แนวทางการจัดทำร่างกฎหมาย

แLนeวgทisาlaงtใivนeกาDรrจaัดftทin�ำgร่าGงuกidฎeหliมnาeย

ส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎกี า

Office of the Council of State

พ.ศ. ๒๕๖๓



ค�ำน�ำ คำนำ

ก า ร จั ด ท ำ แ น ว ท า ง ใน ก า ร จั ด ท ำ ร่ า งก ฎ ห ม า ย ฉ บั บ นี้ เป็ น ก า ร ด ำ เนิ น ก า ร ต า ม
แผนการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์จะปรับปรุงกระบวนการจัดทำ
ร่างกฎหมายของหน่วยงานของรัฐให้มีประสิทธิภาพ โดยในแผนดังกล่าวกำหนดให้มี
การจัดทำหรือปรับปรุงคู่มือการร่างกฎหมายให้มีความครบถ้วนเพื่อใช้เป็นคู่มืออ้างอิง
ในการจัดทำร่างกฎหมาย และต้องมีสาระสำคัญเก่ียวกับความรู้พื้นฐานในการร่างกฎหมาย
แบบการร่างกฎหมาย ตลอดจนความรู้พื้นฐานและข้อพิจารณาต่าง ๆ ที่จำเป็น
และเป็นประโยชน์ต่อการจัดทำร่างกฎหมาย นอกจากนี้ ยังมีวัตถุประสงค์เพื่อใช้
เป ็น เค รื่อ ง มือ เ บื้อ ง ต้น ใ น ก า ร ร่า ง ก ฎ ห ม า ย แ ล ะ ต ร ว จ พิจ า ร ณ า ร่า ง ก ฎ ห ม า ย ร ะ ดับ
พระราชบัญญัติให้แก่ผู้ปฏิบัติงานร่างกฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
และหน่วยงานของรัฐในระดับกระทรวง ทบวง กรม

ส ำ นัก ง า น ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ก ฤ ษ ฎ ีก า ไ ด้น ำ คู่มือ ก า ร ร่า ง ก ฎ ห ม า ย ที่เค ย จ ัด ท ำ
เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งได้ใช้เป็นแนวทางในการร่างกฎหมายมานานแล้วมาจัดสัมมนา
และรับฟังความคิดเห็น จากผู้ที่เก่ียวข้องกับงานร่างกฎหมาย ในหัวข้อเก่ียวกับ
บทบัญญัติหลักและบทบัญญัติเฉพาะเรื่องของร่างพระราชบัญญัติเพื่อนำมาเป็นข้อมูล
ในการวิเคราะห์รูปแบบกลาง และได้ปรับปรุงหัวข้อต่าง ๆ ให้มีความสมบูรณ์ ทันสมัย
และเหมาะสมย่ิงขึ้น สำหรับแนวทางในการจัดทำร่างกฎหมายฉบับนี้ได้กล่าวถึง
หลักการพื้นฐานในการร่างกฎหมายและความจำเป็นในการที่ต้องมีการกำหนดแบบ
ในการร่างกฎหมายในส่วนต่าง ๆ ของร่างพระราชบัญญัติท่ีจำเป็นต้องมีรูปแบบเดียวกัน
นอกจากน้ัน ยังมีการกล่าวถึงรูปแบบ ของการร่างกฎห มายท่ี มีลักษ ณ ะเฉพ าะ
เช่น ร่างกฎหมายที่กำหนดให้มีคณะกรรมการ การกำหนดมาตรการบังคับในกฎหมาย
และการใช้ถ้อยคำที่เป็นพื้นฐานในการร่างกฎหมายที่ควรใช้ให้เป็นแนวทางเดียวกัน
รวมทั้งการกำหนดแบบพิมพ์ร่างกฎหมาย

สส�ำำนนักักงงาาพพนนฤคฤคษณษณภภะาะกาคกรคมรรมมร๒กม๒๕าก๕๖ราก๖๓รฤ๓กษฤฎษีกฎา ีกา



สารบัญ สารบญั

หหนน้า้า

บทท่ี ๑ การรา่ งกฎหมาย ๑
หลกั พื้นฐานในการร่างกฎหมาย ๓
ความจำเป็นในการมีแบบกฎหมาย ๙

บทที่ ๒ การร่างพระราชบญั ญตั ิ ๑๑
สว่ นท่ี ๑ บนั ทึกหลักการและเหตุผล ๑๖
๑. ความมุ่งหมายของบนั ทกึ หลกั การและเหตผุ ล ๑๖
ประกอบร่างพระราชบญั ญัติ ๑๖
(๑) ความม่งุ หมายของบันทกึ หลกั การ ๑๖
(๒) ความมุง่ หมายของบนั ทึกเหตผุ ล ๑๖
๒. แนวทางการเขียนและรูปแบบบนั ทกึ หลักการ ๑๖
(๑) แนวทางการเขยี นบันทึกหลักการ ๑๙
(๒) รูปแบบการเขียนบันทึกหลักการ ๑๙
(ก) รา่ งพระราชบญั ญตั ิฉบบั ใหม่ ๒๑
(ข) รา่ งพระราชบญั ญัติฉบบั ปรบั ปรุง ๒๑
(ค) ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพมิ่ เตมิ ๒๓
(ง) รา่ งพระราชบญั ญัติยกเลิก ๒๕
๓. แนวทางการเขียนและรูปแบบบนั ทึกเหตผุ ล ๒๕
(๑) แนวทางการเขยี นบันทึกเหตผุ ล ๒๖
(๒) รปู แบบการเขียนบันทกึ เหตผุ ล ๒๙
ส่วนท่ี ๒ ชื่อรา่ งพระราชบญั ญตั ิ ๒๙
๑. ความมงุ่ หมายของชือ่ รา่ งพระราชบญั ญตั ิ ๒๙
๒. แนวทางการเขียนชอ่ื ร่างพระราชบัญญัติ ๓๔
๓. รปู แบบการเขียนช่อื ร่างพระราชบญั ญตั ิ ๓๔
๓.๑ รูปแบบการเขยี นช่อื ร่างพระราชบัญญตั ใิ นสว่ นหัวเรอ่ื ง ๓๔
(๑) ร่างพระราชบญั ญัตฉิ บับแรก ๓๕
(๒) รา่ งพระราชบญั ญตั แิ กไ้ ขเพ่มิ เติม ๓๗
(๓) รา่ งพระราชบัญญตั ยิ กเลิก ๔๐
๓.๒ รูปแบบการเขยี นชื่อรา่ งพระราชบัญญตั ใิ นร่างมาตรา ๑

(ก)

ก

สารบัญ (ต่อ) หน้า
๔๒
ส่วนที่ ๓ คำปรารภ ๔๒
๑. ความมุง่ หมายของคำปรารภ ๔๒
๒. แนวทางการเขยี นคำปรารภ ๔๓
๓. รปู แบบการเขียนคำปรารภ ๔๓
(๑) รูปแบบหลัก ๔๓
(ก) ร่างพระราชบญั ญัตฉิ บบั ใหม่ ๔๔
(ข) ร่างพระราชบัญญตั ฉิ บับปรบั ปรงุ ๔๔
(ค) ร่างพระราชบัญญตั ิแก้ไขเพ่มิ เตมิ ๔๕
(ง) รา่ งพระราชบัญญตั ยิ กเลิก ๔๕
(๒) รปู แบบยกเวน้ ๔๖
(ก) รา่ งพระราชบัญญตั เิ วนคืนอสังหาริมทรพั ย์ ๔๖
(ข) รา่ งพระราชบญั ญัติจดั ตงั้ ศาล ๔๖
(ค) ร่างพระราชบัญญตั ติ ง้ั จังหวัด ๔๗
(ง) ร่างพระราชบัญญัตงิ บประมาณรายจ่าย ๔๘
(จ) ร่างพระราชบัญญตั ิให้ใชป้ ระมวลกฎหมาย ๔๘
(ฉ) ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพมิ่ เตมิ ประมวลกฎหมาย ๔๘
(ช) รา่ งพระราชบญั ญัตแิ ก้ไขเพิม่ เตมิ ๕๐
ประกาศของคณะปฏิวตั ิ ๕๐
๕๐
สว่ นท่ี ๔ บทบัญญัตจิ ำกัดสิทธแิ ละเสรภี าพของบคุ คลตามรฐั ธรรมนูญ ๕๑
๑. ความม่งุ หมายของบทบญั ญตั จิ ำกดั สิทธิและเสรีภาพ ๕๕
ของบคุ คลตามรัฐธรรมนญู ๕๕
๒. แนวทางการเขียนบทบัญญตั จิ ำกัดสทิ ธแิ ละเสรภี าพ ๕๕
ของบคุ คลตามรฐั ธรรมนญู ๕๙
๓. รูปแบบการเขยี นบทบญั ญตั ิจำกดั สทิ ธิและเสรีภาพ ๕๙
ของบคุ คลตามรัฐธรรมนญู ๕๙
๕๙
สว่ นท่ี ๕ วนั ใชบ้ ังคบั กฎหมาย ๖๐
๑. ความมุ่งหมายของวันใชบ้ ังคบั กฎหมาย ๖๑
๒. แนวทางการเขยี นวันใชบ้ ังคับกฎหมาย
๓. รปู แบบการเขยี นวันใชบ้ ังคบั กฎหมาย
(๑) รปู แบบหลัก
(๒) รูปแบบยกเว้น
(ก) ร่างพระราชบัญญตั ิมผี ลใช้บังคบั ทันที
(ข) รา่ งพระราชบญั ญตั มิ ผี ลใชบ้ งั คับในอนาคต
(ค) รา่ งพระราชบัญญัตมิ ีผลใชบ้ ังคับยอ้ นหลัง

ข

(ข)

(ง) รา่ งพระราชบัญญตั ทิ ใี่ ช้ท้องท่ี หน้า
เป็นตัวกำหนดวันใชบ้ งั คับ ๖๒
๖๓
(จ) รา่ งพระราชบญั ญตั ิท่กี ำหนดบางหมวด
หรือบางมาตราใช้บังคับในวันอื่นทแ่ี ตกต่าง ๖๔
จากวนั ใชบ้ งั คับกฎหมายท้ังฉบับ ๖๔
๖๔
ส่วนที่ ๖ บทยกเลิกกฎหมาย ๖๗
๑. ความมุ่งหมายของบทยกเลกิ กฎหมาย ๖๗
๒. แนวทางการเขยี นบทยกเลกิ กฎหมาย ๖๘
๓. รูปแบบการเขยี นบทยกเลกิ กฎหมาย ๖๙
(๑) การยกเลิกกฎหมายฉบบั เดียว ๗๑
(๒) การยกเลกิ กฎหมายหลายฉบับ ซึ่งเป็นกฎหมาย ๗๒
ในกลมุ่ กฎหมายเดยี วกนั ๗๓
(๓) การยกเลิกกฎหมายหลายฉบับ ซึ่งมีท้ังกฎหมาย ๗๓
ในกลุม่ เดียวกนั และตา่ งกล่มุ กนั ๗๔
(๔) การยกเลิกกฎหมายหลายฉบับ โดยระบุรายชื่อ ๗๙
กฎหมายที่ถกู ยกเลิกไว้ในบญั ชที ้ายพระราชบญั ญัติ ๗๙
(๕) การยกเลกิ กฎหมายบางเรือ่ งหรอื บางมาตรา ๘๐
๘๐
สว่ นท่ี ๗ บทนยิ าม ๘๑
๑. ความมงุ่ หมายของบทนยิ าม ๘๓
๒. แนวทางการเขยี นบทนิยาม ๘๓
๓. รปู แบบการเขียนบทนิยาม ๘๔
(๑) บทนิยามท่วั ไป ๙๑
(๒) บทนยิ ามทม่ี ีความหมายกว้างกวา่ ความหมายทั่วไป ๙๑
(๓) บทนยิ ามทม่ี ีความหมายแคบกว่าความหมายท่ัวไป ๙๔
(๔) บทนยิ ามเฉพาะหมวด/ ส่วน/ มาตรา

ส่วนท่ี ๘ มาตรารักษาการ
๑. ความม่งุ หมายของมาตรารักษาการ
๒. แนวทางการเขียนมาตรารกั ษาการ
๓. รูปแบบการเขยี นมาตรารกั ษาการ
(๑) ผรู้ ักษาการคนเดียว
(๒) ผู้รกั ษาการต้งั แต่สองคนข้ึนไป

(คค)

สารบัญ (ต่อ) หน้า

สว่ นท่ี ๙ บทเฉพาะกาล ๙๙
๑. ความม่งุ หมายของบทเฉพาะกาล ๙๙
๒. แนวทางการเขยี นบทเฉพาะกาล ๙๙
๓. รูปแบบการเขยี นบทเฉพาะกาล ๑๐๖
๓.๑ บทเฉพาะกาลรองรบั การบริหาร ๑๐๖
(๑) การรองรับคณะกรรมการ ๑๐๖
(๒) การรองรบั การดำรงตำแหน่ง ๑๑๑
(๓) การรองรบั ให้โอนบรรดาทรัพยส์ นิ ๑๑๖
หรือสง่ิ ท่จี ำเป็นต่อการบรหิ ารองคก์ ร
(๔) การรองรับองคก์ รตามกฎหมายฉบบั เดมิ ๑๒๐
(๕) การรองรับการดำเนินการตามกฎหมายฉบับเดมิ ๑๒๒
ให้มคี วามต่อเนื่อง
๓.๒ บทเฉพาะกาลทีม่ หี ลกั การรองรับสทิ ธปิ ระโยชน์ ๑๒๕
ของบคุ คล
(๑) การรองรับคำร้องหรอื คำขอท่ีได้ยื่นไว้ ๑๒๕
ตามกฎหมายฉบับเดิม
(๒) การรองรับใบอนญุ าตที่ออกให้ตามกฎหมายฉบบั เดิม ๑๒๖
(๓) การรองรับการดำเนนิ การใดท่ไี ดด้ ำเนนิ การ ๑๒๗
ตามกฎหมายฉบบั เดมิ
(๔) การรบั รองสิทธขิ องบคุ คลตามกฎหมายฉบับเดมิ ๑๒๘
(๕) การรองรบั คา่ ตอบแทนทเ่ี คยได้รบั อยู่แล้ว ๑๒๙
ตามกฎหมายฉบบั เดมิ ในกรณีโอนไปองค์กรอนื่
(๖) การรองรับค่าตอบแทนของบคุ คล ๑๓๐
ในกรณีกลบั เข้ารับราชการใหม่
(๗) การรองรบั การเปล่ียนแปลงคณุ สมบตั ิ ๑๓๑
เรื่องอายขุ องพนกั งาน
๓.๓ บทเฉพาะกาลรองรบั กฎหมายลำดับรอง ๑๓๒
(๑) การรองรบั กฎหมายลำดับรองทอ่ี อกตาม ๑๓๒
กฎหมายฉบับเดิม กรณีทเ่ี ป็นกฎหมายปรับปรุง
(๒) การรองรบั กฎหมายลำดับรองท่ีออกตาม ๑๓๔
กฎหมายฉบับเดมิ กรณีทเ่ี ป็นกฎหมาย
ฉบบั แกไ้ ขเพิ่มเติม

(งง)

หน้า

๓.๔ บทเฉพาะกาลทม่ี สี าระสำคัญเฉพาะเรื่อง ๑๓๘
(๑) การยกเวน้ มใิ ห้นำบทบัญญัตบิ างมาตรา ๑๓๘
ในกฎหมายฉบบั ใหม่มาใช้บังคับ ๑๓๙
(๒) การกำหนดการสน้ิ สดุ การใชบ้ งั คบั
บทบัญญตั ใิ หมโ่ ดยกำหนดเง่อื นไข ๑๔๐
หรือเงอื่ นเวลาไว้
(๓) การกำหนดระยะเวลาการชะลอการใช้บังคับ ๑๔๐
บทบญั ญตั ิใหม่บางมาตราเม่อื กฎหมายฉบับใหม่ ๑๔๑
มผี ลใช้บังคบั ๑๔๒
(๔) การกำหนดใหก้ ารอยา่ งใดอย่างหนึง่
ตามกฎหมายฉบับเดมิ เปน็ ตามกฎหมายฉบับใหม่ ๑๔๒
(๕) การรองรบั การดำเนนิ การตามกฎหมายฉบบั เดิม ๑๔๓
ทยี่ งั ไมแ่ ล้วเสร็จให้ดำเนินการต่อไปจนแลว้ เสรจ็ ๑๔๔
(๖) การรองรบั การอ้างถงึ ถอ้ ยคำใดหรือเร่ืองใด
ในกฎหมายฉบบั เก่าให้เป็นการอา้ งถงึ ๑๔๕
ถ้อยคำหรือเร่ืองทบ่ี ญั ญตั ิไวใ้ นกฎหมายฉบับใหม่ ๑๔๖
(๗) การรองรับการกระทำความผิด
และการลงโทษใหม้ อี ยูต่ อ่ ไป ๑๔๘
(๘) การรองรบั การดำเนนิ การลงโทษทางวินัย ๑๔๘
(๙) การรองรบั อำนาจรฐั มนตรใี นการขยายระยะเวลา
ทีก่ ำหนดในบทเฉพาะกาลตามกฎหมายฉบบั ใหม่
ออกไปอีกได้
(๑๐) การรองรับอำนาจศาลและเขตอำนาจศาล
(๑๑) การกำหนดระยะเวลาดำเนินการ
อย่างใดอยา่ งหน่ึงตามกฎหมายฉบับเดมิ
เพื่อใหเ้ ป็นไปตามกฎหมายใหม่
(๑๒) การกำหนดรองรับให้หนว่ ยงานของรฐั ดำเนนิ การ
เพ่อื ใหเ้ กดิ ความสอดคลอ้ งกบั กฎหมายฉบับใหม่
(๑๓) การกำหนดระยะเวลาดำเนนิ การใหเ้ ป็นไปตาม
กฎหมายใหม่เพอื่ จะได้ไมต่ ้องรบั โทษ

(จ)

สารบัญ (ต่อ) หน้า

(๑๔) การรองรับให้สง่ิ ทีต่ ้องเสยี ภาษตี าม ๑๔๙
กฎหมายฉบับเดมิ ไวแ้ ลว้ เม่อื กฎหมายฉบับใหม่
ใช้บงั คับ ให้ไดร้ ับยกเวน้ การเสยี ภาษี
ตามกฎหมายฉบบั ใหม่
(๑๕) การรองรบั บุคคลท่ไี ด้เสยี ภาษตี าม ๑๔๙
กฎหมายฉบับเดมิ ไวเ้ กิน ใหม้ ีสิทธไิ ด้รับคืนภาษี
ส่วนทชี่ ำระไว้เกนิ เมื่อกฎหมายฉบบั ใหม่มีผลใชบ้ งั คับ
(๑๖) การรองรบั คำส่งั ทางปกครองทอี่ อกไว้ ๑๕๐
ก่อนวนั ที่กฎหมายฉบับใหม่มผี ลใชบ้ งั คบั
ใหใ้ ชบ้ งั คับตอ่ ไปจนกวา่ จะไดม้ ีการปฏิบัติตาม
คำสั่งทางปกครอง
(๑๗) การรองรบั การแบง่ ส่วนราชการในวาระเร่ิมแรก ๑๕๐
สว่ นท่ี ๑๐ บัญชที ้ายพระราชบัญญัติ ๑๕๒
๑. ความม่งุ หมายของบญั ชที ้ายพระราชบญั ญัติ ๑๕๒
๒. แนวทางการเขยี นบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ ๑๕๒
๓. รปู แบบการเขียนบญั ชีท้ายพระราชบัญญัติ ๑๕๕
(๑) กำหนดอตั ราคา่ ธรรมเนยี มท้ายพระราชบญั ญตั ิ ๑๕๕
(๒) กำหนดตารางบญั ชีท้ายพระราชบัญญตั ิ ๑๕๖
ทไี่ ม่มีการแบ่งขอ้ ยอ่ ย
(๓) กำหนดตารางบัญชีทา้ ยพระราชบัญญัติ ๑๕๗
ที่มีการแบง่ ข้อย่อย
ส่วนท่ี ๑๑ หมวดหม่กู ฎหมาย ๑๕๘
๑. ความมุง่ หมายของหมวดหมู่กฎหมาย ๑๕๘
๒. แนวทางการเขยี นหมวดหมกู่ ฎหมาย ๑๕๘
๓. รูปแบบการเขียนหมวดหมู่กฎหมาย ๑๖๒

บทที่ ๓ การรา่ งพระราชบญั ญตั แิ กไ้ ขเพม่ิ เตมิ และพระราชบัญญตั ิยกเลิก ๑๗๕
สว่ นที่ ๑ โครงสรา้ งของพระราชบญั ญตั แิ กไ้ ขเพม่ิ เตมิ ๑๗๖
๑. ความม่งุ หมายในการตราพระราชบัญญัตแิ กไ้ ขเพิ่มเตมิ ๑๗๖
๒. โครงสร้างของพระราชบัญญัติแก้ไขเพ่ิมเติม ๑๗๖
สว่ นท่ี ๒ บทแกไ้ ขเพม่ิ เติมหรือยกเลกิ มาตราและหมวด ๑๘๐
๑. ความม่งุ หมายในการกำหนดบทแกไ้ ขเพิ่มเติมหรือยกเลิก ๑๘๐
มาตราและหมวด

ฉ

(ฉ)

หน้า

๒. แนวทางการกำหนดบทแกไ้ ขเพิม่ เติมหรอื ยกเลกิ มาตรา ๑๘๐
และหมวด
๓. รูปแบบการเขยี นบทแกไ้ ขเพมิ่ เติมหรอื ยกเลกิ มาตรา ๑๘๔
และหมวด
๓.๑ แบบการแกไ้ ข ๑๘๔
(๑) การแก้ไขทงั้ มาตรา ๑๘๔
(๒) การแก้ไขวรรค ๑๘๕
(๓) การแก้ไขอนุมาตรา ๑๘๖
(๔) การแกไ้ ขหมวด ๑๘๘
(๕) การแกไ้ ขชื่อหมวด ๑๘๘
(๖) การแก้ไขชื่อหมวดและมาตราในหมวด ๑๘๙
(๗) การแก้ไขสว่ น ๑๙๐
(๘) การแกไ้ ขชื่อส่วน ๑๙๒
(๙) การแกไ้ ขชอ่ื สว่ นและมาตราในส่วน ๑๙๓
(๑๐) การแก้ไขบทนยิ าม ๑๙๔
(๑๑) การแก้ไขถ้อยคำท่ีปรากฏในเน้อื หา ๑๙๗
ของกฎหมาย
(๑๒) การแก้ไขอตั ราค่าธรรมเนียมท้าย/ ๑๙๘
บัญชที า้ ย/ ตารางทา้ ย
๓.๒ แบบการเพิม่ ๑๙๙
(๑) การเพมิ่ มาตรา ๑๙๙
(๒) การเพ่มิ วรรคของมาตรา ๒๐๓
(๓) การเพ่มิ วรรคของอนมุ าตรา ๒๐๔
(๔) การเพิม่ อนุมาตรา ๒๐๔
(๕) การเพิม่ หมวด ๒๐๖
(๖) การเพ่มิ บทนยิ าม ๒๐๘
(๗) การเพม่ิ อัตราค่าธรรมเนียมทา้ ย/ บัญชีท้าย/ ๒๑๑
ตารางท้าย (กรณีทไ่ี มเ่ คยมกี ารกำหนดไวม้ าก่อน)
(๘) การเพม่ิ รายการในอตั ราคา่ ธรรมเนียมท้าย/ ๒๑๒
บัญชีทา้ ย/ ตารางท้าย (กรณีท่มี กี ารกำหนดไวแ้ ลว้ )
๓.๓ แบบการยกเลิก ๒๑๒
(๑) การยกเลิกทง้ั มาตรา ๒๑๒
(๒) การยกเลิกวรรคของมาตรา ๒๑๓
(๓) การยกเลกิ อนุมาตรา ๒๑๓

ช

(ช)

สารบัญ (ต่อ) หน้า

(๔) การยกเลกิ อนมุ าตราของวรรค ๒๑๓
(๕) การยกเลกิ อนุข้อย่อยของอนมุ าตราของวรรค ๒๑๔
(๖) การยกเลกิ หมวด ๒๑๔
(๗) การยกเลกิ ส่วน ๒๑๕
(๘) การยกเลกิ บทนยิ าม ๒๑๕
(๙) การยกเลกิ อตั ราค่าธรรมเนียมทา้ ย/ บัญชที า้ ย/ ๒๑๕
๒๑๖
ตารางทา้ ย ๒๑๖
ส่วนที่ ๓ โครงสร้างของพระราชบญั ญตั ิยกเลิก ๒๑๖
๒๑๘
๑. ความมงุ่ หมายในการตราพระราชบัญญัติยกเลกิ
๒. โครงสรา้ งของพระราชบัญญัติยกเลกิ
๓. แนวทางการเขียนและรปู แบบพระราชบัญญัตยิ กเลกิ

บทที่ ๔ การรา่ งบทบญั ญตั เิ ฉพาะเรอื่ ง ๒๒๑
ส่วนที่ ๑ คณะกรรมการ ๒๒๒
๑. ความมุ่งหมายของคณะกรรมการ ๒๒๒
๒. แนวทางการเขยี นบทบัญญัติเรื่องคณะกรรมการ ๒๒๓
๒.๑ แนวทางการเขียนบทบญั ญัตเิ ก่ียวกับ ๒๒๓
คณะกรรมการทวั่ ไป ๒๒๔
(๑) องคป์ ระกอบและทม่ี าของคณะกรรมการ ๒๓๑
(๒) คณุ สมบัตแิ ละลกั ษณะตอ้ งห้าม
ของกรรมการผูท้ รงคุณวฒุ ิ ๒๓๔
และการมสี ่วนได้เสยี ของกรรมการ
(๓) วาระการดำรงตำแหน่งของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๒๓๖
และการแตง่ ตง้ั กรรมการผู้ทรงคุณวุฒเิ พ่มิ ขน้ึ ๒๓๗
หรือแทนทก่ี รรมการผทู้ รงคุณวฒุ อิ ื่น ๒๓๘
(๔) การพน้ จากตำแหนง่ ของกรรมการผ้ทู รงคุณวุฒิ ๒๔๐
(๕) หน้าท่แี ละอำนาจของคณะกรรมการ ๒๔๐
(๖) การประชมุ ของคณะกรรมการ ๒๔๐
(๗) การแตง่ ตง้ั ทปี่ รึกษาและคณะอนกุ รรมการ
(๘) ประโยชนต์ อบแทนของกรรมการ
(๙) การกำหนดให้กรรมการเปน็ เจา้ พนกั งาน
ตามประมวลกฎหมายอาญา

ซ

(ซ)

หน้า

๒.๒ แนวทางการเขียนบทบัญญัติเรอื่ งคณะกรรมการ ๒๔๐
ระดบั จงั หวัด ๒๔๑
(๑) องค์ประกอบของคณะกรรมการระดับจงั หวัด ๒๔๒
(๒) การเรยี งลำดับคณะกรรมการระดับจงั หวัด ๒๔๔
๒๔๔
๒.๓ บทเฉพาะกาลรองรบั องค์ประกอบของคณะกรรมการ ๒๔๔
(๑) การกำหนดใหม้ คี ณะกรรมการชัว่ คราว
ปฏิบตั ิหน้าที่ ๒๔๕
(๒) การกำหนดรองรับกรรมการ
ตามกฎหมายฉบับเดิมอยใู่ นตำแหน่งต่อไป ๒๔๕
จนกวา่ จะถงึ คราวออกตามวาระ
(๓) การกำหนดรองรับผู้ซงึ่ ดำรงตำแหน่ง ๒๔๖
ตามกฎหมายฉบับเดิมให้เป็นผูด้ ำรงตำแหน่ง ๒๔๖
ตามกฎหมายฉบบั ใหม่ ๒๔๖
(๔) การกำหนดรองรับกรรมการตามกฎหมายฉบบั เดิม ๒๔๙
ให้ยงั คงปฏบิ ตั หิ นา้ ทตี่ ่อไปจนกวา่ จะมีการแต่งตั้ง
คณะกรรมการตามกฎหมายฉบับใหม่ ๒๕๒
๒๕๓
๓. รูปแบบการเขียนบทบญั ญัติเรื่องคณะกรรมการ ๒๕๔
๓.๑ รูปแบบการเขียนบทบญั ญตั คิ ณะกรรมการท่ัวไป
(๑) แบบองคป์ ระกอบคณะกรรมการ ๒๕๔
(๒) แบบคุณสมบัตแิ ละลกั ษณะตอ้ งหา้ ม ๒๕๖
ของกรรมการผูท้ รงคณุ วุฒิ ๒๕๗
และการมสี ่วนไดเ้ สียของกรรมการ
(๓) แบบวาระการดำรงตำแหน่ง
ของกรรมการผู้ทรงคณุ วฒุ ิ
(๔) แบบบทบัญญัตเิ รื่องการพน้ จากตำแหน่ง
ของกรรมการผ้ทู รงคณุ วุฒิ
(๕) แบบรองรบั องค์ประกอบคณะกรรมการ
ในกรณที ีก่ รรมการผู้ทรงคณุ วฒุ ิ
พ้นจากตำแหนง่ กอ่ นวาระ
(๖) แบบการกำหนดหนา้ ท่ีและอำนาจ
ของคณะกรรมการ
(๗) แบบการกำหนดให้คณะกรรมการมีอำนาจ
ส่งั บุคคลใหข้ ้อเท็จจริงหรอื ส่งเอกสาร
(๘) แบบการประชมุ ของคณะกรรมการ

ฌ

(ฌ)

สารบัญ (ต่อ) หน้า
๒๕๘
(๙) แบบการแตง่ ตงั้ ทีป่ รกึ ษาและคณะอนุกรรมการ ๒๕๘
(๑๐) แบบการกำหนดประโยชน์ตอบแทน ๒๕๙
๒๕๙
ของกรรมการ ๒๖๐
(๑๑) แบบการกำหนดใหก้ รรมการเปน็ เจ้าพนักงาน ๒๖๐
๒๖๒
ตามประมวลกฎหมายอาญา ๒๖๓
(๑๒) แบบบทเฉพาะกาลกำหนดให้ ๒๖๓
๒๖๖
คณะกรรมการเดิมดำรงตำแหนง่ ต่อไป ๒๖๘
๓.๒ รปู แบบการเขยี นบทบัญญัตคิ ณะกรรมการ ๒๗๒
๒๗๔
ระดบั จงั หวดั ๒๗๔
(๑) แบบองค์ประกอบคณะกรรมการ ๒๗๔
(๒) แบบบทบัญญัตใิ นสว่ นอื่นเกี่ยวกับ ๒๘๕
๒๘๕
คณะกรรมการระดบั จงั หวดั ๒๘๖
สว่ นท่ี ๒ มาตรการบงั คบั ทางกฎหมาย ๒๘๗
๒๙๐
๑. ความมุ่งหมายในการกำหนดมาตรการบงั คับ ๒๙๑
ทางกฎหมาย ๒๙๓
(๑) มาตรการบังคับทางอาญา ๒๙๖
(๒) มาตรการบงั คบั ทางแพง่ ๒๙๙
(๓) มาตรการบังคับทางปกครอง ๓๐๑

๒. แนวทางการเขยี นและแบบกฎหมายทีเ่ กย่ี วกับ
มาตรการบงั คับทางกฎหมาย
๒.๑ มาตรการบังคบั ทางอาญา
(๑) แนวทางการเขยี นมาตรการบังคับทางอาญา
(๒) รูปแบบการกำหนดโทษอาญา
(ก) การกำหนดโทษประหารชวี ิต
(ข) การกำหนดโทษจำคกุ
(ค) การกำหนดโทษปรบั
(ง) การกำหนดโทษริบทรพั ยส์ ิน
(จ) การกำหนดโทษจำคกุ และโทษปรบั
(ฉ) การกำหนดโทษจำคุกหรือโทษปรับ
(ช) การกำหนดโทษจำคกุ โทษปรับ
และโทษปรับรายวัน
(ซ) การเปรียบเทียบความผดิ
(ฌ) การอนโุ ลมบทกำหนดโทษ

ญ

(ญ)

(ญ) การกำหนดความรบั ผิดในทางอาญา หน้า
ของผู้แทนนติ บิ คุ คล ๓๐๑
๓๐๒
๒.๒ มาตรการบงั คบั ทางแพ่ง ๓๐๒
(๑) การกำหนดมาตรการบังคบั ใหช้ ดใช้คา่ เสยี หาย ๓๐๓
(๒) การกำหนดมาตรการบังคับอย่างอ่นื ๓๐๔
นอกจากการใหช้ ดใชค้ ่าเสียหาย ๓๐๔
๓๐๕
๒.๓ มาตรการบังคับทางปกครอง ๓๐๗
(๑) กรณพี ักใช้หรือเพกิ ถอนใบอนญุ าต ๓๐๘
(๒) กรณีการกำหนดโทษปรับทางปกครอง ๓๑๐
๓๑๒
บทท่ี ๕ การใชถ้ อ้ ยคำในกฎหมายและแบบการพิมพร์ ่างกฎหมาย ๓๑๓
๑. คำว่า “รฐั บาล” ๓๑๖
๒. คำว่า “เป็นคนวกิ ลจรติ หรือจิตฟนั่ เฟือนไมส่ มประกอบ” ๓๑๙
และ “เป็นคนไร้ความสามารถหรือเสมือนไรค้ วามสามารถ” ๓๒๑
๓. คำว่า “ข้าราชการการเมือง” กบั “ผดู้ ำรงตำแหนง่ การเมือง” ๓๒๓
หรอื “ผู้ดำรงตำแหนง่ ทางการเมอื ง” ๓๒๕
๔. คำว่า “อำนาจหน้าท”ี่ “อำนาจและหน้าท”ี่ และ “หน้าท่แี ละอำนาจ” ๓๒๗
๕. คำวา่ “พนักงานเจ้าหนา้ ที่” และ “เจ้าหน้าท”ี่ ๓๓๐
๖. คำวา่ “และ” “หรือ” และ “และ/หรือ” ๓๓๔
๗. คำวา่ “อย่างหน่ึงอย่างใด” กับ “อยา่ งใดอยา่ งหน่งึ ” ๓๔๗
๘. คำว่า “โปรดเกล้าโปรดกระหม่อม” “โปรดเกลา้ ฯ”
“ทูลเกล้าทลู กระหม่อม” และ “ทูลเกล้าฯ”
๙. การกำหนดบทบัญญตั ิอนโุ ลมโทษ
๑๐. การเปรียบเทยี บปรบั
๑๑. การใช้ภาษาตา่ งประเทศกำกบั ศัพท์ในรา่ งกฎหมาย
๑๒. แบบการพมิ พร์ า่ งกฎหมาย

บรรณานกุ รม

(ฎฎ)



๑บทที่

การร่างกฎหมาย



แนวทางในการจดั ทำรา่ งกฎหมาย ๑บทท่ี
แนวทางในการบจทัดทท่ี�ำ๑ร่ากงากรฎรหา่ งมกาฎยหมาย

บทที่ ๑ การร่างกฎหมาย

บทที่ ๑
การรา่ งกฎหมาย

ในด้านวิชาการ เม่ือกล่าวถึงการร่างกฎหมาย (Legislative Drafting) เป็นเรื่องของ
การเขียนและเรียบเรียงข้อความในรูปของกฎเกณฑ์หรือข้อบังคับที่กำกับและควบคุม
พฤติกรรมของบุคคลในสังคมและของเจ้าหน้าท่ผี ูท้ ีใ่ ช้อำนาจรัฐ ด้วยถ้อยคำท่ีถูกต้อง แน่นอน
และสามารถส่ือความหมายของกฎเกณฑ์หรือข้อบังคับน้ันให้บุคคลทุกคนในสังคมเข้าใจได้
เช่นเดียวกับผู้ร่างกฎหมาย เพื่อเสนอให้ผู้มีอำนาจในการบัญญัติกฎหมายพิจารณาว่า
จะประกาศใช้ร่างกฎหมายน้ันหรือไม่ หรือควรแก้ไขเปล่ียนแปลงร่างกฎหมายนั้นประการใด
การร่างกฎหมายนั้ น ประกอบด้ วยการกระทำสองส่ วน คื อ “การยกร่างกฎหมาย”
และ “การพิจารณาร่างกฎหมาย”๑ ส่วนที่หน่ึง “การยกร่างกฎหมาย” ได้แก่ การจัดทำเน้ือหา
และรูปแบบของกฎหมายที่ต้องการตราบังคับใช้ และส่วนที่สอง “การพิจารณาร่างกฎหมาย”
ได้แก่ การพิจารณาร่างกฎหมายโดยองค์กรต่าง ๆ ของรัฐ รวมทั้งกระบวนการข้ันตอน
จนกระท่ังมีการประกาศใช้บังคับร่างกฎหมายน้ันแก่ประชาชน หรืออีกความหมายหน่ึง
ก็คือ ขั้นตอนการพิจารณาร่างกฎหมายขององค์กรต่าง ๆ ของรัฐ ซ่ึงเอกสารทางวิชาการ
ของต่างประเทศโดยส่วนมากแล้วมักจะพบว่าเป็นงานที่กล่าวถึงหรือเน้นถึงกระบวนการ
หรอื ขน้ั ตอนการรา่ งกฎหมายท่ีเกย่ี วกับการพจิ ารณารา่ งกฎหมาย

สำหรับประเทศไทย เอกสารทางวิชาการเก่ียวกับการร่างกฎหมายนับว่ามีน้อยมาก
แล ะพ บ ได้ ใน ผ ล งาน ข องผู้ เช่ี ย วช าญ การร่ างก ฎ ห มาย ซึ่ งส่ วน ให ญ่ ก็ คื อผู้ ที่ เค ย ท ำงาน
หรือเคยเป็นข้าราชการในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยท่านเหล่านี้ได้ให้ข้อคิดเห็น
เก่ียวกับรูปแบบในการเขียนเน้ือหาของร่างกฎหมายเป็นสำคัญ โดยพยายามให้ความหมาย
ของคำว่า “การรา่ งกฎหมาย” หรอื “การยกร่างกฎหมาย” ไว้หลากหลาย เช่น

ศาสตราจารย์ ดร. หยุด แสงอุทัย ได้ให้ความหมายของ “การร่างกฎหมาย” ไว้ว่า
การเขียนข้อความในรูปร่างของกฎหมาย (พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา
กฎกระทรวง ฯลฯ) ด้วยถ้อยคำท่ีถูกต้องและแน่นอน เพ่ือเสนอให้ผู้มีอำนาจในการบัญญัติ
กฎหมาย (รัฐสภา คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรี ฯลฯ) พิจารณาว่าจะประกาศใช้ร่างกฎหมายนั้น
หรือไม่ หรือควรแก้ไขเปลี่ยนแปลงร่างกฎหมายน้ันประการใด เพราะเหตทุ ่ียังไม่ยุติที่ผู้ร่างน้ีเอง
จึงใช้คำว่า “รา่ ง” (Draft, Projet)๒

๑ หยุด แสงอุทัย, “การร่างกฎหมาย”, ในอนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์ ดร.หยุด
แสงอทุ ัย, บริษัท บพิธการพิมพ์ จำกดั , ๒๕๒๓, หนา้ ๖๕

๒ เพ่ิงอ้าง, หน้า ๖๕

1

แนวทางในการจัดทำรา่ งกฎหมาย
บทท่ี แ๑นกวาทรารง่าใงนกกฎาหรมจัดายท�ำร่างกฎหมาย

บทที่ ๑ การร่างกฎหมาย

๑บทที่ ศาสตราจารย์ ดร. สมภพ โหตระกิตย์ ได้ให้ความหมายของคำว่า “การร่างกฎหมาย”
ไว้ว่า การเรียบเรียงกฎเกณฑ์หรือข้อบังคับสำหรับใช้บังคับแก่บุคคลซ่ึงอาจเป็นบุคคลธรรมดา
หรือนิตบิ ุคคล องคก์ รหรอื สถาบนั ในเรอ่ื งเก่ียวกับ
(๑) การปกครองประเทศ เชน่ รัฐธรรมนญู
(๒) การบริหารราชการแผ่นดิน เช่น พระราชบัญญัติที่เก่ียวกับการจัดต้ังกระทรวง
ทบวง กรม การกำหนดอำนาจหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม อำนาจหน้าท่ีของคณะรัฐมนตรี
หรอื ขา้ ราชการประเภทต่าง ๆ
(๓) การรักษาความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่น ประมวล
กฎหมายอาญา
(๔) การกำหนดความสมั พันธร์ ะหวา่ งบุคคล เชน่ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณชิ ย์๓

ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ ได้ให้ความหมายของคำว่า “การร่างกฎหมาย”
ไว้ว่า การเขยี นกฎหมายท่ีจะเป็นการวางกรอบทก่ี ำกบั และควบคุมพฤตกิ รรมของ “เจา้ หนา้ ท่ี
ผู้ที่ใช้อำนาจรัฐ” มิให้บิดเบือนการใช้อำนาจรัฐ (ที่กฎหมายมอบหมายให้) ผิดไปจาก
วัตถุประสงค์ของกฎหมาย ไม่ว่าผู้ที่ใช้อำนาจรัฐนั้นจะเป็นนักการเมืองท่ีใช้อำนาจบริหาร
หรือเป็นข้าราชการประจำ (ท่ีใช้อำนาจทางปกครอง) หรือเป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการ
(ทใ่ี ชอ้ ำนาจในการชข้ี าดพิพากษาคดี)๔

นายมี ชั ย ฤชุ พั นธ์ุ ได้ ให้ ความหมายของคำว่า “การร่างกฎหมาย” ไว้ว่า
การสร้างกฎเกณฑ์ กติกา วิธีการ หรือเง่ือนไข ที่จะใช้ทั่วไปในสังคม และจะต้องใช้กับทุกคน
ในสังคม ขึ้นมาเป็นเอกสาร และจะต้องส่ือความหมายของกฎเกณฑ์ กติกา ที่สร้างข้ึนน้ัน
ไปยังสงั คมใหไ้ ด้๕

นายอัชพร จารุจินดา ได้ให้ความหมายของคำว่า “การร่างกฎหมาย” ไว้ว่า
การเขียนข้อความในรูปร่างท่ีประเทศไทยยอมรับว่าเป็นรูปแบบของกฎหมายด้วยถ้อยคำ
ท่ีถูกตอ้ งกบั หลักการที่ประสงค์และตรงกับหลักกฎหมาย โดยมงุ่ ประสงคท์ ี่จะใหม้ ีผลบังคบั ได้
แน่นอน เพ่ือเสนอให้ผู้มีอำนาจในการบัญญัติกฎหมายพิจารณาว่าจะประกาศใช้ร่างกฎหมายน้ัน
หรอื ไม๖่

๓ สมภพ โหตระกิตย์, “การร่างกฎหมาย”, ในหนังสือครบรอบหกสิบปีของสำนักงาน
คณะกรรมการกฤษฎกี า, ๒๕๓๓, หน้า ๑๔๒

๔ อมร จันทรสมบูรณ์, บทความก่ึงวิชาการ เรื่อง การเล่มเกมการย่ืนญัตติให้ศาลรัฐธรรมนูญ
ตีความ พรก. ตามมาตรา ๒๑๘ มาตรา ๒๑๙ (เกมของใคร), เลม่ ๒, รวบรวมโดยสำนักงานคณะกรรมการ
กฤษฎกี า, ๒๕๔๒, หน้า ๒๙๒

๕ มีชัย ฤชุพันธุ์, “แนวความคิดและข้อสังเกตในการร่างกฎหมาย”, คำบรรยายพิเศษ
คณะนิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ เมอ่ื วนั ที่ ๑๒ กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๔๑, หน้า ๒ – ๓

๖ อัชพร จารจุ ินดา, “หลกั เบ้ืองตน้ ในการรา่ งกฎหมาย”, หน้า ๑

2

๒

แนวทางในการจัดทำร่างกฎหมาย ๑บทท่ี
แนวทางในการบจทัดทที่ �ำ๑ร่ากงากรฎรา่หงมกาฎยหมาย

บทที่ ๑ การร่างกฎหมาย

กล่าวโดยสรุป การร่างกฎหมาย หรืออีกนัยหน่ึงเรียกว่า “การยกร่างกฎหมาย”
เป็นการจัดทำเน้ือหาของร่างกฎหมายโดยผู้เช่ียวชาญท่ีเก่ียวข้องกับกฎเกณฑ์ต่าง ๆ
ซ่งึ โดยท่วั ไปเปน็ การดำเนินการทีม่ คี วามเฉพาะพิเศษอันเกิดจากการเรยี นรูแ้ ละฝึกฝน

นอกจากน้ี การตรากฎหมายระดับพระราชบัญญัติเป็นเรื่องท่ีมีความสำคัญ เพราะ
เป็นกฎหมายท่ีรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ตราขึ้นโดยความยินยอมของรัฐสภา โดยผู้ท่ีมีอำนาจ
ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติต่อรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
คณะรัฐมนตรี และผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ซึ่งก่อนที่จะมีร่างพระราชบัญญัติเป็นเอกสารเสนอต่อ
รัฐสภาได้ จำเป็นต้องมีการดำเนินการยกร่างพระราชบัญญัติท่ีประสงค์จะตราข้ึนเสียก่อน
โดยถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติท่ีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอต่อรัฐสภา จะมีกระบวนการจัดทำ
ร่างพระราชบัญญัติเป็นการเฉพาะ เพื่อให้มีร่างพระราชบัญญัติท่ีถูกต้องและครบถ้วนสมบูรณ์
สำเร็จขน้ึ เพื่อทค่ี ณะรัฐมนตรีจะไดใ้ ช้ในการเสนอต่อรัฐสภาตอ่ ไป

หลักพื้นฐานในการรา่ งกฎหมาย

กฎหมายเป็นขอ้ บังคับหรือข้อกำหนดที่ตราขน้ึ เพ่ือบังคับให้บุคคลต้องปฏิบตั ิ ผ้ใู ดฝ่าฝืน
หรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายจะได้รับผลร้ายหรือถูกลงโทษ กฎหมายจึงเป็นส่ิงท่ีจำกัดสิทธิ
และเสรีภาพของบุคคลในเรื่องต่าง ๆ ดังน้ัน ยิ่งมีกฎหมายมากขึ้นเท่าใด สิทธิและเสรีภาพ
ของบคุ คลยอ่ มถูกจำกดั มากขนึ้ เท่าน้ัน๗

ดงั นั้น การตรากฎหมายขน้ึ ใชบ้ งั คบั จงึ ต้องมลี กั ษณะ ดงั ตอ่ ไปน้ี
๑. เป็นกรณีที่มีความจำเป็นอย่างแท้จริงและรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุด
บัญญัตใิ ห้กระทำได้
๒. การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามกฎหมายต้องเป็นไปเพียงเพื่อให้
การใช้บังคบั กฎหมายนั้นประสบความสำเร็จ โดยจะกระทบกระเทือนถงึ สาระสำคัญของสิทธิ
และเสรีภาพนน้ั มิได้
๓. มาตรการตามกฎหมายต้องมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับบริบทหรือ
สภาพของสังคมไทย
๔. กลไกของรัฐมีความพร้อมที่จะบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด
โดยบุคลากรของรฐั ทต่ี ้องเป็นผบู้ งั คบั ใช้กฎหมายต้องมีความรู้ความเข้าใจเกีย่ วกบั เจตนารมณ์
ของกฎหมายและมาตรการต่าง ๆ ตามกฎหมายอย่างถ่องแท้ มีสำนึกในการให้บริการ
มีบุคลากรเพียงพอ และหน่วยงานของรัฐต้องมีงบประมาณเพียงพอเพื่อใช้ในการบังคับการ

๗ ฝา่ ยพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎกี า, คู่มอื ตรวจสอบความจำเป็นในการตรา
กฎหมาย, หน้า ๑

3

แนวทางในการจดั ทำร่างกฎหมาย
บทท่ี แ๑นกวาทรารง่าใงนกกฎาหรมจัาดยท�ำร่างกฎหมาย

บทท่ี ๑ การร่างกฎหมาย

๑บทท่ี ตามกฎหมาย รวมทั้งมีความพร้อมด้านเคร่ืองมือเคร่ืองใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ มิฉะนั้นจะทำให้
การบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายขาดประสิทธิภาพ
๕. ต้องมีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกลไกหรือมาตรการตามกฎหมาย
ทุกรอบระยะเวลา เพื่อประโยชน์ในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์
ปจั จบุ ัน
๖. ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากการมีหรือปรับปรุง
กฎหมายนั้นด้วย เพ่ือให้เน้ือหาสาระหรือกลไกของกฎหมายสอดคล้องกับความต้องการ
ท่ีแทจ้ รงิ ของสังคม๘
เม่ือได้พิจารณาตามลักษณะดังกล่าวแล้วและได้คำตอบว่า จำเป็นต้องตรากฎหมาย
บังคับใช้ในเรื่องนั้น ก็จะต้องมีการกำหนดรายละเอียดแห่งหลักการและสาระสำคัญ
ที่ประสงค์จะให้มีในกฎหมาย และเม่ือกำหนดได้แล้ว จึงเป็นหน้าท่ีของผู้ร่างกฎหมาย
ท่ีจะดำเนินการให้มีร่างกฎหมายขึ้นให้สำเร็จแล้วดำเนินกระบวนการเสนอและพิจารณา
รา่ งกฎหมายนน้ั เพอ่ื จะไดใ้ ช้บงั คบั ตอ่ ไป
เม่ือได้มีการกำหนดหลักการของร่างกฎหมายแล้ว หลักการน้ีเป็นข้อผูกมัด
ผู้ร่างกฎหมายว่าจะต้องยกร่างตามหลักการดังกล่าว โดยจะยกร่างให้ขดั หรือแย้งกับหลักการ
ไม่ได้ แต่ต้องยกร่างรายละเอยี ดของกฎหมายให้เป็นไปตามหลักการ ในเบื้องต้นผู้ร่างจึงมีแต่
หลกั การในทางนโยบายทีไ่ ด้รับมา จากนั้นจึงมาพิจารณากำหนดสาระและรายละเอียดต่าง ๆ
ที่เกี่ยวข้อง ผู้ร่างกฎหมายจึงจำเป็นต้องมีความรู้ความเชี่ยวชาญในสาระของกฎหมาย
เรื่องน้ัน ๆ เป็นอย่างดี รวมทั้งความรู้ในแง่ของภาษา วิธีการเขียน และหลักการตีความ
กฎหมาย เพ่ือให้เป็นรา่ งกฎหมายท่ีดี มคี วามชัดแจง้ แน่นอน เกิดผลตามที่ประสงค์ พร้อมกับ
เป็นที่เข้าใจง่ายต่อบุคคลทั่วไป จนมีผู้กล่าวไว้ว่า งานยกร่างกฎหมายเป็นวิชาการท่ีมีเทคนิคสูง
ในการผสมผสานความรู้ด้านต่าง ๆ และการร่างกฎหมายก็มีกฎเกณฑ์บางประการท่ีอาจวาง
เป็นหลักข้นึ ได้ กรณีจึงเป็นศาสตร์ (science) แขนงหน่ึง แต่ในขณะเดยี วกันการลงมือปฏิบัติจริงจัง
ต้องนำความรู้และภาษามาใช้ออกแบบและดัดแปลงให้เกิดผล กรณีจึงเป็นศิลปะ (art)
เป็นพรสวรรค์ (gift) สำหรบั คนบางคนทำนองเดียวกับศลิ ปนิ เหมือนกนั ๙
อย่างไรก็ดี ศาสตราจารย์ ดร. เสริม วินิจฉัยกุล ได้กล่าวถึง “การทำกฎหมาย” ไว้
ซึ่งเข้าใจว่าหมายความถึง “การยกร่างกฎหมาย” น่ันเอง โดยได้แสดงข้อคิดเห็นไว้ว่า
“การทำกฎหมายจะเรียกว่าเป็นศิลปะอย่างหน่ึงก็ได้เพราะการทำกฎหมายให้ดีไม่ใช่ของง่าย
มีผู้เข้าใจไปว่า การทำกฎหมายน้ัน ผู้ออกกฎหมายจะบัญญัติส่ิงใด ๆ ก็ได้สุดแล้วแต่ว่า

๘ เพ่งิ อา้ ง, หน้า ๔ - ๕
๙ ชยั วฒั น์ วงศ์วัฒนศานต์, “การร่างกฎหมาย”, เอกสารประกอบการฝกึ อบรมนิตกิ ร หลักสูตร
การร่างกฎหมาย (คร้ังที่ ๑) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ณ ศูนยฝ์ ึกอบรม ปตท. เขาบ่อยา อำเภอศรีราชา
จังหวัดชลบรุ ี วนั ท่ี ๒๐ – ๒๑ กุมภาพนั ธ์ ๒๕๓๑, หนา้ ๑๑

4

แนวทางในการจดั ทำรา่ งกฎหมาย ๑บทท่ี
แนวทางในการบจทัดทที่ �ำ๑ร่ากงากรฎร่าหงมกาฎยหมาย

บทท่ี ๑ การร่างกฎหมาย

จะต้องการ ความเข้าใจเชน่ นี้เป็นความเข้าใจที่แคบเกินไป เพราะเหตุว่า การทำกฎหมายน้ัน
ผทู้ ำไมอ่ าจวางบทบัญญัติต่าง ๆ ได้ตามอำเภอใจ จะต้องปฏิบัตติ ามหลกั เกณฑ์หลายประการ
เพ่ือใหก้ ฎหมายน้ันเหมาะสมเป็นธรรมแก่สังคม และเป็นประโยชน์แกก่ ารปกครองประเทศ”๑๐

การท่ีกฎหมายท่ีใช้บังคับจะเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลได้นั้นขึ้นอยู่กับปัจจัย
หลายประการ แต่ปัจจัยท่ีสำคัญท่ีสุดก็คือ เน้ือหาสาระของกฎหมายนั้นเอง หน้าที่หลัก
ของผู้ร่างกฎหมายคือการยกร่างกฎหมายตามหลักการท่ีได้รับมา ผู้ร่างกฎหมายจึงมีบทบาท
สำคัญในการท่ีจะทำให้หลักการดังกล่าวเป็นรูปธรรม ด้วยการกำหนดเน้ือหาสาระของกฎหมาย
ที่ยกร่างอย่างถูกต้องและสามารถบังคับใช้ได้อย่างแท้จริง ในการยกร่างกฎหมายทุกคร้ัง
ผู้ร่างกฎหมายจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงหลักพ้ืนฐานในการร่างกฎหมายเสมอ และนำมาใช้
ใน ก า ร ร่ า ง ก ฎ ห ม า ย ข อ งต น เพื่ อ ให้ ร่ า งก ฎ ห ม า ย ที่ จั ด ท ำ ขึ้ น ส า ม า ร ถ น ำ ไป ใช้ บั งคั บ ได้
อย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล

หลักพื้นฐานในการร่างกฎหมายซึ่งผู้ร่างกฎหมายควรนำไปปฏิบัติเมื่อจะต้อง
ยกร่างพระราชบัญญัติเพือ่ บังคบั ใชใ้ นเร่ืองใด ๆ นั้น มีดังตอ่ ไปนี้

๑. ศึกษาหลกั การของเร่อื งท่ีจะตรากฎหมายบงั คบั ใช้
ส่ิงแรกท่ีผู้ร่างกฎหมายจะต้องทำก่อน คือการนำรายละเอียดแห่งหลักการ

และสาระสำคัญของเร่ืองมาศึกษาก่อนว่า เป็นเรื่องที่ได้มีการตรากฎหมายใช้บังคับอยู่แล้ว
หรอื ไม่ หากไมเ่ คยมีการตรากฎหมายใชบ้ ังคับมาก่อน ก็เป็นการตรากฎหมายใหม่ขึน้ ใช้บังคับ
หรือถ้ามีการตรากฎหมายใช้บงั คบั ในเรื่องนัน้ แล้ว ก็จะต้องพจิ ารณาต่อไปว่า การยกร่างกฎหมาย
ตามหลักการดังกลา่ ว จะต้องแก้ไขเพ่มิ เตมิ หรอื ยกเลิกกฎหมายทใ่ี ชบ้ งั คับนนั้ หรอื ไม่

๒. ศกึ ษาข้อมูลตา่ ง ๆ ที่เก่ียวขอ้ งกบั เรอื่ งที่จะตรากฎหมายใชบ้ ังคบั
กอ่ นที่จะลงมือกำหนดเน้ือหาสาระของร่างกฎหมาย ผู้ร่างกฎหมายควรจะต้องศึกษา

ขอ้ มูลต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวข้องกับเรื่องที่จะตรากฎหมายใช้บังคับอย่างละเอียดถี่ถ้วนเพื่อจะนำไปสู่
ข้อยุติว่าจำเป็นต้องมีการตรากฎหมายตามหลักการของเร่ืองนั้น ๆ หรือไม่ และหากจะต้อง
ตรากฎหมายในเรื่องน้ันขึ้นใช้บังคับ ควรเลือกกำหนดเน้ือหาสาระและรายละเอียดอย่างไร
ดังนั้น ผู้ร่างกฎหมายควรต้องพิจารณาและคำนึงถึงหัวข้อดังต่อไปน้ีอยู่เสมอ โดยอาจเขียน
เป็นหวั ขอ้ เรียงตามลำดบั ไวเ้ พ่อื ตรวจสอบ๑๑

๑๐ เสริม วนิ จิ ฉัยกุล, “การทำกฎหมาย”, วารสารราชบณั ฑติ ยสถาน, ๒๕๒๐, หน้า ๔
๑๑ ชยั วฒั น์ วงศ์วัฒนศานต,์ อ้างแล้ว, หน้า ๑๗ – ๑๘

5

แนวทางในการจัดทำรา่ งกฎหมาย
บทท่ีแ๑นกวทารารง่าในงกกฎาหรจมัดายท�ำร่างกฎหมาย

บทท่ี ๑ การร่างกฎหมาย

๑บทท่ี (๑) สาระสำคัญของร่างกฎหมายที่จะเสนอ และความเก่ียวพันกบั กิจกรรมของมนุษย์
เชน่ เศรษฐกจิ สังคม และการเมือง
(๒) ขอ้ มูลที่เชอื่ ถอื ได้ ขอ้ เขยี นทางวชิ าการ ความเหน็ ของผเู้ ช่ยี วชาญ และข้อเสนอแนะ
เกี่ยวกับปัญหาดังกล่าวท้ังทางเศรษฐศาสตร์ สังคม และการปกครอง (เท่าที่มี) และผลสรุป
ของขอ้ มูลเหล่านั้น
(๓) สภาพของกฎหมายในปัจจุบันเกี่ยวกบั ปญั หาดงั กล่าว
(๔) วตั ถุประสงคโ์ ดยทว่ั ไปของร่างกฎหมายใหม่
(๕) ขอ้ เท็จจรงิ ใดในกฎหมายปจั จุบันท่ีถือว่าไมเ่ หมาะสมหรือไม่ตรงตามความตอ้ งการ
(๖) ปญั หาหรอื ข้อบกพร่องดังกลา่ วมีอยู่จรงิ หรือไม่
(๗) ถ้ามีจริง กรณีน้ันเป็นปัญหาเฉพาะของประเทศใดประเทศหน่ึงหรือเป็นปัญหา
ท่ีเกดิ ในประเทศอื่นดว้ ย และประเทศอ่ืนมีวิธีการแกไ้ ขปัญหาหรือข้อบกพร่องน้นั อย่างไร
(๘) ถ้าประเทศอ่ืนมีการแก้ปัญหาหรือข้อบกพร่องดังกล่าว กฎหมายของประเทศอ่ืนน้ัน
มลี ักษณะอย่างไร
(๙) ผลการใช้กฎหมายของประเทศอ่ืนเป็นอย่างไร ท้ังโดยศาลและฝ่ายปกครอง
และมีปัญหาทางทฤษฎีหรือทางปฏิบัติประการใดเกิดขึ้นบ้าง และถ้ามีปัญหาจะแก้ไขปัญหานั้น
อยา่ งไร
(๑๐) กฎหมายของประเทศอื่นมีการตีความในสว่ นต่าง ๆ ไว้อย่างไร
(๑๑) เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าวมีข้อเสนอแนะหรือข้อสังเกต
อย่างไร หรือไม่
(๑๒) ประเทศของเรามีการเสนอกฎหมายใหม่ทำนองเดียวกันแล้วหรือไม่
และรัฐสภาหรือผู้บริหารมีทัศนะเช่นใดในการเสนอกฎหมายคร้ังน้ัน กฎหมายที่เสนอนั้น
มีเนื้อหาเช่นเดียวกันกับของต่างประเทศหรือไม่ หากเป็นเช่นเดียวกัน ข้อควรพิจารณา
ตาม (๙) – (๑๑) ขา้ งต้นจะชว่ ยทำให้มีอะไรเปล่ยี นแปลงหรอื ไม่
(๑๓) ผู้ร่างกฎหมายมขี อ้ สรุปท่จี ะเสนอเชน่ ใดบา้ ง
(๑๔) กระบวนการตรากฎหมายใหม่ที่เสนอมีขั้นตอนอย่างไร ข้ึนอยู่กับประเภท
ของกฎหมาย
(๑๕) อะไรเปน็ วตั ถปุ ระสงค์หลกั ของร่างกฎหมายท่ีจะเสนอ
(๑๖) ผลทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของร่างกฎหมายที่จะเสนอใหม่
มปี ญั หาเชน่ ใด
(๑๗) กฎหมายใหม่จะมีวิธีการบังคับอย่างไร และมีวิธีการเช่นใดที่จะทำให้
บรรลุวตั ถปุ ระสงค์
(๑๘) ในกรณีกลไกตาม (๑๗) จะใช้วิธีให้มีผลบังคับใช้โดยตัวกฎหมายเอง
หรอื จะตอ้ งใช้องค์กรใดในฝ่ายปกครองเปน็ ผ้ปู ฏิบัตกิ ารตามกฎหมาย

6

แนวทางในการจัดทำร่างกฎหมาย ๑บทที่
แนวทางในการบจทัดทท่ี �ำ๑ร่ากงากรฎรา่หงมกาฎยหมาย

บทที่ ๑ การร่างกฎหมาย

(๑๙) ร่างกฎหมายใหม่จะเปล่ียนแปลงผลของกฎหมายปัจจุบันท้ังโดยชัดแจ้ง
หรอื โดยปริยายเช่นใดบ้าง

(๒๐) กรณจี ะมีปัญหาทางกฎหมายรฐั ธรรมนญู ในกฎหมายที่จะเสนอใหมเ่ ชน่ ใดบ้าง
(๒๑) จากท่ีควรพิจารณาข้างต้นทั้งหมด ผู้ร่างกฎหมายคิดว่าจะตอบเช่นใด
และจะเสนอรา่ งกฎหมายใหม่หรือไม่ หากเหน็ ควรจะเสนอก็ลงมอื ยกรา่ งต่อไปได้

๓. กำหนดโครงสรา้ งและรปู แบบรา่ งพระราชบัญญตั ิ
เม่ือได้ดำเนนิ การตาม ๒. และมีข้อสรุปว่าจำเปน็ ต้องมีการตรากฎหมายใช้บังคับ

ในกรณีที่ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ หากไม่เคยมีการตรากฎหมายใช้บังคับมาก่อน ก็เป็นกรณี
การยกร่างพระราชบัญญัติฉบับใหม่ หรือถ้ามีการตรากฎหมายใช้บังคับในเร่ืองน้ันแล้ว
ก็จะต้องพิจารณาต่อไปว่า การยกร่างกฎหมายตามหลักการดังกล่าว จะต้องจัดทำเป็น
ร่างพระราชบั ญญั ติ แก้ไขเพิ่ มเติมพระราชบั ญญั ติที่ ใช้บั งคับนั้ น หรือต้องจัดทำเป็ น
ร่างพระราชบัญญัติปรับปรุงพระราชบัญญัติเดิม เพื่อยกเลิกพระราชบัญญัติที่ใช้บังคับน้ัน
แล้วใชบ้ ังคับพระราชบัญญัติใหมแ่ ทน

๔. พิจารณากำหนดโครงสร้างท้ังหมด เนื้อหาสาระและกลไกทางกฎหมาย
ทจ่ี ะนำมากำหนดในร่างพระราชบัญญตั ิ ตลอดจนความสัมพนั ธ์ของกลไกทกี่ ำหนด

ผู้ร่างกฎหมายจะต้องคำนึงถึงหลักการที่ได้รับมา ตลอดจนรายละเอียดอื่น ๆ
ท่ีถูกกำหนดมาด้วย แต่ในบางครั้งรายละเอียดท่ีได้รับมานั้นอาจจะไม่ถูกต้องหรือสมบูรณ์
ครบถ้วน หากผู้ร่างกฎหมายเห็นว่ายังมีรายละเอียดส่วนอ่ืนที่สำคัญและจำเป็นต้องเพิ่มเติม
เพ่ือทำให้ร่างพระราชบัญญัติฉบับนั้นถูกต้องและสมบูรณ์ครบถ้วน ก็เป็น ส่ิงจำเป็น
ทีจ่ ะตอ้ งนำมากำหนดไว้

ในกรณีที่เน้ือหาสาระท่ีกำหนดเป็นเร่ืองทางวิชาการหรือเทคนิคเฉพาะทาง
ผู้ร่างกฎหมายอาจจำเป็นต้องศึกษาหาความรู้ในเร่ืองดังกล่าว แต่มิได้หมายความว่า
จะต้องศึกษาในเชิงลึกจนแตกฉาน เพราะจะมีผู้เช่ียวชาญของหน่วยงานปฏิบัติท่ีจะเป็น
ผู้ให้ข้อมูลที่ถูกต้องและดีกว่า แต่อย่างไรก็ดี ผู้เช่ียวชาญแต่ละคนอาจมีความรู้ความเข้าใจ
ที่แตกต่างกันได้ ดังน้ัน เพื่อให้ได้ข้อยุติท่ีจะนำมายกร่างเป็นเน้ือหาสาระต่อไป ในบางคร้ัง
ควรสอบถามผเู้ ชย่ี วชาญหลายคน

๕. ศกึ ษาเปรยี บเทยี บกฎหมายในลักษณะเดียวกนั ที่ใชบ้ ังคบั อยใู่ นเวลาน้ัน
โดยทั่วไป เป็นการนำพระราชบัญญัติที่มีเน้ือหาสาระใกล้เคียงกับเร่ืองที่กำลัง

จะยกร่างมาศึกษาเปรียบเทียบ เพื่อเป็นต้นแบบในการยกร่าง โดยทำความเข้าใจโครงสร้าง
ในพระราชบัญญัติดังกล่าวว่ามีโครงสร้างกฎหมายเป็นอย่างไร และเหมาะสมที่จะนำมาใช้

7

แนวทางในการจดั ทำรา่ งกฎหมาย
บทท่ี ๑แนกวาทรารง่าใงนกกฎาหรมจาัดยท�ำร่างกฎหมาย

บทที่ ๑ การร่างกฎหมาย

๑บทท่ี เป็นต้นแบบในการร่างกฎหมายหรือไม่ หากสามารถนำมาเป็นต้นแบบได้ก็อาจจะทำให้
ประหยัดเวลาในการยกร่าง เน่ืองจากพระราชบัญญัติดังกล่าวได้รับการพิจารณามาแล้ว
อย่างรอบคอบ จงึ ยอ่ มมขี อ้ บกพร่องค่อนขา้ งน้อย
อน่ึง ผู้ร่างกฎหมายจะต้องพิจารณาด้วยว่า ได้มีการวินิจฉัยชี้ขาดเก่ียวกับ
พระราชบัญญัติต้นแบบที่นำมาศึกษาเปรียบเทียบ โดยศาลหรือองค์กรท่ีมีอำนาจในการ
วินิจฉัยช้ีขาดหรือไม่ และในประเด็นเรื่องใด ตลอดจนเหตุผลในการวินิจฉัยช้ีขาด
ท้งั น้ี ปัญหาท่ีเกิดขึ้นในการบังคับใช้กฎหมาย ผู้ร่างกฎหมายสามารถนำมาเป็นตัวอยา่ งศกึ ษา
เพือ่ ปรับปรุงแก้ไขมิให้เกิดปัญหาในร่างพระราชบัญญัตทิ จี่ ะยกร่างในลักษณะทำนองเดยี วกันอีก

๖. ถอ้ ยคำท่ีใช้ในร่างพระราชบัญญัตินน้ั ต้องมคี วามชดั เจนและเป็นภาษาทเี่ ข้าใจ
ไดง้ ่าย โดยถูกต้องตามหลักภาษาไทยดว้ ย เพราะกฎหมายเปน็ สิ่งทีใ่ ชบ้ งั คับแกค่ นทุกคน

ในการตรวจสอบความชัดเจนของเนื้อหาหรือข้อความท่ีเขียน อาจให้บุคคลอ่ืน
ท่ีไม่ได้เกี่ยวข้องกับการยกร่างกฎหมายนั้นอ่านและวิจารณ์ ร่างกฎ หมายท่ียกร่างขึ้นก็ได้
เพราะเมือ่ ได้อา่ นแลว้ อาจมคี วามเขา้ ใจแตกตา่ งจากความประสงคข์ องผู้รา่ งกฎหมายก็ได้

ข้อสำคัญอย่างยิ่งในการร่างกฎหมายก็คือ ต้องใช้ถ้อยคำเช่นเดียวกัน
ตลอดท้ังร่างกฎหมายเม่ือประสงค์จะกล่าวในส่ิงเดียวกัน เพ่ือมิให้เกิดปัญหาในการตีความ
กฎหมาย เพราะมีหลักในการตีความกฎหมายว่า ถ้อยคำใดในกฎหมายใช้คำต่างกัน
ย่อมต้องมีความหมายต่างกัน ดังน้ัน การใช้ถ้อยคำในกฎหมายฉบับเดียวกันแตกต่างกัน
ยอ่ มหมายความต่างกนั

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการจัดทำร่างกฎหมาย
และตรวจพิจารณาร่างกฎหมายของฝ่ายบริหารตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา
พ.ศ. ๒๕๒๒ ได้นำหลักพ้ืนฐานท่ีกล่าวมาข้างต้นมาใช้ในการยกร่างกฎหมายและการตรวจ
พิจารณาร่างกฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสมอ ซึ่งภารกิจดังกล่าวเกิดขึ้นได้
ใน ๓ ลกั ษณะ กลา่ วคือ

(๑) เม่ือหน่วยงานของรัฐเสนอให้มีการตรากฎหมายขึ้นใหม่หรือแก้ไขเพ่ิมเติม
กฎหมายท่ีใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน โดยหน่วยงานของรัฐเสนอเป็นร่างพระราชบัญญัติ
ต่อคณะรัฐมนตรี ในกรณีเช่นนี้ หากคณะรัฐมนตรีอนุมัติหลักการของรา่ งพระราชบัญญัติใด
และให้ส่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี
จะดำเนินการส่งร่างพระราชบัญญัติและเอกสารท่ีเก่ียวข้องไปยังสำนักงานคณะกรรมการ
กฤษฎีกา ซึ่งในช้ันการตรวจพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ไมว่ ่าเปน็ การดำเนินการ
โดยคณะกรรมการกฤษฎีกาหรือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จะมีการสอบถาม

8

๘

แนวทางในการจัดทำร่างกฎหมาย ๑บทที่
แนวทางในการบจทัดทที่ �ำ๑ร่ากงากรฎรา่หงมกาฎยหมาย

บทที่ ๑ การร่างกฎหมาย

รายละเอียดเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติตามหัวข้อที่กล่าวมา นอกจากน้ี ในการปรับปรุง
แกไ้ ขสาระของร่างพระราชบญั ญตั ิ ก็จะต้องคำนงึ ถึงหลกั การพ้นื ฐานข้างตน้ ด้วยเช่นกัน

(๒) หากหน่วยงานเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติ โดยระบุเฉพาะรายละเอียด
แห่งหลักการและสาระสำคัญท่ีประสงค์จะให้มีในพระราชบัญญัติ โดยมิได้จัดทำเป็น
ร่างพระราชบัญญัติเสนอคณะรัฐมนตรี หากคณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติหลักการและให้สำนักงาน
คณะกรรมการกฤษฎีกายกร่างพระราชบัญญัติ ในกรณีเช่นนี้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
จะดำเนินการยกรา่ งพระราชบญั ญตั ิตามหลกั การพนื้ ฐานในการรา่ งกฎหมายดงั กล่าวเชน่ กัน

(๓) หากหน่วยงานเสนอให้มีการตราหรือออกเป็นกฎหมายอ่ืน หน่วยงานต้องจัดทำ
รา่ งของกฎหมายนั้นเสนอต่อคณะรฐั มนตรดี ว้ ย

ดังน้ัน อำนาจหน้าท่ีและภารกิจของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเก่ียวกับการตรวจ
พิจารณาร่างกฎหมายจึงมิใช่แต่การตรวจสอบถ้อยคำให้ถูกต้องเท่าน้ัน แต่เป็นอำนาจหน้าท่ี
ในการตรวจสอบความถูกต้องและความสมบูรณ์ของเน้อื หาสาระทั้งหมดของกฎหมาย รวมทั้ง
ความสมั พนั ธ์สอดคล้องกับระบบกฎหมายและบทบัญญตั ิแหง่ กฎหมายอ่ืนท่ีเกี่ยวข้องดว้ ย
ความจำเปน็ ในการมแี บบกฎหมาย

ในการร่างกฎหมายนั้น ผู้ร่างกฎหมายจะต้องมีการตรวจสอบ และเลือกใช้
แบบกฎหมายที่ถูกต้องกับเร่ืองหรือหัวข้อในร่างกฎหมายแต่ละประเภท ซ่ึงโดยท่ัวไป
ผู้ร่างกฎหมายถูกผูกมัดอยู่กับแบบอย่างของกฎหมายที่ได้ประกาศใช้แล้วและได้ถือปฏิบัติ
มาชา้ นานจนเรียกได้ว่าเป็นจารตี ประเพณี๑๒ ในการรา่ งกฎหมายจงึ มักใชถ้ อ้ ยคำหรือขอ้ ความ
หรือวิธีการเขียนในเร่ืองเดียวกันหรือประเด็นเดียวกันในกฎหมายที่ได้รับการยอมรับ
และถูกนำไปใช้อย่างแพร่หลาย ซ่ึงเรียกกันว่าเป็น “แบบกฎหมาย”๑๓ ส่วนจะเป็นแบบท่ีดี
หรือเหมาะสมหรือไม่อย่างไรน้ัน ก็จะต้องมีการศึกษาและวิเคราะห์ แล้วจึงกำหนดให้
แบบกฎหมายนั้น ๆ ถือปฏบิ ัติใช้ต่อไป

เม่ือนำพระราชบัญญัติท่ีใช้บังคับในปัจจุบันมาพิจารณาจะพบว่า ในเร่ืองหรือหัวข้อ
เดยี วกัน กฎหมายอาจบญั ญัติไว้ต่างกันหรือใช้แบบกฎหมายแตกต่างกัน เน่ืองจากเป็นเร่ืองที่
ผู้ร่างกฎหมายได้พิจารณากำหนดแบบกฎหมายใช้กับสถานการณ์ในขณะน้ัน และเมื่อ
พระราชบัญญัติใช้บังคับผ่านไปเป็นเวลานาน ผู้ร่างกฎหมายหรือผู้พิจารณาร่างกฎหมาย
ก็อาจเปล่ียนทัศนคติหรือมุมมองใหม่ เพราะการกำหนดใช้แบบกฎหมายในยุคสมัยหน่ึง
อาจจะไมเ่ ปน็ ท่ีนยิ มในอีกยุคสมยั หน่ึง จึงไดม้ กี ารกำหนดแบบกฎหมายข้ึนใหม่ทแ่ี ตกต่างกันได้

๑๒ หยุด แสงอทุ ยั , อา้ งแล้ว, หนา้ ๙๙
๑๓ ผเู้ ขยี นบางทา่ นใช้คำว่า “แบบของกฎหมาย” โดยให้ความหมายว่า คือ “การใชถ้ ้อยคำหรือวิธีการ
ในการเขียนในเรอ่ื งเดียวกันหรือในประเด็นเดียวกนั ในหลาย ๆ ท่ี”

โปรดดู กาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์, “การร่างกฎหมาย : แบบของกฎหมาย”, ในวารสาร
กฎหมาย, ๒๕๓๖, หนา้ ๑๐๓ - ๑๓๗

9

แนวทางในการจดั ทำร่างกฎหมาย
บทท่ี ๑แนกวาทรารง่าใงนกกฎาหรมจาัดยท�ำร่างกฎหมาย

บทท่ี ๑ การร่างกฎหมาย

๑บทท่ี นอกจากนี้ ในโครงสร้างของกฎหมาย การกำหนดรายละเอียดบางเรื่องถือได้ว่า
เป็นเรอื่ งพน้ื ฐานทกี่ ฎหมายทุกฉบบั จะตอ้ งบัญญัติไว้
ดังนั้น โดยทัว่ ไป แบบกฎหมายจงึ อาจแบ่งออกไดเ้ ป็น ๒ ประเภทใหญ่ ๆ คือ
(๑) แบบกฎหมายที่แน่นอนตายตัว ซึ่งถือได้ว่า เป็นแบบกฎหมายในเรื่องท่ีกฎหมาย
ทุกฉบับจะต้องมี ไมว่ ่าจะเปน็ กฎหมายลำดับใด เช่น ช่อื กฎหมาย บทอาศยั อำนาจ และวนั ใช้บงั คบั
(๒) แบบกฎหมายท่ีเลือกใช้ได้ตามความเหมาะสม ซึ่งผู้ร่างกฎหมายสามารถเลือก
นำมาใช้ โดยการให้เหตุผลในขณะท่ียกร่างหรือในช้ันการตรวจพิจารณาว่าเป็นแบบ
ที่เหมาะสมท่ีสุด กล่าวคือ มีความหมายชัดเจนและตรงตามความต้องการหรือเจตนารมณ์
มากทส่ี ดุ ๑๔
เมื่อเวลาผ่านไป แบบกฎหมายท่ีมีใช้อยู่ในพระราชบัญญัติต่าง ๆ ในแต่ละเร่ือง
แต่ละประเด็นมีความหลากหลายมากขึ้น ประกอบกับจำนวนพระราชบัญญัติที่ใช้บังคับ
กม็ จี ำนวนมากข้ึนเช่นกัน ทำใหเ้ กดิ ปัญหาแก่ผู้ร่างกฎหมายและผู้ตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย
ในการกำหนดใช้แบบกฎหมายในร่างกฎหมายที่ตนรับผิดชอบ และในบางครั้งการเลือกใช้
แบบกฎหมายด้วยความผิดพลาด จะทำให้การใช้บังคับกฎหมายไม่สมบูรณ์หรือเกิดปัญหา
การตีความหรอื การบงั คบั ใช้กฎหมาย
เห ตุ ผ ล ท่ี ส ำ คั ญ อี กป ร ะก า ร ห นึ่ ง ท่ี จ ะ ต้ อ งมี ก า ร ก ำห น ด แ บ บ ก ฎ ห ม า ย ใน เรื่ อ งท่ี
เป็นพื้นฐานข้ึนมา ได้แก่ การทำให้โครงสร้างของพระราชบัญญัติเป็นเอกภาพ เม่ือมี
การกำหนดแบบกฎหมายแล้ว ผู้ที่เก่ียวข้องกับการร่างกฎหมายก็จะทราบว่า แบบกฎหมาย
พ้ืนฐานมีรายละเอียดวิธีการเขียนเช่นไรและใช้ถ้อยคำอย่างไรจึงถูกต้องและครบถ้วน
และแบบกฎหมายท่เี ลอื กใชไ้ ดต้ ามความเหมาะสมนั้น จะนำไปใช้ในสถานการณเ์ ชน่ ไรไดบ้ า้ ง

๑๔ กาญจนารตั น์ ลวี โิ รจน.์ อา้ งแลว้ , หนา้ ๑๐๘

10

๒บทที่

การร่างพระราชบัญญัติ



แนวทางในการจัดทำรา่ งกฎหมาย ๒บทท่ี
แนวทางบในทกทา่ี ร๒จกัดาทร�ำรรา่ ่างงพกรฎะหรามชาบยญั ญัติ

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

บทที่ ๒
การรา่ งพระราชบญั ญตั ิ

ในบทนี้มีเน้ือหาเป็นการอธิบายเกี่ยวกับโครงสร้างและรูปแบบของกฎหมาย ระดับ
พระราชบัญญตั ิใน ๓ ลักษณะ คอื

(๑) พระราชบัญญัติฉบับแรก โดยอาจเป็นการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับใหม่
หรืออาจเป็นการปรับปรุงกฎหมายด้วยการนำกฎหมายท่ีใช้บังคับอยู่ เดิมมาปรับปรุงใหม่
โดยยกเลิกกฎหมายท่ีใช้บังคับอยู่เดิมน้ันด้วย

(๒) พระราชบัญญัติแก้ไขเพ่ิมเติม ซึ่งได้แก่ พระราชบัญญัติที่ตราเพื่อแก้ไขเพิ่มเติม
หรือยกเลกิ บทบัญญตั ิมาตราต่าง ๆ หรือความในมาตราต่าง ๆ ของพระราชบัญญตั ิที่ใช้บงั คับอยู่

(๓) พระราชบัญญตั ิยกเลกิ ซ่ึงได้แก่ พระราชบญั ญัติท่ีตราขึ้นเพื่อยกเลิกพระราชบัญญัติ
ท่ีใช้บังคับอยู่ฉบับหนึ่งฉบับใดหรือหลายฉบับ โดยไม่มีการกำหนดบทบัญญัติใหม่ขึ้นใช้บังคับ
แทนกฎหมายดงั กลา่ ว

ในการยกร่างพระราชบัญญัติในลักษณะดังท่ีกล่าวมา ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติ
ฉบับแรก พระราชบัญญัติแก้ไขเพ่ิมเติม หรือพระราชบัญญัติยกเลิก มีบทบัญญัติหลัก
หรือสำคัญในตัวกฎหมายท่ีผู้ร่างกฎหมายต้องพิจารณาหรืออาจจะต้องพิจารณากำหนดไว้ใน
รา่ งพระราชบญั ญัติท่จี ดั ทำขึ้น รวม ๑๑ เรอ่ื ง กลา่ วคอื

๑) บันทึกหลักการและเหตุผล เพ่ือเป็นการแสดงขอบเขตและเจตนารมณ์ของ
พระราชบัญญตั ิ

๒) ชื่อร่างพระราชบัญญัติ เพื่อให้ทราบว่าพระราชบัญญัติมีเนื้อหาหรือสาระ
ทจ่ี ะใชบ้ ังคบั แกเ่ รื่องใด

๓) คำปรารภ เพ่อื ทราบถงึ ขอบเขตของพระราชบญั ญัติ
๔) บทบัญญัติจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลตามรฐั ธรรมนูญ เพ่ือแสดงให้ทราบว่า
พระราชบัญญัตมิ บี ทบญั ญตั ทิ ่จี ำกดั สิทธแิ ละเสรภี าพของบคุ คลตามรฐั ธรรมนญู มาตราใดบ้าง
๕) วนั ใช้บงั คบั กฎหมาย เพอื่ ระบถุ งึ สภาพบังคบั ของกฎหมายวา่ จะให้มีผลใช้บังคบั เมื่อใด
๖) บทยกเลกิ กฎหมาย เพื่อระบวุ ่ากฎหมายใดจะไมใ่ ห้มผี ลใชบ้ งั คบั ตอ่ ไป
๗) บทนยิ าม เพ่ือกำหนดความหมายของถ้อยคำหรือข้อความในกฎหมาย
๘) มาตรารกั ษาการ เพือ่ ใหม้ ีรัฐมนตรีเป็นผมู้ หี น้าที่ปฏบิ ัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย
๙) บทเฉพาะกาล เพ่ือรองรับการดำเนินการใด ๆ หรือผลกระทบบางประการ
ทเี่ กิดขึ้นก่อนท่พี ระราชบัญญตั มิ ผี ลใชบ้ งั คบั
๑๐) บัญชที ้ายพระราชบัญญตั ิ เพ่อื กำหนดรายละเอียดบางประการแทนการกำหนด
ในเนอ้ื หาของพระราชบัญญตั ิ
๑๑) หมวดหมู่กฎหมาย เพื่อจัดแยกเน้ือหาของกฎหมายตามลำดับความสำคัญ
เป็นกลุ่ม ๆ โดยมุ่งหมายให้งา่ ยตอ่ การทำความเข้าใจ

11

แนวทางในการจัดทำรา่ งกฎหมาย
บทที่ แ๒นกวาทรารง่าใงนพกราะรรจาัดชทบ�ำัญรญ่างัตกิ ฎหมาย

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

ท้ังนี้ โดยมีการจัดเรียงลำดับบทบัญญัติหลักดังกล่าวในโครงสร้างทั่วไปของ
ร่างพระราชบัญญัติที่จัดทำในรูปแบบ ดังต่อไปนี้

๒บทที่ โครงสรา้ งทั่วไปของรา่ งพระราชบญั ญตั ิ
- บันทกึ หลักการและเหตุผล

บันทกึ หลกั การและเหตุผล บนั ทึกหลกั การ
ประกอบร่างพระราชบญั ญัติ......................................... และเหตผุ ล

พ.ศ. ....

หลักการ
..........................................................................................
.....................................................................................................................

เหตุผล
..........................................................................................
.......................................................................................................... ...........
.....................................................................................................................

12

- ตวั ร่างพระราชบัญญตั ิ แนวทางในการจดั ทำรา่ งกฎหมาย
ร่าง แนบวทททาี่ ง๒ในกกาารรรจา่ ัดงพทร�ำะรร่าางชกบฎญัหญมาัตยิ

พระราชบัญญัติ บทที่ ๒ การร่างพระราชบัญญัติ
........................................................
ชอ่ื ร่างพระราชบญั ญัติ
พ.ศ. ....
๒บทท่ี

..........................................
..........................................
..........................................
.........................................................................................
..........................................
โดยทเี่ ป็นการสมควร........................................................ คำปรารภ
พระราชบัญญัติน้ีมีบทบัญญัติบางประการเก่ียวกับ บทบญั ญตั ิจำกดั สทิ ธิ
การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล ซ่ึงมาตรา ๒ ๖ ประกอบกับ และเสรีภาพของบคุ คล
มาตรา .. มาตรา .. และมาตรา .. ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ตามรฐั ธรรมนญู
บญั ญตั ิให้กระทำได้โดยอาศยั อำนาจตามบทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมาย
เหตุผลและความจำเป็นในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพ เหตุผลในการจำกัดสทิ ธิ
ของบุคคลตามพระราชบัญญัติน้ี เพื่อ.....(ให้อธิบายเหตุผลความจำเป็น และเสรภี าพของบคุ คล
ในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพ)..... ซ่ึงการตราพระราชบัญญัติน้ีสอดคล้อง ตามรัฐธรรมนูญ
กับเง่ือนไขที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแล้ว
.........................................................................................
..........................................

13

แนวทางในการจัดทำร่างกฎหมาย
บทท่ี ๒ แบกนทารวทรที่ า่ ๒างงพกในราะกรรราา่ารชงจบพัดญัรทะญ�ำรรัตา่าิชงบกฎัญหญมัตาิ ย

มาตรา ๑ พระราชบัญญัติน้ีเรียกว่า “พระราชบัญญัติ ชื่อรา่ งพระราชบัญญตั ิ
............... พ.ศ. ....”

๒บทท่ี
มาตรา ๒ พระราชบญั ญตั ิน้ีใหใ้ ช้บงั คับ........................... วนั ใชบ้ ังคบั กฎหมาย

มาตรา ๓ ให้ยกเลิก บทยกเลกิ กฎหมาย
(๑) พระราชบญั ญัติ................................. พ.ศ. ....
(๒) พระราชบัญญตั ิ................................. (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ....
(๓) พระราชบญั ญตั ิ................................. (ฉบบั ที่ ๓) พ.ศ. ....
(๔) พระราชบัญญัติ................................. (ฉบบั ท่ี ๔) พ.ศ. ....

มาตรา ๔ ในพระราชบัญญัตนิ ี้ บทนิยาม
“..........” หมายความว่า .................................................
“..........” หมายความวา่ .................................................
“..........” หมายความวา่ .................................................

มาตรา ๕ ........................................................................ สาระหรือเนอื้ หา
..................................................................................................................... ท่ีกำหนดใชบ้ งั คับ
.....................................................................................................................

มาตรา ๖ ........................................................................ บทเฉพาะกาล
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................

มาตรา ๗ ให้รฐั มนตรีว่าการกระทรวง............................. มาตรารกั ษาการ
รกั ษาการตามพระราชบัญญตั นิ ี้

ผูร้ ับสนองพระบรมราชโองการ

..........................................
นายกรฐั มนตรี

14

แนวทางในการจดั ทาํ รา งกฎหมาย
แนวทาบงใทนทก่ี า๒รจกัดาทรร�ำารง่าพงรกะฎรหามชาบยญั ญัติ

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

- บัญชีทายพระราชบัญญัติ

................................................................................................. ๒บทท่ี

๑. ............... .... บญั ชีทา ยพระราชบญั ญัติ
๒. ............... ....
๓. ............... ....
๔. ............... ....
๕. ............... ....

ดังนน้ั แบบกฎหมายท่วั ไปในระดับพระราชบัญญัติจึงแบงเนื้อหาออกเปน ๑๑ สวน
ตามบทบัญญัติหลักดังกลาวตามลําดับ เพ่ือใหทราบถึงความมุงหมาย แนวทางการเขียน
และรูปแบบการเขียนบทบญั ญตั ิดงั กลาว

15

แนวทางในการจดั ทำร่างกฎหมาย
บทท่ี แ๒นกวาทรารง่าใงนพกราะรรจาัดชทบ�ำัญรญ่างัตกิ ฎหมาย

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

ส่วนที่ ๑
บนั ทึกหลกั การและเหตุผล

๒บทที่
๑. ความมุ่งหมายของบนั ทกึ หลกั การและเหตผุ ลประกอบร่างพระราชบัญญตั ิ
บั น ทึ ก ห ลั ก ก า ร แ ล ะเห ตุ ผ ล ป ร ะ ก อ บ ร่ า ง พ ร ะร า ช บั ญ ญั ติ จ ะ จั ด ท ำ เป็ น เอ ก ส า ร
แยกออกจากร่างพระราชบัญญัติ โดยบันทึกหลักการและเหตุผลจะปรากฏเป็นส่วนแรก
ก่อนร่างพระราชบัญญัติ โดยสามารถแยกความมุ่งหมายในการเขียนบันทึกหลักการและเหตุผล
ประกอบร่างพระราชบญั ญตั ไิ ด้ ดังต่อไปน้ี
(๑) ความมุง่ หมายของบนั ทกึ หลักการ
ความมุ่งหมายของบันทึกหลกั การ มี ๒ ประการ คือ
ประการท่ีหน่ึง เพ่ือให้ผู้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติทราบถึงขอบเขตในการมี
ปรบั ปรุง แก้ไขเพ่ิมเติม หรือยกเลิกกฎหมายนั้น ๆ โดยเฉพาะกรณีท่ีเป็นร่างพระราชบัญญัติ
ฉบับแก้ไขเพ่ิมเติม หลักการที่กำหนดข้ึนและแสดงไว้จะเป็นข้อผูกมัดและขอบเขตของ
การแก้ไขเพ่ิมเติมกฎหมายท้ังในชั้นการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา คณะกรรมาธิการ
ของสภาผูแ้ ทนราษฎร และคณะกรรมาธิการของวุฒิสภา
ประการทสี่ อง เพอ่ื ให้เปน็ ไปตามข้อบังคบั การประชมุ สภาผ้แู ทนราษฎร
(๒) ความมุง่ หมายของบันทึกเหตุผล
ความมุง่ หมายของบันทกึ เหตุผล มีสองประการ คอื
ประการท่ีหน่ึง เพ่ือแสดงให้สาธารณชนทราบถึงเหตุผลหรือความจำเป็น
ที่จะต้องมี ปรับปรุง แก้ไขเพิ่มเติม หรือยกเลิกกฎหมายน้ัน ซ่ึงเมื่อมีการนำลงประกาศ
ในราชกิจจานุเบกษา เหตุผลจะปรากฏอยู่ท้ายกฎหมาย ซึ่งเป็นเครื่องมือหนึ่งท่ีศาลใช้
ในการค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือใชป้ ระกอบในการใชบ้ งั คับหรือตีความกฎหมายด้วย
ประการที่สอง เพือ่ ให้เป็นไปตามขอ้ บงั คับการประชมุ สภาผูแ้ ทนราษฎร
๒. แนวทางการเขยี นและรูปแบบบันทกึ หลกั การ
(๑) แนวทางการเขียนบนั ทกึ หลักการ
แนวทางการเขยี นบนั ทึกหลักการ มีดงั ตอ่ ไปนี้

16

แนวทางในการจัดทำรา่ งกฎหมาย ๒บทท่ี
แนวทางบในทกทาี่ ร๒จกัดาทร�ำรรา่ ่างงพกรฎะหรามชาบยัญญัติ

บทที่ ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

(ก) ร่างพระราชบญั ญตั ฉิ บับใหม๑่ มีแนวทางการเขยี นบนั ทึกหลกั การ ดงั ตอ่ ไปนี้
๑) การขึ้นต้นประโยคให้ใช้คำว่า “ให้มีกฎหมายว่าด้วย” เพ่ือแสดงให้เห็นว่า

เป็นการกำหนดให้มีกฎหมายข้ึนใหม่เป็นฉบับแรกของเรื่องน้ัน แต่ไม่ระบุสาระสำคัญท่ีบัญญัติ
แยกออกเป็นหัวข้อคงใช้ถ้อยคำกว้าง ๆ ที่แสดงถึงการให้มีพระราชบัญญัติในเรื่องใด
เพื่อเปดิ โอกาสให้สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรสามารถแปรญตั ตไิ ดอ้ ย่างกว้างขวาง

๒) การระบุ ช่ื อพ ระราชบั ญ ญั ติ ในส่ วนหลั กการน้ั น ให้ ตั ดคำว่ า
“ร่างพระราชบัญญัติ” และ “พ.ศ. ....” ออก เช่น ร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. .... ในส่วนหลักการจะเขียนว่า “ให้มีกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง”

๓) ในกรณีที่ช่ือร่างพระราชบัญญัติข้ึนต้นด้วยคำว่า “ว่าด้วย” ในการเขียน
หลักการให้ตัดคำว่า “ว่าด้วย” ออกเพ่ือไม่ให้ซ้ำกับคำว่า “ให้มีกฎหมายว่าด้วย” เช่น
รา่ งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยช้ีขาดอำนาจหน้าท่ีระหว่างศาล พ.ศ. .... ในส่วนหลักการ
จะเขียนวา่ “ใหม้ ีกฎหมายวา่ ดว้ ยการวนิ จิ ฉัยช้ีขาดอำนาจหน้าทร่ี ะหว่างศาล”

๔) ในกรณีที่ช่ือร่างพระราชบัญญัติข้ึนต้นด้วยคำกริยา ให้ทำเป็นคำนาม
โดยเพิ่มคำว่า “การ” เช่น ร่างพระราชบัญญัติจัดตัง้ ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดปี กครอง
พ.ศ. .... ในส่วนหลักการจะเขียนว่า “ให้มีกฎหมายว่าด้วยการจัดต้ังศาลปกครอง
และวิธพี จิ ารณาคดปี กครอง”

ในกรณี ที่ร่างพระราชบัญ ญั ติฉบับใหม่มีสาระสำคัญ เฉพาะเรื่อง
เพียงหลักการเดียว ได้แก่ การจำหน่ายท่ีดิน การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การเปล่ียนแปลง
เขตอำนาจศาล การจดั ต้ังศาล งบประมาณรายจา่ ย การโอนงบประมาณรายจ่าย ในการเขียน
บันทึกหลักการจะไม่ขึ้นต้นประโยคว่า “ให้มีกฎหมายว่าด้วย” แต่จะนำสาระสำคัญ
ของร่างพระราชบัญญตั ิน้ันมาเขยี นเปน็ หลกั การของร่างพระราชบญั ญัติ

(ข) ร่างพระราชบัญญัติฉบับปรับปรุง๒ มีแนวทางการเขียนบันทึกหลักการ
ดงั ตอ่ ไปน้ี

๑) การขึ้นต้นประโยค ให้ใช้คำว่า “ปรับปรุงกฎหมายว่าด้วย......” เพ่ือแสดง
ใหเ้ ห็นวา่ เป็นการยกเลิกกฎหมายทมี่ อี ยู่แลว้ และกำหนดหลักเกณฑใ์ นเรื่องนัน้ ข้ึนใหม่

๒) การปรับปรุงกฎหมาย อาจเป็นการปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่เดิม
เพยี งฉบับเดยี วหรือหลายฉบบั กไ็ ด้ และตอ้ งระบุช่อื กฎหมายทุกฉบบั

๑ ร่างพระราชบญั ญัติฉบับใหม่ หมายความว่า ร่างพระราชบัญญัตทิ ี่กำหนดเรอื่ งดังกลา่ วขน้ึ เป็น
ฉบับแรกโดยยงั ไม่เคยมีการตรากฎหมายในเรื่องนนั้ มากอ่ น

๒ รา่ งพระราชบัญญัติฉบับปรับปรุง หมายความว่า ร่างพระราชบญั ญัติที่ออกมาเพ่ือยกเลิกกฎหมาย
ฉบับปัจจุบัน เนื่องจากมีบทบัญญัติบางประการท่ีต้องแก้ไขเน้ือหาเดิมเกือบทั้งหมดหรือเป็นส่วนใหญ่
และกำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องนนั้ ขึน้ ใหม่ เพอื่ แก้ไขปัญหาหรือขอ้ ขดั ข้องที่กฎหมายเดิมไม่สามารถแกไ้ ขได้

17

แนวทางในการจดั ทำรา่ งกฎหมาย
บทท่ีแ๒นวกทารารงา่ในงพกราะรรจาัดชทบ�ำัญร่าญงัตกิฎหมาย

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

๓) หลักเกณฑ์อ่ืนให้ใช้แนวทางในการเขียนบันทึกหลักการกรณีท่ีเป็น
รา่ งพระราชบัญญตั ิฉบับใหม่
(ค) ร่างพระราชบัญญัติท่ีเป็นการแก้ไขเพ่ิมเติมเล็กน้อย มีแนวทางการเขียน
๒บทที่ บันทึกหลักการ ดังต่อไปน้ี
๑) การข้ึนต้นประโยคให้ใช้คำว่า “แก้ ไขเพ่ิมเติม” และตามด้วย
ช่ือพระราชบัญญัติฉบับปัจจุบัน
๒) จะมีการเขียนต่อเน่ืองกันเพียงหน่ึงย่อหน้าหรือหากมีการแก้ไขเพ่ิมเติม
น้อยมากก็อาจมีเพียงบรรทัดเดียว โดยระบุเรื่องหรือกลุ่มเร่ืองที่ประสงค์จะแก้ไขเพ่ิมเติม
เพิ่ม หรือยกเลิก และในตอนท้ายจะมีวงเล็บระบุมาตราที่ต้องการแก้ไขเพิ่มเติม เพิ่ม
หรอื ยกเลิกไวด้ ้วย
๓) การระบุเร่ืองหรือกลุ่มเรื่องที่ประสงค์จะแก้ไขเพิ่มเติม เพ่ิม หรือยกเลิก
กรณที ม่ี หี น่ึงหรอื สองประเด็นจะเขยี นตอ่ เน่ืองกัน โดยมแี นวทางดังตอ่ ไปน้ี
ก) ใช้ถ้อยคำส้นั กะทดั รัด และชัดเจน
ข) เขียนหลักการโดยระบุเรื่องในสาระสำคัญที่ได้มีการเสนอแก้ไข
เป็นกรอบกว้าง ๆ แต่เพียงพอท่ีจะเข้าใจได้ชัดเจนว่าเป็นการแก้ไขในเรื่องใด โดยไม่นำเน้ือหา
รายละเอียดมาใส่ไว้ในหลักการ และระบุเลขมาตราเป็นวงเล็บต่อท้ายข้อความ เพื่อให้
มีการแปรญัตติแก้ไขหรือเพ่ิมเติมรายละเอียดตา่ ง ๆ ได้ตามสมควร ซ่ึงจะทำให้เรื่องท่ีแก้ไขนั้น
มีความสมบูรณ์เหมาะสมแก่การใช้บังคับเป็นกฎหมายได้ เว้นแต่ในเรื่องใดท่ีเป็นเหตุผลหลัก
หรอื เป็นสาระสำคญั ของการเสนอแกไ้ ขในครงั้ น้ันก็จะต้องระบไุ ว้ให้ชัดเจน
ค) การระบุเลขมาตราในวงเล็บท้ายหลักการ จะต้องระบุให้ครบ
ทุกมาตรา และเรียงลำดับเลขมาตราโดยจัดเป็นกลุ่มแก้ไขเพ่ิมเติม กลุ่มเพ่ิม และกลุ่มยกเลิก
ซึ่งจะเอากลุ่มใดขึ้นก่อนให้พิจารณาจากกลุ่มท่ีมีมาตราแรกและเรียงลำดับเลขมาตรา
จากน้อยไปหามาก
ง) ไม่ต้องเขียนบทเฉพาะกาลในบันทึกหลักการ เนื่องจากเนื้อหา
ของร่างพระราชบัญญัติจะเป็นเครื่องชี้ว่าจำเป็นต้องมีบทเฉพาะกาลหรือไม่ หากเขียนเรื่อง
บทเฉพาะกาลไว้ในบันทึกหลักการแล้วและต่อมามีการแก้ไขร่างกฎหมายซึ่งจำเป็น
ต้องมบี ทเฉพาะกาลเพ่ิมเตมิ จะทำใหเ้ ขียนเพมิ่ ไมไ่ ด้ เพราะไปจำกัดไว้ในหลักการแล้ว
จ) ต้องสอดคล้องกับข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรท่ีใช้บังคับ
อยู่ในปจั จบุ ัน
(ง) ร่างพระราชบัญญัติที่เป็นการแก้ไขเพ่ิมเติมหลายเร่ือง มีแนวทางการเขียน
บันทึกหลักการเช่นเดียวกับการแก้ไขเพ่ิมเติมเล็กน้อยตามท่ีกล่าวใน (ค) แต่ผู้ร่างกฎหมาย
จะตอ้ งพิจารณาแยกเปน็ กลมุ่ ของสาระท่ีจะแก้ไขเพมิ่ เติมให้ชัดเจน

18

แนวทางในการจดั ทำร่างกฎหมาย ๒บทที่
แนวทางบในทกทาี่ ร๒จัดกทาร�ำรรา่่างงพกรฎะหรมาชายบญั ญัติ

บทที่ ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

(จ) รา่ งพระราชบัญญัติยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับเดียวท่ีไม่มีการแก้ไขเพ่ิมเติม
มีแนวทางการเขยี นบนั ทึกหลกั การ ดังต่อไปนี้

๑) การขึ้นต้นประโยคให้ใช้คำว่า “ยกเลิก” เพื่อให้ทราบว่ายกเลิกกฎหมาย
ฉบบั ใด

๒) ใหร้ ะบุชอ่ื กฎหมายตามชื่อท่ีประกาศในราชกจิ จานุเบกษา
(ฉ) ร่างพระราชบัญญัติยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับเดียวท่ีเคยมีการแก้ไข
เพม่ิ เติม มแี นวทางการเขยี นบันทึกหลักการ ดงั ต่อไปนี้

๑) การข้ึนต้นประโยคให้ใช้คำวา่ “ยกเลกิ ” เพ่ือให้ทราบวา่ ยกเลิกกฎหมาย
ฉบบั ใด

๒) การระบุช่ือกฎหมาย เนื่องจากกฎหมายฉบับท่ีจะยกเลิกได้มีการแก้ไข
เพ่ิมเติมมาแลว้ จึงใชค้ ำวา่ “กฎหมายว่าด้วย”

(ช) ร่างพระราชบัญญัติยกเลิกพระราชบัญญัติสองหรือสามฉบับ แนวทาง
การเขียนบันทกึ หลักการจะระบุช่ือกฎหมายทจี่ ะยกเลกิ ไว้

(ซ) กรณี ท่ี ยกเลิกพระราชบัญญั ติหลายฉบับ กรณี ร่างพระราชบัญญั ติ
มีสาระสำคัญเป็นการยกเลิกพระราชบัญญัติหลายฉบับ แนวทางการเขียนบันทึกหลักการ
จะไม่ระบุชื่อพระราชบัญญัติทุกฉบับที่จะยกเลิกไว้ แต่จะระบุชื่อร่างพระราชบัญญัตินั้น
อย่างกว้าง ๆ โดยในรายละเอียดของพระราชบัญญัติท่ียกเลิก จะอยู่ในร่างพระราชบัญญัติ
หรืออาจเป็นบัญชีทา้ ยพระราชบญั ญัติ หากพระราชบัญญตั ิท่ียกเลิกน้ันมจี ำนวนมาก

(๒) รูปแบบการเขยี นบนั ทกึ หลักการ
(ก) ร่างพระราชบญั ญัติฉบบั ใหม่
๑) รปู แบบหลกั

หลกั การ
ใหม้ ีกฎหมายวา่ ดว้ ย...................(ชื่อพระราชบัญญัติ)...........................

ตวั อย่าง
- พระราชบัญญัตสิ ่งเสริมกีฬาอาชพี พ.ศ. ๒๕๕๖

“ใหม้ ีกฎหมายว่าด้วยการสง่ เสรมิ กีฬาอาชีพ”
- พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลงั ของรัฐ พ.ศ. ๒๕๖๑

“ให้มีกฎหมายว่าดว้ ยวนิ ัยการเงินการคลังของรัฐ”

19

แนวทางในการจดั ทำร่างกฎหมาย
บทท่ี แ๒นกวาทรารง่าใงนพกราะรรจาัดชทบ�ำญั รญ่างตั กิ ฎหมาย

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

๒) รปู แบบยกเวน้

๒บทที่ หลกั การ
....................................(สาระสำคัญ)....................................

ตวั อยา่ ง
- พระราชบัญญัติว่าด้วยการจำหน่ายที่ดินซ่ึงเป็นกรรมสิทธ์ิของมหาวิทยาลัย
มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย ในท้องที่ตำบลคลองประเวศ อำเภอบ้านโพธ์ิ จังหวัดฉะเชิงเทรา
พ.ศ. ๒๕๖๒

“จำหน่ายท่ีดินซ่ึงเป็นกรรมสิทธ์ิของมหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณ
ราชวิทยาลยั ในทอ้ งท่ตี ำบลคลองประเวศ อำเภอบา้ นโพธิ์ จังหวัดฉะเชงิ เทรา”

- พระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ เพื่อสร้างกิจการรถไฟฟ้า
โครงการรถไฟฟ้ามหานครสายเฉลิมรัชมงคล ในท้องที่เขตบางซื่อ เขตจตุจักร เขตห้วยขวาง
เขตดินแดง เขตราชเทวี เขตวัฒนา เขตคลองเตย เขตปทุมวัน และเขตสาทร กรุงเทพมหานคร
พ.ศ. ๒๕๕๒

“เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ เพ่ือสร้างกิจการรถไฟฟ้า โครงการรถไฟฟ้า
มหานครสายเฉลิมรัชมงคล ในท้องท่ีเขตบางซื่อ เขตจตุจักร เขตห้วยขวาง เขตดินแดง
เขตราชเทวี เขตวัฒนา เขตคลองเตย เขตปทมุ วนั และเขตสาทร กรงุ เทพมหานคร”

- พระราชบญั ญตั เิ ปล่ียนแปลงเขตอำนาจศาลจงั หวดั มีนบรุ ี พ.ศ. ๒๕๓๔
“เปลยี่ นแปลงเขตอำนาจศาลจงั หวัดมนี บุรี”

- พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแพ่งตล่ิงชัน ศาลแพ่งพระโขนง ศาลแพ่งมีนบุรี
ศาลอาญาตล่ิงชัน ศาลอาญาพระโขนง และศาลอาญามีนบรุ ี พ.ศ. ๒๕๖๒

“จัดต้ังศาลแพ่งตล่ิงชัน ศาลแพ่งพระโขนง ศาลแพ่งมีนบุรี ศาลอาญา
ตล่งิ ชัน ศาลอาญาพระโขนง และศาลอาญามีนบุรี”

- พระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจา่ ย พ.ศ. ๒๕๖๑
“ให้โอนงบประมาณ รายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑
ของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอ่ืน เป็นบางรายการ ไปตั้งไว้เป็นงบประมาณ
รายจ่ายสำหรับงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และกองทุน
และเงนิ ทุนหมนุ เวียน เปน็ จำนวน ๑๒,๗๓๐,๔๙๗,๗๐๐ บาท”

20

๒๐

แนวทางในการจดั ทำร่างกฎหมาย ๒บทที่
แนวทางบในทกทา่ี ร๒จกัดาทร�ำรรา่ ่างงพกรฎะหรามชาบยญั ญัติ

บทที่ ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

- พระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจำปงี บประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๒
“ต้ังงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๒ เป็นจำนวน
ไม่เกนิ ๓,๐๐๐,๐๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท”
(ข) รา่ งพระราชบญั ญัติฉบบั ปรบั ปรุง

หลักการ
ปรับปรงุ กฎหมายวา่ ด้วย ..............(ช่ือกฎหมายที่จะยกเลกิ )..............

ตวั อย่าง
- พระราชบญั ญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑
“ปรบั ปรงุ กฎหมายว่าด้วยวธิ ีการงบประมาณ”
- พระราชบญั ญตั ิมหาวิทยาลัยการกีฬาแหง่ ชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒
“ปรับปรุงกฎหมายวา่ ดว้ ยสถาบนั การพลศกึ ษา”
- พระราชบัญญัตคิ วบคุมผลติ ภัณฑย์ าสูบ พ.ศ. ๒๕๖๐
“ปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบและกฎหมายว่าด้วย
การคุ้มครองสุขภาพของผไู้ ม่สูบบุหร่ี”
(ค) ร่างพระราชบญั ญตั ิแก้ไขเพิ่มเติม
๑) รา่ งพระราชบญั ญัติทเ่ี ป็นการแกไ้ ขเพิ่มเติมเลก็ น้อย

หลกั การ
แกไ้ ขเพ่มิ เตมิ พระราชบัญญัติ.............. พ.ศ. .... เพือ่ ......(เร่อื งหรือกลุ่มเร่อื ง
ทป่ี ระสงคจ์ ะแกไ้ ขเพ่ิมเติม)....... (แกไ้ ขเพิ่มเติมมาตรา .. เพิม่ มาตรา .. และยกเลกิ มาตรา ..)

ตัวอยา่ ง
- พระราชบญั ญัตขิ ายตรงและตลาดแบบตรง (ฉบบั ท่ี ๓) พ.ศ. ๒๕๖๐
“แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติขายตรงและตลาดแบบตรง พ.ศ. ๒๕๔๕
เพ่ือกำหนดความผิดและบทกำหนดโทษสำหรับผู้ท่ีขัดขวางหรือไม่อำนวยความสะดวก
แก่พนกั งานเจา้ หน้าท่ีซ่งึ ปฏบิ ัติการตามมาตรา ๕ (แก้ไขเพมิ่ เตมิ มาตรา ๔๕)”

21

แนวทางในการจัดทำรา่ งกฎหมาย
บทที่ แ๒นกวาทรารงา่ ใงนพกราะรรจาัดชทบ�ำัญรญ่างัตกิ ฎหมาย

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

- พระราชบัญญัตเิ งนิ คงคลัง (ฉบับท่ี ๕) พ.ศ. ๒๕๖๑
“แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. ๒๔๙๑ เพื่อกำหนดให้
กระทรวงการคลงั สามารถสั่งจ่ายเงินจากบัญชเี งนิ คงคลังบัญชีท่ี ๒ เพือ่ ชำระเงนิ ตน้ ของตัว๋ เงินคลัง
๒บทท่ี ทกี่ ระทรวงการคลงั กเู้ พอ่ื บริหารสภาพคลอ่ งของเงนิ คงคลงั (เพม่ิ มาตรา ๘ (๕))”
- พระราชบัญญตั ิคมุ้ ครองแรงงาน (ฉบับท่ี ๖) พ.ศ. ๒๕๖๐
“แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ เพ่ือเพิ่ม
อัตราโทษกรณีความผิดท่ีกระทำต่อแรงงานเด็ก (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๑๔๔ และมาตรา ๑๔๘
และเพิ่มมาตรา ๑๔๘/๑ และมาตรา ๑๔๘/๒)”

๒) ร่างพระราชบญั ญตั ิทเ่ี ปน็ การแกไ้ ขเพ่มิ เติมหลายเรอ่ื ง

หลักการ
แกไ้ ขเพิ่มเติมพระราชบัญญตั .ิ .................................. พ.ศ. .... ดงั ต่อไปนี้
(๑) ...............(เร่ืองหรือกลุ่มเรื่องที่ประสงค์จะแก้ไขเพ่ิมเติม)...............
(แก้ไขเพิ่มเตมิ มาตรา .. เพิ่มมาตรา .. และยกเลกิ มาตรา ..)
(๒) ...............(เร่ืองหรือกลุ่มเร่ืองท่ีประสงค์จะแก้ไขเพิ่มเติม)................
(แก้ไขเพม่ิ เตมิ มาตรา .. เพิม่ มาตรา .. และยกเลิกมาตรา ..)
(๓) ................(เร่ืองหรือกลุ่มเรื่องท่ีประสงค์จะแก้ไขเพิ่มเติม)................
(แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ มาตรา .. เพ่มิ มาตรา .. และยกเลิกมาตรา ..)
(๔) ................(เร่ืองหรือกลุ่มเร่ืองที่ประสงค์จะแก้ไขเพ่ิมเติม)................
(แก้ไขเพม่ิ เตมิ มาตรา .. เพมิ่ มาตรา .. และยกเลกิ มาตรา ..)

ตัวอยา่ ง
- พระราชบัญญัติพนั ธ์ุพชื (ฉบบั ท่ี ๓) พ.ศ. ๒๕๕๐

“แก้ไขเพม่ิ เติมพระราชบัญญตั ิพันธพุ์ ืช พ.ศ. ๒๕๑๘ ดังต่อไปน้ี
(๑) แก้ไขเพิ่มเติมให้หน่วยงานของรัฐที่จัดตั้งข้ึนโดยมีวัตถุประสงค์หลัก
เพ่ือการค้าต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยพันธ์ุพืช ในส่วนท่ีเกี่ยวกับเมล็ดพันธ์ุควบคุม
พชื สงวน และพืชต้องห้าม (แกไ้ ขเพิม่ เตมิ มาตรา ๔)
(๒) แก้ไขเพ่ิมเติมคุณสมบัติของผู้ขอใบอนุญาตรวบรวม ขาย นำเข้า
หรอื ส่งออกซงึ่ เมล็ดพันธค์ุ วบคุมเพ่ือการค้า (แก้ไขเพม่ิ เติมมาตรา ๑๖)
(๓) แก้ไขเพิ่มเติมข้อความท่ีระบุในฉลากสำหรับภาชนะบรรจุเมล็ดพันธุ์
ควบคมุ เพอื่ การค้า (แก้ไขเพม่ิ เตมิ มาตรา ๒๒ (๒) (ง))”

22

แนวทางในการจดั ทำร่างกฎหมาย ๒บทท่ี
แนวทางบในทกทา่ี ๒รจกัดาทร�ำรรา่ ่างงพกรฎะหรามชาบยญั ญัติ

บทที่ ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

- พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม (ฉบับท่ี ๗)
พ.ศ. ๒๕๖๑

“แก้ไขเพม่ิ เติมพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม
พ.ศ. ๒๕๔๓ ดังต่อไปนี้

(๑) กำหนดความคุ้มครองข้าราชการตุลาการในการพิจารณาพิพากษา
อรรถคดี (เพิ่มมาตรา ๖/๑)

(๒) แก้ไขเพิ่มเติมถ้อยคำท่ีอ้างถึงกรรมการการเลือกต้ัง กรรมการ
ตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
และกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เป็น “ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ”
(แกไ้ ขเพิ่มเตมิ มาตรา ๓๓ วรรคส่ี มาตรา ๓๕ วรรคสอง (๔) และมาตรา ๓๙ (๕))

(๓) แก้ไขเพ่ิมเติมการได้มาซ่ึงกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ทรงคุณวุฒิ
(แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๓๖ วรรคหนึ่ง (๓) และวรรคสอง และมาตรา ๓๗ และยกเลิก
มาตรา ๓๘)”

(ง) ร่างพระราชบญั ญัตยิ กเลิก
๑) การยกเลกิ พระราชบัญญัติฉบับเดียว
ก) พระราชบัญญตั ฉิ บับท่ียกเลกิ ไมม่ กี ารแก้ไขเพิ่มเตมิ
หลักการ
ยกเลิกพระราชบัญญตั ิ..................................... พ.ศ. ....

ตัวอย่าง
- ร่างพระราชบัญญัติยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี ๑๖ ลงวันท่ี
๙ ธนั วาคม พุทธศักราช ๒๕๑๔ พ.ศ. ....

“ยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๑๖ ลงวันที่ ๙ ธันวาคม
พุทธศักราช ๒๕๑๔”

23

แนวทางในการจัดทำร่างกฎหมาย
บทที่ แ๒นกวาทรารงา่ ใงนพกราะรรจาัดชทบ�ำญั รญ่างัตกิ ฎหมาย

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

ข) พระราชบัญญตั ิฉบบั ที่ยกเลกิ ได้มกี ารแก้ไขเพ่ิมเตมิ

๒บทท่ี หลกั การ
ยกเลิกกฎหมายว่าด้วย........(ชื่อกฎหมาย)............
ตัวอยา่ ง
- พระราชบัญญัติยกเลิกพระราชบัญญัติการซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า
พ.ศ. ๒๕๔๒ พ.ศ. ๒๕๕๘
“ยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการซ้ือขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า”
- พระราชบัญ ญัติยกเลิกพระราชบัญ ญั ติการชลประทานราษฎร์
พุทธศักราช ๒๔๘๒ พ.ศ. ๒๕๕๘
“ยกเลิกกฎหมายวา่ ด้วยการชลประทานราษฎร”์
๒) การยกเลิกพระราชบัญญัติสองหรอื สามฉบับ
หลกั การ
ยกเลิก.........(ช่ือกฎหมาย)......... ..........(ช่ือกฎหมาย)......... และ...........
(ช่ือกฎหมาย)............
ตัวอยา่ ง
- พระราชบัญญัติยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔ ประกาศของ
คณะปฏิวัติ ฉบบั ที่ ๔๐ และประกาศของคณะปฏวิ ตั ิ ฉบับที่ ๕๕ พ.ศ. ๒๕๑๑
“ยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๔ ประกาศของคณะปฏิวัติ
ฉบับท่ี ๔๐ และประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับท่ี ๕๕”

24

แนวทางในการจัดทำร่างกฎหมาย
แนวทางบในทกทา่ี ๒รจกัดาทร�ำรรา่ ่างงพกรฎะหรามชาบยัญญัติ

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

๓) การยกเลกิ พระราชบญั ญัติหลายฉบบั

หลกั การ ๒บทที่
ยกเลิก....................................................

ตวั อย่าง
- พระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมายบางฉบับที่ไม่เหมาะสมกับกาลปัจจุบัน
พ.ศ. ๒๕๔๖

“ยกเลิกกฎหมายบางฉบบั ทไี่ ม่เหมาะสมกับกาลปัจจบุ ัน”
- พระราชบัญญัติยกเลิกกฎหมายบางฉบับท่ีหมดความจำเป็นหรือซ้ำซ้อน
กบั กฎหมายอื่น พ.ศ. ๒๕๕๘

“ยกเลกิ กฎหมายบางฉบับทีห่ มดความจำเป็นหรือซ้ำซ้อนกับกฎหมายอ่นื ”
๓. แนวทางการเขยี นและรปู แบบบันทกึ เหตุผล

(๑) แนวทางการเขียนบันทกึ เหตุผล
แนวทางการเขียนบันทกึ เหตผุ ล มีดงั ต่อไปนี้
(ก) ต้องเขียนให้สามารถเข้าใจได้ว่าร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมีขึ้น

เพ่อื วัตถุประสงค์ใดหรอื เพราะเหตุใด โดยเขียนให้เป็นรูปธรรมให้มากที่สุดเพ่ือให้ผูอ้ ่านเข้าใจ
ชดั แจ้งถึงความเป็นมาและเหตุผลในการตรากฎหมายน้ัน ๆ

(ข) ต้องเขียนให้ผู้อ่านสามารถทราบถึงสาระสำคัญของร่างกฎหมายว่า
เพราะเหตุใดจึงต้องตรากฎหมายฉบับดังกล่าว และในกรณีเป็นร่างกฎหมายฉบับแก้ไขเพ่ิมเติม
ต้องอธิบายให้ทราบว่ามีการกำหนดหรือมีการแก้ไขปรับปรุงประเด็นสำคัญท่ีแตกต่าง
ไปจากเดิมอย่างไร ซ่ึงโดยท่ัวไปควรมีเน้ือหาที่ครบถ้วน ไม่สั้นหรือยาวเกินไป ขึ้นอยู่กับ
ร่างกฎหมายฉบับนั้น ๆ โดยแนวทางที่เหมาะสม คือ ประมาณคร่ึงถึงหน่ึงหน้ากระดาษ
และควรมเี พยี งยอ่ หน้าเดียว

(ค) ต้องมีเนื้อความกระชับ ชัดเจน เข้าใจได้ง่าย ใช้ถ้อยคำสละสลวย
และไม่เยน่ิ เย้อ เช่น ไมใ่ ช้คำว่า “สมควร” “นั้น” “ก็” “จะ” “และ” ซ้ำมากเกนิ ไปโดยไมจ่ ำเป็น

(ง) ต้องกำหนดเหตุผลและความจำเป็นที่ต้องใช้ระบบคณะกรรมการหรือระบบ
อนุญาต รวมทั้งเหตุผลและความจำเป็นท่ีต้องใช้โทษอาญาสำหรับความผิดร้ายแรง
เพ่ือให้สอดคล้องกับมาตรา ๗๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐
โดยคณะรัฐมนตรีได้มีมติวันท่ี ๖ มิถุนายน ๒๕๖๐ รับทราบและเห็นชอบแนวทางการจัดทำ
ร่างกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (เพ่ิมเติม) ตามความเห็น

25

แนวทางในการจัดทำร่างกฎหมาย
บทท่ี แ๒นกวาทรารง่าใงนพกราะรรจาัดชทบ�ำัญรญ่างัตกิ ฎหมาย

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ในส่วนของแนวทางการเขียนบันทึกหลักการและเหตุผล
ประกอบการเสนอร่างกฎหมายเพื่อเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมาย
สรุปหลกั เกณฑ์ที่ตอ้ งคำนงึ ในการเขียนเหตุผลประกอบรา่ งกฎหมาย ได้แก่
๒บทท่ี ๑) เหตผุ ลและความจำเปน็ ที่ตอ้ งมีกฎหมายในเร่ืองนน้ั
๒) หากกฎหมายนั้นมีเน้ือหาเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคล
ควรระบุเหตผุ ลและความจำเปน็ ทต่ี อ้ งมกี ารจำกดั สิทธิหรอื เสรีภาพของบุคคลในเรื่องดังกลา่ ว
๓) เหตุผลและความจำเป็นที่ต้องใช้ระบบคณะกรรมการหรือระบบอนุญาต
รวมทง้ั เหตุผลและความจำเป็นที่ตอ้ งใช้โทษอาญาสำหรบั ความผดิ ร้ายแรง

(๒) รปู แบบการเขยี นบันทกึ เหตุผล

โดยท่ี/เนอ่ื งจาก...........................................................................................................
................................................................................................................................................................
............................................................................ จงึ จำเป็นตอ้ งตราพระราชบัญญตั นิ ้ี

ตวั อย่าง
- พระราชบัญญัติการควบคุมสินค้าที่เก่ียวข้องกับการแพร่ขยายอาวุธ
ทม่ี ีอานุภาพทำลายล้างสูง พ.ศ. ๒๕๖๒

“โดยที่คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติได้ออกข้อมติคณะมนตรี
ความม่ันคงแห่งสหประชาชาติ ที่ ๑๕๔๐ (๒๐๐๔) เมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน พ.ศ. ๒๕๔๗
และข้อมติฯ อ่ืนท่ีเกี่ยวข้อง กำหนดให้ประเทศต่าง ๆ ต้องมีมาตรการภายในประเทศในการ
ป้องกันการแพร่ขยายอาวุธท่ีมีอานุภาพทำลายล้างสูงที่ก่อให้เกิดอันตรายต่อชีวิตมนุษย์
สัตว์ หรือพืชจำนวนมากหรือต่อสิ่งแวดล้อมอย่างร้ายแรง ตลอดจนสินค้าท่ัวไปที่สามารถ
นำไปประกอบ พัฒนา เสริมสร้าง และอ่ืน ๆ ท่ีเก่ียวข้องกับอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง
โดยมีระบบการควบคุมการส่งออก การส่งกลับ การนำเข้า การถ่ายลำ การผ่านแดน
การเป็นนายหน้า และการดำเนินการใด ๆ เพ่ือแพร่ขยายสินค้าท่ีเกี่ยวข้องกับอาวุธ
ท่ีมีอานุภาพทำลายล้างสูง และการกำหนดมาตรการที่เก่ียวกับสินค้าท่ีมีเหตุอันควรสงสัยว่า
มีการใช้สุดท้ายหรือผู้ใช้สุดท้ายที่เก่ียวข้องกับการแพร่ขยายอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง
ซึ่งประเทศไทยในฐานะประเทศสมาชิกองค์การสหประชาชาติมีหน้าที่ตามท่ีกำหนด
ในข้อ ๒๕ ของกฎบัตรสหประชาชาติที่จะต้องปฏิบัติตาม แต่กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน
ยังไม่สามารถครอบคลุมการปฏิบัติตามข้อมติฯ ได้ครบถ้วน โดยเฉพาะการเป็นนายหน้า
และสินค้าที่จับต้องไม่ได้ ดังนั้น จึงมีความจำเป็นต้องใช้ระบบคณะกรรมการในการกำหนด
นโยบายและแนวทางการควบคุมการแพร่ขยายอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูงเพื่อให้เกิด

26

แนวทางในการจัดทำร่างกฎหมาย ๒บทท่ี
แนวทางบในทกทา่ี ร๒จัดกทาร�ำรรา่ ่างงพกรฎะหรมาชายบัญญัติ

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

การบูรณาการการทำงานระหว่างหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง ใช้ระบบอนุญาตหรือมาตรการอื่นใด
สำหรับการกระทำกิจกรรมที่ควบคุมสินค้าที่เก่ียวข้องกับการแพร่ขยายอาวุธท่ีมีอานุภาพ
ทำลายล้างสูงเพ่ือประโยชน์ในการรักษาความม่ันคงและความปลอดภัยสาธารณะ และกำหนด
ความรบั ผิดทางแพ่ง ตลอดจนโทษทางปกครองและทางอาญาท่ีเหมาะสมเพ่ือให้ประเทศไทย
สามารถควบคุมการแพร่ขยายสินค้าท่ีเกี่ยวข้องกับอาวุธท่ีมีอานุภาพทำลายล้างสูงได้อย่างมี
ประสทิ ธภิ าพ จึงจำเป็นตอ้ งตราพระราชบญั ญตั นิ ้ี”

- พระราชบญั ญัตวิ ธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑
“โดยท่ีกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณได้ใช้บังคับมาเป็นเวลานาน
สมควรปรับปรุงหลักเกณฑ์เก่ียวกับการจัดทำงบประมาณ การบริหารงบประมาณรายจ่าย
การควบคุมงบประมาณ รวมถึงการประเมินผลและรายงานการใช้จ่ายงบประมาณ เพื่อให้
กระบวนการจัดสรรงบประมาณของประเทศมีลักษณะท่ีมุ่งเป้าหมายและผลสัมฤทธ์ิ
ของงบประมาณเป็นสำคัญ และเพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพและความคุ้มค่าในการใช้จ่าย
งบประมาณยิ่งขน้ึ จงึ จำเปน็ ต้องตราพระราชบญั ญัตนิ ้ี”
- พระราชบัญญัติจราจรทางบก (ฉบบั ท่ี ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๙
“โดย ท่ีใน ปั จจุบั น ได้มีการน ำระบ บ การชำระเงิน ด้วยวิธีการธุ รกรรม
ทางอิเล็กทรอนิกส์มาใช้เพื่อการชำระค่าสินค้าและบริการเพ่ิมมากข้ึน สมควรเพิ่มช่องทาง
การชำระค่าปรับตามใบสั่งด้วยวิธีการดังกล่าวในกรณีที่เจ้าพนักงานจราจรหรือพนักงาน
เจ้าหน้าท่ีไม่เรียกเก็บใบอนุญาตขับขี่ เพ่ือเป็นการอำนวยความสะดวกให้แก่ผู้ขับข่ี
หรือเจ้าของรถในการชำระค่าปรับตามใบสั่ง ประกอบกับได้มีการโอนกรมตำรวจไปเป็น
สำนกั งานตำรวจแห่งชาติแลว้ สมควรแก้ไขการระบชุ ่ือตำแหนง่ “อธิบดกี รมตำรวจ” ตามกฎหมาย
ว่าด้วยจราจรทางบก เป็น “ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ” ในคราวเดียวกัน จึงจำเป็นต้อง
ตราพระราชบัญญตั นิ ี้”
- พระราชบัญญัติยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ คำสั่งของคณะปฏิรูป
การปกครองแผน่ ดิน และกฎหมายที่เกย่ี วข้อง ทีใ่ หศ้ าลพลเรอื นเปน็ ศาลทหารในเวลาไมป่ กติ
และที่ใหศ้ าลทหารพจิ ารณาคดีซึง่ เก่ียวกับความผิดอนั เป็นคอมมิวนิสต์ พ.ศ. ๒๕๓๙
“เนื่องจากการให้ ศาลพลเรือนทำหน้าท่ีเป็น ศาลทหารในเวลาไม่ ป กติ
และการให้ศาลทหารพิจารณาคดีซึ่งเกี่ยวกับความผิดอันเป็นคอมมิวนิสต์ตามประกาศ
ของคณะปฏิวัติและคำสั่งของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน เป็นวิธีปฏิบัติในระหว่าง
ทป่ี ระเทศตกอยู่ในภาวะฉุกเฉินอันเนอ่ื งจากมีการปฏิวัติหรือรัฐประหาร บัดน้ี สมควรยกเลิก
ประกาศของคณะปฏิวัติ คำส่ังของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินและพระราชบัญญัติ
ซ่ึงแก้ไขเพ่ิมเติมประกาศหรือคำสั่งดังกล่าว รวม ๑๗ ฉบับ ท่ีให้ศาลพลเรือนทำหน้าที่เป็น
ศาลทหารในเวลาไม่ปกติ และที่ให้ศาลทหารพิจารณาคดีซึ่งเก่ียวกับความผิดอันเป็น
คอมมิวนสิ ต์ จงึ จำเปน็ ตอ้ งตราพระราชบัญญัติน้ี”

27

แนวทางในการจดั ทำรา่ งกฎหมาย
บทที่ แ๒นกวาทรารงา่ ใงนพกราะรรจาัดชทบ�ำญั รญ่างัตกิ ฎหมาย

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

- พระราชบัญญัติยกเลิกพระราชบัญญัติการซ้ือขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า
พ.ศ. ๒๕๔๒ พ.ศ. ๒๕๕๘
“โดยที่ปัจจุบันตลาดซื้อขายล่วงหน้าของประเทศไทยมีสองตลาด คือ
๒บทที่ บริษัท ตลาดสัญญาซ้ือขายล่วงหน้า (ประเทศไทย) จำกัด (มหาชน) ซ่ึงทำหน้าท่ีเป็นศูนย์ซื้อขาย
สัญญาซ้ือขายล่วงหน้าในสินค้าทั่วไปตามกฎหมายว่าด้วยสัญญาซ้ือขายล่วงหน้าและตลาดสินค้า
เกษตรล่วงหน้าแห่งประเทศไทย ซึ่งทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการซ้ือขายล่วงหน้าสินค้าเกษตร
ตามกฎหมายว่าด้วยการซ้ือขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า สมควรให้มีการซื้อขายสัญญาซ้ือขาย
ล่วงหน้าภายใต้กฎหมายว่าด้วยสัญญาซ้อื ขายลว่ งหนา้ เพยี งตลาดเดียว เพื่อเพ่ิมประสิทธิภาพ
และยกระดับการซื้อขายล่วงหน้าของประเทศไทยให้เกิดประโยชน์ต่อภาคการเกษตร
และเศรษฐกิจของประเทศ ลดความเส่ียงจากความผนั ผวนของราคาและรับรู้ราคาของสินค้า
ในอนาคต รวมท้ังจะทำให้เกิดการเข้าไปซ้ือขายสัญญาซื้อขายล่วงหน้าในสินค้าหลากหลายชนิด
ยิง่ ขนึ้ จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญตั นิ ี้”

28

แนวทางในการจดั ทำร่างกฎหมาย ๒บทท่ี
แนวทางใบนทกทา่ีร๒จัดกทาร�ำรรา่่างงพกรฎะหรมาาชยบญั ญัติ

บทท่ี ๒ การร่างพระราชบัญญัติ

สว่ นท่ี ๒
ช่อื ร่างพระราชบัญญตั ิ

๑. ความมุ่งหมายของชอ่ื รา่ งพระราชบัญญตั ิ
ร่างพระราชบัญญัติทุกฉบับต้องมีชื่อ เพ่ือแสดงให้ทราบถึงเร่ือง สาระสำคัญ

และขอบเขตในการใช้บังคับของร่างพระราชบัญญัติน้ัน โดยแบบกฎหมายของไทยน้ัน
ช่ือของร่างพระราชบัญญัติจะปรากฏอยู่ ๒ แห่ง คือ ในส่วนหัวเร่ืองและในร่างมาตรา ๑
โดยช่ือในส่วนหัวเรื่องไม่จัดว่าเป็นเนื้อหาของพระราชบัญญัติที่มีผลใช้บังคับ เนื่องจากเน้ือหาของ
พระราชบัญญัติเร่ิมต้นที่มาตรา ๑ ซึ่งอยู่หลังประโยคว่า “จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ
ใหต้ ราพระราชบัญญัติข้ึนไวโ้ ดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา ดงั ตอ่ ไปนี้”๓

การกำหนดช่ือร่างพระราชบัญญัติในแต่ละแหง่ มคี วามมุ่งหมายแตกตา่ งกนั กลา่ วคือ
ช่ือร่างพระราชบัญญัติในส่วนหัวเรื่อง มีไว้เพื่อให้ผู้อ่านกฎหมายเพียงแค่ส่วนหัวเร่ือง
กส็ ามารถเข้าใจหรือทราบได้ทันทีว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวกับเร่ืองใดและมีขอบเขตการใช้บังคับ
เพียงใด เพื่อจะได้ทราบว่ากฎหมายฉบับนั้น ๆ นำมาปรับใช้กับข้อเท็จจริงหรือปัญหาในเร่ืองใด
มิฉะนั้นแล้วผู้ใช้กฎหมายจะต้องใช้เวลาในการอ่านเน้ือหาของกฎหมายทั้งฉบับทำให้เกิด
ความล่าช้าของผู้ใช้กฎหมาย ส่วนช่ือร่างพระราชบัญญัติในร่างมาตรา ๑ มีไว้เพ่ือกำหนดช่ือ
ที่ถูกต้องตามกฎหมายที่ใช้เรียกและอ้างอิงถึงร่างพระราชบัญญัตินั้นให้ เป็นอย่างเดียวกัน
ดังน้ัน จึงต้องเป็นชื่อเดียวกันและเขียนอย่างเดียวกันกับชื่อร่างพระราชบัญญัติในส่วนหัวเรื่อง
เพอ่ื ไมใ่ หผ้ ใู้ ช้กฎหมายเกดิ ความสับสนในการตรวจสอบและอ้างองิ

๒. แนวทางการเขียนช่ือร่างพระราชบัญญตั ิ
ร่างพระราชบัญญัติไม่ว่าจะเป็นร่างพระราชบัญญัติฉบับแรก ร่างพระราชบัญญัติ

แก้ไขเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติยกเลิกมีหลักในการกำหนดชื่อร่างพระราชบัญญัติ
ดงั ต่อไปนี้

(๑) ช่ือร่างพระราชบัญญตั ิต้องส่ือให้เหน็ ถึงเร่ืองและสาระสำคัญของพระราชบญั ญัติ
โดยนำเร่ืองหรือสาระสำคญั นั้นมาสรุปหรือย่อไว้เป็นชื่อกฎหมาย เพ่ือเป็นเคร่ืองบ่งชี้ให้ทราบว่า
กฎหมายมุ่งหมายท่ีจะควบคุมหรือคุ้มครองหรือดำเนินการในเร่ืองใดหรือสิ่งใด หรือกำหนด
กิจการอย่างหน่ึงอย่างใด และเม่ืออ่านชื่อร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วควรทราบได้ว่า
เป็นกฎหมายว่าด้วยเรื่องอะไร หากผู้ร่างกฎหมายสามารถหาช่ือท่ีสามารถสื่อความหมาย

๓ มีชัย ฤชุพันธ์ุ, เอกสารประกอบการบรรยาย เรื่อง “รูปแบบและโครงสร้างกฎหมาย
ระดับพระราชบัญญัติและวิธีการร่างพระราชบัญญัติ : กรณีศึกษา”, หลักสูตรการร่างกฎหมายระดับต้น
สำหรับนิติกร ระดับ ๓ - ๕ รุ่นท่ี ๑, วันศุกร์ ท่ี ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ณ ห้องประชุมสมภพ โหตระกิตย์
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, น. ๗ - ๘

29