Managemen Publik

MANAJEMEN

PUBLIK

Nina Widowati
Augustin Rina Herawati

BUKU TEXTBOOK

MANAJEMEN PUBLIK

Disusun oleh:
Dra. Nina Widowati, M.Si
Dr. Dra. A. Rina Herawat, M.Si

Mata Kuliah : Manajemen Publik

SKS :

Semester :

Program Studi : Administrasi Publik

Fakultas : Ilmu Sosial dan Ilmu Politik

Diterbitkan oleh:
UNDIP PRESS
SEMARANG
Jl. Prof. Sudarto, SH – Kampus Tembalang, Semarang

ISBN:

Revisi 0, Tahun 2021

Isi di luar tanggung jawab percetakan
Diizinkan dan menggandakan isi buku ini dengan memberikan apresiasi
sebagaimana kaidah yang berlaku

Manajemen Publik

KATA PENGANTAR

Alhamdulillahi rabbil ‘alamin kepada Allah aza wa jalla, Shalawat dan salam
semoga tetap terlimpah kepada Nabi Agung junjungan kita, Nabi Muhamad
SAW, keluarga, sahabat dan seluruh umatnya hingga akhir zaman. Buku ajar
Managemen Publik ini, merupakan pelengkap materi perkuliahan manajemen
publik. Tujuan dibuatnya buku ini adalah agar para mahasiswa dapat lebih
memahami Managemen Publik secara jelas, lengkap, dan benar.

Buku ini berisi :
1. Apakah Manajemen Publik Itu ?

Bab ini menjelaskan perkembangan manajemen publik dari pengertian manajemen
publik dari berbagai ahli; perkembangan manajemen publik; deskripsi tentang New
Public Management dan New Public Service
2. Sektor Publik, Sektor Swasta, Dan Kemitraan Sektor Publik Dan Swasta
Dalam bab ini menjelaskan tentang konsep barang publik dan barang privat;
mekanisme pasar.
3. Governance Dan Studi Kepublikan
Disini dijelaskan tentang pengertian governance; prinsip-prinsip good governance;
makna good governance dalam birokrasi; kepublikan; nilai-nilai publik
4. Good Regulatory Governance
Pembahasan di sini adalah tentang Rambu-rambu Regulasi Daerah; Membangun
Kerangka Good Regulatory Governance
5. Sektor Publik Dan Sektor Swasta
Dalam bab ini menjelaskan hal-hal tentang perbedaan dan persamaam sektor publik
dan seckor swasta; kemitraan sektor publik dan sektor swasta; bentuk-bentuk
kemtraan sektor publik dan sektor swasta.
6. Penerapan Good Governance Di Indonesia
Dalam bab ini dibahas tentang pemahaman tentang Governance; Prinsip-prinsip
Good Governance dalam pemerintahan; Unsur, prinsip, elemen good governance;

i|Manajemen Publik

clean governance; apakah peran birokrat dapat merubah terciptanya good
governance.
7. Penerapan Electronic Government: Peluang Dan Tantangannya
Membahas tentang Pengertian Dan Pentingnya Electronic Government; Ragam
Dan Jenis E-Government; Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Implementasi E-
Government; Birokrasi Dan E-Government.
8. Akuntabilitas Dan Etika Dalam Manajemen Publik
Membahas Pendapat Tentang Akuntabilitas; Posisi Akuntabilitas Dalam
Manajemen; Akuntabilitas Dan Etika; Infrastruktur Etika.
9. Kinerja Organisasi Sektor Publik
Berisi tentang Hakikat Kinerja Sektor Publik; Pengukuran Kinerja Publik; Aspek
Penilaian Kinerja Sektor Publik; Model Penilaian Kinerja Sektor Publik; Parameter
Kinerja Organisasi Publik.
10. Manajemen Perubahan
Pembahasan di sini adalah tentang Pendekatan Manajer Terhadap Perubah; Aspek-
Aspek Penting Dari Usaha Perubahan Organisasi; Perubahan Terencana; Penolakan
Terhadap Perubahan; Mengatasi Penolakan Terhadap Perubahan; Pendekatan
Untuk Pengelolaan Perubahan.

Semoga buku ini dapat memberikan manfaat bagi kita semua. Tiada gading yang
tak retak, demikian juga buku ajar ini masih jauh dari sempurna. Maka saran dan
masukan sangat kami terima, demi kualitas buku ini yang semakin baik.

Ucapan terima kasih kami haturkan kepada semua pihak yang membantu
terselesaikannya buku ini. Semoga Allah aza wa jalla mencatatnya sebagai tanaman
yang selalu tumbuh dan dapat kita panen buahnya di akhirat nanti. Amin yaa rabbal
‘alamin.

Semarang, 15 Oktober 2021

Tim Penyusun

ii | M a n a j e m e n P u b l i k

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR............................................................................................ i
DAFTAR ISI......................................................................................................... iii
DAFTAR GAMBAR............................................................................................ vi
BAB I MANAJEMEN PUBLIK ...........................................................................1

A. Apakah Manajemen Publik Itu?....................................................................1
B. Pengertian Manajemen Publik ......................................................................1
C. Perkembangan Manajemen Publik................................................................3
D. New Public Management dan New Public Services .....................................3
BAB II SEKTOR PUBLIK, SEKTOR SWASTA, DAN KEMITRAAN
SEKTOR PUBLIK DAN SWASTA .....................................................................8
A. Konsep Barang Publik dan Barang Privat.....................................................8
B. Mekanisme Pasar ........................................................................................10
BAB III GOVERNANCE DAN STUDI KEPUBLIKAN .................................13
A. Pengertian Governance ...............................................................................13
B. Prinsip-prinsip Good Governance...............................................................14
C. Makna Good Governance dalam Birokrasi.................................................15
D. Kepublikan ..................................................................................................17
E. Nilai-nilai Publik.........................................................................................19
BAB IV GOOD REGULATORY GOVERNANCE .........................................22
A. Rambu-Rambu Regulasi Daerah.................................................................22
B. Membangun Kerangka Good Regulatory Governance ...............................25
BAB V SEKTOR PUBLIK DAN SEKTOR SWASTA ....................................27
A. Perbedaan dan Persamaan Sektor Publik dan Sektor Swasta .....................27
B. Kemitraan Sektor Publik dan Sektor Swasta ..............................................30
C. Bentuk-bentuk Kemitraan Sektor Publik dan Sektor Swasta......................33

iii | M a n a j e m e n P u b l i k

BAB VI PENERAPAN GOOD GOVERNANCE DI INDONESIA ................34

A. Pemahaman Tentang Governance...............................................................34
B. Prinsip-Prinsip Good Governance Dalam Pemerintahan............................36
C. Unsur, Prinsip, Elemen Good Governance .................................................39
D. Clean Governance .......................................................................................41
E. Apakah Peran Birokrat Dapat Merubah Terciptanya Good Governance....42
BAB VII PENERAPAN ELECTRONIC GOVERNMENT: PELUANG DAN
TANTANGANNYA .............................................................................................44

A. Pengertian Dan Pentingnya Electronic Government..................................44
B. Ragam Dan Jenis E-Government ...............................................................45
C. Faktor-Faktor Yang Mempengaruhi Implementasi E-Government ...........47
D. Birokrasi Dan E-Government.....................................................................48
BAB VIII AKUNTABILITAS DAN ETIKA DALAM MANAJEMEN
PUBLIK ................................................................................................................50

A. Pendapat Tentang Akuntabilitas .................................................................50
B. Posisi Akuntabilitas Dalam Manajemen .....................................................52
C. Akuntabilitas Dan Etika ..............................................................................53
D. Infrastruktur Etika .......................................................................................55
BAB IX KINERJA ORGANISASI SEKTOR PUBLIK...................................57

A. Hakikat Kinerja Sektor Publik ....................................................................57
B. Pengukuran Kinerja Publik .........................................................................59
C. Aspek Penilaian Kinerja Sektor Publik.......................................................65
D. Model Penilaian Kinerja Sektor Publik.......................................................67
A. Parameter Kinerja Organisasi Publik ..........................................................71
BAB X MANAJEMEN PERUBAHAN..............................................................78

A. Pendekatan Manajer Terhadap Perubahan ..................................................79
B. Aspek-Aspek Penting Dari Usaha Perubahan Organisasi...........................82
C. Perubahan Terencana ..................................................................................83
D. Penolakan Terhadap Perubahan ..................................................................85

iv | M a n a j e m e n P u b l i k

E. Mengatasi Penolakan Terhadap Perubahan ................................................87
F. Pendekatan Untuk Pengelolaan Perubahan .................................................89
DAFTAR PUSTAKA ...........................................................................................92
BIODATA TIM PENULIS..................................................................................93

v|Manajemen Publik

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1. Siklus Manajemen Strategis .................................................................63
Gambar 2. Model Peningkatan Kinerja Organisasi................................................69
Gambar 3. Sistem Produksi....................................................................................72

vi | M a n a j e m e n P u b l i k

BAB I
MANAJEMEN PUBLIK

Dosen :
1. Dra. Nina Widowati, M.Si
2. Dr. Dra. A. Rina Herawati, M.Si

A. Apakah Manajemen Publik Itu?

Ilmu Administrasi Negara sebagai suatu kajian ilmu, dapat dikatakan masih
berusia muda dan belum matang sepenuhnya. Baru mulai dibahas atau dianggap
sebagai suatu cabang ilmu tersendiri pada awal abad ke 20, sehingga wajar dalam
perkembangannya masih mengalami pergantian paradigma yang cukup signifikan
dan terkadang paradigma yang baru nampak sebagai reaksi terhadap paradigma
yang lama. Perubahan-perubahan paradigma dalam melihat Ilmu Administrasi
Negara itu tentunya sangat berpengaruh pada perkembangan Manajemen Publik,
sebagai bagian takkan terpisahkan dari Ilmu Administrasi Negara. Perubahan
paradigma yang mewarnai perjalanan Ilmu Administrasi Negara selama satu abad
ini, dan juga mempengaruhi pengertian kata publik dari kata Manajemen Publik
yang berkonsekuensi pada perubahan Manajemen Publik.

B. Pengertian Manajemen Publik

Manajemen publik merupakan suatu studi interdisipliner dari aspek-aspek
umum organisasi, dan berupa gabungan antara fungsi manajemen seperti planning,
organizing dan controlling satu sisi, dengan SDM, keuangan, fisik, informasi dan
politik disisi lain. Beberapa pendapat dari para ahli tentang Manajemen Publik
adalah sebagai berikut:

1. Thomas Woodrow Wilson (1887), menjelaskan 4 (empat) prinsip dasar bagi

studi Administrasi Publik yang mewarnai Manajemen Publik, yaitu (a)
pemerintah sebagai setting utama organisasi; (b) fungsi eksekutif sebagai fokus
utama; (c) pencarian prinsip-prinsip dan Teknik manajemen yang lebih efektif

1|Manajemen Publik

sebagai kunci pengembangan kompetensi adminsitrasi, serta (d) metode
perbandingan sebagai suatu metode pengembangan bidang administrasi publik.
2. Yeremias T Keban (2004), memberikan definisi bahwa manajemen publik itu
secara khusus lebih ditujukan pada manajemen instansi pemerintah.
3. J Steven Ott, Albert C Hyde, dan Jay M Shafritzs (1991), menyatakan bahwa
Manajemen Publik memfokuskan sebagai sebuah profesi, dan memfokuskan
pada manajer publik sebagai praktisi dari profesi tersebut. Menurut mereka,
Manajemen Publik lebih mencurahkan perhatian pada operasi-operasi atau
pelaksanaan internal organisasi pemerintah atau organisasi non-
profit ketimbang pada hubungan dan interaksinya dengan lembaga legislatif,
lembaga peradilan, atau organisasi sektor publik lainnya.
4. Nor Ghofur (2014), mengartikan bahwa manajemen publik adalah manajemen
pemerintah, yang artinya manajemen publik juga bermaksud untuk melakukan
perencanaan, pengorganisasian, pengontrolan terhadap pelayanan kepada
masyarakat.
5. Shafritz dan Russel (dalam Kebab, 2008:93), diartikan sebagai upaya seseorang
untuk bertanggungjawab dalam menjalankan suatu organisasi, dan pemanfaatan
sumber daya (orang dan mesin) guna mencapai tujuan organisasi.
6. Overman dalam Keban (2004:85), mengemukakan bahwa manajemen publik
bukanlah “scientific manajement”, meskipun sangat dipengaruhi oleh “scientific
manajemen”. Manajemen publik bukanlah “policy analysis”, bukanlah juga
administrasi publik, merefleksikan tekanan-tekanan antara orientasi politik
kebijakan di pihak lain. Manajemen publik adalah suatu studi interdisipliner dari
aspek-aspek umum organisasi, dan merupakan gabungan antara fungsi
manajemen seperti planning, organizing dan controlling satu sisi, dengan SDM,
keuangan, fisik, informasi dan politik disisi lain.
7. Donovan dan Jackson (2013:11-12) manajemen publik diartikan sebagai
aktivitas yang dilakukan dengan serangkaian keterampilan (skill).

2|Manajemen Publik

C. Perkembangan Manajemen Publik

J. Steven Ott, Albert C. Hyde dan Jay M. Shafritz (1991), berpendapat
bahwa dalam tahun 1990an, manajemen publik mengalami masa transisi dengan
beberapa isu terpenting yang akan sangat menantang, yaitu:
(1) Privatisasi sebagai suatu alternatif bagi pemerintah untuk memberikan

pelayanan publik.
(2) Rasionalitas dan akuntabilitas.
(3) Perencanaan dan kontrol.
(4) Keuangan dan penganggaran.
(5) Produktivitas sumber daya manusia.

Manajemen Publik menggambarkan apa yang sebaiknya dilakukan dan
kenyataan yang dilakukan oleh manajer publik di instansi pemerintah. Warna
manajemen publik dapat dilihat pada masing-masing paradigma, misalnya dalam:

• Paradigma pertama, pemerintah diajak mengembangkan sistem rekruitmen,
ujian pegawai, klasifikasi jabatan, promosi, disiplin, dan pensiunan yang baik.
Manajemen SDA dan barang atau jasa harus diupayakan akuntabel, agar tujuan
Negara dapat dicapai.

• Paradigma Kedua, dikembangkan prinsip-prinsip manajemen yang diklaim
sebagai prinsip-prinsip universal, yang dikenal sebagai POSDCORB
(planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting dan
budgeting).

• Paradigma Ketiga, pada dasawarsa 1990an , berkembang model manajemen
pubik baru (The New Public Management) yang telah membawa inspirasi baru
bagi perkembangan manajemen publik di berbagai Negara.

D. New Public Management dan New Public Services
1. New Public Management (NPM)
Konsep NPM pada dasarnya berorientasi pada
pemangkasan/penghematan biaya, mengutamakan mekanisme pasar,
manajemen kinerja dan juga peningkatan kualitas pelayanan. Dimana doktrin-
doktrin yang cukup kuat mempengaruhi konsep NPM adalah efisiensi,

3|Manajemen Publik

efektifitas, responsivitas, demand driven, penghematan anggaran, pengukuran
kinerja dalam rangka akuntabilitas, keterbukaan, desentralisasi, pemberian
insentif yang adil, peningkatan kualitas pelayanan, berorientasi hasil, privatisasi,
downsizing dan juga korporasi. Berdasarkan beberapa hal diatas, ada unsur yang
cukup penting dalam mengukur kinerja instansi pemerintah :
1. Efisiensi, adalah perbandingan antara sumber daya yang digunakan dan

ouput, artinya berapa ouput yang dihasilkan dalam proses dibandingkan
dengan input yang masuk. Singkatnya makin besar output yang dihasilkan
dan semakin kecil input yang diperlukan maka semakin efisien.
2. Efektivitas, adalah sejauh mana output yang dihasilkan dapat memenuhi
sasaran dan tujuan manajemen, dimana ukuran efektivitas hampir selalu
digunakan untuk menggambarkan kesesuaian rencana dengan realisasi.
3. Responsivitas/relevansi, menggambarkan apakah suatu program yang
diusulkan itu relevan dengan masalah yang hendak dipecahkan dimasyarakat.
4. Ekonomi, yaitu perbandingan antara biaya yang dikeluarkan dan kualitas
sumber daya yang diperoleh sebagai input manajemen. Singkatnya, makin
ekonomis jika biaya yang dikeluarkan kecil sedangkan kualitas sumber daya
yang diperoleh makin baik.
2. New Public Services (NPS)

Sejak pertengahan tahun 1980-an telah terjadi perubahan manajemen
sektor publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang
terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik
yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan
sekedar perubahan kecil dan sederhana. Perubahan tersebut telah mengubah
peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dengan
masyarakat.

Paradigma The New Public Management pada dasarnya mengkritisi peran
negara yang gagal dalam menggerakkan roda pembangunan. Negara yang korup
dan birokratis (hirarki, tidak efisien, tidak efektif, tidak transparan, bahkan
berujung padapraktek-praktek patrimonial yang melindungi dan memihak pada

4|Manajemen Publik

afiliasi ras, suku, etnis, dan partai politik) dianggap sebagai salah satu sumber
penyebab kegagalan pembangunan.

New Public Service (NPS) lahir sebagai anti thesa dan berusaha mengkritik
New Public Management, yang dianggap gagal di banyak negara. New Public
Management memang sukses diterapkan di Amerika Serikat, Kanada, Inggris,
Selandia Baru, dan beberapa negara maju lainnya, tetapi bagaimana
penerapannya di negara-negara berkembang? Kenyataannya, banyak negara
berkembang, termasuk Indonesia dan negara miskin, seperti negara-negara di
kawasan benua Afrika yang gagal menerapkan konsep New Public Management
karena tidak sesuai dengan landasan ideologi, politik, ekonomi, dan sosial-
budaya negara yang bersangkutan.

“The New Public Service (NPS)” menjanjikan perubahan nyata kepada
kondisi birokrasi pemerintahan sebelumnya. Pelaksanaan konsep ini
membutuhkan keberanian dan kerelaan aparatur pemerintahan, karena mereka
akan mengorbankan waktu, dan tenaga untuk mempengaruhi semua sistem yang
berlaku. Alternatif yang ditawarkan konsep ini adalah pemerintah harus
mendengar suara publik dalam pengelolaan tata pemerintahan. Meskipun tidak
mudah bagi pemerintah untuk menjalankan ini, setelah sekian lama bersikap
sewenang-wenang terhadap publik. Di dalam paradigma ini semua ikut terlibat
dan tidak ada lagi yang hanya menjadi penonton. Gagasan Denhardt & Denhardt
tentang Pelayanan Publik Baru (PPB) menegaskan bahwa pemerintah
seharusnya tidak dijalankan seperti layaknya sebuah perusahaan tetapi melayani
masyarakat secara demokratis, adil, merata, tidak diskriminatif, jujur, dan
akuntabel. Disini pemerintah harus menjamin hak-hak warga masyarakat, dan
memenuhi tanggung jawabnya kepada masyarakat dengan mengutamakan
kepentingan warga masyarakat. “Citizens First” harus menjadi pegangan atau
semboyan pemerintah (Denhardt & Gray, 1998).

5|Manajemen Publik

Akar dari New Public Service dapat ditelusuri dari berbagai ide tentang
demokrasi yang pernah dikemukakan oleh Dimock, Dahl, dan Waldo. NPS
berakar dari beberapa teori, yang meliputi:
a. Teori tentang demokrasi kewarganegaraan Perlunya pelibatan warganegara

dalam pengambilan kebijakan dan pentingnya deliberasi untuk membangun
solidaritas dan komitmen guna menghindari konflik.
b. Model komunitas dan masyarakat sipil akomodatif terhadap peran
masyarakat sipil dengan membangun sosial trust, kohesi sosial, dan jaringan
sosial dalam tata pemerintahan yang demokratis.
c. Teori organisasi humanis dan administrasi negara baru Administrasi negara
harus fokus pada organisasi yang menghargai nilai-nilai kemanusiaan (human
beings) dan respon terhadap nilai-nilai kemanusiaan, keadilan dan isu-isu
sosial lainnya.
d. Administrasi negara postmodern mengutamakan dialog (diskursus) terhadap
teori dalam memecahkan persoalan publik daripada menggunakan one best
way perspective.

Adapun prinsip-prinsip New Public Service yang ditawarkan Denhart &
Denhart (2003) adalah sebagai berikut:
a. Melayani Warga Negara, bukan customer (Serve Citizens, Not Customer).
b. Mengutamakan Kepentingan Publik (Seeks the Public Interest).
c. Kewarganegaraan lebih berharga daripada Kewirausahaan (Value Citizenship

over Entrepreneurship).
d. Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis (Think Strategically, Act

Democratically).
e. Tahu kalau Akuntabilitas Bukan Hal Sederhana (Recognize that

accountability is not Simple).
f. Melayani Ketimbang Mengarahkan (Serve Rather than Steer).
g. Menghargai Manusia, Bukan Sekedar Produktivitas (Value People, Not Just

Productivity).
Dimensi Pengukuran Keberhasilan Penerapan New Public Service Adapun

dimensi Pengukur Keberhasilan dari diterapkannya New Public Service.

6|Manajemen Publik

Keberhasilan penerapan konsep standar dan kualitas pelayanan publik yang
minimal memerlukan dimensi yang mampu mempertimbangkan realitas dalam
mengelola sektor-sektor publik yang lebih partisipatif, transparan, dan
akuntabel. Ada sepuluh dimensi untuk mengukur keberhasilan tersebut :
a. Tangible → Menekankan pada penyediaan fasilitas, fisik, peralatan, personil,

dan komunikasi.
b. Reability → Kemampuan unit pelayanan untuk menciptakan yang dijanjikan

dengan tepat.
c. Responsiveness → Kemauan untuk membantu para provider untuk

bertanggung jawab terhadap mutu layanan yang diberikan.
d. Competence → Tuntutan yang dimilikinya, pengetahuan, dan keterampilan

yang baik oleh aparatur dalam memberikan layanan.
e. Courtessy → Sikap atau perilaku ramah, bersahabat, tanggap terhadap

keinginan pelanggan serta mau melakukan kontak atau hubungan pribadi.
f. Credibility → Sikap jujur dalam setiap upaya untuk menarik kepercayaan

masyarakat.
g. Security → Jasa pelayanan yang diberikan harus dijamin dan bebas dari

bahaya dan resiko.
h. Access → Terdapat kemudahan untuk mengadakan kontak dan pendekatan.
i. Communication → Kemampuan pemberi layanan untuk mendengarkan

suara, keinginan, atau aspirasi pelanggan, sekaligus kesediaan untuk selalu
menyampaikan informasi baru kepada masyarakat.
j. Understanding Customer → Melakukan segala usaha untuk mengetahui
kebutuhan pelanggan.

7|Manajemen Publik

BAB II SEKTOR PUBLIK, SEKTOR SWASTA, DAN
KEMITRAAN SEKTOR PUBLIK DAN SWASTA

A. Konsep Barang Publik dan Barang Privat

1. Barang Publik
Barang publik (public goods) adalah barang yang ketika anda gunakan

tidak mengurangi ketersediaannya bagi orang lain. Dan, Anda juga tidak dapat
mencegah orang lain untuk menggunakan dan mendapatkan manfaat dari
mereka. Contoh barang publik termasuk udara bersih, pertahanan nasional,
lampu jalan, sistem pengendalian banjir, mercusuar, dan peradilan.

Pemerintah biasanya menyediakan barang-barang publik. Sektor
swasta enggan memasoknya karena tidak menguntungkan. Bisnis sulit untuk
mengumpulkan pendapatan dari konsumen. Meskipun demikian, beberapa
individu atau organisasi sukarela juga dapat menyediakannya, namun pada skala
yang terbatas.

a. Karakteristik Barang Publik
1) Nonrivalitas
Ketika anda menggunakan barang publik, itu tidak membatasi
ketersediaannya untuk orang lain. Meskipun memiliki selera yang
berbeda, kita memperoleh manfaat yang sama. Ambil kasus lampu jalan.
Anda dan orang lain sama-sama menerima manfaat dari jalan ketika
berkendara di jalan raya. Hal tersebut sedikit berbeda untuk jalan raya dan
jalan tol. Ketika jalan raya telah penuh, itu mengurangi manfaat yang
tersedia bagi orang lain. Sementara itu, untuk jalan tol, anda harus
membayar untuk dapat menggunakannya. Tapi, ketika anda menggunakan
jalan tol, anda tidak dapat mencegah orang lain untuk menggunakannya.
2) Nonexculdable
Ketika pemerintah telah menyediakan barang publik, mereka tersedia bagi
semua orang. Anda tidak bisa mencegah orang lain dari menggunakan dan
mendapat manfaat dari barang tersebut. Jadi, barang publik tersedia bagi
8|Manajemen Publik

semua orang, baik pembayar maupun nonpembayar. Itu kemudian
memunculkan pengendara bebas (free riders), di mana mereka dapat
mengkonsumsi dan memperoleh manfaat tanpa membayarnya. Contohnya
adalah jalan raya. Baik pembayar pajak maupun bukan sama-sama
mendapatkan manfaat.

b. Contoh barang publik :
a. Pertahanan dan Keamanan Nasional.
Pemerintah memberikan perlindungan kepada semua warga negara. Jika
anda melakukan pelanggaran lalu lintas, anda tidak dapat melarang polisi
untuk menghukum anda, meski anda membayar pajak. Begitu juga,
mereka yang tidak membayar pajak juga akan mendapat sanksi yang sama
ketika melakukan hal yang sama.
b. Udara Bersih.
Udara bersih tersedia di mana-mana. Anda dan tetangga anda sama-sama
menikmatinya. Dan, anda tentu saja tidak akan membuat sebuah kotak
pemisah antara udara bersih milik anda dan milik tetangga rumah
c. Lampu Jalan.
Baik pengendara maupun warga sekitar mendapat manfaat dari cahaya
lampu jalan. Warga mungkin iuran untuk membeli dan menyediakan
lampu tersebut. Begitu juga, pengendara mobil atau sepeda motor yang
melewati jalan tersebut dapat menikmatinya tanpa harus membayar iuran
d. Jaringan Radio Atau Televisi.
Begitu sinyal radio atau televisi disiarkan, semua orang dapat
mengaksesnya. Sulit untuk menghentikan seseorang untuk menerimanya.
Selain itu, ketika anda mendengarkan radio atau menonton televisi, itu
tidak mencegah orang lain untuk menggunakannya juga juga.

2. Barang Privat
Barang pribadi (private goods) bersifat excludable dan rivalrous.

Mereka mencakup barang yang anda gunakan sehari-hari seperti pakaian dan
makanan. Ketika membeli dan menggunakan sebuah pakaian, pakaian anda tidak

9|Manajemen Publik

tersedia lagi bagi orang lain. Itu milik anda dan Anda berhak melarang orang
lain untuk menggunakannya. Untuk menikmati barang pribadi, kita harus
bersaing dan membayarnya. Karena alasan ini, barang pribadi kecil
kemungkinannya untuk menghadapi masalah penumpang gratis daripada barang
publik.

B. Mekanisme Pasar

Mekanisme pasar (market mechanism) merujuk pada sebuah sistem kerja
pasar di mana kekuatan penawaran dan permintaan menentukan harga dan jumlah
barang yang ditransaksikan. Mekanisme ini memungkinkan pasar untuk menuju ke
titik ekuilibrium baru ketika terjadi disequilibrium. Mekanisme pasar adalah
gambaran bagaimana produsen dan konsumen akhirnya menyepakati harga dan
kuantitas. Harga berfungsi sebagai sinyal untuk mengalokasikan sumber daya.

Produsen menetapkan harga berdasarkan pertimbangan keuntungan.
Sebaliknya, konsumen membeli barang berdasarkan pertimbangan utilitas.
Keduanya terhubung di pasar.
Hukum penawaran dan permintaan memastikan alokasi sumber daya yang efisien.
Kekuatan penawaran dan permintaan membantu dalam mencapai ekuilibrium
pasar. Pada kondisi itu, pasar menentukan harga dan kuantitas yang terbaik, baik
bagi produsen maupun konsumen.

Tapi, terkadang, pemerintah mencoba mengendalikan proses ekonomi.
Pemerintah mungkin mengeluarkan kebijakan seperti upah minimum dan pajak.
Intervensi semacam itu mengganggu mekanisme pasar untuk bekerja.
• Bagaimana mekanisme pasar bekerja ?

Misalnya, sebuah bisnis menghasilkan 60 kemeja, dan menetapkan
harganya pada Rp170.000. Di pasar, bisnis menjual 10 kemeja. Karena kuantitas
penjualan tidak sesuai ekspektasi, bisnis mengurangi harga menjadi Rp130.000.
Ternyata permintaan laris manis dan 50 kemeja lainnya akhirnya terjual dengan
cepat. Bisni akhirnya menyadari bahwa harga yang tepat adalah di Rp130.000.

Dalam contoh tersebut, mekanisme pasar bekerja. Bisnis merespon dengan
menurunkan harga awal yang terlalu tinggi dalam menanggapi sedikit peminat.

10 | M a n a j e m e n P u b l i k

Harga Rp130.000 adalah harga terbaik di mana konsumen ingin membeli dan
produsen bersedia menjual.

Harga di luar Rp130.000 adalah tidak masuk akal bagi bisnis dan konsumen.
Jika harga kemeja adalah Rp170.000, itu terlalu mahal bagi konsumen sehingga
mampu membeli. Sebaliknya, jika harga kemeja adalah Rp120.000, bisnis tidak
mau menerima karena tidak menguntungkan.
• Efek intervensi pihak eksternal
Dalam ilmu ekonomi, pihak utama yang sering mengintervensi pasar adalah
pemerintah. Ekonom pro pasar bebas tidak menginginkan campur tangan
pemerintah. Intervensi dapat mengarah pada inefisiensi ekonomi. Harga
ekuilibrium (harga pasar) menyampaikan banyak informasi. Kenaikan harga
menjadi sinyal bagi produsen untuk meningkatkan produksi. Dan bagi
konsumen, itu sinyal untuk mengurangi permintaan. Efek yang sebaliknya
terjadi ketika harga turun. Oleh karena itu, campur tangan pemerintah dapat
mengganggu keakuratan informasi dari harga pasar.

Dua intervensi pemerintah yang dapat menggangu harga pasar adalah:
1. Price Floor

Price floor adalah harga minimum yang dikenakan untuk suatu produk atau
jasa tertentu. Ini biasanya ditetapkan oleh pemerintah dan agar efektif, harga
harus di atas harga ekuilibrium. Price floor adalah salah satu bentuk kontrol
harga selain price ceiling. Alasannya, karena harga tidak ditentukan oleh
permintaan dan penawaran di pasar, melainkan oleh pemerintah. Tujuan
penetapan harga adalah untuk membantu produsen atau pemasok demi
menjaga harga agar tidak jatuh terlalu rendah.

Contohnya adalah penetapan upah minimum. Dalam hal ini, tenaga kerja
adalah pemasok faktor produksi berupa jasa mereka (keahlian dan
pengetahuan). Agar harga dasar efektif, itu harus ditetapkan di atas harga
keseimbangan. Jika tidak di atas ekuilibrium, maka pasar tidak akan menjual
di bawah ekuilibrium dan dasar harga tidak akan relevan.

11 | M a n a j e m e n P u b l i k

2. Price Ceilling
Price ceiling atau pagu harga adalah harga tertinggi yang ditetapkan untuk
barang atau jasa tertentu. Penjual tidak diizinkan menjual lebih tinggi dari
harga itu. Pemerintah menetapkan harga maksimum untuk melindungi
konsumen dari kondisi yang dapat membuat barang sangat mahal. Harga
tinggi dapat terjadi karena monopoli atas suatu produk, gelembung investasi,
atau selama periode inflasi tinggi. Pemerintah merasa bahwa harga
pasar untuk barang atau jasa terlalu tinggi.
Untuk menjaga agar produk terjangkau bagi masyarakat, pemerintah
menetapkan price ceiling. Contoh dari plafon tersebut adalah kontrol
sewa. Contoh lain adalah harga bahan bakar minyak dan premi asuransi
pertanian. Membatasi harga ke tingkat yang lebih terjangkau sepertinya ide
yang mulia. Namun, itu juga menciptakan konsekuensi lain, yaitu kekurangan
(shortgage) dan pasar gelap. Meskipun dinamakan harga tertinggi, namun
agar efektif, harga ditetapkan di bawah ekuilibrium. Karena harga dibawah
ekuilibrium, jumlah yang diminta oleh pasar lebih tinggi dibandingkan
dengan jumlah yang ditawarkan (kekurangan), sehingga ada kecenderungan
harga untuk naik. Namun, karena pemerintah mematok harga di bawah
ekuilibrium, harga tidak dapat naik melebihi batas pagu harga walau hanya
sebatas untuk mencapai ekuilibrium.

12 | M a n a j e m e n P u b l i k

BAB III
GOVERNANCE DAN STUDI KEPUBLIKAN

A. Pengertian Governance

Pengertian kepemerintahan (governance) adalah suatu kegiatan (proses),
bahwa governance lebih merupakan “……serangkaian proses interaksi sosial
politik antara pemerintahan dan masyarakat dalam berbagai kegiatan yang
berkaitan dengan kepentingan masyarakat dan intervensi pemerintah atas
kepentingankepentingan tersebut.

Pengertian tentang kepemerintahan (governance) lebih lanjut adalah sebagai
berikut (Sahya Anggara:2016):

1. Pemerintah atau government: The authoritative direction and administration of
the affairs of men/women in a nation, state, city, etc. (pengarahan dan
administrasi yang berwenang atas kegiatan orang-orang dalam sebuah negara,
negara bagian, kota dan sebagainya)

2. The governing body of a nation, state, city, etc. (Lembaga atau badan yang
menyelenggarakan pemerintahan negara, negara bagian, atau kota dan
sebagainya)

3. Istilah kepemerintahan atau dalam bahasa Inggris governance berarti “the act,
fact, manner, of governing.” (tindakan, fakta, pola dari kegiatan atau
penyelenggaraan pemerintahan)

Governance adalah suatu proses tentang pengurusan, pengelolaan,
pengarahan, pembinaan, penyelenggaraan dan bisa juga diartikan pemerintahan.
Apabila dalam proses keperintahan, unsur-unsur tersebut dapat dilaksanakan
dengan baik, itu merupakan istilah kepemerintahan yang baik (good governance).
United Nations Development Program (UNDP) dalam dokumen kebijakannya yang
berjudul “Governance for Sustainable Human Development, January 1997 ”,
mnyebutkan pengertian governence adalah “Governance is the exercise of
economic, political, and administrative authory to manage a country’s affairs all

13 | M a n a j e m e n P u b l i k

levels and means by which states promote social cohesion, integration, and ensure
the wellbeing of their population” (Kepemerintahan adalah pelaksanaan
kewenangan/kekuasaan di bidang ekonomi, politik, dan administratif untuk
mengelola berbagai urusan negara pada setiap tingkatannya dan merupakan
instrumen kebijakan negara untuk mendorong terciptanya kondisi kesejahteraan
integritas, dan kohesivitas sosial dalam masyarakat).

Dalam kaitan dengan masyarakat “Governance is more government” Bank
Dunia (World Bank) merumuskan konsep governance sebagai “The exercise of
political powers to manage a nation’s affairs” (pelaksanaan kekuasaan politik
untuk me-manage masalah-masalah suatu negara). Dasar konsep mengenai
bagaimana pemerintahan berinteraksi dengan masyarakat dalam kepemerintahan
bidang ekonomi, sosial, dan politik dalam upaya pemenuhan kepentingan
masyarakat.

B. Prinsip-prinsip Good Governance

Kepemerintahan yang baik (good governance) berorientasi pada dua hal, yaitu:
1. Orientasi ideal negara yang diarahkan pada pencapaian tujuan nasional.
2. Pemerintahan yang berfungsi secara ideal, yaitu secara efektif dan efisien

melakukan upaya pencapaian tujuan nasional.

Pada dasarnya, tentang pemerintahan yang baik (good governance) harus
memenuhikriteria berikut:
1. partisipasi;
2. transparansi;
3. akuntabilitas;
4. efektivitas;
5. memperlakukan semua sama.

Selanjutnya, UNDP memberikan definisi good governance “sebagai hubungan
yang sinergis dan konstruktif di antara negara, sektor swasta dan masyarakat
(society). UNDP mengajukan karakteristik good governance sebagai berikut:
1. partisipasi,

14 | M a n a j e m e n P u b l i k

2. supremasi hukum,
3. transparansi,
4. cepat tanggap,
5. membangun konsensus,
6. kesetaraan,
7. efektif dan efisien,
8. bertanggung jawab,
9. visi strategi.

C. Makna Good Governance dalam Birokrasi
Empat unsur utama yang dapat memberikan gambaran administrasi publik yang
berciri kepemerintahan yang baik adalah sebagai berikut :
1. Akuntabilitas
Mengandung arti adanya kewajiban bagi aparatur pemerintah untuk bertindak
selaku penanggung jawab dan penanggung gugat atas segala tindakan dan
kebijakan yang ditetapkannya.
2. Transparasi
Kepemerintahan yang baik akan bersifat transparan terhadap rakyatnya, baik
tingkat pusat maupun daerah.
3. Keterbukaan
Prinsip ini menghendaki terbukanya kesempatan bagi rakyat untuk mengajukan
tanggapan dan kritik terhadap pemerintah yang dinilainya tidak transparan.
4. Aturan hukum (rule of law)
Prinsip ini mengandung arti kepemerintahan yang baik mempunyai karakteristik
berupa jaminan kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat terhadap setiap
kebijakan publik yang ditempuh.

15 | M a n a j e m e n P u b l i k

UNDP (1997) mengemukakan bahwa karakteristik atau prinsip yang harus dianut
dan dikembangkan dalam praktik penyelenggaraan kepemerintahan yang baik,
meliputi sebagai berikut:
1. Partisipasi (participation), setiap orang atau warga masyarakat, baik laki-laki

maupun perempuan memiliki hak suara yang sama dalam proses pengambilan
keputusan, baik secara langsung, maupun melalui lembaga perwakilan, sesuai
dengan kepentingan dan aspirasinya masing-masing.
2. Aturan hukum (rule of law), kerangka aturan hukum dan perundang-undangan
harus berkeadilan, ditegakkan, dan dipatuhi secara utuh (impartially), terutama
aturan hukum tentang hak asasi manusia.
3. Transparasi (transparency), transparasi harus dibangun dalam rangka kebebasan
aliran informasi.
4. Daya tanggap (responsiveness), setiap institusi dan prosesnya harus diarahkan
pada upaya untuk melayani berbagai pihak yang berkepentingan (stakeholders).
5. Berorientasi konsesus (consensus orientation), pemerintahan yang baik (good
governance) akan bertindak sebagai penengah (mediator) bagi berbagai
kepentingan yang berbeda untuk mencapai konsesus atau kesempatan yang
terbaik bagi kepentingan setiap pihak, dan jika dimungkinkan, dapat
memberlakukan berbagai kebijakan dan prosedur yang akan ditetapkan
pemerintah.
6. Berkeadilan (equity), pemerintahan yang baik akan memberikan kesempatan
yang baik terhadap laki-laki dan perempuan dalam upaya meningkatkan dan
memelihara kualitas hidupnya.
7. Efektivitas dan efisiensi (effectiveness and efficency), setiap proses kegiatan dan
kelembagaan diarahkan untuk menghasilkan sesuatu yang benar-benar sesuai
dengan kebutuhan melalui pemanfaatan sebaik-baiknya berbagai sumber yang
tersedia.
8. Akuntabilitas (accountability), para pengambil keputusan dalam organisasi
sektor publik, swasta, dan masyarakat madani memiliki pertanggungjawaban
(akuntabilitas) kepada publik (masyarakat umum), sebagaimana halnya kepada
para pemilik (stakeholders).

16 | M a n a j e m e n P u b l i k

9. Visi strategis (strategic vision), para pimpinan dan masyarakat memiliki
perspektif yang luas dan jangka panjang tentang penyelenggaraan pemerintahan
yang baik (good governance) dan pembangunan manusia (human development)
bersama dengan dirasakannya kebutuhan untuk pembangunan tersebut.

10. Saling keterbukaan (interrelated), keseluruhan ciri good governance tersebut
adalah saling memperkuat dan saling terkait (mutually reinforcing) dan tidak
bisa berdiri sendiri.

D. Kepublikan

Kata “publik” dalam managemen publik dapat dipahami ketika dikaitkan
dengan istilah “privat”. Istilah publik dapat dirunut dari sejarah negara Yunani dan
Romawi Kuno. Bangsa Yunani Kuno mengekspresikan kata publik sebagai koinion
dan privat disamakan dengan idion. Bangsa Romawi Kuno menyebut publik dalam
bahasa Romawi res-publica dan privat sebagai res-priva. Dengan menelusuri
literatur sejarah Romawi, Gobetti (2007) memilah istilah privat dalam kaitannya
dengan individu atau person; sedangkan publik merujuk pada komunitas atau
negara. Dalam analisis Gobetti, John Locke termasuk pemikir politik yang lebih
menekankan pada kepentingan privat atau individu, sedangkan Thomas Hobbes
meyakini urusan publik atau negara lebih penting.

Pemilahan publik dan privat dalam konteks ruang, dalam praktik
kehidupan tidaklah mudah. Saxonhouse (dalam Parsons 2005) menyadari bahwa
batas-batas keduanya tidaklah absolut. Hubungan antara ruang publik dengan ruang
privat sangat kompleks dan mencerminkan interdependensi. Kepentingan publik
dan privat pun bisa saling bertentangan. Untuk memecahkan ketegangan antara
kepentingan publik dan privat adalah dengan memasukkan gagasan pasar.
Sebagaimana dikemukakan Habermas, bahwa pada awal abad 19, ruang publik
yang berkembang di Inggris, berasal dari perbedaan antara kekuasaan public dan
dunia privat.

Cara memaksimalkan kepentingan individu dan sekaligus
mempromosikan kepentingan publik adalah dengan menggunakan kekuatan pasar
(Parsons 2005). Berfungsinya kebebasan individu dalam menentukan pilihan dapat

17 | M a n a j e m e n P u b l i k

memenuhi kepentingan individu sekaligus meningkatkan ketersediaan barang
publik dan kesejahteraan publik. Dalam kaitan ini, peran negara dan politik adalah
menciptakan kondisi di mana kepentingan publik dapat dijamin. Itulah sebabnya,
pemerintah tidak boleh banyak mencampuri urusan individu. Kepentingan publik
dalam hal ini akan terlayani dengan baik jika kepentingan kebebasan ekonomi dan
pasar difasilitasi oleh negara, tetapi tidak diatur dan dikendalikan oleh negara.
Intervensi negara bisa dipahami sejauh intervensi tersebut untuk menjamin
penegakan hukum dan hak asasi manusia, namun tidak mencampuri keseimbangan
alami yang muncul dari kepentingan diri.

Dalam kaitan dengan posisi dan peran negara di dalamnya, sektor publik
dapat dibedakan dari sektor privat. Baber sebagaimana dikutip Parsons (2005) dari
Masey, menyebutkan sepuluh ciri penting dari sektor publik, yaitu:

(1) sektor publik lebih kompleks dan mengemban tugas-tugas yang lebih mendua,
(2) sektor publik lebih banyak problem dalam mengimplementasikan keputusan-

keputusannya,
(3) sektor publik memanfaatkan lebih banyak orang yang memiliki motivasi yang

sangat beragam,
(4) sektor publik lebih banyak memperhatikan usaha mempertahankan peluang

dan kapasitas,
(5) sektor publik lebih memperhatikan kompensasi atas kegagalanpasar,
(6) sektor publik melakukan aktivitas yang lebih banyak mengandung signifikansi

simbolik,
(7) sektor publik lebih ketat dalam menjaga standar komitmen dan legalitas,
(8) sektor publik mempunyai peluang yang lebih besar untuk merespon isu-

isukeadilandan kejujuran,
(9) sektor publik harusberoperasi demi kepentingan publik,
(10) sektor publik harus mempertahankan level dukungan publik minimal di atas

level yang dibutuhkan dalam 18ndustry swasta

18 | M a n a j e m e n P u b l i k

Sektor publik tidak selalu hanya mengejar keuntungan finansial. Sektor ini
bisa mengejar keuntungan finansial,tetapi dapat juga mengutamakan kesejahteraan
sosial. Jika yang dikejar adalah kesejahteraan sosial, maka sektor publik ini
tergolong sektor nonprofit, yang ciri-cirinya adalah (1) sektor ini tidak mengejar
keuntungan, (2) cenderung menjadi organisasi pelayanan, (3) ada batasan yang
lebih besar dalam tujuan dan strategi yang mereka susun, (4) lebih tergantung
kepada klien untuk mendapatkan sumberdaya finansialnya, (5) lebih didominasi
oleh kelompok profesional, (6) akuntabilitasnya berbeda dengan akuntabilitas
organisasi privat atau provit, (7) manajemen puncak tidak mempunyai tanggung
jawab yang sama atau imbalan finansial yang sama, (8) organisasi sektor publik
bertanggung jawab kepada elektorat dan proses politik, dan (9) tradisi kontrol
manajemennya kurang (Parsons 2005).

E. Nilai-nilai Publik

Istilah Nilai Publik lahir dari sebuah disiplin ilmu baru yaitu Publik
Manajemen yang berkembang menjadi New Public Management, Caplan (1986)
dalam bukunya Balance scorecard menjelasakan Istilah Customer Value (Nilai
Pelanggan) dan empat pilar Balance scorecardnya, dimana salah satu pilarnya
mengatakan “How to create and to develope the customer value”.

Nilai publik adalah Nilai Tambah kepada “Klien”serta kepada Public secara
umum, melalui imajinasi manajerial dan aktifitas entrepreneur (De-Joung, 2011).
Selanjutnya Moore (1995) mengatakan bahwa Pengertian Nilai publik adalah:

1. Nilai publik mengacu pada nilai yang diciptakan oleh pemerintah melalui
peraturan layanan, hukum dan tindakan lainnya.

2. Dalam demokrasi nilai ini pada akhirnya ditentukan oleh masyarakat sendiri.
Nilai ditentukan oleh preferensi warga, diungkapkan melalui berbagai sarana
dan dibiaskan melalui keputusan politisi yang terpilih. Kemudian bagian dari
makalah ini merangkum berbagai bukti tentang persepsi publik dan preferensi.

19 | M a n a j e m e n P u b l i k

Beberapa Indikator dari terpenuhinya nilai Publik disampaikan oleh De-Joung
(2011) antara lain sebagai berikut:

1. Keluhan lebih sedikit
2. Klien lebih Puas
3. Muncul klien-klien baru.
4. Staf lebih senang dan lebih Produktif.
5. Misi yg diperbaharui
6. Operasi lebih efektif
7. Konsentrasi pada Pemecahan Masalah

Nilai-nilai yang terkandung dalam UUD 1945, maka beberapa Indikator
terpenuhinya nilai publik antara lain adalah:
a. Perlindungan, keamanan dan ketertiban
b. Mencerdaskan kehidupan bangsa melalui pendidikan
c. Kemakmuran dan kesejahteraan
d. Medapatkan Pekerjaan dan penghidupan yang layak
e. Kebebasan bekumpul dan menyampaikan pendapat
f. Tanggungan hidup bagi orang miskin dan anak terlantar
g. Hak-hak demokrasi.
h. dan lain-lain.

Adanya pemahaman yang keliru tentang istilah Nilai Publik dan manajemen
publik secara umum, yang mengatakan bahwa Manajemen Publik terlalu liberal dan
tidak berpihak kepada rakyat, dan pendapat yang mengatakan bahwa Nilai Publik
= Nilai Pelanggan = nilai private, dan Manajemen Publik adalah Gaya Manajemen
Liberal yang baru (NeoLib). Hal ini telah dibantah oleh De-Joung (2011) dengan
mengatakan “Pebedaan yang tegas antara Nilai Publik dengan Nilai
Swasta/private, minimal dalam 2 hal yaitu:

i. Nilai Publik tidak hanya kepuasan konsumen, tetapi juga menegakkan peraturan-
peraturan yg mengikat keluar dan kedalam, Kadang kadang orang tidak senang

20 | M a n a j e m e n P u b l i k

dengan apa yang dilakukan pemerintah (sebagai konsekwensi logis dari
penegakan aturan..), namun hal ini termasuk dalam Esensi Nilai Publik.
ii. Kinerja sektor Publik tidak cukup dengan Kepuasan pelanggan saja, kita harus
memenuhi need and wants Publik, Penegakan hokum, disenangi atau tidak
disenangi termasuk kedalam Publik Need and Publik Wants , dan kita
melibatkan semua pihak yang terkait dengan orang yang menghasikakan nilai
publik.

Sesungguhnya Nilai Publik harus menjadi Indikator dari setiap kebijakan,
seperti Hak untuk mendapatkan pekerjaan dan penghidupan yang layak dapat
dijadikan indikator-indikator atas kebijakan dalam program Pengentasan
Kemiskinan dan pengurangan angka pengangguran. Konsep nilai publik
memberikan cara yang berguna untuk berpikir tentang tujuan dan kinerja kebijakan
publik. Ini memberikan tolok ukur untuk menilai kegiatan yang dihasilkan atau
didukung oleh pemerintah (termasuk jasa yang didanai oleh pemerintah, tetapi
disediakan oleh badan-badan lain seperti perusahaan-perusahaan swasta dan non-
profit, serta peraturan pemerintah), Moore (1995). Dalam pemahaman yang
sederhana Nilai Publik dapat dimisalkan sebagai berikut:

• Jika seorang Camat mengusulkan kegiatan pengantian lantai ruang kantor
dengan jenis keramik yang lebih bagus, dari sisi masyarakat usulan ini tidak ada
nilai publiknya, tetapi jika Camat mengusulkan Pengantian Lantai Jembatan
Gantung Desa X, usulan ini lebih tinggi Nilai Publiknya, karena menyangkut
dengan kemanfaatannya bagi masyarakat jauh lebih besar dibandingkan dengan
penggantian lantai kantor camat yang sebenarnya hanya karena alasan prestise.

• Direktur Rumah Sakit Umum, memprogramkan penggantian Pagar Rumah sakit
dengan model yang lebih trend, dari sisi public/pelanggan Nilai Publiknya sangat
kecil. Tetapi jiga Direktur memmprogramkan kegiatan penggantian kursi ruang
tunggu, dan pengadaan TV di ruang tunggu pasien, program ini tentu
mempunyai Nilai Publik yang lebih tingggi.

21 | M a n a j e m e n P u b l i k

BAB IV
GOOD REGULATORY GOVERNANCE

Salah satu prinsip yang harus dibangun manakala otonomi daerah
diberlangsungkan –selain transparansi, responsibilitas, clean-government, dan
sebagainya- adalah akuntabilitas yang berperspektif pada penyusunan regulasi yang
efektif dan berorientasi pada kepentingan masyarakat (yang tak-mendistorsi pasar).
Akuntabilitas (publik) adalah mekanisme dan praktik yang digunakan oleh pihak-
pihak yang berkepentingan (stakeholders) untuk menjamin agar pemerintahan tetap
berada pada tingkat dan tipe kinerja yang diinginkan. Atau dalam pengertian lain,
akuntabilitas bertujuan untuk menjamin agar prosedur, aktivias, dan hasil keluaran
dari kebijakan memenuhi tujuan dan standar yang telah disepakati bersama. Dilihat
dari sudut pandang ini, pelaksanaan otonomi daerah mempunyai potensi positif
terhadap kondusifitas perbaikan ekonomi masyarakat di tingkat local, regional,
maupun nasional. Adanya kandungan aspek kontrol lokalitas yang tinggi akibat dari
diberlakukannya proses akuntabilitas publik dan perumusan regulasi mengonstruksi
Pemerintah Daerah untuk menjalankan good regulatory governance.

A. Rambu-Rambu Regulasi Daerah

Regulasi yang akan ditetapkan perlu diformulasi dengan menggunakan rambu-
rambu yang jelas sehingga manakala ia diimplementasikan tidak mendistorsi
masyarakat, pelaku-pelaku usaha. Salah satu rambu yang telah digunakan oleh
banyak negara —seperti: Amerika, Inggris, Australia, Kanada, Jepang,
Denmark, Belanda, dan Mexico-- adalah RIA (Regulatory Impact Assesment).
RIA adalah alat evaluasi kebijakan, sebuah metode yang bertujuan menilai
secara sistematis pengaruh negatif dan positif yang sedang diusulkan ataupun
yang sedang berjalan (ADB, 2003). Terdapat empat unsur penting dari
kerangkan kebijakan yang berorientasi RIA, yakni: Prinsip Netralitas Persaingan
(the Principle of Competitive Neutrality), Prinsip Kebutuhan Peraturan
Minimum yang efektif (the Principle of Minimum Effective Regulations),
Prinsip Transparansi Partisipasi (the Principle of Transparency Participation),

22 | M a n a j e m e n P u b l i k

dan Prinsip Efektifitas Biaya-Manfaat (the Principle of Costs-Benefits
Effectiveness). Keempat prinsip RIA ini sangat penting bagi masalah yang
timbul dalam iklim regulasi di Indonesia, khususnya yang berkaitan dengan
perkembangan iklim usaha pada era-Otonomi Daerah yang berorientasi pada
peningkatan pendapatan daerah sebesarbesarnya melalui intensifikasi dan
ekstensifikasi pungutan. Berikut keempat prinsip RIA:
a. The Principle of Competitive Neutrality

Prinsip netralitas persaingan berlandaskan pandangan bahwa kebebasan pasar
memberikan hasil yang terbaik bagi konsumen dan produsen dibandingkan
pasar yang diatur oleh mekanisme kebijakan pemerintah. Netralitas
persaingan menganggap bahwa berbagai bentuk intervensi pemerintah,
seperti: (i) ketentuan hukum, regulasi, dan sebagainya; (ii) kegiatan-kegiatan
yang dilakukan departemen (kementerian) serta lembaga pemerintah lainnya;
dan (iii) kegiatankegiatan yang dilakukan oleh BUMN dan BUMD
(perusahaan yang dimiliki dan dijalankan oleh pemerintah), tidak boleh
membatasi sektor swasta untuk bersaing.

b. The Principle of Minimum Effective Regulations
Prinsip kebutuhan peraturan minimum yang efektif menekankan bahwa
pemerintah sebaiknya hanya mengeluarkan regulasi untuk hal-hal yang
memang tidak dapat dicapai dengan cara lain selain menerbitkan regulasi. Hal
ini dilakukan untuk menjamin “iklim peraturan” yang kondusif. Pemerintah
tidak perlu mengatur hal-hal yang dapat dicapai dengan cara-cara
nonregulasi, misalnya melalui mekanisme pasar atau penyelesaian secara
sukarela. Prinsip ini juga mensyaratkan bahwa jika pemerintah harus
mengeluarkan regulasi untuk memecahkan suatu masalah, maka pemerintah
harus memilih regulasi yang menimbulkan beban paling sedikit bagi
masyarakat. Hal ini berarti tindakan pemerintah hanya terjadi jika: (i)
memang terdapat masalah yang nyata (misalnya kegagalan pasar) yang perlu
dipecahkan; (ii) tidak ada alternatif nonregulasi yang tersedia untuk mencapai

23 | M a n a j e m e n P u b l i k

tujuan yang diinginkan (seperti: pengangguran, pendidikan, dll.); (iii)
berdasarkan analisis manfaat-biaya, peraturan merupakan pilihan terbaik.

c. The Principle of Transparency Participation
Prinsip transparansi partisipasi mencerminkan budaya demokratis yang
menekankan bahwa proses perumusan hukum dan kebijakan harus secara
penuh memperhatikan aspirasi dari masyarakat luas. Regulasi yang
dirumuskan melalui proses yang transparan dan melibatkan partisipasi
masyarakat akan lebih efektif dan memperoleh dukungan dari masyarakat dan
para stakeholders secara luas daripada regulasi yang dihasilkan oleh teori
otonomi negara ataupun teori koalisi dan kepentingan ekonomi. Interaksi
antar-stakeholders juga memungkinkan analisis yang lebih beragam dan
tajam sehingga kelak mampu menjadi penyedia portal informasi untuk/dalam
mendapatkan alternatif kebijakan yang lebih baik, baik mengenai subjek
regulasi maupun mengenai dampak yang mungkin akan timbul dari
penerapan regulasi tersebut.

Prinsip transparansi partisipasi merupakan elemen dasar yang paling berguna
ketika upaya masyarakat luas untuk memahami maksud dan tujuan dari
pemberlakuan suatu kebijakan dikomunikasikan. Pemerintah memiliki
kepentingan, masyarakat mempunyai keinginan, dan pelaku usaha mau
memperoleh keuntungan. Semua hal ini bila tidak didialogkan akan
menimbulkan kesalahan persepsi oleh karena itu Giddens pernah
mensyaratkan untuk melakukan apa yang disebutnya sebagai dialog
demokrasi yang menyamaratakan kedudukan pemerintah, pelaku usaha, dan
masyarakat, sehingga manakala komunikasi dilakukan akan terasa tawar
menawar yang seimbang.

d. The Principle of Costs-Benefits Effectiveness
Prinsip efektifitas biaya-manfaat menekankan bahwa setiap regulasi yang
diundangkan/ditetapkan harus mempunyai manfaat yang lebih besar
dibandingkan biayanya. Manfaat maupun biaya harus dipertimbangkan
secara matang dan luas; mencakup manfaat dan biaya bagi pelaku usaha,

24 | M a n a j e m e n P u b l i k

konsumen, maupun pemerintah. Jika terdapat lebih dari satu alternatif yang
menghasilkan rasio dan netto yang positif maka harus dipilih regulasi yang
mempunyai rasio manfaat yang paling besar. Kasus prinsip efektifitas biaya
manfaat yang tidak diperhitungkan secara baik tergambar dalam kasus Perda
No. 27 tahun 2001 tentang Pajak Pengelolaan dan Pengusahaan Sarang
Burung Walet yang diintrodusir oleh Kabupaten Ciamis menimbulkan biaya
yang lebih besar pada pelaku usaha dibandingkan pada pemerintah. Padahal
dalam konsep ini biaya dan manfaat harus terbagi secara merata.

Ada beberapa indiktor yang harus dipertimbangkan dalam memformulasi
kebijakan khususnya yang berkait dengan persoalan prinsip efektifitas biaya-
manfaat:
• Apakah regulasi yang dibuat oleh pemerintah akan mempengaruhi biaya

produksi atau lingkungan bisnis?;
• Apakah regulasi yang dbuat akan membuat perusahaan di daerah lebih

sulit beradaptasi dengan perubahan kondisi pasar?;
• Apakah dengan regulasi yang dibuat oleh pemerintah akan menyebabkan

perusahaan di daerah akan terbebani dengan tuntutan yang tidak dihadapi
oleh perusahaan mereka diluar daerah?; dan
• Apakah dengan regulasi yang telah diundangkan oleh pemerintah akan
menyebabkan tingkat persaingan antar perusahaan menurun?

B. Membangun Kerangka Good Regulatory Governance
Otonomi, pada saat ini, sering disalahartikan sebagai auto-money yang

berarti penyediaan sumber anggaran sebanyak-banyaknya (dengan “kreatif”)
demi kepentingan daerah. Dan, daerah seringkali disalahartikan pula sebagai
elite penguasa sehingga manakala auto-money (baca: otonomi) bergulir yang
terjadi adalah pungutan pajak dan retribusi yang masih demi kepentingan
aparatur birokrasi. Kemunculan pajak dan retribusi yang berjamur ini merupakan
upaya intensifikasi dan ekstensifikasi pemerintah daerah, melalui regulasi yang
dibuatnya, demi label keberhasilan otonomi di daerahnya. Karena keberhasilan
otonomi diindikatori oleh tingginya tingkat PAD.

25 | M a n a j e m e n P u b l i k

Untuk mencegah munculnya regulasi tersebut, pemerintah pusat dan
daerah perlu mengembangkan suatu kerangka yang jelas untuk mereformasi
peraturan peraturannya melalui pemerintahan yang menghasilkan kebijakan-
kebijakan yang baik (good regulatory governance). Pengalaman di beberapa
negara, seperti: Amerika, Australis, Inggris, Denmark, Belanda, dan Jepang yang
berhasil memagari perundangannya agar tidak bermasalah, mereka menjalankan
konsep RIA (Regulatory Impact Assesment) yang merupakan pengejawantahan
dari good regulatory governance. Dalam konsep ini perundangan-undangan
baru diusulkan kepada parlemen atau Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, apabila
telah berhasil melalui proses RIA. Jika ia gagal, maka usulan perundangan harus
dikembalikan kepada badan atau dinas yang mengusulkannya untuk diperbaiki.
Setelah melewati Dewan Perwakilan Rakyat Daerah pada tingkat
kota/kabupaten, maka perundangan tersebut ditinjau oleh suatu tim evaluasi
yang berada di tingkat provinsi untuk memastikan bahwa peraturan yang
diusulkan bersesuaian dengan kepentingan yang lebih luas. Dan, hanya regulasi
yang berhasil lolos dari proses peninjauan di tingkat kota/kabupaten dan provinsi
yang dapat diajukan ke Departemen Dalam Negeri negeri untuk mendapatkan
persetujuan dan kemudian diundangkan dalam lembaran daerah.

26 | M a n a j e m e n P u b l i k

BAB V
SEKTOR PUBLIK DAN SEKTOR SWASTA

A. Perbedaan dan Persamaan Sektor Publik dan Sektor Swasta

Sektor publik adalah sebuah organisasi entitas ekonomi negara untuk
menjalankan tugas sebagai pengendali masyarakat menuju kesejahteraan. Kendali
tersebut berupa penyediaan layanan yang bermanfaat untuk publik. Secara
kelembagaan, wilayah publik meliputi organisasi non laba pemerintahan dan
organisasi non laba nonpemerintahan. Badan-badan pemerintah seperti pemerintah
pusat, pemerintah daerah, dan unit-unit kerja pemerintah lainnya, merupakan
bentuk organisasi pemerintah. Sedangkan bentuk organisasi non laba
nonpemerintah ialah organisasi sukarelawan, rumah sakit swasta, sekolah tinggi
dan universitas swasta, yayasan, LSM, BUMN/BUMD, organisasi keagaamaan,
organisasi politik, dan lain sebagainya. (Muindro Renyowijoyo, 2012: 2).

Perbedaan sifat dan karakteristik sector public dengan sector swasta dapat
dilihat dengan membandingkan beberapa hal, yaitu: tujuan organisasi, sumber
pembiayaan, pola pertanggungjawaban, struktur organisasi, karakteristik anggaran,
stakeholder yang dipengaruhi, dan sistem akuntansi yang digunakan.

1. Tujuan Organisasi

Dilihat dari tujuannya, organisasi sektor publik berbeda dengan sektor swasta.

Perbedaanmenonjol terletak pada tujuan memperoleh laba. Pada sektor swasta t

erdapat tujuan untuk memaksimumkan laba (profit motive), sedangkan pada se

ktor publik adalah pemberian pelayanan publik, dan penyediaan

pelayanan publik. Tetapi meskipun tujuan utama sektor publik adalah

pemberian pelayanan publik, tidak berarti organisasi sektor publik sama sekali

tidak memiliki tujuan yang bersifat finansial. organisasi sektor publik juga

memiliki tujuan finansial,akan tetapi hal tersebut berbeda baik secara filosofis,

konseptual, dan operasionalnya dengan tujuan profitabilitas sektor swasta.

27 | M a n a j e m e n P u b l i k

2. Sumber Pembiayaan

Perbedaan sektor publik dengan sektor swasta dapat dilihat dari sumber
pendanaan organisasi atau dalam istilah manajemen keuangan disebut struktur
modal atau sumber pembiayaan. Sumber pembiayaan sektor publik berbeda
dengan sektor swasta dalam hal bentuk, jenis dan tingkat risiko. Pada sektor
publik sumber pendanaan berasal dari pajak dan retribusi, charging for service,
laba perusahaan milik negara, pinjaman pemerintah berupa utang luar negeri dan
obligasi pemerintah, dan pendapatan lain-lain yang sah dan tidak bertentangan
dengan peraturan perundangan yang ditetapkan. Sedangkan untuk sektor swasta
sumber pembiayaan dipisahkan menjadi dua yaituinternal dan eksternal. Sumber
pembiayaan internal terdiri atas bagian laba yang diinvestasikankembali ke
perusahaan (retained earnings) dan modal pemilik. Sumber pembiayaan
eksternal misalnya utang bank, penerbitan obligasi, dan penerbitan saham baru
untuk mendapatkan dana dari publik.

3. Pola Pertanggungjawaban

Manajemen pada sektor swasta bertanggungjawab kepada pemilik perusahaan
(pemegangsaham) dan kreditor atas dana yang diberikan. Pada sektor publik
manajemen bertanggung jawab kepada masyarakat karena sumber dana yang
digunakan organisasi sektor publik dalam rangka pemberian pelayanan publik
berasal dari masyarakat (public funds). Pola pertanggungjawaban disektor
publik bersifat vertikal dan horisontal. Pertanggungjawaban vertikal (vertical
accountability) adalah pertanggungjawaban atas pengelolaan dana kepada
ototritas yang lebihtinggi, misalnya pertanggungjawaban atas pengelolaan dana
kepada pemerintah pusat.Pertanggungjawaban horizontal (horizontal
accountability) adalah pertanggungjawaban kepada masyarakat luas.

4. Struktur Organisasi
Secara kelembagaan, organisasi sektor publik juga berbeda dengan sektor
swasta. Struktur organisasi pada sektor publik bersifat birokratis, kaku, dan
hirarkis, sedangkan struktur organisasi pada sektor swasta lebih fleksibel. Salah
satu faktor utama yang membedakan sektor publik dengan sektor swasta adalah

28 | M a n a j e m e n P u b l i k

adanya pengaruh politik yang sangat tinggi pada organisasi sektor publik.
Tipologi pemimpin, termasuk pilihan dan orientasi kebijakan politik, akan
sangat berpengaruh terhadap pilihan struktur birokrasi pada sektor publik. Sektor
publik memiliki fungsi yang lebih kompleks dibandingkan dengan sektor swasta.
Kompleksitas organisasi akan berpengaruh terhadap struktur organisasi.

5. Karakteristik anggaran

Jika dilihat dari karakteristik anggaran, pada sektor publik rencana anggaran
dipublikasikan kepada masyarakat secara terbuka untuk dikritisi dan
didiskusikan. anggaran bukan sebagai rahasia negara. Sementara itu, anggaran
pada sektor swasta bersifat tertutup bagi publik karena anggaran merupakan
rahasia perusahaan.

6. Stakeholders yang dipengaruhi

Dari sisi stakeholder, pada sektor publik stakeholder dibagi menjadi dua yaitu
internal dan eksternal, pada stakeholder internal antara lain adalah lembaga
negara (kabinet, MPR, DPR, dan sebagainya), kelompok politik (partai politik),
manajer publik (gubernur BUMN, BUMD), pegawai pemerintah. Stakeholder
eksternal pada sektor publik seperti masyarakat pengguna jasa
publik,masyarakat pembayar pajak, perusahaan dan organisasi sosial ekonomi
yang menggunakan pelayanan publik sebagai input atas aktivitas organisasi,
Bank sebagai kreditor pemerintah, badan-badan internasional (IMF, ADB, PBB,
dan sebagainya), investor asing, dan generasi yang akan datang. Pada sektor
swasta, stakeholder internal terdiri dari manajemen, karyawan, dan pemegang
saham. Sedangkan stakeholder eksternal terdiri dari bank, serikat buruh,
pemerintah, pemasok, distributor, pelanggan, masyarakat, serikat dagang dan
pasar modal.

7. Sistem akuntansi yang digunakan

Perbedaan yang lain adalah sistem akuntansi yang digunakan. Pada sektor swasta
sistemakuntansi yang biasa digunakan adalah akuntansi yang berbasis akrual

29 | M a n a j e m e n P u b l i k

(accrual accounting). Sedangkan pada sektor publik lebih banyak menggunakan
sistem akuntansi berbasis kas (cash basis accounting).

Meskipun sektor publik memiliki sifat dan karakteristik yang berbeda dengan
sektor swasta,akan tetapi dalam beberapa hal terdapat persamaan, yaitu:
1. Kedua sektor tersebut, yaitu sektor publik dan sektor swasta merupakan

bagian integral dari sistem ekonomi di suatu negara dan keduanya
menggunakan sumber daya yang sama untuk mencapai tujuan organisasi
2. Keduanya menghadapi masalah yang sama, yaitu masalah kelangkaan
sumber daya (scarcity of resources), sehingga baik sektor publik maupun
sektor swasta dituntutuntuk menggunakan sumber daya organisasi se!ara
ekonomis, efektif dan efisien.
3. Proses pengendalian manajemen, termasuk manajemen keuangan, pada
dasarnya sama dikedua sektor. Kedua sektor sama-sama membutuhkan
informasi yang handal dan relevan untuk melaksanakan fungsi manajemen,
yaitu: Perencanaan, pengorganisasian, dan pengendalian
4. Pada beberapa hal, kedua sektor menghasilkan produk yang sama, misalnya:
baik pemerintah maupun swasta sama-sama bergerak di bidang transportasi
massa, pendidikan, kesehatan, penyediaan energi, dan sebagainya
5. Kedua sektor terikat pada peraturan perundangan dan ketentuan hukum lain
yang disyaratkan.

B. Kemitraan Sektor Publik dan Sektor Swasta

1. Definisi
Kemitraan pemerintah swasta atau kerjasama publik-swasta (public–private
partnership) adalah pengaturan dalam proyek sektor publik dengan melibatkan
sektor swasta. Itu adalah kemitraan jangka panjang dan pihak swasta mungkin
terlibat dalam pendanaan, konstruksi atau pengoperasian, tergantung pada jenis
kemitraan. Itu telah diterapkan di banyak negara, terutama untuk membangun
proyek infrastruktur seperti sistem transportasi, saluran pembuangan, sistem air,
rumah sakit, energi, dan teknologi informasi.

30 | M a n a j e m e n P u b l i k

Ada banyak model untuk kemitraan publik-swasta. Masing-masing tergantung
pada sejauh mana sektor swasta terlibat. Kemudian, melibatkan public-swasta
dalam administrasi public penting karena beberapa publics. Pendanaan public
yang terbatas adalah salah satu publics. Infrastruktur membutuhkan dana yang
signifikan, yang mana seringkali melebihi kapasitas belanja pemerintah.
2. Jenis
Metode penyampaian proyek mengatur sejauh mana public-swasta terlibat
dalam kemitraan public-swasta. Berikut ada beberapa model, diantaranya:
a. Operation and maintenance contract (O&M).

Bisnis sektor swasta mengoperasikan aset milik publik selama jangka waktu
tertentu, sedangkan kepemilikan tetap berada di bawah sektor publik.
b. Build-transfer (BT).
Pembangunan dan pembiayaan modal selama konstruksi ditanggung oleh
swasta. Kemudian, aset diserahkan ke pemerintah atau entitas publik seperti
lembaga kontraktor pemerintah. Kadang disebut juga dengan build-finance.
c. Design–build–operate–transfer (DBOT).
Perluasan dari BOT, hanya saja, sektor swasta juga terlibat dalam merancang
proyek. Itu biasanya digunakan untuk proyek-proyek di mana sektor publik
kurang memiliki pengetahuan tentang apa yang dibangun dan dibutuhkan
oleh proyek.
3. Manfaat
a. Pendanaan.
Terkadang, kapasitas fiskal adalah terbatas untuk membiayai pembangunan
infrastruktur, yang mana membutuhkan dana yang signifikan. Oleh karena
itu, melibatkan swasta memunginkan pembangunan dapat direalisasikan.
b. Pengetahuan.
Tidak hanya pendanaan, keterlibatan sektor swasta memungkinkan untuk
mentransfer pengetahuan dan keahlian mereka ke sektor publik dalam
membangun infrastruktur. Itu memberikan solusi infrastruktur yang lebih
baik daripada inisiatif yang sepenuhnya publik.

31 | M a n a j e m e n P u b l i k

c. Efisiensi.
Perusahaan swasta berorientasi laba ketika menjalankan bisnis, mendorong
mereka untuk membiayai, membangun, dan mengoperasikan fasilitas
seefisien mungkin. Jadi, biaya bisa lebih rendah daripada di bawah sektor
publik.

d. Berbagi risiko.
Melibatkan sektor swasta memungkinkan untuk menyebarkan risiko,
tergantung sejauh mana perusahaan swasta terlibat. Berbagi risiko bisa jadi
terkait pembiayaan, konstruksi atau pengoperasian.

e. Kualitas.
Bermitra dengan pihak swasta memungkinkan untuk memperoleh dan
mempertahankan standar kualitas tinggi sepanjang siklus hidup proyek.

4. Kelemahan
Terdapat 3 (tiga) kelemahan kemitraan publik-swasta adalah:
a. Keamanan kerja.
Perusahaan swasta mungkin untuk memilih memotong gaji dan tunjangan staf
untuk meningkatkan keuntungan. Sehingga, keamanan pekerjaan tidak
seaman pekerjaan di sektor publik.
b. Beban ke pembayar pajak.
Beberapa model kemitraan publik-swasta dikritik karena keuntungan masuk
ke pemilik bisnis sektor swasta alih-alih digunakan untuk menyediakan
layanan publik lebih lanjut. Selain itu, biaya sewa d harus ditanggung oleh
pembayar pajak.
c. Kapasitas sektor swasta.
Tender mungkin kurang kompetitif - tidak menghasilkan penghematan biaya
- karena sedikit jumlah perusahaan swasta yang berpartisipasi dan memiliki
kapasitas untuk membangun proyek infrastruktur skala besar.

32 | M a n a j e m e n P u b l i k

C. Bentuk-bentuk Kemitraan Sektor Publik dan Sektor Swasta

Kemitraan usaha baik swasta besar dengan swasta kecil atau pemerintah dengan
swasta atau pemerintah yang kukuh adalah kerjasama yang saling menguntungkan,
memperkuat, membutuhkan kerjasama antar pelaku ekonomi dan penyelenggara
pembangunan termasuk pemerintah.

Berikut ini adalah bentuk-bentuk kemitraan Sektor Publik dan Sektor Swasta:
1. Management Contract, pemerintah mengalihkan seluruh kegiatan operasional

dan pemeliharaan suatu bidang kegiatan tertentu kepada pihak swasta;
2. Build Own Operate (BOO), pihak penyelenggara proyek (swasta) diberi

kewenangan untuk membangun dan membiayai, mengoperasikan, dan
memelihara suatu fasilitas infrastruktur (proyek). Sebagai imbalannya, pihak
penyelenggara diberi kewenangan untuk mendapatkan biaya pengembalian
investasi, serta biaya operasional dan pemeliharaan termasuk keuntungan
dengan cara menarik biaya dari para pemakai jasa fasilitas infrastuktur tersebut.
3. Build Own Lease, pihak investor melaksanakan pembangunan diatas tanah milik
pemerintah, setelah proyek langsung diserahkan kepada pemerintah, namun
pihak investor (swasta) itu memperoleh hak opsi untuk menyewakan bangunan
komersial tersebut.
4. Service contract, pemerintah menyerahkan suatu kegiatan pelayanan jasa
tertentu kepada pihak swasta, sedangkan swasta harus memberikan jasa-jasa
tertentu pada pemerintah.
5. Bagi hasil, hampir sama dengan bentuk management contract, namun selain
memperoleh fee dari jasa yang diberikan, pihak swasta juga berhak untuk
menerima bagian tertentu dari keuntungan yang diperoleh.
6. Leasing, pemerintah menyewakan fasilitas tertentu kepada swasta. Pada
perjanjian ini pihak swasta wajib memikul resiko komersial dari kegiatan yang
di jalankannya
7. Konsesi, pemerintah memberikan izin kepada swasta untuk melakukan suatu
kegiatan eksploitasi, sedangkan pihak swasta dibebani kewajiban untuk
membayar fee atau retribusi kepada pemerintah.

33 | M a n a j e m e n P u b l i k

BAB VI
PENERAPAN GOOD GOVERNANCE DI INDONESIA

A. Pemahaman Tentang Governance
Sudah lama Pemerintah Indonesia mengidam-idamkan memiliki

kepemerintahan yang baik, bersih dan berwibawa (clean and good governance).
Penulisan ini dipicu adanya pergeseran paradigma dari rule government menjadi
good governance dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Konsep
government menunjukkan suatu pengelolaan berdasarkan kewenangan tertinggi
negara dan pemerintah. Sedangkan konsep governance tidak sekedar melibatkan
pemerintah dan negara, namun juga peran luar pemerintah, yaitu sektor swasta dan
masyarakat.

Ganie-Rochman dalam Joko Wododo (2001) menjelaskan bahwa
governance adalah mekanisme pengelolaan sumber daya ekonomi dan sosial yang
melibatkan pengaruh sektor negara dan sektor non pemerintah dalam suatu kegiatan
kolektif. LAN mengartikan Governance merupakan proses penyelenggaraan
kekuasaan negara dalam melaksanakan penyediaan public goods and services.
Adapun UNDP mengemukakan bahwa governance merupakan pelaksanaan
kewenangan politik, ekonomi dan administratif untuk memanage urusan – urusan
bangsa.

Beberapa konsep memiliki pengertian yang berbeda tergantung pada
konteks penjelasannya. Tidak ada pengertian khusus yang bisa menjembatani
berbagai pendekatan terkait governance, namun secara garis besar dapat dijelaskan
bahwa konsep governance berkaitan dengan cara pemerintah menjalankan
fungsinya untuk mencapai tujuan negara.

Konsep good governance mulai popular sejak tahun 1980-an, pada saat
Lembaga donor dunia, Agency for International Development (AID) mengharuskan
negara resipien mengimplementasikan prinsip good governance. Hal ini dilakukan
untuk mengoptimalkan efektivitas serta membangun Lembaga donor. Pada 20
tahun terakhir World Bank telah mengembangkan good governance sebagai
pedoman dalam pembangunan pemerintahan. Good governance dipercaya dapat

34 | M a n a j e m e n P u b l i k

meningkatkan pembangunan sosial ekonomi, jika dijadikan pedoman bagi
pemerintah dalam menjalankan fungsinya. Saat ini, good governance telah menjadi
sumber utama dari legitimasi pemerintah di berbagai negara maupun instansi dunia
(Zhenglai dan Guo dalam Amy YS, dkk, (2018 ). Mereka mengungkapkan lima
alasan dasar penerapan good governance di berbagai negara, yaitu :
1. Konsep good governance mengandung idealisme politik, namun dengan

penyempurnaan konsep. Sistem politik yang ideal digambarkan Zhenglai dan
Guo sebagai sebuah pemerintahan yang dijalankan dengan baik, sesuai dengan
peraturan dan fungsinya. Mereka menamakannya good government. Hal ini
sudah dilaksanakan oleh pemerintahan di seluruh dunia sejak lama. Good
governance hadir sebagai konsep yang sama tapi berdasarkan keterlibatan
masyarakat sipil. Oleh karenanya, good governance tidak hanya dijadikan
sebuah pemerintahan yang berjalan dengan baik, tapi juga terdapat
pemberdayaan masyarakat di dalamnya.
2. Good governance mengandung elemen dasar dari politik demokratis, namun
dengan elemen yang lebih lengkap. Contohnya, konsep demokrasi memiliki
elemen berupa rule of law, partisipasi, transparansi, akuntabilitas dan
sebagainya. Pada konsep good governance, ditambahkan beberapa elemen
seperti efisiensi, stabilitas, keadilan dan intergritas, dimana elemen-elemen
seringkali tidak dimasukkan ke dalam elemen dasar demokrasi. Oleh karena itu,
good governance hadir untuk menyempurnakan.
3. Good governance menjadi sebuah konsep yang penting untuk mewujudkan
kehidupan masyarakat yang sejahtera, tidak hanya secara ekonomi, tetapi dalam
kualitas hidupnya. Banyak negara berkembang di dunia yang menekankan
pentingnya mewujudkan kesejahteraan sosial dan peningkatan kualitas hidup.
Kondisi yang dibutuhkan untuk menciptakan agenda tersebut, seperti efisiensi,
stabilitas dan keadilan, semua ini merupakan elemen good governance.
4. Konsep good governance sudah lama melekat pada pemerintah. Zhenglai dan
Guo kembali lagi menjelaskan bahwa sistem politik yang dijalankan pemerintah
selama ini hanya berupa pendistribusian wewenang, dimana hal tersut menjadi
hal yang mendasar. Pemerintah membutuhkan sebuah adaptasi agar sistem

35 | M a n a j e m e n P u b l i k

politik yang dijalani menjadi lebih baik. Pemerintah dengan paradigma
politiknya menginginkan tujuan yang sama, yaitu efisiensi, kualitas pelayanan
publik yang baik dan bertambahnya dukungan masyarakat. Good governance
hadir untuk mewujudkannya.
5. Pada dasarnya good government dan good governance memiliki pengertian yang
sama, yaitu berhubungan dengan pengelolaan pemerintah. Namun, keduanya
keduanya memiliki perbedaan dalam proses, dasar dan cakupannya. Governance
memberikan keleluasaan yang lebih kepada masyarakat dibandingkan
government.

Pada dasarnya good governance merupakan salah satu tujuan penting dalam
penyelenggaraan pemerintahan, sehingga saat ini setiap instansi pemerintah
berlomba-lomba menyelenggarakan pelayanan yang terbaik dengan capaian
good governance. Berbagai kebijakan yang secara langsung bersentuhan dengan
masyarakat terus dibangun atas dasar kebutuhan masyarakat. Aspek-aspek
pelayanan publik di semua sektor terus ditingkatkan, baik melalui kebijakan
secara top - down maupun bersifat buttom-up. Good governance bertumpu pada
tiga aspek, yaitu pemerintah, swasta dan masyarakat.

B. Prinsip-Prinsip Good Governance Dalam Pemerintahan
Prinsip-prinsip good governance merupakan kumpulan pernyataan yang

berisi bagaimana seharusnya pemerintah bertindak dalam menjalankan fungsinya.
(Lockwood dalam Amy, 2018) Berbagai ahli maupun Lembaga internasional
menentukan karakteristik atau prinsip-prinsip good governance, sehingga mudah
dipahami serta dapat dijadikan acuan untuk menilai pemerintahan.

UNDP menetapkan prinsip-prinsip good governance sebagai berikut :

1. Legitimacy and voice
Prinsip ini menitik beratkan pada partisipasi masyarakat dan konsensus. UNDP
beranggapan bahwa pemerintah yang baik adalah yang berorientasi pada
konsensus.

36 | M a n a j e m e n P u b l i k

2. Direction
Prinsip ini berhubungan dengan visi misi dan rencana strategis. Pemerintah
harus berwawasan ke depan dengan melaksanakan perencanaan yang baik.

3. Performance
Kinerja pemerintah juga perlu diperhatikan. Prinsip ini menuntut pemerintah
untuk responsive terhadap kebutuhan masyarakat serta memperhatikan
efektivitas dan efisiensi dalam mengelola sumber daya.

4. Accountability
Prinsip ke-empat adalah akuntabilitas, dimana pemerintah harus transparan dan
dapat mempertanggungjawabkan semua aktivitas yang dilakukan.

5. Fairness
Fairness atau keadilan. Prinsip ini menitik beratkan pada persamaan kedudukan
di mata hukum dan keadilan dalam kehidupan sosial.

Adapun UNDP sebagaimana yang dikutip oleh Lembaga Administrasi Negara
(LAN) (Joko,2001 ) mengajukan karakteristik good governance sebagai berikut:
1. Participation

Setiap warga negara memiliki suara dalam pembuatan keputusan, baik secara
langsung maupun melalui intermediasi institusi legitimasi yang mewakili
kepentingannya.
2. Rule of Law
Kerangka hukum harus adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu, terutama
untuk hukum dan hak asasi manusia.
3. Transparency
Transparansi dibangun atas dasar kebebasan arus informasi.
4. Responsiveness
Lembaga-lembaga dan proses-proses harus mencoba untuk melayani setiap
stakehoders.

37 | M a n a j e m e n P u b l i k

5. Consensus Orientation
Good governance menjadi perantara kepentingan yang berbeda untuk
memperoleh pilihan-pilihan terbaik bagi kepentingan yang lebih luas, baik
dalam hal kebijakan maupun prosedur.

6. Equity
Semua warga, baik perempuan maupun laki-laki mempunyai kesempatan untuk
meningkatkan atau menjaga kesejahteraan mereka.

7. Effectiveness and Efficiency
Proses-proses dan Lembaga-lembaga sebaik mungkin sesuatu yang sesuai
dengan apa yang telah digariskan dengan menggunakan sumber-sumber yang
telah tersedia.

8. Accountability
Para pembuat keputusan dalam pemerintahan, sektor swasta dan masyarakat
bertanggung jawab kepada publik dan Lembaga-lembaga stakeholders.

9. Strategic Vision
Para pemimpin publik harus mempunyai perspektif good governance dan
pengembangan manusia yang luas dan jauh ke depan, sejalan dengan apa yang
diperlukan untuk pembangunan semacam ini.

Sebagai perwujudan good governance dalam pemerintahan, dapat dilihat dari
aspek-aspek sebagai berikut :
1. Hukum/kebijakan, yang ditujukan pada perlindungan kebebasan dalam sosial,

politik dan ekonomi.
2. Administrative Competence dan Transparency, yaitu kemampuan membuat

perencanaan dan melakukan implementasi secara efisien, kemampuan
melakukan penyederhanaan organisasi, menciptakan disiplin dan model
administrative serta keterbukaan informasi.
3. Desentralisasi regional dan dekonsentrasi di dalam departemen.
4. Penciptaan pasar yang kompetitif

38 | M a n a j e m e n P u b l i k

Secara umum, governance diartikan sebagai kualitas hubungan antara
pemerintah dan masyarakat. Governance mencakup tiga domain, yaitu
state/negara/pemerintahan, private sectors/swasta/dunia usaha dan
society/masyarakat. Terselenggaranya pemerintahan yang efektif dan lebih
demokratis menuntut adanya praktek kepemerintahan lokal yang lebih baik, yang
membuka peran serta masyarakat. Pemerintah lokal memiliki peluang yang besar
untuk mendorong demokratisasi, karena proses desentralisasi lebih memungkinkan
adanya pemerintah yang lebih responsive, representative dan akuntabel.
Desentralisasi harus simultan membawa penguatan kapasitas insitusi lokal dan
pembangunan sistem pemerintahan yang responsif.

Isu governance mulai memasuki arena perdebatan pembangunan
Indonesia didorong adanya dinamika yang menuntut perubahan, baik di lingkungan
pemerintah dunia usaha maupun pihak swasta dan masyarakat. Keterbatasan dan
kelemahan pemerintah serta perkembangan lingkungan global berujung pada
ketidakpercayaan masyarakat pada pemerintah, dan ini sekaligus menunjukkan
adanya gejala kegagalan pemerintah dalam mengelola pembangunan nasional di
berbagai sektor. Kegagalan pemerintah dipicu pula oleh penyalahgunaan
wewenang aparatur pemerintah, sentralistik, top-down, self oriented, monopolistic,
banyaknya kebocoran serta kurang peka terhadap aspirasi masyarakat. Hal ini
mendorong maraknya praktik korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN).

C. Unsur, Prinsip, Elemen Good Governance

Dalam wacana good governance tidak sedikit pihak yang mempertukarkan
antara prinsip, unsur, elemen, dimensi, indikator dan karakteristik, tetapi
sebenarnya maknanya merujuk pada hal sama. Menurut UNDP dalam
Sedarmayanti, (2010 ) disebutkan bahwa ada lima karakteristik good governance,
yaitu :
1. Interaksi, melibatkan tiga mitra besar, pemerintah, sektor swasta dan masyarakat

madani untuk melaksnakan pengelolaan sumber daya ekonomi, politik dan
sosial.

39 | M a n a j e m e n P u b l i k

2. Komunikasi, terdiri dari sistem jejering dalam proses pengelolaan dan
kontribusi terhadap kualitas hasil.

3. Proses Penguatan Diri. Sistem pengeloaan mandiri adalah kunci keberadaan dan
kelangsungan keteraturan dari dari berbagai situasi kekacauan yang disebabkan
dinamika dan perubahan lingkungan, memberi kontribusi terhadap partisipasi
dan menggalakkan kemandirian mayarakat serta memberikan kesempatan untuk
kreatifitas serta stabilitas dari berbagai aspek kepemerintahan yang baik.

4. Dinamis, keseimbangan berbagai unsur kekuatan kompleks yang menghasilkan
persatuan, harmoni dan kerjasama untuk pertumbuhan dan pembangunan
berkelanjutan, kedamaian dan keadilan, juga kesempatan merata untuk semua
sektor dalam masyarakat madani.

5. Saling ketergantungan yang dinamis antara pemerintah, kekuatan pasar dan
masyarakat madani.

Lima karakteristik tersebut mencerminkan terjadinya proses pengambilan
keputusan yang melibatkan stakeholders, dengan menerapkan prinsip good
governance, yaitu : Partisipasi, transparansi, berorientasi kesepakatan, kesetaraan,
efektif dan efisien, akuntabilitas serta visi misi.

Good governance dalam pencapaiannya harus didukung oleh public
service sebagai orientasi dalam penyelenggaraan pelayanan. Pelayanan publik
bahkan menjadi indikator penting dalam good governance. Jika pelayanan yang
diberikan bersifat baik dan memuaskan, maka penilaian terhadap kinerja pelayanan
juga baik. Ukuran kesederhanaan merupakan aspek pelayanan publik yang
bertumpu pada aspek kepuasan masyarakat. Hal ini merupakan bentuk aktualisasi
dan implementasi dari pelayanan publik yang bersifat fleksibel dan dinamis.
Pelayanan seperti apa yang diberikan, akan menjadi penilaian yang tersimpan
dalam memori masyarakat, dan akan menjadi record bagi penyelenggara pelayanan.
Dalam aspek pelayanan, undang-undang sudah mengatur tentang bentuk pelayanan,
yaitu pelayanan terhadap barang, jasa atau bidang administrasi.

40 | M a n a j e m e n P u b l i k

D. Clean Governance

Clean governance terkait erat dengan akuntabilitas administrasi publik
dalam menjalankan fungsi, tugas dan tanggungjawabnya, apakah terjadi
penyimpangan atau tidak (mal-administrasi). Mal administrasi merupakan tindakan
administrasi publik yang menyimpang dari nilai-nilai administrasi publik. Etika
administrasi publik merupakan seperangkat nilai yang dapat digunakan sebagai
acuan, referensi bagi administrasi publik dalam melaksanakan tugas , fungsi dan
kewenangannya. Di samping itu sekaligus dipergunakan sebagai standar penilaian
untuk menilai, apakah tindakannya dinilai ‘baik’ atau ‘buruk’. Salah satu contoh
penyimpangan adalah korupasi, kolusi dan nepotisme (KKN)

Thoha dalam Joko (2001) menjelaskan bahwa pemerintahan yang bersih dan
berwibawa sangat tergantung dari beberpa hal:

1. Pelaku-pelaku dari pemerintahan, yaitu dari aparatur negara.
2. Kelembagaan yang dipakai oleh pelaku-pelaku pemerintahan untuk

mengaktualisasikan kinerjanya
3. Perimbangan kekuasaan yang mencerminkan seberapa jauh system

pemerintahan tersebut harus diberlakukan.
4. Kepemimpinan dalam birokrasi publik yang berakhlak, berwawasan/visionary,

demokratis dan responsive.

Setiap pengangkatan sumber daya manusia sebagai aparatur negara, termasuk
penempatan dan pengangkatan dalam jabatan harus memenuhi dua kriteria, yaitu:

1. Bermoral dan berakhlak, yang ditandai dengan kebersihan akidah, kebersihan
akhlak, kebersihan tujuan hidup, bersih harta dan bersih pergaulan sosial.

2. Berpengetahuan dan berkemampuan untuk melaksanakan tugas yang
dibebankan kepadanya.

Upaya Selanjutnya adalah penataan struktur kepegawaian publik yang sesuai
dengan kebutuhan setiap Lembaga Negara, sehingga diharapkan mereka dapat
mencapai karier yang berkelanjutan (sustainable carier).

41 | M a n a j e m e n P u b l i k

E. Apakah Peran Birokrat Dapat Merubah Terciptanya Good Governance
Dalam upaya mempercepat terciptanya kepemerintahan yang bersih dan

berwibawa, maka peran birokrat mempunyai andil besar. Praktik good governance
memerlukan perubahan perilaku semua unsur kelembagaan yang ada, baik dari
unsur pemerintah, pelaku pasar maupun dari masyarakat sipil. Semuanya perlu
bersama-sama berperan secara optimal agar terwujud kesejahteraan masyarakat.

Kita tahu bahwa birokrasi pemerintah merupakan unsur governance yang
paling tua, yang telah ada bersamaan dengan lahirnya Negara Kesatuan Republik
Indonesia. Suatu pemerintahan bahkan telah menjalankan peran sebelum wacana
good governance itu sendiri lahir. Pemerintah Indonesia telah mewarisi budaya dan
tradisi birokrasi kolonial yang tidak sesuai dengan nilai-nilai yang ada dalam good
governance. Hal ini tentu saja sangat sulit untuk tiba-tiba harus melakukan
perubahan dan sejauh ini pemerintah masih memainkan peran yang dominan dalam
praktik governance.

Untuk mempercepat peningkatan kesejahtreaan masyarakat, tidak dapat
dipukiri bahwa peran birokrasi pemerintahan dalam pelayanan publik sangat
mendominasi, terjadi perluasan struktur dan jaringan birokrasi sehingga birokrasi
menjadi Lembaga yang sangat kuat.

Perubahan pada birokrasi tentunya memiliki dampak yang sangat berarti
dalam praktik governance, namun, kegagalan melakukan reformasi birokrasi
membuat berbagai upaya yang dilakukan kurang berarti. Karena perubahan dan
pemberdayaan masyarakat sipil dan mekanisme pasar harus didahului dengan
reformasi birokrasi. Kinerja birokrasi pemerintah yang baik dapat membuat pasar
semakin kuat, efisien dan memiliki daya saing yang tinggi. Penguatan masyarakat
sipil juga dipengaruhi oleh keberhasilan reformasi birokrasi, karena apabila terjadi
bad governance, sulit kiranya diharapkan masyarakat sipil dapat berperan secara
optimal dalam good governance. Dengan melakukan reformasi birokrasi , seperti
misalnya mengadakan perampingan birokrasi pemerintahan serta mengubah
perilaku birokrasi menjadi responsive dan akuntabel, maka birokrasi pemerintah
dapat menyediakan lahan nagi penguatan masyarakat sipil.

42 | M a n a j e m e n P u b l i k