คดีพิพาทเกี่ยวกับ สัญญาทางปกครอง

คดีพิพาทเกี่ยวกบั สญั ญาทางปกครอง
ที่ลงพิมพเ์ ผยแพรใ่ นวารสารวิชาการศาลปกครอง
ตงั้ แต่ ปี ที่ ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๕
ถึง ปี ที่ ๒๐ ฉบบั ที่ ๒ (เมษายน-มิถนุ ายน) ๒๕๖๓

โดย

กล่มุ เผยแพรข่ ้อมลู ทางวิชาการและวารสาร
สานักวิจยั และวิชาการ สานักงานศาลปกครอง

สารบัญ
คาํ พพิ ากษา/คําส่งั ศาลปกครองสงู สุด คดพี พิ าทเก่ียวกับสญั ญาทางปกครอง
จากวารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๒ ฉบบั ที่ ๑ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๕

ถงึ ปท ี่ ๒๐ ฉบบั ที่ ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๖๓

วารสารวชิ าการศาลปกครอง
ปท่ี ๑๒ ฉบับท่ี ๑
ลาํ ดับ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๕ จาํ นวน / เรือ่ ง คาํ พพิ ากษา/คาํ สั่ง หนา
ท่ี ศาลปกครองสูงสุด
ถงึ ปท ี่ ๒๐ ฉบบั ที่ ๒
(เมษายน-มิถนุ ายน) ๒๕๖๓

๑. วารสารวิชาการศาลปกครอง จํานวน ๔ เรอ่ื ง
ปที่ ๑๒ ฉบับที่ ๑ - ผรู บั ใบอาชญาบตั รพิเศษตอ งผูกพัน อ. ๓๐๕/๒๕๕๔ ๑
(มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕ ตามขอ ตกลงทีจ่ ะตอ งจา ยผลประโยชนพ เิ ศษ
เพื่อประโยชนแ กร ฐั
- สัญญาขุดเจาะบอนํ้าบาดาลและติดตัง้ อ. ๓๑๔/๒๕๕๔ ๓
เคร่อื งสบู นํ้าเปนสญั ญาจดั ใหม ี
สง่ิ สาธารณูปโภค
- การกําหนดคา ปรับกรณกี ารจดั ซอ้ื พัสดุ อ. ๓๔๑/๒๕๕๔ ๗
ทต่ี อ งใชงานทกุ สว นพรอมกนั
- ความเปน เอกเทศของสัญญาค้ําประกนั อ. ๓๖๑/๒๕๕๔ ๙
๒. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จํานวน ๒ เรื่อง
ปท ่ี ๑๒ ฉบับท่ี ๒ - การคดิ คา ปรับในสัญญาทางปกครอง อ. ๕๑๓/๒๕๕๔ ๑๑
(เมษายน-มถิ นุ ายน) ๒๕๕๕ เนอื่ งจากความผดิ หรือความบกพรอ งของ
สว นราชการ
- การฟองขอใหช ดใชเงนิ โดยเหตทุ ี่ผรู ับทุน อ. ๕๗/๒๕๕๕ ๑๔
ผิดสญั ญารับทนุ การศึกษา
๓. วารสารวิชาการศาลปกครอง จาํ นวน ๒ เรื่อง
ปที่ ๑๒ ฉบบั ที่ ๓ - การเปน โมฆะของสญั ญาทางปกครอง อ. ๗๐๗-๗๐๘/๒๕๕๔ ๑๗
(กรกฎาคม-กันยายน) ๒๕๕๕ - การบอกเลกิ สญั ญาทางปกครอง กรณี อ. ๑๑๖/๒๕๕๕ ๒๐
ผรู บั จางทาํ งานไมแ ลวเสรจ็ ภายในกําหนด
๔. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จํานวน ๒ เรือ่ ง
ปท ี่ ๑๒ ฉบับที่ ๔ - การใชดุลพินิจไมบ อกเลิกสญั ญาเปน เหตใุ ห อ. ๔๔๖/๒๕๕๕ ๒๔
(ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๕ จาํ นวนคาปรบั เกนิ รอยละสิบของวงเงนิ
คาจาง

๒

วารสารวิชาการศาลปกครอง
ปที่ ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑
ลาํ ดบั (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕ จํานวน / เร่อื ง คาํ พิพากษา/คาํ ส่งั หนา
ท่ี ศาลปกครองสูงสดุ
ถึง ปท ่ี ๒๐ ฉบับท่ี ๒
(เมษายน-มิถนุ ายน) ๒๕๖๓

- การฟอ งเรียกใหผ ูรบั จา งรายเดิมรับผิด อ. ๔๕๓/๒๕๕๕ ๒๗
ในคา จางท่เี พ่ิมขึ้นจากการจา งผรู บั จางรายใหม
๕. วารสารวิชาการศาลปกครอง จํานวน ๑ เรอ่ื ง
ปท ี่ ๑๓ ฉบับท่ี ๒ - สญั ญาหลกั ประกนั ซอง คําสั่งท่ี ๘๒๘/๒๕๕๕ ๓๐
(เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๖
๖. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จํานวน ๑ เรื่อง
ปที่ ๑๓ ฉบบั ที่ ๓ - ความรับผดิ ของผรู ับจาง กรณคี วาม อ. ๒๐๒/๒๕๕๖ ๓๓
(กรกฎาคม-กันยายน) ๒๕๕๖ เสยี หายเกดิ จากขอ กาํ หนดในสญั ญาจา ง
๗. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จาํ นวน ๒ เรือ่ ง
ปที่ ๑๓ ฉบบั ท่ี ๔ - ความรบั ผดิ ของผูร ับจา งในสญั ญาทีข่ ึน้ อยู อ. ๙๑/๒๕๕๖ ๓๖
(ตลุ าคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๖ กบั ความสาํ เร็จของงานในแตล ะงวด
- ความรับผิดของผูร บั จางในความชาํ รุดบกพรอ ง อ. ๔๙๘/๒๕๕๖ ๓๘
ของงานจา งตามมาตรา๖๐๐วรรคหนง่ึ แหง ป.พ.พ.
๘. วารสารวิชาการศาลปกครอง จํานวน ๑ เรอื่ ง
ปท ี่ ๑๔ ฉบับที่ ๒ - เบยี้ ปรบั ในสญั ญาหลักประกันซอง อ. ๕๘๗/๒๕๕๖ ๔๑
(เมษายน-มถิ นุ ายน) ๒๕๕๗ กรณผี เู ขาเสนอราคาทาลงทะเบียนเพ่อื เขา สู
กระบวนการเสนอราคาไมท นั
๙. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จํานวน ๑ เร่ือง
ปท ่ี ๑๔ ฉบบั ที่ ๓ - การขอคืนเงินคาปรบั กรณี ครม. อ. ๔๖๕/๒๕๕๖ ๔๕
(กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๗ มมี าตรการชว ยเหลอื คสู ญั ญากบั ทางราชการ
ตามหลกั ดลุ ยภาพทางการเงนิ
ในสัญญาทางปกครอง
๑๐. วารสารวิชาการศาลปกครอง จาํ นวน ๓ เร่อื ง
ปที่ ๑๔ ฉบับท่ี ๔ - การเลกิ จา งลกู จา งชว่ั คราวตามสญั ญาจาง อ. ๑๕๙/๒๕๕๗ ๔๘
(ตลุ าคม-ธันวาคม) ๒๕๕๗ - การสง มอบพืน้ ท่ีกอสรางมใิ ชหน้ี อ. ๒๑๘/๒๕๕๗ ๕๐
ทีห่ นว ยงานของรฐั มหี นาทต่ี อ งชําระ
เอกชนคสู ญั ญาจึงไมอ าจอางเปน เหตุบอกเลกิ
สัญญาไดต ามมาตรา ๓๘๗ แหง ป.พ.พ.
-การออกประกาศการประมลู เพ่ือสทิ ธิในการจดั เก็บ อ. ๔๑๓/๒๕๕๗ ๕๔
รงั นก โดยกําหนดเง่อื นไขการวางหลักประกันซอง
เปน ภาระกับผเู สนอประมลู มากเกนิ ไป

๓

วารสารวชิ าการศาลปกครอง
ปท่ี ๑๒ ฉบับที่ ๑
ลําดับ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕ จํานวน / เรอื่ ง คาํ พิพากษา/คาํ สัง่ หนา
ที่ ศาลปกครองสูงสดุ ๕๙
ถึง ปท ่ี ๒๐ ฉบับท่ี ๒ ๖๒
(เมษายน-มถิ นุ ายน) ๒๕๖๓ อ. ๙๑/๒๕๕๗ ๖๖
อ. ๔๒๙/๒๕๕๗ ๖๙
๑๑. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จาํ นวน ๓ เรื่อง อ. ๕๓๑/๒๕๕๗ ๗๒
ปท่ี ๑๕ ฉบับท่ี ๑ - หนว ยงานของรฐั ใชสิทธไิ มสจุ รติ โดยปลอยให อ. ๖๔๗/๒๕๕๗
อ. ๖๗๒/๒๕๕๗ ๗๘
(มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๘ ผูรับจางกอสรา งงานตามงวดงาน ทั้งท่ี
ไมม งี บประมาณทจ่ี ะจา ยคา จา ง อ. ๑๔๕/๒๕๕๘ ๘๑
- การใชส ทิ ธิบอกเลิกสัญญาเม่ือเงนิ คา ปรบั ๘๗
เกนิ รอ ยละ ๑๐ ของวงเงนิ คาจา ง อ. ๑๑๑๕/๒๕๕๘
- การบอกเลกิ สญั ญาจางเหมาบรกิ าร อ. ๑๒๗๓/๒๕๕๘
ที่มีลกั ษณะเปน สญั ญาจา งทําของ
อาํ พรางสัญญาจางแรงงาน

๑๒. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จํานวน ๒ คดี
ปท ี่ ๑๕ ฉบบั ท่ี ๒ - การบอกเลิกสญั ญา กรณเี อกชนคสู ญั ญา

(เมษายน-มิถุนายน) ๒๕๕๘ บกพรอ งในการปฏบิ ัติหนา ทต่ี ามสญั ญา
ในสว นของการควบคมุ งาน
- เอกชนผรู ับจางเรยี กคา เสียหายจาก
หนวยงานทางปกครอง กรณมี ีคาํ ส่งั
ใหชะลองาน ลดชว่ั โมงการทํางาน
และออกแบบแปลนทผี่ ิดพลาด

๑๓. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จํานวน ๑ คดี
ปท่ี ๑๕ ฉบบั ท่ี ๓ - การบอกเลกิ สญั ญาจา งกอ นครบกําหนด

(กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๘ กรณีหนว ยงานมคี ําสัง่ ใหพนกั งานจาง
ปฏิบตั ิงานพเิ ศษนอกเหนอื งานในขอบเขต
หนา ทต่ี ามสญั ญาจา ง

๑๔. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จาํ นวน ๑ คดี
ปท่ี ๑๖ ฉบับที่ ๑ - การฟอ งเรียกใหชําระเงนิ กู กรณสี ญั ญา

(มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๙ กูย ืมเงินครบกําหนด โดยเจา หนมี้ ไิ ดบ อกเลกิ
สัญญาและลกู หนไ้ี ดชาํ ระหนบี้ างสว นแลว

๑๕. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จาํ นวน ๑ คดี
ปท ี่ ๑๖ ฉบบั ที่ ๒ -ฝายปกครองยกเลกิ สญั ญาและฟอ งเรยี กให

(เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๙ คสู ัญญาฝายเอกชนชําระเงิน เนื่องจากมีเหตุเชื่อวา
ไมสามารถทํางานตามสญั ญาใหแลว เสร็จได
ทําใหค ูส ัญญาทัง้ สองฝายกลับคนื สฐู านะเดิม

๔

วารสารวชิ าการศาลปกครอง
ปท ี่ ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑
ลาํ ดับ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕ จํานวน / เรอื่ ง คาํ พิพากษา/คําส่ัง หนา
ท่ี ศาลปกครองสูงสดุ
ถงึ ปที่ ๒๐ ฉบบั ท่ี ๒
(เมษายน-มถิ นุ ายน) ๒๕๖๓

๑๖. วารสารวิชาการศาลปกครอง จาํ นวน ๑ เรื่อง คาํ สัง่ ท่ี ๓๐๑/๒๕๕๘ ๙๕
ปที่ ๑๖ ฉบับท่ี ๓ - การฟอ งเรียกเงนิ คา จา งตามสญั ญา
(กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๙ กอ สรางถนนเม่อื พนกาํ หนดเวลา
กรณอี นุญาโตตลุ าการคืนขอ พพิ าท
ใหคูกรณีและศาลแพงมีคาํ สัง่ ใหจ ําหนายคดี
ออกจากสารบบความ
๑๗. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จํานวน ๑ คดี
ปท ี่ ๑๖ ฉบบั ที่ ๔ - สญั ญาจา งตกแตงซมุ ประตูเมอื ง อ. ๓๐๖/๒๕๕๙ ๙๘
(ตลุ าคม-ธันวาคม) ๒๕๕๙ ตามโครงการสงเสรมิ การทอ งเที่ยว
๑๘. วารสารวิชาการศาลปกครอง จํานวน ๑ เรื่อง
ปท ่ี ๑๗ ฉบบั ที่ ๒ - ผทู าํ สัญญาเชาแผงคา ในตลาดฟอ งขอคนื อ. ๑๕๐/๒๕๖๐ ๑๐๓
(เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๖๐ เงินคาพัฒนาทด่ี ินและคา กอสรา ง
สาธารณูปโภค กรณแี สดงเจตนาทาํ สญั ญา
โดยสาํ คัญผดิ ในส่ิงซึง่ เปน สาระสําคญั ของนติ ิกรรม
๑๙. วารสารวิชาการศาลปกครอง จาํ นวน ๒ คดี
ปท ี่ ๑๘ ฉบบั ที่ ๑ - สญั ญาจางพมิ พวารสารและหนังสือคูมือ อ. ๑๒๒๑/๒๕๖๐ ๑๐๗
(มกราคม-มีนาคม) ๒๕๖๑ นักเรยี น ครู และผูป กครอง
- หนวยงานของรฐั ใชสทิ ธิเรียกใหเ อกชน อ. ๒๐๖๐/๒๕๕๙ ๑๐๙
ผรู ับจา งที่ทาํ งานไมแ ลว เสร็จตามสัญญา
ชําระคา ปรับทเี่ กนิ กวารอ ยละ ๑๐
ของวงเงนิ คาจา ง
๒๐. วารสารวิชาการศาลปกครอง จํานวน ๑ เรอ่ื ง
ปท่ี ๑๘ ฉบับที่ ๒ - การบอกเลิกสญั ญาซือ้ ขายโดยไมช อบดว ย อ. ๑๙๘/๒๕๖๑ ๑๑๔
(เมษายน-มิถุนายน) ๒๕๖๑ กฎหมาย กรณหี นวยงานใหเ อกชนผขู าย
นํารถตกั ลอยางไปทดสอบประสทิ ธภิ าพ
การใชง านในพ้ืนที่จริงโดยไมไ ดก าํ หนด
เปน เงือ่ นไขในสญั ญา
๒๑. วารสารวิชาการศาลปกครอง จาํ นวน ๒ คดี
ปท่ี ๑๘ ฉบับท่ี ๓ - หนวยงานผูรับจางไมม สี ทิ ธเิ รียกเงนิ คาจา ง อ. ๒๙๕/๒๕๖๑ ๑๑๗
(กรกฎาคม-กันยายน) ๒๕๖๑ งานงวดท่ี ๑ คนื จากเอกชนผรู ับจาง
กรณีงานท่จี า งในงวดท่ี ๒ และ ๓ ไมแลวเสร็จ

๕

วารสารวชิ าการศาลปกครอง
ปที่ ๑๒ ฉบับที่ ๑
ลําดับ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๕ จํานวน / เรอ่ื ง คาํ พพิ ากษา/คาํ สัง่ หนา
ที่ ศาลปกครองสูงสดุ
ถงึ ปท่ี ๒๐ ฉบบั ที่ ๒
(เมษายน-มถิ นุ ายน) ๒๕๖๓

แตง วดท่ี ๑ แลวเสรจ็ และมกี ารจา ยคา จาง อ. ๔๘๔/๒๕๖๑ ๑๒๐
ครบถวนแลว
- หนวยงานของรฐั ปฏิเสธไมจา ยคา จา ง อ. ๘๖๙/๒๕๖๐ ๑๒๓
บางงวดใหแ กผูค วบคมุ งานตามสญั ญา
ควบคมุ งาน เน่อื งจากงานกอสรา ง อ. ๗๖/๒๕๖๒ ๑๒๗
ระงับลงชวั่ คราวดว ยเหตุอทุ กภยั
๒๒. วารสารวิชาการศาลปกครอง จํานวน ๑ คดี อ. ๓๗๕/๒๕๖๒ ๑๓๐
ปท ่ี ๑๙ ฉบับท่ี ๑ - การใชด ุลพินิจทขี่ ดั ตอเจตนารมณข อง คาํ สง่ั ท่ี ๔๐๘/๒๕๖๑ ๑๓๓
(มกราคม-มีนาคม) ๒๕๖๒ ขอ ๑๓๘ ของระเบียบสาํ นกั นายกรฐั มนตรี
วาดวยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ บอกเลิก
สัญญาลาชา เปน เหตุใหเอกชนตองชําระ
คาปรบั เกนิ รอ ยละ ๑๐ ของวงเงินคา จา ง
๒๓. วารสารวิชาการศาลปกครอง จํานวน ๑ คดี
ปที่ ๑๙ ฉบับที่ ๒ - การโอนสทิ ธิเรียกรองในเงนิ คา จา ง
(เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๖๒ โดยมีหนงั สอื บอกกลา วแกองคก ารบรหิ าร
สว นตาํ บลในฐานะลกู หนแ้ี ละมีเจา หนา ที่
ลงชอื่ รบั เรอ่ื งแลว ถือเปนสญั ญาทชี่ อบดวย
กฎหมายและมผี ลสมบูรณ
๒๔. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จํานวน ๒ คดี
ปท ี่ ๑๙ ฉบับที่ ๓ - สญั ญาสามฝายที่ทําขึน้ ระหวา งผูใหบรกิ าร
(กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๖๒ ตลาดกลางอิเล็กทรอนกิ ส หนวยงาน
ทางปกครองผปู ระกาศประกวดราคา
และเอกชนซงึ่ ชนะการประกวดราคา
เปน สญั ญาทางปกครอง
- คสู ญั ญาทางปกครองนําคดีมาฟอ ง
โดยมไิ ดเ สนอขอ โตแยงหรอื ขอ พพิ าท
ตอ อนุญาโตตุลาการกอ นตามขอ กําหนด
ในสัญญา ศาลปกครองจงึ มคี าํ ส่ัง
จําหนายคดอี อกจากสารบความ

๖

วารสารวชิ าการศาลปกครอง
ปท ี่ ๑๒ ฉบับที่ ๑
ลาํ ดบั (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๕ จํานวน / เรื่อง คาํ พิพากษา/คําสั่ง หนา
ที่ ศาลปกครองสูงสดุ
ถึง ปที่ ๒๐ ฉบับที่ ๒
(เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๖๓

๒๕. วารสารวชิ าการศาลปกครอง จํานวน ๑ คดี
ปท ี่ ๒๐ ฉบบั ที่ ๒ - ขอ พพิ าทเกี่ยวกับสญั ญาฝากเก็บรักษา คาํ สงั่ ท่ี ๒๖๔/๒๕๖๒ ๑๓๖

(เมษายน-มิถุนายน) ๒๕๖๓ ขาวสารไวใ นคลังสนิ คา ของเอกชนและสัญญา
ค้าํ ประกันการฝากรกั ษาขาวสาร
ของธนาคารพาณิชย

1

คดีพิพาทเก่ียวกบั สญั ญาทางปกครอง

การจ่ายเงินค่าผลประโยชน์พิเศษเพื่อประโยชน์แก่รฐั เพื่อตอบแทนการออก
ประทานบตั รเหมืองแร่ เป็ นภาระและความเส่ียงทางธุรกิจของผ้ยู ่ืนคาขอรบั ประทานบตั ร
แม้จะไม่สามารถดาเนิ นการทาเหมืองแร่ได้ไม่ว่าด้วยเหตุใดก็ตาม การท่ีประชาชน
ท่ีอาศยั อยู่ในบริเวณเขตประทานบตั รคดั ค้านไม่ให้มีการติดตงั้ โรงโม่หินโดยอ้างเหตุ
เรื่องมลพิษถือเป็ นเรื่องท่ีอาจคาดหมายได้ เน่ืองจากการย่ืนคาขอประทานบตั รจะต้องมี
การตรวจสอบพื้นท่ี สถานท่ีตงั้ และสภาพแวดล้อมเก่ียวกบั ผลกระทบจากมลพิษอนั จะ
เป็นการสร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชนในบริเวณเขตประทานบตั ร โดยจะต้องจดั ทา
รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) เสนอหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องพิจารณาก่อน
จึงเป็ นอุปสรรคท่ีอาจคาดการณ์ได้และสามารถหลีกเล่ียงท่ีจะไม่ตกลงเข้าทาสญั ญา
หรือในกรณีที่ไม่อาจดาเนิ นการทาเหมืองแร่ให้เป็ นไปตามประทานบตั รกส็ ามารถคืน
ประทานบตั รให้แก่ทางราชการได้ตามมาตรา ๘๔ แห่งพระราชบญั ญตั ิแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐
การท่ีผ้ยู ื่นคาขอรบั ประทานบตั รไม่สามารถติดตงั้ โรงโม่หินทาให้ไม่อาจหาประโยชน์จาก
ทรพั ยากรแร่ได้ จึงไม่ถือเป็ นเหตุสุดวิสยั ตามมาตรา ๘ แห่งประมวลกฎหมายแพ่ง
และพาณิชย์ จึงยงั คงมีหน้าท่ีต้องชาระเงินค่าผลประโยชน์พิเศษให้เสรจ็ สิ้นไป

ผูฟ้ ้องคดี (กรมอุตสาหกรรมพ้นื ฐานและการเหมอื งแร่) ฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดี
ได้ทาขอ้ ตกลงการจ่ายผลประโยชน์พเิ ศษเพ่อื ประโยชน์แก่รฐั เพ่อื ตอบแทนการออกประทานบตั ร
เหมืองแร่หินอุตสาหกรรมชนิดหินแอนดีไซต์ (เพ่ืออุตสาหกรรมก่อสร้าง) เป็นเงินทัง้ ส้ิน
๒,๕๒๕,๗๐๐ บาท แก่ผู้ฟ้องคดโี ดยจะชาระงวดแรกร้อยละ ๒๕ ในวนั ท่ผี ู้ถูกฟ้องคดไี ด้รบั
ประทานบตั ร ส่วนทเ่ี หลอื แบ่งชาระเป็น ๑๐ งวด ภายในวนั ท่ี ๑๕ มกราคม ของปีถดั ไปจนกว่า
จะชาระหมดสน้ิ หากผถู้ ูกฟ้องคดผี ดิ นดั ยนิ ยอมใหค้ ดิ ค่าปรบั ในอตั รารอ้ ยละ ๑๕ ต่อปี ผถู้ ูกฟ้องคดี
ไม่สามารถแสวงหาประโยชน์จากประทานบตั รโดยการตงั้ โรงโม่หินจงึ มไิ ด้ชาระค่าผลประโยชน์
พเิ ศษส่วนท่เี หลอื และได้มหี นังสือขอผ่อนผนั การชาระเงนิ ดงั กล่าวต่อผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ฟ้องคดี
ไมส่ ามารถผ่อนผนั การชาระเงนิ และไดม้ หี นงั สอื แจง้ ใหผ้ ถู้ กู ฟ้องคดชี าระหน้ดี งั กล่าว แต่ผถู้ ูกฟ้องคดี
เพิกเฉย จึงขอให้ศาลมีคาพิพากษาหรือคาสัง่ ให้ผู้ถูกฟ้ องคดีชาระเงินผลประโยชน์พิเศษ
เพ่อื ประโยชน์แก่รฐั

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕ ๑

2

ศาลปกครองสงู สดุ วินิจฉัยว่า การกาหนดหลกั เกณฑก์ ารจดั เกบ็ ผลประโยชน์
พิเศษเพ่ือประโยชน์แก่รฐั เพ่ือตอบแทนการออกประทานบัตร ถือเป็นภาระค่าใช้จ่ายของ
ผูถ้ ูกฟ้องคดนี อกเหนือจากการจ่ายค่าภาคหลวงแร่ทก่ี าหนดไว้ในประทานบตั ร รวมทงั้ แร่อ่ืน
ท่ีเป็นผลพลอยได้จากการทาเหมืองตามปริมาณแร่ก่อนท่ีจะขนแร่ออกจากเขตเหมอื งแร่
ซ่งึ เป็นไปตามพระราชบญั ญตั แิ ร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ มาตรา ๓๓ วรรคแรก มาตรา ๔๔ และมาตรา ๑๐๔
และระเบียบกรมทรัพยากรธรณี ว่าด้วยการดาเนินการเก่ียวกับเงินผลประโยชน์พิเศษ
เพ่อื ประโยชน์แก่รฐั ตามพระราชบญั ญตั แิ ร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ พ.ศ. ๒๕๔๐ ขอ้ ๓ ขอ้ ๗ และขอ้ ๘
ในทางปฏิบัติผู้ย่ืนคาขอรับประทานบัตรทุกรายต้องดาเนินการจ่ายผลประโยชน์พิเศษ
เพ่ือประโยชน์แก่รฐั ตามหลกั เกณฑ์ และถือเป็นความเส่ียงทางธุรกิจท่ีผู้ถูกฟ้ องคดีจะต้อง
รบั ภาระในกรณที ไ่ี มส่ ามารถดาเนินการทาเหมอื งแร่ไดไ้ มว่ ่าจะดว้ ยเหตุใดๆ กต็ าม ซง่ึ มลี กั ษณะ
เช่นเดยี วกบั การยน่ื คาขออาชญาบตั รพเิ ศษเพอ่ื ดาเนินการสารวจแร่ หากผลการสารวจแรพ่ บว่า
มปี รมิ าณไมค่ ุม้ ค่าในเชงิ เศรษฐกจิ หรอื เชงิ พาณชิ ย์ และไมป่ ระสงคจ์ ะดาเนินการขอรบั ประทานบตั ร
ในพ้ืนท่ีอาชญาบัตรพิเศษท่ีตนได้สารวจไว้ ผู้รบั ใบอาชญาบัตรพิเศษก็ยังคงต้องผูกพัน
ตามขอ้ ตกลงทจ่ี ะต้องจ่ายเงนิ ผลประโยชน์พเิ ศษเพ่อื ประโยชน์แก่รฐั ส่วนค่าผลประโยชน์พเิ ศษ
ท่ีค าน ว ณจากป ริมาณ สารอง ข อง แ ร่หิน แอ น ดีไ ซต์ใ นพ้ืน ท่ีพิพ าท ก็เป็ น เพีย งป ระมาณ การ
ในการคานวณจากฐานข้อมูลของปรมิ าณและมูลค่าแร่ท่อี ยู่ในพ้นื ท่สี ารวจโดยไม่มผี ลผูกพนั ใด ๆ
ว่าผู้ถูกฟ้องคดจี ะต้องหาประโยชน์จากทรพั ยากรแร่ตามประทานบตั รไดแ้ ลว้ จงึ จะต้องจ่ายเงนิ
ค่าผลประโยชน์พเิ ศษแก่ผฟู้ ้องคดี เน่ืองจากมไิ ดเ้ ป็นการแลกเปลย่ี นกบั การทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดจี ะนา
ทรัพยากรแร่อันเป็นทรัพยากรของรฐั ไปหาผลประโยชน์ การท่ีผู้ถูกฟ้ องคดีไม่สามารถ
หาประโยชน์จากทรพั ยากรแร่ตามประทานบตั รได้ เน่ืองจากประชาชนท่อี าศัยอยู่ในบรเิ วณ
ดงั กล่าวไม่ยนิ ยอมใหท้ าการตดิ ตงั้ โรงโมห่ นิ โดยอ้างเหตุเร่อื งมลพษิ ย่อมเป็นเร่อื งทผ่ี ูถ้ ูกฟ้องคดี
อาจคาดหมายได้เพราะการย่นื คาขอประทานบตั รดงั กล่าว ผู้ถูกฟ้องคดจี ะต้องตรวจสอบพน้ื ท่ี
สถานทต่ี งั้ และสภาพแวดลอ้ มเก่ยี วกบั ผลกระทบจากมลพษิ อนั จะเป็นการสรา้ งความเดอื ดรอ้ น
แก่ประชาชนในบริเวณเขตประทานบัตร โดยผู้ถูกฟ้ องคดีต้องจดั ทารายงานการวิเคราะห์
ผลกระทบสง่ิ แวดล้อม (EIA) เพ่อื เสนอหน่วยงานท่เี ก่ยี วข้องพจิ ารณาก่อน และเม่อื ผู้ถูกฟ้องคดี
รถู้ งึ เหตุของปญั หาและอุปสรรคทอ่ี าจคาดการณ์ไดว้ ่าจะเกดิ การต่อต้านจากประชาชนกส็ ามารถ
หลีกเล่ียงท่ีจะไม่ตกลงเข้าทาสญั ญาผูกพนั ตนตัง้ แต่แรก หรอื หากผู้ถูกฟ้ องคดีไม่สามารถ
ดาเนินการทาเหมอื งใหเ้ ป็นไปตามประทานบตั รกส็ ามารถเวนคนื ประทานบตั รใหแ้ ก่ทางราชการได้
ตามมาตรา ๘๔ แห่งพระราชบญั ญตั ิแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ การท่ีผู้ถูกฟ้องคดมี ไิ ด้ใช้สทิ ธิเวนคนื
ประทานบตั ร แต่กลบั ปล่อยเวลาออกไปโดยหวงั ว่าจะสามารถทาเหมอื งแร่ตามประทานบตั ร

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕

3

ต่อไปไดแ้ ละไดม้ หี นงั สอื ขอผอ่ นผนั การชาระเงนิ อนั เป็นการแสดงเจตนารบั สภาพว่าผถู้ ูกฟ้องคดี
มหี น้าท่ตี ้องปฏบิ ัติให้เป็นไปตามข้อตกลงและเง่อื นไขประทานบตั ร เม่อื ผู้ถูกฟ้องคดยี อมรบั
และตกลงเข้าทาสญั ญาจงึ ถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีเข้าใจและยอมรบั ในผลท่ีจะเกิดข้นึ ดังนัน้
เหตุท่ีเป็นปญั หาของผู้ถูกฟ้ องคดีข้างต้นจึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัยตามมาตรา ๘
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดจี งึ ยงั คงมหี น้าท่ตี ้องปฏิบตั ิตามสญั ญา
โดยตอ้ งชาระเงนิ ผลประโยชน์พเิ ศษทค่ี า้ งชาระตามขอ้ ตกลงใหเ้ สรจ็ สน้ิ ไป

ส่วนข้อสญั ญาท่ีกาหนดให้ผู้ฟ้องคดีคดิ เงนิ ค่าปรบั ในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี
หากผูถ้ ูกฟ้องคดผี ดิ นัดไม่ชาระค่าผลประโยชน์พเิ ศษเพ่อื ประโยชน์แก่รฐั ภายในเวลาท่กี าหนด
เป็นกรณที ผ่ี ฟู้ ้องคดมี สี ทิ ธเิ รยี กคา่ ปรบั ไดต้ ่อเมอ่ื ลกู หน้ีผดิ นดั ไมช่ าระหน้ีหรอื ชาระหน้ีไมถ่ ูกต้อง
สมควร จงึ มผี ลเป็นการกาหนดค่าสนิ ไหมทดแทนไว้ล่วงหน้าเม่อื ลูกหน้ีไม่ชาระหน้ีแก่เจา้ หน้ี
ตามสญั ญาทถ่ี อื เป็นเบย้ี ปรบั ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๗๙ หากสูงเกนิ ส่วน
ศาลมอี านาจลดลงเป็นจานวนพอสมควรได้โดยคานึงถงึ ทางได้เสยี ของเจา้ หน้ีทุกอย่างอนั ชอบ
ดว้ ยกฎหมายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณชิ ย์ มาตรา ๓๘๓ เมอ่ื ผฟู้ ้องคดมี สี ทิ ธจิ ะไดร้ บั
เงนิ ผลประโยชน์พเิ ศษเพ่อื ประโยชน์แก่รฐั เพ่อื ตอบแทนการออกประทานบตั รจากผู้ถูกฟ้องคดี
เป็นเงนิ จานวนทงั้ ส้นิ ๒,๕๒๕,๗๐๐ บาท โดยไดร้ บั ชาระเงนิ งวดแรกจานวน ๖๓๑,๔๒๕ บาท
และธนาคาร ท. ได้ชาระเงนิ จานวน ๒๐๐,๐๐๐ บาท แทนผู้ถูกฟ้องคดีตามสญั ญาค้าประกัน
รวมเป็นเงนิ ต้นท่ผี ู้ฟ้องคดไี ด้รบั ชาระแล้วจานวน ๘๓๑,๔๒๕ บาท แต่ผู้ถูกฟ้องคดยี งั คงค้าง
ชาระเงนิ เป็นจานวน ๑,๒๒๔,๔๐๐.๘๐ บาท พรอ้ มค่าปรบั ทงั้ หมดอกี จานวน ๔๓๓,๒๗๐.๒๙ บาท
ดงั นนั้ เมอ่ื ไดค้ านงึ ถงึ พฤตกิ ารณ์แห่งคดแี ละทางไดเ้ สยี ของผฟู้ ้องคดแี ลว้ สมควรกาหนดใหผ้ ฟู้ ้องคดี
เรยี กค่าเสยี หายจากผู้ถูกฟ้ องคดีเป็นเบ้ียปรบั เพียงร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงิน จานวน
๑,๒๒๔,๔๐๐.๘๐ บาท พพิ ากษาใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดชี าระเงนิ ผลประโยชน์พเิ ศษเพ่อื ประโยชน์แก่รฐั
เพ่อื ตอบแทนการออกประทานบตั ร จานวน ๑,๖๕๗,๖๗๑.๐๙ บาท พร้อมค่าปรบั ในอัตรา
รอ้ ยละ ๗.๕ ต่อปี

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสูงสดุ ที่อ. ๓๐๕/๒๕๕๔)

สญั ญาจ้างขดุ บ่อน้าบาดาลและติดตงั้ เครื่องสูบน้าเป็นสญั ญาทางปกครอง
ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบญั ญัติจดั ตัง้ ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๒ ในการบอกเลิกสญั ญาทางปกครอง แมว้ ่าค่สู ญั ญาฝ่ายปกครองจะมีเอกสิทธ์ิ
เหนือคู่สญั ญาอีกฝ่ ายหน่ึงท่ีจะบอกเลิกสญั ญาได้ฝ่ ายเดียว เนื่องมาจากฝ่ ายปกครอง

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕ ๓

4

มีภาระหน้าท่ีในการจดั ทาบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน
เป็นหลกั และการค้มุ ครองประโยชน์ของมหาชนหรือประโยชน์ส่วนรวม ซึ่งในการปฏิบตั ิ
ตามสญั ญาทางปกครองจะอยู่เหนือประโยชน์ของปัจเจกบุคคลเสมอ แต่หากการบอกเลิก
สญั ญาของฝ่ายปกครองก่อให้เกิดความเสียหายแก่ค่สู ญั ญาฝ่ายเอกชน ค่สู ญั ญาดงั กล่าว
กม็ ีสิทธิเรียกร้องให้ฝ่ ายปกครองชดใช้เยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ นอกจากนี้
ตามหลกั กฎหมายทวั่ ไปสญั ญาทางปกครองจะสิ้นสุดลงเมื่อบรรลุวตั ถปุ ระสงค์ของสญั ญา
แ ล ะ ด้ ว ย ก า ร เ ลิ ก สัญ ญ า โ ด ย ค ว า ม ยิ น ย อ ม ข อ ง คู่สัญ ญ า ห รื อ เ ลิ ก สัญ ญ า โ ด ย ป ริ ย า ย
หรือศาลมีคาพิพากษาหรือคาสงั่ ให้เลิกสัญญาหรือคู่สัญญาฝ่ ายปกครองเลิกสญั ญา
การเลิกสญั ญาทางปกครองจึงไม่ตกอยู่ภายใต้บงั คบั มาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมาย
แพ่งและพาณิ ชย์ คู่สญั ญาฝ่ ายเอกชนจึงไม่อาจบอกเลิกสญั ญาทางปกครองได้ ดงั นัน้
เม่ือสญั ญาจ้างขดุ บ่อน้าบาดาลมิได้มีข้อกาหนดให้ค่สู ญั ญาฝ่ ายเอกชนผ้รู บั จ้างมีสิทธิ
บอกเลิกสญั ญาและการบอกเลิกสญั ญาไม่อาจอ้างบทบญั ญตั ิมาตรา ๓๘๙ แห่งประมวล
กฎหมายแพ่งและพาณิ ชยไ์ ด้ เนื่องจากหลกั กฎหมายทวั่ ไปเกี่ยวกบั สัญญาทางปกครอง
กาหนดให้ฝ่ายปกครองมีสิทธิบอกเลิกสญั ญาได้ฝ่ายเดียว ทงั้ ค่สู ญั ญาฝ่ายเอกชนไม่อาจ
กล่าวอ้างเหตใุ ดท่ีจะไมป่ ฏิบตั ิตามสญั ญาได้ จึงต้องปฏิบตั ิตามสญั ญา

ผู้ฟ้องคดฟี ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดี (องค์การบรหิ ารส่วนตาบล) ได้ทาสญั ญาจา้ ง
ผู้ฟ้องคดขี ุดเจาะบ่อบาดาลและตดิ ตงั้ เคร่อื งสูบน้าบรเิ วณท่สี าธารณะรมิ ถนนตามสญั ญาจา้ ง
ลงวนั ท่ี ๓ ตุลาคม ๒๕๔๘ หลงั จากไดป้ ฏบิ ตั งิ านขดุ เจาะบ่อบาดาลแลว้ ผฟู้ ้องคดไี ดร้ บั แจง้ จาก
ทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจงั หวดั ให้ทาการย้ายเคร่อื งขุดเจาะบ่อน้าบาดาลออกจาก
พ้ืนท่ีโดยด่วน เน่ืองจากไม่ได้ย่ืนขออนุญาตขุดเจาะจากกรมทรัพยากรน้าบาดาล จึงแจ้ง
ผูถ้ ูกฟ้องคดวี ่าจะดาเนินการขุดเจาะบ่อน้าบาดาลเม่อื ผู้ถูกฟ้องคดไี ดข้ อใบอนุญาตเจาะน้าบาดาล
อย่างถูกต้อง รวมทงั้ ขอขยายระยะเวลาอย่างน้อย ๔๕ วนั นับตงั้ แต่ไดร้ บั หนังสอื อนุญาตจาก
กรมทรพั ยากรน้าบาดาล เมอ่ื ผถู้ กู ฟ้องคดไี มส่ ามารถแสดงหนงั สอื อนุญาตได้ จงึ หยุดการดาเนินการ
และแจง้ บอกเลกิ สญั ญาและขอใหผ้ ู้ถูกฟ้องคดชี ดใชค้ ่าแรงงานและค่าดาเนินการต่างๆ รวมทงั้
คนื หนงั สอื คา้ ประกนั ใหแ้ ก่ผฟู้ ้องคดี ต่อมา ผถู้ กู ฟ้องคดไี ดแ้ จง้ ใหผ้ ฟู้ ้องคดปี ฏบิ ตั ติ ามสญั ญาจา้ ง
ให้แล้วเสรจ็ โดยทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดล้อมจงั หวดั ได้ออกใบอนุญาตเจาะน้าบาดาล
ใหแ้ ก่ผูถ้ ูกฟ้องคดแี ลว้ จงึ ขอใหศ้ าลมคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั่ ใหผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดชี าระเงนิ พรอ้ มดอกเบ้ยี
และคนื หนงั สอื คา้ ประกนั

๔ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕

5

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า สญั ญาจ้างขุดเจาะบ่อน้าบาดาลและติดตัง้
เคร่อื งสูบน้าตามสญั ญาจา้ งลงวนั ท่ี ๓ ตุลาคม ๒๕๔๘ มคี ู่สญั ญาฝ่ายผูถ้ ูกฟ้องคดเี ป็นราชการ
ส่วนท้องถิ่น จงึ เป็นสญั ญาท่มี ีคู่สญั ญาฝ่ายหน่ึง คอื ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง
ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบญั ญตั จิ ดั ตงั้ ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
โดยสญั ญามวี ตั ถุประสงคใ์ หผ้ ฟู้ ้องคดที าการขุดเจาะบ่อน้าบาดาลและตดิ ตงั้ เครอ่ื งสบู น้าอนั เป็น
ทรพั ยส์ นิ ทผ่ี ถู้ กู ฟ้องคดใี นฐานะหน่วยงานทางปกครองใชเ้ ป็นเครอ่ื งมอื โดยตรงในการจดั ทาการ
บริการสาธารณะเพ่อื ประโยชน์แก่ประชาชนได้ใช้ในส่ิงอุปโภคท่จี าเป็นต่อการดาเนินชีวิต
จงึ เป็นสญั ญาจดั ใหม้ สี งิ่ สาธารณูปโภค อนั มลี กั ษณะเป็นสญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่ง
พระราชบญั ญตั ิจดั ตงั้ ศาลปกครองและวิธพี ิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซ่ึงการปฏบิ ตั ิ
ตามสัญญาทางปกครองเพ่ือให้การบริการสาธารณะบรรลุผล คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะมี
อานาจพเิ ศษหรอื เอกสทิ ธเิ ์ หนือคู่สญั ญาฝ่ายเอกชน เช่น อานาจในการควบคุมดูแลหรอื บงั คบั
ให้ค่สู ญั ญาฝ่ายเอกชนปฏบิ ตั ติ ามสญั ญา อานาจในการแก้ไขขอ้ กาหนดของสญั ญาไดฝ้ ่ายเดยี ว
และอานาจในการเลกิ สญั ญาไดฝ้ า่ ยเดยี ว เป็นตน้ โดยเอกชนผเู้ ขา้ มาเป็นคู่สญั ญากบั ฝ่ายปกครอง
มหี น้าทต่ี ้องปฏบิ ตั ติ ามสญั ญาทางปกครองและต้องยอมรบั อานาจพเิ ศษหรอื เอกสทิ ธดิ ์ งั กล่าว
ของฝา่ ยปกครอง สาหรบั การบอกเลกิ สญั ญาทางปกครอง แมค้ ่สู ญั ญาฝ่ายปกครองจะมเี อกสทิ ธิ ์
เหนือคู่สัญญาอีกฝ่ายหน่ึงท่ีจะบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว ก็เน่ืองมาจากฝ่ายปกครอง
มภี าระหน้าท่ใี นการจดั ทาบริการสาธารณะเพ่ือตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน
เป็นหลกั และการคมุ้ ครองประโยชน์ของมหาชนหรอื ประโยชน์ส่วนรวมในการปฏบิ ตั ติ ามสญั ญา
ทางปกครองจะอย่เู หนือประโยชน์ของปจั เจกบุคคลเสมอ แต่หากการบอกเลกิ สญั ญาก่อให้เกดิ
ความเสียหายแก่คู่สญั ญาฝ่ายเอกชน คู่สญั ญาฝ่ายเอกชนก็มสี ิทธเิ รยี กร้องให้ฝ่ายปกครอง
ชดใชเ้ ยยี วยาความเสยี หายทเ่ี กดิ ขน้ึ ได้ เพราะฉะนนั้ การบอกเลกิ สญั ญาทางปกครองของค่สู ญั ญา
ฝ่ายเอกชนโดยทาให้การบริการสาธารณะต้องหยุดชะงักไม่บรรลุวัตถุประสงค์จึงไม่อาจ
กระทาการได้ นอกจากน้ี ยงั ปรากฏหลกั กฎหมายทวั่ ไปท่ีเก่ียวกับการส้ินสุดของสญั ญ า
ทางปกครองว่า สญั ญาทางปกครองอาจสน้ิ สดุ ลงไดด้ ว้ ยเงอ่ื นไขอยา่ งใดอย่างหน่ึงใน ๒ ประการ
คือ ประการแรก สญั ญาทางปกครองส้นิ สุดลงตามปกติเม่อื คู่สญั ญาบรรลุวตั ถุประสงค์ของ
สญั ญา และประการท่สี อง สญั ญาทางปกครองส้นิ สุดลงด้วยการเลกิ สญั ญาซ่งึ อาจเกิดขน้ึ ได้
ใน ๔ กรณี (๑) โดยความยนิ ยอมของคู่สญั ญาทงั้ สองฝ่าย (๒) เม่อื สญั ญาเลกิ กนั โดยปรยิ าย
เช่น มเี หตุสุดวสิ ยั ทาใหว้ ตั ถุประสงค์ของสญั ญาหมดไป (๓) เม่อื ศาลมคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั่
ให้เลกิ สญั ญา และ (๔) โดยคู่สญั ญาฝ่ายปกครองเลกิ สญั ญาฝ่ายเดยี ว ดงั นัน้ การเลกิ สญั ญา
ทางปกครองจงึ ไม่ตกอยู่ภายใต้บงั คบั มาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕ ๕

6

เม่อื ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดไี ด้เรม่ิ ทางานขุดเจาะบ่อน้าบาดาลตามสญั ญาและผู้ถูกฟ้องคดตี กลง
รบั ชนั้ น้าจดื แต่ไม่รบั แบบแปลนการแก้ไขรปู บ่อใหม่ตามขอ้ เสนอของผู้ฟ้องคดี จงึ เป็นกรณีท่ี
ผูฟ้ ้องคดตี ้องดาเนินการใหเ้ ป็นไปตามสญั ญาและเม่อื สญั ญาจา้ งขุดเจาะบ่อน้าบาดาลท่พี พิ าท
มไิ ด้มขี อ้ กาหนดใหผ้ ูฟ้ ้องคดซี ง่ึ เป็นผู้รบั จา้ งมสี ทิ ธบิ อกเลกิ สญั ญาและการบอกเลกิ สญั ญาของ
ฝ่ายผู้รบั จ้างไม่อาจอ้างบทบญั ญตั ิมาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้
เน่ืองจากหลกั กฎหมายทวั่ ไปเกย่ี วกบั สญั ญาทางปกครองกาหนดใหฝ้ ่ายปกครองมสี ทิ ธบิ อกเลกิ
สญั ญาไดฝ้ า่ ยเดยี ว ดงั นนั้ การกล่าวอา้ งเหตุทจ่ี ะไมด่ าเนินการขดุ เจาะบ่อน้าบาดาลตามสญั ญาจา้ ง
ต่อไปเน่ืองจากผูถ้ ูกฟ้องคดไี ม่สามารถแสดงใบอนุญาตใหข้ ุดเจาะบ่อน้าบาดาลตามสญั ญาจา้ ง
โดยถอื เป็นสทิ ธขิ องผฟู้ ้องคดที อ่ี าศยั อานาจตามบทบญั ญตั แิ ห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
จงึ ไมช่ อบดว้ ยขอ้ กาหนดในสญั ญาและหลกั กฎหมายทวั่ ไปเกย่ี วกบั สญั ญาทางปกครอง เมอ่ื ผฟู้ ้องคดี
ประกอบกจิ การเก่ยี วกบั การขุดเจาะบ่อน้าบาดาลมานาน ย่อมมคี วามเขา้ ใจเกย่ี วกบั หลกั เกณฑ์
ในการขุดเจาะบ่อน้าบาดาลตามพระราชบญั ญัตนิ ้าบาดาล พ.ศ. ๒๕๒๐ เป็นอย่างดี หากจะ
กล่าวอา้ งเหตุทผ่ี ถู้ กู ฟ้องคดยี งั ไมไ่ ดร้ บั ใบอนุญาตใหข้ ุดเจาะบ่อน้าบาดาลเพ่อื ไม่ตอ้ งปฏบิ ตั ติ าม
สญั ญา ยอ่ มตอ้ งกล่าวอา้ งเสยี ตงั้ แต่ก่อนเขา้ ทาสญั ญาหรอื ปฏเิ สธทจ่ี ะเขา้ ทาสญั ญาเสยี ตงั้ แต่ต้น
และการกลา่ วอา้ งว่าสญั ญาทพ่ี พิ าทเป็นโมฆะ เน่อื งจากเป็นการกระทาทข่ี ดั ต่อกฎหมายกไ็ ม่อาจ
กล่าวอ้างได้ เน่ืองจากเป็นกรณีท่สี ามารถแก้ไขให้ถูกต้องโดยการย่นื ขอรบั ใบอนุญาตจาก
ผมู้ อี านาจได้ กรณจี งึ ไมอ่ าจถอื เป็นเหตุทผ่ี ฟู้ ้องคดจี ะไมป่ ฏบิ ตั ติ ามสญั ญาและบอกเลกิ สญั ญาได้
ส่วนการทผ่ี ูถ้ ูกฟ้องคดฟี ้องแยง้ เรยี กค่าเสยี หายจากผู้ฟ้องคดกี ไ็ มอ่ าจถอื ไดว้ ่าเป็นการบอกเลกิ
สญั ญา เพราะการบอกเลิกสญั ญาต้องเป็นการแสดงเจตนาโดยชดั แจ้งต่อคู่สญั ญาโดยตรง
การฟ้องแยง้ ดงั กล่าวเป็นการใชส้ ทิ ธทิ างศาลในการโตแ้ ยง้ คสู่ ญั ญา เม่อื ผูฟ้ ้องคดบี อกเลกิ สญั ญา
ดังกล่าวแก่ผู้ถูกฟ้ องคดีโดยไม่มีสิทธิตามกฎหมายและข้อกาหนดในสัญญา และไม่อาจ
ยกขอ้ กล่าวอ้างต่างๆ เพ่อื เป็นเหตุบอกเลกิ สญั ญาได้ เม่อื ผู้ถูกฟ้องคดไี ม่ได้ให้ความยนิ ยอม
ในการเลกิ สญั ญาหรอื ไม่มเี หตุสุดวสิ ยั ทจ่ี ะไม่ต้องปฏบิ ตั ติ ามสญั ญาหรอื มกี รณีท่ผี ู้ถูกฟ้องคดี
บอกเลกิ สญั ญา หรอื ศาลมคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั่ ใหเ้ ลกิ สญั ญา อนั จะมผี ลทาให้สญั ญาเลกิ กนั
ผฟู้ ้องคดจี งึ ตอ้ งปฏบิ ตั แิ ละรบั ผดิ ตามสญั ญาจา้ งต่อไป

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สดุ ที่อ. ๓๑๔/๒๕๕๔)

๖ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕

7

สญั ญาซื้อขายเคร่ืองฝึ กยิงปื นเรือจาลอง ๑ ระบบ ประกอบด้วยการก่อสร้าง
อาคารเครอ่ื งฝึ กยิงปื นเรือจาลอง การจดั ซื้อพร้อมติดตงั้ และฝึ กอบรมชุดปื น มีวตั ถปุ ระสงค์
เพ่ือใช้ฝึ กทกั ษะการรบแบบเสมือนจริงของกาลงั พล อนั เป็ นเคร่ืองมือสาคญั ในการดาเนิ น
กิจการสาธารณะด้านการป้ องกนั ประเทศ จาเป็ นต้องใช้ทุกส่วนของระบบพร้อมกนั
โดยไม่อาจแบ่งแยกออกเป็ นส่วนได้ ระบบยิงปื นเรือจาลองจึงมีลกั ษณะเป็ นสิ่งของ
ท่ีประกอบกนั เป็ นชุดที่ใช้เกี่ยวเน่ืองกนั หากขาดส่วนประกอบส่วนหน่ึงส่วนใดไปจะทาให้
ไม่สามารถใช้งานได้หรือใช้งานได้โดยไม่สมบูรณ์ เม่ือมีการส่งมอบล่าช้าเกินกาหนด
ทาให้ระบบโดยรวมไม่สามารถใช้งานได้ การคิดค่าปรบั จึงต้องคิดจากราคาส่ิงของดงั กล่าว
ทงั้ ระบบตามระเบียบสานักนายกรฐั มนตรี ว่าด้วยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๔ วรรคส่ี

ผฟู้ ้องคดฟี ้องวา่ ไดท้ าสญั ญาซอ้ื ขายเครอ่ื งฝึกยงิ ปืนเรอื จาลองพรอ้ มการตดิ ตงั้
และก่อสรา้ งอาคารเคร่อื งฝึกยงิ ปืนเรอื จาลอง รวมทงั้ การจดั ทาระบบสนับสนุนการส่งกาลงั บารงุ รวม
กบั ผู้ถูกฟ้องคดี (กองทพั เรอื ) กาหนดเวลาส่งมอบในวนั ท่ี ๖ กุมภาพนั ธ์ ๒๕๔๗ โดยผู้ถูกฟ้องคดี
จะจ่ายเงนิ ล่วงหน้าจานวนรอ้ ยละ ๑๕ ของราคาสง่ิ ของทงั้ หมดให้ผูฟ้ ้องคดี ส่วนท่เี หลอื จะเปิด
Letter of Credit แบ่งชาระเป็น ๖ งวด ผู้ฟ้องคดไี ด้ส่งมอบสง่ิ ของตามสญั ญา ๔ งวด และได้มี
หนงั สอื ถงึ ผถู้ ูกฟ้องคดขี อขยายระยะเวลาส่งมอบสงิ่ ของออกไป ๑๔๐ วนั ซง่ึ ผูถ้ ูกฟ้องคดไี ดข้ ยาย
ระยะเวลาให้ ๗๔ วนั ครบกาหนดในวนั ท่ี ๒๐ เมษายน ๒๕๔๗ แต่ผู้ฟ้องคดสี ่งมอบสง่ิ ของ
งวดสุดท้ายแล้วเสรจ็ ในวนั ท่ี ๖ ตุลาคม ๒๕๔๗ ผู้ถูกฟ้องคดจี งึ ใช้สทิ ธปิ รบั ผู้ฟ้องคดใี นอตั รา
รอ้ ยละ ๐.๑ ของราคาสง่ิ ของทงั้ ระบบเป็นเงนิ วนั ละ ๓,๙๑๗.๕๐ ยโู ร และหกั เงนิ ทต่ี ้องจ่ายผูฟ้ ้องคดี
ไวเ้ ป็นเงนิ ๖๖๒,๐๕๗.๕๐ ยูโร ผู้ฟ้องคดเี หน็ ว่า การคดิ อตั ราค่าปรบั ดงั กล่าวเป็นการไม่ชอบ
จงึ ขอใหศ้ าลมคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั่ ใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดคี นื เงนิ ทห่ี กั เป็นคา่ ปรบั ดงั กล่าว

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า ระเบยี บสานักนายกรฐั มนตรี ว่าด้วยการพสั ดุ
พ.ศ. ๒๕๓๕ ขอ้ ๑๓๔ วรรคหน่ึง กาหนดว่า การทาสญั ญาหรอื ขอ้ ตกลงเป็นหนังสอื นอกจาก
การจ้างท่ปี รกึ ษา ให้กาหนดค่าปรบั เป็นรายวนั ในอตั ราตายตวั ระหว่างร้อยละ ๐.๐๑-๐.๒๐
ของราคาพสั ดุท่ยี งั ไม่ได้รบั มอบ และตามสญั ญาพพิ าท ขอ้ ๑๑ วรรคหน่ึง ทใ่ี ห้คดิ ค่าปรบั เป็น
รายวนั ในอตั ราร้อยละ ๐.๑ ของราคาส่งิ ของท่ยี งั ไม่ได้รบั มอบ หมายถึง กรณีท่หี น้ีแห่งสญั ญา
สามารถแบ่งมูลหน้ีเป็นงวดได้ โดยท่ีแต่ละงวดสามารถแยกออกจากกนั และมเี ง่อื นไขการ
เบกิ จา่ ยบรบิ รู ณ์ในตวั การคดิ ค่าปรบั ใหค้ ดิ จากราคาของสงิ่ ของหรอื พสั ดุทผ่ี ขู้ ายยงั ไม่ไดส้ ่งมอบ
ให้แก่ผู้ซ้อื ส่วนตามขอ้ ๑๓๔ วรรคส่ี ของระเบยี บเดยี วกนั และขอ้ ๑๑ วรรคสอง ของสญั ญา
พพิ าท เป็นกรณีการจดั หาสงิ่ ของท่ปี ระกอบกนั เป็นชุด ถ้าขาดส่วนประกอบส่วนหน่ึงส่วนใด

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕ ๗

8

ไปแลว้ จะทาใหไ้ มส่ ามารถใชก้ ารไดโ้ ดยสมบรู ณ์ การคดิ ค่าปรบั ใหค้ ดิ ค่าปรบั เตม็ ราคาของทงั้ ชุด
ยอ่ มหมายถงึ การส่งมอบสง่ิ ของทม่ี ลี กั ษณะเป็นชุดท่ใี ช้เก่ยี วเน่ืองกนั โดยหากขาดสง่ิ หน่ึงสงิ่ ใด
ในชุดดงั กล่าวไป จะทาใหอ้ ุปกรณ์ทเ่ี ป็นชดุ นนั้ ไมส่ ามารถใชง้ านไดห้ รอื ใชง้ านไดโ้ ดยไมส่ มบูรณ์ ทงั้ น้ี
ไมว่ า่ จะมกี ารแบง่ ชาระเป็นงวดหรอื ไมก่ ต็ าม การคดิ ค่าปรบั ใหค้ ดิ จากสงิ่ ของดงั กล่าวเตม็ ราคาทงั้ ชุด

ผถู้ ูกฟ้องคดมี ฐี านะเป็นหน่วยงานราชการ การดาเนินการจดั ซอ้ื จดั จา้ งจงึ ต้อง
ปฏบิ ตั ติ ามระเบยี บสานักนายกรฐั มนตรี ว่าด้วยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และในฐานะคู่สญั ญา
ผถู้ กู ฟ้องคดกี ม็ หี น้าทต่ี อ้ งปฏบิ ตั ติ ามสญั ญาดว้ ยเช่นกนั ผูถ้ ูกฟ้องคดมี หี น้าทโ่ี ดยตรงในการป้องกนั
ประเทศโดยเฉพาะด้านการเสริมสร้างความมนั่ คงทางทะเล ซ่งึ ถือเป็นการบรกิ ารสาธารณะ
ประเภทหน่ึงท่มี คี วามสาคญั อย่างยง่ิ และเพ่อื ให้หน้าท่ดี ้านการบรกิ ารสาธารณะดงั กล่าวบรรลุผล
จงึ จาเป็นต้องมกี ารจดั เตรยี มบุคลากรหรอื กาลงั พลทม่ี คี ุณภาพโดยต้องมที กั ษะดา้ นการรบเป็นอย่างดี
โดยการจดั เตรยี มดงั กล่าวผู้ถูกฟ้องคดจี าต้องมเี คร่อื งมอื ท่มี ปี ระสทิ ธภิ าพในการพฒั นาบุคลากร
จงึ ไดต้ กลงซอ้ื เครอ่ื งฝึกยงิ ปืนเรอื จาลองจากผฟู้ ้องคดจี านวน ๑ ระบบ ซง่ึ ประกอบดว้ ยอาคารฝึกยงิ ปืน
เรอื นจาลอง การจดั ซอ้ื และตดิ ตงั้ ปืนจาลองจานวน ๓ ชุด และการฝึกอบรม เพ่อื ให้การดาเนินการ
บรกิ ารสาธารณะดงั กล่าวบรรลุผลผถู้ ูกฟ้องคดไี ดร้ ะบุความต้องการในสญั ญาชดั เจนว่าเป็นการซอ้ื ขาย
จานวน ๑ ระบบ สญั ญาพพิ าทจงึ เป็นเคร่อื งมอื ในการดาเนินกจิ การสาธารณะด้านการป้องกนั
ประเทศของผู้ถูกฟ้ องคดี โดยมีวตั ถุประสงค์เพ่ือใช้ในการฝึกทกั ษะการรบแบบเสมอื นจรงิ
ของกาลงั พล การใชง้ านเคร่อื งฝึกดงั กล่าวจาต้องใช้ทุกส่วนของระบบพรอ้ มกนั เพ่อื ให้เป็นไปตาม
ยทุ ธวธิ กี ารรบโดยไม่อาจแบ่งแยกออกเป็นส่วนได้ ผู้ถูกฟ้องคดจี งึ ไดก้ าหนดคุณสมบตั ขิ องระบบ
ท่จี าเป็นไว้อย่างเคร่งครดั ตามสญั ญาแนบท้าย โดยกาหนดให้ระบบต่าง ๆ สอดประสานเป็น
ระบบเดยี วกนั ทงั้ น้ี หากแบ่งระบบดงั กล่าวออกเป็นส่วนแลว้ วตั ถุประสงคใ์ นการปฏบิ ตั ภิ ารกจิ
การบรกิ ารสาธารณะด้านการป้องกนั ประเทศของผู้ถูกฟ้องคดยี ่อมไม่อาจบรรลุผลได้ ระบบ
ยงิ ปืนเรอื จาลองดงั กล่าวจงึ มลี กั ษณะเป็นสงิ่ ของท่ปี ระกอบกนั เป็นชุดท่หี ากขาดส่วนประกอบ
ส่วนหน่ึงส่วนใดไปแล้ว จะทาให้ไม่สามารถใช้การได้หรอื ใช้งานได้แต่ไม่สมบูรณ์ อนั เป็นไปตาม
ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๔ วรรคสาม และวรรคส่ี
ดงั นัน้ การท่ผี ู้ถูกฟ้องคดีคดิ ค่าปรบั ผู้ฟ้องคดเี ป็นรายวนั ในอตั ราร้อยละ ๐.๑ ของราคาสงิ่ ของ
ทงั้ ระบบ เป็นเงนิ วนั ละ ๓,๙๑๗.๕๐ ยโู ร จงึ ชอบดว้ ยกฎหมายแลว้

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสูงสดุ ที่อ. ๓๔๑/๒๕๕๔)

๘ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕

9

สญั ญาค้าประกนั เป็ นเอกเทศสัญญาที่บญั ญัติไว้ในประมวลกฎหมาย
แพ่งและพาณิ ชย์ จึงต้องคานึงถึงหลกั อิสระหรือหลกั เสรีภาพในการแสดงเจตนาของ
คู่กรณี เมื่อไม่มีกฎหมายห้ามมิให้กระทาหรือขดั ต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรม
อนั ดีของประชาชน บคุ คลย่อมมเี สรภี าพที่จะแสดงเจตนาทานิติกรรมหรือสญั ญาต่าง ๆ ได้
และการที่คณะรฐั มนตรีมีมติกาหนดหลกั เกณฑ์การทาสญั ญาคา้ ประกนั ของข้าราชการ
ท่ีลาไปศึกษาโดยให้บิดา มารดา พ่ีน้องร่วมบิดาหรือมารดาเป็นผคู้ า้ ประกนั ได้ มีเจตนารมณ์
เพื่อมิให้เป็ นภาระแก่ข้าราชการคนอ่ืนที่ต้องมาค้าประกนั ผู้ที่จะไปศึกษาฝึ กอบรม
ต่างประเทศ ดงั นัน้ การเปล่ียนแปลงผ้คู า้ ประกนั ค่สู ญั ญา โดยให้มารดาเข้าคา้ ประกนั
แทนย่อมสามารถกระทาได้ และมีผลผกู พนั ตามกฎหมาย เมื่อคู่สญั ญาตกลงเปลี่ยน
ผคู้ า้ ประกนั สญั ญา จึงมผี ลทาให้สญั ญาคา้ ประกนั เดิมระงบั สิ้นไปตามหลกั ทวั่ ไปของสญั ญา

ผฟู้ ้องคดฟี ้องว่า ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ (ขา้ ราชการพลเรอื นในมหาวทิ ยาลยั ) ทาสญั ญา
ของข้าราชการท่ไี ปศึกษา ณ ต่างประเทศกับผู้ฟ้องคดี (มหาวิทยาลยั สงขลานครนิ ทร์) โดยมี
ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ (นางสาว พ.) เป็นผูค้ ้าประกนั หลงั จากสาเรจ็ การศกึ ษา ผูฟ้ ้องคดไี ดม้ คี าสงั่
ใหผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ กลบั เขา้ ปฏบิ ตั ริ าชการ ต่อมา ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ขอเปลย่ี นผคู้ ้าประกนั จาก
ผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๒ เป็นผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๓ (นาง ส.) ซ่ึงผู้ฟ้ องคดีได้ให้ความเห็นชอบโดยให้
ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๓ เขา้ ทาสญั ญาค้าประกนั ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ ได้ และเม่อื จดั ทาสญั ญาค้าประกนั
ใหม่เรยี บรอ้ ยแล้ว ผู้ฟ้องคดจี ะอนุมตั ใิ ห้ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๒ ถอนการค้าประกนั ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑
ได้นาผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๓ มาทาสญั ญาค้าประกนั เม่อื วนั ท่ี ๑๐ มกราคม ๒๕๔๕ และต่อมาไดย้ ่นื
หนังสอื ขอลาออกจากราชการตงั้ แต่วนั ท่ี ๒๔ มถิ ุนายน ๒๕๔๕ ผู้ฟ้องคดไี ด้มคี าสงั่ ลงวนั ท่ี ๘
กรกฎาคม ๒๕๔๕ อนุญาตใหล้ าออกจากราชการตงั้ แต่วนั ดงั กล่าว หลงั จากนัน้ ผฟู้ ้องคดไี ด้มี
หนังสอื ทวงถามใหผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ และผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๓ ชดใชเ้ งนิ คนื กรณี
ผดิ สญั ญาของขา้ ราชการทไ่ี ปศกึ ษาต่อ ณ ต่างประเทศ เน่ืองจากลาออกจากราชการขณะยงั ปฏบิ ตั ิ
ราชการชดใชท้ นุ ไมค่ รบกาหนดเวลาตามสญั ญา แต่ผถู้ ูกฟ้องคดเี พกิ เฉย จงึ ขอใหศ้ าลมคี าพพิ ากษา
หรอื คาสงั่ ใหผ้ ถู้ กู ฟ้องคดที ่ี ๑ ผถู้ กู ฟ้องคดที ่ี ๒ และผถู้ กู ฟ้องคดที ่ี ๓ รว่ มกนั ชดใชเ้ งนิ ตามสญั ญา

คดีนี้ศาลปกครองชนั้ ต้นวินิ จฉัยว่า สญั ญาพพิ าทเป็นสญั ญาทางปกครอง
ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบญั ญตั จิ ดั ตงั้ ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
เม่อื ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ ผิดสญั ญาของขา้ ราชการท่ไี ปศึกษา ณ ต่างประเทศ ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑
ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๒ ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๓ ซ่งึ เป็นผู้ค้าประกนั การปฏบิ ตั ิตามสญั ญา จงึ ต้องร่วมกัน
รบั ผดิ ชาระหน้ีแห่งลูกหน้ีร่วมตามมาตรา ๖๘๒ วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕ ๙

10

และผู้ฟ้องคดไี ม่มอี านาจตามขอ้ สญั ญาค้าประกนั ท่จี ะเปล่ยี นตวั ผู้ประกนั ได้เอง ประกอบกบั
ไมม่ บี ทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมายใหอ้ านาจหรอื หา้ มเปลย่ี นตวั ผูค้ ้าประกนั ไว้ ผฟู้ ้องคดจี งึ ไม่มอี านาจ
เปลย่ี นตวั ผูค้ ้าประกนั ได้ ดงั นัน้ ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ จงึ ยงั คงตอ้ งรบั ผดิ ในฐานะผคู้ ้าประกนั ต่อไป
ตามสญั ญา

ศาลปกครองสงู สดุ วินิจฉัยว่า ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ อ้างว่า ไม่ต้องรบั ผดิ ชาระหน้ี
เน่ืองจากผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไดม้ หี นังสอื ลงวนั ท่ี ๑๘ กนั ยายน ๒๕๔๔ เพ่อื ขอเปลย่ี นผคู้ ้าประกนั
จากผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๒ เป็นผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๓ คือ นาง ส. มารดาของผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๑
เป็นผู้ค้าประกันแทน และได้รบั ความเห็นชอบจากผู้ฟ้องคดีอนุมตั ิให้นาง ส. เข้าทาสญั ญา
ค้าประกันได้ รวมทัง้ ผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๒ ได้มีหนังสือลงวันท่ี ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๔ ขอถอน
การค้าประกนั ด้วยแล้ว โดยผู้ฟ้องคดีได้แจ้งผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๒ ทราบว่า เม่อื ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑
นาผู้ค้าประกันคนใหม่มาทาสัญญาเสร็จส้ินเรียบร้อยเม่ือใด ผู้ฟ้ องคดีจะพิจารณาอนุมัติ
ใหถ้ อนการค้าประกนั ได้ เมอ่ื ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไดน้ านาง ส. มาทาสญั ญาค้าประกนั เมอ่ื วนั ท่ี ๑๐
มกราคม ๒๕๔๕ แล้ว สญั ญาค้าประกนั ระหว่างผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๒ กบั ผู้ฟ้องคดเี ป็นเอกเทศ
สญั ญาท่บี ญั ญัตไิ ว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จงึ ต้องคานึงถงึ หลกั อิสระหรอื หลกั
ในเร่อื งเสรภี าพในการแสดงเจตนาของคู่กรณี เม่อื ไม่มกี ฎหมายห้ามมใิ ห้กระทาหรอื ขดั ต่อ
ความสงบเรยี บร้อยหรอื ศีลธรรมอนั ดขี องประชาชน บุคคลย่อมมเี สรภี าพท่จี ะแสดงเจตนา
ทานิติกรรมหรือสัญญาต่างๆ ได้ แต่ต้องไม่ขดั ต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี
ของประชาชนตามมาตรา ๑๕๐ และมาตรา ๑๕๑ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ประกอบกบั มติคณะรฐั มนตรีเม่อื วนั ท่ี ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๓๙ ได้กาหนดหลกั เกณฑ์การทา
สญั ญาค้าประกนั ของขา้ ราชการท่ลี าไปศกึ ษา ณ ต่างประเทศ โดยผูค้ ้าประกนั จะต้องเป็นบดิ า
หรอื มารดาเป็นพห่ี รอื น้องร่วมบดิ าหรอื มารดาเดยี วกนั มเี จตนารมณ์เพ่อื ใหบ้ ดิ า มารดา หรอื ญาติ
เป็นผคู้ ้าประกนั มใิ หเ้ ป็นภาระแก่ขา้ ราชการคนอ่นื ทต่ี ้องมาค้าประกนั ผทู้ จ่ี ะไปศกึ ษา ฝึกอบรม
ต่างประเทศ ดงั นนั้ การเปลย่ี นแปลงผคู้ ้าประกนั ค่สู ญั ญายอ่ มสามารถกระทาได้ และมผี ลผกู พนั
ตามกฎหมาย เมอ่ื คู่สญั ญาตกลงเปลย่ี นสญั ญาค้าประกนั จากผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ เป็นผูถ้ ูกฟ้องคดี
ท่ี ๓ ดงั กล่าว จงึ มผี ลทาให้สญั ญาค้าประกนั ของผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๒ ระงบั สน้ิ ไปตามหลกั ทวั่ ไป
ของสญั ญา ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ จงึ ไม่อยู่ในฐานะเป็นผู้ค้าประกันอีกต่อไป และส้นิ ภาระหน้าท่ี
ผกู พนั ตามสญั ญาค้าประกนั เดมิ จงึ ไมต่ อ้ งรบั ผดิ ชาระหน้ขี องผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ รว่ มกบั ผูถ้ ูกฟ้องคดี
ท่ี ๓ หรอื ผคู้ ้าประกนั รายใหม่

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สดุ ที่อ. ๓๖๑/๒๕๕๔)

๑๐ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๕

11

คดีพิพาทเก่ียวกบั สญั ญาทางปกครอง

การงดหรือลดค่าปรบั หรือขยายระยะเวลาทาการตามสญั ญาหรืข้อตกลง
เป็ นเอกสิทธ์ิของคู่สัญญาซ่ึงเป็ นส่วนราชการ เพื่อความเป็ นธรรมแก่คู่สัญญาฝ่ าย
ผู้รบั จ้าง โดยเฉพาะกรณี ที่เกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของส่วนราชการ
ซึ่งการใช้อานาจดุลพินิ จของหวั หน้าส่วนราชการให้ขยายเวลา ย่อมมีผลต่อการคานวณ
ค่าปรบั อนั จะนาไปสู่การมีสิทธิบอกเลิกสญั ญา ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อการดาเนิ นการ
ตามสญั ญาและความเสียหายท่ีจะเกิดแก่ค่สู ญั ญา จึงต้องพิจารณาถึงส่วนได้เสียทุกทาง
ของทงั้ สองฝ่ ายเป็ นสาคญั และความผิดหรือความบกพร่องของส่วนราชการประกอบด้วย
เพื่อให้เกิดดลุ ยภาพระหว่างประโยชน์ของทางราชการในอนั ที่จะทาให้การบริการสาธารณะ
บรรลุผลประกอบกบั ความเสียหายของคู่สญั ญาฝ่ ายเอกชนที่จะต้องแบกรบั ภาระจาก
ค่าปรบั เม่ือการคิดค่าปรบั จากการท่ีค่สู ญั ญาฝ่ ายเอกชนส่งมอบงานล่าช้าอนั เนื่องจาก
ความผิดหรอื ความบกพร่องของส่วนราชการอนุมตั ิให้เปลี่ยนแปลงข้อกาหนดในสญั ญา
โดยไม่พิจารณาขยายเวลาการส่งมอบงานและส่วนราชการไม่เสียประโยชน์ใด ๆ จึงเป็น
การใช้ดุลพินิ จคิดค่าปรบั ที่ไม่เหมาะสมและไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการที่คู่สญั ญา
ฝ่ ายเอกชนมีหนังสือแสดงเจตนาชาระค่าปรบั โดยไม่มีเงื่อนไข ไม่อาจนามาใช้บงั คบั
กับสัญญาทางปกครองได้เพราะฝ่ ายปกครองมีเอกสิ ทธ์ิ ยิ่งกว่าฝ่ ายเอกชนอยู่แล้ว
หากให้มีผลบงั คับใช้ย่อมเป็ นช่องทางให้ส่วนราชการใช้อานาจบงั คับแก่คู่สัญญา
เพ่ือใช้เป็ นเง่ือนไขในการพิจารณาการขยายหรือไม่ขยายเวลาตามสญั ญาซึ่งไม่ปรากฏ
เป็ นการทวั่ ไปในสญั ญาทางปกครองและไม่เป็ นธรรมแก่ค่สู ญั ญาฝ่ ายเอกชน ทงั้ ยงั เป็ น
การตดั อานาจศาลที่จะพิจารณาให้ความเป็นธรรมแก่ค่สู ญั ญาฝ่ ายเอกชน

ผฟู้ ้องคดฟี ้องวา่ ผฟู้ ้องคดไี ดท้ าสญั ญารบั จา้ งก่อสรา้ งปรบั ปรงุ ระบบสบู น้าแรงสงู
กบั ผู้ถูกฟ้องคดี (การประปาส่วนภูมภิ าค) กาหนดแล้วเสรจ็ ภายในวนั ท่ี ๓๑ มนี าคม ๒๕๔๔
แต่ต่อมาได้ขยายเวลาก่อสรา้ งใหแ้ ล้วเสรจ็ ภายในวนั ท่ี ๑๘ พฤษภาคม ๒๕๔๔ แต่ผูฟ้ ้องคดี
ทางานแล้วเสรจ็ และส่งมอบงานเม่อื วนั ท่ี ๒ สงิ หาคม ๒๕๔๔ ผู้ถูกฟ้องคดจี งึ ได้เรยี กค่าปรบั
จากการส่งมอบงานล่าช้ากว่ากาหนดโดยลดจานวนวนั ท่คี ดิ ค่าปรบั ลงเหลือ ๙๗ วนั เป็นเงนิ
๒,๒๔๗,๑๐๒ บาท ผฟู้ ้องคดเี หน็ วา่ การเรยี กค่าปรบั ไมถ่ ูกตอ้ ง เน่ืองจากภายหลงั ทาสญั ญาจา้ ง

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๕ ๑

12

การก่อสร้างตามสญั ญาจ้างมกี ารเปล่ียนแปลงในเน้ือหาโดยผู้ถูกฟ้องคดีอนุมตั ิให้ผู้ฟ้องคดี
เปล่ยี นแปลงการใช้ประตูน้าชนิด BUTTERFLY CHECK VALVE เป็นชนิด SWING CHECK
VALVE เน่ืองจากไม่มผี ลติ ในประเทศไทยและต้องจดั ซ้ือนาน ๓ ถึง ๔ เดอื น ซ่ึงผู้ฟ้องคดไี ด้
ดาเนินการก่อสรา้ งระบบจา่ ยน้าอนั เป็นงานหลกั ตามสญั ญาจา้ งแลว้ เสรจ็ และผถู้ ูกฟ้องคดไี ดใ้ ชง้ าน
มาตัง้ แต่วันท่ี ๗ เมษายน ๒๕๔๔ โดยไม่ปรากฏมีข้อบกพร่องหรือเกิดความเสียหายแก่
ผถู้ กู ฟ้องคดี จงึ ขอใหศ้ าลมคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั่ คนื เงนิ คา่ ปรบั พรอ้ มดอกเบย้ี

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า ขอ้ ๑๓๙ ของระเบียบสานักนายกรฐั มนตรี
ว่าด้วยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นข้อกาหนดท่ีให้เอกสิทธิแ์ ก่คู่สญั ญาซ่ึงเป็นส่วนราชการ
ในการงดหรอื ลดค่าปรบั ให้แก่คู่สญั ญาฝ่ ายเอกชนหรอื การขยายเวลาทาการตามสญั ญาหรอื
ข้อตกลง โดยได้กาหนดเฉพาะกรณีท่ีมีเหตุจากความผิดหรอื ความบกพร่องของส่วนราชการ
เหตุสุดวสิ ยั และเหตุเกิดจากพฤติการณ์อนั หน่ึงอนั ใดท่ีคู่สญั ญาไม่ต้องรบั ผดิ ตามกฎหมาย
ซ่งึ ในกรณีท่เี ป็นเหตุให้เกดิ จากความผดิ หรอื ความบกพร่องของส่วนราชการนัน้ เป็นอานาจ
ดุจพนิ ิจของหวั หน้าสว่ นราชการทจ่ี ะพจิ ารณาเพอ่ื ใหเ้ กดิ ความเป็นธรรมแก่คสู่ ญั ญาฝ่ายผรู้ บั จา้ ง
เพ่อื ใช้เป็นมาตรการในการควบคุมให้การดาเนินการตามสญั ญาเป็นไปอย่างมปี ระสทิ ธภิ าพ
มใิ หเ้ กดิ ความเสยี หายหรอื ผลกระทบต่อการจดั ทาบรกิ ารสาธารณะของฝ่ายผวู้ ่าจา้ ง และการใช้
ดุลพนิ ิจในกรณีน้ีหากอนุญาตให้ขยายเวลาทาการตามสญั ญาออกไป จะมผี ลต่อการคานวณ
คา่ ปรบั ทผ่ี รู้ บั จา้ งตอ้ งชาระ ในกรณที ไ่ี มส่ ามารถทาการสง่ มอบงานไดท้ นั กาหนด การใชด้ ลุ พนิ ิจ
ให้ขยายเวลาหรอื ไม่ให้ขยายเวลาย่อมมีผลต่อการคานวณค่าปรบั อนั จะนาไปสู่การมีสิทธิ
บอกเลกิ สญั ญาของผวู้ า่ จา้ ง ซง่ึ อาจมผี ลกระทบกบั การดาเนินการตามสญั ญาและความเสยี หาย
ท่จี ะเกดิ แก่คู่สญั ญาทงั้ สองฝ่ าย การทห่ี วั หน้าส่วนราชการจะใชด้ ุลพนิ ิจจงึ ต้องพจิ ารณาใหเ้ กดิ
ดุลยภาพระหว่างประโยชน์ของทางราชการในอนั ท่ีจะทาให้การบรกิ ารสาธารณะบรรลุผล
กบั ความเสียหายของคู่สญั ญาฝ่ ายเอกชนท่ีจะต้องแบกรบั ภาระจากเงนิ ค่าปรบั โดยจะต้อง
พจิ ารณาถึงส่วนได้เสยี ทุกทางของทงั้ สองฝ่ ายเป็นสาคญั รวมถงึ ความผดิ หรอื ความบกพร่อง
ของส่วนราชการประกอบดว้ ย เพ่อื มใิ หค้ ู่สญั ญาฝ่ ายเอกชนไดร้ บั ความเดอื ดรอ้ นหรอื เสยี หาย
จนเกนิ สมควร เม่อื มกี ารตกลงขยายเวลาการก่อสรา้ งใหแ้ ลว้ เสรจ็ ภายในวนั ท่ี ๑๘ พฤษภาคม
๒๕๔๔ ผฟู้ ้องคดใี นฐานะผรู้ บั จา้ งยอ่ มผกู พนั ตนทจ่ี ะตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามเน้ือความแห่งสญั ญา การท่ี
ผถู้ ูกฟ้องคดยี นิ ยอมใหผ้ ฟู้ ้องคดสี ามารถตดิ ตงั้ ประตูน้าชนิด SWING CHECK VALVE ทดแทน
ประตูน้าชนิด BUTTERFLY CHECK VALVE ทัง้ ท่ีไม่ตรงตามข้อกาหนดในสัญญา ถือว่า
ผูถ้ ูกฟ้องคดยี อมรบั ขอ้ เทจ็ จรงิ ดงั กล่าวและเป็นสาเหตุสาคญั ท่ที าใหผ้ ูฟ้ ้องคดยี ่นื ขอ้ เสนอใหม้ ี

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๕

13

การใชป้ ระตูน้าชนิด SWING CHECK VALVE ทดแทนประตูน้าชนิด BUTTERFLY CHECK VALVE
ซ่งึ หากผู้ถูกฟ้องคดไี ม่ยนิ ยอมตามขอ้ เสนอดงั กล่าวเสยี ตงั้ แต่ต้น ก็เป็นกรณีท่ผี ู้ฟ้องคดีจดั ซ้ือ
ประตูน้าชนิด BUTTERFLY CHECK VALVE มาดาเนินการตามขอ้ กาหนดในสญั ญา และโดย
ประตูน้าชนิดดงั กล่าวจะตอ้ งจดั ซอ้ื จากต่างประเทศ ซง่ึ เป็นธรรมดาทางการคา้ ในการซอ้ื สนิ คา้ จาก
ต่างประเทศท่ีต้องใช้ระยะเวลาดาเนินการตามสมควร กรณี จึงเห็นได้ว่าการท่ีผู้ฟ้ องคดี
ไม่สามารถสง่ มอบงานไดท้ นั กาหนดเวลาตามสญั ญา เพราะการสงั่ ซอ้ื ประตูน้าชนิด BUTTERFLY
CHECK VALVE ท่นี าเขา้ จากต่างประเทศ อนั เป็นผลโดยตรงท่ที าให้ผู้ถูกฟ้องคดียนิ ยอมให้
ผู้ฟ้ องคดีใช้ประตูน้าชนิด SWING CHECK VALVE ทดแทนประตูน้าชนิด BUTTERFLY
CHECK VALVE เป็นการชวั่ คราว และถอื ว่าเป็นสาเหตุท่เี กดิ จากความผดิ หรอื ความบกพร่อง
ของส่วนราชการ และเม่ือผู้ฟ้ องคดีมีความจาเป็ นต้องขอขยายระยะเวลาการส่งมอบงาน
เพราะเหตุดงั กล่าว เพอ่ื รกั ษาประโยชน์ของผฟู้ ้องคดที จ่ี ะไมต่ อ้ งเสยี คา่ ปรบั เน่ืองจากการสง่ มอบ
งานชา้ กว่ากาหนด ในขณะทผ่ี ูถ้ ูกฟ้องคดกี ไ็ ม่ไดเ้ สยี ประโยชน์หรอื เกดิ ความเสยี หายเน่ืองจาก
การส่งมอบงานล่าช้าแต่อย่างใด เพราะประตูน้าชนิด SWING CHECK VALVE สามารถใช้
ทดแทนประตูน้าชนิด BUTTERFLY CHECK VALVE ไดเ้ พยี งแต่เป็นคนละชนิดกบั ทก่ี าหนดไว้
ในสญั ญา การทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดพี จิ ารณาใหข้ ยายเวลาสง่ มอบงานก่อสรา้ งเพยี งเท่าทใ่ี ชเ้ วลาในการ
พจิ ารณาขอ้ มลู ทางเทคนิคตามขอ้ เสนอของผฟู้ ้องคดเี ป็นระยะเวลา ๒๕ วนั อนั เป็นผลใหผ้ ฟู้ ้องคดี
ต้องชาระเงนิ ค่าปรบั เป็นจานวน ๙๗ วนั คิดเป็นเงนิ ๒,๒๔๗,๑๐๒ บาท นัน้ จงึ เป็นการใช้
ดุลพนิ ิจพจิ ารณาทไ่ี มเ่ หมาะสมแก่กรณี และกรณที เ่ี งนิ คา่ ปรบั ทก่ี าหนดไวส้ งู เกนิ ไปศาลมอี านาจ
พิจารณาลดลงได้ตามสมควรตามมาตรา ๓๘๓ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ส่วนขอ้ ๑๓๘ ของระเบยี บสานักนายกรฐั มนตรวี ่าดว้ ยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ซง่ึ เป็นขอ้ กาหนด
ทใ่ี หส้ ทิ ธใิ นการบอกเลกิ สญั ญาแก่ค่สู ญั ญาฝ่ายผู้ว่าจา้ งซง่ึ เป็นสว่ นราชการในกรณีทจ่ี านวนเงนิ
คา่ ปรบั จะเกนิ รอ้ ยละสบิ ของวงเงนิ คา่ พสั ดุหรอื คา่ จา้ ง เพ่อื มใิ หเ้ กดิ ความเสยี หายแกส่ ว่ นราชการ
ในการดาเนินการใหบ้ รรลวุ ตั ถุประสงคข์ องสญั ญา และมใิ หม้ กี ารปลอ่ ยใหม้ กี ารสง่ มอบงานล่าชา้
ออกไปโดยไม่มเี หตุอนั สมควร อนั จะกระทบต่อการจดั ทาบรกิ ารสาธารณะของส่วนราชการ
มใิ ช่เป็นข้อกาหนดในเร่อื งค่าปรบั ท่ีกาหนดให้ส่วนราชการเรยี กค่าปรบั ได้ไม่เกินรอ้ ยละสบิ
ของวงเงนิ ค่าพสั ดุหรอื ค่าจา้ งเท่านัน้ การทผ่ี ฟู้ ้องคดสี ง่ มอบงานล่าชา้ ๑๒๒ วนั โดยลดจานวน
วนั ท่คี ิดค่าปรบั เหลือ ๙๗ วนั และการส่งมอบงานล่าช้ากว่ากาหนดมสี าเหตุมาจากความผดิ
หรือความบกพร่องของส่วนราชการ และการท่ีผู้ถูกฟ้ องคดีไม่ขยายเวลาส่งมอบงานให้
เป็นการพิจารณาท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการคิดค่าปรบั ท่ีสูงเกินส่วนและไม่เป็นธรรม

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๕ ๓

14

ซง่ึ ผฟู้ ้องคดไี ดย้ อมรบั คาวนิ ิจฉยั ของศาลปกครองชนั้ ตน้ ทพ่ี จิ ารณาลดค่าปรบั ลงเหลอื รอ้ ยละสบิ
ของวงเงนิ ค่าจา้ งแล้ว ไม่มกี รณีท่ศี าลปกครองสูงสุดจะต้องพจิ ารณาลดค่าปรบั อกี และการท่ี
ผฟู้ ้องคดมี หี นังสอื ยนิ ยอมชาระค่าปรบั เน่ืองจากการก่อสรา้ งล่าชา้ โดยไม่มเี ง่อื นไขใดๆ ทงั้ สน้ิ นัน้
เป็นเพยี งหนังสอื แสดงเจตนาของผูฟ้ ้องคดใี นฐานะผูร้ บั จา้ งซ่งึ เป็นคู่สญั ญา เพ่อื ใหผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดี
ซง่ึ เป็นผวู้ ่าจา้ งใหค้ วามยนิ ยอมในการดาเนินการตามขอ้ ตกลงในสญั ญาต่อไป ซ่งึ หากพจิ ารณา
ตามลักษณะสัญญาทางแพ่ง กรณีดังกล่าวอาจมีสภาพบังคับตามการแสดงเจตนาของ
ผูใ้ ห้สญั ญาได้ แต่ในลกั ษณะของสญั ญาทางปกครอง คู่สญั ญาซ่งึ เป็นหน่วยงานทางปกครอง
มเี อกสทิ ธใิ ์ นขอ้ กาหนดของสญั ญายงิ่ กว่าฝ่ายเอกชนอย่แู ลว้ หากใหข้ อ้ เสนอหรอื ความยนิ ยอม
ดงั กล่าวมผี ลบงั คบั ใช้ ย่อมเป็นช่องทางใหส้ ่วนราชการซ่งึ มีอานาจเหนือกว่าบงั คบั แก่คู่สญั ญา
เพ่อื ใชเ้ ป็นเงอ่ื นไขในการพจิ ารณาการขยายหรอื ไมข่ ยายเวลากอ่ สรา้ ง ซง่ึ ไมป่ รากฏเป็นการทวั่ ไป
ในสญั ญาทางปกครองและยงั ไมเ่ ป็นธรรมแก่คสู่ ญั ญาฝ่ายเอกชน อกี ทงั้ ยงั เป็นการตดั อานาจศาล
ทจ่ี ะพจิ ารณาใหค้ วามเป็นธรรมแก่ค่สู ญั ญาฝ่ายผรู้ บั จา้ งในกรณีทค่ี ่สู ญั ญาฝ่ายผวู้ า่ จา้ งคดิ คา่ ปรบั
ทส่ี งู เกนิ สว่ น ซง่ึ เป็นอานาจโดยเฉพาะทบ่ี ญั ญตั ไิ วใ้ นกฎหมาย

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สดุ ที่อ. ๕๑๓/๒๕๕๔)

การให้หรือไม่ให้ทุนการศึกษาเป็ นคาสงั่ ทางปกครองตามกฎกระทรวง
ฉบับท่ี ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญ ญัติ วิ ธีปฏิ บัติ ราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การดาเนิ นการพิจารณาเพ่ือให้หรือไม่ให้ทุนการศึกษาจึงต้อง
ปฏิบตั ิตามมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบญั ญตั ิวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
การที่ นายกองค์การบริหารส่วนตาบลซ่ึงเป็ นประธานกรรมการคัดเลือกผู้รับ
ทุนการศึกษาได้เสนอตนเองเป็ นผรู้ บั ทุน ถือเป็ นค่กู รณีท่ีอยู่ในบงั คบั หรือจะอย่ใู นบงั คบั
ของคาสงั่ ทางปกครองและเป็ นผู้มีส่วนได้เสียในเรื่องที่พิจารณา จึงต้องห้ามในการ
พิจารณาทางปกครอง คาสัง่ ให้นายกองค์การบริหารส่วนตาบลได้รบั ทุนการศึกษา
จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่เม่ือยังไม่มีคาสัง่ เพิกถอน จึงไม่มีผลต่อความสมบูรณ์
ของสัญญารบั ทุนการศึกษา สัญญาดังกล่าวไม่เป็ นโมฆะใช้บังคับได้ เมื่อผู้รบั ทุน
ผิดสญั ญาจึงต้องรบั ผิดชดใช้เงินพร้อมดอกเบีย้

๔ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๕

15

ผู้ฟ้ องคดี (องค์การบริหารส่วนตาบล) ฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ขณะดารง
ตาแหน่งนายกองค์การบริหารส่วนตาบล ได้ทาสญั ญารบั ทุนการศกึ ษาระดบั ปรญิ ญาตรี สาขา
การปกครองท้องถิ่น หลกั สูตร ๓ ปี ตามสญั ญาการรบั ทุนองค์การบรหิ ารส่วนตาบล ลงวนั ท่ี
๗ กุมภาพนั ธ์ ๒๕๔๙ โดยมผี ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ เป็นผู้ค้าประกนั ต่อมาผู้ฟ้องคดไี ด้รบั แจ้งจาก
มหาวทิ ยาลยั ว่า ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ พน้ สภาพจากการเป็นนกั ศกึ ษา เน่ืองจากไมไ่ ดล้ งทะเบยี นเรยี น
อนั เป็นการปฏบิ ตั ผิ ดิ สญั ญารบั ทุนและไมเ่ ขา้ ศกึ ษาตามทก่ี าหนดในสญั ญา ผฟู้ ้องคดจี งึ มหี นงั สอื
ใหผ้ ถู้ กู ฟ้องคดที ่ี ๑ และผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ ชดใชเ้ งนิ กรณีผดิ สญั ญารบั ทนุ การศกึ ษาพรอ้ มคา่ ปรบั
แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทัง้ สองเพิกเฉย จึงขอให้ศาลมีคาพิพากษาหรอื คาสงั่ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทงั้ สอง
รว่ มกนั รบั ผดิ ชดใชเ้ งนิ พรอ้ มดอกเบย้ี

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า เม่อื ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไดร้ บั เลอื กใหร้ บั ทุนและ
ไดท้ าสญั ญารบั ทุนการศกึ ษาระดบั ปรญิ ญาตรจี ากผฟู้ ้องคดตี ามสญั ญาการรบั ทุนองคก์ ารบรหิ าร
ส่วนตาบลลงวนั ท่ี ๗ กุมภาพนั ธ์ ๒๕๔๙ แต่ไม่ลงทะเบยี นเรยี น จงึ พน้ สภาพการเป็นนักศกึ ษา
จงึ ถือเป็นการประพฤติผดิ สญั ญา ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ จงึ ต้องรบั ผดิ ชาระเงนิ พรอ้ มดอกเบ้ยี และ
ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ ในฐานะผคู้ ้าประกนั ตอ้ งรว่ มกนั หรอื แทนกนั กบั ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ รบั ผดิ ชดใช้
เงนิ ดงั กล่าว การท่ผี ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ อุทธรณ์ว่าผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ มสี ่วนไดเ้ สยี ในการพจิ ารณา
ผไู้ ดร้ บั คดั เลอื กใหไ้ ดร้ บั ทุนการศกึ ษานนั้ เม่อื คณะกรรมการดาเนินการคดั เลอื กผรู้ บั ทุนมหี น้าท่ี
กาหนดหลกั เกณฑ์และวิธีการคดั เลือก ตัดสินปัญหาเก่ียวกบั คุณสมบัติและอ่ืนๆ ท่ีเกิดข้นึ
ในการดาเนินการคดั เลอื กจนเสรจ็ สน้ิ โดยไมม่ ขี อ้ หา้ มผถู้ กู ฟ้องคดที ่ี ๑ เป็นประธานคณะกรรมการ
ดงั กล่าว การทผ่ี ฟู้ ้องคดโี ดยผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ มคี าสงั่ ลงวนั ท่ี ๒๙ ธนั วาคม ๒๕๔๘ แต่งตงั้ ตนเอง
ในขณะดารงตาแหน่งนายกองค์การบรหิ ารส่วนตาบลเป็นประธานกรรมการ และรองนายก
องค์การบรหิ ารส่วนตาบลเป็นกรรมการ กับมีปลดั องค์การบรหิ ารส่วนตาบลเป็นกรรมการ
และเลขานุการ ซ่ึงเป็นคณะผู้บรหิ ารของผูฟ้ ้องคดแี ละมคี วามรูค้ วามสามารถเพยี งพอในการ
กาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกและตัดสินปัญหาใดในการคดั เลือกได้ ประกอบกับ
ผูบ้ รหิ ารท้องถ่ินกม็ สี ทิ ธไิ ดร้ บั ทุนน้ีเช่นกนั การท่ผี ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ เสนอตนเองเป็นผูข้ อรบั ทุน
โดยไม่มผี ู้มคี ุณสมบตั ิรายอ่นื อกี ท่จี ะขอรบั ทุน จงึ ชอบด้วยขอ้ ๒ ขอ้ ๓ ขอ้ ๖ และขอ้ ๗ ของ
ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่อื ง หลกั เกณฑ์ว่าด้วยการตงั้ งบประมาณเพ่อื ใหท้ ุนการศกึ ษา
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ลงวนั ท่ี ๑๖ กนั ยายน ๒๕๔๗ แต่อย่างไรก็ตาม เน่ืองจาก
การใหห้ รอื ไมใ่ หร้ บั ทุนการศกึ ษาเป็นคาสงั่ ทางปกครองตามขอ้ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบบั ท่ี ๑๒
(พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบญั ญตั วิ ธิ ปี ฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๕ ๕

16

ฉะนนั้ การดาเนินการของเจา้ หน้าทเ่ี พอ่ื ใหห้ รอื ไมใ่ หร้ บั ทุนการศกึ ษาจงึ ตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามมาตรา ๑๓
แห่งพระราชบญั ญตั ิวธิ ปี ฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซ่งึ (๑) บญั ญตั วิ ่า เจา้ หน้าท่ี
ท่ีเป็นคู่กรณีเองจะทาการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ เม่ือผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ดารงตาแหน่ง
นายกองค์การบรหิ ารส่วนตาบล และเป็นประธานกรรมการคดั เลือกผู้รบั ทุนการศึกษาของ
ผฟู้ ้องคดดี ว้ ย ไดเ้ สนอตนเองเป็นผรู้ บั ทนุ การศกึ ษา ผถู้ กู ฟ้องคดที ่ี ๑ จงึ เป็นคกู่ รณผี อู้ ยใู่ นบงั คบั
หรอื จะอยู่ในบงั คบั ของคาสงั่ ทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบญั ญตั ดิ งั กล่าว และเม่อื
ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ทาการพจิ ารณาหรอื รว่ มพจิ ารณาคดั เลอื กผรู้ บั ทุนการศกึ ษาและลงมตเิ หน็ ชอบ
ให้ตนเองเป็ นผู้รบั ทุนการศึกษา คาสงั่ ของผู้ฟ้องคดีท่ีให้ทุนการศึกษาแก่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
ตามมตขิ องคณะกรรมการดงั กล่าวจงึ ไม่ชอบดว้ ยกฎหมาย เน่ืองจากผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ เป็นผูม้ ี
ส่วนไดเ้ สยี ในเร่อื งท่พี จิ ารณา และขดั ต่อหลกั ความเป็นกลางตามมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบญั ญตั ิ
ดงั กล่าว และเน่ืองจากผถู้ ูกฟ้องคดที งั้ สองมไิ ดฟ้ ้องคดตี ่อศาลขอใหเ้ พกิ ถอนคาสงั่ ทางปกครอง
ท่ไี ม่ชอบด้วยกฎหมาย คาสงั่ ดงั กล่าวจงึ ยงั คงเป็นคาสงั่ ท่ไี ม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครอง
ไม่มอี านาจทจ่ี ะสงั่ ใหเ้ พกิ ถอนคาสงั่ ทางปกครองดงั กล่าวได้ เม่อื ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไดท้ าสญั ญา
การรบั ทุนและประพฤตผิ ดิ สญั ญาและไมป่ รากฏวา่ ไดม้ กี ารบอกเลกิ สญั ญา ประกอบกบั ยงั ไมม่ คี าสงั่
เพกิ ถอนคาสงั่ ทางปกครองทใ่ี หผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ รบั ทุนการศกึ ษา จงึ ไม่มผี ลต่อความสมบูรณ์
ของสญั ญา สญั ญาดงั กล่าวไม่เป็นโมฆะ ใช้บงั คบั กบั ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ ได้ เม่อื ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑
ผดิ สญั ญาจงึ ต้องรบั ผดิ ชดใชเ้ งนิ ใหแ้ ก่ผูฟ้ ้องคดี แต่ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ เพกิ เฉย ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒
ในฐานะผคู้ า้ ประกนั จงึ ตอ้ งรว่ มรบั ผดิ ชดใชเ้ งนิ พรอ้ มดอกเบย้ี

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สดุ ที่อ. ๕๗/๒๕๕๕)

๖ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๕

17

คดีพิพาทเก่ียวกบั สญั ญาทางปกครอง

การตกเป็นโมฆะของสญั ญาทางปกครองตามหลกั กฎหมายทวั่ ไปเก่ียวกบั สญั ญา
ทางปกครอง เกิดขึ้นเม่ือค่สู ญั ญาฝ่ ายใดฝ่ ายหน่ึงทาสญั ญาโดยปราศจากอานาจ สญั ญา
มีวตั ถปุ ระสงคต์ ้องห้ามชดั แจ้งโดยกฎหมายเป็ นพ้นวิสยั หรือขดั ต่อความสงบเรียบร้อย
หรือศีลธรรมอนั ดีของประชาชน สญั ญามิได้ทาถกู ต้องตามแบบท่ีกฎหมายกาหนด
และมีกฎหมายห้ามทาสญั ญา การทาสญั ญาทางปกครองโดยไม่ได้ตงั้ งบประมาณไว้ใน
เทศบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติมอนั เป็ นการฝ่ าฝื นระเบียบกระทรวงมหาดไทย
ว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๑ และระเบียบ
กระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่ วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงมิได้ทาให้สญั ญาตกเป็ นโมฆะ แต่เม่ือฝ่ ายปกครองมีเอกสิทธ์ิในการ
บอกเลิกสญั ญาโดยชอบ เน่ืองจากไม่มีงบประมาณในการใช้จ่าย ย่อมมีผลให้สญั ญา
สิ้นสุดลงและไม่อาจถอนการบอกเลิ กสัญญาได้ตามนัยมาตรา ๓๘๖ วรรคสอง
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ ดงั นัน้ การที่คู่สญั ญาตกลงยินยอมทาบนั ทึก
ต่อท้ายสญั ญาโดยร้อู ยู่แล้วว่าสญั ญาสิ้นสุดลงแล้วด้วยการบอกเลิกสญั ญา จึงไม่มีผล
เป็ นการแก้ไขเพ่ิมเติ มสัญญาและบันทึกต่อท้ายสัญญามีวตั ถุประสงค์แห่งสัญญา
ต้องห้ามโดยกฎหมายจึงตกเป็นโมฆะ ค่สู ญั ญาจึงกลบั คืนส่ฐู านะเดิม เมอ่ื เอกชนผรู้ บั จ้าง
ได้ทางานตามสัญญาจนแล้วเสรจ็ อันเป็ นการชาระหนี้ โดยสุจริตและฝ่ ายปกครอง
ได้รบั ประโยชน์จากงานเพื่อการบริการสาธารณะ คู่สญั ญาฝ่ ายเอกชนจึงมีสิทธิได้รบั
ค่าจ้างเฉพาะค่าก่อสร้าง

ผฟู้ ้องคดฟี ้องว่า ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ (เทศบาลเมอื ง) ไดว้ า่ จา้ งผฟู้ ้องคดใี หก้ ่อสรา้ ง
ถนนคอนกรตี เสรมิ เหลก็ และซอยต่างๆ ในเขตพ้นื ท่ขี องผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ พรอ้ มท่อลอดถนน
จานวน ๔๘ สาย ตามสญั ญาจ้าง ลงวนั ท่ี ๑ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๒ แบ่งจ่ายค่าจา้ งเป็นจานวน
๗ งวด โดยจะจ่ายในปีงบประมาณ ๒๕๔๔ ถึงปีงบประมาณ ๒๕๕๐ ต่อมาผูถ้ ูกฟ้องคดีท่ี ๑
มหี นังสอื ลงวนั ท่ี ๒๔ กรกฎาคม ๒๕๔๓ บอกเลกิ สญั ญาเน่ืองจากผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไม่ได้ตงั้
งบประมาณสาหรบั ดาเนินการก่อสรา้ งตามสญั ญาไวใ้ นเทศบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปี
๒๕๔๓ และไม่ได้ตราเทศบญั ญัติงบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติมตามพระราชบญั ญัติเทศบาล

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๕ ๑

18

พ.ศ. ๒๔๙๖ และผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ (ผูว้ ่าราชการจงั หวดั ) ไม่อนุมตั ิใหผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ก่อหน้ี
ผกู พนั เกนิ กวา่ หน่ึงปีงบประมาณ แตห่ ลงั จากการทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ ไดอ้ นุมตั ใิ หผ้ ถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑
ยกเว้นการปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กร
ปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ พ.ศ. ๒๕๔๑ และระเบยี บกระทรวงมหาดไทย ว่าดว้ ยการพสั ดุของหน่วย
การบรหิ ารราชการส่วนทอ้ งถนิ่ พ.ศ. ๒๕๓๕ ผฟู้ ้องคดกี บั ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไดท้ าบนั ทกึ ต่อทา้ ย
สญั ญาจา้ งลงวนั ท่ี ๑ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๒ รวม ๓ ฉบบั เพอ่ื แกไ้ ขเพมิ่ เตมิ ขอ้ กาหนดในสญั ญาเดมิ
เม่อื ผฟู้ ้องคดที างานก่อสรา้ งแลว้ เสรจ็ และคณะกรรมการจา้ งไดต้ รวจรบั งานไวแ้ ลว้ ผถู้ ูกฟ้องคดี
ไดจ้ ่ายค่าจา้ งใหผ้ ฟู้ ้องคดใี นงวดท่ี ๑ จานวน ๑๐,๘๙๔,๖๙๒ บาท คงเหลอื อกี ๔,๐๙๑,๓๐๘ บาท
และงวดท่ี ๒ ครบตามสญั ญา จงึ ขอใหศ้ าลมคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั่ ใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดที งั้ สองรว่ มกนั
หรอื แทนกนั ชาระเงนิ คา่ จา้ งทค่ี า้ งชาระแก่ผฟู้ ้องคดพี รอ้ มดอกเบย้ี

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า ตามหลักกฎหมายทัว่ ไปเก่ียวกับสัญญา
ทางปกครอง การตกเป็นโมฆะของสญั ญาทางปกครองอาจเกดิ ขน้ึ ไดเ้ ม่อื ปรากฏขอ้ เทจ็ จรงิ ว่า
(๑) คู่สญั ญาฝ่ ายใดฝ่ ายหน่ึงทาสญั ญาโดยปราศจากอานาจ (๒) สญั ญาทจ่ี ดั ทาขน้ึ เป็นสญั ญา
ท่ีมีวัตถุประสงค์แห่งสญั ญาต้องห้ามชัดแจ้งโดยกฎหมายหรอื เป็ นการพ้นวิสยั หรือขดั ต่อ
ความสงบเรียบร้อยหรอื ศีลธรรมอนั ดีของประชาชน (๓) สญั ญามิได้ทาถูกต้องตามแบบท่ี
กฎหมายกาหนดไว้ และ (๔) มกี ฎหมายหา้ มทาสญั ญานนั้ เม่อื ในขณะทผ่ี ฟู้ ้องคดกี บั ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑
ทาสญั ญาจ้างลงวนั ท่ี ๑ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ไม่ได้ตงั้ งบประมาณสาหรบั
ดาเนินการก่อสรา้ งตามสญั ญาไวใ้ นเทศบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปี ๒๕๔๓ และไม่ได้
ตราเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติมตามมาตรา ๖๕ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล
พ.ศ. ๒๔๙๖ จงึ เป็นกรณีทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ มไิ ดป้ ฏบิ ตั ติ ามระเบยี บกระทรวงมหาดไทย วา่ ดว้ ย
วธิ กี ารงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ พ.ศ. ๒๕๔๑ และระเบยี บกระทรวงมหาดไทย
ว่าด้วยการพสั ดุของหน่วยการบรหิ ารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ การตราเทศบญั ญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจาปี และการตราเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติมถือว่า
เป็นขนั้ ตอนการตระเตรยี มเงนิ งบประมาณเพ่อื จดั สรรใช้จ่ายสาหรบั ดาเนินการก่อสรา้ งตามท่ี
สภาเทศบาลได้อนุมัติโครงการไว้ ซ่ึงมีลักษณะเป็ นการกระทาทางปกครองอย่างหน่ึง
ในกระบวนการก่อนทาสญั ญาและเป็นการกระทาของฝ่ ายปกครองฝ่ ายเดยี วท่แี ยกออกจาก
สญั ญา ดงั นัน้ เม่อื การตราเทศบญั ญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีและการตราเทศบญั ญัติ
งบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติม เป็ นการกระทาท่ีแยกออกจากตัวสญั ญาแล้ว การไม่ปฏิบัติ
ตามระเบียบจึงมิได้มผี ลทาให้สญั ญาจ้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกบั ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ เข้าลกั ษณะ

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๕

19

ของสญั ญาทางปกครองทจ่ี ะตกเป็นโมฆะ และตราบใดผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ยงั มไิ ดบ้ อกเลกิ สญั ญา
ดว้ ยเหตุความไม่ชอบดว้ ยระเบยี บของกระบวนการทาสญั ญาดงั กล่าว สญั ญาระหว่างผฟู้ ้องคดี
กบั ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ จงึ มผี ลผกู พนั ค่สู ญั ญาต่อไป แต่หลงั จากทาสญั ญาจา้ งแลว้ ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒
ไม่อนุมตั ใิ หผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ก่อหน้ีผูกพนั ตามท่ขี อ และผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไดม้ หี นังสอื ลงวนั ท่ี
๒๔ กรกฎาคม ๒๕๔๓ บอกเลิกสญั ญากบั ผู้ฟ้องคดีนัน้ แม้สญั ญาจ้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกบั
ผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๑ จะมิได้มีข้อกาหนดให้ผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๑ มีสิทธิบอกเลิกสญั ญาในกรณีท่ี
ผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๑ ไม่มีงบประมาณเพียงพอท่ีจะดาเนินการก่อสร้าง แต่เม่ือเป็ นสัญญา
ทางปกครองท่ผี ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ซ่งึ เป็นคู่สญั ญาฝ่ ายปกครองมเี อกสทิ ธใิ ์ นการบอกเลกิ สญั ญา
ได้ฝ่ ายเดยี ว ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ จงึ มสี ทิ ธบิ อกเลกิ สญั ญาได้ประกอบกบั การท่ผี ู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑
ไม่มงี บประมาณเพยี งพอท่จี ะดาเนินการก่อสรา้ งตามสญั ญา ถือได้ว่าเป็นปัญหาทางการเงนิ
ท่ผี ู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ จะต้องบรหิ ารจดั การเพ่อื ให้มเี งนิ งบประมาณเพียงพอสาหรบั การดาเนิน
กจิ การทางปกครองของผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ การบอกเลกิ สญั ญาของผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ จงึ เป็นการ
บอกเลกิ สญั ญาโดยชอบดว้ ยกฎหมาย และมผี ลใหส้ ญั ญาจา้ ง ลงวนั ท่ี ๑ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๒
สน้ิ สุดลงดว้ ยการบอกเลกิ สญั ญา และการบอกเลกิ สญั ญาเป็นการแสดงเจตนาท่ไี ม่อาจจะถอน
การบอกเลกิ สญั ญาไดต้ ามนัยมาตรา ๓๘๖ วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
การท่ผี ู้ฟ้องคดกี บั ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ ทาบนั ทึกต่อท้ายสญั ญา ลงวนั ท่ี ๑ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๒
เพอ่ื แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ ขอ้ กาหนดของสญั ญาจา้ งเกย่ี วกบั การรบั เงนิ ค่าจา้ งตามสญั ญาและกาหนดวนั
เรม่ิ ทาการและวนั แลว้ เสรจ็ ของงานจานวนสามฉบบั จงึ ไมม่ ผี ลเป็นการแกไ้ ขเพม่ิ เติมสญั ญาจา้ ง
ลงวนั ท่ี ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ ทงั้ น้ี หากผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ มีความประสงค์จะดาเนินการ
ก่อสรา้ งต่อไป ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ มหี น้าท่ตี ้องดาเนินการสรรหาผูร้ บั เหมารายใหม่ตามขนั้ ตอน
ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพสั ดุของหน่วยการบรหิ ารราชการส่วนท้องถิ่น
พ.ศ. ๒๕๓๕ แต่ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ มไิ ด้ดาเนินการตามระเบียบดงั กล่าว แต่เรยี กให้ผูฟ้ ้องคดี
มาทาบันทึกต่อท้ายสญั ญาจานวน ๓ ฉบับ เพ่ือให้ผู้ฟ้องคดีได้ทางานก่อสร้างต่อไป ทัง้ ท่ี
ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ควรรอู้ ยแู่ ลว้ วา่ เป็นการกระทาทฝ่ี ่าฝืนต่อระเบยี บของทางราชการ ประกอบกบั
ผฟู้ ้องคดเี ป็นผปู้ ระกอบการทม่ี อี าชพี รบั เหมาก่อสรา้ ง ยอ่ มตอ้ งรวู้ ่าเมอ่ื สญั ญาสน้ิ สุดลงดว้ ยการ
บอกเลิกสญั ญาแล้วไม่อาจทาบนั ทกึ ต่อท้ายสญั ญาเพ่อื แก้ไขเพมิ่ เตมิ สญั ญาได้อกี การตกลง
ยินยอมทาบันทึกต่อท้ายสญั ญาดังกล่าว จึงเป็นการทาสญั ญาท่ีมีวตั ถุประสงค์แห่งสญั ญา
ต้องหา้ มชดั แจง้ โดยกฎหมาย อนั มผี ลใหบ้ นั ทกึ ต่อทา้ ยสญั ญาทงั้ สามฉบบั ตกเป็นโมฆะไม่อาจ
ถือเป็นการทาสญั ญาฉบบั ใหม่แทนสญั ญาจา้ งเดมิ และไม่อาจให้สตั ยาบนั ได้ อย่างไรก็ตาม

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๕ ๓

20

แมว้ า่ สญั ญาจา้ ง ลงวนั ท่ี ๑ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๒ จะสน้ิ สดุ ลงดว้ ยการบอกเลกิ สญั ญา และบนั ทกึ
ต่อท้ายสญั ญาจะตกเป็นโมฆะ อนั มีผลให้คู่สญั ญากลบั สู่ฐานะเดิมก็ตาม แต่การท่ีผู้ฟ้องคดี
ทางานก่อสรา้ งแล้วเสรจ็ และผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไดร้ บั ประโยชน์จากงานก่อสรา้ งของผู้ฟ้องคดี
โดยใช้ประโยชน์เพ่ือการบรกิ ารสาธารณะแก่ประชาชน จึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ได้มา
ซ่ึงทรพั ย์สินโดยปราศจากมูลอันจะอ้างได้ตามกฎหมาย ซ่ึงมีลักษณะเป็ นลาภมิควรได้
ตามมาตรา ๔๐๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เม่ือผู้ฟ้ องคดีได้ลงมือก่อสร้าง
โดยผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๑ มิได้ทักท้วงถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของสัญญาจ้าง อีกทัง้
การทางานก่อสรา้ งกไ็ ดม้ เี จา้ หน้าท่ขี องผูถ้ ูกฟ้ องคดที ่ี ๑ เป็นผูค้ วบคุมงานและตรวจรบั งานไว้
จงึ น่าเช่อื ถอื ว่าผูฟ้ ้องคดที างานก่อสรา้ งหรอื ชาระหน้ีโดยสุจรติ กรณีจงึ ไม่เขา้ ลกั ษณะของการ
ชาระหน้ีตามอาเภอใจหรอื เป็นการพ้นวสิ ยั หรอื ฝ่ าฝืนขอ้ ห้ามตามกฎหมายหรอื ศีลธรรมอนั ดี
ของประชาชนตามมาตรา ๔๐๗ มาตรา ๔๑๐ มาตรา ๔๑๑ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและ
พาณิชย์ และเม่อื สญั ญาจา้ งสน้ิ สุดลงดว้ ยการบอกเลกิ สญั ญาและผูฟ้ ้องคดที างานก่อสรา้ งแล้ว
เสรจ็ จรงิ สามารถคานวณปรมิ าณงานค่างานก่อสรา้ งตามหลกั วชิ าการได้ โดยใช้วธิ ถี อดแบบ
เพอ่ื คานวณราคากลางและไดใ้ หข้ อ้ มลู ราคาวสั ดุจากสานกั ดชั นีเศรษฐกจิ การคา้ กรมการคา้ ภายใน
กระทรวงพาณิชย์ ผูฟ้ ้องคดจี งึ มสี ทิ ธไิ ดร้ บั เฉพาะค่าก่อสรา้ ง ส่วนค่า Factor F เป็นค่าชดเชย
งานก่อสร้างในส่วนของการอานวยการ ดอกเบ้ีย กาไร และภาษีตามสัญญาจ้างลงวันท่ี
๑ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๒ ผถู้ กู ฟ้องคดไี มม่ คี วามผกู พนั ทจ่ี ะตอ้ งจา่ ย

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สดุ ที่อ. ๗๐๗-๗๐๘/๒๕๕๔)

สญั ญาทางปกครองไม่อยู่ในบงั คบั แห่งพระราชบญั ญตั ิว่าด้วยข้อสญั ญา
ที่ไม่เป็ นธรรม พ.ศ. ๒๕๔๐ ซ่ึงมีเจตนารมณ์ที่จะคุ้มครองผ้บู ริโภคซึ่งมีอานาจต่อรอง
ทางเศรษฐกิจด้อยกว่าจากการเอารดั เอาเปรียบของผ้ปู ระกอบธรุ กิจการค้าหรือวิชาชีพ
ซึ่งมีอานาจทางเศรษฐกิจเหนื อกว่าโดยอาศัยหลักความศักด์ิสิทธ์ิ ของการแสดง
เจตนาและเสรีภาพของบุคคล อันเป็ นหลักกฎหมายเกี่ยวกับนิ ติ กรรมหรือสัญญา
ตามกฎหมายเอกชนแต่จะใช้บงั คบั ได้กบั สญั ญาท่ีหน่วยงานทางปกครองซ่ึงมีอานาจ
หน้าท่ีจดั ทาบริการสาธารณะทางด้านอตุ สาหกรรมหรือพาณิ ชยกรรมทากบั ผ้ใู ช้บริการ
สาธารณะดงั กล่าวของตน ซึ่งเป็ นสญั ญาทางแพ่งเท่านัน้ เม่ือสญั ญาก่อสร้างฝายน้าล้น
เป็ นสญั ญาทางปกครองจึงไม่ตกอยู่ในบงั คบั ของกฎหมายดงั กล่าว และก่อนเสนอราคา

๔ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๕

21

ผู้รบั จ้างได้ไปดูสถานที่ก่อสร้างโดยไม่มีข้อติดใจสงสยั เกี่ยวกบั สถานท่ีที่จะทาการ
ก่อสร้างและต่อมาได้เสนอราคาและเข้าทาสญั ญา ย่อมแสดงว่าผ้รู บั จ้างได้พิจารณา
อย่างถ่องแท้แล้วว่าจะสามารถทางานที่รบั จ้างให้แล้วเสร็จตามสัญญาได้ อีกทัง้
หน่วยงานทางปกครองผ้วู ่าจ้างกไ็ ด้ขยายเวลาการก่อสร้างให้ในขณะท่ีบริเวณก่อสร้าง
มีระดบั น้าสูง แต่เม่ือครบกาหนดสัญญาผู้รบั จ้างทางานไม่แล้วเสรจ็ การที่ผู้ว่าจ้าง
ใช้สิทธิบอกเลิกสญั ญาตามข้อสญั ญาด้วยการแสดงเจตนาต่อผ้รู บั จ้างตามนัยมาตรา ๓๘๖
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงชอบด้วยกฎหมายและสญั ญา

ผู้ฟ้ องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีได้ทาสญั ญาก่อสร้างฝายน้าล้นกับผู้ถูกฟ้องคดี
(การประปาสว่ นภูมภิ าค) โดยสญั ญากาหนดใหท้ างานแลว้ เสรจ็ ภายในวนั ท่ี ๒๗ มถิ ุนายน ๒๕๔๓
ในระหวา่ งการก่อสรา้ ง มปี ัญหาฝนตกทาใหร้ ะดบั น้าในคลองสงู ไมส่ ามารถก่อสรา้ งได้ ผฟู้ ้องคดี
จงึ ขอขยายเวลาการก่อสรา้ งอกี ๑๘๐ วนั แต่ผูถ้ ูกฟ้องคดไี ดข้ ยายระยะเวลาก่อสรา้ งเป็นเวลา
๑๒๒ วนั นับแต่วนั ท่ีผู้ถูกฟ้ องคดีแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเข้าทางาน ผู้ฟ้องคดีเร่มิ ทางานในวนั ท่ี
๒๖ มกราคม ๒๕๔๔ ต่อมามอี ุปสรรคเน่ืองจากกระแสน้าบรเิ วณท่ีจะก่อสรา้ งไหลเช่ยี วและ
ไม่สามารถปิดกนั้ หรอื เบ่ยี งเบนทศิ ทางของกระแสน้าได้ จงึ ขอหยุดการทางานไวช้ วั่ คราวและ
ขอแก้ไขแบบแปลนก่อสรา้ งฝายน้าลน้ รวมทงั้ ขอปรบั ปรุงงบประมาณการก่อสรา้ ง แต่ผถู้ ูกฟ้องคดี
มหี นังสอื แจง้ ใหผ้ ฟู้ ้องคดเี ร่งทาการก่อสรา้ งโดยเรว็ ภายใน ๗ วนั นับถดั จากวนั ทไ่ี ดร้ บั หนังสอื
และต่อมามหี นังสอื ลงวนั ท่ี ๓ กนั ยายน ๒๕๔๔ แจง้ ให้ดาเนินการก่อสรา้ งใหแ้ ลว้ เสรจ็ ภายใน
๑๕ วนั หากทางานไม่แล้วเสรจ็ ตามสญั ญาใหถ้ อื ว่าเป็นการบอกเลกิ สญั ญา ผูฟ้ ้องคดจี งึ ขอให้
ศาลมคี าพิพากษาหรอื คาสงั่ ให้การบอกเลิกสญั ญาตามหนังสอื ลงวนั ท่ี ๓ กนั ยายน ๒๕๔๔
เป็นโมฆะ เป็นขอ้ สญั ญาทไ่ี ม่เป็นธรรมและใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดจี ดั ทาแบบคนั กนั้ น้าทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ
และเพมิ่ เตมิ งบประมาณการก่อสรา้ งใหเ้ หมาะสม

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า หน่วยงานทางปกครองตามนัยบทนิยาม
ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบญั ญตั จิ ดั ตงั้ ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ต่างมีอานาจหน้าท่ีในการดาเนินกิจการทางป กครอง หรือจัดทากิจกรรมตอบสนอง
ความตอ้ งการสว่ นรวมของประชาชนดา้ นต่างๆ ตามทก่ี าหนดในกฎหมาย และในการทาสญั ญา
ทางปกครอง หน่วยงานทางปกครองมไิ ดท้ าสญั ญาดงั กล่าวกบั บคุ คลอ่นื ในฐานะผปู้ ระกอบธุรกจิ
การค้าหรอื วชิ าชพี และบุคคลอ่นื ก็มไิ ด้ทาสญั ญาดงั กล่าวกบั หน่วยงานทางปกครองในฐานะ
ผูบ้ รโิ ภคตามนัยบทนิยาม “ผูป้ ระกอบธุรกจิ การค้าหรอื วชิ าชพี ” และ “ผูบ้ รโิ ภค” ในมาตรา ๓

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๕ ๕

22

แห่งพระราชบญั ญัติว่าด้วยขอ้ สญั ญาท่ไี ม่เป็นธรรม พ.ศ. ๒๕๔๐ หากแต่เป็นการทาสญั ญา
เพ่อื ใหก้ ารใชอ้ านาจทางปกครอง หรอื การดาเนินกจิ การทางปกครองทอ่ี ย่ใู นอานาจหน้าทข่ี องตน
บรรลุผล สญั ญาทางปกครองจงึ ไม่อยู่ในบงั คบั แห่งพระราชบญั ญตั วิ ่าดว้ ยขอ้ สญั ญาท่ไี ม่เป็นธรรม
พ.ศ. ๒๕๔๐ ซ่งึ มเี จตนารมณ์ท่จี ะคุ้มครองผูบ้ รโิ ภคซ่งึ มอี านาจต่อรองทางเศรษฐกจิ ด้อยกว่า
จากการเอารดั เอาเปรยี บของผู้ประกอบธุรกิจการค้าหรอื วิชาชีพซ่ึงมีอานาจทางเศรษฐกิจ
เหนือกว่าโดยอาศยั หลกั ความศกั ดสิ ์ ทิ ธขิ ์ องการแสดงเจตนาและเสรภี าพของบุคคล อนั เป็น
หลกั กฎหมายเกย่ี วกบั นิตกิ รรมหรอื สญั ญาตามกฎหมายเอกชนไม่ว่าโดยตรงหรอื ในฐานะทเ่ี ป็น
บทกฎหมายท่ีใกล้เคียงอย่างยงิ่ พระราชบญั ญัติดงั กล่าวคงใช้บงั คบั ได้เฉพาะแต่กบั สญั ญา
ท่ีห น่ ว ย งาน ท างป ก ค รอ งซ่ึงมีอ าน า จ ห น้ าท่ีจัด ท าบ ริก ารส าธ ารณ ะท างด้าน อุ ต ส าห ก รรม
หรอื พาณิชยกรรมทากบั ผูใ้ ช้บรกิ ารสาธารณะดงั กล่าวของตน ซ่งึ เป็นสญั ญาทางแพ่งเท่านัน้
ขอ้ อา้ งของผฟู้ ้องคดวี ่า สญั ญาก่อสรา้ งฝายน้าลน้ ซง่ึ มลี กั ษณะเป็นสญั ญาจดั ใหม้ สี งิ่ สาธารณูปโภค
อันเป็ นสัญญาทางปกครองเป็ นข้อกาหนดท่ีเป็ นข้อสัญญาท่ีไม่เป็ นธรรมจึงฟั งไม่ข้ึน
และก่อนท่ีผู้ฟ้องคดีจะเข้าเสนอราคาได้ไปดูสถานท่ีท่ีจะทาการก่อสร้าง โดยไม่ปรากฏว่า
ผฟู้ ้องคดมี ขี อ้ ตดิ ใจสงสยั เก่ยี วกบั สถานท่ที จ่ี ะทาการก่อสรา้ ง หลงั จากนัน้ ไดเ้ สนอราคารบั จา้ ง
ก่อสร้างฝายน้าล้น และได้เข้าทาสญั ญาจ้างกับผู้ถูกฟ้ องคดีโดยขอเข้าดาเนินการก่อสร้าง
ตามสญั ญาในเวลาต่อมา ยอ่ มแสดงว่าผฟู้ ้องคดไี ดพ้ จิ ารณาอย่างถ่องแทแ้ ลว้ ว่าจะสามารถทาการ
ก่ อ ส ร้า งฝ าย น้ า ล้น ให้แ ล้ว เส ร็จ ต าม สัญ ญ า ได้ต าม แ บ บ แ ป ล น ข อ งท างรา ช ก ารแ ล ะร าค า
ค่าก่อสรา้ งทผ่ี ฟู้ ้องคดเี สนอรบั จา้ งโดยไมม่ ปี ัญหาอุปสรรคใดๆ แมใ้ นระหว่างทางานตามสญั ญา
จะปรากฏว่ามอี ุปสรรคตามธรรมชาติโดยมฝี นตกหนักอย่างต่อเน่ืองจนทาให้บรเิ วณสถานท่ี
ก่อสรา้ งมรี ะดบั น้าข้นึ สูงเป็นเหตุให้ไม่อาจทางานสาเรจ็ ลุล่วงตามสญั ญาได้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดี
ได้ขยายเวลาปฏิบตั ิงานให้แก่ผู้ฟ้องคดใี นช่วงฤดูฝนประจาปีจนถึงช่วงระดบั น้าในบริเวณท่ี
ทาการก่อสรา้ งลดลง และขยายใหต้ ่อจากเวลาดงั กล่าวอกี ๑๒๒ วนั ตามบนั ทกึ ขอ้ ตกลงต่อทา้ ย
สญั ญาลงวนั ท่ี ๓๐ ธนั วาคม ๒๕๔๒ ซ่งึ จะครบกาหนดในวนั ท่ี ๒๙ เมษายน ๒๕๔๔ รวมเป็น
ระยะเวลาทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดขี ยายเวลาทางานตามสญั ญาใหแ้ ก่ผฟู้ ้องคดนี บั ถดั จากวนั สน้ิ สดุ สญั ญาเดมิ
ทงั้ สน้ิ ๓๐๖ วนั แต่ผูฟ้ ้องคดกี ไ็ ม่อาจทางานใหแ้ ลว้ เสรจ็ ตามกาหนดเวลา โดยทาการก่อสรา้ ง
ตามสญั ญาไดเ้ พยี งอตั รารอ้ ยละ ๑.๕ ของปรมิ าณงานทงั้ หมดตามสญั ญาจา้ ง และเม่อื คานวณ
ผลงานก่อสรา้ งของผูฟ้ ้องคดตี งั้ แต่เรมิ่ ลงมอื ทางานตามสญั ญา ลงวนั ท่ี ๓๐ ธนั วาคม ๒๕๔๒
จนถงึ วนั สน้ิ สุดสญั ญาแลว้ เป็นผลงานทเ่ี กดิ จากการปรบั พน้ื ทก่ี ่อสรา้ งและปักผงั บรเิ วณก่อสรา้ ง
เพ่ือจดั ทาคันกัน้ น้าก่อนการขยายเวลาทางานตามสญั ญาในอตั ราร้อยละ ๗ และหลังจาก

๖ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๕

23

ขยายเวลาทางานตามสญั ญาอกี อตั รารอ้ ยละ ๑.๕ เท่านนั้ แสดงใหเ้ หน็ ว่า การทผ่ี ฟู้ ้องคดที างาน
ตามสญั ญาไดเ้ พยี งอตั รารอ้ ยละ ๘.๕ ของปรมิ าณงานก่อสรา้ งทงั้ หมดเกดิ จากความไมช่ านาญงาน
เพยี งพอและการบรหิ ารจดั การตามแผนงานก่อสรา้ งของผู้ฟ้องคดเี องท่ไี ม่อาจจดั หาแรงงาน
คนมาทางานใหแ้ ลว้ เสรจ็ ตามสญั ญาได้ และถงึ แมว้ า่ ผคู้ วบคุมงานกอ่ สรา้ งของผถู้ ูกฟ้องคดจี ะได้
เคยมหี นงั สอื เสนอแนะผฟู้ ้องคดเี พ่อื จะไดก้ ่อสรา้ งฝายน้าลน้ ใหแ้ ลว้ เสรจ็ ตามสญั ญา แต่ผฟู้ ้องคดี
กไ็ ม่ปฏบิ ตั ติ ามขอ้ เสนอแนะจนไมอ่ าจดาเนินการก่อสรา้ งได้ โดยอาชพี ของบุคคลเช่นผฟู้ ้องคดี
ย่อมจะต้องทราบดวี ่าการจดั ทาคนั กนั้ น้าเป็นสงิ่ ทจ่ี าเป็นต้องทาสาหรบั งานก่อสรา้ งฝายน้าลน้
ท่บี รเิ วณก่อสร้างมสี ภาพเป็นคลอง หากผู้ฟ้องคดีมขี ้อสงสยั หรอื ติดขดั เก่ียวกบั งบประมาณ
ก่อสรา้ งตามโครงการ ผูฟ้ ้องคดกี ็ชอบท่จี ะดาเนินการก่อสรา้ งให้แล้วเสรจ็ ตามสญั ญา และใช้
สิทธิเรยี กร้องเอาราคาท่ีเพิ่มข้นึ ในภายหลงั เม่ือผู้ถูกฟ้องคดีปฏิเสธก็อาจใช้สิทธิเรยี กร้อง
ทางศาลได้อีก ผู้ฟ้ องคดีไม่อาจนาเอาเหตุท่ีงบประมาณไม่เพียงพอมาใช้เป็ นข้ออ้างท่ีจะ
ไม่ปฏบิ ตั งิ านตามสญั ญาดว้ ยการหยุดทางานได้ เหตุทท่ี าใหผ้ ฟู้ ้องคดไี มส่ ามารถทางานใหแ้ ลว้
เสรจ็ ตามสญั ญาจงึ มไิ ดเ้ กดิ จากเหตุการณ์อนั มอิ าจคาดหมายได้ เม่อื ผฟู้ ้องคดที างานตามสญั ญา
ได้เพียงอตั ราร้อยละ ๘.๕ ของปรมิ าณงานก่อสรา้ งทงั้ หมดตามสญั ญา จึงย่อมมเี หตุท่ีทาให้
เช่อื ไดว้ ่าผูฟ้ ้องคดไี ม่สามารถทางานใหแ้ ล้วเสรจ็ ภายในกาหนดเวลาตามสญั ญา ผูถ้ ูกฟ้องคดี
จงึ มสี ทิ ธทิ จ่ี ะบอกเลกิ สญั ญาไดต้ ามขอ้ ๖ ของสญั ญาจา้ งก่อสรา้ งฝายน้าลน้ การทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดี
มหี นังสอื ลงวนั ท่ี ๓ กนั ยายน ๒๕๔๔ แจง้ บอกเลกิ สญั ญา จงึ เป็นการเลกิ สญั ญาตามขอ้ สญั ญา
ดว้ ยการแสดงเจตนาแก่ผูฟ้ ้องคดตี ามนัยมาตรา ๓๘๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
อนั เป็นหลกั กฎหมายเอกชนทวั่ ไปซ่งึ นามาใช้บงั คบั ได้เท่าท่ไี ม่ขดั หรอื แย้งต่อหลกั กฎหมาย
ปกครอง ดงั นัน้ การใช้สิทธิบอกเลิกสญั ญาของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมาย
และสญั ญา

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สดุ ที่อ. ๑๑๖/๒๕๕๕)

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๕ ๗

24

คดีพิพาทเกี่ยวกบั สญั ญาทางปกครอง

แม้คู่สัญญาฝ่ ายราชการจะมีสิทธิ คิดค่าปรบั จากผู้รบั จ้างเนื่ องจาก
ไม่สามารถทางานให้แล้วเสรจ็ ตามสญั ญาและแม้จะเป็ นสิทธิของคู่สญั ญาฝ่ ายราชการ
ที่จะใช้ดุลพินิ จบอกเลิกสญั ญาหรือไม่ ในกรณีท่ีผ้รู บั จ้างไม่สามารถปฏิบตั ิตามสญั ญา
แต่การท่ีฝ่ ายราชการไม่ดาเนิ นการบอกเลิกสญั ญาจนกระทงั่ จานวนเงินค่าปรบั เกิน
ร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้างและผ้รู บั จ้างไม่มีหนังสือยินยอมเสียค่าปรบั โดยไม่มีเงื่อนไข
ถือว่าเป็ นการใช้ดุลพินิ จโดยไม่สุจริต ขดั ต่อเจตนารมณ์ของข้อ ๑๓๘ แห่งระเบียบ
สานักนายกรฐั มนตรี ว่าด้วยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ซ่ึงนอกจากจะเป็ นบทบญั ญตั ิท่ีเป็ น
มาตรการเร่งรดั ไม่ให้ผู้รบั จ้างดาเนิ นการล่าช้าเกิ นสมควร อันจะเป็ นผลเสียต่อ
ทางราชการที่มีหน้าท่ีต้องดาเนิ นการบริการสาธารณะตามหลกั ว่าด้วยความต่อเนื่อง
และหลกั ว่าด้วยการปรบั ปรงุ เปลี่ยนแปลงการบริการสาธารณะแล้ว ยงั มุ่งที่จะค้มุ ครอง
ผรู้ บั จ้างมิให้แบกรบั ภาระเงินค่าปรบั ในจานวนที่สูงเกินกว่าร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง
และเมื่อค่าปรบั ท่ีกาหนดไว้ตามสญั ญาเป็ นเบี้ยปรบั หรือค่าเสียหายจากการท่ีผ้รู บั จ้าง
ชาระหนี้ไม่ถกู ต้องไว้ล่วงหน้า ศาลจึงมีอานาจใช้ดลุ พินิ จลดเบีย้ ปรบั ได้หากเบีย้ ปรบั นัน้
สูงเกินส่วนตามมาตรา ๓๘๓ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์ โดยพิเคราะห์
ทางได้เสียของฝ่ ายราชการทุกอย่างอันชอบด้วยกฎหมายมิใช่เพียงแต่ทางได้เสีย
ในเชิงทรพั ยส์ ิน

ผฟู้ ้องคดฟี ้องว่า ผฟู้ ้องคดที าสญั ญาว่าจา้ งผถู้ ูกฟ้องคดี (หา้ งหุน้ สว่ นจากดั น.)
ก่อสรา้ งอาคารเรยี นตามสญั ญาจา้ งลงวนั ท่ี ๓๐ กนั ยายน ๒๕๔๖ โดยกาหนดแลว้ เสรจ็ ในวนั ท่ี
๓ มกราคม ๒๕๔๘ แต่ผูถ้ ูกฟ้องคดไี ม่สามารถดาเนินการก่อสรา้ งให้แล้วเสรจ็ ตามสญั ญาจงึ
ขอขยายระยะเวลาก่อสร้างอีก ๑๘๐ วนั แต่ผู้ฟ้องคดีให้ขยายระยะเวลาก่อสร้าง ๑๐๐ วนั
ปรากฏว่าผูถ้ ูกฟ้องคดไี ม่สามารถทาการก่อสรา้ งใหแ้ ลว้ เสรจ็ ตามสญั ญา แมจ้ ะมหี นังสอื เร่งรดั
การก่อสรา้ งถงึ ๘ ครงั้ แต่ผถู้ ูกฟ้องคดเี พกิ เฉยเป็นเวลานานถงึ ๔ เดอื น ผฟู้ ้องคดจี งึ มปี ระกาศ
ลงวนั ท่ี ๓ ตุลาคม ๒๕๔๘ ยกเลกิ สญั ญาจา้ งและเรยี กค่าปรบั จากการจ่ายเงนิ ค่างวดการก่อสรา้ ง
และค่าเสยี หายตามบนั ทกึ การแกไ้ ขสญั ญาแนบทา้ ยสญั ญาจา้ งขอ้ ๑๕ ซง่ึ เปล่ยี นแปลงค่าปรบั
จากอตั รา ๐.๐๑ ต่อวนั เป็นค่าปรบั ในอตั รา ๐.๑ ต่อวนั เป็นเงนิ วนั ละ ๑๕,๑๖๐ บาท พรอ้ มรบิ

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๕ ๑

25

เงนิ ค้าประกนั การปฏบิ ตั ติ ามสญั ญา โดยมหี นงั สอื แจง้ ใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดนี าเงนิ มาชาระในสว่ นทเ่ี หลอื
ซ่ึงต้องจ่ายให้ผู้ฟ้ องคดีเป็ นเงิน ๗๕๓,๙๐๒ บาท แต่ผู้ถูกฟ้ องคดีเพิกเฉย จึงขอให้ศาล
มคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั่ ใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดชี าระเงนิ พรอ้ มดอกเบย้ี นบั แตว่ นั ทเ่ี ลกิ สญั ญา

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า ตามสญั ญาจา้ งลงวนั ท่ี ๓๐ กนั ยายน ๒๕๔๖
กาหนดใหผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดเี รม่ิ ทางานก่อสรา้ งภายในวนั ท่ี ๑ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๖ และใหแ้ ลว้ เสรจ็
ภายในวนั ท่ี ๓ มกราคม ๒๕๔๘ ต่อมามกี ารแกไ้ ขขอ้ ๕ ของสญั ญา กาหนดเวลาแลว้ เสรจ็ ของ
งานจา้ งเป็นวนั ท่ี ๑๓ เมษายน ๒๕๔๘ และแกไ้ ขขอ้ ๑๕ อตั ราค่าปรบั จากรอ้ ยละ ๐.๐๑ ต่อวนั
เป็นรอ้ ยละ ๐.๑ ต่อวนั เม่อื ผูถ้ ูกฟ้องคดที างานไม่แลว้ เสรจ็ ภายในวนั ท่ี ๑๓ เมษายน ๒๕๔๘
จึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีกระทาผิดสญั ญาตามข้อ ๕ และต้องเสียค่าปรบั และค่าควบคุมงาน
ตามข้อ ๑๕ ของบนั ทึกแนบท้ายสญั ญาดงั กล่าวและผู้ฟ้องคดีมีสทิ ธติ ามข้อ ๑๖ ของสญั ญา
ในการริบหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาทัง้ หมดหรือบางส่วนตามแต่จะเห็นสมควร
นอกจากนัน้ ผูถ้ ูกฟ้องคดจี ะต้องรบั ผดิ ชดใชค้ ่าเสยี หายจานวนเกนิ กว่าหลกั ประกนั การปฏบิ ตั งิ าน
รวมทงั้ คา่ ใชจ้ ่ายทเ่ี พมิ่ ขน้ึ ในการทางานนนั้ ต่อใหแ้ ลว้ เสรจ็ ตามสญั ญาและคา่ ใชจ้ า่ ยในการควบคุม
งานเพิ่ม (ถ้ามี) ผู้ว่าจ้างจะหกั เอาจากเงนิ ประกันผลงานหรอื จานวนเงนิ ใด ๆ ท่ีจะจ่ายให้แก่
ผู้รบั จ้างได้ ประกอบกบั ข้อ ๑๗ ของสญั ญาท่ีกาหนดว่าค่าปรบั หรอื ค่าเสยี หายซ่ึงเกิดข้นึ จาก
ผูถ้ ูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีมสี ทิ ธทิ ่จี ะหกั เอาจากจานวนเงนิ ค่าจ้างท่คี ้างจ่าย หรอื จากเงนิ ประกนั
ผลงานของผู้รบั จ้าง หรอื บงั คบั จากหลกั ประกนั การปฏิบตั ิตามสญั ญาก็ได้ หากมเี งนิ ค่าจ้าง
ตามสญั ญาท่ีหกั ไว้จ่ายเป็นค่าปรบั และค่าเสยี หายอยู่อีกเท่าใด ผู้ฟ้องคดจี ะคืนให้ผู้ถูกฟ้องคดี
ทงั้ หมด เม่อื ผูถ้ ูกฟ้องคดผี ดิ สญั ญาจา้ งจงึ ต้องเสยี ค่าปรบั นับถดั จากวนั ท่ี ๑๓ เมษายน ๒๕๔๘
ถงึ วนั ท่ี ๓ ตุลาคม ๒๕๔๘ ซง่ึ เป็นวนั ทผ่ี ฟู้ ้องคดบี อกเลกิ สญั ญา รวม ๑๗๓ วนั คดิ เป็นค่าปรบั
จานวน ๒,๖๒๒,๖๘๐ บาท แต่เม่ือผู้ฟ้องคดีได้หกั ค่าปรบั จากเงนิ ค่างวดงานก่อสร้างรวม
๗๘ วนั แล้ว เหลือค่าปรบั ค้างชาระอยู่อีก ๙๕ วนั คิดค่าปรบั เป็ นเงิน ๑,๔๔๐,๒๐๐ บาท
และผู้ฟ้องคดมี สี ทิ ธิได้รบั ค่าใช้จ่ายในการควบคุมงานจานวน ๔๖ วนั เป็นเงนิ ๙,๒๐๐ บาท
และเม่ือในการมุงหลงั คาผู้ถูกฟ้องคดีใช้วสั ดุไม่ตรงตามสญั ญาและมกี ารเปรยี บเทียบราคาวสั ดุ
โดยมคี ่าปรบั ลดส่วนต่างของวสั ดุจานวน ๕๗,๑๐๒ บาท ผูฟ้ ้องคดจี งึ มสี ทิ ธิเรยี กใหผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดี
ชาระเป็นเงนิ ทงั้ สน้ิ ๑,๕๐๖,๕๐๒ บาท แต่ถงึ แมร้ ะเบียบสานักนายกรฐั มนตรี ว่าดว้ ยการพสั ดุ
พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๓๘ จะมิได้เป็นส่วนหน่ึงของสญั ญา แต่ก็เป็นระเบียบท่ีให้สิทธิแก่คู่สญั ญา
ฝ่ายหน่วยงานราชการในฐานะผวู้ ่าจา้ งจะตอ้ งปฏบิ ตั ิใหม้ สี ทิ ธบิ อกเลกิ สญั ญาไดฝ้ ่ายเดยี ว ในกรณีท่ี
เหน็ ว่าคู่สญั ญาฝ่ ายเอกชนไม่สามารถปฏิบตั ิตามสญั ญาได้ หรอื หากปฏบิ ตั ิตามสญั ญาต่อไป

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๕

26

จะเป็นอุปสรรคต่อการบรกิ ารสาธารณะของรฐั โดยวางเกณฑก์ ารใชส้ ทิ ธบิ อกเลกิ สญั ญาไวก้ รณีท่ี
เงินค่าปรบั จะเกินร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้าง และคู่สัญญาจะต้องไม่ได้ยินยอมเสียค่าปรับ
นอกจากน้ีบทบญั ญัติดงั กล่าว ยงั มลี กั ษณะเป็นมาตรการเร่งรดั ในตวั มใิ ห้คู่สญั ญาฝ่ ายเอกชน
ดาเนินการก่อสรา้ งล่าชา้ เกนิ สมควร อนั จะเป็นผลเสยี ต่อทางราชการท่มี หี น้าทต่ี ้องดาเนินการ
บรกิ ารสาธารณะตามหลกั ว่าด้วยความต่อเน่ืองและหลกั ว่าด้วยการปรบั ปรุงเปล่ียนแปลง
การบริการสาธารณะ ขณะเดียวกันก็มุ่งคุ้มครองคู่สัญญาฝ่ ายเอกชนท่ีไม่สามารถปฏิบัติ
ตามสัญญาได้ มิให้ต้องแบกรับภาระจากเงินค่าปรับในจานวนท่ีสูงเกินกว่าร้อยละสิบ
ของวงเงนิ ค่าจา้ ง และการทค่ี ู่สญั ญาฝ่ายราชการจะใชส้ ทิ ธิบอกเลกิ สญั ญาหรอื ไม่ กเ็ ป็นดุลพนิ ิจ
ของคสู่ ญั ญาฝ่ายราชการทจ่ี ะพจิ ารณาดาเนินการเพอ่ื ใหเ้ กดิ ดุลยภาพระหวา่ งประโยชน์ของราชการ
ในการจดั ทาบรกิ ารสาธารณะให้บรรลุผลกับความเสียหายของคู่สญั ญาฝ่ ายเอกชนท่ีจะต้อง
แบกรบั ภาระจากเงินค่าปรับเว้นแต่คู่สัญญาจะได้ยินยอม เสียค่าปรับให้แก่ทางราชการ
โดยไม่มเี ง่อื นไขใด ๆ ทงั้ ส้นิ เพ่อื ประโยชน์ของคู่สญั ญาโดยแท้ เม่อื ผู้ถูกฟ้องคดไี ม่สามารถ
ทางานใหแ้ ลว้ เสรจ็ บรบิ ูรณ์ภายในกาหนดเวลา ผถู้ ูกฟ้องคดจี งึ มหี น้าทต่ี ้องชาระเงนิ ค่าปรบั แก่
ผู้ฟ้องคดีตามขอ้ ๑๕ ของสญั ญาท่กี าหนดว่า ถ้าผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถทางานให้แล้วเสรจ็
ตามเวลาท่ีกาหนดไว้ในสญั ญา และผู้ฟ้องคดียงั มิได้บอกเลิกสญั ญา ผู้ถูกฟ้องคดยี ินยอมให้
ผูฟ้ ้องคดปี รบั เป็นรายวนั วนั ละ ๑๕,๑๖๐ บาท นับแต่วนั ท่ผี ูฟ้ ้องคดีไดข้ ยายระยะเวลากาหนด
แลว้ เสรจ็ ตามสญั ญาจนถงึ วนั บอกเลกิ สญั ญา แต่การท่ผี ูฟ้ ้องคดีไม่ดาเนินการบอกเลกิ สญั ญา
จา้ งโดยใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดดี าเนินการตามสญั ญาต่อไปจนกระทงั่ จานวนเงนิ ค่าปรบั เกนิ รอ้ ยละสบิ
ของวงเงนิ ค่าจ้าง และไม่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีมหี นังสอื ยินยอมเสยี ค่าปรบั ให้แก่ผู้ฟ้องคดี
โดยไม่มเี ง่อื นไขอย่างใด ถอื ว่าเป็นการใชด้ ุลพนิ ิจโดยไม่สุจรติ ขดั ต่อเจตนารมณ์ของขอ้ ๑๓๘
แห่งระเบียบสานักนายกรฐั มนตรี ว่าด้วยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ การท่ีสญั ญาจ้างกาหนดให้
ผู้ถูกฟ้องคดชี าระค่าปรบั ให้แก่ผู้ฟ้องคดใี นกรณีท่ไี ม่สามารถทางานให้แล้วเสรจ็ ตามท่กี าหนดไว้
ในสญั ญานัน้ เป็ นการกาหนดเบ้ียปรบั หรือค่าเสียหายเน่ืองจากการท่ีผู้ถูกฟ้องคดีชาระหน้ี
ไมถ่ ูกตอ้ งตามสมควรไวล้ ่วงหน้า ซง่ึ ศาลมอี านาจทจ่ี ะใชด้ ุลพนิ ิจลดเบ้ยี ปรบั ทไ่ี ดก้ าหนดในสญั ญาได้
ถา้ ศาลเหน็ ว่าเบ้ยี ปรบั ทค่ี ู่สญั ญากาหนดไวส้ ูงเกนิ ส่วนตามมาตรา ๓๘๓ แห่งประมวลกฎหมาย
แพ่งและพาณิชย์ โดยต้องพิเคราะห์ทางได้เสยี ของผู้ฟ้องคดีทุกอย่างอนั ชอบด้วยกฎหมาย
อนั มใิ ช่เพยี งแต่ทางไดเ้ สยี ในเชงิ ทรพั ยส์ นิ เมอ่ื ไดใ้ ชเ้ บย้ี ปรบั แลว้ สทิ ธเิ รยี กรอ้ งขอลดกเ็ ป็นอนั ขาดไป
เม่อื ปรากฏว่าค่าปรบั ท่ีผถู้ ูกฟ้องคดจี ะตอ้ งชาระใหแ้ ก่ผฟู้ ้องคดี จานวน ๒,๖๒๒,๖๐๐ บาท นัน้
เป็ นจานวนถึงร้อยละ ๑๗.๓ ของวงเงินค่าจ้าง เม่ือตามสัญญาจ้างมีจานวนเงินค่าจ้าง

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๕ ๓

27

๑๕,๑๖๐,๐๐๐ บาท ค่าปรับร้อยละสิบของวงเงินค่าจ้างดังกล่าว คิดเป็ นเงินจานวน
๑,๕๑๖,๐๐๐ บาท การทผ่ี ฟู้ ้องคดเี รยี กคา่ ปรบั จานวน ๒,๖๒๒,๖๐๐ บาท จงึ เป็นคา่ ปรบั ทส่ี งู เกนิ สว่ น
เม่อื ก่อนทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดจี ะขอขยายเวลาการก่อสรา้ งตามสญั ญากาหนดค่าปรบั รอ้ ยละ ๐.๐๑ ต่อวนั
จงึ เหน็ ควรลดค่าปรบั ใหแ้ ก่ผถู้ ูกฟ้องคดเี หลอื รอ้ ยละสบิ ของวงเงนิ ค่าจา้ งตามสญั ญา คดิ เป็นเงนิ
ค่าปรบั จานวน ๑,๕๑๖,๐๐๐ บาท เม่อื ผู้ฟ้องคดีได้หกั เงนิ ค่าปรบั จากค่างวดงานก่อสรา้ งไว้
เป็นเงนิ ๑,๑๘๒,๔๘๐ บาท และรบิ หลกั ประกนั สญั ญาค้าประกันจานวน ๗๕๘,๐๐๐ บาท
รวมเป็นเงนิ ๑,๙๔๐,๔๘๐ บาท เป็นจานวนเงนิ เกินกว่าเงนิ ค่าปรบั ท่ีศาลพิจารณาลดให้อยู่
จานวน ๔๒๔,๔๘๐ บาท เม่อื หกั ค่าปรบั ลดสว่ นต่างของวสั ดุมุงหลงั คาและค่าจา้ งผคู้ วบคุมงาน
รวมเป็ นเงินจานวน ๖๖,๓๐๒ บาท จึงเหลือเงินท่ีผู้ฟ้ องคดีจะต้องคืนให้แก่ผู้ถูกฟ้ องคดี
เป็นจานวนเงนิ ๓๕๘,๑๗๘ บาท เม่อื ผู้ฟ้องคดียงั ไม่ได้มีการจ่ายเงนิ จานวนดงั กล่าวให้แก่
ผถู้ ูกฟ้องคดดี งั กล่าว ผู้ฟ้องคดจี งึ ตกเป็นผผู้ ดิ นดั นับแต่วนั ท่ี ๓๐ มถิ ุนายน ๒๕๔๘ อนั เป็นวนั ท่ี
ผู้ฟ้ องคดีหักเงินค่าปรับจากเงินเบิกจ่ายค่างวดงาน ผู้ถูกฟ้ องคดีมีสิทธิได้รับดอกเบ้ีย
ในจานวนเงนิ ดงั กล่าวนบั แต่วนั นนั้ เป็นตน้ ไป

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สุดที่อ. ๔๔๖/๒๕๕๕)

เมื่อผ้รู บั จ้างก่อสร้างไม่ทาการก่อสร้างให้แล้วเสรจ็ ตามสญั ญาจนกระทงั่
หน่วยงานทางปกครองผวู้ ่าจ้างได้บอกเลิกสญั ญา และได้มีการดาเนิ นการเพื่อหาผ้รู บั จ้าง
รายใหม่เข้าทาการก่อสร้างแทน ซ่ึงการดาเนิ นการหาผ้รู บั จ้างรายใหม่จะต้องแต่งตัง้
คณะกรรมการกาหนดราคากลาง การทาความตกลงกบั สานักงบประมาณเพื่อขอความเหน็ ชอบ
ในการใช้เงินนอกงบประมาณเน่ืองจากราคาค่าจ้างสูงกว่างบประมาณที่เหลือ รวมทงั้
การเสนอเร่ืองต่อคณะรฐั มนตรีเพื่อพิจารณา กรณีถือเป็ นการดาเนิ นการตามขนั้ ตอน
วิธีการ และระเบียบปฏิบตั ิของทางราชการ แม้จะต้องใช้ระยะเวลาในการดาเนินการบา้ ง
ตามสมควร ดงั นัน้ การท่ีผ้วู ่าจ้างต้องจ้างผ้รู บั จ้างรายใหม่เพื่อเข้าทาการก่อสร้างแทน
ในราคาค่าจ้างที่สูงขึ้น จึงมิใช่เกิดจากความล่าช้าจากการบอกเลิกสญั ญาและการหา
ผู้รับจ้างรายใหม่จนเป็ นเหตุให้ค่าแรงและค่าวัสดุเพิ่ มขึ้น ผู้รับจ้างจึงต้องรับผิด
ในค่าใช้จ่ายท่ีเพ่ิมขึน้ ให้แก่ผวู้ ่าจ้าง

๔ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๕

28

ผฟู้ ้องคดี (สานักงานตารวจแห่งชาต)ิ ฟ้องว่า ไดท้ าสญั ญาจา้ งก่อสรา้ งอาคาร
หอพกั พยาบาลกบั ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ (บรษิ ทั ว. จากดั ) ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ทางานแลว้ เสรจ็ ๘ งวดงาน
และไมท่ าการก่อสรา้ งต่อ เน่ืองจากขาดสภาพคล่องทางการเงนิ จงึ ไดบ้ อกเลกิ สญั ญากบั ผฟู้ ้องคดี
แต่ผฟู้ ้องคดไี ม่อนุญาต โดยใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ จา้ งช่วงผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ (บรษิ ทั ก. จากดั ) ได้
แต่ต่อมามกี ารทง้ิ งานในขณะทย่ี งั เหลอื งวดงานทจ่ี ะทาการก่อสรา้ งอกี ผฟู้ ้องคดไี ดม้ หี นงั สอื บอกเลกิ
สญั ญากบั ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ และบอกเลกิ สญั ญาจา้ งชว่ งกบั ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๒ และไดว้ า่ จา้ งบรษิ ทั พ.
จากดั ทาการก่อสรา้ งงานทเ่ี หลอื ซ่งึ มคี ่าจา้ งเพมิ่ ขน้ึ จากสญั ญาเดมิ ๑๕,๓๐๔,๔๗๑.๒๐ บาท
ผฟู้ ้องคดจี งึ เรยี กใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดที งั้ สองรว่ มรบั ผดิ ในราคาทเ่ี พม่ิ ขน้ึ แต่ผถู้ กู ฟ้องคดที งั้ สองเพกิ เฉย
จงึ ขอให้ศาลมีคาพิพากษาหรอื คาสัง่ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทงั้ สองร่วมกนั ชาระค่าเสยี หายดงั กล่าว
พรอ้ มดอกเบย้ี แก่ผฟู้ ้องคดี

ศาลปกครองสงู สดุ วินิจฉัยว่า ผฟู้ ้องคดไี ดท้ าสญั ญาจา้ งกอ่ สรา้ งอาคารหอพกั

พยาบาลกบั ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ แบ่งงวดงานเป็น ๒๐ งวด กาหนดเวลาแลว้ เสรจ็ ในวนั ท่ี ๒๒ มถิ ุนายน
๒๕๔๐ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ทาการก่อสร้างได้เพียง ๘ งวดงาน แล้วหยุดทาการก่อสร้าง
เน่ืองจากขาดสภาพคล่องทางการเงนิ โดยแจง้ เหตุดงั กล่าวต่อผฟู้ ้องคดพี รอ้ มกบั ขอบอกเลกิ สญั ญา
แต่ผูฟ้ ้องคดไี ม่อนุญาต ต่อมาผูฟ้ ้องคดไี ด้ยนิ ยอมให้ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ จา้ งช่วงผูถ้ ูกฟ้องคดีท่ี ๒
และมีการท้ิงงาน แม้ผู้ฟ้องคดีจะได้ขยายระยะเวลาก่อสร้างแล้วเสร็จออกไปจนถึงวนั ท่ี ๙
ตุลาคม ๒๕๔๒ และมหี นังสอื เร่งรดั ให้ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ ทาการก่อสรา้ ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑
กม็ ไิ ดเ้ ขา้ ทาการก่อสรา้ งจนกระทงั่ ผูฟ้ ้องคดไี ด้บอกเลกิ สญั ญาเม่อื วนั ท่ี ๒๕ เมษายน ๒๕๔๓
หลงั จากนัน้ ผูฟ้ ้องคดไี ดม้ คี าสงั่ ลงวนั ท่ี ๑๒ พฤษภาคม ๒๕๔๓ แต่งตงั้ คณะกรรมการกาหนด
ราคากลางเพ่อื ประกอบการหาผรู้ บั จา้ งรายใหมเ่ ขา้ ทาการก่อสรา้ งแทน โดยคานวณราคากลาง
แลว้ เสรจ็ เมอ่ื วนั ท่ี ๑ กนั ยายน ๒๕๔๓ แต่เน่ืองจากการประมาณราคาค่าจา้ งสงู กว่างบประมาณ
ทเ่ี หลอื จงึ ตอ้ งทาความตกลงกบั สานกั งบประมาณเพอ่ื ขอความเหน็ ชอบในการใชเ้ งนิ นอกงบประมาณ
และนาเสนอคณะรฐั มนตรเี พ่อื พจิ ารณาเปลย่ี นแปลงวงเงนิ ค่าก่อสรา้ งและขยายเวลาก่อหน้ีผกู พนั
ก่อนลงนามในสญั ญา ซ่งึ คณะรฐั มนตรไี ดอ้ นุมตั ิเม่อื วนั ท่ี ๒๕ กนั ยายน ๒๕๔๔ ต่อมาผู้ฟ้องคดี
ไดท้ าสญั ญาว่าจา้ งบรษิ ทั พ. จากดั เม่อื วนั ท่ี ๑๙ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๔ ดาเนินการก่อสรา้ งแทน
แมก้ ารดาเนินการของผฟู้ ้องคดใี นการหาผรู้ บั จา้ งรายใหมท่ างานแทนผฟู้ ้องคดจี ะใชร้ ะยะเวลาถงึ
๑ ปี ๖ เดอื น แต่ก็เป็นการดาเนินการตามขนั้ ตอนวธิ กี าร และระเบยี บปฏบิ ตั ขิ องทางราชการ
ซง่ึ ตอ้ งใชร้ ะยะเวลาปฏบิ ตั บิ า้ งตามสมควร การดาเนินการของผฟู้ ้องคดจี งึ มไิ ด้ล่าชา้ จนเป็นเหตุ
ใหค้ ่าแรงและค่าวสั ดุเพมิ่ ขน้ึ แต่อย่างใด ดงั นนั้ เม่อื ผฟู้ ้องคดตี อ้ งว่าจา้ งบรษิ ทั พ. จากดั ผรู้ บั จา้ ง

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๕ ๕

29

รายใหม่มาทางานแทนผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ในราคาท่เี พมิ่ ขน้ึ จากเดมิ ผู้ฟ้องคดจี งึ มสี ทิ ธเิ รยี กให้
ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ รบั ผดิ ในค่าจา้ งทต่ี อ้ งจา้ งผรู้ บั จา้ งรายใหม่เพม่ิ ขน้ึ ไดต้ ามขอ้ กาหนดในสญั ญา
ขอ้ ๑๖ ทก่ี าหนดใหผ้ รู้ บั จา้ งตอ้ งรบั ผดิ ชอบในค่าเสยี หาย ซง่ึ เป็นเงนิ จานวนเกนิ กว่าหลกั ประกนั
การปฏบิ ตั งิ านและค่าเสยี หายต่างๆ ทเ่ี กดิ ขน้ึ รวมทงั้ คา่ ใชจ้ ่ายทเ่ี พมิ่ ขน้ึ (ถา้ ม)ี ภายหลงั ผวู้ า่ จา้ ง
บอกเลิกสญั ญา ดังนัน้ ผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี ๑ ต้องชดใช้เงนิ จานวน ๑๕,๓๖๑,๐๗๖.๗๗ บาท
พรอ้ มดอกเบย้ี รอ้ ยละ ๗.๕ ต่อปีของตน้ เงนิ จานวน ๑๕,๓๐๔,๔๗๑.๒๐ บาท นบั ถดั จากวนั ฟ้อง
จนกวา่ จะชาระเสรจ็ สน้ิ

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สุดที่อ. ๔๕๓/๒๕๕๕)

๖ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๒ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๕

30

คดีพิพาทเกี่ยวกบั สญั ญาทางปกครอง

ระยะเวลาการฟ้องคดีพิพาทเก่ียวกบั สญั ญาทางปกครอง มาตรา ๕๑
แห่งพระราชบญั ญตั ิจดั ตงั้ ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

การที่หน่วยงานทางปกครองออกประกาศประมูลจ้างด้วยระบบอิเลก็ ทรอนิ กส์
(e-Auction) ซึ่งมีลกั ษณะเป็ นคาเชื้อเชิญให้เข้าเสนอราคาและมีลกั ษณะเป็ นคาเสนอให้
ผทู้ ่ีจะเข้าเสนอราคาปฏิบตั ิตามเงื่อนไข เม่อื ผเู้ สนอราคาได้แสดงเจตนาสนองรบั คาเสนอ
ดงั กล่าว จึงก่อให้เกิด “สญั ญาหลกั ประกนั ซอง” ที่มีลกั ษณะเป็ นสญั ญาทางปกครอง
ข้อพิพาทท่ีเกิดจากการใช้สิทธิตามสญั ญาหลกั ประกนั ซองเน่ืองจากผเู้ สนอราคาท่ีได้รบั
เลือกไม่ได้เข้าทาสญั ญาและเพิกเฉยไม่ชาระเงินค่าหลกั ประกนั ซอง จึงเป็ นคดีพิพาท
ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบญั ญตั ิจดั ตงั้ ศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซ่ึงจะต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองภายในห้าปี ตามมาตรา ๕๑
แห่งพระราชบญั ญัติดงั กล่าว โดยนับแต่วนั ถดั จากวนั ท่ีครบกาหนดให้เข้าทาสญั ญา
หรือวนั เปิ ดทาการวนั แรกหากวนั ดงั กล่าวตรงกบั วนั หยดุ ราชการ

ผูฟ้ ้องคดี (องคก์ ารบรหิ ารส่วนตาบล) ฟ้องว่า ไดป้ ระกาศประมูลจา้ งดว้ ยระบบ
อิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) เพ่ือก่อสร้างประปาหมู่บ้าน กาหนดให้ผู้เสนอราคาต้องวาง
หลกั ประกนั ซองพรอ้ มกบั ยน่ื ประมลู โดยผถู้ ูกฟ้องคดเี ป็นผเู้ สนอราคาต่าสดุ และธนาคารกรงุ เทพ
จากดั (มหาชน) เป็นผูท้ าสญั ญาค้าประกนั ต่อมาผูฟ้ ้องคดมี หี นังสอื ลงวนั ท่ี ๒๒ สงิ หาคม ๒๕๔๙
แจง้ ใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดไี ปทาสญั ญาภายในเจด็ วนั แต่ผถู้ ูกฟ้องคดมี ไิ ดไ้ ปทาสญั ญาภายในระยะเวลา
ทก่ี าหนด ผฟู้ ้องคดจี งึ มหี นงั สอื ด่วนทส่ี ุด ลงวนั ท่ี ๑๙ กนั ยายน ๒๕๔๙ แจง้ ผถู้ ูกฟ้องคดอี กี ครงั้
ซ่งึ ผู้ถูกฟ้องคดจี ะต้องทาสญั ญาอย่างช้าวนั ท่ี ๒๙ กนั ยายน ๒๕๔๙ แต่ผู้ถูกฟ้องคดเี พกิ เฉย
ผูฟ้ ้องคดจี งึ มหี นังสอื ลงวนั ท่ี ๙ ตุลาคม ๒๕๔๙ แจง้ ยกเลกิ การทาสญั ญาจ้างกบั ผูถ้ ูกฟ้องคดี
และแจ้งขอใช้สทิ ธริ ิบหลกั ประกนั ซอง แต่ผู้ค้าประกนั เพกิ เฉยจงึ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดชี ดใช้เงนิ
ค่าหลกั ประกนั ซอง แต่ผถู้ ูกฟ้องคดเี พกิ เฉย จงึ ขอใหศ้ าลมคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั่ ใหผ้ ู้ถูกฟ้องคดี
ชาระเงนิ

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๖ ๑

31

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า ประกาศประมูลจ้างด้วยระบบอเิ ลก็ ทรอนิกส์
กาหนดใหผ้ เู้ สนอราคาตอ้ งวางหลกั ประกนั ซอง พรอ้ มกบั การยน่ื ประมลู ดว้ ยระบบอเิ ลก็ ทรอนิกส์
และหากผเู้ สนอราคาซง่ึ ไดร้ บั คดั เลอื กไมไ่ ปทาสญั ญาภายในเจด็ วนั นบั แต่วนั ทไ่ี ดร้ บั แจง้ ผฟู้ ้องคดี
จะรบิ หลกั ประกนั ซองทนั ทหี รอื เรยี กรอ้ งจากผู้ออกหนังสอื ค้าประกนั ซองทนั ที นอกจากจะมี
ลกั ษณะเป็นคาเช้อื เชญิ ให้ผู้มอี าชพี รบั จ้างก่อสรา้ งทาคาเสนอขอเขา้ ทาสญั ญาจ้างแล้ว ยงั มี
ลกั ษณะเป็นคาเสนอให้ผู้ท่ีจะเขา้ เสนอราคาปฏิบตั ิตามเง่อื นไขในการเสนอราคาท่ีผู้ฟ้องคดี
กาหนดด้วย การท่ผี ู้ถูกฟ้องคดยี นิ ยอมผูกพนั ตนตามประกาศของผู้ฟ้องคดีด้วยการเขา้ เสนอ
ราคาและย่นื หลกั ประกนั ซอง จงึ ถอื ว่าผถู้ ูกฟ้องคดไี ดแ้ สดงเจตนาสนองรบั คาเสนอและก่อใหเ้ กดิ
สญั ญาประเภทหน่ึงเรยี กวา่ “สญั ญาหลกั ประกนั ซอง” โดยมคี สู่ ญั ญาฝ่ายผฟู้ ้องคดเี ป็นหน่วยงาน
ทางปกครองและมเี อกสทิ ธใิ ์ นการเลอื กคู่สญั ญา ควบคุมการปฏิบตั ิตามสญั ญา แก้ไขสญั ญา
และเลกิ สญั ญาไดฝ้ ่ ายเดยี ว ซ่งึ แสดงใหเ้ หน็ ถงึ อานาจของคู่สญั ญาฝ่ายหน่วยงานทางปกครอง
ท่ีมีอยู่เหนือคู่สัญญาฝ่ ายเอกชน อันเป็ นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครอง โดยมี
วตั ถุประสงค์เพ่อื ใหไ้ ด้มาซ่งึ คู่สญั ญาท่จี ะเขา้ ร่วมดาเนินการจดั ให้มสี งิ่ สาธารณูปโภค ซ่งึ เป็น
ความมุ่งหมายใหก้ ารดาเนินการกจิ การทางปกครองหรอื การบรกิ ารสาธารณะบรรลุผล สญั ญา
ดงั กล่าวจงึ มลี กั ษณะเป็นสญั ญาทางปกครอง และเม่อื ขอ้ พพิ าทเกดิ จากการใชส้ ทิ ธติ ามสญั ญา
หลกั ประกันซอง จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจดั ตัง้
ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เม่อื ผถู้ ูกฟ้องคดไี ดร้ บั หนังสอื แจง้ ใหไ้ ป
ทาสญั ญาจ้างเม่ือวนั ท่ี ๒ กันยายน ๒๕๔๙ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องเข้าทาสญั ญากับผู้ฟ้องคดี
ภายในวนั ท่ี ๙ กนั ยายน ๒๕๔๙ แต่วนั ดงั กล่าวตรงกบั วนั หยุดราชการ จงึ สามารถเขา้ ทาสญั ญา
กบั ผฟู้ ้องคดไี ดถ้ งึ วนั ท่ี ๑๑ กนั ยายน ๒๕๔๙ ซง่ึ เป็นวนั เปิดทาการวนั แรก เมอ่ื ผถู้ กู ฟ้องคดไี มไ่ ด้
เขา้ ทาสญั ญาภายในระยะเวลาท่กี าหนด จงึ ถูกยดึ หลกั ประกนั ซองตามท่กี าหนดไวใ้ นเอกสาร
ประมลู การจา้ งดว้ ยระบบอเิ ลก็ ทรอนิกส์ (e-Auction) สทิ ธเิ รยี กรอ้ งใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดรี บั ผดิ ตามสญั ญา
หลกั ประกนั ซองจงึ เกิดขน้ึ ในวันท่ี ๑๒ กนั ยายน ๒๕๔๙ ผูฟ้ ้องคดีจงึ มสี ทิ ธินาคดีมาย่นื ฟ้อง
ต่อศาลปกครองภายในห้าปี นับแต่วันดังกล่าว เม่ือผู้ฟ้ องคดีย่ืนฟ้ องต่อศาลปกครองชัน้ ต้น
เม่ือวันท่ี ๒๕ ตุลาคม ๒๕๕๔ จึงเป็ นการย่ืนฟ้ องเม่ือพ้นกาหนดระยะเวลาการฟ้ องคดี
ตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบญั ญตั ดิ งั กล่าว อกี ทงั้ การฟ้องคดนี ้ีมใิ ช่เป็นการฟ้องคดที เ่ี กย่ี วกบั
การคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือสถานะของบุคคล และไม่เป็ นประโยชน์แก่ส่วนรวม
หรอื มเี หตุจาเป็นอ่นื ท่ที าให้ผูฟ้ ้องคดไี ม่อาจย่นื ฟ้องภายในระยะเวลาท่กี าหนดท่ศี าลจะรบั ไว้

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๖

32
พจิ ารณาได้ตามมาตรา ๕๒ แห่งพระราชบญั ญตั ิเดียวกนั ท่ศี าลปกครองชนั้ ต้นมคี าสงั่ ไม่รบั
คาฟ้องไวพ้ จิ ารณาและใหจ้ าหน่ายคดอี อกจากสารบบความศาลปกครองสงู สดุ เหน็ พอ้ งดว้ ยในผล

(คำสงั่ ศำลปกครองสงู สดุ ที่๘๒๘/๒๕๕๕)

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๖ ๓

33

คดีพิพาทเก่ียวกบั สญั ญาทางปกครอง

แ ม้ สัญ ญ าจ้ าง ก่ อ ส ร้ างถน น จะก าห น ด ให้ ผู้รับ จ้ างต้ อ งท าก ารแ ก้ ไข
เม่อื มีความชารดุ บกพร่องหรอื ความเสียหายอนั เกิดจากการใช้วสั ดทุ ่ีไมถ่ กู ต้อง หรอื ทาไว้
ไม่เรียบร้อย หรือทาไม่ถกู ต้องตามมาตรฐานแห่งหลกั วิชา ภายในกาหนด ๒ ปี นับถดั จาก
วนั ท่ีได้รบั มอบงาน แต่เม่ือความเสียหายเกิดจากข้อกาหนดในสญั ญาจ้าง ไม่ได้เกิดจาก
การใช้วสั ดทุ ี่ไม่ถกู ต้อง หรือทาไว้ไม่เรียบร้อย หรือทาไม่ถกู ต้องตามมาตรฐานแห่งหลกั วิชา
อีกทงั้ ผรู้ บั จ้างทางานภายใต้การควบคมุ ดแู ลของช่างผคู้ วบคมุ งานของผวู้ ่าจ้าง หากผรู้ บั จ้าง
มีหน้าที่ตามสญั ญา ช่างผ้คู วบคุมงานย่อมต้องทกั ท้วงให้ผ้รู บั จ้างดาเนิ นการ ดงั นัน้
ผ้รู บั จ้างจึงไม่มีหน้าท่ีต้องแก้ไขความเสียหาย และเมื่อพ้นกาหนด ๒ ปี ผ้รู บั จ้างจึงพ้นจาก
ข้อผกู พนั ตามสญั ญา ผ้วู ่าจ้างจึงมีหน้าท่ีต้องคืนหนังสือคา้ ประกนั สญั ญาให้แก่ผ้รู บั จ้าง
ตามข้อ ๑๓๗ (๒) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพสั ดุของหน่วยการบริหาร
ราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕

ผู้ฟ้องคดฟี ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดี (เทศบาล) ได้ทาสญั ญาจ้างผู้ฟ้องคดกี ่อสร้าง
ถนนจราจรปแู อสฟัลตกิ คอนกรตี โดยตอ้ งทางานใหแ้ ลว้ เสรจ็ ภายในวนั ท่ี ๑๗ มถิ ุนายน ๒๕๔๘
ผฟู้ ้องคดไี ดน้ าหนงั สอื คา้ ประกนั สญั ญาของธนาคาร ก. มาใหไ้ วแ้ กผ่ ถู้ ูกฟ้องคดเี พอ่ื เป็นหลกั ประกนั
การปฏิบัติตามสญั ญา ผู้ฟ้องคดีได้ก่อสรา้ งถนนแล้วเสรจ็ และส่งมอบงานให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี
เม่อื วนั ท่ี ๑ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ต่อมา ผูถ้ ูกฟ้องคดไี ด้มหี นังสอื แจง้ ผูฟ้ ้องคดใี ห้ซ่อมแซมถนน
ทช่ี ารดุ จานวน ๕ จุด แต่ผฟู้ ้องคดเี หน็ วา่ ความเสยี หายดงั กล่าวไมไ่ ดเ้ กดิ จากผฟู้ ้องคดี แตเ่ กดิ จาก
ชนั้ ดนิ เดมิ เป็นลูกรงั ไม่ได้คุณภาพและผูอ้ อกแบบไม่ได้ออกไปสารวจคุณภาพชนั้ ดนิ เดมิ ก่อน
ออกแบบการก่อสร้าง ผู้ฟ้ องคดีจึงขอคืนหนังสือค้าประกันสญั ญา แต่ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิเสธ
จึงขอให้ศาลมีคาพิพากษาหรอื คาสงั่ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้าประกันสญั ญาและชดใช้
คา่ ธรรมเนียมทธ่ี นาคารเรยี กเกบ็ จากผฟู้ ้องคดี

ศาลปกครองสงู สดุ วินิ จฉัยว่า สญั ญาจา้ งก่อสรา้ งถนนจราจร ขอ้ ๖ กาหนดว่า
เม่อื งานแล้วเสรจ็ บรบิ ูรณ์ และผู้ถูกฟ้องคดไี ด้รบั มอบงานจ้างจากผู้ฟ้องคดีหรอื จากผู้รบั จ้าง
รายใหม่ในกรณีทม่ี กี ารบอกเลกิ สญั ญาตามขอ้ ๕ หากมเี หตุชารุดบกพรอ่ งหรอื เสยี หายเกดิ ขน้ึ
จากงานจา้ งน้ีภายในกาหนด ๒ ปี นับถดั จากวนั ทไ่ี ดร้ บั มอบงานดงั กล่าว ซง่ึ ความชารุดบกพรอ่ ง

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๖ ๑

34

หรอื เสยี หายนัน้ เกดิ จากความบกพรอ่ งของผฟู้ ้องคดี อนั เกดิ จากการใชว้ สั ดุท่ไี ม่ถูกตอ้ ง หรอื ทาไว้
ไม่เรยี บรอ้ ย หรอื ทาไม่ถูกตอ้ งตามมาตรฐานแห่งหลกั วชิ า ผฟู้ ้องคดจี ะต้องรบี ทาการแก้ไขใหเ้ ป็น
ทเ่ี รยี บรอ้ ยโดยไม่ชกั ชา้ โดยผถู้ ูกฟ้องคดไี ม่ตอ้ งออกเงนิ ใดๆ ในการน้ีทงั้ สน้ิ หากผฟู้ ้องคดบี ดิ พลว้ิ
ไม่กระทาการดงั กล่าวภายในกาหนด ๑๕ วนั นับแต่วนั ท่ไี ดร้ บั แจง้ เป็นหนังสอื จากผู้ถูกฟ้องคดี
หรอื ไม่ทาการแกไ้ ขใหถ้ ูกต้องเรยี บรอ้ ยภายในเวลาทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดกี าหนดให้ ผูถ้ ูกฟ้องคดมี สี ทิ ธิ
ทจ่ี ะทาการนนั้ เอง หรอื จา้ งผอู้ น่ื ใหท้ างานนนั้ โดยผฟู้ ้องคดตี อ้ งเป็นผอู้ อกคา่ ใชจ้ ่าย เมอ่ื ผฟู้ ้องคดี
ได้ทางานตามสญั ญาจ้างแล้วเสรจ็ และส่งมอบงานจ้างให้แก่ผูถ้ ูกฟ้องคดีเม่อื วนั ท่ี ๑ กรกฎาคม
๒๕๔๘ โดยคณะกรรมการตรวจการจา้ งไดต้ รวจรบั งานจา้ งก่อสรา้ งดงั กล่าวแลว้ โดยเหน็ วา่ งาน
แลว้ เสรจ็ ถูกตอ้ งครบถว้ นตามแบบรายละเอยี ดและขอ้ กาหนดในสญั ญาทุกประการ แต่ผฟู้ ้องคดี
สง่ มอบงานจา้ งไม่เป็นไปตามกาหนดเวลา และผถู้ ูกฟ้องคดไี ดป้ รบั ผฟู้ ้องคดจี ากการทางานแลว้
เสรจ็ ลา่ ชา้ จานวน ๑๔ วนั จงึ ถอื ไดว้ า่ ผฟู้ ้องคดไี ดท้ าการกอ่ สรา้ งถนนจราจรเป็นไปตามสญั ญาแลว้

ส่วนการก่อสร้างถนนจราจรปูแอสฟั ลติกคอนกรีตซ่ึงมีแบบมาตรฐาน
กรมการปกครอง เลขท่ี ท. ๑ – ๐๓ แนบท้ายสญั ญากาหนดว่า จะต้องมีการลงชนั้ วสั ดุต่างๆ
ประกอบด้วยชัน้ ลูกรงั บดอัดแน่น ๙๕ % หนา ๐.๒๐ เมตร ชนั้ หินคลุกบดอัดแน่น ๙๕ %
หนา ๐.๑๕ เมตร PRIME COAT และ TACK COAT ด้วยยาง แล้วจึงปูแอสฟัลติกคอนกรีต
ตามลาดบั โดยชนั้ ลูกรงั และชนั้ หนิ คลุกดงั กล่าวจะต้องบดอดั ให้ได้ความแน่นตามมาตรฐาน
ทก่ี าหนด เพอ่ื ป้องกนั การเล่อื นไหลของชนั้ วสั ดุอน่ื ทอ่ี ยดู่ า้ นบนใหส้ ามารถรบั น้าหนกั การลงวสั ดุ
ในแต่ละชนั้ รวมถงึ ใหพ้ ้นื ทางสามารถรบั น้าหนักการใชถ้ นนไดต้ ามมาตรฐาน แต่ผถู้ ูกฟ้องคดี
ได้ทาสญั ญาจ้างก่อสรา้ งถนนโดยกาหนดในสญั ญาให้ตดั ชนั้ ลูกรงั บดอดั แน่นออกและไม่ได้
กาหนดใหผ้ ฟู้ ้องคดตี อ้ งตรวจสอบความแขง็ แรงหรอื ความหนาแน่นของชนั้ ลูกรงั เดมิ ประกอบกบั
ผู้ฟ้ องคดีได้ทาการก่อสร้างภายใต้การควบคุมดูแลของช่างผู้ควบคุมงานของผู้ถูกฟ้ องคดี
หากผู้ฟ้องคดมี หี น้าท่ีต้องตรวจสอบความแขง็ แรงหรอื ความหนาแน่นของชนั้ ลูกรงั เดิมแล้ว
ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ดาเนินการ ช่างผู้ควบคุมงานของผู้ถูกฟ้องคดีย่อมต้องทักท้วงให้ผู้ฟ้องค ดี
ดาเนินการดงั กล่าว แต่ก็มไิ ดม้ กี ารทกั ทว้ งใหด้ าเนินการแต่อย่างใด จงึ เช่อื ไดว้ ่าความเสยี หาย
ของถนนท่ียุบตวั และแตกรา้ วจานวน ๕ จุด เกิดจากการท่ีผู้ถูกฟ้องคดีกาหนดให้ตดั ชนั้ ลูกรงั
ออกจากแบบมาตรฐานกรมการปกครอง เลขท่ี ท. ๑ – ๐๓ โดยไม่ได้มกี ารตรวจสอบความแขง็ แรง
หรอื ความหนาแน่นของชนั้ ลูกรงั เดมิ ดงั นัน้ เม่อื ความเสยี หายของถนนดงั กล่าวไม่ไดเ้ กดิ จาก
การใช้วสั ดุท่ไี ม่ถูกต้อง หรอื ทาไว้ไม่เรยี บรอ้ ย หรอื ทาไม่ถูกต้องตามมาตรฐานแห่งหลกั วชิ า
ผู้ฟ้องคดีจงึ ไม่มีหน้าท่ีต้องแก้ไขความเสยี หายตามข้อ ๖ ของสญั ญา และเม่ือพ้นกาหนด ๒ ปี

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๖

35

นบั ถดั จากวนั ทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดไี ดร้ บั มอบงานในวนั ท่ี ๑ กรกฎาคม ๒๕๔๘ จนถงึ วนั ท่ี ๑ กรกฎาคม
๒๕๕๐ จงึ ถอื วา่ ผฟู้ ้องคดพี น้ ขอ้ ผกู พนั ตามสญั ญา ผถู้ กู ฟ้องคดจี งึ มหี น้าทต่ี อ้ งคนื หนงั สอื ค้าประกนั
สญั ญาของธนาคาร ก. ใหแ้ ก่ผฟู้ ้องคดี โดยผถู้ ูกฟ้องคดตี อ้ งคนื หนังสอื ค้าประกนั สญั ญาดงั กล่าว
ใหแ้ ก่ผฟู้ ้องคดอี ยา่ งชา้ ภายในวนั ท่ี ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๕๐ ตามขอ้ ๑๓๗ (๒) ของระเบยี บกระทรวง
มหาดไทย ว่าดว้ ยการพสั ดุของหน่วยการบรหิ ารราชการส่วนทอ้ งถนิ่ พ.ศ. ๒๕๓๕ ดงั นนั้ การท่ี
ผูถ้ ูกฟ้องคดไี ม่คนื หนังสอื ค้าประกนั สญั ญาใหแ้ ก่ผูฟ้ ้องคดจี งึ ไม่ชอบดว้ ยกฎหมายและสญั ญา
และก่อใหเ้ กดิ ความเสยี หายแก่ผฟู้ ้องคดที ต่ี อ้ งเสยี คา่ ธรรมเนียมใหแ้ กธ่ นาคาร

พิพากษาให้คืนหนังสอื ค้าประกนั สญั ญาและชดใช้ค่าเสียหายตามท่ีผู้ฟ้องคดี
ตอ้ งเสยี ค่าธรรมเนียมใหแ้ ก่ธนาคารจนกว่าผถู้ ูกฟ้องคดจี ะคนื หนังสอื ค้าประกนั สญั ญาดงั กล่าว
ใหแ้ ก่ผฟู้ ้องคดี

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สุดที่อ. ๒๐๒/๒๕๕๖)

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๖ ๓

36

คดีพิพาทเก่ียวกบั สญั ญาทางปกครอง

สญั ญาจ้างที่ขึน้ อย่กู บั ความสาเรจ็ ของงานในแต่ละงวด ความสาเรจ็ ของงาน
งวดสดุ ท้าย ผ้รู บั จ้างจะต้องปฏิบตั ิงานทงั้ หมดแล้วเสรจ็ เรียบร้อยตามสญั ญา ซึ่งรวมถึง
งานส่วนท่ีเหลือจากงานงวดที่ทามาก่อนและงานอื่นท่ีมีความชารดุ หรืองานที่ยงั ไม่แล้วเสรจ็
ตามสญั ญา ดงั นัน้ เม่ือผ้รู บั จ้างก่อสร้างถนนได้ส่งมอบงานงวดสุดท้ายและซ่อมแซม
ความชารดุ บกพร่องของงานท่ีทาในงวดก่อนแล้ว การที่ผวู้ ่าจ้างมิได้ตรวจรบั งานโดยเหน็ ว่า
ถนนยงั คงมีความชารดุ เสียหายอยู่ แต่ให้ประชาชนใช้สญั จรไปมาโดยไมส่ งั่ ปิ ดการจราจร
หรือสงั่ ห้ามใช้ถนนไว้จนกว่าผู้รบั จ้างจะทาการแก้ไขซ่อมแซมให้แล้วเสรจ็ ตามนัย
มาตรา ๑๕ (๓) ประกอบมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบญั ญตั ิทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ อีกทงั้
มิได้โต้แย้งการทางานของผรู้ บั จ้างในงานงวดสดุ ท้ายซ่ึงแล้วเสรจ็ ภายในกาหนดระยะเวลา
ตามสญั ญา พฤติการณ์ถอื ได้ว่าผวู้ ่าจ้างได้ยอมรบั ผลการซ่อมแซมถนนของผรู้ บั จ้างแล้ว
ผวู้ ่าจ้างจึงต้องตรวจรบั มอบงานและจ่ายเงินค่าจ้างงวดสดุ ท้ายให้แก่ผรู้ บั จ้าง

ผฟู้ ้องคดฟี ้องวา่ ผถู้ กู ฟ้องคดที ่ี ๑ (เทศบาล) ไดท้ าสญั ญาจา้ งผฟู้ ้องคดกี ่อสรา้ ง
ถนนคอนกรตี เสรมิ เหลก็ (คสล.) ขนาดกวา้ ง ๕ เมตร ยาว ๖๒๖ เมตร หนา ๐.๑๕ เมตร พน้ื ท่ี
คสล. ไม่น้อยกว่า ๓,๑๓๐ ตารางเมตร กาหนดค่าจ้างก่อสร้างเป็นเงนิ ๑,๔๘๐,๐๐๐ บาท
แบ่งจ่ายเป็นงวดๆ จานวน ๓ งวด งวดสุดท้ายเป็นเงนิ ๗๔๐,๐๐๐ บาท จ่ายเม่ือผู้ฟ้องคดี
ไดป้ ฏบิ ตั ิงานทงั้ หมดแล้วเสรจ็ ตามสญั ญา ผูฟ้ ้องคดไี ดส้ ่งมอบงานงวดท่ี ๑ และงวดท่ี ๒ และ
ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ได้จ่ายเงนิ ค่าจ้างใหผ้ ูฟ้ ้องคดแี ล้ว ต่อมา ผูฟ้ ้องคดไี ด้มหี นังสอื ลงวนั ท่ี ๒๒
พฤศจกิ ายน ๒๕๔๕ ขอสง่ มอบงานงวดสุดทา้ ย และมหี นังสอื ลงวนั ท่ี ๒๖ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๕
แจง้ ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ใหช้ าระเงนิ ค่าจา้ ง จานวน ๗๔๐,๐๐๐ บาท คณะกรรมการตรวจการจา้ ง
ไดต้ รวจงานแลว้ เหน็ วา่ ถนนทก่ี ่อสรา้ งในงานงวดท่ี ๒ มรี อยแตกรา้ ว ๒๐๐ เมตร ผถู้ กู ฟ้องคดที ่ี ๑
จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีแก้ไขจุดท่ีชารุด ผู้ฟ้องคดีได้ทาการแก้ไขและมีหนังสือแจ้งให้
ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ชาระหน้ีค่าจ้างงวดสุดท้าย แต่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ไม่ชาระ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า
ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ เป็นฝ่ายผดิ สญั ญาจา้ ง ขอใหศ้ าลมคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั่ ใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดที งั้ แปด
ร่วมกันหรือแทนกันชดใช้เงินค่าจ้างงวดสุดท้ายให้แก่ผู้ฟ้ องคดีจานวน ๗๔๐,๐๐๐ บาท
พรอ้ มดอกเบย้ี

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๖ ๑

37

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า สญั ญาจา้ งก่อสรา้ งถนนคอนกรตี เสริมเหล็ก
ทพ่ี พิ าทได้แบ่งการจ่ายเงนิ ค่าจา้ งออกเป็น ๓ งวด ขน้ึ อยู่กบั ความสาเรจ็ ของงานในแต่ละงวด
เป็ นสาคัญ โดยความสาเร็จของงานงวดท่ี ๓ หรืองวดสุดท้าย จะต้องปรากฏว่าผู้ฟ้องคดี
ไดป้ ฏบิ ตั งิ านก่อสรา้ งทงั้ หมดแลว้ เสรจ็ เรยี บรอ้ ยตามสญั ญา ซง่ึ หมายถงึ ไดป้ ฏบิ ตั งิ านสว่ นท่ีเหลอื
จากงานงวดท่ี ๑ และงานงวดท่ี ๒ และยอ่ มรวมถงึ งานอ่นื ๆ ทงั้ หมดทย่ี งั พบว่ามคี วามชารดุ เสยี หาย
หรอื มกี ารก่อสรา้ งไม่แลว้ เสรจ็ เรยี บรอ้ ยตามสญั ญาดว้ ย เมอ่ื ผฟู้ ้องคดไี ดส้ ง่ มอบงานงวดสุดทา้ ย
และไดม้ หี นงั สอื ลงวนั ท่ี ๒๖ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๕ แจง้ ใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ชาระค่าจา้ งงวดสุดทา้ ย
จานวน ๗๔๐,๐๐๐ บาท แต่ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไม่ตรวจรบั งานงวดสุดทา้ ยเน่ืองจากเหน็ ว่าถนน
ในงานงวดท่ี ๒ มรี อยแตกรา้ ว โดยไม่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ได้อ้างถึงการก่อสรา้ งงาน
งวดสดุ ทา้ ยไมถ่ ูกตอ้ งอยา่ งไร ประกอบกบั ตามบนั ทกึ การปฏบิ ตั งิ านผลงานประจาวนั ผู้ควบคมุ งาน
ของผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไดร้ ายงานผลการทางานของผฟู้ ้องคดวี า่ ก่อสรา้ งถนนไดค้ วามยาว ๖๒๖ เมตร
รวมพ้ืนท่ี คสล. ๓,๑๓๐ ตารางเมตร ซ่ึงศาลปกครองชัน้ ต้นได้วินิจฉัยว่าผู้ฟ้ องคดีทางาน
งวดสุดท้ายแลว้ เสรจ็ ภายในกาหนดระยะเวลาตามสญั ญา โดยผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไม่ได้อุทธรณ์
โต้แย้งคาพพิ ากษาของศาลปกครองชนั้ ต้นในกรณีดงั กล่าว ขอ้ เทจ็ จรงิ จงึ เป็นยุติว่าผูฟ้ ้องคดี
ไดก้ อ่ สรา้ งงานงวดสดุ ทา้ ยแลว้ เสรจ็ สว่ นการซ่อมแซมถนนทแ่ี ตกรา้ วในงานงวดท่ี ๒ ตามบนั ทกึ
ถอ้ ยคาในชนั้ ไต่สวนของศาลปกครองชนั้ ตน้ ซง่ึ ผคู้ วบคุมงานก่อสรา้ งไดใ้ หถ้ อ้ ยคาวา่ ถนนท่พี พิ าท
ได้เปิดใช้เส้นทางนับจากท่ีสร้างแล้วเสรจ็ แต่ยงั ไม่มีการตรวจรบั งานงวดสุดท้าย ประกอบกบั
จากการเดนิ เผชญิ สบื ของศาลปกครองชนั้ ตน้ ว่าถนนทพ่ี พิ าทไดเ้ ปิดใหป้ ระชาชนใชส้ ญั จรไปมาแลว้
ซ่งึ การท่ผี ู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ได้ตรวจรบั มอบงานงวดท่ี ๒ แลว้ แมผ้ ูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ จะได้แจง้ ให้
ผฟู้ ้องคดซี ่อมแซมถนนทแ่ี ตกรา้ วในงานงวดท่ี ๒ เป็นระยะทาง ๒๐๐ เมตร จากระยะทางของงาน
งวดท่ี ๒ ทงั้ หมด ๓๐๐ เมตร กต็ าม แต่ภายหลงั จากทผ่ี ฟู้ ้องคดไี ดเ้ ขา้ ซอ่ มแซมถนนทแ่ี ตกรา้ วแลว้
ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ กไ็ ดเ้ ปิดใหป้ ระชาชนไดใ้ ชถ้ นนทพ่ี พิ าทในการสญั จรไปมาตามปกตทิ งั้ ทเ่ี หน็ ว่า
ถนนยงั คงมคี วามชารดุ เสยี หายอยเู่ ป็นระยะทางอกี ๑๔๗.๕๐ เมตร พฤตกิ ารณ์ของผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑
ถือได้ว่าเป็นการยอมรบั ผลการซ่อมแซมถนนในงานงวดท่ี ๒ ของผู้ฟ้องคดีแล้ว ผู้ฟ้องคดี
จึงไม่ต้องรบั ผิดต่อผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ในงานงวดท่ี ๒ ดงั กล่าว การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ อ้างว่า
เม่อื งานยงั ไมแ่ ลว้ เสรจ็ ไม่มกี ารตรวจรบั มอบงานทงั้ หมด งานก่อสรา้ งจงึ ยงั อยใู่ นความรบั ผดิ ชอบ
ของผู้ฟ้องคดีท่ีจะต้องดูแลรกั ษาและผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ ไม่มีสทิ ธิเป็นผู้เปิดให้ใช้ถนน แต่เม่อื มี
ประชาชนเขา้ ใชถ้ นนทพ่ี พิ าทซง่ึ ยงั มคี วามชารุดเสยี หายอยู่ ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ในฐานะผอู้ านวยการ
ทางหลวงเทศบาลกช็ อบทจ่ี ะต้องปิดการจราจรหรอื สงั่ หา้ มใชถ้ นนดงั กล่าวไวจ้ นกว่าผูฟ้ ้องคดจี ะ
ทาการแกไ้ ขซ่อมแซมใหแ้ ลว้ เสรจ็ ตามนัยมาตรา ๑๕ (๓) ประกอบมาตรา ๒๘ แห่งพระราชบญั ญตั ิ

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๖

38

ทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ มใิ ชป่ ลอ่ ยใหม้ กี ารใชถ้ นนมาจนถงึ ปัจจุบนั ดงั นนั้ กรณจี งึ ถอื ไดว้ า่ ผฟู้ ้องคดี
ได้ก่อสร้างงานงวดสุดท้ายและงานซ่อมแซมถนนงวดท่ี ๒ แล้วเสร็จพร้อมกับได้ส่งมอบงาน
ดงั กล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ ภายในกาหนดเวลาตามสญั ญาแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๑ จงึ ต้อง
ตรวจรบั มอบงานและจ่ายเงนิ ค่าจ้างงานงวดสุดท้ายจานวน ๗๔๐,๐๐๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี
เม่อื ผฟู้ ้องคดไี ดส้ ง่ มอบงานงวดสุดทา้ ยในวนั ท่ี ๒๒ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๕ และไดม้ หี นงั สอื ลงวนั ท่ี
๒๖ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๕ แจง้ ใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ เบกิ จ่ายเงนิ คา่ จา้ งจานวน ๗๔๐,๐๐๐ บาท ใหแ้ ก่
ผูฟ้ ้องคดี แต่ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ มไิ ด้ชาระเงนิ ค่าจา้ งดงั กล่าว จงึ ตกเป็นผูผ้ ดิ นัดตามมาตรา ๒๐๔
แหง่ ประมวลกฎหมายแพง่ และพาณิชย์

พพิ ากษาใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดที ่ี ๑ จ่ายเงนิ ค่าจา้ งใหแ้ ก่ผฟู้ ้องคดจี านวน ๗๔๐,๐๐๐ บาท
พรอ้ มดอกเบ้ยี ในอตั รารอ้ ยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงนิ ๗๔๐,๐๐๐ บาท ตงั้ แต่วนั ท่ผี ดิ นัดวนั ท่ี
๒๗ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๕ เป็นตน้ ไปจนกวา่ จะชาระเสรจ็

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สุดที่อ. ๙๑/๒๕๕๖)

สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารเรียนกาหนดให้ผู้รบั จ้างต้องทาการแก้ไข
หากมีเหตุชารดุ บกพร่องหรือมีความเสียหายเกิดขึ้นภายในกาหนด ๒ ปี นับถดั จากวนั ท่ี
ได้รบั มอบงาน และถ้างานที่จ้างเกิดชารุดบกพร่องเสียหายขึ้นหลังจากระยะเวลา
ท่ีกาหนดดังกล่าว ผู้รบั จ้างยงั ต้องรบั ผิดตามที่บญั ญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่ง
และพาณิชย์ เมื่อรางน้าฝน เชิงชาย และฝ้าเพดานของอาคารเป็ นส่วนของอาคารท่ีจะต้อง
มีความแขง็ แรง ทนทาน สามารถใช้งานได้เป็นเวลานานและสามารถรบั แรงลมและน้าฝนได้
เป็ นอย่างดี การท่ีรางน้าฝน เชิงชาย และฝ้าเพดานของอาคารด้านทิศเหนือหลุดลงมา
แตกเสียหายตลอดแนวทงั้ ที่เป็ นการใช้งานตามปกติของอาคาร แม้ว่าในเวลาดงั กล่าว
จะมีฝนตกหนักและลมพดั แรง แต่กไ็ ม่ปรากฏว่ามีอาคารเรียนอื่นและบา้ นเรือนของราษฎร
ในบริเวณเดียวกนั ได้รบั ความเสียหายและผ้รู บั จ้างได้ส่งมอบงานเพียง ๔ ปี ผ้รู บั จ้าง
จึงต้องรบั ผิดชอบในความชารดุ บกพร่องของงานจ้างดงั กล่าวตามมาตรา ๖๐๐ วรรคหน่ึง
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิ ชย์

ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดี (สานักงานคณะกรรมการการศึกษาขนั้ พ้ืนฐาน)
ไดท้ าสญั ญาว่าจา้ งผถู้ ูกฟ้องคดกี ่อสรา้ งอาคารเรยี นแบบ สปช. ๑๐๕/๒๙ อาคาร ๒ ชนั้ จานวน
๑ หลงั ผถู้ ูกฟ้องคดไี ดส้ ง่ มอบงานใหแ้ กผ่ ฟู้ ้องคดแี ละคณะกรรมการตรวจการจา้ งไดต้ รวจรบั งาน

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๖ ๓

39

เม่อื วนั ท่ี ๒๐ กนั ยายน ๒๕๔๒ ต่อมา เม่อื วนั ท่ี ๑ กนั ยายน ๒๕๔๖ ไดเ้ กดิ ฝนตกหนกั และมลี มแรง
เป็นเหตุใหร้ างน้าฝน เชงิ ชาย และฝ้าเพดานของอาคารดา้ นทศิ เหนือพงั ลงมา ผฟู้ ้องคดเี หน็ ว่า
ความเสยี หายดงั กล่าวน่าจะเกดิ จากฝีมอื ช่างทาไวไ้ ม่ดจี งึ ให้ผูถ้ ูกฟ้องคดดี าเนินการซ่อมแซม
ต่อมา ผูอ้ านวยการโรงเรยี นไดม้ หี นังสอื แจง้ ใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดรี บั ผิดชอบการซ่อมฝ้าเพดาน ชายคา
อาคารเรยี นท่ไี ด้รบั ความเสยี หาย คดิ เป็นเงนิ ๖๙,๙๐๐ บาท และให้ผู้ถูกฟ้องคดอี อกค่าซ่อม
ดงั กล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดเี พิกเฉย จงึ ขอให้ศาลมคี าพิพากษาหรอื คาสงั่ ให้ผู้ถูกฟ้องคดชี ดใช้
คา่ เสยี หายพรอ้ มดอกเบย้ี

ศาลปกครองสูงสุดวินิ จฉัยว่า ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๖๐๐
วรรคหน่ึง บญั ญตั วิ ่า ถา้ มไิ ดก้ าหนดไวเ้ ป็นอยา่ งอ่นื ในสญั ญาไซร้ ท่านวา่ ผรู้ บั จา้ งจะตอ้ งรบั ผดิ
เพ่อื การทท่ี าชารุดบกพรอ่ ง เพยี งแต่ทป่ี รากฏขน้ึ ภายในปีหน่ึงนับแต่วนั สง่ มอบ หรอื ทป่ี รากฏขน้ึ
ภายในห้าปี ถ้าการท่ีทานัน้ เป็ นส่ิงปลูกสร้างกับพ้ืนดินนอกจากเรอื นโรงทาด้วยเคร่ืองไม้
และสญั ญาจา้ ง ขอ้ ๖ วรรคหน่ึง กาหนดว่า เม่อื งานแลว้ เสรจ็ บรบิ รู ณ์และผวู้ า่ จา้ งไดร้ บั มอบงาน
จากผรู้ บั จา้ ง หรอื จากผรู้ บั จา้ งรายใหมใ่ นกรณีทม่ี กี ารบอกเลกิ สญั ญาตามขอ้ ๕ หากมเี หตุชารดุ
บกพร่องหรอื เสยี หายเกดิ ขน้ึ จากการจา้ งน้ีภายในกาหนด ๒ ปีนับถดั จากวนั ท่ไี ดร้ บั มอบงาน
ดงั กล่าว ซง่ึ ความชารุดบกพรอ่ งหรอื เสยี หายนนั้ เกดิ จากความบกพรอ่ งของผรู้ บั จา้ งอนั เกดิ จาก
การใช้วสั ดุท่ไี ม่ถูกต้อง หรอื ทาไว้ไม่เรยี บรอ้ ย หรอื ทาไม่ถูกต้องตามมาตรฐานแห่งหลกั วชิ า
ผรู้ บั จา้ งจะต้องรบั ทาการแกไ้ ขใหเ้ ป็นท่เี รยี บรอ้ ยโดยไม่ชกั ชา้ โดยผวู้ ่าจา้ งไม่ตอ้ งออกเงนิ ใดๆ
ในการน้ีทงั้ ส้นิ หากผูร้ บั จา้ งบดิ พล้วิ ไม่กระทาการดงั กล่าวภายในกาหนด ๑๕ วนั นับแต่วนั ท่ี
ไดร้ บั แจง้ เป็นหนังสอื จากผวู้ ่าจา้ งหรอื ไม่ทาการแกไ้ ขใหถ้ ูกตอ้ งเรยี บรอ้ ยภายในเวลาทผ่ี วู้ ่าจา้ ง
กาหนด ใหผ้ วู้ า่ จา้ งมสี ทิ ธทิ จ่ี ะทาการนนั้ เองหรอื จา้ งผอู้ ่นื ใหท้ างานนนั้ โดยผรู้ บั จา้ งตอ้ งเป็นผอู้ อก
ค่าใชจ้ ่าย และขอ้ ๖ วรรคสอง กาหนดว่า ถ้างานทจ่ี า้ งเกดิ ชารุดบกพร่องเสยี หายขน้ึ หลงั จาก
ระยะเวลาท่ีกาหนดข้างต้น ผู้รบั จ้างยงั ต้องรบั ผิดตามท่ีบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่ง
และพาณิชย์ด้วย การท่ีผู้อานวยการโรงเรยี นได้มีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้ องคดีว่า เม่ือวนั ท่ี ๑
กนั ยายน ๒๕๔๖ ไดเ้ กดิ ฝนตกหนกั และมลี มกรรโชกอยา่ งแรง ทาใหร้ างน้าฝนซง่ึ ตดิ กบั เชงิ ชาย
ดา้ นหลงั อาคารเรยี นแบบ สปช. ๑๐๕/๒๙ และฝ้าเพดานตรงชายคาอาคารไดร้ บั ความเสยี หาย
คิดเป็ นเงนิ ๖๘,๔๖๘ บาท โดยได้รบั ความเสียหายมาก เฉพาะบรเิ วณรางน้าฝน ฝ้าเพดาน
และเชงิ ชายอาคารหลุดลงมาแตกเสยี หายตลอดแนว และไม่ปรากฏส่วนอ่นื ๆ หรอื บ้านเรอื น
ราษฎรท่ีอยู่บรเิ วณใกล้เคียงได้รบั ความเสยี หายอย่างรุนแรงทวั่ กัน อนั พึงสนั นิษฐานได้ว่า
ลมพายแุ ละฝนตกหนกั ดงั กล่าวเป็นภยั ทเ่ี กดิ ขน้ึ อยา่ งรนุ แรง ความเสยี หายในครงั้ น้ีน่าจะมสี าเหตุ

๔ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๖

40

มาจากฝีมอื ช่างทท่ี าไวไ้ มด่ ี จงึ ทาใหร้ างน้าฝน ฝ้าเพดาน และเชงิ ชายอาคารเรยี นหลุดล่วงลงมา
ตลอดแนว ประกอบกบั อาคารทเ่ี สยี หายยงั อย่ใู นระยะเวลาทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดตี อ้ งรบั ผดิ ชอบตามขอ้ ๖
วรรคสอง ของสญั ญาจ้าง จึงให้ผู้ถูกฟ้องคดีดาเนินการซ่อมอาคารเรยี นท่ีได้รบั ความเสยี หาย
ดงั กล่าวโดยด่วน ผูถ้ ูกฟ้องคดีช้แี จงว่าผูถ้ ูกฟ้องคดไี ดว้ างหลกั ประกนั ผลงานไวเ้ ป็นเวลา ๒ ปี
เม่อื พน้ กาหนดเวลาแลว้ ทางโรงเรยี นไดต้ รวจสอบความเรยี บรอ้ ยของอาคารเรยี นแลว้ ไมป่ รากฏ
วา่ มคี วามชารุดเสยี หายและผฟู้ ้องคดไี ดค้ นื หลกั ประกนั ดงั กล่าวแลว้ และความเสยี หายทเ่ี กดิ ขน้ึ
ไม่ไดเ้ กดิ จากการทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดกี ่อสรา้ งไวไ้ ม่ดี แต่เป็นไปตามสภาพการใชง้ านทม่ี ไิ ดห้ มนั่ ดแู ล
รกั ษาเป็นเหตุใหร้ างน้าฝนเกดิ การอดุ ตนั จากการหมกั หมมของเศษใบไมท้ าใหน้ ้าฝนไมส่ ามารถ
ไหลผ่านได้สะดวก ประกอบกบั ในวนั เกดิ เหตุมลี มพายุและฝนตกลงมาอย่างหนักเป็นเหตุให้
รางน้าฝนไมส่ ามารถทานน้าหนกั ไดจ้ งึ พงั ลงมา จงึ ไม่ขอรบั ผดิ ต่อความเสยี หายน้ี และผฟู้ ้องคดี
โต้แย้งว่าขณะเกิดเหตุไม่มใี บไม้ไปอุดตนั ท่รี างน้าฝนดงั กล่าว ประกอบกบั ทางโรงเรยี นได้ให้
นักการภารโรงตดั แต่งต้นไมแ้ ละทาความสะอาดรางน้าฝนปีละ ๑ ครงั้ ดงั นัน้ ประเดน็ ขอ้ โต้แยง้
ระหว่างผูฟ้ ้องคดกี บั ผูถ้ ูกฟ้องคดที ่วี ่ารางน้าฝน เชงิ ชาย และฝ้าเพดานของอาคารดา้ นทศิ เหนือ
ของอาคารเรยี นหลุดลงมาแตกเสียหายตลอดแนวเกิดจากการอุดตันจากการหมกั หมมของ
เศษใบไมท้ าใหน้ ้าฝนไมส่ ามารถไหลผ่านไดส้ ะดวกหรอื ไมน่ นั้ จงึ ยงั ไม่เป็นทย่ี ุติ อย่างไรกต็ าม
เม่ืออาคารเรียนดังกล่าวมีต้นไม้อยู่ในระดับต่ากว่าตัวอาคาร และในวันเกิดเหตุแม้ว่าจะมี
ฝนตกหนักและลมพดั แรงกต็ าม แต่กลบั ไม่ปรากฏขอ้ เทจ็ จรงิ ว่ามอี าคารเรยี นอ่นื และบา้ นเรอื น
ของราษฎรในบริเวณเดียวกันได้รบั ความเสียหาย เม่ือรางน้าฝน เชิงชาย และฝ้าเพดาน
เป็ นส่วนของอาคารท่ีจะต้องมีความแข็งแรง ทนทาน สามารถใช้งานได้เป็ นเวลานาน
และสามารถรบั แรงลมและน้าฝนได้เป็นอยา่ งดี การทร่ี างน้าฝน เชงิ ชาย และฝ้าเพดานของอาคาร
ดา้ นทศิ เหนือหลุดลงมาแตกเสยี หายตลอดแนว หลงั จากทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดสี ่งมอบงานไดเ้ พยี งเกอื บ
๔ ปี ทงั้ ทเ่ี ป็นการใชง้ านตามปกตขิ องอาคาร ผถู้ กู ฟ้องคดจี งึ ตอ้ งรบั ผดิ ชอบในความชารดุ บกพรอ่ ง
ของงานจ้างตามมาตรา ๖๐๐ วรรคหน่ึง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบกบั
ขอ้ ๖ วรรคสอง ของสญั ญาจา้ ง

พพิ ากษาใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดชี าระเงนิ จานวน ๖๙,๙๐๐ บาท พรอ้ มดอกเบย้ี ในอตั รา
รอ้ ยละ ๗.๕ ต่อปี

(คำพพิ ำกษำศำลปกครองสงู สดุ ที่อ. ๔๙๘/๒๕๕๖)

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๓ ฉบบั ท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๖ ๕

41

คดีพิพาทเก่ียวกบั สญั ญาทางปกครอง

ประกาศประกวดราคาซื้อด้วยวิธีการทางอิเลก็ ทรอนิ กส์ มีลกั ษณะเป็ น
ค า เส น อ แ ล ะ ผู้ยื่ น เอ ก ส า ร ป ร ะ ก ว ด ร า ค า ท่ี ล งน าม ใน ห นั ง สื อ แ ส ด ง เงื่ อ น ไข ก าร ซื้ อ
และการจ้างโดยการประกวดราคาและนาหนังสือคา้ ประกนั (หลกั ประกนั ซอง) มาวาง
เป็ นหลกั ประกนั ซองเพื่อเข้าสู่กระบวนการเสนอราคา ถือว่าได้แสดงเจตนาสนองรบั คาเสนอ
และก่อให้เกิดสญั ญาขึน้ โดยหลกั ประกนั ซองถือเป็ นเบีย้ ปรบั ตามประมวลกฎหมายแพ่ง
และพาณิชยท์ ่ีหน่วยงานของรฐั ผปู้ ระกาศประกวดราคามีสิทธิยึดได้ หากผเู้ ข้าเสนอราคา
ประพฤติผิดข้อสญั ญาทางปกครองอนั เป็ นสญั ญาประธาน แต่หากเบี้ยปรบั สูงเกินส่วน
และเม่ือพิเคราะห์ถึงทางได้เสียของหน่วยงานของรฐั ทุกอย่างอนั ชอบด้วยกฎหมาย
ไม่ใช่แต่เพียงทางได้เสียในเชิงทรพั ย์สินแล้วก็สามารถลดเบี้ยปรบั ได้ ดงั นัน้ การท่ี
ผู้เข้าเสนอราคามาลงทะเบียนเพ่ือเข้าสู่กระบวนการเสนอราคาไม่ทันตามกาหนด
เพราะความประมาทเลิ นเล่อท่ีไม่ได้วางแผนในการเดิ นทางและความเสียหายท่ี หน่ วยงาน
ของรฐั ได้รบั ไม่มากนัก อีกทัง้ ผ้เู ข้าร่วมเสนอราคามิได้จงใจไม่เข้าร่วมกระบวนการ
เสนอราคา จึงสมควรลดเบีย้ ปรบั ลงได้

ผฟู้ ้องคดฟี ้องวา่ ผฟู้ ้องคดไี ดย้ ่นื ซองประกวดราคาซอ้ื ดว้ ยวธิ กี ารทางอเิ ลก็ ทรอนิกส์
เพ่อื ซอ้ื เหลก็ เสน้ เสรมิ คอนกรตี เหลก็ เสน้ กลมและเหลก็ เสน้ เสรมิ คอนกรตี เหลก็ ขอ้ ออ้ ยของงาน
ซ่อมแซมระบบจัดการน้าบ้านพุระกา-บ้านหนองตาดัง้ กับกรมชลประทาน (ผู้ถูกฟ้องคดี)
เม่ือวันท่ี ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ซ่ึงคณะกรรมการประกวดราคามีมติให้ผ่านการคัดเลือก
และเป็ นผู้มีสิทธิเสนอราคาด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ในวันท่ี ๒๓ ธันวาคม ๒๕๕๒
กาหนดลงทะเบียนเวลา ๙.๓๐ นาฬิกา ถึงเวลา ๑๐ นาฬิกา แต่ผู้ฟ้องคดีไปไม่ทนั กาหนดเวลา
เน่ืองจากผู้แทนของผู้ฟ้องคดีประสบอุบัติเหตุยางรถยนต์รวั่ บนทางพิเศษ โดยระหว่างนัน้
ได้โทรศัพท์แจ้งหัวหน้าฝ่ ายพัสดุเพ่ือทราบไว้แล้วและเดินทางไปถึงสถานท่ีท่ีลงทะเบียน
ในเวลาประมาณ ๑๐.๑๐ นาฬกิ า ล่าชา้ ไป ๑๐ นาที ประธานคณะกรรมการประกวดราคาจงึ ให้
ผูฟ้ ้องคดเี ป็นผูห้ มดสทิ ธเิ สนอราคา ผูฟ้ ้องคดอี ุทธรณ์ต่อประธานคณะกรรมการประกวดราคา
แต่ผถู้ ูกฟ้องคดโี ดยโครงการชลประทานราชบุรแี จง้ ผลการพจิ ารณาวา่ ไมอ่ าจอา้ งไดว้ ่าเป็นเหตุสดุ วสิ ยั
ตามมาตรา ๘ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และคณะกรรมการประกวดราคาจงึ มมี ติ

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๔ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๗ ๑

42

ให้ยึดหลักประกันซองของผู้ฟ้องคดี จึงขอให้ศาลมีคาพิพากษาหรอื คาสงั่ เพิกถอนมติของ
ผถู้ ูกฟ้องคดที ใ่ี หย้ ดึ หลกั ประกนั ซองและใหผ้ ถู้ กู ฟ้องคดคี นื หนงั สอื คา้ ประกนั

ศาลปกครองสูงสดุ วินิ จฉัยว่า ประกาศกรมชลประทาน เรอ่ื ง ประกวดราคาซอ้ื
ดว้ ยวธิ กี ารทางอเิ ลก็ ทรอนิกส์ ลงวนั ท่ี ๒๖ พฤศจกิ ายน ๒๕๕๒ เพ่อื ซ้อื เหล็กเสน้ เสรมิ คอนกรตี
เหลก็ เสน้ กลมและเหลก็ เสน้ เสรมิ คอนกรตี เหลก็ ขอ้ ออ้ ย จานวน ๖ รายการ ของงานซ่อมแซม
ระบบจดั การน้าบา้ นพรุ ะกา-บา้ นหนองตาดงั้ มลี กั ษณะเป็นคาเสนอใหผ้ ทู้ ป่ี ระสงคจ์ ะเขา้ เสนอราคา
ปฏบิ ตั ติ ามเง่อื นไขของการเสนอราคาทผ่ี ถู้ ูกฟ้องคดกี าหนด เม่อื ผฟู้ ้องคดตี กลงยนิ ยอมผกู พนั ตน
ตามประกาศของผถู้ ูกฟ้องคดดี ว้ ยการยน่ื เอกสารประกวดราคาซอ้ื ดว้ ยวธิ กี ารทางอเิ ลก็ ทรอนิกส์
ลงนามในหนงั สอื แสดงเงอ่ื นไขการซอ้ื และการจา้ งโดยการประกวดราคาดว้ ยวธิ กี ารทางอเิ ลก็ ทรอนิกส์
และนาหนังสอื ค้าประกนั (หลกั ประกนั ซอง) ของธนาคารกสิกรไทย จากดั (มหาชน) สาขา
ถนนรามอินทรา มาวางเป็นหลกั ประกันซองต่อผู้ถูกฟ้องคดี กรณีย่อมถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้
แสดงเจตนาสนองรับคาเสนอของผู้ถูกฟ้ องคดีและก่อให้เกิดสัญญาระหว่างผู้ฟ้ องคดีกับ
ผถู้ ูกฟ้องคดขี น้ึ แลว้ โดยตามสญั ญาดงั กล่าว ผฟู้ ้องคดจี ะตอ้ งไมถ่ อนตวั ออกจากการประกวดราคา
และเม่อื ไดร้ บั การคดั เลอื กใหเ้ ขา้ เสนอราคาแลว้ ต้องเขา้ ร่วมเสนอราคาดว้ ยวธิ กี ารทางอเิ ลก็ ทรอนิกส์
ตามเง่อื นไขท่ีกาหนดในข้อ ๔.๗ (๓) (๔) และ (๕) ของเอกสารประกวดราคาซ้ือด้วยวิธีการ
ทางอิเล็กทรอนิกส์ฯ ทัง้ ข้อ ๑๐.๓ ของเอกสารประกวดราคาดังกล่าว และข้อ ๒.๒.๑
ของหนงั สอื แสดงเงอ่ื นไขการซอ้ื และการจา้ งโดยการประกวดราคาดว้ ยวธิ กี ารทางอเิ ลก็ ทรอนิกส์
ไดก้ าหนดไว้ โดยมใี จความทานองเดยี วกนั ว่า ผถู้ ูกฟ้องคดจี ะยดึ หลกั ประกนั ในกรณีทผ่ี มู้ สี ทิ ธิ
เสนอราคาไมส่ ่งผแู้ ทนมาลงทะเบยี นเพ่อื เขา้ สกู่ ระบวนการเสนอราคาตามวนั เวลา และสถานท่ี
ท่ีกาหนด รวมทัง้ ข้อความท่ีระบุเตือนไว้ในหมายเหตุท้ายแบบแจ้งวัน เวลา และสถานท่ี
เสนอราคาเพ่ือเข้าสู่กระบวนการเสนอราคาว่า จะต้องมาให้ทันการลงทะเบียน มิฉะนัน้
จะถูกยดึ หลกั ประกนั ซอง ก็มีลกั ษณะเป็นการท่ีผู้ฟ้องคดีสญั ญาแก่ผู้ถูกฟ้องคดีว่าจะใช้เงนิ
จานวนหน่ึงเป็ นเบ้ียปรับ เม่ือตนประพฤติผิดข้อสัญญาทางปกครองประธานดังกล่าว
เหมอื นดงั เช่นลูกหน้ีตามสญั ญาทางแพ่ง กรณีจงึ ต้องนาบทบญั ญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่ง
และพาณิชย์ บรรพ ๒ หน้ี ลกั ษณะ ๒ สญั ญา หมวด ๓ มดั จาและกาหนดเบ้ียปรบั มาใช้บงั คบั
กบั สญั ญาทผ่ี ฟู้ ้องคดใี หไ้ วแ้ ก่ผถู้ ูกฟ้องคดวี ่าจะใชเ้ งนิ จานวน ๒๓๑,๔๕๐ บาท เป็นเบ้ยี ปรบั ใหแ้ ก่
ผู้ถูกฟ้องคดี เม่อื ผู้ฟ้องคดีได้รบั การคดั เลือกให้เขา้ เสนอราคาแล้วไม่ส่งผู้แทนมาลงทะเบียน
เพ่ือเข้าร่วมประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ในฐานะท่ีเป็ นบทกฎหมายท่ีใกล้เคียงอย่างย่ิง
เม่ือข้อเท็จจริงรบั ฟังได้ว่าผู้ฟ้ องคดีมาถึงสถานท่ีลงทะเบียนเสนอราคาเม่ือเวลาประมาณ

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปีท่ี ๑๔ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๗