน ก านัน ผู้ใหญ่บ้าน และ ย้อนกลับตามขั้นตอนเดิม ซึ่งเป็นรูปแบบ ยุคกระดาษสีขาว (white era : ราว ค.ศ.๑๙๗๐ (พ.ศ.๒๔๑๓) จะเป็นได้ว่ากว่าที่นโยบายหรือค าสั่ง จากผู้สั่งจนถึงผู้ปฏิบัติผ่านหลายขั้นตอนและใช้เวลานานมาก หากมีปัญหาในขั้นตอนใดก็จะย้อนกลับ ในเส้นทางเดิม อนึ่งรูปแบบการจัดการองค์กรภาครัฐจะเป็นการน้ าเอาองค์ความรู้ที่เกิดใน มหาวิทยาลัยในฝั่งตะวันตกมาก าหนดรูปแบบการจัดการจัดการ องค์ความรู้ที่เกิดขึ้นตลอดเวลาได้ น ามาประยุคใช้อย่างต่อเนื่อง พ.ศ.๒๕๐๐ เริ่มประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ ๑ การจัดการ องค์กรภาครัฐก็ได้รับการก าหนดรูปแบบให้สามารถรองรับการด าเนินการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจ ดังกล่าว รูปแบบที่น ามาใช้ในการจัดการองค์กรภาครัฐที่เปลี่ยนแปลงมากคือ การจัดการ ๗ ประการ ตามทฤษฎีการจัดการที่ ลูเธอร์ กูลิค และลินดัล เออร์วิค (Luther Gulick and Lyndal Urwick : ๑๙๓๗) เป็นนักทฤษฎีที่อยู่ในกลุ่มการศึกษาการจัดการตามหลักการจัดการ ๗ ประการ POSCoRB เป็นการจัดการองค์กรจากการน าแผนมาเป็นเครื่องมือที่ส าคัญในการจัดการองค์กรภาครัฐ จากการที่ จะต้องมีแผนในการจัดการจัดการจนพัฒนามาอย่างต่อเนื่องเกิดจากมูลเหตุที่การจัดการจัดการไม่ต้อง สนองต่อเปูาหมายและวัตถุประสงค์ขององค์กรรวมถึงไม่สามารถปรับเปลี่ยนให้ทันต่อการ เปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและต่อเนื่อง การน าการจัดการองค์กรภาครัฐแนวใหม่มาใช้จึงเป็น แนวทางการจัดการองค์กรภาครัฐที่พึงประสงค์ การจัดการงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) คือ การปรับเปลี่ยนการ จัดการจัดการภาครัฐโดยน าหลักการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบราชการและการแสวงหา ประสิทธิภาพในการปฏิบัติราชการที่มุ่งสู่ความเป็นเลิศ โดยการน าเอาแนวทางหรือวิธีการจัดการงาน ของภาคเอกชนมาปรับใช้กับการจัดการงานภาครัฐ เช่น การจัดการงานแบบมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์การ จัดการงานแบบมืออาชีพ การค านึงถึงหลักความคุ้มค่า การจัดการโครงสร้างที่กะทัดรัดและแนวราบ การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาแข่งขันการให้บริการสาธารณะ การให้ความส าคัญต่อค่านิยม จรรยาบรรณวิชาชีพ คุณธรรมและจริยธรรม ตลอดทั้งการมุ่งเน้นการให้บริการแก่ประชาชนโดย ค านึงถึงคุณภาพเป็นส าคัญ
๘ วิวัฒนาการการจัดการองค์การภาครัฐ การจัดการภาครัฐที่เป็นระบบและมีการพัฒนามาเป็นล าดับ แบ่งออกเป็นช่วงต่างๆ ตามลักษณะของการจัดการ ประกอบด้วย ๑) การจัดการภาครัฐยุคแรก และทฤษฎีแบบคลาสสิก ๒) การจัดการภาครัฐยุค รัฐชาติขาตินิยม ๓) การจัดการภาครัฐในช่วงการปฏิวัติอุตสาหกรรม และ ทฤษฎีคลาสสิกใหม่ ๔) การจัดการภาครัฐช่วงต้น และกลางศตวรรษที่ ๒๐ และพัฒนาการด้านมนุษย์ สัมพันธ์ และมนุษย์นิยม ๕) สงครามโลกครั้งที่ ๒ และนวัตกรรมด้านบริหารศาสตร์๖) สงครามเย็น การจัดการภาครัฐเปรียบเทียบ การจัดการการพัฒนา พฤติกรรมมนุษย์ในองค์การ ทฤษฎีองค์การ และทฤษฎีระบบ ๗) หลังสงครามเวียดนาม รปศ.แนวใหม่ และนโยบายสาธารณะ ๘) การล่มสลาย ของโซเวียต ส่วนในประเทศไทยมีการจัดการองค์การภาครัฐมาตั้งแต่สมัยสุโขทัยถึงปัจจุบันซึ่งในแต่ละ ยุคแสดงถึงการพัฒนาการจัดการองค์การภาครัฐอย่างต่อเนื่อง๙ สมัยกรุงสุโขทัย (พ.ศ.๑๗๘๑ - ๑๘๙๓) ๑๐ ในหนังสือปาฐกถาของสมเด็จฯ กรมพระด ารงราชานุภาพ เรื่องลักษณะการปกครอง ประเทศสยามแต่โบราณ ได้อธิบายไว้ว่า วิธีการปกครองในสมัยสุโขทัยนั้น นับถือพระเจ้าแผ่นดินอย่าง บิดาของประชาชนทั้งปวงวิธีการปกครองเอาลักษณะการปกครองสกุลมาเป็นคติ เป็นต้น บิดา ปกครองครัวเรือน หลายครัวเรือนรวมกันเป็นบ้าน อยู่ในปกครองของพ่อบ้าน ผู้อยู่ในปกครองเรียกว่า ลูกบ้าน หลายบ้านรวมกันเป็นเมือง ถ้าเป็นเมืองขึ้นอยู่ในความปกครองของพ่อเมือง ถ้าเป็นประเทศ ราชเจ้าเมืองเป็นขุนหลายเมืองรวมกันเป็นประเทศอยู่ในความปกครองของพ่อขุน แม้ว่าระบอบการปกครองของสุโขทัยจะเป็นแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เพราะอ านาจ สูงสุดเด็ดขาดไม่ว่าจะในด้านนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ รวมอยู่ที่พ่อขุนเพียงพระองค์เดียว และ พ่อขุนไม่จ าเป็นต้องรับผิดชอบต่อประชาชน แต่ด้วยการจ าลองลักษณะครองครัวมาใช้ในการปกครอง ท าให้ลักษณะการใช้อ านาจของพ่อขุนเกือบทุกพระองค์เป็นไปในลักษณะทางให้ความเมตตาแล เสรีภาพแก่ราษฎรตามสมควร พ่อขุนแห่งกรุงสุโขทัยทรงปกครองประชาชนในลักษณะ บิดาปกครองบุตร คือ ถือ พระองค์เป็นพ่อของราษฎร มีหน้าที่ให้ความคุ้มครองปูองกันภัยแบะส่งเสริมความสุขให้ราษฎร ราษฎรในฐานะบุตรก็มีหน้าให้ความเคารพเชื่อฟังพ่อขุน ปรากฏว่าพ่อขุนกับประชาชนในลักษณะการ ปกครองแบบบิดาปกครองบุตรมีความใก้ลชิดกันพอสมควร จะเห็นได้จากการที่ราษฎรในสมัยสุโขทัย มีสิทธิถวายฎีกา หรือร้องทุกข์โดยตรงต่อพ่อขุนโดยในสมัยพ่อขุนรามค าแหงมหาราช ได้มีกระดิ่ง แขวนไว้ที่ประตูวัง ถ้าใครต้องการถวายฎีกาก็ไปสั่นกระดิ่งพระองค์ก็จะทรงช าระความให้ ส่วนการ จัดการปกครองอาณาจักรสุโขทัยมีกรุงสุโขทัยเป็นราชธานีหรือเมืองหลวงเป็นศูนย์กลางการปกครอง ๙ กัญญมน อินหว่าง และคณะ, องค์การและการจัดการ, พิมพ์ครั้งที่ ๒, (กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยเซนต์จอห์น, ๒๕๕๐), หน้า ๑๓. ๑๐ ลิขิต ธีรเวคิน, วิวัฒนาการการเมืองการปกครองของไทย แก้ไขเพิ่มเติม,พิมพ์ครั้งที่ ๙, (กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๔๖), หน้า ๒๕.
๙ อ านาจการวินิจฉัยสั่งการอยู่ที่เมืองหลวง ซึ่งเป็นพื้นที่ท าการของรัฐบาล และที่ประทับของ พระมหากษัตริย์ การปกครองหัวเมืองหรือการปกครองส่วนภูมิภาคในสมัยสุโขทัยแบ่งหัวเมือง ออกเป็น ๓ ประเภท คือ ๑. หัวเมืองชั้นใน ได้แก่ เมืองหน้าด่าน หรือเมืองลูกหลวง จัดเป็นเมืองในวงเขตราชธานี ล้อมรอบราชธานีทั้ง ๔ ด้าน มีศรีสัชนาลัย (สวรรคโลก) สองแคว (พิษณุโลก) สระหลวง (พิจิตร) และ ก าแพงเพชร การปกครองหัวเมืองชั้นในขึ้นกับสุโขทัยโดยตรง ๒. หัวเมืองชั้นนอก ได้แก่ เมืองท้าวพระยามหานครที่มีผู้ปกครองดูแลโดยตรง แต่ขึ้นอยู่ กับสุโขทัยในรูปลักษณะการสวามิภักดิ์ ในฐานะเป็นเมืองขึ้น หัวเมืองชั้นนอกมี แพรก (สรรคบุรี) อู่ ทอง (สุพรรณบุรี) ราชบุรี ตะนาวศรี แพร่ หล่มสัก เพชรบูรณ์ และศรีเทพ ๓. เมืองประเทศราช ได้แก่ เมืองที่เป็นชาวต่างภาษา มีกษัตริย์ปกครองแต่ขึ้นกับสุโขทัย ในฐานะประเทศราช มีนครศรีธรรมราช ยะโฮร์ ทวาย เมาะตะมะ หงสาวดี น่าน เซ่า เวียงจันทน์ และ เวียงกา ลักษณะเด่นของการปกครองสมัยสุโขทัยเป็นการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่มีลักษณะปกครองแบบบิดาปกครองบุตร มีพระมหากษัตริย์ (พ่อขุน) เป็นประมุข โดยให้สิทธิ เสรีภาพแก่ประชาชน และมีความใกล้ชิดกับประชาชนมาก ก่อให้เกิดความสัมพันธ์อันดีในชาติ เพราะ ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับประชาชน ๑. นครศรีธรรมราช ยะโฮร์ ทวาย เมาะตะมะ หงสาวดี น่าน เซ่า เวียงจันทน์ และเวียงกา ลักษณะเด่นของการปกครองสมัยสุโขทัยเป็นการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่มีลักษณะปกครองแบบบิดาปกครองบุตร มีพระมหากษัตริย์ (พ่อขุน) เป็นประมุข โดยให้สิทธิ เสรีภาพแก่ประชาชน และมีความใกล้ชิดกับประชาชนมาก ก่อให้เกิดความสัมพันธ์อันดีในชาติ เพราะ ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับประชาชนตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเท่าเทียมกัน แต่มีหน้าที่ ต่างกันเท่านั้น ในสมัยพ่อขุนรามค าแหง เมื่อ พ.ศ. ๑๘๒๖ ได้ทรงประดิษฐ์อักษรไทยขึ้น โดยใช้อักษร มอญและอักษรขอมเป็นตัวอย่าง รวมทั้งอักษรไทยเก่าแก่บางอย่างขึ้น ท าให้ชาติไทยมีอักษรไทยใช้ เป็นวัฒนธรรมของเราเองจากศิลาจารึกของพ่อขุนรามค าแหงท าให้ทราบว่าไทยเรามีระบบกฎหมาย มาตั้งแต่สมัยสุโขทัย ทั้งกฎหมายมรดก กฎหมายภาษี กฎหมายค้าขาย กฎหมายเกี่ยวกับทรัพย์สิน เป็นต้น สมัยสุโขทัยนอกจากจะมีสัมพันธ์อันดีกับรัฐไทยอิสระทางเหนือ ก็ได้มีการค้าขายติดต่อกับ ต่างประเทศ เช่น จีน มอญ มลายู ลังกา ตลอดจนอินเดีย เริ่มมีชาวต่างประเทศเข้ามาค้าขาย และมา ตั้งประกอบกิจการต่างๆ เช่น พวกจีนเข้ามาตั้งท าเครื่องสังคโลก เป็นต้น มีการสนับสนุนการค้าโดยไม่ เก็บภาษี จกอบ หรือศุลกากรเพื่อต้องการให้พ่อค้ามีความสนใจในการท าการค้า นอกจากนี้พ่อขุนรามค าแหงทรงศรัทธาในหลักปฏิบัติที่เคร่งครัดของพระภิกษุในพระ ศาสนานิกายหินยานที่มีความเจริญรุ่งเรืองอยู่ในประเทศลังกา พระองค์จึงทรงอัญเชิญพระภิกษุสงฆ์ ลัทธิลังกาวงศ์มาประจ าที่กรุงสุโขทัยท าหน้าที่เผยแพร่พระศาสนาลัทธิใหม่ ในระยะเวลาอันสั้น พระพุทธศาสนาลิทธิลังกาวงศ์ก็มีความเจริญในสุโขทัย ประชาชนพากันยอมรับนับถือและวิวัฒนาการ มาเป็นศาสนาประจ าชาติไทยในที่สุด
๑๐ การน าพระศาสนาเข้ามา และพ่อขุนรามค าแหงได้ทรงท าตัวอย่างให้ประชาชนเห็นถึง ความเคารพของพระองค์ที่มีต่อพระภิกษุและหลักธรรม ท าให้ศาสนากลายเป็นเครื่องยึดเหนี่ยวจิตใจ ก่อให้เกิดศีลธรรมจรรยา และระเบียบวินัยแก่ประชาชน ท าให้มีความสามัคคีปรองดองเป็นอันหนึ่งอัน เดียวกัน เกิดความสงบเรียบร้อยในบ้านเมือง เพราะทั้งพ่อขุนและประชาชนมีหลักยึดและปฏิบัติ ในทางธรรม พระมหาธรรมราชาลิไทย พ่อขุนของสมัยสุโขทันในสมัยต่อๆ มา ได้ทรงนิพนธ์หนังสือ ไทยเรื่องเกี่ยวกับศาสนาชื่อ ไตรภูมิพระร่วง และในหนังสือเรื่องนี้เองได้แถลงถึง ทศพิธราชธรรม อัน เป็นหลักของพระมหากษัตริย์ไทยตั้งแต่นั้นมา สมัยอยุธยา (๑๘๙๓-๒๓๑๐)๑๑ ระบอบการปกครองในสมัยอยุธยาเป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อ านาจอธิปไตยอยู่ ที่พระมหากษัตริย์เพียงพระองค์เดียว เหมือนกับสมัยสุโขทัย แต่แนวความคิดเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ ได้เปลี่ยนแปลงไปตามคติพราหมณ์ซึ่งพวกขอมน ามา โดยถือว่าพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้ที่ได้รับ อ านาจจากสวรรค์ตามแนวความคิดแบบลัทธิเทวสิทธิ์ ลักษณะการปกครองแบบเทวสิทธิ์นี้ถือว่า พระมหากษัตริย์เป็นเสมือนเจ้าชีวิต นอกจาก จะมีพระราชอ านาจเด็ดขาด สามารถก าหนดชะตาชีวิตของผู้อยู่ใต้ปกครองแล้ว ยังถือว่าอ านาจในการ ปกครองนั้นพระมหากษัตริย์ทรงได้รับจากสวรรค์ หรือเป็นไปตามเทวโองการ การกระท าของ พระมหากษัตริย์ถือเป็นความต้องการของพระเจ้า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นเหมือนสมมุติเทพ หรือ พระเจ้า หรือผู้แทนพระเจ้า เพราะฉะนั้นพระมหากษัตริย์ตามแนวความคิดแบบเทวสิทธิ์จึงทรงอ านาจ สูงสุดล้นพ้น ลักษณะการปกครองเป็นแบบนายปกครองบ่าว หรือเจ้าปกครองข้า ส าหรับเรื่องการปกครองนั้น เนื่องจากสมัยอยุธยามีระยะเวลายาวนาน และมีการ เปลี่ยนแปลงรูปแบบหลักเกณฑ์การปกครองบ้างไม่ได้ใช้รูปแบบเดียวตลอดสมัย จึงเห็นสมควรแบ่ง การศึกษาออกเป็น ๒ สมัย คือ สมัยอยุธยาตอนต้น ระหว่าง พ.ศ. ๑๘๙๓ – ๑๙๙๑ และสมัยอยุธยา ตอนกลางและตอนปลาย เริ่มแต่สมัยพระบรมไตรโลกนาถ พ.ศ. ๑๙๙๑ จนกระทั่งเสียกรุง เมื่อปี พ.ศ. ๒๓๑๐ การปกครองสมัยกรุงธนบุรี(๒๓๑๐-๒๓๑๙) ๑๒ การจัดระเบียบการปกครองของไทยสมัยธนบุรี ยังคงใช้รูปแบบเดิมที่เคยมีมาตั้งแต่สมัย อยุธยา เนื่องจากบ้านเมืองก าลังอยู่ในระยะเริ่มฟื้นตัวใหม่ๆ จึงยังไม่มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงใดๆ การปกครองส่วนกลาง (ภายในราชธานี) มีอัครมหาเสนาบดี ๒ ฝุาย -ฝุายทหาร คือ สมุหกลาโหม ๑๑ วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน, “แนวคิดเกี่ยวกับประวัติศาสตร์การเมืองไทย” เอกสารประกอบการสอน ชุดวิชา ประวัติศาสตร์สังคมและการเมืองไทย หน่วยที่ ๑-๗, พิมพ์ครั้งที่ ๒๕, (นนทบุรี : ส านักพิมพ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๗), หน้า ๓๑. ๑๒ วิมล วิโรจพันธุ์, และคณะ, ประวัติศาสตร์ชาติไทย, (กรุงเทพมหานคร : บริษัท อัลฟุา มิเล็น เนียม จ ากัด, ๒๕๔๘), หน้า ๒๕๔.
๑๑ -ฝุายพลเรือน คือ สมุหนายก นอกจากนี้ยังมีเสนาบดีจตุสดมภ์อีก ๔ ฝุาย ได้แก่ นครบาล (กรมเมือง), พระธรรมาธิกรณ์ (กรมวัง),พระโกษาธิบดี(กรมคลัง) และพระเกษตราธิการ(กรมนา) * การปกครองส่วนภูมิภาค แบ่งหัวเมืองออกเป็น ๓ ระดับ คือ หัวเมืองชั้นใน,ชั้นนอก และประเทศราช - หัวเมืองชั้นใน เป็นเมืองขนาดเล็กอยู่รายรอบราชธานี เจ้าเมืองเรียกว่า “ผู้รั้ง” - หัวเมืองชั้นนอก เป็นเมืองขนาดใหญ่และอยู่ห่างไกลจากราชธานีออกไปแบ่งออกเป็นหัว เมืองเอก โท ตรี ตามล าดับความส าคัญ -หัวเมืองประเทศราช เป็นเมืองต่างชาติต่างภาษาให้เจ้านายปกครองกันเองแต่ต้องส่ง เครื่องราชบรรณาการมาถวาย ได้แก่ ลาว เขมร และเชียงใหม่ สมัยกรุงรัตน์โกสินทร์ (๒๙๒๕ - ปัจจุบัน)๑๓ การจัดการองค์การภาครัฐในสมัยกรุงรัตน์โกสินทร์เป็นช่วงที่เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงในซึก โลกตะวันตก ประเทศไทยได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแลงดังกล่าว การจัดการองค์การภาครัฐใน ประเทศไทยเริ้มมีการเปลี่ยนแปลงอย่างชันเจนในสมัยรัชการที่ ๕ เริ่มเตรียมการปฏิรูปการปกครอง ในปี ๒๔๓๐ จนด าเนินการเต็มรูปใน ปี พ.ศ.๒๔๓๕ การปฏิรูปการปกครองในส่วนของ การจัดการราชการส่วนกลาง มีการน าระบบบริหาร ราชการแบบแบ่งแยกโครงสร้างอ านาจหน้าที่ (Structural – Functionalism) มาใช้ ด้วยการ ทบทวน ๔ หน้าทีหลักของกรมจตุสดมภ์ทั้ง ๖ ใหม่เพื่อจัดแบ่งงานและจัดตั้งกรม (กระทรวง) ใหม่อีก ๖ กระทรวง รวมเป็น ๑๒ กระทรวง คือ (๑) กระทรวงมหาดไทย บังคับบัญชาหัวเมืองฝุายเหนือ และเมืองลาวประเทศราช ต่อมา ได้มีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองทั้งหมด ่ทีมีให้อยู่ในความดูแลของกระทรวงมหาดไทย (๒) กระทรวงกลาโหม บังคับบัญชาหัวเมืองปักษ์ใต้ ฝุายตะวันตก ตะวันออก และเมือง มาลายูประเทศราช เมื่อมีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองไปให้กระทรวงมหาดไทยแล้ว กระทรวงกลาโหมจึงบังคับบัญชาฝุายทหารเพียงอย่างเดียวทั่วพระราชอาณาเขต (๓) กระทรวงการต่างประเทศ (กรมท่า) มีหน้าทีด้านการต่างประเทศ (๔) กระทรวงวัง ว่าการในวัง (๕) กระทรวงเมือง (นครบาล) ว่าการโปลิศและการบัญชีคน คือ กรมพระสุรัสวดีและ รักษาคนโทษ (๖) กระทรวงเกษตราธิการ ว่าการเพาะปลูกและการค้า ปุาไม้ เหมืองแร่ (๗) กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ดูแลเรื่องการเงิน รายได้ รายจ่ายของแผ่นดิน (๘) กระทรวงยุติธรรม จัดการเรื่องศาล ซี่งกระจายอยู่ตามกรมต่างๆ น ามาไว้ ที่แห่ง เดียวกัน ทั้งแพ่ง อาญา นครบาล อุทธรณ์ ทั้งแผ่นดิน ๑๓ ลิขิต รเวคิน, วิวัฒนาการการเมืองการปกครองไทย, พิมพ์ครั้งที่ ๙, (กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๔๖), หน้า ๑๗๗.
๑๒ (๙) กระทรวงยุทธนาการ ตรวจตราจัดการในกรมทหารบก ทหารเรือ (๑๐) กระทรวงธรรมการ จัดการศึกษา การรักษาพยาบาล และอุปถัมภ์คณะสงฆ์ (๑๑) กระทรวงโยธาธิการ มีหน้าทีก่อสร้าง ท าถนน ขุดคลอง ไปรษณีย์โทรเลข การรถไฟ (๑๒) กระทรวงมุรธาธร หน้าที่รักษาพระราชลัญจกร รักษาพระราชก าหนด กฎหมาย (ยุบในปี พ.ศ. ๒๔๓๙ โอนราชการในหน้าทีไปขึ้นอยู่ในกรมราชเลขานุการ) การจัดการบ ริหารราชการส่วนกลาง เป็นการแบ่งแยกแจกแจงหน้าทีของการจัดการใน กระทรวง กรม ต่างๆไม่ให้ซ้ าซ้อนกัน และ เป็นเพียงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการจัดการมากกว่า การเปลี่ยนแปลงขอบเขตหน้าทีและกิจกรรม ่ทีระบบบริหารกระท าอยู่ การปกครองสยามในสมัย รัชกาล ่ที๕ (๒๔๑๑ – ๒๔๕๓) เป็นการปกครองทีเน้นให้รัฐมีบทบาทหลักในการรักษาความ ปลอดภัยการรวมอ านาจไว้ที่ศูนย์กลาง และการมุ่งหารายได้ด้วยการเก็บภาษีเข้าท้องพระคลัง มากกว่าทีจะขยายขอบเขตงานของรัฐออกไปสู่กิจกรรมประเภทอื่นๆ ข้อสังเกต ที่ดีคือดูจาก งบประมาณทีแต่ละกระทรวงได้รับในช่วงนั้นพบว่ากิจกรรมหลักของรัฐทีมีความส าคัญสูงตามล าดับ คือ การปูองกันประเทศ – การรักษาความสงบภายใน –กิจกรรมส่วนพระองค์ ขณะที่งบประมาณ กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงเกษตรอยู่ในระดับต่ าสุด การลงทุนของ รัฐส่วนใหญ่เป็นการลงทุนเพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานทางการคมนาคม(รถไฟ)เพื่อตอบสนองนโยบาย หลักในการรวมอ านาจมาไว้ ที่ศูนย์กลาง การควบคุมหัวเมืองภายนอกให้กระชับเพื่อประโยชน์ทาง การเมืองในการเก็บภาษีเข้ารัฐ การปรับปรุงการจัดการราชการในส่วนภูมิภาค เป็นผลมาจากการรวมการบังคับบัญชาหัว เมืองทีเคยแยกอยู่ ที่มหาดไทย กลาโหม และ กรมท่า ให้มารวมอยู่ภายใต้กระทรวงมหาดไทย กระทรวงเดียว การปฏิรูปการจัดการราชการในส่วนภูมิภาคจึงเท่ากับเป็นการปรับหน่วยการปกครอง ที่มีสภาพและฐานะเป็นตัวแทน (field) หรือหน่วยงานประจ าท้องที่ (field office) ของ กระทรวงมหาดไทย หรือรัฐบาลในส่วนกลาง ทั้งนี้ได้มีการเปลี่ยนแปลงลักษณะการปกครองแบบเมือง หลวง เมืองชั้นใน เมืองชั้นนอก เมืองพระยามหานคร และเมืองประเทศราชเดิมเพื่อให้ลักษณะการ ปกครองเปลี่ยนเป็นแบบราชอาณาจักร (Kingdom) โดยการจัดระเบียบการปกครองให้มีลักษณะที ลดหลั่นตามระดับสายการบังคับบัญชาจากหน่วยเหนือลงไปจนถึงหน่วยงานชั้นรองตามล าดับ คือ การจัดรูปการปกครองมณฑลเทศาภิบาล การจัดรูปการปกครองเมือง การจัดรูปการปกครองอ าเภอ การจัดรูปการปกครองต าบล หมู่บ้าน การปฏิรูปการปกครองและการบ ริหารราชการแผ่นดิน ่ที่เริ่มเมื่อวันที่ ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๓๕ (ร.ศ.๑๑๑) ที่มีการจัดตั้งกระทรวงให้มีบทบาทส าคัญในการจัดการราชการแบบรวมศูนย์ อ านาจ โดยเฉพาะอย่าง ยิ่งการจัดตั้งกระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นกระทรวงทีรับผิดชอบในการบ ริหาร ราชการในส่วนภูมิภาค โดยมีการยกเลิกการปกครองระบบกินเมืองแล้วเปลี่ยนการปกครองเป็นระบบ เทศาภิบาล ในช่วงปี พ.ศ. ๒๔๓๕ - ๒๔๕๘ สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมพระยาด ารงราชานุภาพ ด ารงต าแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย มีการสถาปนาการปกครองระบบเทศาภิบาล และการ ปกครองต าบล หมู่บ้าน เพื่อขยายบทบาทของส่วนกลางในการคุมกลไกการปกครองประเทศ การ ประกาศใช้ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.๑๑๖ (พ.ศ. ๒๔๔๐) เป็นการก าหนดบทบาท หน้าที่ในการปกครองของนายอ าเภอทีได้รับมอบหมายหน้าที่ในการปกครอง เนื่องจาก
๑๓ กระทรวงมหาดไทยเห็นว่าการปกครองท้องที่ เป็นหัวใจส าคัญต่อการปกครองในระบบเทศาภิบาล นายอ าเภอถือว่าเป็นตัวแทนระหว่างข้าราชการของรัฐบาลกลางระดับจังหวัดและมณฑล กับ ก านัน ผู้ใหญ่บ้าน ทีประชาชนเลือกขึ้นมาในระดับต าบล หมู่บ้าน นายอ าเภอเป็นผู้ที่ต้องพยายาม ให้ค าสั่ง ต่าง ๆ จากสมุหเทศาภิบาลและผู้ว่าราชการเมือง(จังหวัด)เป็นผลในการปกครองต าบล หมู่บ้าน นอกจากนี้ กฎหมายลักษณะปกครองท้องทียังเพิ่มบทบาทหน้าทีในการปกครองต าบลหมู่บ้าน ของ ก านัน ผู้ใหญ่บ้าน ภายใต้การควบคุมดูแลของนายอ าเภอ และ ผู้ว่าราชการเมือง นายอ าเภอจะได้รับ ค าสั่งให้ออกไปดูแลต าบล หมู่บ้าน ท ารายงานส่งผู้ว่าราชการเมืองเดือนละครั้ง นายอ าเภอจะ รับผิดชอบรักษาความสงบ ให้การปรึกษาดูแลทั้งหมดแก่ก านัน และ ผู้ใหญ่บ้าน การจดทะเบียนปศุ สัตว์ การเก็บรักษาหนังสือสัญญาต่าง ๆ นอกจากนั้นยังมีการปรับเปลี่ยนการจัดระเบียบการปกครอง ต าบล หมู่บ้านใหม่ให้อ านาจของรับเข้าไปดูแลอย่างเข้มงวดมากขึ้น รัชกาลที่ ๕ ทรงมอบหมายให้ กระทรวงมหาดไทยด าเนินการปฏิรูปการปกครองหัวเมือง (การปกครองส่วนภูมิภาค) เพื่อเป็นการ เสริมสร้างความเป็นปึกแผ่น ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของราชอาณาจักรสยาม โดยมีพระราช ประสงค์จะให้ยุบเมืองประเทศราชแล้วรวมเข้าเป็นหัวเมืองในพระราชอาณาจักร การด าเนินการ ปฏิรูปนกจากการจัดระบบการปกครองจากล่างสุดเป็น หมู่บ้าน ต าบล อ าเภอ เมือง (จังหวัด) แล้วยัง จัดระบบการปกครอง มณฑลเทศาภิบาล เพิ่มขึ้นเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการติดต่อระหว่างรัฐบาลใน กรุงเทพกับหัวเมืองนอกราชธานี แต่ละมณฑลจะมีข้าหลวงเทศาภิบาล (สมุหเทศาภิบาล) เป็นผู้มี อ านาจสูงสุด นอกจากนั้นยังประกอบด้วยข้าราชการฝุายต่างๆ เช่น ข้าหลวงมหาดไทย ข้าหลวง ยุติธรรม ข้าหลวงคลัง แพทย์ประจ ามณฑล ซึ่งข้าราชการประจ ามณฑลเทศาภิบาลเหล่านี้จะท าหน้าที ในฐานะเป็นตัวแทนของส่วนกลางควบคุมการจัดการราชการต่างๆในหัวเมือง ซึ่งรูปแบบการปกครอง ลักษณะนี้ เป็นการปกครอง ระบบเทศาภิบาล ที่เป็นการปกครองส่วนภูมิภาคมีการตั้งสาขาของ กระทรวงใหญ่ในกรุงเทพรับหน้าที่ดูแลกิจการของตนในส่วนภูมิภาค ในปี พ.ศ. ๒๔๔๐ ได้มีการประกาศใช้ข้อบังคับลักษณะปกครองหัวเมือง ร.ศ.๑๑๖ ซึ่งได้ จัดระเบียบการปกครองหัวเมืองคือท้องที่หลายอ าเภอรวมกันเป็นหัวเมืองหนึ่งแต่ละหัวเมืองมี พนักงานผู้ปกครองเมืองคือ (๑) ผู้ว่าราชการเมือง ก็คือเจ้าเมืองเป็นต าแหน่งข้าราชการชั้นพระยาหรือพระที่แต่งตั้ง โยกย้ายตามแต่ ที่พระมหากษัตริย์จะทรงพระราชด าริเห็นสมควร ผู้ว่าราชการเมือง ตามข้อบังคับ ลักษณะปกครองหัวเมือง ร.ศ.๑๑๖ มีหน้าที่เป็นผู้บังคับบัญชารับผิดชอบราชการทุกอย่างในเมือง(เว้น การพิพากษาคดี) เป็นผู้ตรวจตราว่ากล่าวให้ราชการทั้งปวงได้บังคับบัญชาให้เป็นไปตามพระราช ก าหนดกฎหมายและค าสั่งของเจ้ากระทรวง รายงานข้อราชการในการท านุบ ารุงหรือแก้ไขข้อขัดข้อง ในการปกครองเมืองต่อข้าหลวงเทศาภิบาล เป็นผู้ดูแลทุกข์สุขพลเมืองต่างพระเนตรพระกรรณในเมือง นั้น และเป็นผู้สั่งและอนุญาตให้พนักงานอัยการฟูองความแผ่นดิน ด้านอ านาจของผู้ว่าราชการเมือง มีอ านาจบังคับบัญชากรรมการผู้ใหญ่ผู้น้อย และอาณาประชาราษฎร์ทั่วไปในเมือง มีอ านาจถอดถอน และย้ายข้าราชการที่ผู้ว่าราชการเมืองมีอ านาจตั้งได้โดยต าแหน่ง เป็นต้น (๒) กรมการเมือง แบ่งเป็น ๒ พวก คือ กรมการในท าเนียบ อันเป็นต าแหน่งทีมีเงินเดือน ได้แก่ต าแหน่งปลัด ยกกระบัตร ผู้ช่วยราชการ ซึ่งจัดเป็นกรรมการผู้ใหญ่ ๓ ต าแหน่ง จ่าเมือง (เลขานุการของเมือง) สัสดี แพ่ง(รักษากฎหมาย) ศุภมาตรา (เก็บภาษีอากร) สาระเลข (เลขานุการ
๑๔ ผู้ว่าราชการเมือง) กรมการนอกท าเนียบเป็นต าแหน่งกิตติมศักดิ์ผู้ซึ่งด ารงต าแหน่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ หรือเป็นคหบดีในเมือง ซึ่งเป็นกรมการผู้ใหญ่ ระบบการปกครองของไทย ที่มีการปฏิรูปในสมัยรัชกาล ที่ ๕ ในปี พ.ศ. ๒๔๓๕ ที่มีการ ตั้งกระทรวง จัดการปกครองระบบเทศาภิบาล ถือเป็นจุดก าเนิดของการปกครองและการจัดการ ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคตามแนวคิดของตะวันตก ซึ่งการปกครองส่วนภูมิภาคในขณะนั้นจะ ใช้ค าว่า การปกครองท้องที่ ส่วนการปกครองส่วนภูมิภาคเป็นค่าที่นามาใช้แทนภายหลังการ เปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ และได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการ พ.ศ. ๒๔๗๖ ซึ่งมีการจัดแบ่งระเบียบบริหารออกเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น การจัดการองค์การภาครัฐในประเทศไทยได้ด าเนินการอย่างต่อเนื่องจนถึงปี ๒๔๗๕ เป็น ปีที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง การจัดการองค์การภาครัฐได้มีผู้บริหารจากฝุายพลเรือนเข้ามี บทบาทอย่างเต็มตัว จนประเทศไทยได้ประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจ ฉบับที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๐๐ การ จัดการองค์การภาครัฐจึงเข้าสู่การจัดการในรูปแบบการใช้แผนเป็นเครื่องมือ องค์การภาครัฐมีบทบาท ในการด าเนินการเพื่อให้เศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศเป็นไปตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจ จนกระทั้ง ถึง พ.ศ. ๒๕๑๑ มีการประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ฉบับที่ ๓ เป็นการเพิ่มการพัฒนา สังคมเข้าอยู่ในแผน การจัดการองค์การภาครัฐยังคงบทบาทในการด าเนินการเพื่อน านโยบายลงสู่การ ปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง การจัดการองค์การภาครัฐในรูปแบบการใช้แผนเป็นเครื่องมือในการก ากับทิศทางการ ด าเนินการมีระบบการจัดการองค์การภาครัฐที่น่าสนใจ คือ การจัดการองค์การภาครัฐ ระบบ POSCoRB การจัดการองค์การในระบบนี้นับได้ว่ามีความสมบูรณ์มาก มีขั้นตอน ดังต่อไปนี้ P (Planning) การวางแผน O ( Organizing) การจัดองค์กร S (Staffing) การจัดระบบบุคคล Co (Co-ordinatig) การจัดระบบการประสานงาน R (Reporting) การรายงานผลการด าเนินการ B (Budgeting) การจัดระบบงบประมาณ อย่างไรก็ตามการจัดการองค์การภาครัฐซึ่งเป็นการจัดการองค์การที่มีลักษณะพิเศษ คือ เป็นองค์การขนาดใหญ่ มีสายงานการบังคับบัญชาหลายชั้น สายงานยาว มีความสลับซับซ้อน การ ปฏิบัติงานมีความล่าช้า การปฏิรูปการจัดการองค์การภาครัฐจึงได้ด าเนินการอย่างต่อเนื่อง องค์ประกอบขององค์การจัดการภาครัฐ ดังที่กล่าวมาแล้วองค์การเป็นส่วนประกอบของคนที่มีเปูาหมายในการด าเนินการร่วมกัน เฮนรี่ มินซ์เบิร์ก (Henry Minzberg) ศาสตราจารย์ด้านการจัดการกลยุทธ์ชาวแคนนาดา กล่าวว่า ทุกองค์การจะมีคนเป็นพื้นฐานส าคัญ โดยองค์การประอบด้วยฝุายต่าง ๆ ๕ ฝุาย คือ๑๔ ๑๔ Mintzberg, Henry, Mintzberg on management : inside our strange world of organizations, (New York : Free Press, 1989), p 23-32.
๑๕ ๑. ฝุายปฏิบัติการหลัก (Operating Core) ๒. นักบริหารชั้นสูง (Strategic Apex) ๓. นักบริหารระดับกลาง (Middle Line) ๔. ฝุายเสนาธิการ (The Techno-Structure) ๕. ฝุายสนับสนุน (Support Staff) จากองค์ประกอบของคนในองค์การดังกล่าวซึ่งถือว่าเป็นองค์ประกอบส าคัญ ในส่วนของ องค์การภาครัฐสามารถแบ่งองค์ประกอบออกเป็นส่วนๆคือ คน ประกอบด้วย ตัวบุคคล กลุ่มบุคคล ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล ภาวะผู้น า โครงสร้างองค์การ ประกอบด้วย ระบบการท างาน การแบ่งงาน ระบบการผลิต(ระบบ การปฏิบัติการ) ขนาดขององค์การ วัฒนธรรมองค์การ วงจรขององค์การ การจัดการจัดการ กฎหมาย กฎ ระเบียบ ระดับชั้นของอ านาจในการตัดสินใจ การควบคุม สายงานการบังคับบัญชา ทิศทางขององค์การ หมายถึง วัตถุประสงค์ขององค์การ การก าหนดยุทธศาสตร์ การ ก าหนดนโยบาย การก าหนดแผนงาน งาน องค์ประกอบที่ส่งผลกระทบ (Impact) หมายถึง บริบทภายนอกที่ที่ส่งผลกระทบต่อ องค์การ เช่น สภาพเศรษฐกิจ การเมือง สังคม วัฒนาธรรม ค่านิยม ความเชื่อ สภาพการแข่งขัน เทคโนโลยี จากองค์ประกอบทั้งภายในและภายนอกองค์การทั้งมวลพอที่จะสรุปได้ว่าองค์การภาครัฐ ที่ดีควรประกอบด้วย ๑. มีระบบการวางแผนที่ดี การมีส่วนร่วม ชัดเจน กลมกลืน ไม่ซับซ้อน ๒.. มีสมาชิกที่ดี มีความรู้ มีความตั้งใจ มีวินัย ซื่อสัตย์ มีความรับผิดชอบ ๓. มีโครงสร้างที่ดี ชัดเจน ไม่ซับซ้อน ๔. มีเปูาหมายที่ดี ร่วมกันก าหนด มีความเป็นไปได้ เป็นประโยชน์ ความสัมพันธ์ขององค์การภาครัฐกับสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ คือ ศาสตร์ว่าด้วยการจัดการภาครัฐ หรือ การจัดการภาคราชการ เป็นศาสตร์ที่เรียนรู้เกี่ยวกับการจัดการภาครัฐตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน และ การก าหนดแนวทางการ จัดการภาครัฐในอนาคต ในอดีตบริบทที่ส่งผลต่อการจัดการภาครัฐเป็นบริบทเชิงเดี่ยวไม่มีความ สลับซับซ้อน ปัจจัยในการจัดการภาครัฐคือ อ านาจ (Power) หมายถึงโอกาสที่มีอยู่ในความสัมพันธ์ ทางสังคม ที่ท าให้บางคนสามารถกระท าตามความตั้งใจ แม้ว่าจะมีการขัดขวาง โดยไม่ขึ้นกับหลักการ ที่รองรับโอกาสนั้นๆ๑๕ “อ านาจ” จะมีความหมายใกล้เคียงกับค าว่า "อิทธิพล" (Influence) ผู้น า สูงสุดในนครรัฐคือผู้มีอ านาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาด การจัดการภาครัฐในยุคแรกเป็นการจัดการแบบรวม ศูนย์ องค์การภาครัฐมีโครงสร้างที่ไม่สลับซับซ้อนตั้งขึ้นตามความต้องการตามสถานการณ์ซึ่งเกี่ยวข้อง กับการดูแลนครรัฐ นครรัฐยุคแรกเกิดขึ้น ๗๐๐ ปี ก่อนคริสตกาล การปกครองนครรัฐยุคแรก ๑๕ Max Weber, The Theory of Social and Economic Organizations. Translated by A.M. Handerson and T. Parsons, (New York : Free Press, 1947), p 21.
๑๖ ประชาชนเลือกผู้น า (Monarchy) ซึ่งต่อมาเรียกว่ากษัตริย์ซึ่งใช้อ านาจเด็ดขาดในการปกครองแบบ รวมศูนย์ อย่างไรก็ตามชนชั้นสูงในสังคมซึ่งเรียกว่าขุนนาง (Aristocracy) ได้แย่งชิงอ านาจการ ปกครองจากกษัตริย์ แต่ผู้ที่มีฐานะร่ ารวยในสังคม(Oligarchy) ซึ่งแม้จะมีจ านวนไม่มากได้แย่งชิง อ านาจการปกครองมาไว้กับกลุ่มตน ผ่านไปช่วงเวลาหนึ่งผู้อยู่ใต้การปกครองส่วนใหญ่ได้เรียกร้องและ ต่อสู่เพื่อมีอ านาจในการปกครองตนเอง หมายถึง การปกครองโดยวิธีการให้สิทธิแก่ประชาชนทั่วไป ที่ มีสถานะเป็นพลเมือง (Democracy) การปกครองรูปแบบนี้แม้จะมีส่วนดีอยู่มากแต่เป็นระบบที่มี ความขัดแย้งสูงเพราะให้สิทธิประชาชนแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับบริบทการเมือง การปกครอง เศรษฐกิจ สังคม และ บริบทที่เกี่ยวข้องอื่น เมื่อความขัดแย้งสูงขึ้นและขยายตัวจนไม่อาจควบคุมได้จะ มีผู้ที่มีก าลัง (M Power) ท าการยึดอ านาจการปกครองและใช้สิทธิในการปดครองแทน (Tyranny) การจัดการภาครัฐยุดก่อนคริสตกาลเริ่มเป็นรูปแบบการปกครองและเป็นวัฏจักร (Cycle) รัฐประศาสนศาสตร์หรือการปกครองภาครัฐที่เริ่มจากโครงสร้างเชิงเดี่ยวที่ไม่สลับซับซ้อน จากการปกครองนครรัฐโดยคนคนเดียวเป็นผู้ใช้อ านาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดซึ่งจะเป็นที่ยอมรับในหมู่ ประชาชนในช่วงแรกของการตั้งนครรัฐและในช่วงที่เผชิญกับบริบทที่ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของ นครรัฐ เมื่อนครรัฐมีความเข้มแข็ง มีความสงบ เศรษฐกิจมั่นคง โครงสร้างการจัดการนครรัฐมีรูปแบบ ซับซ้อนขึ้น และ มีจ านวนมากขึ้น ต่อมาเรียกหน่วยการจัดการนครรัฐตามภารงานที่แยกออกไป เฉพาะตามวัตถุประสงค์เหล่านี้ว่าองค์การภาครัฐ (Public Organization) การจัดการหน่วยการ จัดการเหล่านี้ต้องใช้ผู้มีความสามารถเฉพาะและคัดเลือกตนที่มีความสามารถตรงกับภารกิจเข้าปฏิบัติ ท าให้เกิดกลุ่มผู้มีอ านาจขึ้นในนครรัฐ กลุ่มผู้มีอ านาจซึ่งอาจมีหลายกลุ่มในนครรัฐอาทิกลุ่ม ขุนนาง ขุนศึก ผู้มีฐานะร่ ารวย ผู้มีความรู้ กลุ่มอิทธิพลทางอ านาจเหล่านี้จะเคลื่อนไหวเพื่อเข้าสู่อ านาจแทน รวมทั้งชนชั้นล่างได้แก่ ทาส ชาวนา (ผู้ประกอบอาชีพเกษตรกรรม) ผู้ใช้แรงงาน ซึ่งมีจ านวนมากที่สุด ในนครรัฐจะรวมตัวกันเรียกร้องสิทธิและเสรีภาพในการปกครอง หรือ มีอ านาจในการจัดการนครรัฐ การปกครองนครรัฐในอดีตมีวิวัฒนาการมาอย่างต่อเนื่อง เริ่มจากการปกครองแบบเผ่าชน หรือ กลุ่มชน เป็นการรวมตัวกันของสังคมขนาดย่อมมีรากฐานมาจากหน่วยของสังคมที่เล็กที่สุด คือ ครอบครัวหลายๆ ครอบครัวรวมกันในระบบเครือญาติเป็นเผ่าชนมีขนบธรรมเนียมประเพณี ประจ าเผ่า ซึ่งได้กลายเป็นรูปแบบการปกครองในที่สุด เมื่อกลุ่มชนมีขนาดใหญ่ขึ้นการปกครองนครรัฐ พัฒนาไปสู่การปกครองแบบนครรัฐ หรือ แว่นแคว้น เริ่มขึ้น หลังจากที่มนุษย์เริ่มมีที่อยู่เป็นหลักแหล่ง แน่นอนมีการรวมตัวเป็นกลุ่มเผ่าชนในยุคหินใหม่ ก็มีการติดต่อกันระหว่างเผ่า พัฒนามาเป็นนคร รัฐ เป็นแคว้นเป็นอาณาจักร มีพระมหากษัตริย์ปกครองราชวงศ์ต่างๆ เช่นนครรัฐของกรีก และ อาณาจักรโรมัน เป็นต้น๑๖ และขยายตัวเป็นการปกครองแบบจักรวรรดิ เป็นรูปแบบการปกครองที่ รวมเอานครรัฐหรือแคว้นต่าง ๆ เข้าด้วยกันเป็นกลุ่มสังคมขนาดใหญ่ เช่น จักรวรรดิโรมัน จักรวรรดิ จีน จักรวรรดิอินเดีย การปกครองในรูปแบบจักรวรรดินั้นเป็นการปกครองดินแดนที่กว้างใหญ่ไพศาล มีชาวต่างชาติหลายเผ่าพันธุ์ แต่อ านาจปกครองถูกรวมอยู่ที่จักรพรรดิเพียงผู้เดียวนั้น ต่อมาจักรวรรดิ ก็เริ่มอ่อนแอ พวกอนารยเข้ารุกรานจักรวรรดิโรมัน จักรวรรดิจีน การปกครองในรูปแบบใหม่ ๑๖ ปภาวดี ดุลยจินดา, “หลักการทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารราชการ” เอกสารประกอบการสอนชุดวิชา การบริหารราชการไทย หน่วยที่ ๑-๘, พิมพ์ครั้งที่ ๒๐, (นนทบุรี : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๕), หน้า ๔๘-๔๙.
๑๗ คือ ระบบศักดินาสวามิภักดิ์(Feudalism) จึงเกิดขึ้น ระบบศักดินาสวามิภักดิ์ ก าเนิดขึ้นใน คริสต์ศตวรรษที่ ๙ เป็นระบอบการปกครองที่เน้นเรื่องที่ดินและกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ความผูกพัน ระหว่างเจ้าของที่ดินและผู้ท ากินในที่ดิน การปกครองระบบศักดินาพัฒนามาจนถึงกลางศตวรรษ ที่ ๑๕ ช่วงปลายศตวรรษที่ ๑๖ เป็นยุคลัทธิพาณิชย์นิยม ซึ่งมีความเชื่อที่ว่าประเทศใดยิ่งมีแร่เงินและ ทองมากเพียงใดก็ยิ่งมีความร่ ารายและอ านาจมากขึ้นเท่านั้น แนวคิดนี้น าไปสู่การแสวงหาอาณา นิคม บรรดาประเทศมหาอ านาจในสมัยนั้น ได้แก่ อังกฤษ ฝรั่งเศส สเปน โปรตุเกส และเนอร์เธอร์ แลนด์ต่างพากันล่าเมืองขึ้น เพื่อเป็นแหล่งทรัพยากรการผลิตของตน ระยะต่อมาเข้าสู่การปกครองนครรัฐยุค รัฐชาติ หมายถึง รัฐที่มีการปกครองเป็นปึกแผ่นมี อาณาเขตที่แน่นอนประชาชนมีเชื้อชาติภาษา วัฒนธรรม ขนบธรรมเนียมประเพณีแบบ เดียวกัน ปัจจัยที่ส าคัญในการก่อให้เกิดรัฐบาลคือ ความรู้สึกชาตินิยม (Nationalism) ท าให้ ประชาชนเกิดความภูมิใจ และ มีความจงรักภักดีต่อชาติและพระมหากษัตริย์ หรือ ผู้น ารัฐบาลซึ่งเข้า มาใช้อ านาจในการจัดการกิจการของรัฐในรูปหน่วยงานหรือองค์การภาครัฐ ซึ่งองค์การภาครัฐ เหล่านั้นท าหน้าที่น านโยบายสาธารณไปสู่การปฏิบัติเพื่อประโยชน์สาธารณะ จึงพอที่จะสรุปได้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ คือ ศาสตร์ว่าด้วยการจัดการจัดการภาครัฐโดย บุคคล หรือ คณะบุคคล ผ่าน หน่วยงานซึ่งเรียกหน่วยงานบริหารเหล่านั้นว่าองค์การภาครัฐ ดังนั้น การจัดการภาครัฐ คือ การจัดการองค์การภาครัฐเพื่อน านโยบายสาธารณของรัฐบาลไปสู่การปฏิบัติ เพื่อประโยชน์สาธารณ
๑๘ ค าถามท้ายบท ๑. ท่านคิดว่าองค์การมีความหมาย และมีหลักการจัดการ อย่างไร จงอธิบาย ๒. กระบวนการจัดองค์การ มีความส าคัญต่อการบริการจัดการหรือไม่ เพราะเหตุใด ๓. การจัดการองค์การภาครัฐ กับการจัดการภาคเอกชน แตกต่างกัน หรือไม่ เพระเหตุใด ๔. จงอธิบายการจัดการองค์การภาครัฐ ในยุคปัจจุบัน มาพอเข้าใจ
๑๙ บรรณานุกรม กัญญมน อินหว่าง และคณะ. องค์การและการจัดการ. พิมพ์ครั้งที่ ๒. กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์ มหาวิทยาลัยเซนต์จอห์น, ๒๕๕๐. ติน ปรัชญพฤทธิ์. ทฤษฎีองคการ. พิมพครั้งที่ ๔. กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, ๒๕๔๒. ทศพร ศิริสัมพันธ์. “ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหารราชการแนวใหม่”. กรุงเทพมหานคร : ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, ๒๕๔๙. ธงชัย สันติวงษ์. ทฤษฎีองค์การและการออกแบบ. กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, ๒๕๓๗. ปภาวดี ดุลยจินดา. “หลักการทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารราชการ” เอกสารประกอบการสอนชุดวิชา การบริหารราชการไทย หน่วยที่ ๑-๘. พิมพ์ครั้งที่ ๒๐. นนทบุรี : ส านักพิมพ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๕. ลิขิต ธีรเวคิน. วิวัฒนาการการเมืองการปกครองของไทย. พิมพ์ครั้งที่ ๙. กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๔๖. ลิขิต รเวคิน. วิวัฒนาการการเมืองการปกครองไทย, พิมพ์ครั้งที่ ๙. กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๔๖. วิมล วิโรจพันธุ์, และคณะ. ประวัติศาสตร์ชาติไทย. กรุงเทพมหานคร : บริษัท อัลฟุา มิเล็นเนียม จ ากัด, ๒๕๔๘. วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน. “แนวคิดเกี่ยวกับประวัติศาสตร์การเมืองไทย” เอกสารประกอบการสอนชุดวิชา ประวัติศาสตร์สังคมและการเมืองไทย หน่วยที่ ๑-๗. พิมพ์ครั้งที่ ๒๕. นนทบุรี : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๗. ศิริพร พงศ์ศรีโรจน์. องค์การและการจัดการ, พิมพ์ครั้งที่ ๙. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์หนังสือ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์, ๒๕๔๓. ศิริอร ขันธหัตถ์. องค์การและการจัดการ. กรุงเทพมหานคร : อักษรบัณฑิต, ๒๕๓๖. สมคิด บางโม. หลักการจัดการ. กรุงเทพมหานคร : ส านักพิมพ์วิทยพัฒน์, ๒๕๓๘. กอบชัย ถิตานนท์. หลักการจัดการ. [ออนไลน์]. แหล่งที่มา : https://sites.google.com/site /hlakkarcadkar32001003 [๑๒ กันยายน ๒๕๖๐]. Flippo, Edwin B. Principle of Personnel Management. New York : Mc Graw-Hall Inc, 1970. Max Weber. The Theory of Social and Economic Organizations. Translated by A.M. Handerson and T. Parsons. New York : Free Press, 1947. Mintzberg, Henry. Mintzberg on management : inside our strange world of organizations. New York : Free Press, 1989.
บทที่ ๒ นักคิด ทฤษฎี องค์การภาครัฐ ขอบข่ายการเรียนรู้บทที่ ๒ ๑. บทน า ๒. ความหมายทฤษฎีองค์การภาครัฐ ๓. แม็ก เวเบอร์ (Max Weber) ๔. กันน์ (Geoffrey C. Gunn) ๕. คริสโตเฟอร์ ฮูด (Christopher Hood) ๖. โคป ลิสแมน และ สตรารีย์ (Cope, Leishman and Strarie) ๗. ลินดา คาบูเลียน (Linda Kaboolian) ๘. เดวิด ฟาร์นแฮม (David Farnham) ๙. เลน (Jan-Erik Lane) ๑๐. ไมเคิล บราซเลย์ (Michael Barzelay) ๑๑. กรีนวูด, ไพเพอร์, วิลสัน (Greenwood, Pyper and Wilson) จุดประสงค์การเรียนรู้ ๑. เพื่อให้นิสิตมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับความหมายทฤษฎีองค์การภาครัฐ ๒. เพื่อให้นิสิตได้ทราบถึงทฤษฎีที่เกี่ยวกับการบริหารองค์การ ของนักวิชาการ ๓. เพื่อให้นิสิตได้เรียนรู้เกี่ยวกับการบริหารระบบงานของราชการ และข้อดี ข้อเสีย ใน การบริหารงานราชการ
๒๑ บทน า ทฤษฏีองค์การ เป็นองค์ความรู้ที่ถูกคิดค้นขึ้นเพื่อน ามาใช้กับการจัดการในภาคเอกชน โดย เริ่มขึ้นจากแนวคิด หลักการ หรือข้อสมมติฐานของนักคิด และนักวิชาการที่ได้พัฒนาขึ้น และเป็น ที่ ยอมรับกันทั่วไป ซึ่งต่อมาจึงได้มีการน ามาใช้ในการจัดการภาครัฐ หรือบริหารรัฐกิจ และได้ถูก พัฒนา มาอย่างต่อเนื่องหลายทศวรรษ การจัดองค์การที่มีประสิทธิภาพจ าเป็นอย่างยิ่งที่นักบริหาร จะต้องท าการศึกษาแนวคิดและ ทฤษฏีต่างๆ ในแต่ละยุคสมัย เพื่อที่ได้น าเอาทฤษฏีต่างๆ เหล่านั้นมา ปรับใช้ให้เกิดประโยชน์ต่อ องค์การได้อย่างมีประสิทธิภาพและเกิดความประหยัด ซึ่งสามารถกล่าว สรุปว่าทฤษฏีองค์การมีความส าคัญต่อนักบริหารอย่างน้อย ๓ ประการดังนี้๑ ๑. ช่วยอธิบายถึงพฤติกรรมและปรากฏการณ์ต่างๆ ที่ปรากฏขึ้นในองค์การ ซึ่งจะท าให้ ผู้บริหาร ได้รู้ถึงแง่มุมต่างๆ ของเหตุการณ์ ที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต ๒. ช่วยในการพยากรณ์พฤติกรรมขององค์การในอนาคต ซึ่งจะเป็นประโยชน์ในการ ทดสอบ ความคิดเห็นเกี่ยวกับองค์การ และท าการปรับปรุงทฤษฏีองค์การที่น ามาใช้ นอกจากนี้ยังใช้ เป็น เครื่องน าทาง เพื่อช่วยในการปฏิบัติในอนาคต ๓. ทฤษฏีองค์การจะมีอิทธิพลเหนือพฤติกรรมองค์การ ซึ่งจะเป็นประโยชน์แก่นักบริหาร ใน การคิดริเริ่มปรับปรุงและน าหลักเกณฑ์ใหม่ๆ มาใช้ในองค์การ ๔. เมื่อความรู้เกี่ยวกับทฤษฏีองค์การมีความส าคัญตามที่กล่าวมานี้ ดังนั้น ผู้น าบริหาร ซึ่ง เป็นผู้ที่มีบทบาทส าคัญในการเปลี่ยนแปลง จะต้องท าการศึกษาทฤษฏีองค์การ เพื่อที่จะได้น าหลัก วิชาการและแนวคิดต่างๆ มาใช้ในการออกแบบ แก้ไข หรือปรับปรุงองค์การอยู่เสมอ เพื่อให้องค์การ ได้อยู่รอดต่อไป ความหมายทฤษฎีองค์การภาครัฐ แนวคิดในการบริหารหรือจัดการองค์การภาครัฐคือมุ่งประโยชน์ของประชาชนผู้รับบริการ เป็นหลัก มิใช่องค์กรมุ่งผลก าไร การบริหารรัฐหรือองค์การภาครัฐที่ผ่านมาไม่ค านึงถึงต้นทุนหรือ ทรัพยากรที่ใช้ในการบริหารเป็นการจัดการหรือบริหารมุ่งประสิทธิผล (effectiveness) ได้รับอิทธิพล มาจากแนวคิดการจัดการนิยม (Managerialism)๒ ซึ่งเป็นแนวคิดเกี่ยวกับหลักการบริหารจัดการ องค์การสมัยใหม่ โดยเชื่อว่าโครงสร้าง กระบวนการ ระบบเทคนิควิธีการ และหน้าที่ในการบริหาร จัดการมีความเหมือนกันทั้งในภาครัฐและเอกชน หากหลักการบริหารจัดการสมัยใหม่เหล่านั้น สามารถใช้และประสบความส าเร็จในภาคธุรกิจเอกชนก็มีความเป็นไปได้ที่จะน าแนวทางหลักการ บริหารจัดการดังกล่าวมาใช้ในองค์การภาครัฐและส่งผลให้ประสบความส าเร็จที่คล้ายกัน เพียงแต่ต้อง ค านึงถึงความแตกต่างทางด้านปรัชญาการบริหารงาน กล่าวคือ ปรัชญาการบริหารงานภาคธุรกิจ เอกชนมีความมุ่งหมายทางด้านผลประโยชน์ส่วนบุคคลที่จะได้รับ ขณะที่ภาครัฐอยู่ที่ประโยชน์ สาธารณะของประชาชนที่จะได้รับในบริบททางการเมือง ท านองเดียวกันภาคธุรกิจเอกชนไม่น้อยที่ ๑ สนธิ์บางยี่ขัน, การวิเคราะห์องค์การ : องค์การและการจัดการ (Organization Analysis: Organization and Management, (กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลัยรามค าแหง, ๒๕๔๔), หน้า ๓๗. ๒ Max Weber, The Theory of Social and Economic Organizations. Translated by A.M. Handerson and T. Parsons, (New York : Free Press, 1947), p 69.
๒๒ หยิบยืมคุณค่าการบริหารงานภาครัฐไปใช้ในการบริหารงานโดยเฉพาะทางด้านการรับผิดชอบต่อ สังคมที่มีเพิ่มมากขึ้น การบริหารองค์การภาครัฐเกี่ยวข้องกับแนวคิดการจัดการสมัยใหม่ที่มีองค์ประกอบ ๓ ประการ ประการแรก การมุ่งเน้นประสิทธิผลหรือผลสัมฤทธิ์ (Effectiveness) ประการที่สอง การมุ่งเน้นเรื่องคุณภาพ (Quality) หรือความพึงพอใจของผู้รับบริการ (Customer Satisfaction) ประการที่สาม การมุ่งเน้นหลักความรับผิดชอบ (Accountability) ซึ่งองค์ประกอบนี้สอดประสานกับสภาพแวดล้อมทางการบริหารที่เปลี่ยนแปลงอยู่ ตลอดเวลา ท าให้องค์การต้องปรับตัวตามเพื่อความความเข้มแข็งในการอยู่รอดและมีความสามารถ เชิงการแข่งขัน การบริหารองค์การภาครัฐสมัยใหม่จึงต้องปรับเปลี่ยนแนวคิดเชิงประสิทธิผลเป็นการ การบริหารจัดการเชิงประสิทธิภาพ (efficiency) เพื่อให้เกิดแรงขับประสิทธิภาพ (efficiency drive) โดยมีแนวทางการด าเนินการ - เพื่อความสนใจการควบคุมการคลัง ความคุ้มค่าเงิน และประสิทธิภาพ - ยึดหลักการทั่วไป การจัดการตามล าดับชั้นการบังคับบัญชา - การขยายการตรวจสอบ ทั้งทางด้านการเงินและวิชาชีพ - เน้นการตอบสนองผู้บริโภค - ลดกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับตลาดแรงงานและท างานให้เร็วขึ้น - ลดอ านาจการก ากับดูแลของตนเองและสมาคมวิชาชีพลักษณะส าคัญของการบริหาร และการจัดการ ศิริวรรณ เสรีรัตน์และคณะ ได้กล่าวถึงความหมายของทฤษฏีองค์การภาครัฐ ว่ามี ความหมายที่สัมพันธ์ใกล้ชิดกับทฤษฏีการบริหารจัดการ ดังนี้๓ ๑. เป็นการศึกษาเกี่ยวกับวิธีการที่องค์การต่างๆ ด าเนินการว่าเป็นอย่างไร ตลอดจนการ ได้รับผลกระทบจากสภาพแวดล้อมขององค์การ ๒. เป็นแขนงวิชาที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาโครงสร้าง กระบวนการ และพฤติกรรม ซึ่งเป็น ปรากฏการณ์ต่างๆ ของบุคคลและองค์การ ๓. เป็นทฤษฏีส าหรับองค์การที่ช่วยในการวิเคราะห์องค์การโดยรวม ๔. เป็นชุดของความสัมพันธ์ในด้าน แนวคิด (Concepts) หลักการ (Principles) สมมติ- ฐาน (Hypothesis) เกี่ยวกับองค์การทั้งหลาย ซึ่งได้อธิบายส่วนประกอบขององค์การ และแสดง วิธีการ ที่มีความสัมพันธ์กับส่วนอื่นๆ โดยอาจประกอบด้วยทฤษฏีที่เป็นเชิงพรรณนา (Descriptive Theory) และทฤษฏีที่เป็นเชิงก าหนด (Prescriptive Theory) ๕. เป็นการศึกษาถึงวิธีการก าหนดหน้าที่ขององค์การว่า ได้ส่งผลกระทบต่อบุคลากรที่ ท างานในองค์การอย่างไร และได้ส่งผลกระทบต่อสังคมอย่างไร ในระหว่างการด าเนินงาน ๓ ศิริวรรณ เสรีรัตน์และคณะ, ทฤษฏีองค์การ, (กรุงเทพมหานคร : ธรรมสาร, ๒๕๔๕), หน้า ๕๖.
๒๓ ทิิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ ได้ให้การอธิบายเกี่ยวกับทฤษฏีองค์การภาครัฐว่า แท้จริงแล้ว องค์ความรู้ ที่เกี่ยวกับองค์การนั้น สามารถแบ่งออกได้เป็น ๒ สาขา คือ ทฤษฏีองค์การ (Organization Theory) และ พฤติกรรมองค์การ (Organization Behavior) โดยทฤษฏีองค์การเป็น การศึกษาแนวคิดที่เกี่ยวกับ องค์การ หรือการศึกษา วิเคราะห์องค์การอย่างถูกต้องและลึกซึ้ง โดยมี พื้นฐานจากรูปแบบและ กฎเกณฑ์ของพฤติกรรมองค์การ โดยมีระดับวิเคราะห์อยู่ในระดับองค์การ ซึ่ง หากพิจารณาจากเนื้อหา ของทฤษฏีองค์การในปัจจุบัน สามารถจ าแนกลักษณะที่ส าคัญได้ ดังนี้ ๑. ทฤษฏีองค์การเป็นการศึกษาพฤติกรรมขององค์การในลักษณะภาพรวม ซึ่งครอบคลุม ถึงการออกแบบโครงสร้างองค์การ หรือระบบภายในองค์การเช่น เทคโนโลยี ๒. เป็นการศึกษาความสัมพันธ์ขององค์การกับสิ่งแวดล้อมภายนอก เช่น ทฤษฏีสถาบัน และทฤษฏีโครงสร้างตามสถานการณ์ ๓. เป็นการศึกษาความสัมพันธ์ขององค์การหนึ่งกับองค์การอื่นๆ เช่น ทฤษฏีการพึ่งพา ทรัพยากร นอกจากนี้ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ ยังได้กล่าวเพิ่มเติมอีกว่า ในส่วนของพฤติกรรม องค์การนั้น เป็นการศึกษา ในระดับจุลภาคขององค์การภาครัฐ โดยมีระดับการวิเคราะห์อยู่ที่ปัจเจก บุคคล และกลุ่มบุคคล ดังนั้นเนื้อหาวิชาพฤติกรรมองค์การ จึงปะกอบด้วย เรื่องแรงจูงใจ ลักษณะ ผู้น า บุคลิกภาพ ความพึงพอใจต่องานและความเครียด เป็นต้น๔ ติน ปรัชญพฤทธิ์ ได้กล่าวถึงความหมายของ “ทฤษฏี” และ “องค์การ” อย่างค่อนข้าง เป็น ระบบว่า ทฤษฏีคือ ชุดต่างๆ ของถ้อยแถลงที่มีลักษณะที่เป็นจริงโดยทั่วไป ที่มีความเกี่ยวเนื่อง ซึ่ง กันและกัน หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งว่า ทฤษฏีหมายถึง ชุดของหลักการและค านิยามที่เกี่ยวเนื่องซึ่งกัน และกัน โดยจะท าการรวบรวมเอาแนวคิดจากส่วนต่างๆ ของโลกที่เป็นความจริงเชิงประจักษ์ และ ได้รับการเลือกสรรแล้ว มาท าการประมวลเข้าด้วยกันอย่างเป็นระบบ ซึ่งสามารถกล่าวโดยสรุปแนวความคิดของ ติน ได้ว่า ทฤษฏี ก็คือ เค้าโครงความสัมพันธ์ ระหว่างถ้อยแถลง ซึ่งมีลักษณะเป็นความจริงโดยทั่วๆ ไป ซึ่งนักวิชาการได้ใช้เป็นสัญลักษณ์แทน ปรากฏการณ์ หรือพฤติกรรมที่เกิดขึ้นในโลกแห่งความเป็นจริง ทั้งนี้รวมทั้งกรอบ แนวคิด และ แนวทาง ในการศึกษาปรากฏการณ์และพฤติกรรมนั้นๆ ด้วย ความสัมพันธ์ระหว่างถ้อยแถลงที่มี ลักษณะ เป็นจริงโดยทั่วๆ ไปนี้หากสมมติฐานยังไม่ได้รับการทดสอบด้วยวิธีการเชิงประจักษ์จะ เรียกว่า แบบจ าลอง (Model) แต่ถ้าหากสมมติฐานของแบบจ าลองดังกล่าว ได้รับการทดสอบด้วย ข้อมูล เชิงประจักษ์แล้ว จะเรียกว่าเป็นข้อเสนอ (Propositions) และหากมีการทดสอบข้อเสนอ หลายๆ ครั้ง โดยผลที่ได้เหมือนกันทุกๆ ครั้ง หรือเป็นส่วนใหญ่ ก็จะเรียกผลการศึกษานั้นว่า ถ้อยแถลงที่มีลักษณะ ที่เป็นจริงโดยทั่วๆ ไป ซึ่งสามารถที่จะน าไปตั้งเป็นทฤษฎีได้ในภายหลัง ส่วน ความหมายขององค์การ ในทัศนะของ ติน ปรัชญพฤทธิ์นั้นมองว่า เป็นเสมือนสิ่งมีชีวิต หรืออาจมอง องค์การในแง่สถาบัน โดยได้มององค์การทั้งในแง่โครงสร้าง กระบวนการและพฤติกรรม๕ ๔ ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์, ทฤษฏีองค์การสมัยใหม่, พิมพ์ครั้งที่ ๒, (กรุงเทพมหานคร : บริษัท พิมพ์อักษร, ๒๕๔๖), หน้า ๗๖. ๕ ติน ปรัชญพฤทธิ์, ทฤษฎีองคการ, พิมพครั้งที่ ๔, (กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, ๒๕๔๒), หน้า ๓๒.
๒๔ ได้มีการศึกษาการบริหารองค์การภาครัฐ มีแนวคิด ทฤษฎี และ นักคิดที่มีผลการศึกษา ประกอบด้วย แม็ก เวเบอร์ (Max Weber) นักสังคมวิทยา นักทฤษฎีองค์การชาวเยอรมัน ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์ การเมือง ได้ เสนอแนวคิดการจัดการองค์การเรียกว่า Bureaucracy ซึ่งหากแปลตามความหมายหมายถึง การ ปกครองระบบเจ้าขุนมูลนาย แต่เป็นที่นิยมอย่างแพร่หลายว่าเป็นการบริหารจัดการองค์การภาครัฐที่ เรียกว่า การบริหารจัดการระบบราชการ ระบบดังกล่าวอยู่บนพื้นฐานความเชื่อที่ว่า ผู้น าหรือนัก บริหารจะบริหารงานให้มีประสิทธิภาพได้ ขึ้นอยู่กับการที่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชายินยอมที่จะปฏิบัติตาม และจะต้องมีระบบการบริหารมาด าเนินการให้ค าสั่งมีผลให้บังคับได้ การจัดการองค์การตามระบบ ราชการดังกล่าวประกอบด้วยหลักการ ๗ ประการ๖ ๑) หลักล าดับขั้น (hierarchy) หลักการนี้ มีเปูาหมายที่จะท าให้องค์การต้องอยู่ภายใต้การควบคุม โดยเชื่อว่า การบริหาร ที่มีล าดับขั้น จะท าให้ระบบการสั่งการและการควบคุมมีความรัดกุม ท าให้การด าเนินงานเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพการบริหารที่เน้นกฎเกณฑ์และขั้น ตอนมีความเหมาะสมในช่วงศตวรรษที่ ๑๙-๒๐ แต่ เมื่อสถานการณ์โลกเปลี่ยนไปการบริหาร ตามล าดับขั้นจึงเริ่มมีปัญหา เพราะการท างานในปัจจุบันต้องการความรวดเร็ว คน ต้องการเสรีภาพมากขึ้นประชาชนต้องการบริการที่สะดวกรวดเร็ว แต่ในองค์การขนาดใหญ่ที่ใช้ระบบ ราชการ มีคนจ านวนมาก แต่มากกว่าครึ่งจะอยู่ในต าแหน่งระดับผู้บริหาร หัวหน้างาน กว่าจะ ตัดสินใจงานส าคัญๆต้องรอให้ผู้บริหาร ๗-๘ คนเซ็นอนุมัติตามขั้นตอน และยังมีกฎเกณฑ์มากมาก ส่วนพนักงาน (ข้าราชการ) ระดับล่างจ านวนมาก ทั้งหมดมีหน้าทีท างานเอกสาร โดยการตรวจบันทึก ของคนอื่นแล้วเขียนบันทึกส่งให้เจ้านาย ค าบันทึกหรือรายงานเต็มไปด้วยศัพท์อันหรูหรา นอกจากนี้ ยังมีฝุายวางแผน ฝุายวิชาการ เป็นผู้จัดท าแผนยุทธศาสตร์หนาปึกใหญ่ให้เจ้านาย การที่ผู้น าคิดว่า วิธีการบริหารองค์การขนาดใหญ่คือ เผด็จการ ถือเป็นความเชื่อที่ผิดมาก เพราะผู้บริหารสูงสุดไม่ได้รู้ค าตอบได้ทุกเรื่อง แต่ควรมองหาค าตอบที่ดี ถูกต้องจากผู้อื่นด้วย การลด ขั้นตอน ลดล าดับขั้นของการสั่งการออกไป ในขณะที่รักษาความสามารถในการควบคุมที่จ าเป็นไว้ โดยการตัดขั้นตอนของผู้บริหารที่ไม่เพิ่มมูลค่าให้กับงานออก เพื่อจัดองค์การที่เป็นแนวราบมาก ขึ้น และท าให้คนที่ท างานในระดับรองๆ ลงมาสามารถควบคุมดูแลและรับผิดชอบต่อความส าเร็จและ ความล้มเหลวของตนเอง ๒) หลักความรับผิดชอบ (responsibility) เจ้าหน้าที่ทุกคนต้องมีความส านึกแห่งความรับผิดชอบต่อการกระท าของตนความ รับผิดชอบ หมายถึง การรับผิดและรับชอบต่อการกระท าใดๆ ที่ตนได้กระท าลงไปและความพร้อมที่ จะให้มีการตรวจสอบโดยผู้บังคับบัญชาอยู่ตลอดเวลาด้วย ๖ Max Weber, The Theory of Social and Economic Organizations. Translated by A.M. Handerson and T. Parsons, (New York : Free Press, 1947), p 69.
๒๕ อ านาจ (Authority) หมายถึงความสามารถในการสั่งการ บังคับบัญชา หรือกระท าการ ใดๆ เพื่อให้มีการด าเนินการ หรือปฏิบัติการต่างๆ ตามหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายมา - อ านาจหน้าที่เป็นสิ่งที่ได้มาอย่างเป็นทางการตามต าแหน่ง - อ านาจหน้าที่และความรับผิดชอบจะต้องมีความสมดุลกันเสมอ - การได้มาซึ่งอ านาจในทัศนะของ Max Weber คือ การได้อ านาจมาตามกฏหมาย (legal authority) - ภาระหน้าที่ (duty) หมายถึงภารกิจหน้าที่การงานที่ถูกก าหนด หรือได้รับมอบหมาย ให้กระท า ๓) หลักแห่งความสมเหตุสมผล (rationality) ความถูกต้องเหมาะสมของแนวปฏิบัติที่จะน ามาใช้เป็นแนวทางในการด าเนินงานให้ บรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล (Effective) การท างานหรือการด าเนินกิจการใดๆ ที่สามารถประสบ ผลส าเร็จตามเปูาหมายที่ก าหนดไว้ ประสิทธิภาพ (Efficiency) ความสามารถในการที่จะใช้ทรัพยากรบริหารต่างๆ ที่มีอยู่ ซึ่ง ได้แก่ คน เงิน วัสดุ อุปกรณ์ เครื่องมือ เครื่องใช้ เวลาไปในทางที่จะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการด าเนิน งานนั้นได้มากที่สุด ประหยัด (Economic) ความสามารถในการที่จะประหยัดทรัพยากรบริหาร แต่สามารถที่ จะให้บริการ หรือผลิตออกมาให้ได้ระดับเดิม การประเมินผลการปฏิบัติงานที่มีความเกี่ยวพันกับเปูาหมาย ขององค์การอาจท าได้๒ วิธี คือ ๑) การวัดผลการปฏิบัติงานในลักษณะที่เรียกว่า ประสิทธิผล (effectiveness) จะเป็น การก าหนดขอบเขตหรือขนาดที่องค์การต้องการบรรลุผลส าเร็จไว้ แล้วมีการประเมินผลหลังจากที่มี การปฏิบัติแล้วว่าสามารถด าเนินการให้ได้ผลตามเปูาหมายที่ก าหนดไว้หรือไม่ ถ้าส าเร็จก็คือว่าบรรลุ เปูาหมาย หรือ มีประสิทธิผล (where) ๒) การวัดประสิทธิภาพ (efficiency) หมายถึงระดับที่องค์การใช้ทรัพยากรให้เกิด ประโยชน์ เป็นการวัดผลในทางเศรษฐศาสตร์มีการวัดต้นทุน ค่าใช้จ่ายต่อหน่วยผลิตที่ได้ เป็นการวัด ว่าองค์การบรรลุเปูาหมายได้อย่างไร (how) ๔) การมุ่งสู่ผลส าเร็จ (achievement orientation) การปฏิบัติงานใดๆ จะต้องมุ่งสู่เปูาหมายหรือวัตถุประสงค์ขององค์การคือเกิดประสิทธิผล เสมอและมีประสิทธิภาพทั้งการจัดการผลผลิตและผลลัพธ์ ประสิทธิผลหรือผลส าเร็จจะเกิดขึ้นได้ต้องอาศัยปัจจัยอย่างน้อย ๓ อย่างคือ ๑) เจ้าหน้าที่ต้องมีหลักการและวิธีการในการตัดสินใจเลือกหนทางปฏิบัติได้อย่าง ถูกต้อง โดยถือหลักประสิทธิภาพ หรือ หลักประหยัด หลักประสิทธิภาพ (Efficiency) - ในระหว่างทางเลือกหลายๆ ทางที่จะต้องใช้ จ่ายเงินเท่ากัน ควรเลือกทางเลือกที่ก่อให้เกิดประสิทธิผลสูงสุด
๒๖ หลักประหยัด (Economy) - ถ้ามีทางเลือกที่ก่อให้เกิดประสิทธิผลได้เท่าๆ กัน หลายทางเลือก ควรเลือกทางเลือกที่เสียค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด ๒) ความมีประสิทธิผลในการบริหารงานจะเกิดขึ้นต่อเมื่อมีการแบ่งงานกันท าตาม ความช านาญเฉพาะด้าน ๓) การบริหารจะได้รับประสิทธิผลสูงสุดต่อเมื่อมีการก าหนดวิธีการปฏิบัติงานที่ ถูกต้อง เหมาะสมกับลักษณะงาน สถานที่ ช่วงเวลา ๕) หลักการท าให้เกิดความแตกต่างหรือความช านาญเฉพาะด้าน (differentiation, specialization) ลักษณะทางโครงสร้างขององค์การแบบระบบราชการ ต้องมีการแบ่งงานและจัดแผนก งาน หรือจัดส่วนงาน (Departmentation) ขึ้นมา เพราะภารกิจการงานขององค์การขนาดใหญ่มี จ านวนมากจึงต้องมีการแบ่งงานที่ต้อง ท าออกเป็นส่วนๆ แล้วหน่วยงานมารองรับการจัดส่วนงานอาจ ยึดหลักการจัดองค์การได้หลายรูปแบบ คือ ๑) การแบ่งส่วนงานตามพื้นที่ เป็นการแบ่งงานโดยการก าหนดพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบ ไว้อย่างชัดเจน และมีการก าหนดภารกิจ บทบาท อ านาจหน้าที่ ที่องค์การต้องบริหารจัดการไว้ด้วย เช่น การแบ่งพื้นที่การบริหารราชการออกเป็น จังหวัด อ าเภอ อ.บ.จ. อ.บ.ต. เทศบาล ๒) การแบ่งงานตามหน้าที่ หรือภารกิจที่องค์การจะต้องปฏิบัติจัดท า เช่น การจัดแบ่ง งานของกระทรวงต่างๆ เช่น กระทรวงกลาโหม กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงการคลัง ๓) การแบ่งงานตามลูกค้าหรือผู้รับบริการ เช่น การแบ่งโรงพยาบาลออกเป็น โรงพยาบาลเด็ก โรงพยาบาลหญิง โรงพยาบาลสงฆ์ ๔) การแบ่งงานตามขั้นตอนหรือกระบวนการท างานโดยค านึงว่างานที่จะท าสามารถ แบ่งออกเป็นกี่ขั้นตอน อะไรบ้าง แล้วก าหนดหน่วยงานมารองรับ ๖) หลักระเบียบวินัย (Discipline) หลักระเบียบวินัย Discipline หมายถึง ระเบียบ กฎเกณฑ์ข้อบังคับส าหรับควบคุมความ ประพฤติทางกายของคนในสังคมให้เรียบร้อยดีงาม เป็นแบบแผนอันหนึ่งอันเดียวกัน จะได้อยู่ร่วมกัน ด้วยความสุขสบาย ไม่กระทบกระทั่งซึ่งกันและกัน ให้ห่างไกลจากความชั่วทั้งหลาย การอยู่รวมกันเป็นหมู่เหล่า ถ้าขาดระเบียบวินัย ต่างคนต่างท าตามอ าเภอใจ ความขัดแย้ง และลักลั่นก็จะเกิดขึ้น ยิ่งมากคนก็ยิ่งมากเรื่อง ไม่มีความสงบสุข การงานที่ท าก็จะเสียผล ความมีวินัยก็เปรียบเสมือนเฟืองหลาย ๆ ตัว ถ้าหากตัวใดตัวหนึ่งไม่ท าตามหน้าที่ของ ตนเอง ก็จะส่งผลกระทบให้เฟืองทั้งหมดหยุดท างาน ตัวอย่างเช่น เราก าลังเข้าแถวอยู่ ถ้ามีคนใดคน หนึ่งเช้าแถวไม่ตรง แถวก็จะดูภาพรวมแล้วไม่เป็นระเบียบตามไปด้วย ความมีวินัย - การควบคุมให้เกิดผลดี โดยการสนับสนุนส่งเสริมให้เกิดความเชื่อฟัง - เป็นสิ่งควบคุมการปฏิบัติงานของคนหมู่มาก เพื่อท าให้คนอยู่ในขอบเขตที่ดี - เป็นเครื่องมือของผู้น าในการควบคุมพฤติกรรมของคนในองค์การเพื่อให้บรรลุ เปูาหมายที่ก าหนดไว้
๒๗ - เป็นเรื่องเกี่ยวกับการก าหนดพฤติกรรมของคนโดยอาศัยการลงโทษและการให้ รางวัล ความมีวินัยที่ต้องรีบฝึกให้เป็นนิสัย มีอยู่ ๔ ประการ คือ ๑) ความมีวินัยในการแสดงความเคารพ การรู้จักแสดงความเคารพอย่างถูกต้อง เหมาะสมตามกาลเทศะ ย่อมเป็นเสน่ห์ประจ าตัวอย่างหนึ่งของผู้ปฏิบัติ ๒) ความมีวินัยในการรักษาความสะอาด ความสะอาดในที่นี้หมายถถึง การรักษา ความสะอาดทั้งร่างกาย เครื่องนุ่งห่มสิ่งของเครื่องใช้และสถานที่ ทั้งที่เป็นของตนเองและผู้อื่น ตลอดจนสถานที่สาธารณะที่ตนเข้าไปเกี่ยวข้อง การที่ผู้คนในสังคมฝึกนิสัยให้มีวินัยในการักษาความ สะอาดดังกล่าวแล้วนอกจากจะท าให้ทั้งผู้คน สิ่งของ สถานที่ และสิ่งแวดล้อมสะอาด น่าดู เป็นที่ เจริญตาเจริญใจแล้ว ยังเป็นการปูองกันมิให้เกิดการจับผิดกันขึ้นอีกด้วย ๓) ความมีวินัยในการรักษาความเป็นระเบียบ ความเป็นระเบียบในที่นี้หมายถึง ความ มีระเบียบในการท ากิจวัตรประจ าวันต่างๆ เกี่ยวกับ การเงิน การนอน การแต่งกาย การท างานใน หน้าที่ที่รับผิดชอบ ทั้งในบ้านและนอกบ้าน ได้แก่ การประกอบอาชีพหรือการศึกษาเล่าเรียน การ จัดการเรื่องรายรับและรายจ่าย เรื่องการบริหารร่างกาย และการพักผ่อน เป็นต้น ผู้ที่มีวินัยดีในเรื่องต่างๆ เหล่านี้ย่อมสามารถวางแผนจัดระเบียบ ในการท ากิจวัตร ประจ าวันได้อย่างลงตัว ท าให้ไม่มีปัญหาสับสนวุ่นวาย ย่อมมีอารมณ์ดี สุขภาพและใจของสมาชิกใน ครอบครัวทุกคนก็พลอยดีไปด้วย ยิ่งกว่านั้นยังอาจสามารถจัดแบ่งเวลาไว้ส าหรับศึกษาและปฏิบัติ ธรรม เป็นกิจวัตรประจ าวันได้อีกด้วย ซึ่งถ้าท าได้เช่นนี้ย่อมได้ชื่อว่า บรรลุวัตถุประสงค์ของการเกิดมา เป็นมนุษย์ที่ว่า “เราเกิดมาสร้างบารมี” แล้วและถ้ามีวิริยะอุสาหะศึกษา และปฏิบัติธรรมมากขึ้นอีกก็ จะเป็นการตอกย่ า ตถาคตโพธิสัทธา ให้เหนียวแน่นยิ่งขึ้น ๔) ความมีวินัยในการตรงต่อเวลา ความตรงต่อเวลาในที่นี้หมายถึง ความตรงต่อเวลา ในการท ากิจกรรมต่างๆ ทุกๆเรื่อง นับตั้งแต่เรื่องกิจวัตรประจ าวันของเราเอง เช่น การกินอาหารแต่ ละมื้อเป็นเวลา การเข้านอนและตื่นนอนเป็นเวลาการออกจากบ้านไปท างานหรือไปโรงเรียนและการ กลับถึงบ้านเป็นเวลาเป็นต้น นอกจากนี้ก็เป็นเรื่องความตรงต่อเวลาในการท าภารกิจที่เกี่ยวข้องกับ ผู้อื่น เช่น การเข้าท างาน และเลิกงานตรงเวลา การเข้าประชุมและเลิกงานตรงเวลา การเข้าประชุม และเลิกประชุมตรงเวลา การไปถึงที่นัดหมายตรงเวลา เป็นต้น ผู้ที่ปกติตรงต่อเวลาเป็นนิสัยก็เพราะมีความส านึกรับผิดชอบ ต่อภารกิจหน้าที่ที่ตน จะต้องกระท าอย่างสูง ดังนั้นบุคคลประเภทนี้จึงมีประสิทธิภาพในการท างานสูง เป็นที่เคารพเชื่อถือไว้ วงใจ จากผู้ร่วมงานเป็นอย่างดี และมักจะประสบความส าเร็จในอาชีพการงานของตนอีกด้วย ๗) ความเป็นวิชาชีพ (professionalization) - ผู้ปฏิบัติงานในองค์การราชการ ถือเป็นอาชีพอย่างหนึ่ง และต้องปฏิบัติงานเต็มเวลา - ความเป็นวิชาชีพ “รับราชการ” นั้น ผู้ปฏิบัติงานจะต้องมีความรู้เกี่ยวกับ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ตลอดจนตัวบทกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานในภาระหน้าที่ของตน ด้วยความส าเร็จของระบบราชการในอดีตเกือบ ๑๐๐ ปี ที่ผ่านมา เพราะ - มีวิธีการจัดองค์การที่ มีระบบการท างานที่ชัดเจน ตั้งอยู่บนหลักการของความสม เหตุ สมผล
๒๘ - มีการใช้อ านาจตามสายการบังคับบัญชา มีการแบ่งงานตามหลักความช านาญเฉพาะ ด้าน ท าให้ระบบราชการสามารถท างานที่มีขนาดใหญ่ และสลับซับซ้อนได้อย่างดี - ระบบราชการพัฒนาและใช้มาในช่วงที่สังคมยังเดินไปอย่างช้าๆ และเพิ่งปรับเปลี่ยน มาจากสังคมศักดินา ประชาชนยังไม่ตื่นตัวในเรื่องสิทธิเสรีภาพ - ผู้มีอ านาจในระดับสูงยังเป็นผู้มีข้อมูลที่มากพอต่อการตัดสินใจได้ดีกว่าคนในระดับ ล่าง หรือประชาชนทั่วไป - คนส่วนใหญ่ยังมีความจ าเป็นและต้องการบริการสาธารณะจากรัฐเหมือนๆ กัน เช่น บริการทางด้านการรักษาพยาบาล การศึกษา สาธารณูปโภคต่างๆ องค์การภาครัฐที่บริหารแบบระบบ ราชการจึงสามารถด าเนินงานได้อย่างไม่มีปัญหามากนัก กันน์ (Geoffrey C. Gunn) กันน์ (Geoffrey C. Gunn) ผู้ซึ่งมีผลงานการศึกษาทางรัฐศาสตร์ในภาคพื้นเอเชียทั้งใน ลาว อินโดนีเซีย สิงค์โปร์ และอีกหลายพื้นที่ ได้เสนอแนวทางการจัดการภาครัฐ แนวทางที่สาม (Third Way) เป็นแนวทางเชิงบูรนาการที่ผสมผสานการจัดการภาครัฐที่สมดุลกับภาคเอกชน เพื่อให้ ลดการแบ่งแยกและให้จุดแข็งของระบบเกื้อหนุนซึ่งกันและกัน๗ คริสโตเฟอร์ ฮูด (Christopher Hood) คริสโตเฟอร์ ฮูด (Christopher Hood) แกลดสโตนศาสตราจารย์แห่งมหาวิทยาลัยอ๊ อกฟอรด์ประเทศอังกฤษ ได้เสนอแนวคิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์การบริหารภาครัฐในเวทีระดับ นานาชาติหลายเวทีโดยเฉพาะกลุ่มองค์กรความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development : OECD) จนเป็นอิทธิพลให้เกิดแนวทางการ บริหารภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management : NPM) ซึ่งมีหลักการส าคัญ ๗ ประการ คือ๘ ๑) ต้องมีการจัดการโดยมืออาชีพที่มุ่งปฏิบัติปรับเปลี่ยนบุคลากรภาครัฐเป็นมืออาชีพ ๒) มีมาตรฐานการวัดผลงานองค์การอย่างชัดเจน ๓) เน้นการควบคุมผลผลิตให้มากขึ้น ๔) แยกหน่วยงานออกเป็นส่วนตามภารงาน ๕) ปรับเปลี่ยนให้เกิดการแข่งขันการปฏิบัติงานในภาครัฐมากขึ้น ๖) เน้นการจัดการโดยการแปรรูปโดยจ้างงานให้ผู้รับจ้างปฏิบัติงานที่ถนัดแทน (ตัวอย่างกระทรวงการต่างประเทศจ้างเอกชนท าหนังสือเดินทาง (passport) แทน หรือ การจ้าง บริษัทท าความสะอาด หรือ ผู้รักษาความปลอดภัย ปฏิบัติงานแทน เป็นต้น) ๗) เน้นการมีวินัยและประหยัดในการใช้ทรัพยากรมากขึ้น ๗ Gunn, Geoffrey C., Political Struggles in Laos, (Oxford University Press, 1988), p 72. ๘ Hood, Christopher and Jackson, Michael, Administrative Argument, (England : Dartmouth Pubishing, 1991), p 187.
๒๙ หลักการทั้ง ๗ ประการ เป็นการมุ่งเน้นให้องค์กรปรับเปลี่ยนเป็นองค์กรแห่งคุณภาพ ปฏิบัติงานอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นต้นแบบให้หลายประเทศน าไปประยุกต์ใช้เพื่อปฏิรูปองค์การ ภาครัฐ โคป ลิสแมน และ สตรารีย์ (Cope, Leishman and Strarie) โคป ลิสแมน และ สตรารีย์ (Cope, Leishman and Strarie, ๑๙๙๗) กระแสโลกาภิ วัตน์ (Globalization) ท าให้โครงสร้างการบริหารภาครัฐและการบริหารองค์การภาครัฐปรับเปลี่ยน โดยเฉพาะในโลกตะวันตกและภูมิภาคอื่นก็ปรับเปลี่ยนแม้อาจไม่มากเท่า รูปแบบการบริหารภาครัฐ และการบริหารองค์การภาครัฐคือการปรับแนวทางการบริหารภาคเอกชนมาใช้ในการบริหารองค์การ ภาครัฐแนวใหม่มากขึ้น ปรับเปลี่ยนการท างานที่ยึดกฏระเบียบเป็นมุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน (achievement) ๙ ลินดา คาบูเลียน (Linda Kaboolian) ลินดา คาบูเลียน (Linda Kaboolian) จากคณะนโยบายและการจัดการมหาวิทยาลัยออก ฟอร์ด และ เคมบริดจ์ ได้น าเสนอในการประชุมสัมมนาการจัดการภาครัฐแนวใหม่ หัวข้อ ขอบเขตที่ ท้าทายในการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (The New Public Management: Challenging the Boundaries of the Management vs. Administration Debate) (Kaboolian, Linda. ๑๙๙๘) สาระส าคัญคือ ชุดนวัตกรรมการปฏิรูปการบริหารภาครัฐของประเทศต่างๆแม้จะมีบริบททาง การเมืองการปกครอง เศรษฐกิจและสังคมที่แตกต่างกันเช่น สหรัฐอเมริกา เกาหลี โปตุเกส แคนาดา จะเป็นชุดนวัตกรรมการปฏิรูปเดียวกัน ซึ่งมีองค์ประกอบเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ นวัตกรรมที่มีพื้นฐานกระบวนการจัดการแบบมีส่วนร่วม๑๐ เดวิด ฟาร์นแฮม (David Farnham) เดวิด ฟาร์นแฮม (David Farnham) ศาสตราจารย์ด้านการจ้างงานสัมพันธ์มหาวิทยาลัย พอร์ตสมัธ และ ซิลเวีย ฮอร์ตั้น (Sylvia Horton) วิทยากรหลักในการศึกษาภาครัฐมหาวิทยาลัย พอร์ตสมัธ นักวิชาการด้านการบริหารภาครัฐมีอิทธิพลทางความคิดยุคก่อนปลายศตวรรษที่ ๒๐ ซึ่ง ถือว่าเป็นยุคการบริหารภาครัฐก่อนยุคการบริหารภาครัฐแนวใหม่ แบ่งแยกการบริหารเป็นเรื่องเดี่ยว กับกิจกรรมการบริหารองค์การภาครัฐเกี่ยวกับนโยบายสาธารณเป็นองค์กรไม่แสวงหาผลก าไร ส่วน การจัดการเป็นเรื่องของการจัดการธุรกิจเอกชน เป็นองค์กรแสวงหาก าไร องค์การภาครัฐเน้นความรับ ๙ Cope Stephen Leishman Frank and Strarie Peter, Globalization New Public Management and enabling state, (International Journal of Public Sector, 1997), p 32. ๑๐ Kaboolian, L., The new public management: Challenging the boundaries of the management vs. administration debate, (Public Administration Review, 1998), p 189-193.
๓๐ ผิดต่อสาธารณะ (public accountability) ความเป็นธรรม ส่วนได้ส่วนเสีย (equity) ปฏิบัติบนหลัก กฎหมาย (legality) ในธุรกิจเอกชนจะแคบกว่า๑๑ เลน (Jan-Erik Lane) เลน (Jan-Erik Lane) นักวิทยาศาสตร์สังคมสวิสเซอร์แลนด์ เสนอว่าการจัดการภาครัฐ (Public Management) ต้องได้รับการทดแทนด้วยการจัดการภาครัฐแนวใหม่(New Public Management) ซึ่งไม่เกี่ยวกับการเมืองแต่เป็นผลที่เกิดจากการน านโยบายสาธารณของรัฐบาลไปสู่ การปฏิบัติเพื่อประโยชน์สาธารณเป็นวิธีการจัดหาบริการและให้บริการแก่ประชาชน ความเชื่อในเรื่อง การจัดการภาครัฐที่มีมายาวนานต้องได้รับการปรับเปลี่ยน โดยเฉพาะการสอนในมหาวิทยาลัยต้อง ได้รับการปรับเปลี่ยนเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงอย่างสุดขั้ว ไมเคิล บราซเลย์ (Michael Barzelay) ไมเคิล บราซเลย์ (Michael Barzelay) ผู้เชี่ยวชาญด้านการจัดการภาครัฐแห่งวิทยาลัย เศรษฐศาสตร์ และ รัฐศาสตร์ ลอนดอน (London School of Economics and Political Science) น าเสนอกรอบความคิดเกี่ยวกับการจัดการองค์การภาครัฐเป็นผลผลิตหรือสิ่งประดิษฐ์ทาง ความคิดที่มีรูปแบบที่เกี่ยวข้องกับการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ด้านการออกแบบองค์การ แนวคิดทาง เศรษฐศาสตร์สถาบันแนวใหม่ เป็นแบบแผนหนึ่งในทางเลือกนโยบาย ซึ่งเป็นความหมายของการ บริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่๑๒ กรีนวูด, ไพเพอร์, วิลสัน (Greenwood, Pyper and Wilson) กรีนวูด, ไพเพอร์, วิลสัน (Greenwood, Pyper and Wilson) น าเสนอแนวทางความ พยายามปรับปรุงประสิทธิภาพการบริหารภาครัฐให้สอดคล้องกับการบริหารภาครัฐแนวใหม่โดยน าวิธี ของภาคเอกชนที่มีประสิทธิภาพมาใช้กับการบริหารองค์การภาครัฐโดยจัดบริบทของการจัดการ ภาครัฐแนวใหม่ เน้นเปูาหมายที่มุ่งผลสัมฤทธิ์ และความรับผิดชอบ๑๓ การน าระบบราชการไปใช้ ๑) ท าให้ระบบการสั่งการและการควบคุมการด าเนินงานให้เป็นไปอย่างรัดกุม ท าให้การ ท างานด าเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดได้ ๒) ลดความสัมพันธ์ส่วนตัวระหว่างสมาชิกและองค์การ ๓) สามารถใช้เป็นหลักฐานในการตรวจสอบได้ ๑๑ Greenwood Jhon Pyper Robert and Willson David, New Public Administration in Britain, (London Routledge, 2002), p 133. ๑๒ Michael Barzelay, and Babak J. Armajani, The Post-BureaucraticParadigm in Historical Perspective, (California : University of California Press, 1992), p 116. ๑๓ Greenwood, Jhon, Pyper, Robert, and Willson, David, New Public Administration in Britain, (London Routledge, 2002), p 52.
๓๑ ข้อดีของระบบราชการ ๑) วิธีการจัดรูปแบบองค์การที่มีกฎเกณฑ์ ระเบียบ ข้อบังคับ และขั้นตอนการท างานที่ ชัดเจน สามารถปูองกันการใช้อ านาจตามอ าเภอใจได้ เพราะการท างานต้องเป็นไปตามขั้นตอน กฎเกณฑ์ และมีหลักฐานเสมอ ๒) การท างานตามระบบราชการ เปรียบเสมือนการผลิตสิ่งของด้วยเครื่องจักร สามารถ ผลิตสิ่งของออกมาตามมาตรฐานที่ก าหนดไว้ ๓) การสั่งการตามสายการบังคับบัญชา และการแบ่งงานกันท าตามความช านาญเฉพาะ ด้าน ช่วยท าให้ระบบราชการสามารถท างานขนาดใหญ่ ที่มีความสลับซับซ้อนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ๔) การที่ผู้ปฏิบัติงานทุกคนต้องท างานตามขั้นตอน กฎระเบียบและมีหลักฐานอย่าง สมเหตุสมผล ช่วยลดความขัดแย้งระหว่างบุคคลและหน่วยงานต่างๆ ได้ ข้อเสียของระบบราชการ ๑) การท างานตามระเบียบ ข้อบังคับ ท าให้คนต้องท าตามขั้นตอน กฎเกณฑ์ต่างๆ อย่าง เคร่งครัด ท าให้การท างานเต็มไปด้วยเอกสาร เกิดความล่าช้า เฉื่อยชา ซึ่งอาจน ามาซึ่งการขาด ประสิทธิภาพ ๒) การบริหารตามล าดับขั้น ท าให้เกิดการท างานแบบรวมศูนย์ รวมอ านาจไว้ที่ผู้บริหาร ระดับสูง อาจก่อให้เกิดปัญหาการใช้อ านาจโดยมิชอบ และเกิดความไม่คล่องตัวในการท างานของ ผู้ปฏิบัติงาน ๓) ระบบราชการ มองคนเป็นแค่วัตถุ สิ่งของ คนที่ท างานในองค์กร จึงไม่มีบทบาทอะไร เลย เพราะต้องท าตามค าสั่งของผู้บังคับบัญชา ท าให้คนกลายเป็นหุ่นยนต์ (Yes man or organization man) เพราะไม่สามารถตัดสินใจท าอะไรได้เอง ๔) ระบบราชการ เป็นรูปแบบการจัดองค์กรที่แข็งเหมือนกรงเหล็ก(Iron cage) ขาดความ ยืดหยุ่นและต่อต้านการเปลี่ยนแปลงเพราะการท างานที่เน้นรูปแบบที่เป็นทางการเป็นลายลักษณ์ อักษร
๓๒ ค าถามท้ายบท ๑. หลักการท าให้เกิดความแตกต่างหรือความช านาญเฉพาะด้าน ของ Max Weber มี ความส าคัญต่อการบริหารงานท้องถิ่นอย่างไร ๒. แนวปฏิบัติที่จะน ามาใช้เป็นแนวทางในการด าเนินงานให้บรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพ มีอะไรบ้าง จงอธิบาย ๓. การปฏิบัติงานใดๆ จะต้องมุ่งสู่เปูาหมายหรือวัตถุประสงค์ขององค์การคือเกิด ประสิทธิผลเสมอและมีประสิทธิภาพ ต้องอาศัยปัจจัยอะไรบ้าง ๔. แนวคิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์การบริหารภาครัฐในเวทีระดับนานาชาติมี หลักการส าคัญ ๗ ประการ อันได้แก่ ๕. จงอธิบายข้อดีของระบบราชการ มาพอเข้าใจ
๓๓ บรรณานุกรม ติน ปรัชญพฤทธิ์, ทฤษฎีองคการ, พิมพครั้งที่ ๔, (กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, ๒๕๔๒), หน้า ๓๒. ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์, ทฤษฏีองค์การสมัยใหม่, พิมพ์ครั้งที่ ๒, (กรุงเทพมหานคร : บริษัท พิมพ์ อักษร, ๒๕๔๖), หน้า ๗๖. ศิริวรรณ เสรีรัตน์และคณะ, ทฤษฏีองค์การ, (กรุงเทพมหานคร : ธรรมสาร, ๒๕๔๕), หน้า ๕๖. สนธิ์บางยี่ขัน, การวิเคราะห์องค์การ : องค์การและการจัดการ (Organization Analysis: Organization and Management, (กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลัยรามค าแหง, ๒๕๔๔), หน้า ๓๗. Cope Stephen Leishman Frank and Strarie Peter, Globalization New Public Management and enabling state, (International Journal of Public Sector, 1997), p 32. Greenwood Jhon Pyper Robert and Willson David, New Public Administration in Britain, (London Routledge, 2002), p 133. Gunn, Geoffrey C., Political Struggles in Laos, (Oxford University Press, 1988), p 72. Hood, Christopher and Jackson, Michael, Administrative Argument, (England : Dartmouth Pubishing, 1991), p 187. Kaboolian, L., The new public management: Challenging the boundaries of the management vs. administration debate, (Public Administration Review, 1998), p 189-193. Max Weber, The Theory of Social and Economic Organizations. Translated by A.M. Handerson and T. Parsons, (New York : Free Press, 1947), p 69. Michael Barzelay, and Babak J. Armajani, The Post-BureaucraticParadigm in Historical Perspective, (California : University of California Press, 1992), p 116.
บทที่ ๓ การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ ขอบข่ายการเรียนรู้บทที่ ๓ ๑. บทน า ๒. แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ ๓. ลักษณะส าคัญของการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ ๔. รูปแบบการน าการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่มาใช้ในระบบราชการไทย ๕. การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ตามแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑) ๖. แนวคิดการพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ (PMQA) ๗. แนวคิดการบริหารจัดการ PDCA ๘. แนวคิดการประเมินกระบวนการ (ADLI) ๙. แนวคิดแบบจ าลอง ๗S ๑๐. แนวคิด Benchmarking จุดประสงค์การเรียนรู้ ๑. เพื่อให้นิสิตได้เข้าใจเกี่ยวกับแนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ และลักษณะส าคัญของ การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ ๒. เพื่อให้นิสิตได้ทราบถึงรูปแบบการน าการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่มาใช้ในระบบ ราชการไทย และการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ตามแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. ๒๕๕๖–๒๕๖๑) ๓. เพื่อให้นิสิตได้เรียนรู้เกี่ยวกับแนวคิด PMQA, PDCA, ADLI, ๗S, Benchmarking ใน การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่
๓๕ บทน า องค์ความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตร์มีโฉมหน้าเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก สิ่งที่เคยศึกษากัน ในเรื่องของการจัดองค์การ และระบบการบริหารราชการภาครัฐแบบดั้งเดิม อาจไม่เพียงพอต่อการ จัดระบบการบริหารงานภาครัฐให้สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนที่มีลักษณะเป็น พลวัตมากขึ้นอีกต่อไป ความเข้าใจถึงองค์ความรู้ใหม่ ๆ ที่จะช่วยเพิ่มศักยภาพของระบบการบริหาร ภาครัฐในการตอบสนองต่อผลประโยชน์สาธารณะจึงมีความจ าเป็นอย่างยิ่ง ความเป็นพลวัตเช่นนี้ เกิดขึ้นในหลายลักษณะและต่างมีผลกระทบต่อกันและกัน และย่อมส่งผลต่อการจัดรูปแบบและ วิธีการบริหารงานภาครัฐด้วยเช่นกัน การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) คือ การปรับเปลี่ยนการ บริหารจัดการภาครัฐโดยน าหลักการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบราชการและการแสวงหา ประสิทธิภาพในการปฏิบัติราชการที่มุ่งสู่ความเป็นเลิศ โดยการน าเอาแนวทางหรือวิธีการบริหารงาน ของภาคเอกชนมาปรับใช้กับการบริหารงานภาครัฐ เช่น การบริหารงานแบบมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ การ บริหารงานแบบมืออาชีพ การค านึงถึงหลักความคุ้มค่า การจัดการโครงสร้างที่กะทัดรัดและแนวราบ การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาแข่งขันการให้บริการสาธารณะ การให้ความส าคัญต่อค่านิยม จรรยาบรรณวิชาชีพ คุณธรรมและจริยธรรม ตลอดทั้งการมุ่งเน้นการให้บริการแก่ประชาชนโดย ค านึงถึงคุณภาพเป็นส าคัญ แนวคิดการบริหารภาครัฐแนวใหม่ แนวคิดการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) คือ การปรับเปลี่ยนการบริหารจัดการภาครัฐ โดยน าหลักการเพิ่มประสิทธิภาพของ ระบบราชการและการแสวงหาประสิทธิภาพในการปฏิบัติราชการที่มุ่งสู่ความเป็นเลิศ โดยน าเอา แนวทางหรือวิธีการบริหารงานของ ภาคเอกชนมาปรับใช้กับการบริหารงานภาครัฐ เช่น การ บริหารงานแบบมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ การบริหารงานแบบมืออาชีพ การค านึงถึงหลักความคุ้มค่า การ จัดการโครงสร้างที่กะทัดรัด และแนวราบ การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาแข่งขัน การให้บริการ สาธารณะ การให้ความส าคัญต่อค่านิยม จรรยาบรรณวิชาชีพ คุณธรรมและจริยธรรม ตลอดทั้งการ มุ่งเน้นการให้บริการแก่ประชาชนโดย ค านึงถึงคุณภาพเป็นส าคัญ เหตุผลที่มีการน าแนวคิดการ บริหารงานภาครัฐแนวใหม่มาใช้ เนื่องจาก ๑) กระแสโลกาภิวัตน์ ส่งผลให้สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกประเทศ เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว จึงมีความจ าเป็นอย่างยิ่งส าหรับองค์การทั้งภาครัฐและเอกชน ที่ต้องเพิ่ม ศักยภาพและความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยน เพื่อตอบสนองความต้องการของระบบที่เปลี่ยนแปลง ไป ๒) ระบบราชการไทยมีปัญหาที่ส าคัญคือ ความเสื่อมถอยของระบบราชการและขาดธรร มาภิบาล และหากภาครัฐไม่ปรับเปลี่ยนและพัฒนาการ บริหารจัดการของภาครัฐเพื่อไปสู่องค์กร สมัยใหม่ โดยยึดหลักธรรมาภิบาล ก็จะส่งผลบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ทั้งยัง เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ในอนาคตด้วย