ศาลปกครองกับการดำรงหลักนิติธรรม (1)

ศาลปกครองกบั การดาํ รงหลกั นิติธรรม

โดย
ศาสตราจารยพ์ ิเศษ ดร.ชาญชยั แสวงศกั ด์ิ

ประธานศาลปกครองสงู สดุ

เค้าโครงการบรรยาย

ข้อพิจารณาเบอื้ งต้น

การควบคมุ การใช้อาํ นาจของ “ฝ่ ายบริหาร” และ “ฝ่ ายปกครอง”

กระบวนการยตุ ิธรรมทางปกครอง

บทบาทของศาลปกครองในการสร้างหลกั กฎหมายปกครอง

2

ข้อพิจารณาเบอื้ งต้น

3

ระบบกฎหมายท่ีสาํ คญั
ที่ใช้กนั อย่ใู นประเทศต่างๆ

ระบบกฎหมายคอมมอนลอว์ ถือกาํ เนิดจากองั กฤษและใช้
(Common Law System) อยใู่ นประเทศท่ีเคยอย่ภู ายใต้

การปกครองขององั กฤษ

ระบบประมวลกฎหมาย ถอื กาํ เนิดจากภาคพืน้ ทวีปยโุ รปและใช้อยใู่ นประเทศ
(Civil Law System) ที่เคยอย่ภู ายใต้การปกครองหรอื อิทธิพลของ
ประเทศในภาคพนื้ ทวีปยโุ รป

4

สาระสาํ คญั และความแตกต่างระหว่าง
ระบบกฎหมายคอมมอนลอวแ์ ละระบบประมวลกฎหมาย

ระบบกฎหมายคอมมอนลอว์

หลกั กฎหมายท่ีสาํ คญั เกิดขึน้ จากคาํ พิพากษาของศาลสงู เมือ่ เกิดคดีที่มีข้อเทจ็ จริง
อย่างเดียวกนั นัน้ ขึน้ อีก ศาลกจ็ ะใช้หลกั กฎหมายท่ีศาลสงู ได้เคยตดั สินไว้ในคดีก่อนๆ
เป็นบรรทดั ฐาน (Precedent) จึงเรียกระบบกฎหมายนี้ว่า “Case Law”และแม้ว่าจะมีกฎหมาย
ลายลกั ษณ์อกั ษรที่รฐั สภาได้ตราขึน้ มาในภายหลงั กถ็ ือว่าเป็นข้อยกเว้นของหลกั กฎหมาย
ท่ีเกิดจากคาํ พิพากษาของศาลสงู

ระบบประมวลกฎหมาย ให้ความสาํ คญั แก่กฎหมายลายลกั ษณ์อกั ษรโดยมีประมวลกฎหมาย
[Codes] ท่ีวางหลกั กฎหมายในเรอ่ื งต่างๆไว้อย่างเป็นระบบ
ศาลเป็นเพียงผตู้ ีความและบงั คบั ใช้บทบญั ญตั ิของกฎหมายเม่อื มี
คดีขึน้ ส่ศู าลเท่านัน้ คาํ วินิจฉัยของศาลสงู ในระบบนี้จึงมิได้
มีความสาํ คญั เท่ากบั ในระบบกฎหมายคอมมอนลอว์

5

แนวความคิดที่แตกต่างกนั ระหว่างระบบกฎหมายคอมมอนลอว์
และระบบประมวลกฎหมายในเรือ่ งของการแบ่งประเภทของกฎหมาย

แนวความคิดของระบบกฎหมายคอมมอนลอว์

ไม่มีการแบง่ ประเภทกฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน

มีความเช่ือวา่ บคุ คลทุกคนไมว่ า่ จะเป็นเอกชนหรือเจ้าหน้าท่ีของรฐั
ต้องอยภู่ ายใต้บงั คบั ของกฎหมายเดียวกนั อยา่ งเท่าเทียมกนั

หากมีข้อพิพาทกนั กข็ ึน้ ศาลเดียวกนั คือศาลยตุ ิธรรม จึงปฏิเสธการมีระบบศาล
หลายระบบศาล

แนวความคิดของระบบประมวลกฎหมาย 6

มีการแบง่ ประเภทกฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน
มีศาลหลายระบบศาล

คาํ ว่า “หลกั นิติธรรม” นัน้ เป็นคาํ แปลภาษาไทยท่ีมาจากคาํ ว่า “The Rule of Law”
ท่ีศาสตราจารยไ์ ดซีย์ (Dicey) นักกฎหมายรฐั ธรรมนูญชาวองั กฤษได้คิดค้นขึน้
ในข้อบงั คบั ของสภายโุ รป ค.ศ. 1949 และในอนุสญั ญาว่าด้วยสิทธิมนุษยชน
ของยโุ รป ค.ศ. 1950 มีการนําเอาคาํ ว่า “The Rule of Law” ไปกาํ หนดไว้
เป็นหน่ึงในบรรดาหลกั การพืน้ ฐานท่ีประเทศภาคีต้องเคารพโดยมีการ
แปลคาํ ๆ นี้ เป็นภาษาฝรงั่ เศสว่า “La prééminence du droit” ซึ่งแปลเป็น
ภาษาไทยได้ว่า “ความเป็นใหญ่ของกฎหมาย”

7

หลกั การสาํ คญั ของ “หลกั นิติธรรม” ตามแบบฉบบั ของ
ศาสตราจารยไ์ ดซีย์ ประกอบด้วยหลกั 3 ประการ

หลกั ความชอบด้วยกฎหมาย

บคุ คลหน่ึงบคุ คลใดจะถกู ลงโทษ ถกู จาํ กดั เสรภี าพ ถกู ประหารชีวิต หรอื ถกู
กระทบกระเทือนสิทธิในทรพั ยส์ ินของตนได้ กต็ ่อเมอื่ เป็นผลของกฎเกณฑ์
ทางกฎหมายที่ศาลสงู ขององั กฤษได้กาํ หนดไว้ในคาํ พิพากษาหรอื ท่ีรฐั สภา
ได้กาํ หนดไว้ในพระราชบญั ญตั ิเท่านัน้
บคุ คลหน่ึงบคุ คลใดจะถกู ลงโทษ โดยอาศยั อาํ นาจดลุ พินิจหรือเอกสิทธ์ิของ
รฐั บาลได้

8

หลกั ความเสมอภาคต่อศาล

ไม่มีบคุ คลใดอย่เู หนือกฎหมายและบคุ คลทุกคน ไม่ว่าจะมีฐานะหรือตาํ แหน่ง
อะไร ย่อมอย่ภู ายใต้กฎหมายธรรมดาขององั กฤษและอย่ใู นอาํ นาจการ
พิจารณาพิพากษาคดีของศาลยตุ ิธรรม
ในองั กฤษ ไม่มีศาลพิเศษที่บงั คบั ใช้กฎหมายพิเศษ ดงั เช่นในฝรงั่ เศสที่มี
ศาลปกครองซ่ึงบงั คบั ใช้กฎหมายปกครองสาํ หรบั คดีปกครองท่ีมีองคก์ ร
เจ้าหน้าท่ีฝ่ ายปกครองเป็นค่พู ิพาท

หลกั การค้มุ ครองสิทธิโดยศาล

ในประเทศภาคพืน้ ทวีปยโุ รปซึ่งใช้ระบบประมวลกฎหมาย สิทธิเสรีภาพของ
ประชาชนได้รบั การรบั รองโดยรฐั ธรรมนูญที่เป็ นลายลกั ษณ์อกั ษรท่ีรฐั สภาตราขึน้

แต่ในองั กฤษนัน้ “หลกั นิติธรรม” หมายความว่า สิทธิเสรีภาพของประชาชน
ได้รบั การค้มุ ครองโดยคาํ พิพากษาของศาลยตุ ิธรรมซ่ึงใช้โอกาสในการพิจารณา
พิพากษาคดี วางหลกั ทวั่ ไปของรฐั ธรรมนูญขององั กฤษ
9

แนวความคิดของศาสตราจารยไ์ ดซียเ์ กี่ยวกบั “หลกั นิติธรรม” ข้างต้น มีอิทธิพล
เป็นอย่างสงู ต่อนักกฎหมายองั กฤษและประเทศอื่น ๆ ท่ีเคยอย่ภู ายใต้การปกครอง
ขององั กฤษและใช้ระบบกฎหมายคอมมอนลอวข์ ององั กฤษ โดยปฏิเสธแนวความคิด
ของระบบประมวลกฎหมายท่ีมีการแบ่งสาขากฎหมายออกเป็ นกฎหมายเอกชน
และกฎหมายมหาชน และไม่ยอมรบั แนวความคิดของการมีระบบศาลปกครอง
แยกต่างหากจากระบบศาลยตุ ิธรรม

10

คาํ ว่า “หลกั นิติรฐั ” นัน้ เป็นคาํ แปลภาษาไทยท่ีมาจากคาํ ว่า “Rechtsstaat”
ในภาษาเยอรมนั หรอื คาํ ว่า “l’ Etat de droit” ในภาษาฝรงั่ เศส หรอื คาํ ว่า
“Legal State’ ในภาษาองั กฤษ
“นิติรฐั ” หมายถึง รฐั ที่ปกครองโดยถือกฎหมายเป็นใหญ่ หรอื รฐั ที่ปกครอง
โดยกฎหมาย มิใช่รฐั ที่ปกครองโดยมนุษย์ “Government of Law, not of Men”
แม้แต่องคก์ รผตู้ รากฎหมายและองคก์ รผบู้ งั คบั ใช้กฎหมาย กต็ ้องผกู พนั อย่ภู ายใต้
อาํ นาจแห่งกฎหมายที่ตนได้ตราขึน้ ด้วย กฎเกณฑแ์ ห่งกฎหมายจึงเป็นทงั้ ฐานท่ีมา
แห่งอาํ นาจและขณะเดียวกนั กเ็ ป็นข้อจาํ กดั อาํ นาจหน้าที่ของเจ้าหน้าท่ีของรฐั

11

“นิติรฐั ” จึงเป็นรฐั ที่ม่งุ จาํ กดั และกาํ หนดกรอบการใช้อาํ นาจของ “ผปู้ กครอง”
โดยกฎหมายเพื่อให้รฐั บาลปกครองประชาชนภายใต้กรอบของกฎหมายเท่านัน้
และมิให้สามารถใช้อาํ นาจนัน้ ไปโดยอาํ เภอใจ โดยไม่มีขอบเขตหรือไรก้ ฎเกณฑ์
จนทาํ ลายสิทธิเสรีภาพและประโยชน์ของ “ผอู้ ย่ใู ต้ปกครอง”

Theodor Maunz นักกฎหมายมหาชนชาวเยอรมนั เหน็ ว่า “หลกั นิติรฐั ”
ประกอบด้วยหลกั การสาํ คญั 7 ประการดงั นี้
(1) หลกั การแบง่ แยกองคก์ รผใู้ ช้อาํ นาจอธิปไตย
(2) หลกั การค้มุ ครองสิทธิและเสรีภาพ
(3) หลกั ความผกู พนั ต่อกฎหมายของฝ่ ายตลุ าการและฝ่ ายปกครอง
(4) หลกั ความชอบด้วยกฎหมายในทางเนื้อหา
(5) หลกั ความเป็นอิสระของผพู้ ิพากษา
(6) หลกั “ไม่มีความผิดและไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย”
(7) หลกั ความเป็นกฎหมายสงู สดุ ของรฐั ธรรมนูญ

12

พจนานุกรมฉบบั ราชบณั ฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 ให้ความหมายของคาํ ว่า “นิติธรรม”
ไว้ว่า
“นิติธรรม (กฎ) น. หลกั พืน้ ฐานแห่งกฎหมายท่ีบคุ คลทกุ คนต้องอย่ภู ายใต้บงั คบั
แห่งกฎหมายอย่างเท่าเทียมกนั (อ. Rule of Law)”

พจนานุกรมดงั กล่าว ไม่มีการกล่าวถึงคาํ ว่า “นิติรฐั ” แต่อย่างใด

รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2560 นําเอาคาํ ว่า “หลกั นิติธรรม”
มาบญั ญตั ิไว้ในมาตรา 3 วรรคสอง ดงั นี้ โดยไม่มีการให้ความหมายของคาํ ดงั กล่าวไว้
แต่อย่างใด
มาตรา 3 ฯลฯ ฯลฯ
รฐั สภา คณะรฐั มนตรี ศาล องคก์ รอิสระและหน่วยงานของรฐั ต้องปฏิบตั ิหน้าที่
ให้เป็นไปตามรฐั ธรรมนูญ กฎหมาย และหลกั นิติธรรม เพ่ือประโยชน์ส่วนรวมของ
ประเทศชาติและความผาสกุ ของประชาชนโดยรวม

13

แนวความคิดพืน้ ฐานของระบบประมวลกฎหมาย
ในการแบง่ ประเภทกฎหมายเป็น

กฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน

กฎหมายเอกชน กฎหมายมหาชน
มีแนวความคิดพืน้ ฐาน มีแนวความคิดพืน้ ฐาน
อยทู่ ่ีประโยชน์ส่วนตวั อย่ทู ่ีประโยชน์สาธารณะ

ของเอกชน 14

เอกชนต่างฝ่ ายต่าง เอกชนเสมอภาค นิติสมั พนั ธร์ ะหว่าง
ม่งุ หมายประโยชน์ กนั ตามกฎหมาย เอกชนด้วยกนั ส่วนใหญ่
แนวความคิดพืน้ ฐาน
ส่วนตวั ของตน ในกฎหมายเอกชน : จึงเป็นสญั ญา
ประโยชน์ส่วนตวั
นิติสมั พนั ธร์ ะหว่าง หากมีข้อโต้แย้งกนั
เอกชนด้วยกนั จึงต้อง ของเอกชน เกี่ยวกบั นิติสมั พนั ธ์
อาศยั ความสมคั รใจ
หรือความยินยอมท่ีจะ ที่ได้ทาํ กนั ไว้ 15
ค่กู รณีจะบงั คบั กนั เอง
เข้าผกู นิติสมั พนั ธ์ ไม่ได้ แต่จะต้องขอให้
ระหว่างกนั
ศาลบงั คบั ให้

รฐั โดยองคก์ รของรฐั หรือ ในกรณีท่ีประโยชน์ส่วนตวั ของ
เจ้าหน้าท่ีของรฐั เป็นผดู้ แู ล เอกชนสอดคล้องกบั ประโยชน์
รกั ษาประโยชน์ส่วนรวม
ของคนหม่มู ากในสงั คมหรือ ส่วนรวมหรือประโยชน์
สาธารณะ รฐั กใ็ ช้นิติสมั พนั ธ์
ประโยชน์สาธารณะ
ตามกฎหมายเอกชนได้

แนวความคิดพืน้ ฐาน
ในกฎหมายมหาชน :
ประโยชน์สาธารณะ

แต่ในกรณีท่ีประโยชน์ส่วนตวั ถา้ เอกชนไมย่ ินยอมท่ีจะสละ
ของเอกชนไมส่ อดคล้องกบั ประโยชน์ส่วนตวั เพื่อ
ประโยชน์สาธารณะ
ประโยชน์สาธารณะ
จะต้องให้ประโยชน์สาธารณะ กจ็ ะต้องให้รฐั โดยองคก์ รของรฐั หรอื
เจ้าหน้าท่ีของรฐั มีอาํ นาจบงั คบั
อย่เู หนือประโยชน์ส่วนตวั เอกชนเพ่ือประโยชน์สาธารณะได้
ของเอกชน
16

การแยกสาขาย่อยในกฎหมายมหาชน

กฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีเมือง

เป็นกฎเกณฑท์ างกฎหมายที่ใช้บงั คบั กบั ความสมั พนั ธร์ ะหว่างรฐั กบั รฐั โดยต้องได้รบั ความ
เหน็ ชอบจากรฐั ในรปู ของสนธิสญั ญา ฯลฯ และการวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างรฐั โดยมีข้อแตกต่าง
ที่สาํ คญั ระหว่างกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีเมืองกบั กฎหมายมหาชนภายในคือสภาพบงั คบั
ซึ่งในกฎหมายมหาชนภายใน รฐั เพียงผเู้ ดียวเป็นผรู้ วมศนู ยอ์ าํ นาจการบงั คบั เอาไว้โดยมีองคก์ ร
ของรฐั เป็นผบู้ งั คบั ให้เป็นไปตามกฎหมาย แต่ในกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีเมืองนัน้
แต่ละรฐั หรอื หลายรฐั ร่วมกนั บงั คบั ให้เป็นไปตามกฎหมายระหว่างประเทศ

กฎหมายรฐั ธรรมนูญ

- เป็นกฎหมายสงู สดุ ที่องคอ์ ธิปัตยใ์ ช้ในการสถาปนารฐั ขึน้ มา
- เป็นกฎหมายภายในของแต่ละรฐั
- รฐั ธรรมนูญทางรปู แบบคือตวั บทรฐั ธรรมนูญและรฐั ธรรมนูญในทางเนื้อหาซึ่งประกอบด้วย
กฎเกณฑท์ งั้ หลายที่มีค่าทางรฐั ธรรมนูญ
- สาระท่ีเป็นแกนของรฐั ธรรมนูญ คือ รฐั ระบบการเมือง และการค้มุ ครองสิทธิเสรีภาพขนั้ มูลฐาน
ของพลเมือง 17

กฎหมายปกครอง

เป็นกฎหมายที่เกี่ยวกบั การจดั องคก์ รของหน่วยงานของรฐั และของนิติบคุ คลอื่นตามกฎหมาย
มหาชน ความสมั พนั ธร์ ะหว่างหน่วยงานดงั กล่าวด้วยกนั เอง และความสมั พนั ธร์ ะหว่างหน่วยงาน
ดงั กล่าวกบั บคุ คลเอกชน กฎหมายปกครองแบง่ ออกเป็นกฎหมายปกครองทวั่ ไป กฎหมายปกครอง
เฉพาะด้าน และกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครอง

กฎหมายการคลงั

เป็นกฎหมายท่ีเกี่ยวกบั รายได้ของรฐั และนิติบุคคลอ่ืนตามกฎหมายมหาชน (กฎหมายภาษี)
และรายจ่ายของรฐั และนิติบคุ คลอ่ืนตามกฎหมายมหาชน (กฎหมายงบประมาณ)

18

ประเทศไทยได้รบั อิทธพลจาก
ระบบกฎหมายคอมมอนลอวแ์ ละระบบประมวลกฎหมาย

รชั กาลท่ี 5 ทรงใช้กฎหมายมหาชนเป็นเครอ่ื งมือ
ในการดาํ เนินการปฏิรปู ประเทศไทย
กรมหลวงราชบรุ ีดิเรกฤทธ์ิทรงตงั้ “โรงเรียนกฎหมาย”
และทรงนําระบบกฎหมายคอมมอนลอวม์ าสอน
รชั กาลท่ี 5 ทรงปฏิรปู ระบบกฎหมายไทยโดยใช้
ระบบประมวลกฎหมายเป็ นต้นแบบ

รชั กาลท่ี 6 ทรงเปลี่ยนระบบการศึกษากฎหมายไทย

19

รชั กาลที่ 5 ทรงใช้กฎหมายมหาชน 20
เป็นเคร่ืองมือในการปฏิรปู ประเทศไทย

แตเ่ ดิมก่อนรชั กาลท่ี 5 ประเทศไทยใชก้ ฎหมายตราสามดวง
ซึ่งไม่มีการแบ่งประเภทกฎหมายเป็ นกฎหมายเอกชนและกฎหมาย
มหาชน มีบทกาํ หนดโทษรุนแรง นอกจากน้ ีประเทศไทยยงั ไม่มีระบบ
ศาลสมยั ใหม่
ประเทศตะวนั ตกที่เขา้ มาทาํ สนธิสญั ญาคา้ ขายกบั ไทยจงึ อา้ งเหตดุ งั กลา่ ว
ขอใหค้ นในบงั คบั ของตนไม่อยภู่ ายใตก้ ฎหมายไทยและไม่ข้ ึนศาลไทย
หรอื ที่เรยี กกนั ว่า “สิทธิสภาพนอกอาณาเขต”
เพอื่ ตอ่ สูก้ บั จกั รวรรดินิยมของประเทศตะวนั ตก รชั กาลท่ี 5 ทรงใช้
กฎหมายมหาชนเป็ นเคร่อื งมือในการดาํ เนินการปฏิรูปประเทศไทยให้
กา้ วหนา้ แบบตะวนั ตก

รชั กาลท่ี 5 ทรงดาํ เนินการปฏิรปู ประเทศไทย
โดยเริ่มที่การปฏิรปู ระบบกฎหมายและการศาลก่อน

โดยมีสาเหตุ 3 ประการ

เพือ่ ขอใหป้ ระเทศตะวนั ตกยอมยกเลิก “สทิ ธิสภาพนอกอาณาเขต”
การออกกฎหมายเป็ นเคร่อื งมือท่ดี ที ส่ี ุด
ในการดาํ เนินการปฏิรูปไดอ้ ยา่ งรวดเรว็

อาํ นาจนิตบิ ญั ญตั เิ ป็ นของพระมหากษตั รยิ ์ จงึ เป็ นการลดทอน 21
อาํ นาจของขุนนางใหอ้ ยภู่ ายใตก้ ฎหมายที่ทรงตราข้ ึน

รชั กาลท่ี 5 ทรงใช้กฎหมายมหาชนเป็นเครื่องมือ
ในการดาํ เนินการปฏิรปู ประเทศไทยให้ก้าวหน้าแบบตะวนั ตกนิยม

การทาํ ใหอ้ าํ นาจทางการเมืองท่ีเคยข้ ึนอยูก่ บั ตวั บุคคล
กลายเป็ นสถาบนั ข้ ึนมา
การสรา้ งรฐั ชาตแิ ละการสถาปนารฐั สมยั ใหม่

22

การทาํ ให้อาํ นาจทางการเมอื งท่ีเคยขึน้ อย่กู บั ตวั บคุ คล 23
กลายเป็นสถาบนั ขึน้ มา

การแยกตวั บุคคลออกจากตาํ แหน่ง
การแยกเรอ่ื งสว่ นตวั ออกจากเรอื่ งสว่ นรวม

การจดั ตง้ั คณะทป่ี รกึ ษาราชการแผ่นดิน “เคานซ์ ิลออฟสเตด”
การจดั ตง้ั คณะท่ีปรกึ ษาราชการสว่ นพระองค์ “ปรีวิเคานซ์ ิล”
การแยก “ทรพั ยส์ ินสว่ นพระมหากษตั รยิ ”์ ออกจาก
ทรพั ยส์ ินสว่ นพระองค”์
การเปลี่ยน “ขุนนางผกู้ ินเมือง” เป็ น “ขา้ ราชการ”
ผกู้ ินเงินเดอื นและปฏิบตั ริ าชการแผ่นดิน

การสร้างรฐั ชาติและการสถาปนารฐั สมยั ใหม่

การปฏิรูปการเงินการคลงั
การปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน
การปฏิรูปการศาล
การปฏิรูประบบกฎหมาย

การปฏิรูประบบราชการ

24

การปฏิรปู การศาล

รชั กาลที่ 5 ทรงปฏิรูปการศาลโดยทรงสง่ กรมหลวงราชบรุ ดี ิเรกฤทธ์ิ
และผพู้ ิพากษาไปศึกษากฎหมาย ณ ประเทศองั กฤษ เมื่อกรมหลวงราชบุรี
ดเิ รกฤทธท์ิ รงสาํ เรจ็ การศึกษากลบั มาแลว้ รชั กาลที่ 5 ไดท้ รงตง้ั กระทรวงยตุ ธิ รรม
และทรงแตง่ ตง้ั กรมหลวงราชบุรดี เิ รกฤทธิ์เป็ นเสนาบดีกระทรวงฯ คนแรก
กรมหลวงราชบุรดี ิเรกฤทธิท์ รงต้งั “โรงเรยี นกฎหมาย”และทรงนาํ หลกั กฎหมาย
คอมมอนลอวม์ าสอน โดยทรงสอนว่ากฎหมายแบง่ ออกเป็ น 3 ประเภท คือ
กฎหมายแพง่ กฎหมายอาญา และกฎหมายระหว่างประเทศ ผพู้ พิ ากษา
และนกั กฎหมายไทยรุน่ แรกจงึ ไดร้ บั อิทธิพลจากระบบกฎหมายคอมมอนลอว์

25

การปฏิรปู ระบบกฎหมาย

เมื่อได้ทรงตงั้ กระทรวงยตุ ิธรรมแล้ว รชั กาลที่ 5 ทรงปฏิรปู ระบบกฎหมายไทย
โดยทรงตดั สินพระทยั เลือกใช้ระบบประมวลกฎหมายเป็นต้นแบบ และทรงโปรดเกล้าฯ
ให้มีการยกรา่ งประมวลกฎหมายแพ่ง ประมวลกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมาย
วิธีพิจารณาความแพ่ง และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

26

การเปลี่ยนแปลงระบบการศึกษากฎหมาย

ในสมยั รชั กาลท่ี 6 ได้มีการจ้างนักกฎหมายชาวฝรงั่ เศสมาเป็นท่ีปรึกษา
ในการรา่ งประมวลกฎหมายและในการรา่ งกฎหมายอื่นๆ ที่ปรกึ ษาชาวฝรงั่ เศส
ถวายคาํ แนะนําให้ประเทศไทยปรบั ระบบการศึกษากฎหมายเสียใหม่ให้สอดคล้องกบั
การปฏิรปู ระบบกฎหมายไทยโดยใช้ระบบประมวลกฎหมายเป็นต้นแบบเพราะระบบ
กฎหมายคอมมอนลอว์ ซึ่งกรมหลวงราชบรุ ีดิเรกฤทธ์ิทรงสอนอย่ใู น
“โรงเรียนกฎหมาย” แตกต่างจากระบบประมวลกฎหมายอย่างสิ้นเชิง

27

รชั กาลที่ 6 ทรงเหน็ ชอบด้วย ซ่ึงนําไปส่กู ารเปล่ียนแปลง
ทางการศึกษากฎหมายท่ีสาํ คญั 2 ประการ

มีการเปลี่ยนการส่งนกั เรียนทุนไปศึกษากฎหมายในประเทศ
ภาคพ้ ืนทวีปยุโรป เช่น ฝรงั ่ เศส เยอรมนั แทนการสง่ ไปศึกษา
ในองั กฤษ
มีการปรบั หลกั สูตรการศึกษาใหเ้ ป็ นแบบประเทศท่ีใชร้ ะบบ
ประมวลกฎหมาย ซึ่งนาํ ไปสูก่ ารจดั ตง้ั คณะนิตศิ าสตรข์ ้ ึน
ในจฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั

28

การเปล่ียนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475
เป็นผลสืบเน่ืองมาจากอิทธิพลทางความคิดแบบตะวนั ตก

ทา่ นปรดี ี พนมยงค์ ไดร้ บั ทุนจากกระทรวงยตุ ธิ รรมไปศึกษากฎหมาย
ที่ประเทศฝรงั ่ เศสจนสาํ เร็จการศึกษาระดบั ปริญญาเอก
เมื่อสาํ เร็จการศึกษากลบั มา ก็ไดร้ บั ตาํ แหน่งเป็ นผพู้ ิพากษาศาลฎีกา
และเป็ นเลขานุการกรมรา่ งกฎหมายกบั ไดร้ บั มอบหมายใหเ้ ป็ น
อาจารยข์ องโรงเรยี นกฎหมาย กระทรวงยุตธิ รรม ซึ่งทา่ นไดส้ อนวิชา
กฎหมายหลายวิชา รวมท้งั วิชากฎหมายปกครองซึ่งทา่ นไดส้ อนเป็ น
ครง้ั แรกในปี พ.ศ. 2474 โดยทา่ นไดส้ อนถึงหลกั การแบง่ แยกอาํ นาจ
อธิปไตยและระบบประชาธิปไตย

(มตี ่อ) 29

ตอ่ มาทา่ นไดม้ ีบทบาทสาํ คญั ในการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี
พ.ศ. 2475 และในการยกรา่ งธรรมนูญการปกครองแผ่นดนิ สยาม
ชวั ่ คราว พทุ ธศกั ราช 2475

ในปี พ.ศ. 2476 รฐั บาลโดยดาํ ริของทา่ นปรดี ี มีความประสงคท์ ีจ่ ะ
ใหม้ ีการจดั ตง้ั องคก์ รวินิจฉยั คดปี กครองเช่นเดยี วกบั สภาแห่งรฐั ของ
ฝรงั ่ เศส จงึ ไดเ้ สนอใหม้ ีการตราพระราชบญั ญตั วิ ่าดว้ ยคณะกรรมการ
กฤษฎีกา พทุ ธศกั ราช 2476 จดั ตง้ั คณะกรรมการกฤษฎีกาข้ ึนโดยให้
มีอาํ นาจหนา้ ท่ใี นดา้ นการรา่ งกฎหมายและการใหค้ าํ ปรกึ ษาทาง
กฎหมายแก่รฐั บาล กบั พจิ ารณาพิพากษาคดปี กครองตามท่ีจะไดม้ ี
การกฎหมายกาํ หนดใหอ้ ยูใ่ นอาํ นาจของคณะกรรมการกฤษฎีกา

30

ระบบการศึกษากฎหมายไทยได้รบั อิทธิพลจากประมวลกฎหมาย
และระบบกฎหมายคอมมอนลอว์

ตอ่ มามีการตง้ั “มหาวิทยาลยั วิชาธรรมศาสตรแ์ ละการเมือง” และใหโ้ อนคณะนิติศาสตร์
และคณะรฐั ศาสตรใ์ นจฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั ไปข้ ึนตอ่ มหาวิทยาลยั วิชาธรรมศาสตร์
และการเมือง ในช่วงน้ ีนกั กฎหมายชาวฝรงั ่ เศสไดน้ าํ วิธีการแบง่ ประเภทกฎหมายเป็ น
กฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนแบบระบบประมวลกฎหมายเขา้ มาเผยแพรโ่ ดยมี
การเรยี นการสอนกฎหมายรฐั ธรรมนูญ และกฎหมายปกครองกนั จนเป็ นท่ียอมรบั กนั
ทวั ่ ไป
ตอ่ มาเนตบิ ณั ฑิตยสภาไดต้ ้งั สาํ นกั ศึกษาอบรมกฎหมายของตนข้ ึนมา เพอ่ื ส่งเสรมิ ความรู้
ความชาํ นาญในการประกอบวิชาชีพกฎหมายและมีการกาํ หนดว่าผทู้ ี่จะเป็ น
ผพู้ ิพากษาและอยั การจะตอ้ งไดร้ บั การอบรมจากเนติบณั ฑิตยสภาตอ่ ไป ซ่ึงมีผลกระทบ
ตอ่ การเรยี นการสอนกฎหมายในมหาวิทยาลยั ท่ีเปลี่ยนจากการสอนทางวิชาการ
โดยลดวิชาท่ีเป็ นหลกั ทางนิตศิ าสตร์ และกฎหมายมหาชน มาเพ่ิมวิชากฎหมายแพง่
กฎหมายอาญา กฎหมายวิธีพิจารณาความแพง่ และกฎหมายวิธีพจิ ารณาความอาญา

(มตี อ่ ) 31

โดยท่ีในประเทศไทยมีการเรยี นภาษาองั กฤษเป็ นภาษาตา่ งประเทศภาษาแรก
คนไทยจงึ นิยมไปศึกษาในตา่ งประเทศท่ีใชภ้ าษาองั กฤษเป็ นภาษาราชการ
ซึ่งประเทศเหลา่ น้ ีใชร้ ะบบกฎหมายคอมมอนลอวท์ ้งั ส้ ิน นกั กฎหมายไทย
ซ่ึงศึกษากฎหมายจากประเทศเหลา่ น้ ี จงึ ไดร้ บั อิทธิพลจากระบบกฎหมาย
คอมมอนลอว์
ประเทศทใี่ ชภ้ าษาองั กฤษเป็ นภาษาราชการมีบทบาทสาํ คญั มากในเวทีการคา้
ระหว่างประเทศ บรษิ ทั ขา้ มชาตแิ ละบรษิ ทั ตา่ งประเทศทีเ่ ขา้ มาดาํ เนินการอยู่
ในประเทศไทยจงึ เรยี กรอ้ งใหม้ ีการทาํ สญั ญาตามระบบกฎหมายคอม
มอนลอว์ ซึ่งมีอิทธิพลตอ่ ผปู้ ระกอบวิชาชีพทางกฎหมาย
ของไทย

32

แม้ว่าประเทศไทยจะใช้ระบบประมวลกฎหมายซึ่งมีการแบง่ ประเภทกฎหมายออกเป็น
กฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนและมีการยอมรบั การแบ่งประเภทกฎหมายดงั กล่าว

ในทางวิชาการแล้วกต็ าม แต่ในทางปฏิบตั ิท่ีผา่ นมา ในระบบศาลและในทางปฏิบตั ิ
นักกฎหมายไทยส่วนใหญ่กย็ งั คงให้ความสาํ คญั กบั การแบง่ ประเภทกฎหมายเป็น
กฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญาอย่เู ช่นเดิม และเกิดความสบั สนของแนวความคิด

ในกฎหมายมหาชนไทย

นักกฎหมายไทยและศาลยตุ ิธรรมใช้กฎหมายแพ่ง
เป็นหลกั ในการวินิจฉัยปัญหาในกฎหมายมหาชน
คาํ พิพากษาศาลฎีกาที่ 724/2490 วินิจฉัยว่า รฐั บาลไมใ่ ช่
นิติบคุ คลเพราะไม่มีกฎหมายบญั ญตั ิไว้ จึงไมอ่ าจถกู ฟ้องคดีได้
ทงั้ ๆ ที่เป็นที่ยอมรบั กนั ในต่างประเทศโดยทวั่ ไปว่า รฐั เป็น
นิติบคุ คลในกฎหมายระหว่างประเทศ และเม่ือเป็นนิติบคุ คล
ในกฎหมายระหว่างประเทศแล้ว รฐั กม็ ีฐานะเป็นนิติบคุ คล
ในกฎหมายภายในด้วย

33

ขอบเขตและพฒั นาการของกฎหมายแพ่ง
กฎหมายแพ่ง

ใช้บงั คบั กบั นิติสมั พนั ธร์ ะหว่างเอกชนกบั เอกชนด้วยกนั
มีแนวความคิดพืน้ ฐานอย่ทู ี่ประโยชน์ส่วนตวั ของเอกชน

เอกชนเสมอภาคกนั ตามกฎหมาย

นิติสมั พนั ธร์ ะหว่างเอกชนด้วยกนั จึงต้องอาศยั ความสมคั รใจ
หรือยินยอมท่ีจะเข้าผกู นิติสมั พนั ธร์ ะหว่างกนั

(ยงั มตี ่อ) 34

กฎหมายแพ่งในส่วนสารบญั ญตั ิมีพฒั นาการอนั ยาวนาน
จึงมีหลกั กฎหมายท่ีเป็นระบบแล้วและสามารถนํามาบญั ญตั ิ
ไว้ในตวั บทกฎหมายเดียวกนั ได้คือประมวลกฎหมายแพ่งฯ
กฎหมายแพ่งในส่วนวิธีสบญั ญตั ิยดึ หลกั ความเสมอภาค
ระหว่างค่พู ิพาทซึ่งเป็นเอกชนด้วยกนั จึงใช้วิธีพิจารณาคดี
ใน “ระบบกล่าวหา”
รฐั จดั ให้มี “กระบวนการยตุ ิธรรมทางแพ่ง” ซ่ึงสอดคล้องกบั
ลกั ษณะของกฎหมายแพ่งและเป็นท่ีค้นุ เคยของสงั คม

35

ขอบเขตและพฒั นาการของกฎหมายอาญา
กฎหมายอาญา

เป็นกฎหมายที่กาํ หนดข้อห้ามเพ่ือจดั ระเบียบสงั คม ให้สมาชิกของสงั คมอย่รู ว่ มกนั
ได้อย่างสงบสขุ โดยมีสภาพบงั คบั ทางอาญาที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพหรอื ชีวิตของ
ผฝู้ ่ าฝื น

กฎหมายอาญาในส่วนของสารบญั ญตั ิมีพฒั นาการอนั ยาวนานจึงมีหลกั ฎหมาย
ที่เป็นระบบแล้วและสามารถนํามาบญั ญตั ิไว้ในตวั บทกฎหมายเดียวกนั ได้คือ
ประมวลกฎหมายอาญา

กฎหมายอาญาในส่วนวิธีสบญั ญตั ิ จดั ให้มีกลไกในการถ่วงดลุ ระหว่าง
พนักงานสอบสวน - พนักงานอยั การ - ศาล เพื่อเป็นหลกั ประกนั แก่
ผตู้ ้องหาในคดีอาญา

36

ขอบเขตและพฒั นาการของกฎหมายปกครอง
กฎหมายปกครอง

ในส่วนสารบญั ญตั ิ การจดั องคก์ รของรฐั ทางปกครอง
เป็ นกฎหมายที่
เกี่ยวกบั การกาํ หนดสถานะของบคุ ลากร
ทางปกครอง
ให้อาํ นาจรฐั ทางปกครองแก่
องคก์ รเจ้าหน้าที่ของรฐั ฝ่ ายปกครอง

ใช้บงั คบั กบั นิติสมั พนั ธร์ ะหว่างรฐั กบั เอกชน
โดยมีแนวความคิดพืน้ ฐานอย่ทู ่ีประโยชน์สาธารณะ

(มตี อ่ ) 37

ในส่วนวิธีสบญั ญตั ิ การกาํ หนดหลกั เกณฑ์ วิธีการ
เป็ นกฎหมายท่ี และเง่ือนไขในการใช้อาํ นาจรฐั
เก่ียวกบั ทางปกครอง
การจดั ให้มี “สภาพบงั คบั ”
ของหลกั ความชอบด้วยกฎหมาย
ของการกระทาํ ทางปกครอง

วิธีพิจารณาคดีปกครองใช้ “ระบบไต่สวน”

38

กฎหมายปกครองยงั ไมม่ ีการพฒั นาให้เป็นระบบ
จึงไมม่ ีหลกั กฎหมายปกครองท่ีเป็นหลกั ทวั่ ไป
ท่ีสามารถนํามาบญั ญตั ิไว้ในตวั บทกฎหมายเดียวกนั ได้
คงมีแต่กฎหมายปกครองเฉพาะเรอื่ งจาํ นวนมาก
ที่กระจดั กระจายอย่ใู นตวั บทกฎหมายต่างๆ
ทงั้ ในระดบั พระราชบญั ญตั ิและในระดบั อนุบญั ญตั ิ

กฎหมายระดบั พระราชบญั ญตั ิซ่ึงมีอย่ปู ระมาณ 800 ฉบบั
ส่วนใหญ่มีเนื้อหาทงั้ หมดหรือบางส่วนเป็นกฎหมายปกครอง
กฎหมายระดบั อนุบญั ญตั ิซ่ึงมีอย่ปู ระมาณแสนฉบบั
ส่วนใหญ่มีเนื้ อหาเป็ นกฎหมายปกครอง

39

การควบคมุ การใชอ้ าํ นาจของ “ฝ่ายบรหิ าร”
และ “ฝ่ายปกครอง”

40

การจดั องคก์ รของรฐั เพ่ือควบคมุ การใช้อาํ นาจขององคก์ ร
ของรฐั ฝ่ ายบริหารให้สอดคล้องกบั ลกั ษณะการใช้อาํ นาจ

ถ้าเป็นปัญหาทางการเมอื ง สภาผแู้ ทนราษฎร
วฒุ ิสภา

ถ้าเป็นปัญหาด้านการทจุ ริต 41
หรอื ประพฤติมิชอบ
ป.ป.ช. ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาฯ

มตี ่อ

ถา้ เป็นปัญหาด้านการเบิกจ่าย คณะกรรมการการตรวจเงินแผน่ ดิน
เงินแผน่ ดิน คณะกรรมการวินัยทางการเงินและการคลงั

ถ้าเป็ นปัญหาด้านความ ผตู้ รวจการแผน่ ดิน
ไม่เป็ นธรรม
คดีรฐั ธรรมนูญ ศาลรฐั ธรรมนูญ
ถา้ เป็นปัญหาด้านความไมช่ อบ คดีแพ่ง
ด้วยกฎหมาย คดีอาญา ศาลยตุ ิธรรม
คดีอาญาทหาร
คดีปกครอง ศาลทหาร
ศาลปกครอง

42

การควบคมุ “ฝ่ ายปกครอง” โดยองคก์ รภายในฝ่ ายปกครอง

การควบคมุ โดยผบู้ งั คบั บญั ชา การกาํ กบั ดแู ลองคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน
การควบคมุ โดยผกู้ าํ กบั ดแู ล การกาํ กบั ดแู ลรฐั วิสาหกิจ
การกาํ กบั ดแู ลหน่วยงานของรฐั ท่ีมิใช่
ส่วนราชการและมิใช่รฐั วิสาหกิจ

การควบคมุ โดย “คณะกรรมการจดั การเร่อื งราวรอ้ งทกุ ข”์ ตามระเบียบ
สาํ นักนายกรฐั มนตรีว่าด้วยการจดั การเรอ่ื งรอ้ งทุกข์ พ.ศ. 2552

การอทุ ธรณ์ ต่อองคก์ รผพู้ ิจารณาอทุ ธรณ์ตามกฎหมายเฉพาะ
ตามพระราชบญั ญตั ิวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
43

การควบคมุ “ฝ่ ายปกครอง” โดยองคก์ รอิสระ

การควบคมุ “ฝ่ ายปกครอง” โดยผตู้ รวจการแผน่ ดิน
การควบคมุ “ฝ่ ายปกครอง” โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช.
การควบคมุ “ฝ่ ายปกครอง” โดยคณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดิน
การควบคมุ “ฝ่ ายปกครอง” โดยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

44

การควบคมุ “ฝ่ ายปกครอง” โดยการฟ้องคดีต่อศาล

การฟ้ องคดีปกครองต่อศาลปกครอง

การฟ้องคดีต่อศาลยตุ ิธรรม คดีแพ่ง
คดีอาญา

คดีปกครองที่อย่ใู นอาํ นาจของ
ศาลยตุ ิธรรม (ศาลชาํ นัญพิเศษ)

การย่ืนคาํ ร้องต่อศาลรฐั ธรรมนูญขอให้วินิจฉัยคดีตามมาตรา 7 (4) 45
แห่งพระราชบญั ญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของ
ศาลรฐั ธรรมนูญ พ.ศ. 2561

กระบวนการยตุ ิธรรมทางปกครอง

46

การจดั ตงั้ กระบวนการยตุ ิธรรมทางปกครองขนึ้ ในประเทศไทย

รฐั ธศรรามลนูญ ตศาทามา(ลรงขฐปัปอ้ ธกรพกระคิพรบครพมาบอรทนทุ ศงอูธญา)ศงลแกัคหรู่่ง(ารขชานช2ทาอศ5นา4าางก0ณแล(นขัพาย้อ่งจ)แพตุ กัลิพริธรฐะั าธอไทรรทารรญมยกมนา่อูญ)นฯปพร(ทะุขกธ้อกศาศพมศกิัพาใ.ราชใลาทห้ ช้อทค2ยด5่ใูหี4อน0าอาญาํ รานทาหจ)าร /
ศาลปกครองสงู สดุ
ตาม(ขรอฐ้ั ธพรพิ รามทนูญ)

ศาลฎกี า ศาลทหารสูงสุด อาศญาาลศึก

ปศกกาศลคลาปารลงอกงครอใงปนชกภนัศ้ คมูาตริลภ้นอางค ศาลอทุ ธรณ์ ศาลทหารกลาง

ศาลอศทุาลธอรทณุ ธ์ ภราณค์ 1-9

ศาลรฐัสธนรงร. มนูญ ศาลสปนกงค.รอง .ศศศาาาสลลลแนจชพงังนหัง่้ วตศดั า้น/ลแอฯขลาวญฯงา ศาลทหารช้ันต้น

ศาลยุตธิ รรม
หน่วยงานอสิ ระตามรัฐธรรมนูญฯ
47

กระบวนการยตุ ธิ รรม
ทางแพง่ กรทะบาวงนอกาารญา กระทบวานงกปารกครอง
การยสุตืบธิ รสรวมนสอบสวน กยาตุ รธิฟร้อรงมและการตอ่ สูค้ ดี
การฟ้องและการตอ่ สูค้ ดี พนงท.สาองบอทาสผนญวตู้านยอ้าค/งสหวนาางม.ตาํ รวจฯ ทางปกครอง

ทนายควาคมอคู่ยั/สกวาภามราทนายความ การสงั ่ ฟ้อง คกู่ รณี
หน(่วปยงราะนชขาอชงนรฐ/ั )

อยั การ/สนง.อยั การ
การพจิ ารณาพพิ ากษาคดี การพิจารณาพิพากษาคดี
การพจิ ารณาพิพากษาคดี สาํ นกั ศงาาลนยศุตาธิ ลรยรุตมธิ รรม สาํ นกั ศงาาลนปศกาคลรปอกงครอง

สาํ นกั ศงาาลนยศตุ าธิลรยรตุ มธิ รรม

การบงั คบั คดี การบงั คบั คดี การบงั คบั คดี

กรกะรทมรบวงั งคยบั ตุ คธิ ดรรี/ม กรมพ/ินกกิจรกรแะรมลทมเคยะรรมุคาวาวปงมุช้ ชยรทคนตุะรณั พธิอฑรฤงรเ์ตดมิ ็กและ สาํ นกั งานศาลปกครอง

48

พระจิ บารบณวิธาี ศาลยุตธิกรารรพมิจารณาพิพากศษาาลคปดกี ครอง
คูพ่ ิพาท
ระบบกลา่ วหา ระบบไตส่ วน
เอกชน เอกชน หน่วยงานของรฐั
เอกชน เจา้ หนา้ ที่ของรฐั

ขลอ้ ักพษพิ ณาะท “ผใู้ ดกคเลส่คูา่ มววออาฝา่ภ้มางยาทผค้งันู้ ก้นั นั2นาํ สืบ” ค่คู วามท้งั 2 ฝ่ าย

ขบอทงบศาาทล แพช้ นะคดีอยทู่ ี่ค่คู วามใด ไม่เทา่ เทียมกนั /เอกชนเสียเปรยี บ
ศาลตอ้ งแสวงหาขอ้ เท็จจรงิ

ตดั สนิ อยบู่ นพ้ นื ฐานความเป็ นจรงิ
มีพยานหลกั ฐานทีด่ กี ว่ากนั ผลของคาํ พิพากษาอาจกระทบ
ตอ่ การบรหิ ารราชการแผ่นดิน

49

โครงสรา้ งศาลปกครอง

ศาลปกครอง

ศาลปกครองชนั้ ต้น ศาลปกครองสงู สดุ

ศาลปกครอง ศาลปกครอง
กลาง ในภมู ิภาค

(1 แห่ง) (19 แห่ง)

50