125 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ.2440-2565 เล่มที่ 3

22

อบจ. ก็ไม่ได้ชัดเจนเม่ือเปรียบเทียบกับเทศบาลหรือ อบต. ท่ีมีพื้นท่ี
ในการดาเนินภารกิจชัดเจน อานาจและบทบาทท่ีไม่ชัดเจนน้ี ก็ยิ่งส่งผล
ให้แรงดึงดูดพรรคการเมืองท่ีเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์ทางการเมือง
ลดนอ้ ยลงด้วย

ประการท่ีสอง ระบบการเลือกตั้งในระดับท้องถ่ินและการเลือกต้ัง
ในระดับชาติมีความแตกต่างกัน ในการเลือกตั้งในระดับชาติ ใช้ระบบ
การเลือกตั้งแบบผสม ซ่ึงเป็นการผสมผสานระหว่างระบบการเลือกตั้ง
แบบแบ่งเขต (First Past the Post) และระบบเลือกต้ังแบบสัดส่วน
หรือระบบเลือกตั้งแบบบัญชีรายช่ือ (Proportional Representation
or Party List System) ซึ่งท้ังสองระบบมีจุดมุ่งหมายตอ่ พฤติกรรมการ
เลือกต้ังของผู้ใช้สิทธ์ิเลือกต้ังแตกต่างกัน ในระบบเลือกต้ังแบบแบ่งเขต
จะเอื้อต่อผู้ใช้สิทธ์ิที่ตัดสินใจเลือกผู้สมัครจากตัวผสู้ มัครเอง ซ่ึงผู้ใช้สิทธ์ิ
อาจเลือกผู้สมัครจากลักษณะส่วนบุคคล นโยบายและผลงานที่ผ่านมา
รวมถึงการเข้าถึงประชาชนในพื้นท่ีนั้น ๆ ส่วนระบบเลือกต้ังแบบบัญชี
รายช่ือ กลับเอ้ือต่อผู้ใช้สิทธ์ิที่ตัดสินใจเลือกตั้งจากพรรคการเมือง
เป็นหลัก ซึ่งก็พิจารณาจากหัวหน้าพรรคและนโยบายของพรรค
การเมืองเป็นสาคัญ ซึ่งส่งผลให้พรรคการเมืองพยายามกาหนดนโยบาย
สาธารณะที่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนให้ครอบคลุม
ท้ังประเทศ อันมจี ุดมุ่งหมายเพ่ือที่จะได้รบั การเลือกต้ัง

46 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

23

อย่างไรก็ตาม ในการเลือกต้ังท้องถิ่น ระบบเลือกต้ังเป็นระบบ
เลือกตง้ั แบบทางตรง ที่ผูใ้ ชส้ ทิ ธจ์ิ ะเลือกผูส้ มัครผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง
รวมถึงการตัดสินใจเลือกต้ังก็เป็นการตัดสินใจเลือกผู้สมัครจากตัว
ผู้สมัครเองเป็นส่วนใหญ่ ซ่ึงระบบนี้ทาให้ผู้สมัครต้องพยายามเป็นที่รู้จัก
ของคนในพ้ืนท่ี ดังนั้น ความมีชื่อเสียงและนโยบายในการหาเสียงถือว่า
เป็นปัจจัยสาคัญที่ส่งผลต่อการตัดสินใจเลือกตั้งมากกว่าปัจจัยเร่ืองการ
ยึดโยงกับพรรคการเมือง อีกท้ังในปัจจุบัน หัวหน้าพรรคการเมืองใน
ระดบั ชาตเิ องก็ไม่ไดม้ คี วามเข้มแข็ง มีลักษณะสว่ นบุคคล หรือบารมมี าก
พอที่จะสามารถช่วยผู้สมัครให้ได้รับการเลือกตั้งได้ ซึ่งส่งผลให้บทบาท
ของพรรคการเมอื งในการเมืองท้องถ่ินลดลงเรื่อย ๆ

ประการสุดท้าย ความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองระดับชาติและ
การเมืองท้องถิ่นที่แยกออกจากกัน การเมืองท้องถิ่นมีลักษณะท่ีมีความ
เฉพาะตัวและแตกต่างกันตามพ้ืนที่ เฉกเช่นเดียวกับความต้องการของ
ประชาชนในท้องถ่ินแต่ละที่ก็มีความแตกต่างกัน ดังน้ัน นโยบายในการ
หาเสียงของพรรคการเมืองท่มี ุ่งเน้นประชาชนกลุ่มใหญใ่ นระดบั ประเทศ
จึงไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพ้ืนท่ีเฉพาะ
ได้ หากแต่สิ่งท่ีประชาชนต้องการคือนโยบายที่มีลักษณะเฉพาะและ
ตอบสนองความต้องการของท้องถิ่นนั้น ๆ ได้ สง่ิ เหลา่ นีเ้ ปน็ พ้ืนฐานของ
การปกครองท้องถ่ินและการกระจายอานาจสู่ อปท. ท่ีมุ่งให้ อปท.
ในฐานะหน่วยท่ีมีความใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด ได้ตอบสนองต่อ

47พรรคการเมอื งและการเลือกตัง้ ท้องถิ่น: ความสมั พนั ธแ์ ละแนวโน้มในอนาคต

24

ความต้องการของประชาชนในท้องถ่ินตนอย่างแท้จริงตามพื้นท่ีที่มี
ความแตกตา่ งกนั

นโยบายจากพรรคการเมืองจึงไม่ได้เป็นปัจจัยสาคัญที่ส่งผลต่อ
การได้รับการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น ซ่ึงสอดคล้องกับแนวคิดของ
Kawamura (2008) ทีอ่ ธิบายปรากฏการณ์การเพิ่มขึ้นของผู้สมัครอิสระ
ในการเลือกตั้งท้องถ่ินในประเทศญ่ีปุ่น โดยได้อธิบายว่าการเมือง
ระดับชาติและการเมืองท้องถน่ิ แยกออกจากกัน ผ้ใู ชส้ ทิ ธเ์ิ ลือกตงั้ ในการ
เลือกตั้งท้องถิ่นไม่ได้ตัดสินใจจากสิ่งท่ีพรรคการเมืองระดับชาติเสนอ
เนื่องจากความขัดแย้งในการเมืองระดับชาติและอุดมการณ์ท่ีแตกต่าง
เป็นประเด็นท่ีวนเวียนอยู่ในการเมืองระดับชาติเท่าน้ัน นักการเมือง
ท้องถ่ินควรจะเป็นตัวแทนของประชาชนในท้องถิ่น และทางานเพื่อ
ผลประโยชน์ของคนในพ้นื ท่ี หาใช่เพื่อประโยชน์ของพรรคการเมอื ง

เช่นเดียวกับการเมืองท้องถิ่นของไทยท่ีบทบาทของพรรค
การเมืองลดน้อยลงไปเร่ือย ๆ และถูกแทนท่ีด้วยกลุ่มการเมืองท้องถ่ิน
ซง่ึ กลมุ่ การเมอื งท้องถ่นิ เริม่ มกี ารก่อตงั้ ตง้ั แต่การเลอื กตั้งท้องถน่ิ ทางตรง
ในสมัยที่ 2 ในปี พ.ศ. 2551 ซ่ึงเกิดจากนักการเมืองท้องถิ่นที่ได้รับการ
เลือกตั้งในปี พ.ศ. 2547 พยายามสร้างเครือข่ายทางการเมืองกับ
นักการเมืองท้องถิ่นด้วยกันเอง เพ่ือประสานนโยบายในระดับท้องถิ่น
และช่วยเหลือกันในการเลือกตั้งท้องถิ่น (Thawatchai, 2020) หัวหน้า
กลุ่มการเมืองเหล่าน้ีมักเป็นนายก อบจ. หรือนายกเทศมนตรีของ

48 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

25

เทศบาลนคร และสร้างความสัมพันธ์และเครือข่ายกับเทศบาลเมือง
เทศบาลตาบลและ อบต. ในพื้นที่ ดังนั้นในการหาเสียงเลือกตั้งท้องถ่ิน
นักการเมืองที่อยู่ในกลุ่มการเมืองท้องถ่ินก็จะช่วยกันหาเสียง รวมถึงขึ้น
ป้ายหาเสียงในนามกลุ่มการเมืองท้องถ่ิน หรือถ่ายรูปคู่กับหัวหน้ากลุ่ม
นอกจากนั้น ในการปฏิบัติหน้าที่ในพื้นท่ี ก็มักจะมีการทางานร่วมกัน
ระหว่างผู้บรหิ ารท้องถิ่นท่ีมาจากกลมุ่ การเมืองเดยี วกัน เช่น การจดั งาน
ประจาปีของจังหวัด เป็นต้น ดังน้ัน การมีบทบาทท่ีเพ่ิมขึ้นของกลุ่ม
การเมืองท้องถิ่นที่กระจายไปในทุกจังหวัดทั่วประเทศ ก็ทาให้บทบาท
ของพรรคการเมืองลดลงเช่นกัน เนือ่ งจากกลุ่มการเมืองท้องถ่นิ สามารถ
กาหนดนโ ยบายที่สอดคล้องกับพื้นที่และตรงกับคว ามต้องการข อง
ประชาชนในท้องถ่ินได้มากกว่าพรรคการเมืองที่มุ่งเน้นผลงานใน
ระดบั ชาติ.

49พรรคการเมอื งและการเลือกตัง้ ท้องถิ่น: ความสมั พนั ธแ์ ละแนวโนม้ ในอนาคต

บรรณานกุ รม

ไชยวฒั น์ คำ้� ชู และ นธิ ิ เนอ่ื งจำ� นงค.์ (2559). การเมอื งเปรยี บเทยี บ: ทฤษฎี
แนวคดิ และกรณีศกึ ษา. กรงุ เทพฯ: สำ� นกั พมิ พ์แห่งจฬุ าลงกรณ์
มหาวทิ ยาลัย.
ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง. (2544). 100 ปกี ับการปกครองทอ้ งถ่ินไทย พ.ศ.
2440-2540. กรุงเทพฯ: คบไฟ.
ธวชั ชัย วรกิตติมาล.ี (2561). รว่ มมือหรอื ควบรวม? รปู แบบการจดั การ
ท้องถ่ินของประเทศญี่ปุ่น. ใน ภูริ ฟูวงศ์เจริญ (บรรณาธิการ).
คอื ฟา้ กวา้ ง…60 ปี นครนิ ทร์ เมฆไตรรตั น.์ กรงุ เทพฯ: สำ� นกั พมิ พ์
มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์, น.201-214.
ธีรพรรณ ใจมนั่ . (2547). ฐานขอ้ มูลการเลอื กตั้งนายก อบจ. นนทบุร:ี
สถาบนั พระปกเกลา้ .
นธิ ิ เอยี วศรวี งศ.์ (2546). ลงิ หลอกไพร.่ กรงุ เทพฯ: มตชิ น.เนชน่ั สดุ สปั ดาห,์
ฉบับท่ี 616, 22–28 มีนาคม 2547
เวยี งรฐั เนตโิ พธ.์ิ (2558). หบี บตั รกบั บญุ คณุ : การเมอื งการเลอื กตงั้ และ
การเปลย่ี นแปลงเครอื ขา่ ยอปุ ถมั ภ.์ เชยี งใหม่ : ศนู ยอ์ าเซยี นศกึ ษา
มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
ศุภสวสั ด์ิ ชัชวาลย.์ (2555). การเมอื งในกระบวนการกระจายอ�ำนาจ:
ศกึ ษาผา่ นบทบาทของนกั วชิ าการ ขา้ ราชการ นกั การเมอื ง และ
ประชาชน. กรงุ เทพฯ: จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย
หนงั สอื พิมพบ์ ้านเมอื ง ฉบับวันท่ี 18 กุมภาพนั ธ์ พ.ศ. 2555

50 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

หนงั สอื พมิ พส์ ยามรัฐ ฉบับวันท่ี 18 มกราคม พ.ศ. 2550
Achakorn Wongpreedee. (2007). Decentralization in Thailand,
1992–2006: its Effect on Local Politics and Administration
(Unpublished doctoral dissertation). Kyoto University,
Kyoto, Japan.
Arghiros, D. (2001). Democracy, Development and
Decentralization in Provincial Thailand. Surrey: Curzon
Press.
Buehler, M., & Tan, P.. (2007). Party-candidate Relationship
in Indonesian Local Politics: A Case Study of the
2005 Regional Elections in Gowa. South Sulwesi
Province, Indonesian, 84, pp. 41–69.
Choi, N. (2004). Local Elections and Party Politics in
Post-Reformasi Indonesia: A view from Yogyakarta.
Journal of Contemporary Southeast Asia, 26(2), pp.
280–301.
Choi, N. (2007). Local elections and democracy in Indonesia:
The Riau Archipelago. Journal of contemporary Asia,
37(3), pp. 326-345.
Choi, N. (2011). Local politics in Indonesia: Pathways
to power. London: Routledge.
Hijino, K. V. (2013). Liabilities of Partisan Labels: Independents
in Japanese Local Elections. Social Science Japan
Journal, 16(1), pp. 63–85.

51พรรคการเมอื งและการเลือกตัง้ ท้องถิ่น: ความสมั พนั ธแ์ ละแนวโนม้ ในอนาคต

Kawamura, K. (2008). Gendai Nihon no Chihō Senkyo to
Jyumin Ishiki (Local Elections and Voter Attitudes in
Modern Japan). Tokyo: Keio Gijuku Daigaku Shuppan.
Mietzner, M. (2010). Indonesia’s direct elections: Empowering
the electorate or entrenching the new order oligarchy?.
In Edward Aspinall and Greg Fealy (Ed.), Sueharto’s
new order and its legacy: essays in honour of Harold Crouch
(pp. 173-190). Retrieved from http://press.anu. edu.au/
wp-content/uploads/2010/11/whole.pdf#page=193
Siripan Nogsuan Sawasdee. (2006). Thai Political Parties in
the Age of Reform. Bangkok: Institute of Public Policy
Studies.
Somchai Phatharathananunth. (2008). The Thai Rak Thai
Party and Elections in North-eastern Thailand.
Journal of Contemporary Asia, 38(1), pp. 106–123.
Steiner, K., Krauss, E. S., Flanagan, S. C. (1980). Local Opposition
and Local Politics in Japan. Princeton: Princeton
University Press.
Thawatchai Worrakittimalee. (2020). Change and Continuity
of Political Networls through the Direct Local Elections:
Case Study of Ubon Ratchathani, Udon Thani and
Khon Kaen (Unpublished doctoral dissertation).Kyoto
University, Kyoto, Japan.

52 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

1

สภาท้องถิน่ : กาเนิด พฒั นาการ ขอ้ สังเกต อปุ สรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

ปฐวี โชติอนนั ต์1

“ขอใหน้ ายก อบจ. เป็นฝ่ายของเรา ส่วนเสยี งข้างมากในสภาท้องถ่นิ อีกฝัง่
หน่ึงจะไดไ้ ปไมเ่ ป็นไร เดี๋ยวสดุ ท้ายตอนออกนโยบายเขาจะยกมอื สนับสนนุ
ให้นายกและมาเขา้ กบั ฝัง่ เราเองเพราะเขากไ็ ด้ผลประโยชนไ์ ปด้วย”

(นกั การเมอื งระดับชาติ จ. อุบลราชธาน,ี 29 มีนาคม พ.ศ. 2564)

“ในช่วงรัฐประหาร พ.ศ. 2557 สมาชิกสภาสงบเรียบร้อยไม่กล้ามีปัญหา
เพราะกลัวถกู ยบุ สภา”
(นายกเทศมนตรีตาบลพยัคฆภูมพิ สิ ยั จ. มหาสารคาม, 6 ตลุ าคม พ.ศ. 2563)

“ในฐานะท่รี ัฐสภาเปน็ ผแู้ ทนรับมอบอานาจของเราไป หนา้ ท่ขี องพวกท่าน
คือสู้ปกป้องอานาจท่ีประชาชนมอบให้ ประเด็นไม่ได้อยู่ท่ีแพ้หรือชนะ
เปน็ หนา้ ท่ีไม่มที างเลือก ต่อใหแ้ พก้ ็ต้องสู้”

(ศ.ดร. เกษยี ร เตะชะพีระ, 5 มิถนุ ายน พ.ศ. 2555)

11 ออ.ป.ปฐฐวีวโีชโชตติอนอิ นันตนั ์ ตอา์ อจาารจยา์ปรรยะป์จารหะลจกั ำ� สหตู รลกกั าสรปตู กรคกราอรงปคกณคะรรฐัอศงาคสตณร์ะมรหฐั าศวทิายสาตลรยั ์อมบุ หลารวาชทิ ธยาานลี ยั
Eอ-mุบลaiรl:าpชaธtaาwนeี eEc-hmotaainla: [email protected]@gmail.com

53สภาท้องถิ่น: ก�ำเนดิ พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

2

เกริ่นนา

ที่ผ่านมา ในสังคมไทยให้ความสาคัญกับบทบาทและการ
ทางานของฝ่ายบริหารท้องถิ่นอย่างมาก นับต้ังแต่มีการเปล่ียนระบบ
การเลื อกตั้งให้ผู้ บริหารท้องถิ่นแล ะส มาชิ กส ภ าท้อ ง ถ่ิน ม าจา ก ก า ร
เลือกต้ังโดยตรงของประชาชนในพืน้ ที่ ใน พ.ศ. 2546 เพ่อื ใหฝ้ า่ ยบริหาร
ท้องถ่ินมีความเข้มแข็ง ทางานได้อย่างรวดเร็วในการตอบสนองความ
เปล่ียนแปลงในพ้ืนที่และความต้องการของประชาชน แก้ไขความ
ขัดแย้งระหว่างฝ่ายสภาท้องถ่ินและฝ่ายผู้บริหารท้องถ่ินที่มีการยุบสภา
บ่อยคร้ัง (มรุต วันทนากร, 2548) ทาให้นักวิชาการ สื่อ และประชาชน
ในแต่ละท้องถ่ินให้ความสนใจไปที่ผู้สมัครในตาแหน่งผู้บริหารท้องถิ่น
อย่างมาก มีป้ายหาเสียงเลือกตั้งจานวนมากท่ีติดรูปภาพขนาดใหญ่ของ
ผู้สมัคร และเม่ือถามประชาชนในพ้ืนที่ว่าผู้บริหารท้องถ่ินช่ืออะไร
เขาสามารถที่จะตอบช่ือได้ถูกต้องเพราะเขาเป็นคนล งค ะแนนเสี ยง
เลือกมาด้วยตนเอง

อย่างไรก็ตาม การที่จะทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
(อปท.) ทางานและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นทไี่ ด้
อย่างมปี ระสทิ ธิภาพน้ัน นอกจากการมฝี ่ายบรหิ ารท้องถน่ิ ท่ีเข้มแข็งแล้ว
กลไกหน่ึงใน อปท. ที่มีสาคัญไม่น้อยกว่ากันคือ สภาท้องถ่ินที่เข้มแข็ง
Bowman, Ann O'M. and Kearney, Richard C. (2011) เสนอว่า
สภาทอ้ งถิ่นมหี ลักการที่สาคัญ 3 ประการคือ การออกนโยบาย การเป็น

54 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

3

ตัวแทนของประชาชนในพื้นที่ และการตรวจสอบการทางานผู้บริหาร
ท้องถิ่น ดังน้ันสภาท้องถิ่นตามความเข้าใจทั่วไปจึงไม่ใช่เพียงตัวแทนที่
ประชาชนเลือกเข้าไปออกกฎหมาย ตรวจสอบและถ่วงดุลอานาจ
ผู้บริหารท้องถ่ิน ซ่ึงดูเหมือนเป็นการทางานของฝ่ายนิติบัญญัติใน
ระบอบการเมืองรัฐสภาในระดับประเทศ แต่สภาท้องถ่ินเป็นองคาพยพ
หนึ่งของฝ่ายบริหารท้องถ่ินที่ทาหน้าท่ีตรวจสอบและช่วยผู้บริหาร
ทอ้ งถ่ินในการออกนโยบายดว้ ย (ชานาญ จันทร์เรอื ง, 2563)

เม่ือเปรียบเทียบบทบาทของสภาท้องถิ่นกับบทบาทของฝ่าย
ผู้บริหารท้องถิ่นท่ีนายกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงนั้น ดูเหมือนว่า
สมาชิกสภาท้องถ่ินจะถูกต้ังคาถามจากสังคมว่า พวกเขาเหล่าน้ันมี
บทบาทอะไร ทผี่ ่านมา มผี ลงานอะไรบ้าง ยง่ิ อปท. ทม่ี ีฝ่ายสมาชิกสภา
ท้องถิ่นเป็นฝ่ายเดียวกับฝ่ายบริหารท้องถ่ินนั้นยิ่งถูกตั้งข้อสังเกตว่าสภา
ท้องถ่นิ เป็นเพียงสภาไมป้ ระดับทไ่ี ด้แตย่ กมอื ผ่านนโยบายให้ฝ่ายบริหาร
เท่าน้ันแต่ไม่มีการคัดค้านหรืออภิปรายการดาเนินงานของฝ่ายบริหาร
เลย2 และท่ีสาคัญคือ ถ้าให้ถามว่าในเขตของตนเองมีใครเป็นสมาชิก
สภาทอ้ งถ่ิน เช่ือได้วา่ ประชาชนสว่ นใหญ่จะรู้จักเพียงไม่กค่ี นเพราะว่าใน
เขตหนง่ึ มีสมาชกิ สภาท้องถิน่ หลายคน คาถามสาคัญคอื เกิดอะไรขึ้นกับ

2 ค�ำว่า สภาไม้ประดับ ผู้เขียนได้รับแนวคิดที่ว่าน้ีมาจากการบรรยายของ รศ.ดร.
2งออาคลบนาเงวจสกา่ .วรนสกณภาบั า1์กไอมทาร้ปศรรรวเคะลรดแรอื ับษสกงผกต้เูาใขัง้รนียป2นงกา0ไคดนร้รธอเับ.สงคแทวน.อ้นว2งคาถ5ดิน่ิ16วไ3า่ททน”ยศีม้ เ(วา2มจร5า่ือร5กษว3ก-นั า2กรท5าบ6ี่รร39รป):ยธกอาันยคบวขจรอา.องคกงับรมทศกอ้.2าดรง5รเถ.ล6อน่ิอื 3ลกไงตทสกง้ัรถยณ2า(0์บ2อธ5รนั .ร5ควค.3ิจแ2-สยั52ง6ส53ใงั6น"ค3ม):
เมม่ือหวานั วทิที่ 9ยธานั ลวยั าเคชมีย2ง5ใ6ห3มส่ ถาบันวิจยั สงั คม มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่

55สภาท้องถิ่น: ก�ำเนดิ พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

4

สภาท้องถิ่นที่เป็นกลไกสาคัญในการปกครองท้องถ่ินไม่น้อยกว่าฝ่าย
บรหิ าร และทาไมจึงเป็นเช่นน้นั

บทความน้ีจะเสนอภาพรวมของพฒั นาการของสภาท้องถิ่นไทย
และวิเคราะห์ลักษณะของพัฒนาการดังกล่าว รวมถึงการต้ังข้อสังเกต
เก่ียวกับบทบาทและการทางานของสภาท้องถิ่น และแนวโน้มของ
สภาทอ้ งถิน่ ในอนาคต

กาเนดิ และพฒั นาการของสภาท้องถิ่นไทย

ในปี พ.ศ 2440 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
ไดท้ รงนาการปกครองท้องถ่ินท่ีเรียกวา่ สุขาภิบาลจากยโุ รปมาทดลองใช้
ครั้งแรกในกรุงเทพมหานคร รูปแบบของสุขาภิบาลที่เกิดข้ึนน้ันมี
ลักษณะทีเ่ หมือนและต่างจากทางยุโรป ส่ิงทเ่ี หมือนกนั คอื โครงสร้างของ
สุขาภิบาลน้ันมีรูปแบบของคณะกรรมการที่ทาหน้าที่ในด้านการบริหาร
การออกกฎหมายและการควบคุมตรวจสอบ แต่ที่แตกต่างกันอย่าง
สิ้นเชิงคือ สุขาภิบาลกรุงเทพสมาชิกมาจากการแต่งตั้งจากรัฐส่วนกลาง
ส่งผลให้ สุขาภิบาลกรุงเทพมีข้าราชการประจาเป็นผู้บริหาร (ธเนศวร์
เจรญิ เมอื ง, 2550, 136-145)

นอกจากน้ีในการจัดตั้งสุขาภิบาลนอกกรุงเทพฯ เพื่อดูแลเร่ือง
ความสะอาด ป้องกันดูแลการเจ็บไข้และดูแลเรื่องถนน สุขาภิบาลแห่ง
แรกในต่างจังหวัดเกิดขึ้นใน พ.ศ. 2448 คือ สุขาภิบาลท่าฉลอม และมี

56 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

5

การจัดตั้งสุขาภิบาลกระจายไปยังหัวเมืองต่าง ๆ อีก 35 แห่ง ถึงแค่นั้น
แต่สิ่งที่ยังคงเดิมคือรูปแบบโครงสร้างการบริหารของสุขาภิบาล ผู้บริหาร
ทั้งหมดมาจากการแต่งต้ังจากส่วนกลาง สภาพดังกล่าวดาเนินเร่ือยมา
จนถงึ พ.ศ. 2475

ต่อไปนี้ ผู้เขียนจะขอเสนอพัฒนาการของสภาท้องถิ่นนับต้ังแต่
การเปลย่ี นแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 แบง่ ออกไดเ้ ปน็ 3 ช่วงตอ่ ไปน้ี
1. สภาทอ้ งถน่ิ ก่อนการกระจายอานาจ (พ.ศ. 2475-2534) 2. สภาทอ้ งถิ่น
ในช่วงของการกระจายอานาจ (พ.ศ. 2534-2549) 3. สภาท้องถิ่น
ในช่วงหลงั รฐั ประหาร (พ.ศ. 2549-ปัจจบุ ัน)

1. สภาท้องถน่ิ ก่อนการกระจายอานาจ (พ.ศ.2475-2534)

สภาท้องถิ่นช่วงก่อนการกระจายอานาจนั้นแบ่งออกได้เป็น
3 ข้ัน คือ 1. เทศบาลและ อบจ. กับการเกิดข้ึนของสภาท้องถิ่นไทย
2. สภาท้องถิ่นตาบลท่ีถูกจากัดอานาจโดยข้าราชการประจา 3. กรุงเทพ
และพัทยา: สภาท้องถิ่นรูปแบบใหม่ที่มาพร้อมกับกระแสการเติบโต
ทางเศรษฐกิจ

1.1 เทศบาลและ อบจ. กบั การเกิดขึ้นของสภาทอ้ งถิน่ ไทย
ในปี พ.ศ. 2476 คณะราษฎรออก พ.ร.บ. จัดระเบียบเทศบาล
ขึ้น 3 รูปแบบ ได้แก่ เทศบาลตาบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร
เพ่ือใหป้ ระชาชนที่อยูใ่ นพื้นทเี่ มืองนั้นได้เขา้ มามีสว่ นรว่ มในการปกครอง

57สภาท้องถิ่น: ก�ำเนิด พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหนา้

6

ท้องถิ่นและใช้เทศบาลเป็นโรงเรียนฝึกการเรียนรู้ในเร่ืองของการ
ปกครองในระบอบประชาธิปไตย

รูปแบบของเทศบาลที่ถูกจัดต้ังข้ึนครั้งแรกตาม พ.ร.บ. จัดระเบียบ
เทศบาล พ.ศ. 2476 แบ่งออกเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายสมาชิกสภาเทศบาล
(ส.ท.) มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่ ทาหน้าที่ตรวจสอบ
ฝ่ายบริหารและออกกฎหมาย และ ฝ่ายบริหารท่ีเรียกวา่ คณะเทศมนตรี
ซึ่งมาจากการแตง่ ตั้งของสมาชิกสภาราษฎรมีวาระการดารงตาแหน่ง 5 ปี

รูปแบบของเทศบาลมีลักษณะคล้ายกับการปกครองระบอบ
รัฐสภาท่ีเป็นการปกครองในระดับประเทศ การปกครองระบอบรัฐสภา
อยู่ภายใต้หลักการที่เรียกว่า หลักการเช่ือมโยงอานาจ (Fusion of Power)
อานาจของฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาไม่ได้แยกออกจากกัน คณะผู้บริหาร
มาจากการเลือกสมาชิกสภาที่มาจากการเลือกต้ังของประชาชน
สภาทาหน้าท่ีในการตรวจสอบ ควบคุมและให้คาแนะนากับฝ่ายบริหาร
ซ่ึงในทางกลับกันถ้าฝ่ายบริหารไม่สามารถท่ีจะควบคุมเสียงในสภาให้
สนับสนุนได้หรือมีการย้ายข้างของสมาชิกสภาท่ีสนับสนุนฝ่ายบริหาร
ฝ่ายบริหารมีสทิ ธิท่ีจะยุบสภาได้ ส่ิงเหล่าน้ีวางอยู่บนหลักการตรวจสอบ
ถ่วงดุล

กรณีเทศบาลของไทย ทุกอย่างเป็นเช่นนั้น ยกเว้นกรณีเกิด
ความขัดแย้งกันจนไม่สามารถทางานได้ ผทู้ ีม่ ีสิทธิในการยุบสภาเพ่ือให้มี
การเลือกต้ังใหม่น้ันไม่ใช่ฝ่ายบริหารแต่กลับเป็น รมว. กระทรวงมหาดไทย

58 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

7

ในช่วงเวลาเดียวกัน รัฐบาลได้มีการจัดต้ังสภาจังหวัดข้ึนตาม
ความ พ.ร.บ. จัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 สภาจังหวัดมีสถานะเปน็
เพียงองค์กรยังไม่เป็นนิติบุคคล โดยแรกเร่ิมทาหน้าท่ีให้คาแนะนา
คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับปัญหาต่าง ๆ ท่ีเกิดขึ้นในจังหวัด ต่อมารัฐบาลได้
ตรา พ.ร.บ. สภาจังหวัด พ.ศ. 2481 สภาจังหวัดมีหน้าในการตรวจสอบ
การทางานของข้าราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาครวมถึงการให้
คาแนะนาปรึกษาแก่ผู้ว่าฯ ในการทางาน ทั้งนี้เพ่ือให้สภาจังหวัดน้ันทา
หน้าท่ีในการถ่วงดุลอานาจระหว่างข้าราชการสว่ นกลางและส่วนภมู ภิ าค
(อลงกรณ์ อรรคแสง, 2564, 67-78)

ในปี พ.ศ. 2498 จอมพล ป.พิบูลสงครามเป็นนายกฯ ได้มีการ
ออก พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด จัดต้ังองค์การบริหาร
ส่วนจังหวัด (อบจ.) ขึ้นเพื่อทาหน้าท่ีดูแลท้องถ่ินในเขตนอกเทศบาล
และสุขาภิบาลที่ถูกจัดต้ังขึ้นมาก่อนหน้านี้ การจัดโครงสร้างการ
ปกครองท้องถิ่นของ อบจ. จะเหมือนกับเทศบาล กล่าวคือ มีฝ่ายสภา
ซ่ึงมีสมาชิกสภาจังหวัด (สจ.) มาจากการเลือกต้ังของประชาชนในเขต
ต่าง ๆ ของจงั หวัด แต่ฝา่ ยบรหิ ารซงึ่ มหี วั หน้าฝ่ายบรหิ ารคือนายก อบจ.
นน้ั กลับใหผ้ วู้ า่ ฯ ทาหนา้ ท่เี ป็นนายก อบจ. โดยตาแหนง่

1.2 สภาท้องถิน่ ตาบลทถี่ ูกจากัดอานาจโดยข้าราชการประจา
ในปี พ.ศ. 2498 รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามยังได้ออก
พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการส่วนตาบล กาหนดให้มีการจัดตั้งสภา

59สภาท้องถ่ิน: ก�ำเนิด พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

8

ตาบลข้ึนท่ัวประเทศ ให้องค์การบริหารส่วนตาบล (อบต.) ท่ีเป็นนิติบุคคล
มีรายได้และรายจ่ายของตนเอง และมีอิสระในการบริหารงานในตาบล
การตั้ง อปท. ในระดับตาบลก็เพ่ือขยายโอกาสให้ประชาชนในชนบท
ได้มีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นมากขึ้น ทว่าการปกครองท้องถิ่น
ของ อบต. ก็คล้ายกับการปกครองของ อบจ. น่ันคือ อบต. ถูกควบคุม
โดยข้าราชการส่วนภูมิภาค กล่าวคือ รัฐแต่งตั้งคนของส่วนภูมิภาค
เข้าไปควบคุมทงั้ ฝา่ ยสภาและฝา่ ยบริหาร

สภาตาบลแบ่งออกเป็น 2 ส่วน สภาตาบลประกอบด้วย
สมาชิกโดยตาแหน่ง คือ กานันและผู้ใหญ่บ้าน ประกอบกับสมาชิกที่
ราษฎรแต่ละหมู่บ้านเลือกมาหมู่บ้านละ 1 คน สภาตาบลทาหน้าท่ีด้าน
การตรวจสอบ ให้คาแนะนาแก่ฝ่ายบริหาร และออกกฎหมาย ส่วนฝ่าย
บริหารท่ีเรียกว่าคณะกรรมการตาบล ให้กานันตาบลเป็นประธาน
มแี พทยป์ ระจาตาบลและผู้ใหญ่บ้านเป็นกรรมการ

แต่แล้ว สภาตาบลก็ถูกยกเลิกทั้งหมดในปี พ.ศ. 2515 โดย
คณะปฏิวัติ หลังจากพบว่า การต่อสู้ด้วยกาลังอาวุธของพรรคคอมมิวนิสต์
เพิม่ มากขึ้น (อ้างแล้ว, 2550, 159-166)

1.3 กรุงเทพและพัทยา: สภาท้องถิ่นรูปแบบใหม่ที่มาพร้อม
กับกระแสการเตบิ โตทางเศรษฐกจิ

ในปี พ.ศ. 2515 ประกาศคณะปฏิวัติฉบับท่ี 335 ให้รวมเทศบาล
นครกรุงเทพและเทศบาลธนบุรีรวมถึง อปท. อ่ืน ๆ ในบริเวณดังกล่าว

60 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

9

เข้ากันและยกสถานะเป็นกรุงเทพมหานครมีการบริหารรูปแบบพิเศษ
ให้กรุงเทพมหานคร (กทม.) เป็นหน่วยปกครองส่วนภูมิภาค ผู้ว่าฯ กทม.
เป็นข้าราชการการเมืองที่ถูกแต่งต้ังโดยคณะรัฐมนตรี ส่วนสภา กทม.
เป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่น สมาชิกสภามาจากการเลือกต้ัง แต่สี่ปี
แรกใหม้ าจากการแต่งต้งั

การยกสถานะให้กรุงเทพฯมีการบริหารรูปแบบพิเศษเกิดขึ้น
ก็เพราะท่ีผ่านมารัฐไทยรวมศูนย์อานาจการปกครองและเศรษฐกิจ
อย่างมากอยู่ที่กรุงเทพฯ ทาให้กรุงเทพฯ กลายเป็นเมืองโตเด่ียวของ
ประเทศ (Primate City) และเป็นศูนย์รวมของปัญหา ท่ีสาคัญรูปแบบ
การปกครองท้องถิ่นแบบเทศบาลเดิมน้ันไม่ตอบสนองต่อการแก้ปัญหา
ในกรุงเทพฯ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ รัฐบาลจาเป็นต้องเปล่ียนแปลง
รูปแบบการบริหารกรุงเทพฯ ใหม่เพ่ือหวังจะให้สอดคล้องกับสภาพ
เศรษฐกิจและสังคมท่เี ปล่ยี นไป

ใน พ.ศ. 2518 กระแสการพัฒนาประชาธิปไตยเกิดข้ึนอย่างมาก
หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 รัฐบาลท่ีมาจากการเลือกตั้งของ
ประชาชนได้ออก พ.ร.บ. ระเบียบบริหารกรุงเทพมหานคร (กทม.)
มีการแบ่งงานกันอย่างชัดเจน คือฝ่ายบริหารซึ่งผู้ว่าราชการกรุงเทพฯ
มาจากการเลือกตง้ั โดยตรงของประชาชน และฝ่ายสภาหรือสมาชิกสภา
กรุงเทพฯ (ส.ก.) มาจากการเลือกต้ังโดยตรงเช่นเดียวกัน (เพิ่งอ้าง,
2550, 96)

61สภาท้องถ่ิน: ก�ำเนดิ พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหนา้

10

พ.ร.บ. ฉบับนี้มีวัตถุประสงค์ท่ีจะทาให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็ง
(Strong Executive) ไม่ให้ถูกแทรกแซงจากฝ่ายสภาโดยง่าย อย่างไร
ก็ตามกฎหมายฉบับนี้ได้ระบุวา่ ในชว่ ง 10 ปแี รก ผวู้ ่าราชการกรุงเทพฯ
ใหม้ าจากการแต่งตง้ั แต่หลงั จากนน้ั ใหม้ าจากการเลือกตั้งของประชาชน

นอกจากน้ีกรุงเทพฯ ยังมีการแบ่งเขตออกเป็น 36 เขต
ให้สมาชิกสภาเขตกรุงเทพฯ (ส.ข.) มาจากการเลือกตั้งของประชาชน
และมีหน้าท่ีในการให้คาแนะนากับผู้อานวยการเขตท่ีเป็นข้าราชการ
ท่ีมาจากการแต่งตั้ง ด้วยโครงสร้างการปกครองท้องถ่ินดังกล่าวทาให้
กรุงเทพมหานครกลายเป็น อปท. รูปแบบพิเศษ กล่าวคือมีลักษณะ
การปกครองเต็มพื้นที่และมีผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจาก
ประชาชนแห่งเดียวในประเทศไทย และมีสภา 2 ชั้นคือ สมาชิกสภา
กรุงเทพฯ และสมาชกิ สภาเขตกรงุ เทพฯ (สมบตั ิ จนั ทรวงศ,์ 2530)

สาหรับเมืองพัทยา ใน พ.ศ.2521 รัฐบาลได้มีการตรา พ.ร.บ.
ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา กฎหมายฉบับน้ีทาให้พัทยามี
โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นกล่าวคือ สภาเมืองพัทยาและฝ่ายบริหาร
สภาเมืองพัทยามีสมาชิก 2 ประเภทคือ ประเภทท่ีหน่ึงมาจากการ
เลอื กตัง้ 9 คน และประเภทที่สองมาจากการแต่งตงั้ 8 คน ประธานสภา
เมืองพัทยามาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาและมีชื่อเรียกว่านายก
เมืองพัทยา ส่วนฝ่ายบริหารคือปลัดเมืองพัทยามาจากการแต่งตั้ง
โดยสภาเมอื ง

62 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

11

วัตถุประสงค์สาคัญคือต้องการได้ผู้บริหารเมืองที่เป็นมืออาชีพ
และมีความเชี่ยวชาญในการทางานมากกว่านักการเมืองท่ีมาจากการ
เลือกตั้ง รูปแบบน้ีสอดคล้องกับการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมากของ
พัทยาทีก่ ลายเปน็ เมืองท่องเทีย่ วท่ีสาคญั และใหญ่ทสี่ ุดของประเทศ

2. สภาทอ้ งถนิ่ ในช่วงการกระจายอานาจ (พ.ศ. 2534-2549)

หลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 ไดเ้ กิดกระแสเรียกร้อง
ประชาธิปไตย การปฏิรูปการเมืองและการกระจายอานาจในสังคมไทย
สภาท้องถิ่นก็รับผลสะเทือนเกิดการเปลี่ยนแปลงท่ีสาคัญ 3 เร่ือง คือ
1. การฟื้นฟูสภาตาบล และการร้อื ฟ้ืน อบต. 2. ความเปลี่ยนแปลงของ
สภาท้องถิ่นภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 3. สภาท้องถ่ินกับผู้บริหาร
ท้องถนิ่ ทม่ี าจากการเลอื กต้ังโดยตรง

2.1 การฟนื้ ฟูสภาตาบล และการยกสถานะขน้ึ เป็น อบต.
กอ่ นรฐั ธรรมนูญ ในปี พ.ศ. 2540 ทสี่ ่งเสรมิ การกระจายอานาจ
ลงสู่ท้องถ่ิน รัฐบาลนายชวน หลีกภัย ได้ออก พ.ร.บ. สภาตาบลและ
อบต. พ.ศ. 2537 มีการร้ือฟื้นสภาตาบลที่ถูกยุบไปใน พ.ศ. 2515 ให้
สภาตาบลมฐี านะนติ บิ ุคคล มีสมาชิก 2 ประเภทคือ สมาชกิ โดยตาแหน่ง
ได้แก่ กานันผู้ใหญ่บ้านและแพทย์ประจาตาบล สมาชิกอีกประเภท
ประกอบด้วยราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งหมู่บ้านละ 1 คน หน้าท่ีของ
สภาตาบลคือ เสนอแนะหน่วยราชการในท้องท่ีเก่ียวกับการพัฒนาและ

63สภาท้องถ่ิน: ก�ำเนดิ พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

12

ปฏบิ ัตงิ านตามที่กฎหมายให้อานาจไว้ตาม แตส่ ภาตาบลทเ่ี กิดข้ึนมาใหม่
น้ีไม่มีคณะผบู้ รหิ ารตาบล

กฎหมายได้กาหนดว่าสภาตาบลใดมีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุน
เฉลี่ย 3 ปี ไม่ต่ากว่า 150,000 บาท ให้ยกสถานะข้ึนเป็น อบต. ให้สภา
อบต. มีสมาชิก 2 ประเภทคือ สมาชิกโดยตาแหน่ง ได้แก่ กานัน ผู้ใหญ่บ้าน
และแพทย์ประจาตาบล และสมาชิกท่ีมาจากการเลือกตั้ง ได้แก่
ส่วนคณะกรรมการบริหาร อบต. ประกอบด้วย กานันและผู้ใหญ่บ้าน
ไม่เกิน 2 คน และสมาชิกสภาอบต. 4 คน ดารงตาแหน่ง 4 ปี (ศุภสวัสดิ์
ชชั วาลย์, 2562, 91-97)

2.2 สภาทอ้ งถ่ินภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้ส่งผลต่อความเปลี่ยนแปลงของ
อปท. อย่างมาก กล่าวคือ ให้ อปท. มีอานาจและอิสระในการบริหารงาน
มากข้ึน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ม.285 ให้ อปท. แยกฝ่ายบริหารและ
ฝ่ายสภาออกจากกัน สมาชิกฝ่ายสภาท้องถ่ินต้องมาจากการเลือกตั้ง
โดยตรงจากประชาชน ฝ่ายบริหารต้องมาจากการเลือกต้ังโดยสภาท้องถิ่น
หรือมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ทั้ง 2 ฝ่าย มีวาระดารง
ตาแหน่ง 4 ปี ผลท่ีตามมาคือ อปท. ท่ัวประเทศมีฝ่ายสภาและฝ่ายบริหาร
มาจากการเลือกตั้งท้ังหมด ผลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 อีกข้อ
คือ การยุบสุขาภิบาลและให้ยกสถานะเป็นเทศบาลตาบลแทน (เพ่ิงอา้ ง,
2562, 98-111)

64 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

13

2.3 สภาทอ้ งถน่ิ กับผูบ้ ริหารท้องถ่ินท่มี าจากการเลือกต้ังโดยตรง
ใน พ.ศ. 2546 รัฐบาล พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร มีการออก
กฎหมายให้นายก อปท. มาจากการเลือกตั้งโดยตรง การให้ผู้บริหาร
ท้องถิ่นและสภาท้องถ่ินมาจากการเลือกตั้งโดยตรงท้ังหมด มีรูปแบบ
ของ อปท. ท่ีนายกเข้มแข็ง (Strong- Executive form) ซึ่งคล้ายกับ
ระบอบประธานาธบิ ดี กลา่ วคือ ใหน้ ายก อปท. และสมาชกิ สภาท้องถิ่น
มาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชนท้ังหมด ทั้งน้ี นายก อปท.
จะมีอานาจและความชอบธรรมในการบริหารงานมากกว่าการเลือกต้ัง
ท้องถิ่นท่ีนายก อปท. มาจากการเลือกของสมาชิกสภา ท่ีสาคัญคือ
ผบู้ ริหารท้องถ่นิ อยู่ในวาระ 4 ปี ไมม่ ีการยบุ สภา อย่างไรกต็ าม การท่จี ะ
ถอดผู้บริหารท้องถิ่นและยุบสภาท้องถ่ินน้ัน สาหรับ อบต. ผู้ว่าฯ
มีอานาจในการพิจารณายุบสภา อบต. หรือปลดนายก อบต. ส่วนเทศบาล
และ อบจ. น้ัน รมว. กระทรวงมหาดไทยมีอานาจในการยุบสภาและ
ปลดผู้บรหิ ารท้องถ่นิ ทัง้ สองประเภท (นิธพิ ัฒน์ รตั นบุรี, 2560, 65-74)

3. สภาท้องถน่ิ ในช่วงหลงั รฐั ประหาร (2549-ปัจจบุ ัน)

การรัฐประหาร พ.ศ. 2549 และ พ.ศ. 2557 ส่งผลกระทบ
ทางลบต่อสภาท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นและการกระจายอานาจลงสู่
ท้องถ่ินอย่างมาก จากปี พ.ศ. 2549 ที่ให้กานันและผู้ใหญ่บ้านสามารถ
ดารงตาแหน่งได้จนถึงอายุ 60 ปี (เพราะรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร มีการ
แกไ้ ขกฎหมายให้ตอ้ งมีการเลือกตั้งกานันและผใู้ หญบ่ ้านทุก 5 ปเี ทา่ น้นั )

65สภาท้องถิ่น: ก�ำเนดิ พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

14
14

คคออาาณณนนะะาารรจจัักกขขษษอองงาาสสคค่่ววววนนาาภภมมููมมมมิิภภ่่ัันนาาคคคคงงแแแแลลหหะะ่่งงสสชช่่ววาานนตตกกิิ ลล((คคาาสสงงใใชชนน..))กกาาตตรรั้้ังงบบแแรรตติิหห่่ าาปปรรีี รรพพะะ..ดดศศัับบ.. 22ทท55้้ออ55งง77ถถ่ิ่ินนไไมมดด้้าาขขกกยยขขาาึ้ึ้นนยย
ประเภทจอำ�นงควก์นรผปู้บกรจจคหิ ำำนนราววอรนนงผผท้บบูู้ ้อรรหหิิ งำำถรรททิน่ ออ้้ ทงงถถีถ่ิิ่่นนททกู ่ถีีถ่ คูกูกคคำ�ำำสสส่ัั่งงงั่ มม..ม4444.ใใ4หห4้้หหตยยำใดดุุ �ตปปหแาแฏฏห้หหบบิิ นนตัตัย่งหหิิ ดุ่งนนปำำ้้ ททฏี่่ี ิบัตหิ น้าที่
ประเภทสอว่งคกน์ รปทกคอ้ รองงถสว่ น่ิ นทอ้ งถ่ิน นนาายยกก รองตนราอแางหนยนา่งยกก ประธาปรนะธสานภสภาา รวรวมม
จานวนผ้บู รหิ ปาระทเภอ้ งทถอน่ิ งคทก์ถ่ี รกู ปคกาสครง่ั อมง.ส44่วนใหท้หองยถุดน่ิ ปฏิบตั หิ น้าท่ี นา1ยก รองนายก ประธานสภา รว1ม
1 1 1116
จำ�นวนผู้บรหิ ารทอ้ งถนิ่ ที่ถูกคำ�สงั่อจางนคก์วรนบผร้บู หิ ราิหราสร่วทนอ้ จงงัถหิ่นวทดั ถ่ี กู คาสง่ั ม.44 ให้หยุดปฏิบตั หิ น้าท่ี 1115 1 1665
ม.44 ใหห้ ยดุ ปฏิบตั หิ น้าที่อเทงศคบก์ ารลบรหิ ารสว่ นจงั หวดั 13 16116650011599
เออกกพทอเงงรรัททศคคงุุงงยบเเกก์์ททาศาคาพพลรรบมมบบ์กหหรราาิหิหาานนาาลรรรคคสสบรร่ว่วนนรตตหิ าาบบาลลรส่วนจังหวดั 1653 3 13
11166001133353
รพอวัทมงยาคก์ ารบรหิ ารส่วนตำ�บล 1 13
1 3 4 1019193
1118043 3 5
ททรกพวม่ีี่มมรทั าางุ ย::เทาปปพรรมะะหกกาาานศศคคคราาสสงัั่่งคคณณะะรรัักกษษาาคคววาามมสสงง1811บบ4 แแหหงง่่ ชชาาตติฉฉิ บบบัับ5ทท่ี่ี 1166//22555588--33499//22556600 1193
รวม 1
184 5 4 193

ทีม่ า: ประกาศคำ�ส่งั คณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ 16/2558-39/2560

ททใใขอภภอขเพโเพโนนททหหชช้ัั้าาวว้ัน้นั้ออ้าา..ศศศศ้ห้หตตนนยยททงงไไบบ..ิิออมมยยถถาาหหาาาาจจ22ุดุดิ่นน่ินม่นม่ลลงงลล55จจกกฝีฝีัันนกกัังงนนรร66าาาาหหผา่ผ่าาาตตววกกคค11รรยยูู้้บบรรลล์์มม,,คคปปรรสสเเรรัั((งง22เเณณมมฏฏมมภภ11ิิมมหหรร55ืืตตบิออบิ88าาะะััืืออาาฐฐ66ทท11ิิชชรรงงัตรรัตงงปป44ฐัฐัมททมออาานนิิหห,,คครรปปหหุุบบ้้าาออ,,นน44ะะนนรรนนสสลลงง2222า้้าหหะะถถ้าา้รรนน--ทท55รรหหา77าททิ่่ินนาาออ66ัับบเ่ีีเ่ รรชช66าาพพ่ีตต่ีบบงง11สสรร))ธธนนรรรร))าาพพาานนววนนาาาางง((สสนน..ณณะะุุจจยยททนนออศศ่่งงีีไไถถสสกก่่าาผผพพัฐฐักกดด..ููกกออฯฯนนกกลล้้จจถถรร22รรบบไไรรใใาาููกกรร5544้้ดดออหหกกกกคคยย55ววงง้้กกาาคค้้ตตนนุุบบิททิ77กกเเลลรรรรนนลลี้ี้โโิติตาาททัับบียียคคดดสสออรราาแแาานนคคยยภภสสดดนนเเงงลลืืนนเเมมคคชชรราาาานนรระะสสืืาาออะะททนนอ่ื่ือ..ททปปสสูู่่ตตยยงงขข้้งงออใใ์์,,รรั่่ังงาากกททะะออชชงงะะ22ขขแแเเาาี่ี่ถถงง้้ถถออธธ55ออววหหรรฝฝ่ิ่ินนููาากก66าาลลงงททนนา่่านนกก33บบนนตตาายยจุจุง่ง่สสรร,,้ั้ัททงงาาาาบบรรแแะะภภ22ขขงงจจี่่ีผผติิตลลรรทท66แแาาึ้้ึนน่่ปปาาหิิหะะรรทท99หหออนนเเมมาาลลวว--อ้อ้พพยย่่งงมมรร33ีีกกงงดดงงา่่า่ื่ืออมม22าาาาเเถถผผงงชช00หหหหสสรรไไนิ่นิูู่้้บบ่่))เเรรนนืืลลบบาา,,ปปกกรรดดัั44งงทท((ลลิิสสหห็็ตตปปจจไไออ่ียย่ีคทคทภภาาาาาาฐฐนนดดนนมมยยกกววรราาีี

66 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

15

ถึงแม้ว่า คสช. จะคืนอานาจให้ประชาชนโดยกาหนดการเลือก
ต้ังขนึ้ ในวันท่ี 24 มีนาคม พ.ศ. 2562 ทาให้ พล.อ. ประยทุ ธ์ จันทรโ์ อชา
ไดก้ ลบั มาเป็นนายกรัฐมนตรอี ีกครั้งหนง่ึ ได้

แต่การปกครองท้องถิ่นที่ถูกแช่แข็งไม่ให้มีการเลือกตั้ง ต้ังแต่
ปีพ.ศ. 2557 คณะกรรมการเลือกต้ังจัดการเลือกต้ัง อบจ. ในวันท่ี 20
ธันวาคม พ.ศ. 2563 และการเลือกต้ังท้องถ่ินในระดับเทศบาล ในวันท่ี
28 มีนาคม พ.ศ. 2564 แต่ท่ีเหลือคือ พัทยา และ กทม. ยังคงไม่มีการ
เลือกตัง้ ใด ๆ ผู้บริหารทอ้ งถิ่นจนถึงขณะนยี้ ังคงถูกแตง่ ตั้งมาจาก คสช.

ขอ้ สังเกตที่มตี อ่ บทบาทสภาท้องถิ่น

ประการท่ีหนึ่ง สภาท้องถิ่นถูกควบคุมโดยข้าราชการส่วน
ภูมิภาค ในช่วงแรก ๆ ข้าราชการส่วนภูมิภาครวมท้ังกานัน-ผู้ใหญ่บ้าน
เข้ามามีบทบาทอย่างมากในสภาท้องถ่ินก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540
ตัวแทนของข้าราชการส่วนภูมิภาค ในกรณีสภาจังหวัด แม้จะมีการ
เลือกตัวแทนของประชาชนเข้ามาทาหน้าที่ และส่วนเทศบาล ปัญหา
สาคัญคือ มีการยุบสภาบ่อยครั้งทาให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถทางานได้
การยุบสภาเปน็ อานาจของผู้วา่ ฯ และ รมว. กระทรวงมหาดไทย

หลงั พ.ศ. 2540 สภาทอ้ งถน่ิ ยงั คงมอี านาจจากดั เน่อื งจากสภา
ท้องถ่ินยังคงถูกตรวจสอบและควบคุมโดยข้าราชการส่วนภูมิภาคท้ังใน
ระดับอาเภอและระดับจังหวัด โดยเฉพาะเรื่องของการออกข้อบังคับ

67สภาท้องถ่ิน: ก�ำเนิด พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

16

และการพิจารณาเงินงบประมาณต่าง ๆ ถ้าทางฝ่ายภูมิภาคไม่เห็นด้วย
ตอ้ งนากลับมาพิจารณาใหม่

ประการท่ีสอง รฐั ไทยเป็นรัฐท่ีรวมศูนยอ์ านาจอยา่ งมาก และ
รัฐใช้ข้าราชการประจาควบคุมการทางานของ อปท. รัฐพยายาม
กระจายอานาจลงสู่ท้องถิ่นแต่เป็นการกระจายอานาจที่ล่าช้าและไม่ทนั
ต่อความเปล่ียนแปลงของพ้ืนที่ (ธเนศวร์ เจริญเมือง, 2548) นอกจากนั้น
รูปแบบและขั้นตอนการกระจายอานาจยังถูกกาหนดโดยรัฐให้ อปท.
มีลักษณะเหมือนกันทั้งประเทศ ส่ิงนี้สะท้อนให้เห็นถึงความเปล่ียนแปลง
ท่ีเกิดขึ้นในท้องถ่ินที่ถูกกาหนดจากบนสู่ล่าง (Top-Down) มากกว่าที่
จะให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารและการออกแบบการ
กระจายอานาจให้กบั ท้องถน่ิ ของตน

ประการท่ีสาม การทารัฐประหารน้ันทาให้อานาจของ
ข้าราชการส่วนภูมิภาคขยายตัวลงมาในท้องถ่ิน และอานาจของ
อปท. ลดลง ท่ีผ่านมา รัฐไทยมีการสลับไปมาระหว่างระบอบเผด็จการ
และระบอบประชาธิปไตย นับตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ.
2475 ประเทศไทยมีรัฐประหารถึง 13 คร้ัง หลายครั้ง สภาท้องถ่ินและ
ผู้บรหิ ารท้องถ่นิ ถูกแช่แขง็ ไม่มกี ารเลอื กตงั้ หรือถูกแทนทีโ่ ดยข้าราชการ
ส่วนภูมิภาค สมาชิกสภาท้องถ่ินและผู้บริหารท้องถ่ินถูกทาให้เป็น
ขา้ ราชการและถูกตัดขาดจากประชาชนเน่ืองจากไม่มีการเลอื กต้งั จึงไม่มี
การตรวจสอบจากประชาชน และเขาเหล่านั้นอยู่ในตาแหน่งและรับ
เงินเดือนเหมือนข้าราชการ ด้วยเหตุนี้ส่งผลให้ ในช่วงของการรัฐประหาร

68 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

17

พ.ศ. 2557 มีข้อน่าสังเกตว่า ความขัดแย้งระหว่างฝ่ายบริหารและสภา
จะเกิดขึ้นน้อยมากโดยเฉพาะสมาชิกสภาส่วนใหญ่ที่อยู่คนละทีมกับ
ฝ่ายผู้บริหารท้องถิ่นไม่อยากตรวจสอบผู้บริหารท้องถ่ินมากเนื่องจาก
ถ้ามีความขัดแย้งเกิดขึ้นจนเป็นข่าวใหญ่ ท้ังสองฝ่ายอาจจะถูกมาตรา 44
ให้หยุดปฏิบัติหน้าที่ เพราะความขัดแย้งท่ีเกิดขึ้นนั้นรัฐอาจจะมองว่า
ขัดแย้งกับการเข้ามายึดอานาจของคณะรัฐประหารที่ให้ความสาคัญ
กบั เรื่องของความสงบและการคนื ความสขุ

ประการที่ส่ี รัฐรวมศูนย์อานาจที่ยาวนาน ทาให้วัฒนธรรม
ข้าราชการเข้มแข็งและประชาธิปไตยอ่อนแอ มีการต้ังข้อสังเกตว่า
สมาชิกสภาท้องถ่ินและผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกต้ังของ
ประชาชนยังคงมีวัฒนธรรมแบบข้าราชการ สมาชิกสภาท้องถ่ินและ
ผู้บริหารท้องถ่ินมีการแต่งเครื่องแบบ การติดต่อและการทางานต่าง ๆ
ยังต้องมีพิธีการและข้ันตอนจานวนมาก แทนที่จะแต่งตัวอย่างเรียบงา่ ย
ลดข้ันตอนการทางานที่เป็นพิธีการและส่งเสริมการมีส่วนร่วมจากคน
ในพื้นท่ีให้มากท่ีสุด ส่ิงเหล่านี้ทาให้ประชาชนมองผู้แทนที่เขาเลือก
เข้าไปนั้นไม่ต่างจากข้าราชการ ย่ิงช่วงหลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2557
ผู้นาท้องถ่ินบางคนไม่อยู่ทางานในพื้นที่ จะมาทางานก็แต่มีพิธีการ
สาคญั ของรัฐ

69สภาท้องถิ่น: ก�ำเนดิ พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหนา้

18

ประการที่ห้า ระบบการเลือกต้ังสมาชิกสภาท้องถิ่นไทยไม่
สะท้อนความเป็นจริงในพ้ืนท่ีและเอ้ือประโยชน์ให้กับผู้สมัครเป็นทีม
กล่าวคือ การเลือกสมาชิกสภาท้องถิ่นไทยตลอดมา เป็นแบบหน่ึงเขต
หลายคน (Multimember districts or MMDs) ปัญหาสาคัญคือ เขต
ในการเลือกต้ังของสมาชิกท้องถิ่นโดยเฉพาะสภาเทศบาลที่มีขนาดใหญ่
ประชาชนในพ้นื ที่ไม่รวู้ า่ จะไปหาสมาชิกสภาท้องถ่ินท่านใด หรอื สมาชิก
ท้องถ่ินท่านใดรับผิดชอบพื้นที่ของตนเอง เพราะการเลือกสมาชิกสภา
เทศบาลที่ผ่านมาเน้นลงแข่งขันเป็นทีม เม่ือพวกเขาเหล่านั้นได้รับเลือก
เขา้ มาแล้วตอ้ งดแู ลพื้นท่ีภาพรวมในเขตท่ีเขาลงรบั สมคั ร ผสู้ มคั รบางคน
เลอื กทีจ่ ะดแู ลแต่พ้ืนทบี่ ้านของตนเองต้ังอยู่เท่านนั้ ไม่ได้ครอบคลุมทั้งเขต

ระบบการเลือกตั้งดังกล่าวยังเปน็ อุปสรรคให้กับผสู้ มัครท้องถนิ่
ท่ีมีความสามารถในการลงรับเลือกตั้ง ผู้สมัครที่มีความสามารถแต่ไม่ได้
สงั กดั ทีมของผู้สมัครนายกจะเสยี เปรียบอยา่ งมาก เน่อื งจากเขตเลือกตั้ง
มีขนาดใหญ่และต้องใช้ทรัพยากรในการหาเสียงมาก และการเลือกตั้ง
เปน็ ทีมเช่นนี้ ทาให้ระบบเครือญาติ-เสน้ สายเหนยี วแนน่ มากข้นึ

ท่ีสาคัญคือ ระบบการเลือกในรูปหนึ่งเขตหลายคนนั้นยังส่งผล
ให้การรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งเป็นไปในลักษณะของการเลือกยกทีมทั้ง
นายก และสมาชิกสภาท้องถ่ินได้ง่าย ทาให้การทางาน อปท. ได้สมาชิก
สภาและผบู้ ริหารท้องถิน่ ที่เป็นฝ่ายเดยี วกนั มากกวา่

70 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

19

ถ้าลองเปล่ียนระบบการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นให้เป็น
ในลักษณะหน่ึงเขตหนึ่งคน (Single-Member Districts or SMDs)
กล่าวคือ ทาให้เขตการเลือกต้ังสมาชิกสภาท้องถิ่นเล็กลง ประชาชน
ในเขตเลือกตั้งสามารถเลือกสมาชิกสภาท้องถิ่นได้ 1 คน ผู้สมัครในเขต
เลือกต้ังดังกล่าวต้องเข้าหาประชาชนมากย่ิงข้ึนเพราะมีการแข่งขันกัน
หลายคน ประชาชนได้รู้จักผู้สมัครท้องถ่ินในเขตตนเองมากข้ึน เวลา
ประชาชนมีปัญหาสามารถรู้ได้ทันทีว่าใครเป็นผู้แทนของเขตตนเอง
เพราะมีคนเดียว ที่สาคญั โอกาสที่จะมนี กั การเมอื งท้องถ่ินหนา้ ใหม่และ
มีความสามารถเขา้ สู่เสน้ ทางการเมืองท้องถนิ่ มากข้นึ

ประการท่ีหก การให้ความสนใจและความรู้เกี่ยวกับบทบาท
ของสภายังจากัด เป็นเร่ืองปกติท่ีฝ่ายบริหารจะได้รับความสาคัญ
มากกว่าฝ่ายสภา เพราะเป็นฝ่ายก่อให้เกิดความเปล่ียนแปลงที่
ประชาชนมองเห็นชัดเจน การให้ความรู้และการพูดถึงบทบาทของ
สมาชิกสภามีจากัด แต่เพราะสมาชิกสภาท้องถ่ินเองน้ัน หลายคนยัง
ไม่เข้าใจว่าตนเองมีบทบาทหรือหน้าท่ีอะไร นอกจากนี้ การสร้างความ
เขา้ ใจใหก้ บั ประชาชนในเรื่องการเลือกตั้งท้องถิ่นที่ควรเลือกสมาชิกสภา
ท้องถิ่นให้ไปทาหน้าท่ีควบคุมและตรวจสอบผู้บริหารท้องถิ่นยังมีจากัด
จากนักวิชาการและสื่อมวลชน ผลที่เกิดขึ้นคือ การเลือกตั้งท้องถิ่น
จึงออกมาในลักษณะของการเลือกนายก อปท. กับสมาชิกสภาท้องถิ่น
ให้เป็นทมี เดยี วกันท้ังหมด

71สภาท้องถิ่น: ก�ำเนดิ พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

20

ผลกค็ อื สมาชิกสภาจานวนหนงึ่ ได้ทางานเพียงทาตามคาแนะนา
ของขา้ ราชการ เนือ่ งจากงานสภาทอ้ งถ่ินส่วนหนง่ึ เปน็ เรือ่ งของกฎหมาย
ข้อบังคับ และการจัดทาแผนต่าง ๆ ซึ่งเป็นงานทางด้านเทคนิค
ข้าราชการทีส่ ่งมาประจาท้องถนิ่ หรอื ขา้ ราชการส่วนภูมิภาคที่ไดร้ ับการ
ฝึกอบรมมาอย่างดีย่อมเข้าใจงานส่วนน้ีมากกว่า ส่งผลให้เวลามีการ
ประชุมสภา การออกขอ้ บังคับ หรอื การจัดทาแผนประจาปี จะอยูใ่ นการ
กากับของข้าราชการท้องถ่ินเป็นส่วนใหญ่ เพราะถ้าไม่ทาตามที่
ข้าราชการแนะนาอาจจะผิดระเบียบและทาให้ข้อเสนอหรือการจัดทา
แผนตา่ ง ๆ ตกไปได้ (สมบูรณ์ เดชสมบูรณ์สุข, ม.ป.ป, 116-118)

ประการท่ีเจ็ด บทบาทของส่ือมวลชนในการติดตามการ
ทางานของสมาชิกสภาท้องถิ่นท่ีจากัด ในช่วง 20 ปี ท่ีผ่าน เมื่อมีการ
เลือกต้ังท้องถ่ินไม่ว่าระดับใดก็ตาม เราจะเห็นว่ามีสื่อมวลชนระดับชาติ
และสื่อมวลชนในท้องถิ่นที่คอยติดตามการทาข่าวและรายงานผล
เลือกตั้งใน อปท. กันอย่างมาก อย่างไรก็ตามเม่ือการเลือกต้ังจบลงและ
ได้รับรู้ว่าใครท่ีจะเข้ามาทาหน้าที่ผู้บริหารท้องถ่ินและใครที่จะได้ทา
หน้าท่ีในฐานะสมาชิกสภาท้องถ่ิน เราแทบไม่เห็นว่าจะมีสื่อระดับชาติ
รายงานการทางานผู้บริหารท้องถ่ินและสภาท้องถิ่นในจังหวัดต่าง ๆ
อย่างมากท่ีสุดคือ การทางานรายงานผู้ว่าฯ กทม. ซึ่งอยู่ศูนย์กลางของ
เมืองหลวงเท่าน้ัน ลักษณะข่าวท่ีรายงานเน้นไปที่การทางานของผู้ว่าฯ
กทม. เป็นหลักแต่ไม่เห็นบทบาทการทางานของสมาชิกสภากรุงเทพฯ
(ส.ก.) และสมาชกิ สภาเขต (ส.ข.)

72 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

21

ประการท่ีแปด สภาท้องถ่ินมีอานาจจากัดและองค์กรอ่ืน
ทาหน้าที่ตรวจสอบผู้บริหารท้องถนิ่ แทนสภา อานาจในการตรวจสอบ
การทางานของผู้บริหารท้องถิ่นไม่ใช่มีเพียงสภาท้องถิ่น ข้าราชการส่วน
ภูมิภาคและขา้ ราชการส่วนกลางเท่านน้ั แตย่ งั มีองคก์ รอิสระตา่ ง ๆ ที่รัฐ
ต้ังขน้ึ มาภายหลัง พ.ศ. 2540 เช่น สานักงานคณะกรรมการป้องกันและ
ปราบปรามการทุจริตแหง่ ชาติ (ป.ป.ช.) สานักงานการตรวจเงินแผน่ ดิน
(สตง.) หรือสานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
ในภาครัฐ (ป.ป.ท.) ท่ีก่อต้ังขึ้น พ.ศ.2551 ป.ป.ท. ทาหน้าที่ตรวจสอบ
การใช้เงินของ อปท. ประเทือง ม่วงอ่อน และอัชกรณ์ วงศ์ปรีดี (2557)
ได้เสนอว่าองค์กรอิสระที่ต้ังขึ้นมานั้นมีความทับซ้อนทางอานาจระหว่างกัน
ที่สาคัญเป็นเครื่องมือของนักการเมืองในการควบคุมและเล่นงาน
นกั การเมืองทอ้ งถิน่ ท่อี ยู่ฝ่ายตรงข้ามกับตนเอง

ถา้ สภาท้องถ่นิ ต้ังใจทาหน้าทต่ี รวจสอบฝ่ายบริหารซึ่งก่อให้เกิด
ความขัดแย้งขนึ้ มาจนทาให้องค์กรอิสระเข้ามาตรวจสอบการทางานของ
ฝ่ายบริหาร สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องเสียผลประโยชน์ตนเองด้วย
เน่ืองจากงบประมาณในการบริหารท้องถิ่นและการจัดทาโครงการถูก
ชะลอไวไ้ ม่ลงไปในฐานคะแนนเสียงหรอื เขตเลือกต้ังที่สมาชกิ สภาคนน้ัน
ดารงตาแหน่งอยู่ การประนีประนอมระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภาจึง
เป็นทางออกทด่ี ที ่ีสุด

73สภาท้องถิ่น: ก�ำเนิด พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

22

เช่นเดียวกับ การใช้อานาจของสภาจังหวัดในการเชิญหัวหน้า
ราชการส่วนภูมภิ าคเข้ามาสอบถามถึงการทางานหรือแสดงความไม่เห็น
ดว้ ยต่อคาส่ังหรอื นโยบายดงั กล่าว สง่ิ เหล่านี้เปน็ ไปได้ยากทจ่ี ะเกิดขึ้นใน
สภาจังหวัด ถึงแม้การเกิดขึ้นของสภาเทศบาลและสภาจังหวัดจะมีขึ้น
เพื่อให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองท้องถ่ินในช่วงเริ่มแรก
ของการเปล่ียนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 และกฎหมายให้อานาจ
กบั สภาจังหวดั สามารถเรยี กหัวหนา้ สว่ นราชการส่วนภูมิภาคมาสอบถาม
ถึงแนวทางการปฏิบตั งิ านได้

นอกจากน้ี การดิ้นรนของนักการเมืองท้องถิ่นท้ังผู้บริหาร
ท้องถิน่ และสมาชิกสภาท้องถิ่นในสภาวะท่ี อปท. มีอานาจจากัดและถูก
ตรวจสอบอย่างมากในการทางานคือ การหันไปร่วมมือกับนักการเมือง
ระดับชาติในการเอาโครงการต่าง ๆ จากรัฐบาลลงมาในพื้นที่สมาชิก
สภาท้องถ่ินและผู้บริหารท้องถ่ินสังกัดเพ่ือตอบสนองต่อความต้องการ
ของประชาชน และหลีกเลย่ี งข้อจากัดและการตรวจสอบจานวนมากท่ีมี
ต่อการทางานของ อปท. ส่ิงเหล่านี้จึงกลายเป็นการสร้างระบบอุปถัมภ์
ให้เกิดข้ึนในท้องถ่ิน และสมาชิกสภาท้องถ่ินหรือผู้บริหารท้องถิ่นบาง
ท่านกลายเป็นหัวคะแนนให้กับนักการเมืองระดับชาติ เพื่อแลกกับ
นโยบายและงบประมาณที่ถูกสง่ ลงมาในพืน้ ทีข่ องตนโดยตรง

74 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

23

ประการท่ีเก้า สภาพแวดล้อมของท้องถ่ินท่ีเปลี่ยนไปส่งผล
ต่อความสัมพันธ์ระหว่างสมาชิกสภาท้องถ่ินกับประชาชนในพ้ืนท่ี
ในปัจจุบันการเติบโตขึ้นของเมืองต่าง ๆ ในประเทศทาให้ประชากร
มีการเคล่ือนย้ายระหว่างเมืองและจังหวัดกันมากขึ้น อย่างไรก็ตาม
การเคลอ่ื นย้ายประชากรในสังคมไทยนนั้ ตามกฎหมายของไทยถ้ามีการ
ย้ายถิ่นฐานต้องมีการลงทะเบียนกับเจ้าหน้าท่ีรัฐ แต่ในทางปฏิบัติแทบ
ไม่มีการแจ้งกับเจ้าหน้าท่ีรัฐหรือย้ายทะเบียนบ้านเข้าไปอยู่ในพ้ืนท่ีนั้น
คนเหล่าน้ีกลายเป็นประชากรแฝงในพ้ืนท่ีส่งผลให้สมาชิกสภาท้องถิ่น
ไม่จาเป็นต้องเข้ามาดูแลกลุ่มคนพวกน้ีเน่ืองจากพวกเขาไม่ได้เป็นฐาน
คะแนนเสียงทาให้สมาชิกสภาท้องถิ่นห่างเหินกับคนท่ีอยู่ในเขตพื้นที่
ของตน หรือการเกิดหมู่บ้านจัดสรรข้ึนจานวนมากทาให้เกิดชุมชน
รูปแบบใหม่ท่ีตัดขาดจากสมาชิกสภาท้องถ่ิน เนื่องจากหมู่บ้านจัดสรร
มีลกั ษณะปดิ กัน้ และไมเ่ ชอ่ื มกับชุมชนที่อยู่โดยรอบ

บทสรุป: สภาท้องถ่ิน อุปสรรค ความท้าทายและการก้าวไป
ข้างหน้า

สภาท้องถิ่นมีอานาจจากัด ถูกควบคุมจากราชการส่วนภูมิภาค
และมีองค์กรอิสระอื่น ๆ คอยทาหน้าที่ตรวจสอบฝ่ายบริหารแทนสภา
ถึงแม้จะมีการกระจายอานาจลงสู่ท้องถ่ินและเปลี่ยนรูปแบบการ
เลือกต้ังให้เลือกสมาชิกสภาท้องถ่ินและนายก อปท. โดยตรง แต่สิ่งท่ี
พบคอื ระบบการเลือกตัง้ สมาชิกสภาท้องถิน่ แบบหน่งึ เขตหลายคนนนั้

75สภาท้องถ่ิน: ก�ำเนิด พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

24

บริบทวิถีชีวิตของคนในเมืองที่อยู่ในหมู่บ้านจัดสรรไม่เช่ือมกับชุมชน
มากข้ึน รวมถึงประชาชน นักวิชาการ และสื่อมวลชนให้ความสนใจแต่
การทางานของฝ่ายบริหารยิ่งทาให้ประชาชนสนใจบทบาทสมาชิกสภา
ท้องถิ่นในเขตของตนเองน้อยกว่านายก อปท. ท่ีมาจากการเลือกต้ัง
โดยตรง ท้ังท่ีสมาชิกสภาท้องถ่ินควรมีบทบาทอย่างมากใน อปท. เช่น
การตรวจสอบการทางานผู้บริหารท้องถ่ิน ออกข้อบัญญัติท้องถ่ิน และ
สะท้อนความต้องการของคนในท้องถ่ินให้กับฝ่ายบริหาร มากกว่าน้ัน
สภาท้องถิ่นโดยเฉพาะสภา อบจ. ยังมีอานาจท่ีจะเรียกข้าราชการ
ส่วนภมู ิภาคมาชแ้ี จงการทางานหรือให้คาปรกึ ษาได้

สังคมไทยปัจจุบัน ท้องถ่ินต่าง ๆ มีการเติบโตและพัฒนาเป็น
เมืองมากยิ่งขึ้นนับตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติใน พ.ศ.
2504 จนถึงการเข้าสู่ยุคโลกาภิวัตน์ ผลที่ตามมาคือ เกิดปัญหาขึ้นใน
เขตเมือง ตั้งแต่ ปัญหารถติด ปัญหาสลัม ปัญหาความสะอาด ปัญหาน้าเสีย
ปัญหาขยะ ปัญหาฝุ่นควัน ปัญหาการก่อสร้างตึกสูง ปัญหาความปลอดภัย
และความมั่นคงของคนในเมือง เป็นต้น เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว ได้มี
การรวมตัวของประชาชนในบางพ้ืนที่ท่ีต้องการเข้ามามีส่วนร่วมในการ
บริหารกิจการท้องถิ่นและการพัฒนาท้องถ่ิน จึงได้จัดต้ังเป็นสภา
พลเมืองเพื่อทาหน้าท่ีให้ข้อเสนอแนะแก่ผู้บริหารท้องถ่ิน อีกท้ังยัง
ตรวจสอบการทางานของฝ่ายบริหารทอ้ งถิ่นอีกด้วย

76 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

25

ในช่วง 2-3 ปีท่ีผ่านมา การเมืองไทยมีความเปล่ียนแปลงไป
อย่างมากจากการเกิดขึ้นของขบวนการนักเรียน นิสิตและนักศึกษาท่ี
ออกมาวิพากษ์วิจารณ์ระบอบเผด็จการ และต้ังคาถามกับการทางาน
ของรัฐบาล รวมถึงการหันกลับไปศึกษาประวัติศาสตร์ท้องถ่ินและนา
ปัญหาท้องถ่ินข้ึนมาพูดบนเวทีปราศรัยในท่ีต่าง ๆ เกือบท่ัวประเทศ
ปรากฏการณเ์ หล่านีช้ ้ใี หเ้ หน็ วา่ คนรนุ่ ใหม่หนั มาใหค้ วามสนใจกับปัญหา
ท้องถ่ินที่ตนอยู่มากขึ้นและรู้ว่าปัญหาที่เกิดข้ึนน้ีเก่ียวพันกับการเมือง
ระดับชาติ (ปฐวี โชติอนันต์, 2563) นอกจากนี้ การเลือกตั้งท้องถ่ินที่
ผ่านมาท้ังในระดับ อบจ. และเทศบาลน้ัน มีนักการเมืองท้องถิ่นรุ่นใหม่
เข้ามาสมัครกันมากขึ้น มีสมาชิกสภาจังหวัดและสภาเทศบาลท่ีเป็น
นักการเมอื งรุน่ ใหม่ท่อี ายุยังนอ้ ย

ความสนใจของประชาชนท่ีต้องการเข้ามามีส่วนร่วมในการ
แก้ไขปัญหาท้องถิ่นเร่ิมมีมากข้ึน ประกอบกับการเกิดข้ึนของกลุ่ม
นักเรียน นักศึกษา และคนรุ่นใหม่ ส่งผลให้สภาท้องถิ่นต้องมีบทบาท
มากข้ึนในการเป็นตัวแทนของประชาชนรับฟังปัญหา สะท้อนปัญหาให้
ผู้บริหารท้องถ่ินได้รับทราบ รวมถึงการออกข้อบัญญัติต่าง ๆ เพื่อแก้ไข
ปัญหาที่เกิดข้ึน ไม่ใช่ปล่อยให้ฝ่ายบริหารทาหน้าที่อยู่เพียงฝ่ายเดียว
นอกจากน้ี สภาท้องถิ่นต้องกล้าท่ีจะคัดค้านการทางานของผู้บริหาร
ท้องถิ่นถ้าพบว่ามีส่ิงผิดปกติถึงแม้ว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นจะอยู่กลุ่ม
เดียวกับผู้บริหารก็ตาม สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมีความกล้าหาญและ
ยึดถือประโยชน์ของสังคมเป็นหลัก และเผยแพร่ส่ิงที่เกิดข้ึนต่าง ๆ

77สภาท้องถ่ิน: ก�ำเนิด พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

26

ให้ประชาชนในท้องถ่ินได้รับทราบและได้ตัดสินว่าการกระทาของเขา
ถูกตอ้ งหรอื ไม่ผา่ นการเลอื กตัง้ ทีจ่ ะเกดิ ข้นึ ในครั้งต่อไป

ด้วยเทคโนโลยีมีความทันสมัยมากขึ้น ข้อมูลข่าวสารถูกเผยแพร่
และเข้าถึงได้อย่างรวดเร็วบนอินเตอร์เน็ต มี Application ต่าง ๆ ท้ัง
Facebook Line Twitter Instagram หรือ Club House ที่จะช่วยสร้างกลุ่ม
เพื่อสื่อสารและแลกเปลี่ยนข้อมูลในท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถ่ินควรใช้
โอกาสนี้ในการบอกเล่าถึงความคืบหน้าในการพัฒนาท้องถ่ินหรือการ
แก้ไขปัญหาต่าง ๆ อุปสรรคท่ีเกิดข้ึนระหว่างการทางานว่าทาไมถึง
ดาเนินการไม่ได้ มีการคอรัปชั่นเกิดข้ึนในท้องถ่ินไหม ติดปัญหาที่ใคร
ประธานสภาเป็นกลางไหม มีสมาชิกสภาท่านใดมาประชุมบ้าง
ฝ่ายราชการส่วนกลางหรอื สว่ นภมู ภิ าคแทรกแซงการทางานหรอื ไม่ และ
ถ้าเป็นไปได้ในการประชุมสภาท้องถ่ินแต่ละคร้ังควรเสนอให้มีการ
ถ่ายทอดสดการประชุมสภาท้องถ่ินผ่านทีวีเคเบิลท้องถ่ิน หรือถ่ายทอด
ผ่าน Facebook Live ว่าในการประชุมแต่ละคร้ังมีการพูดถึงเร่ืองอะไร
เก่ียวกับท้องถิ่นบ้างเพื่อให้ประชาชนในท้องถ่ินได้ติดตามอย่างใกล้ชิด
และสามารถรับชมการประชมุ สภาท้องถ่นิ ยอ้ นหลงั ได้

สุดท้าย รัฐมีแนวโน้มที่จะรวมศูนย์อานาจมากขึ้น รวมอานาจ
การสั่งการท้ังหมดไว้ที่นายกรัฐมนตรี และการให้อานาจผู้ว่าฯ สมาชิก
สภาท้องถ่ินย่ิงควรมีบทบาทในการตรวจสอบการทางานของข้าราชการ
ส่วนภูมิภาคโดยเฉพาะสภาจังหวัดที่มีอานาจในการต้ังกรรมการจังหวัด

78 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

27

สามารถเชิญข้าราชการส่วนภูมิภาคมาพูดคุยสอบถามความเห็นในการ
บริหารงานและให้ข้อเสนอแนะได้ ซ่ึงจะทาให้ประชาชนสนใจการเมือง
ท้องถ่ินมากข้ึนและสมาชิกสภาท้องถิ่นมีบทบาทมากขึ้นในการดูแล
ท้องถิ่น ใช้อานาจของท้องถ่ินในการถ่วงดุลและตรวจสอบการทางาน
ของข้าราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ส่ิงเหล่านี้ถือเป็นส่วนสาคัญ
ของการสร้างประชาธิปไตยในท้องถ่ินให้เข้มแข็ง และที่สาคัญท่ีสุดคือ
สภาท้องถิ่นจะได้ไม่เปน็ แคเ่ พยี งสภาไม้ประดบั อีกต่อไป

79สภาท้องถ่ิน: ก�ำเนิด พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหนา้

บรรณานุกรม

Bowman, Ann O’M. and Kearney, Richard C. (2011). State and
Local Government (8th). Stamford: Cengage Learning.
ธเนศวร์ เจริญเมือง. (2548). รัฐศาสตร์ที่ยังมีลมหายใจ: แนวคิด
ประชาธิปไตย, การเมืองไทย และแผ่นดินแม่ (พิมพ์ครั้งท่ี2).
กรงุ เทพฯ: พิราบ.
ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง. (2550). การปกครองทอ้ งถนิ่ ไทย พ.ศ.2440-2540
(พมิ พค์ รงั้ ท่ี 6). กรุงเทพฯ: โครงการจดั พมิ พ์คบไฟ
ณฐั กร วทิ ติ านนท.์ (2561). การปกครองทอ้ งถนิ่ ไทยภายใตร้ ะบอบ คสช.
ศูนย์ทนายความเพ่ือสิทธิมนุษยชน (บ.ก.), ตุลาการธิปไตยและ
การรฐั ประหาร, (น. 269-320). กรงุ เทพฯ: บรษิ ทั เฟริ ส์ ออฟ เซท
(1993) จำ� กดั .
นธิ พิ ฒั น์ รตั นบรุ .ี (2560). มาตรการทางกฎหมายในการถอดถอนสมาชกิ
สภาทอ้ งถน่ิ และผบู้ รหิ ารทที่ จุ รติ ในองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ .
วารสารบัณฑิตศึกษา มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา. 1(1),
65-74
ปฐวี โชตอิ นนั ต.์ (2564). ความสัมพนั ธร์ ะหวา่ งรัฐกบั ท้องถิน่ และการ
กระจายอำ� นาจในยคุ คณะรกั ษาความสงบแหง่ ชาติ (พ.ศ. 2557-
2562). วารสารการบรหิ ารการปกครอง, 10(1), 42-76.

80 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

ปฐวี โชติอนันต์. (2563, 22 กรกฎาคม). “เราไม่ทนอีกแล้ว…ให้จบ
ในรนุ่ ของเรา” การตอ่ ตา้ นรฐั บาลของเยาวชนในอบุ ลราชธาน.ี
สบื คน้ เมอ่ื 2 สงิ หาคม 2564 จาก https://theisaanrecord.
co/2020/07/22/new-thai-generation-joins-protest-2/
ประกาศคำ� ส่ังคณะรักษาความสงบแหง่ ชาติฉบับที่ 16/2558-39/2560
ประเทอื ง มว่ งอ่อนและ อัชกรณ์ วงศป์ รดี .ี (2557). ระบบการตรวจสอบ
การทุจริตคอร์รัปช่ันและมาตรการในการแก้ไขปัญหาการ
ทุจริต ในองค์กรปกครองท้องถ่ิน: กรณีศึกษาองค์การบริหาร
สว่ นตาํ บล (อบต.) ในภาคตะวนั ออกเฉยี งเหนอื ตอนใต.้ วารสาร
รฐั ประศาสนศาสตร์, 12(1), 153-181
มตชิ น. (2561, 19 ตุลาคม). ดว่ น! ‘บก๊ิ ปอ๊ ก’ ส่ังยุบสภาเทศบาลนคร
อบุ ลฯ ชี้ สภาฯ ตรี วนตดั งบฯ จนบรหิ ารงานไมไ่ ด.้ สบื คน้ เมอื่ 2
สงิ หาคม 2564 จากhttps://www.matichon.co.th/politics/
news_1186895
มรุต วันทนากร. (2548). ผลกระทบและความเปล่ียนแปลงของ
เทศบาล ภายหลังการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรงใน
ประเทศไทย (วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต). กรุงเทพฯ:
มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์.

81สภาท้องถิ่น: ก�ำเนดิ พฒั นาการ ขอ้ สงั เกต อุปสรรค
ความท้าทาย และการก้าวไปขา้ งหน้า

ศภุ สวสั ดิ์ ชัชวาลย.์ (2562). พลวัตการกระจายอ�ำนาจในประเทศไทย
จาก พ.ศ. 2535-2561. กรุงเทพฯ: สถาบนั พระปกเกล้า.
สมบัติ จันทรวงศ์. (2530). การเมืองเร่ืองการเลือกต้ัง: ศึกษาเฉพาะ
กรณีการเลือกต้ัง ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร สมาชิกสภา
กรงุ เทพมหานคร และสมาชกิ สภาเขต พ.ศ. 2528. กรุงเทพฯ:
มลู นธิ เิ พอ่ื การศกึ ษาประชาธปิ ไตยและการพัฒนา.
สมบูรณ์ เดชสมบูรณ์สุข. (ม.ป.ป). หลักการประชุมสภาเทศบาล.
กรงุ เทพฯ: หจก.วี เจ พร้ติ ต้ิง.
อลงกรณ์ อรรคแสง. (2564). บทบาทสภา อบจ. ในการตรวจสอบหนว่ ย
ราชการสว่ นกลางและสว่ นภมู ภิ าค. ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง (บ.ก.),
1 ทศวรรษการปกครองท้องถิ่น (พ.ศ.2553-2563) อบจ.
กับการเลือกตงั้ 20 ธนั วาคม 2563. เชยี งใหม:่ หจก. เชียงใหม่
โรงพมิ พแ์ สงศลิ ป.์ น.67-78

82 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

1

จากวนั น้นั ถงึ วันนี้ อนาคตของโมเดลการพัฒนาเมือง
ขอนแกน่ มุมมองการวางแผนแบบรวมพลงั

รวี หาญเผชญิ 1

บทนา

ที่ผา่ นมาประเทศไทยมีการพัฒนาทีไ่ มส่ มดลุ ตัวแบบการพฒั นา
ที่หวังสร้างผลกระทบแบบไหลรินหรือ “trickle-down effect” แม้ว่า
ประสบความสาเร็จในการทาให้เศรษฐกิจเติบโตและยกระดับความ
เป็นอยู่ของผู้คนให้อยู่เหนือเส้นความยากจนแบบสมบูรณ์ (absolute
poverty) แต่สิ่งท่ีตามมาคือ ภาคอุตสาหกรรมถูกส่งเสริมให้เติบโตโดย
ขาดทิศทางชัดเจนเนื่องจากความอ่อนแอเชิงกลยุทธ์ของรัฐ2 ในขณะท่ี
ภาคเกษตรในชนบทถูกละเลยให้เป็นเพียงทรัพยากรราคาถูกป้อนเข้าสู่
ระบบเมืองและอุตสาหกรรม (Siriprachai, 2012) ความไม่สมดุลของ
การพัฒนาแสดงออกถึงการสะสมทรัพย์ของกลุ่มชนชั้นนาทางเศรษฐกิจ
ท่ีมีมหาศาล (Hewison, 2019) ในขณะท่ีช่องว่างของความเหลื่อมล้า

1ศม1 าหรรสศศาต..วดดรทิ รร์ ย.ม.รารหวลวาี ยัหีวหขาิทญาอยญนเาผเแลผชกยั ญชิ น่ขิญสอานสขแาากขว่นาชิ วาชิกาากรวาารงวแาผงนแภผนาคภแาลคะแเมลอะื เงมคอื ณงะคสณถาะปสตัถยากปรัตรยมกศรารสมตร์
22 ความออ่ นแอเชิงกลยยุทุทธธ์ใ์ในนกกาารรพพฒั ัฒนนาาออุตุตสสาาหหกกรรมรมไมไมไ่ ด่ไห้ดม้หามยาถยึงถคึงวคาวมาอมอ่ อน่อแนอแใอน
กในากรราวรบรวอบาอน�ำานจทาจาทงกาางกรเามรอืเมงเอื พงอ่ืเพบ่ือรบหิ ราหิรปารปะเรทะศเทศ

83จากวนั นนั้ ถึงวนั นี้ อนาคตของโมเดลการพฒั นาเมอื งขอนแก่น

2

ทางเศรษฐกิจไม่มีท่าทีจะลดลง จนกลายเป็นหนึ่งในประเทศมีความ
เหล่ือมล้าเป็นอันดับต้น ๆ โดยที่คนรวยสุด 10% ถือครองทรัพย์สินถึง
กว่า 77% ของคนทั้งประเทศ (Credit Suisse 2021 อ้างใน ลัทธกิตติ์)
ซึง่ ปัจจัยสาคัญท่อี ธิบายผลลพั ธ์ท่ีไม่สมดลุ ของการพัฒนานคี้ ือ ความสมั พนั ธ์
ระหวา่ งตวั แทนการเมอื งและกลุ่มธรุ กจิ ช้นั นาทม่ี ีแนวโน้มสร้างวงจรของ
การพัฒนาท่ี “ไม่มสี ว่ นร่วม” (exclusive development) โดยรวบอานาจรัฐ
และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจไปสู่เฉพาะกลุ่มผู้มีอานาจในขณะน้ัน
(Kanchoochart et al. 2021)

การพัฒนาเมืองต่าง ๆ ของประเทศก็ให้ภาพท่ีไม่แตกต่างกัน
นัก เราอาจเห็นการเติบโตเชิงกายภาพและเศรษฐกิจในหลาย ๆ เมือง
แต่ก็ไม่สามารถตอบโจทย์การพัฒนาท่ีย่ังยืนและมีส่วนร่วมได้ ดังเช่น
กรณีเมืองขอนแก่นเองก็เป็นตัวอย่างของความเป็นเมือง (urbanization)
ท่ผี ลกั ดนั ด้วยการสะสมทุนทางเศรษฐกิจ การควบคมุ อานาจรฐั (การทา
ให้เมืองเป็นศูนย์กลางหลักของภูมิภาค โดยเป็นพ้ืนที่ของหน่วยราชการ
และสถาบันที่ให้บริการสาธารณะต่าง ๆ) และการใช้ผังเมืองในลักษณะ
แบบบนลงล่าง (top-down) ท่ีขาดการประสานหน่วยงานในท้องท่ี
ผลที่ตามมาคือความเปราะบางของผู้อยู่อาศัยในหลายมิติ ปัญหาในการ
เข้าถึงน้าและอาหารท่ีถูกสุขลักษณะ (โดยเฉพาะในยามประสบภัย)
ภาวการณ์พ่ึงพิงของสมาชิกในครัวเรือน ฯลฯ (บัวพันธ์ และคณะ,
2562) ภาพของปญั หาน้ีอาจสะท้อนไดว้ ่า การพัฒนาเมืองจากบนลงล่าง

84 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

3

ที่เช่ือว่าหน่วยงานมีความพร้อมและสามารถกาหนดทิศทางการพัฒนา
คงไมเ่ พียงพออกี ตอ่ ไป

อย่างไรก็ดี ภาพของการพัฒนาเมืองของแก่นท่ีผ่านมาเริ่มส่ง
สัญญาณถึงรูปแบบการพัฒนาท่ีมีส่วนร่วมของประชาชนและภาคส่วน
ในพื้นท่ีมากขึ้น ดังนั้น บทความน้ีจึงต้องการวิเคราะห์รูปแบบการ
วางแผนพัฒนาเมืองแบบมีส่วนร่วมน้ี ผ่านกรณีศึกษาของโครงการ
พัฒนาเมืองต่าง ๆ ในขอนแก่น ซึ่งแต่ละกรณีมีเป้าหมายรวมถึงรูปแบบ
ความสัมพนั ธ์และการประสานผลประโยชน์ ระหว่างโครงสรา้ ง (เง่อื นไข
ทางสถาบันและบริบทของการดาเนินงานที่เผชิญ) และ ผู้กระทาการ
(ภาคส่วนและ/หรือบุคคลทีเ่ กย่ี วข้องกบั โครงการนั้น ๆ) ที่แตกตา่ งกันไป
แต่ทั้งหมดสามารถตีความได้ถึงโอกาสของการขับเคลื่อนเมืองขอนแก่น
ที่รวมเอาพลังของผู้คนและภาคส่วนท่ีเก่ียวข้องเข้าไว้ด้วยกัน ซ่ึงเอ้ือให้
ผกู้ ระทาการใหม่ ๆ สามารถมบี ทบาทในการพัฒนาเมอื งได้ด้วย

ถัดจากนี้ไปเป็นการเสนอกรอบคิดการวางแผนแบบรวมพลัง
ซึ่งเป็นแนวคิดหลักในการอ่านปรากฏการณ์พัฒนาแบบมีส่วนร่วมใน
เมืองขอนแก่น จากน้นั จงึ ประเมินบทบาทของการวางแผนแบบรวมพลัง
ในโครงการพัฒนาต่าง ๆ ได้แก่ การพัฒนาจากองค์กรส่วนท้องถิ่น
โมเดลบริษัทขอนแก่นพัฒนาเมือง (KKTT) โมเดลบริษัทขอนแก่นทรานซิท
ซิสเต็ม (KKTS) โมเดลรถรางสร้างเมือง และโมเดลเครือข่ายการพัฒนา
เมืองอัจฉริยะ และส่วนสุดทา้ ยเปน็ การสรุป

85จากวนั นนั้ ถึงวนั น้ี อนาคตของโมเดลการพฒั นาเมอื งขอนแก่น

4

1. กรอบแนวคดิ

แนวคิดการวางแผนพัฒนาเมืองแบบมีส่วนร่วม ทางานใน
กลไกท่ีผู้วางแผนทาหน้าท่ีให้การสนับสนุน (advocacy planning)
ไม่ใช่ตัดสินชี้ขาด ทั้งน้ีเพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนและภาคส่วนต่าง ๆ
เขา้ มามสี ่วนร่วมในกระบวนการพฒั นาเมือง (Davidoff, 1965) เมอื่ มอง
เช่นนี้ เมืองจึงไม่ใช่เพียงแค่พ้ืนท่ีแห่งการพัฒนาเชิงกายภาพ หากแต่
ประกอบสร้างข้ึนด้วยกระบวนการทางสังคม เพ่ือให้เกิดเป็นพลังในการ
ขับเคล่ือนโครงการต่าง ๆ ในการพัฒนา ฉะนั้น การวิเคราะห์นี้จึงเสนอ
“การวางแผนแบบรวมพลัง” (collaborative planning) โดย Healey
(1997) เป็นกรอบคิดหลักในการ “อ่าน” ปรากฏการณ์พัฒนาเมือง
ขอนแก่น

ความหมายของการวางแผนแบบรวมพลังในท่ีนี้ไม่ได้มีความ
สาเร็จรูปตามความหมายตายตัวของราชบัณฑิตยสภา ท่ีนิยามว่า “การ
วางแผนโดยอาศัยความร่วมมือกันจากหลายภาคส่วนท่ีเก่ียวข้องซ่ึงมี
ทรัพยากรและความสามารถที่แตกต่างกัน เพ่ือให้บรรลุวัตถุประสงค์
ร่วมกัน” (ราชบัณฑิตยสภา, 2560) เพราะปรากฏการณ์รวมพลังไม่ใช่
การเกิดขึ้นของความสามัคคี และ/หรือ การคล้องกันของเจตจานง
ร่วมกันระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ อย่างอัตโนมัติ หากแต่เป็นกระบวนการ
ทางสังคมที่ผู้กระทาการในนั้นมีปฏิสัมพันธ์ท่ีประสานและไม่ลงรอยกัน
บนบริบทการขับเคล่ือนโครงการหนึ่ง ๆ รวมถึงมีอานาจหลายระดับ

86 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

5

ทับซ้อนกันด้วย ดังน้ันการวางแผนแบบรวมพลังในแง่นี้จึงนามุมมอง
จากทฤษฎีสังคมวิพากษ์เข้ามาใช้เพ่ือพิจารณากระบวนการทางสังคม
ของการวางแผนเพื่อพัฒนาเมืองในสามประเด็นท่ีต่างเช่ือมโยงซ่ึงกัน
และกัน ได้แก่

การก่อตัวของโครงสร้างความสัมพันธ์ทางสังคม (structuration) :
มุมมองน้ีได้รับอิทธิพลมาจาก Giddens (1984) เพื่อประยุกต์กับ
ประสบการณ์การวางแผนเพื่อขับเคล่ือนการพัฒนาเมืองว่าควรทาความ
เข้าใจในฐานะที่เป็นผลของความสัมพันธ์ท่ีเกิดขึ้นระหว่าง โครงสร้าง
และผู้กระทาการ มากกว่ามองว่าเป็นผลของการกาหนดจากทางฝั่ง
ปัจเจกหรือโครงสร้างอย่างตายตัว กล่าวคือการวางแผนพัฒนาเมืองก็
เป็นกิจกรรมที่ผู้กระทาการได้ดาเนินในโครงสร้างหน่ึง ๆ ที่อาจจะเป็น
ชุดของกฎเกณฑ์ตายตัวในเบื้องแรก และสามารถถูกผลิตซ้าหรือท้าทาย
ให้เปล่ียนแปลงได้จากปฏิสัมพันธร์ ะหว่างผู้กระทาการที่อยู่ในโครงสร้าง
น้ัน ๆ มุมมองน้ีช่วยตรวจสอบพลวัตของแผนหรือโครงการพัฒนาเมือง
ว่าตั้งอยู่บนพลวัตอานาจเช่นไร (มีชุดกฎเกณฑ์หรือโครงสร้างใดกากับอยู่)
มีพลวัตการจัดสรร (allocative dynamic) หรอื ระบบการไหลเวยี นของ
ทรัพยากรเช่นไร และที่สาคัญคือ ต้องจัดวางและมอบหมายบทบาทต่างๆ
ให้ผู้มีส่วนร่วมอย่างไรเพื่อให้เกิด “งานที่เป็นผล” (active work) ภายใต้
กระบวนการปกครองนัน้ ๆ

87จากวนั นนั้ ถึงวนั นี้ อนาคตของโมเดลการพฒั นาเมอื งขอนแก่น

6

การวางแผนเชิงสื่อสาร (communicative planning) : แผน
การพัฒนาเมืองถือเป็น “พื้นที่สาธารณะ” ดังน้ันจาเป็นต้องมีการ
กระทาเชิงสื่อสาร (communicative action) (Habermas, 1983)
เพ่ือให้เกิดการสร้าง “ฉันทามติ” ระหว่างหลายภาคส่วนในการผลักดัน
โครงการ มุมมองน้ีช่วยให้เห็นถึงการดาเนินของโครงการที่ไม่ใช่แค่เร่ือง
ปฏิสัมพันธ์ด้าน “ผลประโยชน์” ระหว่างผู้กระทาการ แต่เป็นเรื่องของ
ความสัมพันธ์ทางสังคมท่ีบรรจุไว้ซึ่งความขัดแย้งเรื่องของระบบคุณค่า
อานาจ ความเห็นในทางเทคนคิ ฯลฯ ของตัวกระทาการในพื้นที่ จนเปดิ
โอกาสไปสู่การเฟ้นหา “วิถีโดดเด่น” (dominant mode) ของโครงการน้ันๆ
มุมมองนี้ช่วยให้เห็นการทาให้การวางแผน “ได้ผล” โดยไม่จาเป็นต้องอยู่
ในระดับโครงสร้างใหญ่ ๆ แต่สามารถเป็นพื้นท่ีปฏิบัติการภาคสนาม
ของเมือง

อานาจ (power) : การวางแผนแบบรวมพลังไม่มองท่ีมาของ
อานาจอย่างตายตัวว่ามาจากตาแหน่งทางการปกครองหรือทางสังคมใด ๆ
อานาจไม่ใช่แค่เร่ืองของความสามารถในการออกระเบียบการและ
การกากับทรัพยากรเท่านั้น หากแต่ได้รับอิทธิพลจากฟูโกต์ในการ
พิจารณาอานาจใน “แนวนอน” ที่เกิดจากการกระทาและความคิดของ
ผู้คนที่อยู่ในกระบวนการวางแผน จนปฏิบัติการนั้นกลายเป็นวาทกรรม
ท่ีฝังตรึงและกลายเป็นสถาบัน (institutionalized) ท่ีชัดเจน มุมมองนี้
ให้ความหวังว่า อานาจในการเปล่ียนแปลงสามารถสร้างขึ้นร่วมกันได้
หากร่วมกันส่ังสมระบบคุณค่าและแนวทางปฏิบัติ (ท่ีคิดว่าเหมาะสม)

88 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

77

เเตตพพาาื่ื่ยยออตตเเปปััวว็็นนเเพพปปรรฏฏาาิิบบะะััยยตตดึดึิิกกถถาาือือรรกกททาา่่ีีคครรััดดขขบับังง้้าาเเคคงงแแลลอือ่่ืลลนนะะแแกกผผ้้าานนววงงขขาา้้าานนมมตตกกาาาามมรรลลววาาาาดดงงับับแแขขผผ้ัั้นนนนปปแแกกบบคคบบรรออดดงงั้้ังงเเดดิิมมทท่ีี่
จจสส(เเ(กกขขพพiinnาาาาออะะ่อื่ือรรคคttชชงงeeววไไััญญผผ่่ปปววrrาาูู้้aaกกกกงงยยสสccแแววรรกกูู่่ปปttกกผผ่่าาะะาาiiรรvvาานนนนรรททeeะะรรั้้ัออนนแแาาววเเออบบคคppกกมมาากกืืออบบrrิิาางงนนooแแดดรรแแมมccคคบบ้ังงั้ใใผผeeัันนุุณณเเหหบบดดนนssชชกกมมssภภมิิมแแ่่ววeeรร่่ ไไยยาาบบะะssๆๆดดพพสส))บบบบ้้ รรททททขขววรร้้าานน่ี่ีีี่่ออววออกกงงกกมมยย้้พพงงาาาาูู่่ใใกกววพพิิสสนนรรพพรรััยยลลใใกกหหะะ้้ขขัันนงงาาออบบททมมรร((งง่่่ีี่ยยววววหหจจๆๆึึดดนนาาิินนรรงงโโโโกกืืออตตคคแแยยาาออภภรรผผงงรรงงาาาาดดนนแแกกพพจจ้้ววเเาาหหพพมมยยรร((่่่ื่ืีีงงออiiรรมมใใmmหหปป่่ออพพุุมมมมaaงงฏฏััฒฒมมggรร่่ิิสสออๆๆiiนนออnnััมมงงาาaaยยหหททพพเเttออมมรรiiี่ี่กกััvvนนอือืยยืืออลลeeูู่่ธธภภงง่่บบาา์์ตตrrาาววแแaaทท่่าายยnnมมลลบบงงใใggะะาาาานนeeนนททททๆๆ))))้ีี้ี่ี่

รรูปปู ทท่ีี่ 11 ขข((ออCCนนooแแllกกllaaนน่่ bbแแooลลrrะะaaกกttiาาivvรรeeววาาPPงงllแแaaผผnnนนnnแแiinnบบggบบ)) รรววมมพพลลงงัั

89จากวนั นนั้ ถึงวนั นี้ อนาคตของโมเดลการพฒั นาเมอื งขอนแก่น

8

2. กระบวนการมีส่วนร่วมของการพัฒนาท้องถิ่น: เทศบาลนคร
ขอนแก่น

การพัฒนาเมืองขอนแก่นสามารถแบ่งออกได้เป็น 4 ยุค โดย
การจัดกลมุ่ ในท่นี ีไ้ ม่ได้ยดึ ตามชว่ งเวลาที่ตายตัว (เชน่ แบ่งเปน็ ชว่ งละ 10
หรือ 20 ป)ี แต่แบ่งตามลักษณะของแผนการพัฒนาเมืองตามหน้าที่และ
กลไกของอานาจ สิ่งท่ีค้นพบจากกรณีศึกษานี้คือ ในช่วงหลังของการ
พัฒนาเมืองได้เริ่มมีองค์ประกอบของการวางแผนแบบมีส่วนร่วมจาก
กลไกของอปท.ด้วยซ่ึงเป็นประเด็นท่ีน่าสนใจและต้องติดตามต่อไป
ยุคทัง้ 4 ของการพฒั นาเมอื งขอนแกน่ ได้แก่

ยุคท่ี 1 ยุครวมศูนย์ (พ.ศ. 2505 - 2520) การเป็นศูนย์กลางความเจริญ
ตามแผนพัฒนาภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เป็นยุคที่การพัฒนาเมืองอิง
กับแผนพฒั นาจากสว่ นกลางได้แก่ แผนพฒั นาภาคตะวนั ออกเฉยี งเหนือ
และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 1-4 (พ.ศ. 2507-2519)
ยุคนี้การพัฒนาเมืองจึงเป็นเครื่องมือใช้อานาจจากส่วนกลาง เพ่ือเป้าหมาย
ในการยกระดับมาตรฐานการครองชีพของประชาชนให้ ด้วยการพัฒนา
เมอื งและการลงทุนโครงสร้างพ้ืนฐานตา่ ง ๆ

ยุคท่ี 2 ยุคขยายการค้า (พ.ศ. 2520 - 2540) เป็นการพัฒนาเมือง
หลัก Growth Center ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ฉบบั ที่ 5-7 โดยยกระดับโครงสร้างพ้ืนฐานและเรง่ การสะสมทนุ ทม่ี าจาก
การค้าและการบริการ ความเป็นศูนย์กลางของสถานศึกษา และการ

90 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

9

เป็นศูนย์ราชการที่มีขนาดใหญ่เกิดการค้าการลงทุนที่เปิดรับการลงทุน
จากภายนอก กล่าวได้ว่า การพัฒนาเมืองในยุคน้ีก็ยังคงสานต่อรูปแบบ
ของอานาจจากส่วนกลาง แต่เริ่มมีการขยายผลเป้าหมายในด้านเศรษฐกิจ
และการค้ามากขึ้น

ยุคที่ 3 ยุคท้องถิ่นนิยม และการกระจายอานาจ (พ.ศ. 2540 -2558)
รฐั ธรรมนญู ฉบบั ปี พ.ศ. 2540 ถอื เป็นจดุ เรม่ิ ต้นของการกระจายอานาจ
ผ่านการเลือกตั้งผู้นา อปท. โดยตรงทั่วประเทศและเกิดกระบวนทัศน์
เร่ืองการมีส่วนร่วมของประชาชนและการวางแผนแบบรวมพลัง
เช่นเดียวกับท่ีเทศบาลนครขอนแก่นได้จัดตั้งกลไกที่มีความสาคัญมาก
ต่อการขับเคล่ือนการพัฒนาเมืองขอนแก่นในด้านตา่ ง ๆ น่ันก็คือ “สภา
เมืองขอนแกน่ (Khon Kaen Citizen Council)” ซง่ึ ไดก้ ลายเป็นกระบวนการ
สาคัญในการระดมความร่วมมือจากทุกภาคส่วน ทงั้ ภาครัฐ เอกชน และ
ประชาสังคม ตลอดจนองค์กรพัฒนาเอกชนหรือเอ็นจีโอ ท่ีต้องการขอ
ความคิดเห็นจากสาธารณะ สามารถใช้เวทีสภาเมืองขอนแก่น เป็นพ้ืนท่ี
แสดงความคิดเห็นและร่วมตัดสินใจเพื่อแก้ไขปัญหาและพัฒนาเมือง
ซ่ึงมีแนวความคิดหลักในการทางานคือ “มีส่วนร่วม โปร่งใสและ
กระจายอานาจ” โดยบริหารงานของเทศบาลนครขอนแก่นในยคุ สมัยน้ี
อยู่บนพ้นื ฐานความเชอ่ื ท่ีว่า 1) อานาจของประชาชนไม่ไดส้ ิน้ สุด ณ วัน
เลือกต้ัง 2) หัวใจของการกระจายอานาจคือประชาชน หัวใจของ
ประชาชนคือการมีส่วนร่วม (เทศบาลนครขอนแก่น, 2559) อย่างไรก็ตาม
กระบวนการจัดประชุมสภาเมืองขอนแก่นโดยส่วนมากเป็นการสื่อสาร

91จากวนั นนั้ ถึงวนั นี้ อนาคตของโมเดลการพฒั นาเมอื งขอนแก่น

10

ทางเดียวจากเทศบาลนครขอนแก่นเพื่อชี้แจงรายละเอียดและนโยบาย
การพัฒนาเมืองในด้านต่าง ๆ เป็นหลัก แตกต่างจากสภาพการณ์ที่
เป็นอยู่ในปัจจบุ ันท่สี ภาเมืองขอนแก่นเป็นพืน้ ท่ีสาหรับภาคประชาสังคม
องค์กรชุมชน และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีสิทธิสะท้อนปัญหาและ
ตัดสนิ ใจเกี่ยวกับทิศทางการพัฒนาเมืองร่วมกนั มากขน้ึ กล่าวไดว้ ่าในยุค
นี้เร่ิมเห็นรูปแบบของอานาจในส่วนท้องถิ่น แต่กลไกการปฏิบัติงานใน
ระดับท้องถิ่นยังมีลักษณะตามอย่างกลไกอานาจรัฐด้ังเดิมในแบบบน
ลงล่าง เพียงแต่ภาคส่วนท้องถิ่นได้รับอานาจจากสว่ นกลางและนามาใช้
และก่อบทบาทในทอ้ งถนิ่

ยุคที่ 4 ยุคขอนแก่นเมืองอัจฉริยะ (พ.ศ. 2558 - ปัจจุบัน) เกิดแผน
ขับเคลื่อนการพัฒนาเมืองขอนแก่นให้กลายเป็นเมืองอัจฉริยะของ
จังหวัดขอนแก่นและเทศบาลนครขอนแก่น ท่ีวางแผนผ่านกระบวนการ
สานเสวนาร่วมกับองค์กรภาคประชาสังคม เอกชน รวมถึงบริษัท
ขอนแก่นพัฒนาเมืองด้วย ซ่ึงได้ดาเนินการมาต้ังแต่ ปี พ.ศ.2557
โดยเร่ิมทาการศกึ ษาวจิ ัยเชิงปฏบิ ัติการแบบมีสว่ นร่วม แบง่ เปน็ 3 ระยะ
ซ่ึงได้นาผลจากการศึกษา ระยะท่ี 1 และระยะที่ 2 นาเสนอจัดทา
เวทีสาธารณะ ในรูปแบบใหม่ที่เรียกว่า กระบวนการคิดเชิงออกแบบ
จานวน 8 เวที เวทีละ 6 ด้าน มผี เู้ ขา้ รว่ มจากหลากหลายกลมุ่ เชน่ กลมุ่
พนักงานและผู้ปฏิบัติงานในเทศบาลนครขอนแก่น กลุ่มชุมชนและ
อาสาสมัครเมืองขอนแก่น กลุ่มคนรุ่นใหม่และผู้นาการเปลี่ยนแปลง
กลุ่มผู้ปฏิบัติงานในภาครัฐและท้องถิ่น กลุ่มนักธุรกิจเอกชน กลุ่มปัญจมิตร

92 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

11

กลุ่มนักศึกษา เยาวชน กลุ่มนักวิชาการ นักกฎหมาย ส่ือมวลชน NGO
กลุ่มผู้บริหารเมอื ง รวมจานวน 773 คน ซงึ่ ได้ผลลพั ธ์เป็น 43 นวตั กรรม
การพัฒนาเมือง และได้นาเข้าเวทีคัดกรองและสังเคราะห์โดยผู้บริหาร
ได้ผลลัพธ์ 4 โครงการนาร่อง นาเสนอต่อเวทีสภาเมือง (Khon Kaen’s
Citizen Council) เพ่ือให้ประชาชนกว่า 573 คนร่วมกันพิจารณา
และมีฉันทามติเห็นชอบโครงการนาร่อง Prototype Place Base คือ
“โครงการ สุข ซูม่ือ คือขอนแก่น เมืองสร้างสรรค์” และได้อาสาสมัคร
อัจฉริยะ (อาสาสมาร์ท) มาร่วมขับเคล่ือนพัฒนาเมือง จานวน 303 คน
กล่าวได้ว่าในยุคนี้เร่ิมเห็น “หน่ออ่อน” ของการวางแผนแบบรวมพลัง
ดังท่ีแสดงให้เห็นในกิจกรรมน้ีท่ีมีการแลกเปลี่ยนความเห็นทั้งผ่านและ
ไม่ผ่านเวที รวมถึงปฏิบัติการแบบสร้างสรรค์ร่วมกัน (co-creation)
เพอื่ นาไปสกู่ ารสร้างผู้กระทาการร่นุ ใหมใ่ นการอาสาพฒั นาเมือง

เห็นได้ว่า ในยุคท่ี 1-3 คือการพัฒนาเมืองแบบ “ขอนแก่น
ดั้งเดิม” ท่ีน้ี เป็นการเปรียบเทียบหรือ เป็นภาพตัวแทนของการพัฒนา
เมืองแบบท่ัวไปที่เราสามารถพบเห็นได้ในทุกพ้ืนท่ีของประเทศไทยซึ่ง
เกิดขึ้นมาตั้งแต่อดีตและดารงอยู่มาจนถึงปัจจุบัน โดยแบบแผนการ
พัฒนาเมืองแบบขอนแก่นด้ังเดิมนี้ มีลักษณะสาคัญหลายประการดังที่
จะกล่าวถึงต่อไปนี้ ลักษณะแรกที่มีความโดดเด่นอย่างมากก็คือ
“การพ่ึงพาอาศัยรัฐ” หรือ “มีรัฐเป็นตัวนา” มีแผนที่มีความเป็นราชการสูง
แม้การมีส่วนร่วมจากประชาชน ภาคเอกชน หรือภาคประชาสังคมจะมี
อยู่บ้าง แต่ก็ไม่ได้มีอิทธิพลในระดับการตัดสินใจเชิงนโยบายมากนัก

93จากวนั นนั้ ถึงวนั นี้ อนาคตของโมเดลการพฒั นาเมอื งขอนแก่น

12

ขณะที่ในยุคท่ี 4 ได้เริ่มเห็นการพัฒนาเมืองบนฐานของ “การวางแผน
แบบรวมพลัง” ระหว่างภาครัฐ เอกชน ภาคประชาสังคม สถาบันการศึกษา
หรือภาคส่วนต่าง ๆ ท่ีมีอยู่ในพื้นท่ีเพื่อมาทางานพัฒนาเมืองร่วมกัน
ซึ่งตรงนีไ้ ด้แตกยอดกลายเป็นโมเดลตา่ ง ๆ ดงั ทจ่ี ะพจิ ารณาต่อไป

3. โมเดลบริษัทขอนแก่นพัฒนาเมือง (KKTT): ภาคเอกชนกับ
การพฒั นาเมอื ง

บริษัทขอนแก่นพัฒนาเมือง หรือ KKTT เป็นอีกหน่ึงนวัตกรรม
ก า ร พั ฒ น า เ มื อ ง ท่ี เ กิ ด ขึ้ น จ า ก ก า ร ร ว ม กั น ข อ ง นั ก ธุ ร กิ จ ช้ั น น า ช า ว
ขอนแก่นในปี พ.ศ. 2556 มุ่งหวังจะทาหน้าที่เป็นกิจการเพ่ือสังคมโดย
ภาคธุรกิจเอกชนในเมืองขอนแก่นท่ีเกิดความตระหนักว่าจังหวัด
ขอนแก่นมีการเติบโตและการลงทุนทางเศรษฐกิจอย่างต่อเน่ืองแต่ยัง
ประสบกับอุปสรรคหลายด้าน ด้วยเหตุนี้จึงเกิดการระดมทุนของ
นักธุรกิจช้ันนาท้องถ่ินในเมืองขอนแก่น มาจดทะเบียนจัดต้ังเป็นบริษัท
ขอนแก่นพัฒนาเมือง (KKTT) จานวน 200 ล้านบาท เพ่ือพัฒนา
โครงสร้างพื้นฐานของจังหวัด รวมถึงขับเคลื่อนการพัฒนาเมืองและ
ยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจของจังหวัด
ขอนแก่นในรูปแบบที่หนุนเสริมการทางานของภาครัฐ บทบาทของ
บริษัทขอนแก่นพัฒนาเมือง (KKTT) คือตัวแทนของความร่วมมือจาก
ทุกภาคส่วนในเมืองขอนแก่น เป็นพลังและปัจจัยสาคัญในการ
ขับเคล่ือนการพัฒนาเมืองขอนแก่น มีความสาคัญอย่างมากต่อการ

94 ๑๒๕ ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ. ๒๔๔๐ - ๒๕๖๕
การเมอื งท้องถิ่น: ความรว่ มมอื ปัญหา อุปสรรค และความขดั แยง้

13

ขับเคลื่อนการพัฒนาเมืองขอนแก่นให้กลายเป็นเมืองอัจฉริยะ ทั้งในเชิง
นโยบายและการระดมทรัพยากรเพื่อพัฒนาเมืองร่วมกันกับหน่วยงาน
ภาครัฐ ท่ีอยู่ในพ้ืนที่จังหวัดขอนแก่นทั้งหน่วยงานส่วนภูมิภาค อปท.
และสถาบันการศึกษา ย่อหน้าที่สาคัญไปกว่าน้ัน บริษัทขอนแก่น
พัฒนาเมือง (KKTT) ยังได้ระดมทรัพยากรและเครือข่ายท้ังภาครัฐ
เอกชน สถาบันการศกึ ษา และภาคประชาสังคมในพ้นื ทจ่ี งั หวดั ขอนแก่น
เพอื่ มาขบั เคลื่อนการพฒั นาเมืองขอนแก่นร่วมกนั

บริษัทขอนแก่นพฒั นาเมือง (KKTT) ยังได้ทาหน้าทเ่ี ป็นคณะทางาน
หลักเพ่ือพัฒนาเมืองอัจฉริยะ (smart city) ของจังหวัดขอนแก่น
ตามคาส่ังจังหวัดขอนแก่น ท่ี 5645/2560 โดยทาหน้าท่ีรับผิดชอบเป็น
คณะทางานหลักระดับจังหวัดเพื่อขับเคล่ือนการพัฒนาเมืองอัจฉริยะ
ขอนแก่นในคณะทางาน ท้ัง 7 ชุด บริษัทขอนแก่นพัฒนาเมือง (KKTT)
จึงมีความสาคัญอย่างมากต่อการขับเคลื่อนแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา
เมืองอัจฉริยะขอนแก่น (Khon Kaen Smart City) หรืออาจกล่าวได้ว่า
หากไม่มีบริษัทขอนแก่นพัฒนาเมือง (KKTT) ความเคล่ือนไหวการ
พัฒนาเมืองอัจฉริยะในขอนแก่นรวมถึงของประเทศไทยเองก็ไม่อาจ
เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมได้ เสมือนเป็นผู้เล่นหลัก พร้อม ๆ กับเป็น
ผู้ประสานการทางานพัฒนาเมืองกับภาคส่วนต่าง ๆ ในการขับเคล่ือน
และเชอ่ื มโยงยทุ ธศาสตร์การพัฒนาเมืองตา่ ง ๆ ถือเป็นผู้กระทาการใหม่
ในการบริหารจัดการเมืองในรูปแบบท่ีภาคพลเมืองเข้าไปมีส่วนร่วม
อย่างจริงจัง ทาให้เกิดกระบวนการมีส่วนร่วมภาคประชาชนอย่างแท้จริง

95จากวนั นนั้ ถึงวนั นี้ อนาคตของโมเดลการพฒั นาเมอื งขอนแก่น