รปศ

เอกสารประกอบการสอน
รายวชิ า ความรู้เบอื้ งตน้ เกยี่ วกบั รัฐประศาสนศาสตร์

วุฒพิ งศ์ บษุ ราคัม
รป.ม. (นโยบายสาธารณะ)

ศนู ย์การศึกษาบงึ กาฬ
มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั อุดรธานี

2559

เอกสารประกอบการสอน
รายวชิ า ความรู้เบอื้ งตน้ เกยี่ วกบั รัฐประศาสนศาสตร์

วุฒพิ งศ์ บษุ ราคัม
รป.ม. (นโยบายสาธารณะ)

ศนู ย์การศึกษาบงึ กาฬ
มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั อุดรธานี

2559

คำนำ

เอกสารคาสอนฉบับน้ี เรียบเรียงข้ึนเพื่อใช้ประกอบการสอนนักศึกษามหาวิทยาลัยราชภัฎ
อุดรธานี ศึกษาความหมาย พัฒนาการ แนวความคิด ทฤษฎีและความสัมพันธ์ของวิชารัฐ
ประศาสนศาส์ตร์ การบริหารกับสภาพแวดล้อม การเมืองและการบริหารครอบคลุมถึงนโยบาย
สาธารณะ องค์การและการจัดการ การบริหารงานบุคคล การบริหารงานคลังและงบประมาณ
องค์การและกระบวนการบริหารงาน ที่ได้ลงทะเบียนเรียนในรายวิชา ความรู้เบ้ืองต้นทางรัฐประศาส
ศาสตร์ ซึ่งเป็นวิชาเอกบังคับในหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์บัณฑิต คณะมนุษยศาสตร์และ
สงั คมศาสตร์ โดยผ้เู ขียนรับผดิ ชอบเปน็ ผู้สอนรายวชิ าดังกล่าว เพ่อื ใช้ในการเรยี นการสอน

อนึง่ หากมขี ้อผิดพลาดประการใด ผู้เขียนขอน้อมรบั ความผดิ ไวแ้ ต่เพยี งผู้เดียว

วุฒพิ งศ์ บุษราคมั
มถิ ุนายน 2559

สารบัญ หนา้

คำนำ i
สำรบัญ ii
แผนกำรบริหำรกำรสอนประจำวชิ ำ iii
แผนบรหิ ำรกำรสอนประจำบทที่ 1
บทท่ี 1 ควำมรเู้ บ้อื งต้นเก่ยี วกับรฐั ประศำสนศำสตร์ 1
2
1.1 ควำมเป็นมำของรัฐประศำสนศำสตร์ 2
1.2 ควำมหมำยของรัฐประศำสนศำสตร์ 3
1.3 สถำนภำพของรฐั ประศำสนศำสตร์ 5
1.4 รัฐประศำสนศำตร์กับกำรบรหิ ำรธรุ กิจ 10
1.5 รฐั ประศำสนศำสตรก์ ับรฐั ศำสตร์ 11
แบบฝกึ หดั ทำ้ ยบทที่ 1 13
เอกสำรอ้ำงองิ ประจำบทท่ี 1 14
แผนบริหำรกำรสอนประจำบทที่ 2
บทท่ี 2 ขอบขำ่ ยของรฐั ประศำสนศำสตร์ 15
2.1 มมุ มองของรัฐประศำสนศำสตร์ 16
2.2 เนือ้ หำวชิ ำรัฐประศำสนศำตร์ 16
2.3 กำรครอบคลุมกำรพฒั นำกลุม่ วิชำ 17
แบบฝกึ หดั ท้ำยบทที่ 2 18
เอกสำรอ้ำงอิงประจำบทที่ 2 21
แผนบรหิ ำรกำรสอนประจำบทท่ี 3 22
บทท่ี 3 วิวฒั นำกำรของรฐั ประศำสนศำสตร์
3.1 ววิ ัฒนำกำรของรัฐประศำสนศำสตร์ 23
24
3.1.1 วิวัฒนำกำรของรัฐประศำนศำสตร์ จำก Wilson 24
ถึงสงครำมโลกครงั้ ทีส่ อง
24
3.1.2 วิวัฒนำกำรของรฐั ประศำนศำสตร์ ตงั้ แต่สงครำมโลก
คร้งั ท่สี องจนถงึ ปี 1970 26

3.1.3 ววิ ัฒนำกำรของรฐั ประศำนศำสตร์ ตั้งแต่ปี 1970 27
จนถงึ ปัจจุบนั

สารบญั (ตอ่ ) หนา้

3.2 กระบวนทัศนข์ องรฐั ประศำสนศำสตร์ 27
3.3 ลักษณะเฉพำะและควำมเป็นสำธำรณะของกำรบริหำรงำนภำครัฐ 29
29
3.3.1 ลักษณะเฉพำะของกำรบรหิ ำรงำนภำครัฐ 30
31
3.3.2 ควำมเปน็ สำธำรณะของกำรบรหิ ำรงำนภำครฐั 37
38
3.4 รัฐประศำสนศำสตรส์ มยั ใหม่
แบบฝกึ หดั ทำ้ ยบทที่ 3 39
เอกสำรอ้ำงองิ ประจำบทที่ 3 40
แผนบริหำรกำรสอนประจำบทที่ 4 40
บทท่ี 4 กำรศึกษำรฐั ประศำสนศำสตร์ในประเทศไทย 42
42
4.1 กำรศกึ ษำรัฐประศำสนศำสตร์ในประเทศไทย 45
4.2 หลักสูตรรฐั ประศำสนศำสตร์ในประเทศไทย 47
4.3 คณุ ลักษณะของนกั ศกึ ษำรัฐประศำสนศำสตรท์ ี่พงึ ประสงค์ 48
4.4 เป้ำหมำยของกำรศกึ ษำรัฐประศำสนศำสตรย์ ุคใหม่
แบบฝกึ หัดท้ำยบทที่ 4 49
เอกสำรอ้ำงอิงประจำบทที่ 4 50
แผนบรหิ ำรกำรสอนประจำบทท่ี 5 50
บทที่ 5 ปทัสถำนของและทฤษฎขี องรฐั ประศำสนศำสตร์ 50
5.1 ควำมหมำยของปทสั ถำน 50
50
5.1.1 วถิ ปี ระชำ หรือวิถีชำวบ้ำน (Folkways) 51
5.1.2 กฎศลี ธรรม หรือ จำรีต (Morals) 54
5.1.3 กฎหมำย (Laws) 55
5.2 ทฤษฎที ำงรฐั ประศำสนศำสตร์ 65
5.3 คำ่ นยิ มทำงกำรเมืองและกำรบริหำร 66
5.4 กำรเปลี่ยนแปลงค่ำนยิ มและกำรบรหิ ำรงำนภำครฐั 66
5.5 ปทสั ถำนของผ้บู ริหำร 68
5.5.1 ภำวะผ้นู ำ 69
5.5.2 ควำมหมำยของผนู้ ำ
5.5.3 ลกั ษณะผนู้ ำทดี่ ี
5.5.4 ควำมหมำยของภำวะผู้นำ

สารบัญ (ต่อ) หนา้

5.5.5 ทฤษฎีเก่ยี วกับผ้นู ำ 70
แบบฝึกหดั ท้ำยบทท่ี 5 73
เอกสำรอ้ำงอิงประจำบทที่ 5 74

แผนบริหำรกำรสอนประจำบทท่ี 6 75
บทที่ 6 ทฤษฎีองคก์ ำรและทฤษฎีระบบรำชกำร 76
76
6.1 องค์กำร 76
6.1.1 ควำมหมำยขององค์กำร 76
6.1.2 ประเภทขององคก์ ำร 77
6.1.3 กำรจัดโครงสรำ้ งองคก์ ำร 77
6.1.4 รูปแบบของโครงสรำ้ งองค์กำร 78

6.2 ทฤษฎีองค์กำร 78
6.2.1 แนวคิดทฤษฎีองค์กำรคลำสสกิ
(Classical Organization Theory) 81
6.2.2 แนวคดิ ทฤษฎอี งค์กำรท้ำทำย
(Neoclassical Organizational Theory) 84
6.2.3 แนวคิดทฤษฎที รัพยำกรบคุ คลหรือพฤติกรรมองค์กำร
(Human Resource/Behavioral Organizational Theory) 86
6.2.4 แนวคิดทฤษฎีองค์กำรโครงสรำ้ งสมยั ใหม่
(Modern Structural Organizational Theory) 88
6.2.5 แนวคิดทฤษฎอี งคก์ ำรด้ำนเศรษฐศำสตร์
(Organizational Economic Theory) 88
6.2.6 แนวคดิ ทฤษฎอี งคก์ ำรอำนำจและกำรเมือง 90
(Power and Politics Organization Theory)
6.2.7 แนวคดิ ทฤษฎีองค์กำรวัฒนธรรม (Organizational Culture Theory) 91
6.2.8 แนวคดิ ทฤษฎีกำรปฏริ ูปสูก่ ำรเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมองค์กำร
(Reform Through Changes in Organizational Culture) 93
6.2.9 แนวคิดทฤษฎีขององคก์ ำรและสงิ่ แวดลอ้ ม 94
(Theories of Organizations and Environments)
6.3.10 ลำดับของแนวคิดทฤษฎอี งค์กำร

สารบญั (ตอ่ ) หนา้
110
6.3 ทฤษฎรี ะบบรำชกำร 112
6.3.1 หลักลำดบั ขนั้ (hierachy) 113
6.3.2 หลกั ควำมรบั ผิดชอบ (responsibility) 113
6.3.3 หลกั แหง่ ควำมสมเหตุสมผล (rationality) 114
6.3.4 กำรมุง่ สผู่ ลสำเร็จ (achievement orientation)
6.3.5 หลกั กำรทำใหเ้ กดิ ควำมแตกต่ำงหรอื ควำมชำนำญเฉพำะดำ้ น 115
(differentation, specialization) 115
6.3.6 หลกั ระเบียบวนิ ยั (discipline) 115
6.3.7 ควำมเป็นวิชำชีพ (professionalization) 117
118
แบบฝึกหัดทำ้ ยบทท่ี 6
เอกสำรอำ้ งอิงประจำบทท่ี 6 119
แผนบริหำรกำรสอนประจำบทที่ 7 120
บทท่ี 7 กำรคลังสำธำรณะ 120
120
7.1 ขอบเขตของกำรคลงั สำธำรณะ 121
7.1.1 ควำมหมำยของกำรคลังสำธำรณะ 121
7.1.2 บทบำทของกำรคลงั สำธำรณะ 121
122
7.2 งบประมำณแผน่ ดนิ 122
7.2.1 ควำมหมำยของงบประมำณแผน่ ดิน 123
7.2.2 ลักษณะของงบประมำณ 125
7.2.3 หนส้ี ำธำรณะ 128
129
7.3 กำรบริหำรงำนคลงั ในอดีต
7.4 งบประมำณแบบมงุ่ เน้นผลงำน 130
แบบฝกึ หดั ทำ้ ยบทที่ 7 131
เอกสำรอ้ำงองิ ประจำบทที่ 7 131
แผนบรหิ ำรกำรสอนประจำบทท่ี 8 134
บทที่ 8 รฐั ประศำสนศำสตรเ์ ปรยี บเทียบ และกำรบริหำรพัฒนำ 134
8.1 รัฐประศำสนศำสตร์เปรียบเทยี บ 135
8.2 กำรบริหำรกำรพฒั นำ 143
144
8.2.1 ควำมเป็นมำของกำรบริหำรกำรพัฒนำ
8.2.2 ควำมหมำยของกำรบรหิ ำรกำรพฒั นำ
แบบฝึกหดั ทำ้ ยบทที่ 8
เอกสำรอำ้ งอิงประจำบทท่ี 8

สารบญั (ตอ่ ) หนา้

แผนบริหำรกำรสอนประจำบทที่ 9 145
บทท่ี 9 ควำมรู้เบอื้ งตน้ เก่ียวกับนโยบำยสำธำรณะ 146
146
9.1 ควำมหมำยของนโยบำยสำธำรณะ 147
9.2 กระบวนกำรนโยบำยสำธำรณะ 149
9.3 ประเภทของนโยบำยสำธำรณะ 151
9.4 สถำบันที่มบี ทบำทในกำรกำหนดนโยบำยสำธำรณะในประเทศไทย 151
9.5 ควำมสำคญั ของนโยบำยสำธำรณะ 153
แบบฝึกหดั ท้ำยบทที่ 9 154
เอกสำรอ้ำงองิ ประจำบทที่ 9
แผนบรหิ ำรกำรสอนประจำบทที่ 10 155
บทท่ี 10 กำรบรหิ ำรทรัพยำกรมนุษย์ภำครฐั 156
10.1 ควำมแตกตำ่ งระหว่ำงกำรบริหำรงำนบุคคลกับกำรจัดกำรทรัพยำกรมนุษย์ 156
10.2 ระบบคณุ ธรรมและระบบอุปถมั ภ์ 157
157
10.2.1 ระบบคุณธรรม (Merit system) 158
10.2.2 ระบบอุปถมั ภ์ (Patronage system) 159
10.3 กระบวนกำรจัดกำรทรพั ยำกรมนุษย์ภำครฐั 160
แบบฝกึ หดั ทำ้ ยบทที่ 10 161
เอกสำรอ้ำงอิงประจำบทท่ี 10
แผนบริหำรกำรสอนประจำบทท่ี 11 162
บทท่ี 11 แนวโน้มของรฐั ประศำสนศำสตร์ 163
11.1 กำรเปลีย่ นแปลงกำรบริหำรงำนภำครัฐ 163
11.2 แนวโน้มกำรบริหำรงำนภำครัฐ 164
แบบฝึกหดั ท้ำยบทที่ 11 166
เอกสำรอำ้ งองิ ประจำบทท่ี 11 167
บรรณำนุกรม
168

แผนบรหิ ารการสอนประจาวชิ า

รหสั วชิ า PA 51106
รายวิชา ความรเู้ บอ้ื งต้นเกยี่ วกบั รฐั ประศาสนศาสตร์ 3(3-0-6)

คาอธิบายรายวิชา

ศึกษาความหมาย พัฒนาการ แนวความคิด ทฤษฎีและความสัมพันธ์ของวิชารัฐประศาสน
ศาสตร์ การบริหารกับสภาพแวดล้อม การเมืองและการบริหารครอบคลุมถึงนโยบายสาธารณะ
องค์การและการจัดการ การบริหารงานบุคคล การบริหารงานคลังและงบประมาณ องค์การและ
กระบวนการบรหิ ารงาน

วัตถุประสงค์ทว่ั ไป

เพ่อื ใหน้ ักศกึ ษา
1. เขา้ ใจและสามารถอธิบายแนวคดิ หลักการ และพัฒนาการของรฐั ประศาสนศาสตร์
2. เข้าใจและสามารถอธิบายหลกั การบรหิ ารงานภาครฐั ได้
3. เขา้ ใจและสามารถอธบิ ายแนวคิด และกระบวนการบริหารงานบคุ คลได้
4. เขา้ ใจและสามารถอธิบายแนวคดิ และการบรหิ ารงานคลงั และงบประมาณได้
5. เข้าใจและสามารถอธิบายแนวคิดและทฤษฎอี งค์การ และการจัดการได้

หวั ขอ้ และระยะเวลาทใ่ี ช้ในการศึกษา (ประมาณ 48 ชั่วโมง)
บทท่ี 1 ความร้เู บ้ืองต้นเก่ยี วกบั รัฐประศาสนศาสตร์ 3 ชัว่ โมง
ชวั่ โมง
บทท่ี 2 ขอบขา่ ยของรัฐประศาสนศาสตร์ 6 ชั่วโมง
ชั่วโมง
บทที่ 3 ววิ ัฒนาการของรฐั ประศาสนศาสตร์ 6 ช่ัวโมง
ชั่วโมง
บทที่ 4 การศกึ ษารัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย 3 ชว่ั โมง
บทท่ี 5 ปทัสถานของและทฤษฎีของรฐั ประศาสนศาสตร์ 6 ชว่ั โมง
บทท่ี 6 ทฤษฎีองค์การและทฤษฎรี ะบบราชการ 6 ชว่ั โมง
ชั่วโมง
บทที่ 7 การคลงั สาธารณะ 3 ชวั่ โมง

บทท่ี 8 การบรหิ ารเปรียบเทียบการและการบริหารพัฒนา 3
บทท่ี 9 ความรู้เบ้อื งตน้ เก่ียวกับนโยบายสาธารณะ 3
บทท่ี 10 การจัดการทรัพยากรมนษุ ย์ภาครัฐ 3

บทที่ 11 แนวโน้มของรัฐประศาสนศาสตร์ 6

2 | แผนบริหารการสอนประจาวชิ า กฎหมายอาญา 2: (ภาคความผิด) สาหรับรฐั ประศาสนศาสตร์

การวัดผลและการประเมนิ ผล 10 คะแนน
10 คะแนน
การวัดผล 10 คะแนน
1. คะแนนระหวา่ งภาคเรยี น 30 คะแนน
จิตพิสัยและการมีสว่ นร่วมในชัน้ เรียน 60 คะแนน
รายงานเดย่ี ว
รายงานกลมุ่ 30 คะแนน
การสอบกลางภาคเรียน 40 คะแนน
รวม 100 คะแนน
2. คะแนนสอบปลายภาคเรียน
การสอบปลายภาคเรยี น A
รวม B+
รวมทง้ั หมด B
C+
การประเมนิ ผล ได้ระดับ C
คะแนนระหว่าง 80-100 คะแนน ได้ระดับ D+
คะแนนระหว่าง 75-79 คะแนน ได้ระดับ D
คะแนนระหวา่ ง 70-74 คะแนน ได้ระดบั F
คะแนนระหวา่ ง 65-69 คะแนน ได้ระดับ
คะแนนระหว่าง 60-64 คะแนน ได้ระดบั
คะแนนระหวา่ ง 55-59 คะแนน ได้ระดับ
คะแนนระหวา่ ง 50-54 คะแนน ได้ระดับ
คะแนนระหวา่ ง 0-49 คะแนน

แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 1
ความเขา้ ใจเบ้ืองตน้ เกี่ยวกบั รัฐประศาสนศาสตร์

หัวข้อเนื้อหา

1. ความเป็นมาของรัฐประศาสนศาสตร์
2. ความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์
3. สถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์
4. รัฐประศาสนศาตรก์ ับการบรหิ ารธรุ กิจ
5. ลักษณะเฉพาะและความเปน็ สาธารณะของการบริหารงานภาครัฐ

วัตถุประสงคเ์ ชงิ พฤติกรรม

1. อธิบายความเปน็ มาของรฐั ประศาสนศาสตร์
2. วิเคราะหค์ วามสัมพันธข์ องรัฐประศาสนศาสตรก์ ับศาสตร์ต่างๆ
3. บอกลักษณะเฉพาะของงานบริหารภาครฐั

วิธีการสอนและกิจกรรมการเรียนการสอน

1. ฟงั บรรยาย และอภปิ รายซักถาม
2. แบ่งกลุม่ มอบหมายงาน
3. ทาแผนผังความคดิ (Mind Map)
4. อภปิ รายและแสดงความคิดเหน็
5. บรรยายสรปุ
6. ทาแบบฝึกหดั ทา้ ยบท หรือใบงาน

สื่อการเรียนการสอน

1. เอกสารประกอบการสอนบทท่ี 1
2. โสตทศั นวัสดุ Power Point เรอื่ งความรู้เบือ้ งต้นเกี่ยวกับรฐั ปราสนศาตร์

การวัดผลและการประเมินผล

1. สงั เกตความสนใจในการบรรยาย
2. มสี ว่ นรว่ มในการแสดงความคดิ เหน็ และตอบคาถาม
3. ตรวจแบบฝึกหัด
4. ทดสอบกลางภาค

บทที่ 1

ความเขา้ ใจเบื้องตน้ เก่ียวกับรัฐประศาสนศาสตร์

รฐั ประศาสนศาสตร์เป็นภาควิชาท่ีให้การศึกษาหลายอย่างประกอบกันเพ่ือการบริหารหรือ
จัดการ รฐั ประศาสนศาสตร์จึงเป็นสหวทิ ยาการทม่ี ีความรู้มากกวา่ ด้านหน่ึงนั่นเอง
1.1 ความเป็นมาของรฐั ประศาสนศาสตร์

การศึกษาวิชาใด ๆ ก็ตาม การทราบถึงสถานภาพของวิชาเป็นสิ่งจาเปน็ และเป็นจุดเร่ิมต้นที่
สาคัญที่จะนาไปสู่ความเข้าใจในสาขาวิชาที่จะศึกษาอย่างลึกซ้ึงต่อไป การศึกษาถึงสถานภาพของ
วิชาท่ีสาคัญเรื่องหน่ึงคือการศึกษาในความเป็นศาสตร์ (Science) ของสาขาวิชา ดังนั้นคาถามแรกๆ
ที่มักจะเกิดข้ึนเสมอในการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ก็คือคาถามท่ีว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็น
ศาสตร์หรือไม่ ทั้งนี้เพราะความเป็นศาสตร์ของสาขาวิชาหมายถึง การเป็นท่ียอมรบั ในแวดวงวชิ าการ
โดยถือว่าเป็นสิ่งที่มีการศึกษาอย่างเป็นระบบ มีการใช้วิธีการศึกษาในเชิงวิทยาศาสตร์ท่ีสามารถ
อา้ งอิงพิสูจน์ได้ ด้วยเหตนุ ้ีวชิ าใดที่เปน็ ศาสตร์จงึ ได้รับการยอมรับและเชดิ ชูโดยเฉพาะในยคุ ของความ
เจรญิ รงุ่ เรอื งทางวิทยาการในศตวรรษที่ 19 เปน็ ตน้ มา
ดังนั้น หากรฐั ประศาสนศาตร์เป็นศาสตร์ ก็หมายถึงการได้รบั การยอมรับวา่ มีคุณค่าและน่าสนใจ และ
เปน็ การศึกษาท่ีไมม่ ีอคติ มคี ่านยิ มที่เป็นกลาง ดังนั้นจึงมีนักรฐั ประศาสนศาตร์ส่วนหนงึ่ จึงพยายาม
ผลักดันให้รัฐประศาสนศาสตร์มีความเป็นศาสตร์ จนก่อให้เกิดคาถามว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็น
ศาสตร์จริงหรือไม่ ถ้าไม่เป็นศาสตร์แล้ว รัฐประศาสนศาสตร์เป็นอะไร รวมถึงคาถามท่ีว่ารัฐ
ประศาสนศาสตร์เป็นศาสตรแ์ ลว้ ไดอ้ ะไร

คาว่า “ศาสตร์” (Science) เป็นคาท่ีมาจากภาษาลาตินว่า “Scientia” หมายถึงองค์ความรู้
แต่ “ศาสตร์” ในความหมายที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบันหมายถึงความรู้ที่ได้มาจากการคิดวิเคราะห์และ
สงั เคราะห์จนสร้างเป็นความรขู้ ้ึนมาอย่างเป็นระบบและมีแบบแผน มีการจัดระเบียบจนเป็นท่ีเชอื่ ถือ
ได้และเป็นท่ยี อมรับกันโดยทั่วไป

ในความหมายของศาสตร์ที่หมายถึงองค์ความรู้น้ัน อาจแยกได้เป็นศาสตร์บริสุทธิ์
(Pure Science) และศาสตร์ประยุกต์ (Applied Science) ทั้งน้ีโดยถือว่าศาสตร์บริสุทธ์ิเป็นองค์
ความรู้ที่มีความเป็นอิสระไม่ใช้องค์ความรู้จากศาสตร์อื่นโดยเน้นความเป็นปรนัย (Objectivity)
ปราศจากค่านิยม มีความม่ันคงแน่นอนสอดคล้องกันในการศึกษาแต่ละคร้ัง (Consistent) เป็นท่ี
เชอ่ื ถือได้ และมีความสามารถในการทานาย ทง้ั นี้ ศาสตรม์ กี ฎเกณฑห์ รอื Criteria อยู่ 5 ข้อ คือ

1. ศาสตร์ต้องเป็นส่ิงที่พิสูจน์ได้ (Intersubjective Testability) ทั้งคาจากัดความ กฎ
รวมทงั้ คาอธบิ ายต่างๆ ทมี่ กี ารกล่าวอา้ ง โดยจะตอ้ งมหี ลกั ฐานในการพิสูจน์ได้

2. ตอ้ งเป็นสิง่ ท่ีเชือ่ ถอื ได้ (Reliability) ใหค้ วามสนใจกบั สง่ิ ทเ่ี ป็นจริง
3. ศาสตร์ต้องเปน็ สิ่งที่มคี วามชัดเจน (Definiteness) และมคี วามแมน่ ยา (Precision)
4. ศาสตร์ต้องเป็นสิ่งที่เป็นระบบ (Coherence or Systematic character) รวมท้ังง่ายต่อ
ความเข้าใจ

หนา้ | 3 บทท่ี 1 ความเขา้ ใจเบ้ืองต้นเก่ยี วกับรฐั ประศาสนศาสตร์

5. ศาสตร์ต้องมีความครอบคลุม (Comprehensiveness or Scope) ท่ีสามารถให้การ
อธบิ ายไดส้ ูงสดุ
ในขณะท่ศี าสตรป์ ระยุกต์ เปน็ องคค์ วามรู้ทเ่ี น้นการประยกุ ต์ใชค้ วามรู้จากศาสตรบ์ รสิ ทุ ธิ์เพ่อื
ตอบสนองความตอ้ งการของมนษุ ย์ โดยเหตทุ ่ีเน้นการนาไปใชก้ บั มนุษยแ์ ละสงั คมมนษุ ย์ ดังนัน้
กฎเกณฑบ์ างอยา่ งจากศาสตร์บริสุทธิอ์ าจไม่ถูกนามาใช้ในการประเมินศาสตร์ประยกุ ต์ เช่น
ความสามารถในการทานาย หรอื การปราศจากค่านยิ ม ศาสตร์ประยุกตจ์ ึงมักถกู จัดวา่ เปน็ ศาสตร์แบบ
อ่อนๆ (Soft Science) หรอื อาจจดั เป็นศาสตร์ประยกุ ตท์ างสังคม (Applied Social Sciences)
เนื่องจากเป็นศาสตร์ทีเ่ ก่ียวกับการประยุกตใ์ ช้กบั สังคมมนษุ ย์ มคี วามเกย่ี วข้องกับ เรื่องของปัจจัย
หลายตัวท่ีควบคมุ ไมไ่ ด้ เชน่ พฤตกิ รรมของมนุษย์ เศรษฐกจิ สงั คม การเมอื ง และค่านยิ ม ในขณะที่
นกั ปรัชญาเชงิ ศาสตรบ์ างทา่ น (Paul Thagard, 1998) พยายามแยกใหเ้ ห็นถึงศาสตร์แทก้ ับศาสตร์
เทียม (Pseudoscience) เชน่ โหราศาสตร์ ว่าศาสตรแ์ ท้จะต้องสามารถพิสูจนไ์ ด้ มีความแน่นอนใน
การทานาย เป็นขอ้ พิสูจน์ทใี่ ชไ้ ด้ท่วั ไป ในขณะทศี่ าสตรเ์ ทยี มไม่มีคุณสมบัตดิ ังกลา่ ว
จากความหมายของศาสตร์ดังกล่าว ถ้ารัฐประศาสนศาสตร์จะเป็นศาสตร์ รัฐประศาสน
ศาสตร์จะต้องมีกฎเกณฑ์ท่ีแน่ชัด ท่ีสามารถอธิบายปรากฎการณ์ทางการบริหารภาครัฐได้ โดย
กฎเกณฑ์ทวี่ า่ จะต้องเปน็ กฎเกณฑ์ที่ปราศจากคา่ นิยม ไมข่ ึน้ อยู่กบั ความคดิ ความเช่ือของผตู้ คี วามหรือ
ผู้ใชก้ ฎเกณฑ์ และจะต้องเปน็ กฎท่ีสามารถพิสจู น์หรอื ทดสอบได้ นกั รฐั ประศาสนศาสตร์ท่ีพยายามจะ
ทาใหร้ ัฐประศาสนศาสตร์เปน็ ศาสตร์ จึงพยายามทจี่ ะทาให้รฐั ประศาสนศาสตรม์ ีหลกั เกณฑ์ท่ีแนช่ ดั

1.2 ความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์
รฐั ประศาสนศาสตร์ มาจากคาว่า Public Administration ในภาษาอังกฤษ
โดยคาว่า Public หมายถึง ข้าราชการ กิจกรรมต่าง ๆ ท่ีรัฐพึงปฏิบัติ ส่วนคาว่า

Administration หมายถงึ ความพยายามในการทีจ่ ะรว่ มมอื กันดาเนนิ การในองค์การ
คาวา่ Administration แตกต่างจากคาว่า Management หรือ การบริหาร โดย Herbert A

Simon กล่าวว่า การบริหาร หมายถึง กิจกรรมของกลุ่มบุคคลที่ร่วมมือร่วมแรงร่วมใจกันปฏิบัติ
เพื่อให้บรรลุวตั ถุประสงค์ท่ีตั้งไว้ร่วมกันหรือ Ernest Dale กล่าวว่า การบริหาร หมายถึง การทางาน
ให้สาเรจ็ ลลุ ่วงไปโดยใชผ้ ูอ้ น่ื เป็นผ้กู ระทา

การบริหาร มีรากศัพท์มาจากภาษาลาติน ว่า “Administrate” ซ่ึงหมายถึง ช่วยเหลือหรือ
อานวยการ การบริหารมีความสัมพันธ์หรือมี ความหมายใกล้เคียงกับคาว่า “Minister” ซ่ึงหมายถึง
การรับใช้หรือผู้รับใช้หรือผู้รับใช้รัฐ อาจ หมายถึง รัฐมนตรี สาหรับความหมายดั้งเดิมของคาว่า
Administer หมายถงึ การติดตามดูแลสิ่งต่าง ๆ และคาจากัดความง่ายๆ ท่ีทนั สมัยก็คือ “การทางาน
ให้สาเร็จ” การบริหาร บางครั้งเรียกว่า การบริหารจัดการ นิยมใช้ในองค์กรขนาดใหญ่ โดยเฉพาะ
ระบบราชการ หมายถึง การดาเนินงาน หรือการปฏิบัติงานใดๆ ของหน่วยงานของรัฐ และ/หรือ
เจา้ หนา้ ทขี่ องรัฐ ถ้าเป็นหน่วยงานภาคเอกชน หมายถึงของหน่วยงาน และ/หรือบุคคลทีเ่ กีย่ วขอ้ งกับ
คน ส่งิ ของและหนว่ ยงาน

เฮอร์เบิร์ต เอ. ไซมอน (Herbert A. Simon) กล่าวถึงการบริหารว่า หมายถึง กิจกรรมท่ี
บุคคลตงั้ แต่ 2 คนข้ึนไป รว่ มกันดาเนินการเพ่ือใหบ้ รรลุวัตถปุ ระสงค์

บทที่ 1 ความเขา้ ใจเบือ้ งต้นเกยี่ วกับรัฐประศาสนศาสตร์ หนา้ | 4

ปีเตอร์ เอฟ. ดรัคเกอร์ (Peter F. Drucker) กล่าวว่า การบริหาร คือ ศิลปะในการทางานให้
บรรลุเป้าหมายร่วมกับผู้อื่น การทางานต่างๆ ให้ ลุล่วงไปโดยอาศัยคนอ่ืนเป็นผู้ทาภายในสภาพ
องค์การท่ีกล่าวน้ัน ทรัพยากรด้านบุคคลจะเป็น ทรัพยากรหลักขององค์การที่เข้ามารว่ มกนั ทางานใน
องคก์ าร ซ่ึงคนเหลา่ นีจ้ ะเป็นผู้ใชท้ รัพยากร ด้านวัตถอุ น่ื ๆ เครือ่ งจักร อุปกรณ์ วตั ถดุ ิบ เงนิ ทนุ รวมทั้ง
ข้อมูลสนเทศตา่ งๆ เพือ่ ผลิตสนิ คา้ หรือ บรกิ ารออกจาหนา่ ยและตอบสนองความพอใจให้กับสังคม

เฟรดเดอรร์ ิค ดับบลิว. เทเลอร์ (Frederick W. Taylor) ให้ความหมายการบริหารไว้ว่า งาน
บริหารทุกอย่างจาเป็นต้องกระทาโดยมี หลักเกณฑ์ ซึ่งกาหนดจากการวิเคราะห์ศึกษาโดยรอบคอบ
ทั้งน้ี เพือ่ ให้มีวิธีท่ดี ที ่ีสดุ ในอันทจี่ ะ ก่อให้เกิดประสิทธภิ าพในการผลิตมากย่ิงขนึ้ เพือ่ ประโยชนส์ าหรับ
ทุกฝ่ายทเี่ ก่ยี วข้อง

อนันต์ เกตุวงศ์ ให้ความหมายการบริหาร ว่า เป็นการประสานความ พยายามของมนุษย์
(อยา่ งน้อย 2 คน) และทรพั ยากรต่าง ๆ เพอ่ื ทาใหเ้ กิดผลตามตอ้ งการ

ติน ปรัชญพฤทธิ์ มองการบริหารในลักษณะท่ีเป็นกระบวนการโดยหมายถึง กระบวนการ
นาเอาการตัดสินใจ และนโยบายไปปฏิบัติ ส่วนการบริหารรัฐกิจหมายถึงเก่ียวข้องกับ การนาเอา
นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ

ธงชัย สันตวิ งษ์ กล่าวถึงลกั ษณะของงานบรหิ ารจัดการไว้ 3 ดา้ น คอื
1) ในด้านท่ีเปน็ ผู้นาหรือหัวหน้างาน งานบรหิ ารจัดการ หมายถึง ภาระหน้าที่ ของ

บุคคลใดบุคคลหนง่ึ ที่ปฏบิ ัติตนเปน็ ผนู้ าภายในองคก์ าร
2) ในด้านของภารกจิ หรอื ส่ิงท่ีต้องทา งานบริหารจัดการ หมายถึง การจัด ระเบียบ

ทรพั ยากรต่างๆ ในองค์การ และการประสานกิจกรรมต่างๆ เขา้ ด้วยกนั
3) ในดา้ นของความรับผิดชอบ งานบริหารจัดการ หมายถึง การต้องทาให้งาน ต่างๆ

สาเร็จลุล่วงไปด้วยดีด้วยการอาศัยบุคคลต่างๆ เข้าด้วยกัน ดังนั้น จากคานิยามของการบริหารของ
นักวชิ าการตา่ งๆ ผูเ้ ขยี นขอกลา่ วสรปุ ว่า การ บริหาร เป็นศลิ ปะในการทางานรว่ มกับบุคคลอื่น โดยใช้
ทรพั ยากรองคก์ ารทั้งหลายรวมถึงการ คานึงถงึ สภาพแวดล้อมขององคก์ ารเพื่อให้บรรลุเป้าหมายของ
องคก์ ารไดอ้ ย่างมปี ระสทิ ธิภาพ

ด้วยเหตุน้ี Administration จึงเป็นการบริหารจัดการ ในองค์การขนาดใหญ่ องค์การทาง
ราชการ หรือบริหารราชการ ภาครัฐ ในขณะท่ี Management เป็นการบริหารจัดการ ในองค์การ
ธุรกจิ การบริหารภาคธุรกจิ เอกชน

รฐั ประศาสนศาสตร์ มาจากคาภาษาอังกฤษว่า “Public Administration” มาจากการรวม
คา 2 คา คือ Public และ Administration ดังนั้นหากพิจารณาคาแต่ละคาดังท่ีได้จาแนกนั้น พอ
สรุปได้ว่า Public หมายถึง สาธารณะ ส่วนรวม ประชาชนหรือราชการ สาธารณะยังครอบคลุม ถึง
การปฏิบัตหิ นา้ ท่ีของบรรดาขา้ ราชการซึง่ ต้องเป็นไปตามกฎหมาย ความเปน็ สาธารณะหรอื เร่ือง ของ
กิจการต่างๆ ที่รัฐปฏิบัติหรือพึงปฏิบัติเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน ส่วนคาว่า Administration
หมายถึง การบริหาร ดังที่ผู้เขียนได้กล่าวไว้แล้วในตอนต้น เมื่อรวมกันแล้วรัฐ ประศาสนศาสตร์หรือ
Public Administration หมายถึง การบริหารงานสาธารณะหรือการ บริหารงานท่ีเป็นกิจการของ

หน้า | 5 บทท่ี 1 ความเข้าใจเบื้องตน้ เกีย่ วกับรัฐประศาสนศาสตร์

ส่วนรวมเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนหรือหากพิจารณาลงไปใน หน่วยงาน องค์การต่างๆ ทั้ง
ภาครฐั และภาคเอกชนคือการบรหิ ารงานเพ่ือประโยชน์สขุ ของคนในองค์การ

รัฐประศาสนศาสตร์ (public administration science) หมายถึง กิจกรรมท่ีเกี่ยวข้องกับ
การบริหารงานสาธารณะ ซึ่งรวมไปถึงการบริหารงานราชการและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ นอกจากน้ียังมี
นกั วิชาการได้ให้ความหมายไว้หลายกหลาย ดงั น้ี George J. Gordon, เห็ น ว่ า รัฐ ป ร ะ ศ าส น
ศาสตร์ หมายถึง กระบวนการ องค์การ และบุคคลซึ่งดารงตาแหน่งทางราชการท้ังหลายและมีส่วน
เก่ียวขอ้ งในการกาหนดและนาเอากฎหมาย ระเบียบแบบแผนต่าง ๆ ซงึ่ ออกโดยฝ่าย นิตบิ ญั ญตั ิ ฝ่าย
บริหาร และฝา่ ยตุลาการ ไปปฏิบัติ

Nicholas Henry, เห็นว่า วิชารัฐประศาสนศาสตร์ มีเอกลักษณ์ เพราะมีความแตกต่างจาก
วิชารัฐศาสตร์ในแง่ที่ว่าเป็นวิชาท่ีให้ความสนใจต่อการศึกษาโครงสร้างและพฤติกรรมของระบบ
ราชการ รวมท้ังเป็นศาสตร์ท่ีมีระเบียบวิธีการศึกษาเป็นของตนเอง วิชารัฐประศาสนศาสตร์ยัง
แตกต่างจากศาสตร์การบริหารในแง่ที่ว่าเป็นวิชาท่ีศึกษาเรื่องขององค์การของรัฐ ซึ่งมิได้มุ่งแสวงหา
กาไรดังเช่นองค์การเอกชน และเป็นวิชาที่สนับสนุนให้องค์การของรัฐมีโครงสร้างกลไกการตัดสินใจ
และพฤตกิ รรมของขา้ ราชการทเี่ ก้ือกูลการให้บรกิ ารสาธารณะ

James W.Fesler นิยามว่า รัฐประศาสนศาสตรเ์ ปน็ การกาหนดและปฏิบัติตามนโยบายของ
ระบบราชการ ซึ่งตัวระบบน้นั มขี นาดใหญโ่ ตและ มีลักษณะของความเป็นสาธารณะ

Felix A.Nigro and Lloyd G.Nigro กล่าวว่า วิชารัฐประศาสนศาสตรไ์ มม่ ีคาจากัดความใดที่
กระชบั พอท่ีจะครอบคลมุ ได้ทกุ ประเด็น แต่อาจสรปุ ไดว้ า่ เป็นวชิ าท่ีศึกษาถึงส่ิงดังต่อไปนี้

1) ความพยามรว่ มกันของกลมุ่ คนในทางสาธารณะ
2) เป็นความสัมพนั ธ์ระหว่างกันของกจิ กรรมฝ่ายบริหาร นิตบิ ญั ญตั แิ ละตลุ าการ
3) มีบทบาทสาคัญในการกาหนดนโยบายสาธารณะ ซ่ึงเป็นส่วนหน่ึงของ กระบวนการทาง
การเมอื ง
4) มคี วามแตกตา่ งอยา่ งเหน็ ไดช้ ัดของการบรหิ ารงานของรัฐและเอกชน
5) เกี่ยวข้องอย่างใกล้ชิดกับกลุ่มภาคเอกชนและบุคคลหลายฝ่ายที่มีต่อการให้บริการ แก่
ชุมชน
Public Administration หมายถึง การร่วมมือกันดาเนินงานของรัฐ ดังนั้นรัฐประศาสน
ศาสตร์ หรือ Public Administration จึงเปน็ วิชาทศี่ ึกษาคน้ ควา้ ทางด้านการบริหารงานภาครัฐ
สรุป รัฐประศาสนศาสตร์ เป็นวิชาที่ศึกษาเกี่ยวกับการบริหารงานของภาครัฐท้ังปวง เพื่อให้
การบริหารงานของรัฐดังกล่าวสามารถบรรลุผลที่ตั้งไว้และเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะชน และ
สามารถรวบรวมความรไู้ ว้เป็นอยา่ งระบบและสามารถถา่ ยทอดความรูไ้ ด้
1.3 สถานภาพของรฐั ประศาสนศาสตร์
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวทาง “หลักการบริหาร” (1927 -1937) เป็นความ
พยายามอย่างชัดเจนในการที่จะทาให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็น “ศาสตร์” ท้ังน้ีโดยการยึดถือแนว
“Generic Approach” โดยมองว่าการบริหารเป็น “ศาสตร์” อย่างหน่ึงเรียกว่า “administrative
science” สามารถนาไปใช้ทุกประเทศ ทกุ องค์การ และทุกวัฒนธรรม ท้ังนีโ้ ดยเนื้อหาการศึกษาของ

บทท่ี 1 ความเข้าใจเบอื้ งต้นเกย่ี วกบั รฐั ประศาสนศาสตร์ หน้า | 6

แนวน้ีคือ การศกึ ษาเร่ืองขององคก์ ารและการจัดการ โดยอาศยั เทคนคิ วิธกี ารวเิ คราะห์อย่างเป็นระบบ
การตัดสินใจและคณิตศาสตร์ โดยตัดเรื่องของ “ค่านิยม” และ “สิ่งแวดล้อม” ออก โดยเฉพาะ
สง่ิ แวดล้อมทางการเมือง นอกจากนย้ี ังพยายามในการที่จะทาใหร้ ัฐประศาสนศาสตร์สร้าง “ศาสตร์”
ขึ้นมาโดยการแยกข้อเท็จจริง (Fact) ออกจากค่านิยม (Value) โดยการแยกค่านิยมออกจาก
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์หรือพยายามทาให้การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์มีความเป็นกลาง
ปราศจากค่านยิ มโดยเฉพาะค่านิยมทางการเมือง โดย รฐั ประศาสนศาสตรต์ ้องดึงตัวเองออกมาจาก
ปรากฎการณ์ท่ีจะศึกษา วางตัวเปน็ กลางแล้วสร้างกฎเกณฑ์การบริหารทม่ี าจากข้อเท็จจริงอย่างเป็น
ระบบและมแี บบแผน

เริ่มจาก William F. Willoughby เขียน “Principles of Public Administration” (1926)
สนับสนุนความคิดที่ว่า “หลักการบริหารเชิงวิทยาศาสตร์สามารถใช้ได้ในการบริหารรัฐกิจและการ
บริหารธุรกิจ” ในขณะท่ี Gulick and Urwich (1937) พยายามค้นหา “good administration”
โดยเขียน “Papers on the Science of Public Administration” เพ่ือเสนอศาสตร์การบริหารที่มี
วัตถุประสงค์หลักเพื่อบรรลุผลสาเร็จของงานด้านค่าใช้จ่าย ดา้ นแรงงาน และวตั ถุดิบทนี่ ้อยท่ีสุด ทงั้ น้ี
ได้เสนอหลัก “POSDCORB” ซง่ึ เปน็ หนา้ ท่ีสาคัญของหัวหน้าฝา่ ยบริหารที่ตอ้ งทา

นอกจากนี้ยังมีงานเขียนของ Henri Fayol (1949) เขียน “General and Industrial
Management” เสนอหลักการบริหาร 14 ประการ บนพื้นฐานของการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์แบบ
ยุโรป ในขณะท่ี Frederick Taylor (1911) เสนอแนวคิดเกี่ยวกับ “การจัดการในเชิงวิทยาศาสตร์
(Scientific Management)” เพ่ือปรับปรุงประสิทธิภาพในการทางานในโรงงานอุตสาหกรรมให้เกิด
ประสิทธิภาพสูงสุด โดย Taylor เสนอทฤษฎีวิทยาศาสตร์การจัดการบนพื้นฐานความเชื่อที่ว่าการ
บริหารเป็นเรื่องที่ใช้หลักวิทยาศาสตร์ได้ และหลักวิทยาศาสตร์จะช่วยให้มีการบริหารท่ีมี
ประสทิ ธภิ าพและประหยดั ได้

นักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่มน้ียังเน้นการพัฒนาการเป็นศาสตรบ์ ริสุทธิ์ท่ีได้รับองคค์ วามรู้มา
จากวิธีการทางวิทยาศาสตร์ซ่ึงสามารถทดสอบได้ และสามารถนาไปใช้ได้ทุกองค์การ ศาสตร์การ
บริหารยังประกอบไปด้วยกลุ่มทฤษฎีองค์การซึ่งถือกาเนิดจากพวกนักพฤติกรรมศาสตร์โดยเฉพาะ
กลุม่ มนุษยส์ ัมพันธแ์ ละทรัพยากรมนุษย์ (HR) และกลุ่มทฤษฎีทศี่ ึกษาองค์การระบบเปิด นอกจากน้ยี ัง
ประกอบไปด้วยกลุ่มเทคนิคการบริหารที่พัฒนาขึ้นมาจากการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ โดยมีการนา
เครื่องมือต่างๆ มาช่วยในการบริหาร เช่น การวิเคราะห์ระบบ (System Analysis) การวิจัยการ
ดาเนินการ (Operation Research) การจาลองแบบ (Simulator) การบริหารโครงการ และการ
พฒั นาองค์การ (OD) เป็นตน้

ในส่วนของการใช้เคร่ืองมือทางคณิตศาสตร์มาช่วยในการบริหารน้ี Herbert A. Simon
(1960)เสนอทฤษฎเี กี่ยวกับการวินิจฉัยสั่งการซ่งึ ถือวา่ เปน็ เร่อื งของการบริหารจดั การน้ันเอง โดยแยก
การวินิจฉัยสั่งการออกเป็นสองประเภท คือ Programmed decisions กับ Nonprogrammed
decisions โดยมีความเชื่อมโยงกันตั้งแต่การตัดสินใจท่ีเป็น Programmed decisions ซึ่งเป็นการ
ตัดสินใจเกี่ยวกับงานประจาทาซ้าๆ กัน ซึ่งเป็นหน้าที่ของพ นักงานระ ดับล่างไปจนถึง
Nonprogrammed decisions ซึ่งเป็นเร่ืองของดุลยพินิจของผู้บริหารระดับสูง แต่ Simon เสนอให้
นกั บริหารอาศัยการวเิ คราะหท์ างคณติ ศาสตร์ การวิจัยการดาเนนิ งาน การทดลองโดยใช้คอมพวิ เตอร์

หนา้ | 7 บทท่ี 1 ความเข้าใจเบ้ืองตน้ เก่ยี วกบั รฐั ประศาสนศาสตร์

มาช่วยในการตัดสนิ ใจเพอ่ื ทดแทนหน้าทขี่ องเสมียนพนกั งาน และมาชว่ ยแทนการใช้ดลุ ยพินจิ แทนนัก
บริหารระดับกลาง เช่น การตัดสนิ ใจในการควบคุมผลผลิต และพยายามท่ีจะอาศัยเทคนิควิทยาการ
ด้านคอมพิวเตอร์มาตัดสินใจแทนมนุษย์ในเร่ืองที่ยุ่งยาก สลับซับซ้อนจนกล่าวได้ว่าการตัดสินใจการ
บริหารจัดการเป็นเร่อื งที่ไม่ได้ใช้ดุลยพินิจมาเกี่ยวข้องแตใ่ ช้ข้อมูลและข้อเท็จจรงิ เชิงประจักษ์ในการ
ตดั สนิ ใจในการบริหาร ซง่ึ จดั เป็น “ศาสตร์การบริหาร” อกี ขั้นหนึ่ง อีกนัยหน่งึ คอื การพยายามท่ีจะทา
ให้การบรหิ ารเป็นศาสตร์ท่ีมีสูตรสาเร็จ อย่างไรก็ตาม Simon ก็ยอมรับว่าสาหรับนักบริหารระดับสูง
แล้ว การใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจในการบริหารยังเป็นสิ่งจาเป็น เพราะในโลกของความเป็นจริง
ระบบบรหิ ารมีข้อจากัดหลายประการท่ีทาให้การวิเคราะห์ที่อาศยั ข้อมูลและเทคโนโลยีเปน็ ไปได้ยาก
จึงควรอาศัยหลักความพึงพอใจซึ่งเรียกว่า “Administration man” โดยมีการนาดุลยพินิจและ
คา่ นิยมเข้ามาเกยี่ วข้อง ดังน้นั จึงเท่ากับ Simon เองก็ยอมรบั ว่าการบริหารจะเปน็ ศาสตร์ท่ีสมบูรณไ์ ป
ไมไ่ ด้ เพราะจะต้องมกี ารนาคา่ นยิ มเขา้ มาเก่ียวขอ้ งโดยเฉพาะนกั บริหารระดับสงู

อย่างไรก็ตามในกลุ่มที่คัดค้านความไม่เป็นศาสตร์ของรัฐประศาสนศาสตร์ เห็นว่าเม่ือ
พจิ ารณาถงึ คณุ ลักษณะของศาสตร์ดังกลา่ วโดยเฉพาะศาสตร์บริสุทธ์ิ กล่าวได้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์
ไม่มีฐานะเป็นศาสตร์ เพราะศาสตรม์ ีคณุ สมบัตทิ ่ีแน่ชดั แน่นอนและทานายได้ แต่รัฐประศาสนศาสตร์
แม้จะมีคุณสมบัติบางส่วนท่ีแน่ชัด ชัดเจน และทานายได้ แต่ผลของการทานาย มีลักษณะเป็น
“แนวโน้ม” หรือ “ความน่าจะเป็น” เท่านั้น และแม้จะมีความพยายามในการนาเทคนิคทาง
วิทยาศาสตร์มาใช้ก็ไม่ทาให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์บริสุทธิ์ข้ึนมาได้ Dwight Waldo เขียน
The Enterprise of Public Administration เสนอว่ารฐั ประศาสนศาตรไ์ ม่มฐี านะเป็นศาสตรอ์ ย่างท่ี
Taylor และ Gulick & Urwich เข้าใจ เพราะรัฐประศาสนศาสตรไ์ ม่ควรเป็นกลาง แต่ควรสนใจเรื่อง
ของค่านิยมประชาธิปไตย และความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองกับการบริหาร Waldo มีความเห็นที่
แตกต่างจากนกั วิชาการในยุคก่อนสงครามโลกคร้ังที่ 2 ว่ารฐั ประศาสนศาตร์ไม่ควรสนใจเฉพาะเรื่อง
ภายในองค์กร แต่ควรสนใจเรอ่ื งการเมือง นโยบาย และค่านยิ มของการปกครองระบบประชาธิปไตย
ในขณะท่ี Robert A Dahl (1947) ได้ชี้ให้เห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์จะไม่สามารถบรรลุความเป็น
ศาสตร์ได้ หากไมส่ ามารถกา้ วข้ามปญั หา 3 ประการ ของรัฐประศาสนศาสตร์ กลา่ วคอื

1. บทบาทของ “ค่านิยม” เนื่องจากการบริหารยังคงต้องเก่ียวขอ้ งกับค่านิยมแต่ความเป็น
“ศาสตร์” ตอ้ งปราศจากค่านยิ ม

2. การศึกษาเกี่ยวกบั การบรหิ าร ต้องศึกษาพฤติกรรมมนุษย์ซึ่งมีความแตกตา่ งไปของแต่ละ
บุคคล จึงต้องเก่ียวข้องกับตัวแปรมากมายท่ีไม่คงท่ี และควบคุมได้ ทาให้ยากต่อการศึกษาตาม
แนวทางของศาสตร์

3. การสร้างหลักสากลในทางการบริหารเพื่อนาไปใช้ไดใ้ นทุกบรบิ ทหรือสงั คมท่ีแตกต่างกัน
โดยอาศยั การศกึ ษาจากตัวอย่างเพยี งบางส่วนยงั ไม่เพยี งพอ

อย่างไรก็ตาม Dahl เองก็ไม่ได้ให้คาตอบว่ารัฐประศาสนศาสตร์ควรจะจัดการอย่างไรกับ
ค่านิยมและปัญหาอีกสองข้อดังกล่าว การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์จึงจะบรรลุความเป็นศาสตร์ได้
เพียงแต่ชี้ให้เห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์มีเรื่องของปทัสฐานและค่านิยมเข้ามาเกี่ยวข้องมาก และไม่
เป็นหลักสากลเนื่องจากมีข้อจากัดด้านวัฒนธรรมท่ีหลากหลายต่างกัน นอกจากนี้การศึกษารัฐ

บทที่ 1 ความเข้าใจเบอื้ งต้นเกี่ยวกับรฐั ประศาสนศาสตร์ หน้า | 8

ประศาสนศาสตร์ยังไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของข้อมูลเชิงประจักษ์แต่อยู่ บนพ้ืนฐานของข้อความ ข้อ
สมมุติฐานท่ีเป็นนามธรรมเป็นส่วนใหญ่ อย่างไรก็ตามข้อเขียน ของเขาในบทความ “The Science
of Public Administration : Three Problems” น้ีทาให้การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ต้อง
เปล่ียนไปเพราะข้อวิจารณ์ของเขา ซ่ึงทาต้ังแต่ปี 1947 ทาให้การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในระยะ
ตอ่ มาหันไปศึกษาเรื่องพฤติกรรมมนุษย์ ตามข้อวิจารณ์ในปัญหาข้อที่ 2 และเร่ืองของการสร้างหลัก
สากลของการบรหิ ารโดยใหค้ วามสนใจตอ่ การศึกษาการบรหิ ารรฐั กิจเปรียบเทยี บในเวลาต่อมา

เม่ือพจิ ารณาข้อถกเถียงของทงั้ สองฝ่ายแลว้ อาจกล่าวได้ว่า ถ้าจะจัดว่า รัฐประศาสนศาสตร์
เป็นศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ก็เป็นได้แค่ศาสตร์แบบอ่อน และเป็นศาสตร์ที่ยังไม่สุกงอมหรือเป็น
ศาสตร์ระดับชาวบ้าน (Folk science) เป็นศาสตร์ที่หาคาตอบชัดเจนไม่ได้ต้องไปหาเครื่องมือต่างๆ
มาช่วยในการศึกษา เช่น ไม่สามารถทานายได้อย่างแม่นยา องค์ความรู้ก็ยังไม่มากพอ ยังขาดข้อมูล
และการสะสมความรอู้ กี ยาวนาน เนื่องจากรฐั ประศาสนศาสตรเ์ ริ่มพฒั นามาไดไ้ มถ่ ึง 200 ปี ในขณะที่
ศาสตรอ์ ื่นๆ บางศาสตร์มีพัฒนาการมานานกวา่ 5,000 ปี เมื่อเป็นศาสตร์ที่ยังเยาว์วัยยังมีองค์ความรู้
ไมม่ ากจึงเป็นเหตุให้รัฐประศาสนศาสตร์ต้องไปนาเอาค่านิยม ปัญญา ตลอดจน ประสบการณ์มาช่วย
ในการตัดสินใจทางาน นักบริหารภาครัฐต้องอาศัยสามัญสานึกมาก เป็นการปฏิบัติงานที่มาจาก
สามัญสานึกเป็นหลกั (Make sense out of common sense)

เม่ือรัฐประศาสนศาสตร์นาเอาสามัญสานึก ปัญญา และค่านิยมมาใช้ในการทางานมากๆ ก็
ทาให้รัฐประศาสนศาสตร์ห่างไกลความเป็นศาสตร์มากขึ้น เพราะมีการใช้ค่านิยมมาก อย่างไรก็ตาม
ถึงแม้จะเป็นศาสตร์ที่ใช้องค์ความรู้และหลักเกณฑ์น้อยโดยใช้ค่านิยมและปรัชญามาก แต่รัฐ
ประศาสนศาสตร์ก็มีความแข็งแกร่งในเร่ืองค่านิยมและปรัชญามาก ทาให้ช่วยนักบริหารในการ
ตัดสินใจและมีความสามารถในการวิเคราะห์ สามารถมองปญั หาอยา่ งเป็นระบบและมคี ุณธรรมในการ
ทางาน ดงั น้ัน จึงไม่มีความจาเปน็ ที่จะต้องพัฒนาให้รัฐประศาสนศาสตร์ไปสู่ความเป็นศาสตร์ เพราะ
การเป็นศาสตร์เป็นเพียงหนทางหน่ึงเท่านั้นในการพัฒนารัฐประศาสนศาสตร์ ขณะเดียวกันก็ไม่ได้
หมายความว่าจะต้องละทิ้งความพยายามในการผลักดันให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ เพราะถ้า
ใช้ปทัสถานมากๆ รัฐประศาสนศาสตร์ก็ห่างไกลจากความเป็นศาสตร์มากไป ขาดหลักเกณฑ์ หลัก
วิชาการ จนทาให้รัฐประศาสนศาสตร์ด้อยคุณค่า อาศัยประสบการณ์ ความสามารถ และกลายเป็น
วิชาท่ีว่าด้วยความไม่แน่นอนและเต็มไปด้วยค่านิยม ปัญหาคือทาอย่างไรจึงจะทาให้เกิดความเท่า
เทียมกันได้ทั้งแนวของความเป็นศาสตร์และแนวทางยึดค่านิยมหรือระหว่างแนวทางทฤษฎีกับ
แนวทางปฏิบตั ิ

นอกจากนี้ความพยายามในการทาให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ที่สมบูรณ์ด้วยการ
พยายามสร้างความเป็นกลางในการศึกษาโดยดึงตัวเองออกมาจากสถานการณ์ของการศึกษา
เพื่อที่จะได้ศึกษาปรากฎการณ์อย่างเป็นศาสตร์โดยปราศจากอคติหรอื หลีกเล่ยี งที่จะนาเรื่องค่านิยม
เข้าไปเกี่ยวข้องทาให้เกิดช่องว่างระหว่างทฤษฎีกับการปฏิบัติตามมา เพราะเป็นการศึกษา
ปรากฎการณ์บริหารภาครฐั โดยไม่สัมผัสกับปัญหาจริงๆ หรือลงมือปฏิบัติจรงิ ทาให้ไม่สามารถเข้าใจ
หรือพบสภาพความเป็นจริงในทางปฏิบัติได้ ผลก็คือไม่สามารถนาทฤษฎีหรือหลักเกณฑ์ไปสู่การ
ปฏิบัติได้ รัฐประศาสนศาสตร์แนวนี้จึงถือว่าเป็นพวก “หอคอยงาช้าง” คือรู้แต่ทฤษฎี และสร้างแต่
ทฤษฎีแต่นาไปปฏิบัติไม่ได้ ซึ่งท่ีจริงแล้วทฤษฎีกับการปฏิบัติจะต้องไปด้วยกันโดยนักรัฐประศาสน

หนา้ | 9 บทที่ 1 ความเขา้ ใจเบื้องต้นเกย่ี วกับรัฐประศาสนศาสตร์

ศาสตร์จะต้องเป็นทั้ง “นักวิชาการท่ีไม่ทอดทิ้งหลักปฏิบัติและเป็นนักปฏิบัติที่ไม่ทอดท้ิงหลัก
วิชาการ” เพราะรัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ประยุกต์ท่ีเก่ียวกับการนาทฤษฎีไปใช้ในการปฏิบัติ
ดงั ที่ Nicholas Henry (2007) เสนอไวว้ ่ารัฐประศาสนศาสตรเ์ ปน็ ศาสตรท์ ี่ต้องการผสมผสานระหวา่ ง
ทฤษฎีและการปฏิบตั เิ ขา้ ดว้ ยกนั

เพื่อที่จะอุดช่องว่างระหว่างทฤษฎีกับการปฎิบัติ รัฐประศาสนศาสตร์ในระยะหลัง
สงครามโลกครั้งที่ 2 ได้แสวงหาหนทางในการพัฒนารัฐประศาสนศาสตร์อกี ทางหนึง่ นอกเหนือไปจาก
การพยายามในการผลักดันรัฐประศาสนศาสตร์ไปสู่ความเป็นศาสตร์ ท้ังนี้โดยการหันไปใช้ค่านิยม
และปทัสถานต่างๆ มาเสริมความแข็งแกร่งของรัฐประศาสนศาสตร์เพื่อให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็น
วิชาท่ีตอบสนองต่อความเป็นจริงในทางปฎิบัติในสังคม สามารถนาไปใช้ในทางปฎิบัติมิใช่มุ่งแต่จะ
สร้างความเป็นศาสตร์หรือวิชาการแต่ประการเดียว กล่าวอีกนัยหน่ึงรัฐประศาสนศาสตร์หลัง
สงครามโลกคร้ังท่ี 2 มุ่งไปสู่ 2 แนวทาง คือการศึกษาการบริหารถือเป็นส่วนหนึ่งของการเมือง อีก
แนวทางหนึ่งคือการศึกษา “ศาสตร์การบริหาร” ซึ่งสองแนวทางน้ีมีลักษณะเหมือนกันอยู่ประการ
หนงึ่ คอื การสะสมความรู้ การสรา้ งทฤษฎี การมุ่งอธบิ ายมากกว่าการแก้ปญั หา จึงมีแต่การสรา้ งทฤษฎี
ตัวแบบ สร้างความเป็นเลิศทางวิชาการ ในขณะที่สังคมอเมริกันในขณะน้ันในช่วงปี 1958 – 1970
เกดิ ปัญหามากมาย ทง้ั การต่อต้านสงครามเวียดนาม การต่อต้านการเหยียดสีผิว ปญั หาอาชญากรรม
ตา่ งๆ มีการเดินขบวนและเกดิ ความสับสนวุ่นวายโดยเฉพาะเมื่อนักศึกษาที่เดินขบวนถูกยิงเสียชวี ิตที่
มหาวิทยาลัย Kent ทาให้เกิดการต่อต้านรัฐบาลตามมา ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ในขณะน้ันจึงไม่
สอดคล้องกับสภาพสังคม นกั วิชาการทางรฐั ประศาสนศาสตรห์ ลายคน เชน่ Frank Marini, George
Frederickson และ Dwight Waldo ได้จัดประชุมที่เมือง Minnowbrook ในปี 1968 และเสนอ
แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (New Public Administration) มีสาระสาคัญ 4
ประการ คือ สนใจเรื่องความเสมอภาคทางสังคม (Social Equity) ดูแลคนท่ีเสียเปรียบทางสังคม ให้
ความสาคัญกับเร่ืองของค่านิยม (Value) โดยนาค่านิยมมาใช้ในการบริหาร โดยโจมตีพวก ปฏิฐาน
นยิ ม (Positivism) นอกจากน้ยี ังสนใจเรอ่ื งการเปล่ยี นแปลง (Change) โดยเน้นให้ นักบริหารต้องนา
การเปลี่ยนแปลงและสนใจในเรื่องที่สอดคลอ้ งกับปัญหาสังคม (Relevance) รัฐประศาสนศาสตร์ตอ้ ง
ศึกษาและนาไปใช้ในการแก้ปัญหาสังคม ซ่ึงต่อมาได้มีการรวมตัวกันอีกครั้งของนักวิชาการกลุ่มนี้ท่ี
เมือง Blacksburg จนเกิดเป็น Blacksburg Manifesto ในปี 1984 โดยออกหนังสือ Refounding
Public Administration นาโดย Wamsley ในปี 1990 เสนอบทความและแนวคิดในการบริหาร
กิจการบ้านเมอื งท่ีมีความชอบธรรมและมีความแตกต่างไปจากการบริหารท่ัวไป 7 ประการ โดยเน้น
ค่านิยมและปทัสถาน ในปีเดียวกัน Kass & Catron (1990) ก็เขียนหนังสือชื่อ Images and
Identities in Public Administration ออกมาสนับสนุนเร่ืองการใช้ปทัสถานและประสบการณ์ใน
การบรหิ าร รวมถึงนกั รฐั ประศาสนศาสตรอ์ ีกหลายท่านทีส่ นับสนนุ การนารฐั ประศาสนศาสตรไ์ ปส่กู าร
ปฎิบัติ เช่น กลมุ่ ทฤษฎี Action Theory ของ Michael Harmon (1981) เป็นตน้

บทที่ 1 ความเข้าใจเบอื้ งตน้ เก่ยี วกับรัฐประศาสนศาสตร์ หน้า | 10

1.4 รฐั ประศาสนศาตร์กับการบริหารธุรกิจ
รัฐประศาสนศาสตร์เป็น "สหวิทยาการ" (Interdisplinary) หมายถึง รัฐประศาสนศาสตร์คือ

การสอนท่ีมีความรู้จากหลายสาขาวิชา เช่น รัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ สังคมวิทยา จิตวิทยา เป็นต้น
รวมวิชาความรู้ หรอื วทิ ยาการเหล่าน้นั ประกอบเขา้ กันเป็นสหวิทยาการ จดั เปน็ สังคมศาสตรป์ ระยุกต์
เพ่ือนาความรู้ไปประยกุ ต์ใช้ปรับปรุงองค์กร โดยทรี่ ัฐประศาสนศาสตร์ไมม่ ีฐานะเป็นศาสตร์ หรือเป็น
จุดเล็กๆ ที่น่าสนใจในการศึกษา ถ้าต่อกันจะเป็นศาสตร์ที่สมบูรณ์ เน้ือหากว้างขวางซับซ้อน จึงไม่
สามารถใชศ้ าสตร์เดียวศึกษาได้

การบริหารภาครัฐ เรียกตามรูปศัพท์ว่า การบริหารรฐั กิจ (public administration) คือการ
ดาเนนิ การทั้งปวงของฝา่ ยบริหาร (ยกเวน้ อานาจของฝา่ ยนิติบญั ญตั ิและตุลาการ) โดยมีจุดม่งุ หมายให้
นโยบายของรัฐท่ีวางไว้บรรลุผล อาจมองได้ท้ังเป็นการปฏิบัติการ และการเป็นสาขาวิชาแขนงหนึ่ง
การบริหารและจัดการภาครัฐจะไม่เหมือนการบริหารธุรกิจที่เน้นกาไรสูงสุด แต่เป็นการเน้นการ
ให้บริการท่ีให้ลูกค้าพึงพอใจ โดยลูกค้าก็คือประชาชนที่มาใช้บริการ และต้องเป็นการให้บริการต่อ
(ลกู คา้ ) ทุกคนอยา่ งเปน็ ธรรม

การบริหารธุรกิจ (business administration) คือกระบวนวางแผน การจัดองค์การ การ
อานวยการ และการควบคมุ การใช้ทรัพยากรของกิจการ เพอ่ื ใหบ้ รรลุเป้าหมายของธุรกจิ

สรุปได้ตามคา รศ.ดร.โกวิท วงศ์สุรวัฒน์ ภาคีสมาชิกสาขารัฐศาสตร์ ราชบัณฑิตยสถาน
อธิบายเพ่ิมเติมถึงความแตกต่างของการบริหารรัฐกิจ และการบริหารธุรกิจ วา่ หลักการเบ้ืองต้นของ
การบริหารรัฐกิจคือ "วิธีการบริหารเพ่ือประโยชน์สุขของประชาชน" ส่วนหลักการเบื้องต้นของการ
บริหารธรุ กจิ คอื "วิธกี ารบริหารเพือ่ แสวงหากาไรสูงสุด"

ความแตกต่างของการบริหารรัฐกจิ และการบรหิ ารธรุ กิจแยกเป็นขอ้ ๆ ดงั น้ี 1. การบรหิ ารรัฐ
กจิ มกี ฎหมายรองรบั ในการทากิจกรรมต่างๆ ส่วนการบริหารธุรกจิ ไมม่ ีกฎหมายรองรบั 2. การบรหิ าร
รัฐกิจมีการควบคุมทางงบประมาณการใช้จา่ ยต่างๆ ตามที่รัฐสภากาหนด เพราะรายได้ส่วนใหญ่ของ
รัฐมาจากภาษขี องราษฎร

การบรหิ ารงานสาธารณะมีขอบเขตกว้างขวางมากกว่า โดยเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ของ
การบริหารของรัฐมีมากมายและมักคลุมเครือ ซึ่งยากต่อการวัดผลโดยวิธีการดาเนินการทาง
เศรษฐศาสตร์ ความพร้อมที่จะได้มีการตรวจสอบและสอดสอ่ งดูแลทางสาธารณะ การบริหารราชการ
มีข้อเสียคือมีความล่าช้า ข้าราชการยึดระเบยี บจงึ ไม่มีการยืดหยุ่น และมีลกั ษณะเข้มงวด ซึ่งแตกตา่ ง
จากการบรหิ ารธุรกจิ ทมี่ กี ารตรวจสอบเฉพาะในกลุม่ ของผบู้ รโิ ภคหรือผใู้ ช้บริการเท่านั้น

การบริหารราชการมีความเกี่ยวข้องทางการเมืองโดยตรง การดาเนินการต่างๆ ของรัฐจึง
สง่ ผลกระทบตอ่ ส่วนได้สว่ นเสยี ของประชาชนโดยส่วนรวม ทศั นคติของการเปน็ ข้าราชการทจี่ ะมีเพยี ง
ตัวบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถในการทางานราชการไม่เป็นการเพียงพอระบบราชการที่รวม
หลายอยา่ งเข้าด้วยกัน
การบริหารสาธารณกิจเป็นกิจกรรมที่มีลักษณะมั่นคง และต้องดาเนินในลักษณะต่อเน่ืองกันไป

ส่วนข้อคล้ายระหว่างการบริหารรัฐกิจและการบริหารธุรกิจ คือการร่วมมือดาเนินการหรือ
ปฏิบัติของกลุ่มบุคคลท่ีมุ่งเป้าหมายร่วมกันอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังน้ันหัวใจท่ีสาคัญจึงเป็นเรื่องการ
กระทา และความสามารถท่จี ะรวบรวมทรัพยากรการบรหิ ารโดยดาเนินการใหบ้ รรลผุ ล

หนา้ | 11 บทท่ี 1 ความเขา้ ใจเบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐ
ประศาสนศาสตร์

1.5 รัฐประศาสนศาสตร์กบั รัฐศาสตร์
รัฐศาสตร์ (Political Science) เป็นสาขาวิชาที่เกิดข้ึนในราวศตวรรษที่ 19 ซึ่งนักรฐั ศาสตร์

ยคุ แรกน้ันพัฒนากระบวนวิชาขึ้นมาให้สอดคลอ้ งกับแนวนิยมทางวทิ ยาศาสตร์ สารานุกรมบริทานิกา
คอนไซส์ (Britanica Concise Encyclopedia) อธิบายรัฐศาสตร์ว่า เป็นการศึกษาเก่ียวกับการ
ปกครองและการเมืองด้วยแนวทางประจักษ์นิยม (empiricism) นักรัฐศาสตร์คือนักวิทยาศาสตร์ที่
พยายามแสวงหา และทาความเขา้ ใจธรรมชาตขิ องการเมือ สว่ นพจนานุกรมการเมืองของออกซ์ฟอร์ด
(Oxford Dictionary of Politics) นิยามว่า รัฐศาสตร์เป็นการศึกษาเรื่องรัฐ รัฐบาล/การปกครอง
(government) หรอื การเมือง

กล่าวอย่างรวบรัดรฐั ศาสตร์เป็นวิชาในสายสังคมศาสตร์ สาขาหน่ึงซึ่งแบ่งการศึกษาออกเป็น
สาขาต่างๆ อาทิ ปรัชญ าการเมือง ประวัติศาสตร์การเมือง ประวัติศาสตร์ความคิดทาง
การเมอื ง ทฤษฎกี ารเมือง อุดมการณ์ทางการเมอื ง การบริหารรฐั กิจ หรือการบริหารจดั การสาธารณะ
หรือ รัฐประศาสนศาสตร์ การเมืองเปรียบเทียบ (comparative politics), การพัฒนาการเมือง
, สถาบันทางการเมือง , การเมืองระหว่างประเทศ การปกครองและการบริหารรัฐ (national
politics), การเมืองการปกครองท้องถิ่น (local politics) เป็นต้น[3] ซึ่งสาขาต่างๆเหล่านี้อาจ
แปรเปล่ียนไปตามแต่ละสถาบันว่าจะจัดการเรียนการสอนอย่างไร อย่างไรก็ตามหากจะเรยี กว่าการ
จัดกระบวนวิชาใดนั้นเป็นรัฐศาสตร์หรือไม่ ก็ข้ึนกับว่าการจัดการเรียนการสอนดังกล่าวใช้มโนทัศน์
"การเมือง" เป็นมโนทัศน์หลัก (crucial concept/key concept) หรือไม่ แต่โดยจารีตของกระบวน
วิชา(scholar) นั้นรัฐศาสตร์ จะมีสาขาย่อยท่ีเป็นหลักอย่างน้อย 3 สาขาคือ สาขาการปกครอง
(government), สาขาการบริหารกิจการสาธารณะ (public administration) และความสัมพันธ์
ระหวา่ งประเทศ (international relation)

รัฐศาสตร์ คือ ศาสตร์ที่ว่าด้วยรัฐ อันเป็นสาขาหนง่ึ ของวิชาสังคมศาสตร์ ท่กี ล่าวถึงเร่ืองราว
เกยี่ วกับรัฐ วา่ ดว้ ยทฤษฎีแห่งรัฐ การววิ ัฒนาการ มีกาเนิดมาอย่างไร สถาบันทางการเมืองทท่ี าหนา้ ท่ี
ดาเนินการปกครองมีกลไกไปในทางใด การจัดองคก์ ารตา่ งๆ ในทางปกครอง รูปแบบของรฐั บาล หรือ
สถาบันทางการเมืองที่ตอ้ งออกกฎหมายและรกั ษาการณ์ใหเ้ ป็นไปตามกฎหมายเกยี่ วกบั ความสัมพันธ์
ของเอกชน (Individual) หรือกลุ่มชน (Group) กับรัฐ และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับรัฐ ตลอดจน
แนวคิดทางการเมืองที่มีอิทธิพลต่อโลก ตลอดจนการแสวงหาอานาจของกลุ่มการเมืองหรือภายใน
กลุ่มการเมือง หรือสถาบนั การเมอื งตา่ งๆ เพื่อการปกครองรัฐใหเ้ ป็นไปดว้ ยดที ี่สุด

จากความหมายดังกล่าว รัฐศาสตร์จึงมีความเกี่ยวพันกับสังคมศาสตร์ทกุ สาขาวิชาอยา่ งแยก
ไม่ออก การท่ีเราจะศึกษาวิชารัฐศาสตร์จาเป็นต้องกาจัดขอบเขต โดยวิชารัฐศาสตร์จะมุ่งเน้นศึกษา
เป็นพเิ ศษใน 3 หวั ขอ้ คอื

1. รัฐ (State)
2. สถาบันการเมอื ง (Political Institutions)
3. ปรัชญาการเมอื ง (Political Philosophy)

บทที่ 1 ความเข้าใจเบือ้ งตน้ เก่ยี วกบั รฐั ประศาสนศาสตร์ หน้า | 12

1. รัฐ (State) เป็นหัวใจของวิชารัฐศาสตร์ เราจาเป็นท่ีจะต้องศึกษาว่า รัฐคืออะไร
ความหมายและองค์ประกอบของรัฐ กาเนิดของรัฐ และวิวัฒนาการของรัฐ และแนวคิดต่างๆ ที่
เกี่ยวขอ้ งกบั รฐั

2. สถาบันทางการเมือง (Political Institutions) หมายถึง องค์กรหรือหน่วยงานท่ีก่อตั้งข้ึน
เพื่อประโยชน์ในการปกครองและดาเนินกิจการต่างๆ ของรัฐท้ังภายในและภายนอกประเทศ ซ่ึง
อาจจะกอ่ ต้งั ขึ้นโดยกฎหมายของรัฐ หรอื อาจกอ่ ต้ังข้นึ โดยการร่วมใจกนั ของเอกชน หรอื ตามประเพณี
ก็ได้ สถาบันทางการเมอื งมี สภาผแู้ ทนราษฎร คณะรัฐบาล พรรคการเมือง เป็นตน้

3. ปรัชญาทางการเมือง (Political Philosophy) คือ ความคิดความเชื่อของบุคคลกลุ่มใด
กลุ่มหนึ่ง ในยุคใดยุคหน่ึง อันเป็นรากฐานของระบบการเมืองท่ีเหมาะสมกับสิ่งแวดล้อมและความ
ตอ้ งการของตน หมายความรวมถึง อุดมการณ์หรอื เป้าหมายทจ่ี ะเป็นแรงผลักดันในมนุษย์ปฏิบตั ิการ
ตา่ งๆ เพ่ือใหบ้ รรลุเป้าหมายนั้นๆ เช่น ผบู้ รหิ ารประเทศไทยมีปรัชญาทางการเมอื งท่ีมุ่งในทางพัฒนา
ประเทศให้เจรญิ ก้าวหน้าทางด้านอุตสาหกรรมและทางกสิกรรม กบั ปรารถนาให้ประชาชาตมิ ีการกิน
ดีอยดู่ ี ซ่งึ สิง่ เหล่าน้ีเป็นวตั ถุประสงค์ (Objective or Ends) แตก่ ารท่จี ะปฏิบัติ (Means) นนั้ อาจจะใช้
ระบบประชาธปิ ไตยแบบไทยๆ ซ่ึงก็เป็นวิถที างทอี่ าจจะนามาถึงจุดมุง่ หมายนน้ั ๆ กไ็ ด้

หน้า | 13 บทที่ 1 ความเข้าใจเบื้องตน้ เกยี่ วกับรัฐ
ประศาสนศาสตร์

แบบฝึกหดั ท้ายบทที่ 1

1. ให้หาคานิยามและความหมาย ของ “รัฐประศาสนศาสตร์” โดยอ้างอิงนักวิชาการ
ตา่ งประเทศ 1 ท่าน ในประเทศ 2 ท่าน แล้วนามาสรปุ เป็นความหมายของตนเอง
2. ให้อธบิ ายถึงข้อแตกต่างระหว่าง การบริหารรฐั กิจและการบรหิ ารธรุ กจิ
3. รฐั ประศาสนศาสตร์มคี วามเห็นเก่ยี วกบั ความสมั พันธร์ ะหวา่ งการเมอื งกับการบรหิ ารอยา่ งไร

บทท่ี 1 ความเขา้ ใจเบื้องต้นเก่ียวกบั รฐั ประศาสนศาสตร์ หนา้ | 14

เอกสารอา้ งอิงประจาบทท่ี 1

อทุ ยั เลาหวิเชยี ร (2551) คาบรรยายวิชารัฐประศาสนศาสตร์, มหาวทิ ยาลยั รามคาแหง (ไม่
ปรากฏท่ีพิมพ์)

Dahl, R. A. (1947) ‘the Science of Public Administration: Three
Problems’, Public Administration Review, Vol. 7 No. 1 (winter, 1947).

Fayol, H. (1949) General and Industrial Management, New York: Pitman
Publishing Corporation.

Gulick, L. H. and Urwich, L. F. (eds), (1937) Papers on the Science of
Administration, New York: Institute of Public Administration.

Harmon, M. M. (1981)Action Theory for Public Administration, New York:
Longman.

Kass, H. and Catron, B. (eds)(1990) Images and Identities in Public
Administration, London: Sage Publications.

Klemke, E. D., Hollinger, R., Rudge, D. W., and Kline, A. D. (eds)
(1998) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York:
PrometheusBooks.
Marini, F. (1971) Towards a New Public Administration: the Minnowbrook perspective,
New York: Chandler.

Nicholas, H. (2007) Public Administration and Public Affairs (11th ed), New
Jersey: Prentice Hall.

Simon, Herbert (1960) The New Science of Management Decision, N.Y.: Harper
and Row.

Taylor, F. W. (1911) The Principles of Scientific Management, New York:
Harper.

Thagard, P. R. (1998) ‘Why astrology as a pseudoscience’ in Klemke, E. D., et
al (eds) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York:
Prometheus Books.

Wamsley, G. L. (1990) Refounding Public Administration, California: Sage
Publications.
Willoughby, W. F. (1927) Principles of Public Administration, Baltimore: Johns Hopkins
Press.

Waldo, Dwight (1981) The Enterprise of Public Administration, California:
Chandler & Sharp Publishers. Inc.

แผนบริหารการสอนประจาบทท่ี 2

ขอบข่ายของการศึกษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์
หวั ข้อเนอ้ื หา

1. มมุ มองของรฐั ประศาสนศาสตร์
2. เน้ือหาวิชารฐั ประศาสนศาตร์
3. การครอบคลมุ การพัฒนากลมุ่ วชิ า
4. ปัญหาของรัฐประศาสนศาสตร์

วัตถปุ ระสงคเ์ ชงิ พฤติกรรม

1. บอกถงึ มุมมองของรัฐประศาสนศาสตร์ในดา้ นต่าง ๆ ได้
2. อธิบายถึงการครอบคลมุ การพัฒนากลุ่มวิชาที่เก่ยี วของกับรัฐประศาสนศาสตร์ได้
3. วเิ คราะหป์ ญั หาตา่ ง ๆ ของรัฐประศาสนศาสตร์ได้

วธิ กี ารสอนและกิจกรรมการเรียนการสอน

1. ฟังบรรยาย และอภปิ รายซกั ถาม
2. แบง่ กล่มุ มอบหมายงาน
3. ทาแผนผังความคดิ (Mind Map)
4. อภิปรายและแสดงความคิดเห็น
5. บรรยายสรปุ
6. ทาแบบฝึกหัดท้ายบท หรือใบงาน

สอ่ื การเรยี นการสอน

1. เอกสารประกอบการสอนบทที่ 2
2. โสตทัศนวัสดุ Power Point เรื่องขอบขา่ ยของการศึกษาวชิ ารัฐประศาสนศาตร์

การวดั ผลและการประเมินผล

1. สังเกตความสนใจในการบรรยาย
2. มีสว่ นร่วมในการแสดงความคิดเหน็ และตอบคาถาม
3. ตรวจแบบฝกึ หัด
4. ทดสอบกลางภาค

บทที่ 2
ขอบข่ายของรฐั ประศาสนศาสตร์

การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ควรจะต้องมีการนาเอาความรู้จากศาสตร์สาขาอ่ืน ๆ เข้า
มาช่วยในการวิเคราะห์ในเร่ืองของการบริหารงาน เพราะศาสตร์สาขาอ่ืน ๆ มีความก้าวหน้าเพียง
พอท่ีจะช่วยให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์มีเอกลักษณ์ท่ีชัดเจนมากยิ่งขึ้นในการศึกษา โดยเฉพาะเม่ือได้
นาเอาความรู้มาจากศาสตร์ที่แตกต่างกัน เช่น วิชาเศรษฐศาสตร์บริหารธุรกิจ หรือสังคมวิทยา มา
ประยุกต์ใช้ก็จะทาให้ผู้ศึกษาสามารถมีข้อมูลท่ีมากขึ้นเพื่อทาการตัดสินใจและหาวิธีทางที่ทาให้
สามารถตัดสนิ ใจได้อยา่ งมเี หตุผลภายใตข้ ้อจากดั ตา่ งๆ ได้

ขอบข่าย (Scope) ของรัฐประศาสนศาสตร์ คือ พรมแดนทางทฤษฎี ขอบข่ายรัฐประศาสน
ศาสตร์ มองได้หลายแบบ ข้ึนอยู่กับการใช้เกณฑ์จัดกลุ่มทางทฤษฎีอย่างไร เช่น การจัดกลุ่มตาม
กระบวนทัศน์ (Paradigm) การจัดกลุ่มตามทฤษฎี (Theories) การจัดกลุ่มตามตัวแบบ (Models)
เปน็ ต้น
2.1 มุมมองของรฐั ประศาสนศาสตร์

ในการศึกษาวชิ ารฐั ประศาสนศาตร์ วรเดช จนั ทรศร เหน็ วา่ มศี าสตรท์ เี่ ก่ียวข้องกับ
การศึกษาวิชารฐั ประศาสนศาสตร์ ดงั ต่อไปนี้

1. วิชาวิทยาการจัดการ โดยถือเป็นวิชาท่ีนาความรู้ทางวิทยาศาสตร์มาประยุกต์เพื่อใช้
วิเคราะห์และควบคุมการทางานให้เป็นระบบและมีประสิทธิภาพโดยเน้นเทคนิคต่าง ๆ เช่น
(operations research) การวิเคราะห์ระบบ (systems analysis) การวิเคราะห์ข่ายงาน (network
analysis) การวินิจฉยั ส่ังการ (decision-making) เปน็ ต้น

2. วิชาพฤติกรรมองค์การ เป็นวิชาที่ศึกษาเกย่ี วกับทฤษฎีองค์การ และมนุษย์พฤติกรรม โดย
พิจารณาตัวแปร 4 ตัว ดังนี้ (1) บุคคล (2) ระบบสังคมขององค์การ (3) องค์การอรูปนัย และ (4)
สภาพแวดล้อม โดยมีจุดเน้นท่ีการศึกษาปัญหาในระบบราชการเพ่ือนาไปสู่การปรับปรุง พัฒนา
องค์การอย่างมีแบบแผน

3. วิชาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ และการบริหารการพัฒนา การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ
คือ การศึกษาการบริหารภาครัฐบนพ้ืนฐานของการเปรียบเทียบ ไม่ว่าจะเน้นด้านพฤติกรรมหรือ
กิจกรรมของรฐั ในแงต่ า่ ง ๆ รวมถงึ วฒั นธรรมหรือปรากฏการณ์ทางการบริหาร

ในขณะท่ีการบริหารการพัฒนา เป็นการบริหารการเปลี่ยนแปลงที่ได้มีการวางแผนไว้
ลว่ งหน้า หรือเป็นเรื่องของการบริหารนโยบาย แผนงาน และโครงการ เพ่ือให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ
การพัฒนา โดยเน้นการเปลี่ยนแปลง ผลลัพธ์ ความสามารถในการวัด การมีส่วนร่วม และ
ความสัมพนั ธเ์ ป็นหลกั

4. วิชาวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะโดยมีขอบขา่ ยในองค์ประกอบท้ัง 4 ด้าน คอื
1) การกาหนดนโยบาย โดยวิเคราะห์ 2 แนวทาง คอื
(1) หลกั เหตุผล (rational comprehensive analysis)
(2) แบบปรบั ส่วน (incremental analysis)

หน้า | 17 บทท่ี 2 ขอบขา่ ยของรัฐประศาสนศาสตร์

2) การนานโยบายไปปฏิบัติ โดยศึกษากลไกสาคัญในการทาให้นโยบายบรรลุ
เปา้ หมาย

3) การประเมนิ ผลนโยบาย โดยนาข้อมลู ไปพัฒนา ปรับปรงุ แก้ไขนโยบายตอ่ ๆ ไป
4) การวิเคราะห์ผลสะท้อนกลับของนโยบาย
5. วิชาทางเลือกสาธารณะ ในความหมายอย่างกว้าง เป็นการนาหลักเศรษฐศาสตร์มาใช้ใน
การศึกษาการวินิจฉัยส่ังการในภาครัฐ ในความหมายอย่างแคบ คือ วิชาที่มุ่งเอาความรู้เกี่ยวกับ
พฤติกรรมของตลาดอธิบายถึงพฤติกรรมการตัดสินใจที่เกิดขึ้นในส่วนของภาครัฐ ตลอดจนมุ่งที่จะนา
กลไกตลาดมาปรับปรุง เพื่อให้การตดั สินใจภาครฐั เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ท้ังน้ี ขอบข่ายของวิชา
ดังกล่าว ครอบคลมุ การศึกษา 3 เรอื่ ง คือ
1) พฤตกิ รรมของกลมุ่ ผลประโยชน์
2) พฤติกรรมของหน่วยงานในการให้บรกิ ารสาธารณะ
3) การแสวงหาวิธีการทางการบริหาร หรือโครงสร้างท่ีเหมาะสมสาหรับการ
ให้บริการสาธารณะ ความพยายามในการนาเอาศาสตร์ต่าง ๆ มาอธิบายโดยบูรณาการเพื่อเพ่ิม
ประสิทธิภาพและทาให้เกิดความครอบคลุมทางการบรหิ ารจึงเป็นส่วนสาคัญในการทาให้รัฐประศาสน
ศาสตรม์ คี วามเป็นสหวทิ ยาการสงู ซงึ่ ลกั ษณะดังกลา่ วสามารถอธบิ ายได้
2.2 เนือ้ หาวิชารัฐประศาสนศาตร์
อุทัย เลาหวิเชียร เห็นว่า ศาสตร์ท่ีเก่ียวข้องกับการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ มี
ดังตอ่ ไปนี้
1. การเมืองและนโยบายสาธารณะ โดยมีสาระสาคญั ครอบคลมุ 3 เรื่องดว้ ยกนั คอื
1) ความสมั พันธ์ระหวา่ งการเมอื งกับการบรหิ าร
2) นโยบายสาธารณะ
3) คา่ นิยม
กรณีความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองกับการบริหารนั้น ได้ชี้ให้เห็นถึงการนาปัจจัย
การเมืองเข้ามาพิจารณาประกอบ เนื่องจากลักษณะเฉพาะของการบริหารรัฐกิจจะต้องมีการ
ปฏิสัมพันธ์กับระบบย่อยของระบบการเมือง เช่น ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหาร
ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายตุลาการกับฝ่ายบริหาร ความสัมพันธ์ระหว่างพรรคการเมืองกับฝ่ายบริหาร
ความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มผลประโยชน์กับฝ่ายบริหาร ความสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองกับ
ขา้ ราชการประจา เป็นต้น
กรณปี ระเด็นนโยบายสาธารณะ ก็คือ การศึกษากระบวนการนโยบายสาธารณะเพ่ือ
นาไปสู่การนานโยบายไปสู่การปฏิบัติ การประเมินผลนโยบายหรือการวิเคราะห์ข้อมูลป้อนกลับท่ีมี
ความสาคัญต่อการกาหนดนโยบาย และรวมถึงการศึกษาในเรื่องของ“ค่านิยม” เพื่อนาไปสู่การ
กาหนดแนวทางตัดสนิ ใจ ซึ่งจาเป็นอยา่ งย่ิงสาหรับนักบรหิ าร
โดยมีค่านิยมที่สาคัญ ๆ เช่น ประสิทธิภาพ ประโยชน์สาธารณะ คุณธรรมของนัก
บริหารจริยธรรม ประชาธิปไตย ความเสมอภาคทางสังคม ความรับผิดชอบ การตอบสนองความ
ต้องการของประชาชน ความซื่อสัตยส์ ุจรติ และการรกั ษาความลบั ของทางราชการ เป็นต้น

บทที่ 2 ขอบขา่ ยของรฐั ประศาสนศาสตร์ หนา้ | 18

2. ทฤษฎีองค์การ โดยถือเป็นวิชาที่ต้องอาศัยความรู้จากพฤติกรรมศาสตร์ซ่ึงหมายถึง การมี
วิชาสังคมวิทยา จิตวิทยาสังคม และมานุษยวิทยาเป็นวิชาพ้ืนฐาน ทั้งน้ีกรอบทฤษฎีองค์การสามารถ
แยกออกไดเ้ ป็นกล่มุ ทฤษฎีใหญ่ 3 กล่มุ คอื

1) กลุ่มทฤษฎีที่อาศัยการใช้หลักเหตุผล ซ่ึงประกอบไปด้วย สานักองค์การขนาด
ใหญ่ท่ีมีแบบแผน และสานักกระบวนการบริหารและการใช้เกณฑ์ในการบริหารรวมถึงสานักการ
วินิจฉัยสง่ั การ โดยกลมุ่ น้ีอาศยั โครงสรา้ งและความเป็นเหตุเป็นผล

2) กลุ่มทฤษฎีเก่ียวกับพฤติกรรมของคน ซึ่งประกอบไปด้วย สานักมนุษย์สัมพันธ์
และสานกั มนษุ ย์นิยม ทงั้ สองสานกั น้ีเน้นความสาคญั ของตัวแปรที่เกยี่ วขอ้ งในปจั จยั เรอ่ื งของ “คน”

3) กลุ่มทฤษฎีระบบเปิด ซึ่งประกอบไปด้วย สานักระบบ และสานักทฤษฎี
สถานการณ์ โดยในสานักน้ีเน้นในเรื่องของสิ่งแวดล้อม ความสัมพันธ์ระหว่างองค์การกับสิ่งแวดล้อม
และความสัมพนั ธข์ องระบบย่อยต่าง ๆ เปน็ ต้น

3. เทคนคิ การบรหิ าร เทคนคิ ตา่ ง ๆ ที่ใชใ้ นการบริหารรัฐกิจส่วนหนงึ่ มาจากวทิ ยาการจัดการ
(management science) โดยทั่วไปเป็นเทคนิคท่ีอาศัยคณิตศาสตร์ สถิติเศรษฐศาสตร์ และ
วิศวกรรมศาสตร์ เป็นเทคนิคที่ไม่มีเรื่องคนเข้ามาเก่ียวข้อง มีความเป็นวิทยาศาสตร์สูง เช่น การวิจัย
ปฏิบัติการ (operations research) การวิเคราะห์ระบบ (systems analysis) การวิเคราะห์ข่ายงาน
(network analysis) การวินิจฉัยส่ังการ (decision-making) ทฤษฎีเกี่ยวกับคิว (Queing theory)
สถานการณจ์ าลอง (simulation) การวเิ คราะหต์ ้นทุนและกาไร (cost-benefit analysis) เป็นตน้
2.3 การครอบคลมุ การพัฒนากล่มุ วิชา

นกั วิชาการทางด้านรฐั ประศาสนศาสตร์ได้กล่าวถึงศาสตรท์ ่ีเกีย่ วข้องทางรัฐประศาสนศาสตร์
ไว้อยา่ งครอบคลุม ดังนี้

กมล อดลุ พนั ธ์ เหน็ ว่า ศาสตร์ท่ีเกยี่ วข้องกับการศกึ ษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ มดี ังตอ่ ไปนี้
1. สาขาวิชารัฐศาสตร์ วิชารัฐศาสตร์และวิชารัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ท่ีไม่สามารถ
แยกออกจากกันได้ เพราะวิชารัฐประศาสนศาสตร์มีวัตถุประสงค์ในการศึกษาถึงการส่งเสริมให้มีการ
บริหารงานเป็นไปตามนโยบายของรัฐที่กาหนดไว้ กล่าวคือ วิชารัฐศาสตร์จะถูกใช้โดยฝ่ายปกครอง
หรือฝ่ายการเมือง ส่วนวิชารัฐประศาสนศาสตร์จะถูกใช้โดยฝ่ายข้าราชการ แต่ทั้งนี้ เป็นเรื่องท่ี
เก่ียวข้องกับการให้บริการแก่ประชาชน สามารถเข้าใจได้ว่าการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ โดย
ปราศจากการศึกษาวิชารัฐศาสตร์ดูจะเป็นเร่ืองท่ียากที่จะทาให้การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์มี
ความสมบรณู ์
2. สาขาวิชานิติศาสตร์ ในการบริหารงานบ้านเมืองมีความจาเป็นอย่างย่ิงที่จะต้องมี
กฎหมายรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายมาปกครองประเทศ ทั้งน้ี เพ่ือรองรับการกระทาของประชาชนใน
รูปแบบต่าง ๆ การบริหารงานบ้านเมืองที่ดีน้ัน จึงมีความจาเป็นท่ีจะต้องอาศัยหลักนิติศาสตร์เข้ามา
เก่ียวข้อง ท้ังน้ี เพื่อให้การบริหารงานได้เป็นไปตามระเบียบวิธีปฏิบัติอย่างถูกต้องชัดเจนและไม่เกิด
ข้อผิดพลาด สาหรับความสัมพันธร์ ะหว่างวชิ านิติศาสตร์กับวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ได้มสี ่วนเก่ียวข้อง
กัน คือ การท่ีนักรฐั ประศาสนศาสตร์หรอื ขา้ ราชการจาตอ้ งมีหลักนิติศาสตรใ์ นการบริหารงานอยู่เสมอ
เพราะในการปฏิบัติราชการน้ัน ข้าราชการจะต้องยึดกฎระเบียบ ข้อบังคับตามท่ีกฎหมายกาหนด

หน้า | 19 บทที่ 2 ขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์

รวมถึงการปฏิบัติราชการตามนโยบาย ระเบียบแบบแผนและคาส่ังต่าง ๆ ตามท่ีผู้บังคับบัญชาสั่งการ
แต่การสัง่ การจะตอ้ งไม่ขดั ตอ่ ข้อกฎหมายของประเทศ

3. สาขาวิชาบริหารธุรกิจ ดังท่ีกล่าวแล้ววิชารัฐประศาสนศาสตร์กับวิชาบริหารธุรกิจมี
ความคล้ายคลึงกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการนาศาสตร์ทางสาขาวิชาบริหารธุรกิจมาประยุกต์ใช้ในการ
บรหิ ารงานภาครัฐศาสตร์ในการทางบริหารธรุ กิจไดอ้ ธิบายถึงความเป็นจริงในการบริหารงานได้อย่าง
ชัดเจนและถูกต้อง โดยเฉพาะการให้ความเข้าใจเก่ียวกับเร่ืองพฤติกรรมของมนุษย์ภายในองค์การ
เทคนิคการบริหาร การวางแผนการปฏิบัติงาน การจัดระเบียบภายในองค์การหรือแม้กระทั่งการ
ควบคุมงบการเงิน เป็นต้นจึงเป็นส่ิงท่ีดีที่ผู้ศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์จะได้นาความรู้ เทคนิค
ขอ้ มูลใหม่ ๆ มาทาการศกึ ษาวเิ คราะห์และปรบั ปรุงเพ่ือให้เหมาะสมกบั การบริหารภาครฐั อิทธิพลของ
ศาสตร์ทางการบริหารธุรกิจได้เข้ามามีบทบาทในการปรับปรุงหลักการบริหารงานภาครัฐ โดยเฉพาะ
หลักการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ (scientific management) ท่ีมุ่งเน้นการบริหารจัดการในองค์การ
ได้ดาเนินการไปตามแบบพลวัต (dynamic group) โดยอาศัยความร่วมมือในการปฏิบัติงานจาก
บุคลากรภายในองค์การเป็นสาคญั

4. สาขาวิชาจติ วิทยาสังคม การบริหารงานภายในองค์การไม่สามารถหลีกเล่ียงการบรหิ าร
มนุษย์ได้ ทฤษฎีจิตวิทยาสงั คมมีส่วนสาคญั ในการให้ความรู้ความเข้าใจของนักรัฐประศาสนศาสตร์ใน
เรอ่ื งของการทาความเขา้ ใจต่อผู้ปฏิบัตงิ านซึ่งอยู่ในฐานะผู้ร่วมองค์การเดียวกัน วิชาจิตวิทยาสังคมจะ
ช่วยให้ทราบถึงแนวทางการศึกษาเรื่องคนของแต่ละคน เช่น ลักษณะของความสัมพันธ์กับเพ่ือน
ร่วมงานภายในองค์การ การดูพ้ืนฐานภูมิหลังของแต่ละคน หรือแม้กระทั่งการดูความปกติและความ
ผิดปกติของแต่ละบุคคลในองค์การ การศึกษาพฤติกรรมของคนในองค์การจะช่วยให้ผู้บริหารสามารถ
ทาความเข้าใจต่อสภาพของบุคคลภายในองค์การได้ เพื่อที่ผู้บริหารจะสามารถหาวิธีการใด ๆ ที่
เหมาะสมกบั สภาพของแต่ละบคุ คล ท้ังน้ี เพอ่ื ใหก้ ารทางานเปน็ ไปอย่างมปี ระสทิ ธิภาพมากทส่ี ุด

5. สาขาวิชาเศรษฐศาสตร์ ความสัมพันธ์ระหว่างวิชาเศรษฐศาสตร์และวิชารัฐประศาสน
ศาสตร์มีส่วนเกี่ยวข้องในส่วนของการวางแผนพัฒนาประเทศ โดยท่ีนักรัฐประศาสนศาสตร์จะต้องมี
ความรู้ทางด้านสาขาวิชาเศรษฐศาสตร์เป็นอย่างมากเพราะเป็นสาขาวิชาที่ทาให้เกิดการวางแผนที่
เกีย่ วขอ้ งกบั การพัฒนารูปแบบเศรษฐกิจขั้นพ้ืนฐานของประเทศ

6. สาขาวิชาตรรกวิทยา สาขาวิชาตรรกวทิ ยาเป็นวิชาทว่ี ่าดว้ ยการศกึ ษาเพอ่ื หาเหตุและผล
ตามความจริงที่ปรากฏข้ึน การบริหารน้ันจาต้องมีการตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ โดยการตัดสินใจในแต่
ละครั้งจะใช้ความเป็นเหตุผลท่ีสามารถพิสูจน์ทราบได้เข้ามามีส่วนช่วยในการตัดสินใจ การตัดสินใจ
โดยการใช้อารมณ์หรือความเชื่อควรเป็นสิ่งท่ีจะหลีกเลี่ยงเพราะการตัดสินใจด้วยความเช่ือหรือใช้
อารมณ์เป็นสิ่งท่ีไม่แน่นอนและไม่เป็นท่ีรับรู้ชัดเจนของบุคคลโดยท่ัวไป สาหรับการตัดสินใจทาง
ตรรกวิทยาจะมีส่วนทาให้ลดการสูญเสียของทรัพยากรบริหารและสามารถเพิ่มความม่ันใจให้แก่
ผรู้ ่วมงานได้

7. สาขาวิชาสังคมวิทยา สาขาวิชาสังคมวิทยามีประโยชน์ต่อนักรัฐประศาสนศาสตร์ก็คือ
เป็นการศึกษาถึงสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ ท่ีมีอิทธิพลต่อการบริหารภาครัฐ โดยเฉพาะการทาความเข้าใจ
และทาการศึกษาเกี่ยวกับขนบธรรมเนียมประเพณีต่าง ๆ ที่มีอยู่ในสังคมเพราะขนบธรรมเนียม
ประเพณีมีอิทธิพลต่อความเป็นอยู่ของประชาชนในสังคมอย่างย่ิงถ้าหากทางราชการได้ละเลยในส่วน

บทที่ 2 ขอบขา่ ยของรัฐประศาสนศาสตร์ หน้า | 20

นี้แล้ว อาจส่งผลต่อการดาเนินกิจกรรมของรัฐไม่ประสบความสาเร็จได้ นอกจากน้ีแล้ว วิชาสังคม
วิทยายังสามารถอธิบายถึงรูปแบบการบริหารงานภายในหน่วยงานราชการได้ ในการออกแบบของ
รปู แบบการบริหารงานภายในหน่วยงานราชการ ผบู้ ริหารจาเป็นต้องศึกษาถึงวัฒนธรรมหรอื ประเพณี
ภายในหน่วยงานนัน้ ๆ ก่อน เช่น การศึกษาถึงแบบแผนในการติดต่อส่อื สารของบุคคลภายในองคก์ าร
การศึกษาถึงความเช่ือของผู้ปฏิบัติงานต่อผู้นาในองค์การ การทาความเข้าใจแบบน้ีจะช่วยให้การ
บริหารงานภายในองค์การมีความสงบและความเรียบร้อย

หนา้ | 21 บทท่ี 2 ขอบขา่ ยของรัฐประศาสนศาสตร์

แบบฝกึ หัดทา้ ยบทที่ 2

1. จงอธิบายศาสตร์ท่เี กย่ี วข้องกับรัฐประศาสนศาสตร์ตามทัศนะของวรเดช จันทรศร
2. จงอธิบายความสาคญั ของรฐั ประศาสตร์ตอ่ การพัฒนาการบริหารรฐั กจิ
3. รัฐประศาสนศาสตร์สัมพันธ์ต่อหลักนิติศาสตร์อย่างไร และนักรัฐศาสตร์จาเป็นต้องมี

ความรูท้ างนติ ศิ าสตรห์ รือไม่ อย่างไร จงอธิบาย

บทที่ 2 ขอบข่ายของรฐั ประศาสนศาสตร์ หนา้ | 22

เอกสารอ้างองิ ประจาบทท่ี 2

ยุทธพงษ์ ลีลากิจไพศาล. (2552). พัฒนาการและลักษณะของหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์
ระดับปริญญาตรีในประเทศไทย. กรงุ เทพ: มหาวิทยาลยั รามคาแหง.

กมล อดุลพันธ์. (2538). การบริหารรัฐกิจเบื้องต้น. กรุงเทพมหานคร: สานักพิมพ์
มหาวิทยาลยั รามคาแหง
. อุทัย เลาหวิเชียร. (2543). รัฐประศาสนศาสตร์: ลักษณะวิชาและมิติต่าง ๆ (พิมพ์คร้ังท่ี 6).
กรงุ เทพมหานคร: สานกั พมิ พท์ ี พี เอ็น เพรส.

วรเดช จันทรศร. (2538). รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎีและการประยุกต์ (พิมพ์ครั้งท่ี 3).
กรุงเทพมหานคร: สานกั พมิ พ์สถาบนั บณั ฑติ พัฒนบริหารศาสตร.์

แผนบรหิ ารการสอนประจาบทท่ี 3

วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์
หวั ขอ้ เน้อื หา

1. การบริหารงานภาครฐั ก่อนเกิดสาขาวชิ ารัฐประศาสนศาสตร์
2. วิวัฒนาการของวิชารัฐประศาสนศาสตรใ์ นสหรฐั อเมริกา
3. กระบวนทัศนข์ องรัฐประศาสนศาสตร์
4. รฐั ประศาสนศาสตร์สมัยใหม่

วัตถปุ ระสงคเ์ ชิงพฤติกรรม

1. อธิบายถึงการบรหิ ารงานภาครัฐก่อนเกดิ สาขาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ได้
2. วิเคราะห์กระบวนทัศน์ของรฐั ประศาสนศาสตร์ได้
3. บอกลักษณะของรฐั ประศาสนศาสตร์สมยั ใหม่ได้

วิธีการสอนและกจิ กรรมการเรียนการสอน

1. ฟงั บรรยาย และอภปิ รายซกั ถาม
2. แบง่ กลุม่ มอบหมายงาน
3. ทาแผนผงั ความคิด (Mind Map)
4. อภิปรายและแสดงความคดิ เหน็
5. บรรยายสรุป
6. ทาแบบฝึกหดั ท้ายบท หรอื ใบงาน

สอ่ื การเรยี นการสอน

1. เอกสารประกอบการสอนบทที่ 3
2. โสตทศั นวัสดุ Power Point เร่ืองววิ ัฒนาการของรัฐประศาสนศาตร์

การวัดผลและการประเมนิ ผล

1. สงั เกตความสนใจในการบรรยาย
2. มสี ่วนร่วมในการแสดงความคดิ เหน็ และตอบคาถาม
3. ตรวจแบบฝกึ หัด
4. ทดสอบกลางภาค

บทที่ 3
ววิ ฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์

รัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาท่ีเก่าแก่มาต้ังแต่สมัยโบราณกาล ตั้งแต่สมัยจีนท่ีมีปรัชญา
การเมืองของขงจื๊อ อียิปต์ที่มีการสร้างพีระมิด แต่เนื่องจากว่ายังไม่มีการรวบรวมแนวคิดอย่างเป็น
ระบบ จนกระท่ังในปี 1997 ท่ีเมื่อ Woodrow Wilson ได้เขียน The Study of Administration ที่
เสนอการแยกการบริหารออกจากการเมือง (politic administration dichotomy) ซึ่งมีอิทธิพลต่อ
การพัฒนารฐั ประศาสนศาสตร์ ทาให้มีผู้สนใจการปฏิรูประบบบริหารเพอ่ื ที่จะใชใ้ นการปรบั ปรงุ แก้ไข
การบรหิ ารให้มีประสิทธภิ าพมากขึ้น
Stephen P. Robbins ใน The Evolution of Organization Theory ได้ใช้มุมมอ งท างระ บ บ
(system) และเป้าหมาย (ends) ในการแบง่ วิวัฒนาการของทฤษฎีในรฐั ประศาสนศาสตร์ ดังนี้

แบบท่ี 1 เป็นระบบปิด มองเป้าหมายที่เป็นเหตุเป็นผล เนื้อหาหลักจะเป็นการมุ่งเน้น
ประสทิ ธภิ าพ ท่ีมีการจดั การตามหลักวิทยาศาสตรข์ อง Taylor หลักการบรหิ ารของ Fayol มีแนวคิด
ระบบราชการของ Weber และการวางแผนอย่างเปน็ เหตุเป็นผลของ Davis

แบบที่ 2 เปน็ ระบบปดิ มองเปา้ หมายเป็นสงั คม เน้ือหาหลกั จะเปน็ การมุ่งเน้นคนและมนุษย
สัมพนั ธ์ที่มกี ารศึกษา Hawthorne ของ Mayo ระบบความรว่ มมอื ของBarnard ทฤษฎี X และทฤษฎี
Y ของ McGregor การสูญสิ้นของระบบราชการของ Bennis

แบบที่ 3 เป็นระบบเปิด มองเป้าหมายท่ีเป็นเหตุเป็นผล เน้ือหาหลักจะเป็นการจัดการตาม
สถานการณ์ ท่ีมหี ลกั Backlash ของ Simon มุมมองทางสงิ่ แวดล้อมของKatz & Kahn

แบบท่ี 4 เปน็ ระบบเปดิ มองเป้าหมายที่เป็นสงั คม เน้ือหาหลกั จะเป็นอานาจและการเมอื ง ที่
มีข้อจากัดการรับรู้ของความเป็นเหตุเป็นผลของ March & Simon การมององค์การเป็นการเมือง
ของ Pfeiffer1

3.1 วิวัฒนาการของวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์

อทุ ัย เลาหวเิ ชียร ได้แบ่งวิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ แบง่ ออกไดเ้ ป็นช่วงเวลาต่างๆ
ดังนี้

1. วิวฒั นาการของรฐั ประศานศาสตร์ จาก Wilson ถึงสงครามโลกครัง้ ที่สอง
2. วิวฒั นาการของรฐั ประศานศาสตร์ ตัง้ แต่สงครามโลกครงั้ ทส่ี องจนถงึ ปี 1970
3. ววิ ฒั นาการของรฐั ประศานศาสตร์ ตั้งแต่ปี 1970 จนถึงปัจจบุ นั
3.1.1 ววิ ัฒนาการของรัฐประศานศาสตร์ จาก Wilson ถึงสงครามโลกครง้ั ทส่ี อง

ยคุ น้ีเรียกว่าเป็นรฐั ประศาสนศาสตร์แบบด้ังเดิม (traditionalism) แนวคิดในช่วงน้ี
จะเน้นความเป็นเหตุเป็นผล (rationality) ในการนาเสนอทฤษฎีต่างๆ กิจกรรมการบริหารต่างๆใน
ขณะนั้นยังมีขนาดเล็กไม่ซับซ้อน ตลอดจนส่ิงแวดล้อมมีเสถียรภาพ ทฤษฎีต่างๆเหล่าน้ีสามารถ
นาไปใช้บรรลผุ ลไดด้ ี ขณะทก่ี อ่ นหน้านีก้ ารปฏบิ ัติงานต่างๆ ยังไมม่ ีหลักเกณฑ์ (rule of thumb) ลอง

หนา้ | 25 บทท่ี 3 วิวฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตร์

ผิดลองถูก (trial and error) ไม่การจัดทาเป็นมาตรฐานในการทางานต่างๆ การผลิตยังไม่ได้ทาเป็น
จานวนมาก จนกระท่ังมีการค้นพบเครื่องจักรไอน้า และนามาสู่การปฏิวัติอุตสาหกรรมท่ีส่งผลให้มี
การผลิตเป็นจานวนมาก (mass production) และส่งผลให้ต้นทุนลดต่าลงจากความประหยัดของ
ขนาด (economy of scale)

แนวคิดการบริหารแยกออกจากการเมือง (politic administration dichotomy)
โดย Woodrow Wilson ท่ีเห็นว่า หน้าที่ฝ่ายบริหารเป็นงานประจา และเป็นงานท่ีต้องปฏิบัติให้
เป็นไปตามกฎหมายหรือตามนโยบายท่ีฝ่ายการเมืองได้กาหนดข้ึน กล่าวคือ เปน็ การนานโยบายไปสู่
การปฏบิ ัติน่ันเอง สืบเน่อื งมาจากการบริหารในสมัยนน้ั มกี ารเลน่ พรรคเลน่ พรรค (spoil system) อยู่
มากมาย จึงเป็นการปฏิรูประบบการบริหารให้ข้าราชการปลอดจากการแทรกแซงจากทางฝ่าย
การเมือง มีการกาหนดหลักเกณฑ์ให้แต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการอย่างมีคุณธรรมตามความสามารถ
(merit-based) เป็นการมุ่งเน้นการทางานให้มีประสิทธิภาพและประหยัด (efficiency and
economy) ซึ่งได้ยืมมาจากแนวคิดของการบรหิ าร ธรุ กจิ

แนวคิดการจัดการทางวิทยาศาสตร์ (scientific management) โดย Frederick
Taylor ที่สนใจความเช่ียวชาญเฉพาะด้าน (specialization) ท่ีมีพ้ืนฐานมาจากลักวิทยาศาสตร์ โดย
ค้นหาวิธีที่ดีท่ีสุดวิธีเดียว (one best way) ในการปฏิบัติงานเพื่อให้มีประสิทธิภาพมากที่สุด ในการ
ให้ผลลัพธ์ที่มากทสี่ ุดและในขณะเดียวกันก็ใชเ้ วลาน้อยที่สุดอีกดว้ ย โดยมีการแบ่งงานตามความถนัด
(division of labor) ท่ีได้ประยุกต์ใช้แนวคิดของ Adam Smith และความผสมกลมกลืนกัน
(homogeneity)

แนวคิดองค์การรูปแบบขนาดใหญ่ท่ีมีแบบแผน (bureaucracy) โดย Max
Weber เป็นแนวคิดในอุดมคติ ท่ีมีลาดับช้ันการบังคับบัญชา (hierarchy) ท่ีจะใช้อานาจปกครองท่ี
ถูกต้องชอบธรรม (legitimate power) ในการบริหารโดยใช้กฎระเบียบ มีลักษณะของงานประจา
(routine) มีการแบ่งงานตามความถนัด (division of work) มีสายบังคับบัญชาท่ีลดหลั่นลงมา
(scalar chain) มี ผู้ช าน าญ ใน ส าขาต่ างๆ (experts) มี ก ารแ ยก ตั วเอ งอ อ ก จาก งาน โด ย
(impersonal) การปฏบิ ัตงิ านจะต้องยึดตามหลักกฎหมายและมกี ารบันทึกเปน็ ลายลักษณอ์ ักษร

แนวคิดท่ีอาศัยหลักพฤติกรรมศาสตร์ ท่ีมุ่งเน้นการประยุกต์มากกว่าเป็นแนวคิด
เก่ียวกับมนุษยสัมพันธ์ (human relations) ที่ Elton Mayo ได้ทาการทดลองHawthorne พบว่า
ประสิทธิภาพขององค์การขึน้ อยูก่ ับสภาพแวดลอ้ มของสงั คมมากกว่าความสามารถทางกายวิภาค และ
หลักการบริหารท่ีแบ่งตามความถนัด ยังพบอีกว่าอิทธิพลของกลุ่มจะมีผลต่อพฤติกรรมของคนใน
องคก์ าร การให้รางวลั หรือการลงโทษทางสงั คมก็มอี ทิ ธิพลต่อพฤติกรรมของคนในองคก์ ารด้วยเชน่ กัน
รวมถึงการมสี ่วนร่วมในการตัดสินใจในการทางาน แนวคดิ มนษุ ยสัมพันธน์ ้ีจะต่างกบั สามแนวคิดแรก
ตรงที่จะเน้นความสาคัญท่ีคน แทนที่จะเป็นโครงสร้าง แต่อย่างไรก็ตามก็จะความคิดเหมือนกันตรงท่ี
ม่งุ เน้นให้องคก์ ารมีความมปี ระสิทธิภาพ ดังน้ันคา่ นิยมในรัฐประศาสนศาสตร์ยุคก่อนสงครามโลกคร้ัง
ท่ีสองนี้ จะมุ่งท่ีความมีประสิทธิภาพและความประหยัด (efficiency and economy value) เป็น
หลกั

บทท่ี 3 วิวัฒนาการของรฐั ประศาสนศาสตร์ หนา้ | 26

3.1.2 ววิ ฒั นาการของรฐั ประศานศาสตร์ ตง้ั แต่สงครามโลกคร้งั ที่สองจนถึงปี 1970
ก่อนหน้าสงครามโลกคร้ังที่สองนี้ แนวคิดการแยกบริหารออกจากการเมืองและ

หลักการบริหารท่ีใช้ได้ดีในกิจกรรมการบริหารท่ีมีขนาดเล็กท่ีอยู่ในส่ิงแวดล้อมท่ีไม่เปลี่ยนแปลงน้ัน
ตอ้ งสะดดุ หยดุ ลง หลังจากท่ีสงคราม โลกไดท้ าให้ส่งิ แวดลอ้ มตา่ งๆเปลีย่ นแปลงไป นาไปสูส่ ิ่งที่มคี วาม
ไม่แน่นอนต่างๆ หลายประเทศเผชิญภาวะขาดแคลนและต้องด้ินรนเพื่อความอยู่รอด ประกอบกับมี
แนวความคิดใหม่ๆมาท้าทายทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตรใ์ นยคุ ก่อนสงคราม โดยชใ้ี หเ้ หน็ ถึงข้อบกพรอ้ ง
และมกี ารท้าทายเอกลกั ษณ์

แนวคดิ การรว่ มมอื จากทุกฝ่ายท่ใี นการบริหารท่ีเป็นกจิ กรรมของสงั คมโดย Chester
Barnard มองง่าอานาจหน้าท่ีข้ึนอยู่กับความยินยอมของผู้อยู่ใต้บังคับบัญชา และนักบริหารจะต้อง
เข้าใจกิจกรรมทั้งระบบ เป็นมิติใหม่ในการหันมาสนใจพฤติกรรมมนุษย์ แทนท่ีจะให้ความสาคัญกับ
โครงสร้างอย่างเดียว ยุคน้ีเรียกอีกอย่างว่ายุคพฤติกรรมศาสตร์ (behaviorism) แนวคิดที่ว่าทฤษฎี
ก่อนหน้าน้ีเป็นแค่ภาษิต (proverb) โดย Herbert Simon เห็นว่าหลักการบริหารหลายๆอันเม่ือ
นามาใช้แก้ปัญหาเดียวกัน หลกั เหล่านี้อาจจะขัดกันได้ จึงไม่อาจเรียกเป็นทฤษฎไี ด้ คือเป็นแค่ภาษิต
มากว่า ขณะเดียวกัน Dwight Waldo เห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์ควรสนใจเร่ืองของค่านิยม
ประชาธิปไตย และความสัมพันธ์ระหว่างการเมอื งกับการบริหาร ไดม้ องขัดแย้งกับ Wilson และมอง
ว่า การบริหารนั้นไม่สามารถปลอดได้จากการเมืองทีเดียว และแนวคิดนี้ก็ถูกสนับสนุนโดย Frits
Morstein Marx, Paul Appleby, และ John M. Gaus ซึ่งนาไปสู่การพัฒนากรอบเค้าโครงแนวคิด
การบริหารก็เห็นส่วนหน่ึงของการเมือง โดยมีการใช้เทคนิคคณิตศาสตร์และการจัดการเรียกว่า
ศาสตร์ของการบริหาร (administrative science) คือ การบริหารเป็นศาสตร์หนึ่งของการบริหาร ท่ี
เน้ น ค ว า ม ชั ด เจ น (precision) แ ล ะ ค ว าม เป็ น วั ต ถุ วิ สั ย (objective) ม า ก ก ว่ าจิ ต วิ สั ย
(subjective) รวมท้ังอาศัยปฏิฐานนิยมทางตรรกวิทยา (logical positivism) เป็นแนวในการศึกษา
ดว้ ย

ยงั มแี นวคดิ ของพฤตกิ รรมศาสตร์ที่มีอิทธิพลตอ่ รัฐประศาสนศาสตร์คอื การบริหารรัฐ
กิจเปรียบเทียบ (comparative public administration) และทฤษฎีองค์การ (organization
theory) ในการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบน้นั มงุ่ แสวงหาตัวแบบและทฤษฎีและแนวความคิด โดยมอง
ระบบราชการเป็นระบบเปิดที่มีปฏิสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อมทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม แต่มี
จดุ อ่อนคือเป็นแนวคิดที่ห่างไกลกับการปฏิบัติ ดังน้ันจึงมีแนวการศึกษาทางใหม่ท่ีเน้นการปฏิบัติคือ
การบริหารพัฒนา (development administration) ส่วนทฤษฎีองค์การ จะเน้นความเป็นจุลภาค
ขององค์การที่สนใจวัฒนธรรม (culture) ค่านิยม (value) และความเช่ือ (belief) โดยแบ่งเป็นสานัก
ที่ใช้เหตุผล (rational model) ท่ีให้ความสาคัญของโครงสร้าง สานักท่ีเน้นเร่ืองของคน (natural
model) ท่ีให้ความสาคัญของพฤติกรรมคนในองค์การ สานักระบบเปิด (open system model) ท่ี
ให้ความสาคัญในการศึกษาปฏิสัมพันธ์ขององค์การกับส่ิงแวดล้อมเพ่ือความอยู่รอด ยังมีเทคนิคการ
บริหาร (management techniques) ท่ีได้พัฒนามาจากการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ และให้
ความสาคญั เก่ียวกับระเบยี บวิธีศกึ ษา (methodology)

หน้า | 27 บทท่ี 3 ววิ ฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตร์

ดังนั้นในยุคหลักสงครามน้ี จะเป็นการเปลี่ยนแปลงของกระบวนทัศน์ (paradigm
shift) ของ แนวคิดการแยกการบริหารออกจากการเมือง ที่ถูกโต้แย้งเป็น การบริหารเป็นส่วนหน่ึง
ของการเมือง และแนวคิดหลักการบริหาร ท่ีถูกโต้แย้งเป็นการบริหารเป็นส่วนหนึ่งของศาสตร์การ
บริหาร

3.1.3 ววิ ฒั นาการของรฐั ประศานศาสตร์ ตัง้ แตป่ ี 1970 จนถงึ ปัจจบุ ัน
ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ก่อนหน้าน้ีไม่ได้เขียนให้สอดคล้องกับความต้องการทาง

สังคม ท่ีได้เกิดปญั หาต่างๆ เช่น สงครามเวียดนาม การแบ่งแยกสีผิว ความยากจน เป็นต้น ส่วนใหญ่
แลว้ ทฤษฎีเป็นการเขยี นเพื่อพฒั นาตวั ทฤษฎีมากกวา่ แต่ในความเป็นจรงิ แล้ว การเขียนทฤษฎีจะต้อง
นาไปสู่การปฏิบัติให้ได้ จึงเกิดกรอบเค้าโครงความคิดเบ็ดเสร็จ ท่ีมีการรวมแนวคิด การบริหารเป็น
ส่วนหน่ึงของการเมือง และการบรหิ ารเปน็ ส่วนหนึ่งของศาสตร์การบรหิ าร มารวมกบั ทฤษฎีเพื่อความ
สอดคล้อ งกั บความต้องการขอ งสังคม แน วคิดนี้เป็ น ยุคหลังพ ฤติก รรมศาสตร์ (post-
behavioralism) เรยี กว่า รัฐประศาสนศาสตรใ์ นความหมายใหม่ (New Public Administration) ซ่ึง
สนใจความต้องการของสังคม ให้ความสาคัญ กับค่านิยม (value) ความเสมอภาค (social
equity) และการเปล่ยี นแปลงของสังคม (social change)

ในการตอบสนองความต้องการท่ีเปลี่ยนแปลงของสังคม การวิเคราะห์นโยบาย
สาธารณะ (policy analysis) เป็นการวัดปัจจัยนาเข้าและวิเคราะห์ผลทางการเมืองท่ีมีต่อนโยบาย
สาธารณะ การนานโยบายไปสู่การปฏิบัติ การประเมินผลนโยบาย และการศึกษารายละเอียดของ
นโยบาย ท่ีเป็นประโยชน์ต่อการตัดสินใจของนักบริหาร แนวคิดต่อมาเป็นเรื่อง เศรษฐกิจการเมือง
(political economy) ในความเป็นเหตุเป็นผลนั้นคนจะนึกถึงผลประโยชน์ของตนเองเปน็ ใหญ่ เลือก
สิ่งที่ให้ประโยชน์มากกว่า และจ่ายต้นทุนท่ีน้อยกว่า เป็นการเลือกท่ีใช้หลักเหตุผล (rational
choice) ท่ีนาไปสู่ทฤษฎที างเลอื กสาธารณะ (public choice theory)

แนวคดิ ทฤษฎีองค์การทอี่ าศยั หลกั มนษุ ยนยิ ม (organizational humanism) จะให้
ความสาคัญในความสัมพันธ์ระหวา่ งคนกับองค์การในการสร้างบรรยากาศประชาธิปไตยเพอื่ สนับสนุน
ให้คนมีโอกาสบรรลุศักยภาพของตนเอง (self-actualization) ท่ีมนุษยนิยมเช่ือว่ามนุษย์ควรมโี อกาส
ไดเ้ ป็นในสิ่งท่ีควรจะเปน็ 3

3.2 กระบวนทัศน์ของรฐั ประศาสนศาสตร์

กระบวนทัศน์ หรือ Paradigm เป็น คาท่ี Thomas S. Khun กาหน ดขึ้น โดยคาว่า
Paradigm เปน็ เสมอื นการกาหนดแกน่ ของปัญหา แนวทางแกป้ ัญหา

Nicholas Henry ได้แบง่ พาราไดม์ ออกเป็น 5 สว่ น
1. การแยกการบริหารออกจากการเมือง (the politics / administration dichotomy(ค.ศ
1900-1926 )

จดุ เร่ิมต้นของการศึกษาวชิ าบริหารรัฐกจิ เป็นแนวความคิดของการแยกการบริหาร
กับการเมืองออกจากกันเป็นสองสว่ น เปน็ แนวความคิดของนักรัฐศาสตร์ โดย Goodnow ได้กล่าวว่า
รฐั บาลมหี น้าทแี่ ตกตา่ งกนั อยู่ 2 ประการคอื การเมืองและการบรหิ าร กล่าวคือ การเมอื งเป็นเรอ่ื งของ

บทที่ 3 วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ หน้า | 28

การกาหนดนโยบายหรอื การแสดงออกซ่งึ เจตนารมณ์ของรัฐ สว่ นการบริหารเป็นการนานโยบายตา่ งๆ
เหล่าน้ัน ไปปฏิบัติ ส่วน Leonard D. White ได้ช้ีให้เห็นว่า การเมืองไม่ควรเข้ามาแทรกแซงการ
บริหาร การศึกษาเร่ืองการบริหารรัฐกิจควรจะเป็นการศึกษาในแบบวิทยาศาสตร์เป็นการศึกษาถึง
ความจริง ปลอดจาก ค่านิยม ของผู้ท่ีศึกษา หน้าที่ของการบริหารก็คือ ประหยัดและประสิทธิภาพ
ส่วนการศึกษาเกี่ยวกับเร่ืองการกาหนดนโยบายสาธารณะและปัญหาต่างๆ ที่เก่ียวข้องถือเป็นเร่ือง
ของนกั รัฐศาสตรใ์ นระยะน้ี วิชาการบริหารรัฐกิจถอื วา่ เปน็ สาขาหน่ึงของวชิ ารัฐศาสตร์

Woodrow Wilson เขียนบทความ “The study of Administration” เป็นบิดา
วิชา รัฐประศาสนศาสตร์ อเมริกา(บิดา รัฐประศาสนศาสตร์ ยุโรปและเยอรมันคือ Max Weber)
ผู้ให้การสนบั สนนุ : Frank J. Good now และ Leanard D. White

2. หลักการบรหิ ารจดั การ (the principle of administration)( ค.ศ 1927-1937 )
เป็นช่วงท่ีต่อจากแนวความคิดแรก โดยมองว่าวิชาการบริหารรัฐกิจเป็นเรื่องของ

หลักต่างๆ ของการบริหารท่ีมีลักษณะเป็นวิทยาศาสตร์แน่นอน สามารถค้นพบได้และนักบริหาร
สามารถที่จะนาเอาหลักต่างๆ เหล่านั้นไปประยุกต์ได้ ในแนวความคิดนี้มุ่งที่ส่ิงหรือประเด็นท่ีศึกษา
ซ้ึงก็คือความรู้ความชานาญเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ของการบริหาร ไม่ได้สนใจเกี่ยวกับสถาบันที่
ศึกษา เพราะมองว่าการบริหารรัฐกิจและธุรกิจสามารถใช้หลักของการบริหารอย่างเดียวกันได้
ตวั อย่างหลักเกณฑ์การบริหารทม่ี ีชอ่ื เสียง เช่น หลักท่ีเป็นหนา้ ท่ขี องนักบรหิ าร คือ POSDCORB ของ
Gulic และ Urwick เป็นต้น ตอ่ มาพาราไดม์นไ้ี ด้รับการโจมตีจากนักวชิ าการสมัยต่อมา ว่าการบริหาร
กับการเมืองไม่สามารถแยกออกจากกันได้ และหลักการบริหารต่าง ๆ น้ันไม่สอดคล้องลงรอยตาม
หลักของเหตุผล หลักทุกอย่างของการบริหารจะมีหลักท่ีตรงกันข้ามกันเสมอ หลักต่าง ๆ ของการ
บริหารไม่สามารถใช้ได้ใน ทางปฏิบัติ จะเป็น ได้แค่เพียงภาษิตทางการบริหารเท่านั้น
ผู้ให้การสนับสนุน : Federick W. Taylor , Henri Fayol , Luther Guliek & Lyndall Urwick (คิด
กระบวนการบริหาร POSDCORB) , Mary P Follet ไมเ่ ห็นดว้ ย เพราะคิดว่าเปน็ เพียงภาษิตทางการ
บ ริ ห าร (Proverbs of Administration) : Fritz M. Mark , Dwight waldo , John M. guas ,
Norton E. long

3. การบริหารรัฐกิจ คือ รัฐศาสตร์ (public administration as political science) (ค.ศ.
1950-1970)

เป็นยุคท่ีวิชาการบริหารรัฐกิจได้กลับคืนไปเป็นสาขาหนึ่งของวิชารัฐศาสตร์อีกคร้ัง
ทาให้มีการกาหนดสถาบนั ที่จะศึกษาใหม่ว่า คือการบรหิ ารราชการของรัฐบาล แตไ่ ม่ได้พิจารณาส่ิงที่
มุ่งศึกษา (Focus) ไป และในยุคน้ี การศึกษาไม่มีความก้าวหน้าในการศึกษามากนักและนักวิชาการ
บรหิ ารรฐั กจิ เรมิ่ เห็นความตา่ ต้อยและใช้ประโยชนข์ องการศึกษาในแนวทางนี้

4. การบริหารรัฐกิจ คือ ศาสตร์ทางการบริหาร (public administration administrative
science)( ค.ศ. 1956-1970 )

เป็นช่วงที่นักวิชาการทางการบริหารรัฐกิจได้เริ่มค้นหาแนวทางใหม่ โดยได้เร่ิมมา
ศึกษาถึงวิทยาการทางการบริหาร ซ่ึงหมายถึงการศึกษาเกี่ยวกับทฤษฎีองค์การ (organization
theory) และวทิ ยาการจดั การ (management science) การศึกษาทฤษฎีองค์การเปน็ การศกึ ษาของ
นกั วชิ าการทางจิตวิทยาสังคม สังคมวิทยาบริหารรัฐกิจ และบริหารรัฐกิจทีจ่ ะช่วยให้เข้าใจพฤติกรรม

หนา้ | 29 บทท่ี 3 ววิ ัฒนาการของรฐั ประศาสนศาสตร์

ขององค์การ พฤติกรรมของคนดขี ้ึน สว่ นวิทยาการจัดการเป็นการศึกษาของนักวิชาการทางด้านสถิติ
การวิเคราะห์ระบบ คอมพิวเตอร์ศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ และบริหารรัฐกิจ ท่ีจะช่วยให้การบราหรมี
ประสิทธิภาพเพ่ิมข้ึน และเพ่ือที่จะใช้วัดประสทิ ธิผลของการดาเนินงานได้อย่างถูกต้องแน่นอนยิ่งขึ้น
การศึกษาในพาราไดม์นี้จึงเป็นการศึกษาท่ีมุ่งถึงสงิ่ หรอื ประเดน็ ทศี่ ึกษา (focus) แต่ไม่กาหนดสถานท่ี
จะศกึ ษา (lucus) เพราะมองว่าการบริหารไม่ว่าจะเปน็ การบรหิ ารรัฐกจิ หรือธุรกจิ หรอื สถาบันอะไรก็
ตามย่อมไม่มีความแตกตา่ งกัน

5. ก า ร บ ริห าร รัฐ กิ จ คื อ ก า ร บ ริห า ร รั ฐ กิ จ (public administration as public
administration) (ค.ศ. 1970))

นักบรหิ ารรัฐกิจได้พยายามทีจ่ ะสร้างพาราไดม์ใหม่ ๆ ขึ้นมาแทนพาราไดมเ์ ก่า ๆ ที่
เคยมีมาก่อนจะเป็นลักษณะของสหวิทยาการ การสังเคราะห์ ความรู้ความสามารถในสาขาวิชาการ
ต่าง ๆ มาใช้แก้ปัญหาในสังคม ความโนม้ เอียงไปสู่เร่ืองที่สะท้อนให้เห็นถึงชีวิตในเมือง ความสัมพันธ์
ทางการบรหิ ารระหวา่ งองค์การของรฐั และองค์การของเอกชน เขตแดนร่วมกนั ระหว่างเทคโนโลยีและ
สังคม นอกจากนีน้ กั วชิ าการบางคนยังสนใจเพ่ิมขน้ึ ในเร่ืองของนโยบายศาสตร์ เศรษฐศาสตรก์ ารเมือง
กระบวนการกาหนด และการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ และการวดั ผลไดข้ องนโยบาย อันเป็นเรือ่ ง
ท่ีมีความสัมพันธ์กันอยู่แยกไม่ออก นักวิชาการได้สร้างรัฐประศาสนศาสตร์ให้เป็นสหวิชาการ
(interdisciplinary) ทาให้เกดิ แนวคดิ – การพัฒนาองค์กร , นโยบายสาธารณะ , ทางเลือกสาธารณะ
, เศรษฐศาสตร์การเมือง , การจัดการองคก์ รสมยั ใหม่

3.3 ลักษณะเฉพาะและความเปน็ สาธารณะของการบริหารงานภาครัฐ

3.3.1 ลกั ษณะเฉพาะของการบรหิ ารงานภาครฐั
3.3.1.1 การบริหารจัดการภาครฐั (public management)
ในทศวรรษ 1970 เม่ือสาขาวิเคราะห์นโยบายเริ่มฝึกคนเข้าไปเป็นนัก

บริหารในภาครฐั ก็เร่มิ เหน็ ปัญหาทนั ทวี ่า จาเป็นต้องพัฒนาทักษะอ่นื เพิ่มเตมิ นอกเหนือจากการสร้าง
ทางเลือกนโยบาย ข้อสาคัญโอกาสท่ีจะใช้ทักษะวิเคราะห์นโยบายน้ันค่อนข้างน้อย ผู้บริหารเองก็
ตอ้ งการทักษะการจดั การมากกว่า สถาบนั ท่ีสอนสาขาการวิเคราะหน์ โยบายจงึ เปิดหลักสตู รใหม่ ๆ ใน
ดา้ นการจดั การ การวเิ คราะห์นโยบายจงึ หันไปเรียกแนวทางทเี่ ปิดใหมน่ วี้ ่า การจัดการภาครัฐ เนื้อหา
ของหลักสูตรการจัดการภาครัฐ ก็คือ หลักสูตรการจัดการทั่วไป ในยุคที่หลักการบริหารรุ่งโรจน์ใน
สมัยนีโอคลาสสิกนั่นเอง โดยแบง่ ออกเป็น 2 กล่มุ คอื กลุม่ หลักเหตุผลหรือจกั รกลกับกลุ่มมนุษย์หรือ
สิ่งมีชีวิต กลุ่มเหตุผล ประกอบด้วย การศึกษาของกลุ่มเหตุผลจะเน้นการเก็บข้อมูลและวิเคราะห์
ขอ้ มลู เพือ่ ตอบคาถามทางการจัดการ เนน้ การวดั ผลงานการใหร้ างวลั โดยอาศัยผลงานทม่ี หี ลกั ฐาน

ในช่วงทศวรรษ 1970 หลักเหตุผลครอบงาความคิดของการจัดการภาครัฐ
เกือบจะโดยส้ินเชิง แต่พอต้นทศวรรษ 1980 หนังสือช่ือ In Search of Execellence ของปีเตอร์
(Peters) และวอเตอร์แมน (Waterman) ได้เปล่ียนความคิดน้ี เพราะในหนังสือเล่มนี้ชี้ให้เห็นว่า
ความสาเร็จของบริษัทอเมริกันส่วนใหม่ไม่ได้ใช้หลักเหตุผล ตรงกันข้ามกลับใช้หลักส่ิงมีชีวิตและกล
ยทุ ธ์ดา้ นความเป็นมนษุ ย์ รวมทั้งแนวทางวัฒนธรรมองคก์ าร หนงั สือเลม่ นจ้ี งึ มีส่วนกระตุน้ การบริหาร
ภาครัฐให้หันมาสนใจมิติมนุษย์ ซึ่งไม่นานก็แพร่ไปท่ัวอาณาบริเวณของการศึกษาการจัดการภาครัฐ

บทที่ 3 ววิ ฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์ หน้า | 30

นักวิชาการหลายคนเริ่มคิดว่าอาจสร้างความเป็นเลิศให้กับการบริหารภาครัฐได้ ตัวอย่างเช่น การ
เสนอให้ใชแ้ นวทางการพัฒนาองคก์ าร (organizational development) การจัดการคุณภาพรวมทั้ง
องค์การ (Total quality management) และการจัดการกลยุทธ์ที่เน้นวัฒนธรรม (culturally
oriented strategic management)

นอกจากน้ันกลุ่มการจัดการภาครัฐยังแบ่งแนวทางการศึกษาของตน
ออกเป็นอีก 3 สาขา คือ การจัดการเชิงปริมาณหรือเชิงวิเคราะห์ ซึ่งพัฒนามาจากการวิเคราะห์
นโยบายและเศรษฐศาสตร์ จะเน้นการใช้เทคนิคเชิงกลยุทธ์ชั้นสูงต่าง ๆ เช่น การพยากรณ์ การ
วเิ คราะห์ต้นทุนผลประโยชน์ การจดั การเพือ่ การปลดปลอ่ ย เป็นแนวคิดทมี่ องวา่ ข้าราชการไม่ได้เป็น
คนเลว ผู้บรหิ ารภาครฐั เปน็ คนทมี่ ีความสามารถสงู และรู้วิธกี ารจดั การดี แต่ปัจจุบนั กาลังติดต่ออยกู่ ับ
ดักของระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพ เพ่ือท่ีจะปลดปล่อยข้าราชการออกจากระบบนี้ นักการเมอื งและผู้ท่ี
เกี่ยวข้องอ่ืน ๆ จะต้องให้ผู้บริหารได้มีโอกาสบริหาร ต้องสนับสนุนให้เกิดการคิดกลยุทธ์ต่าง ๆ โดย
หาทางลดกฎระเบียบและการจัดการท่ีม่งุ เนน้ ตลาด

3.3.1.2 การบริหารจดั การภาครัฐแนวใหม่
ถ้ามองการพัฒนาการการจัดการภาครัฐแนวใหม่จะเห็นว่า พัฒนามาจาก

การจัดการภาครัฐ โดยเฉพาะการจัดการภาครัฐในแนวทางการจัดการเพื่อการปลดปล่อยและแนว
ทางการจัดการทีมุ่งเน้นตลาด และการจัดการภาครัฐท้ัง 2 แนวทางนี้ก็มีรากฐานมาจากทฤษฎี
ทางเลือกสาธารณะ และเศรษฐศาสตรส์ ถาบนั ใหม่ หรือเศรษฐศาสตรอ์ งคก์ าร มลี ักษณะเด่นคือ ความ
พยายามแกป้ ัญหาของระบบราชการแบบดั้งเดิม โดยเฉพาะอย่างยง่ิ การปรบั ปรุงในด้านประสิทธิภาพ
และการให้บริการประชาชน ซึ่งหัวใจสาคัญของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ก็คือ การปฏิรูประบบ
ราชการน้นั เอง

3.3.2 ความเป็นสาธารณะของการบรหิ ารงานภาครฐั

การบริหารภาครัฐ คือ การกาหนด และการดาเนินยุทธศาสตร์ และนโยบาย
สาธารณะ เพ่ือประโยชนส์ าธารณะ ระบบการบริหารภาครัฐ คือ ปฏิสัมพันธ์ของระบบย่อยต่างๆ ใน
ระบบภาครัฐ และกับระบบท่ใี หญ่กว่า ภายใต้บริบททางสังคม เศรษฐกจิ การเมือง และเทคโนโลยี ซึ่ง
รวมทั้งโครงสรา้ ง กระบวนการ และพฤตกิ รรมภาครัฐ แนวคดิ ที่สาคญั คอื การเปน็ สาธารณะ การเป็น
กระบวนการทางการเมือง องค์กรราชการ ประสทิ ธภิ าพ และการตอบสนองสาธารณะ และความเป็น
กลาง ความเปน็ ธรรม และสิทธสิ ่วนบุคคลพัฒนาการทางทฤษฎี แนวคิดการบริหารภาครัฐ สอดคล้อง
กบั การพฒั นาของภาครฐั กองทพั ศาสนา และการบริหารธุรกจิ

การบริหารภาครัฐระยะแรกเป็นเชิงปรัชญา ระยะต่อมา เน้นท่ีประสิทธิภาพระยะ
หลังเน้นประชาชนเป็นศูนย์กลางคุณภาพของการให้บริการสาธารณะ ควบคู่กับประสิทธิภาพ และ
ประสิทธิผลขอบข่ายการบริหารภาครัฐมีระดับต้ังแต่ ชุมชน ท้องถิ่น ชาติ นานาชาติ กิจกรรม
หลากหลาย รัฐอาจดาเนินการเองหรือไม่ก็ได้ ถ้าไม่ดาเนินการเอง อาจมอบหมายให้ ประชาชน หรือ
ภาคเอกชน ดาเนินการแทนตัวอย่าง USA แรกต้ัง มีประธานาธิบดี และ 4 กระทรวง ในประเทศที่
พัฒนาแล้ว ส่วนใหญ่ ท้องถ่ินท่ีมีความแข็งแกร่งมากๆและมักหวงแหนอานาจหน้าท่ีในการบริหาร
กิจกรรมต่างๆ ภายในท้องถ่ิน ไม่ให้ส่วนกลางมาแทรกแซง องค์กรก่ึงรัฐบาล ( QUANGO) ไม่ใช่

หนา้ | 31 บทท่ี 3 ววิ ฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์

ภาครฐั แตเ่ กยี่ วข้องกับการใช้อานาจรฐั เชน่ สภากาชาดไทย สมาคมพฒั นาประชากร องค์กรระหวา่ ง
ประเทศภาครัฐบาล เช่น UN องค์กรระหว่างประเทศท่ีไม่ใชร่ ัฐบาลเช่น บรรษทั ขา้ มชาติ แนวคิดหลัก
ในการบริหารภาครฐั การบริหารภาครัฐน้ัน มีเอกลักษณ์แตกต่างบางประการ โดยเฉพาะอยา่ งความ
เปน็ สาธารณะ คือ

1) การบรหิ ารภาครัฐมอี งค์ประกอบทางการเมืองเข้ามาเกย่ี วข้องมาก
2) การตัดสินใจในการบริหารภาครัฐมีผลกระทบกระเทือนกว้างขวาง และรุนแรง
กว่า
3) การบริการภาครัฐได้รับการคาดหวังจากประชาชนสูง และมีการตรวจสอบ
สาธารณะอย่างกว้างขวาง
4) การบรหิ ารภาครัฐมเี ปา้ หมายกว้างขวาง ไม่ชดั เจน และค่อนขา้ งเป็นนามธรรม
5) องค์กรการบริหารภาครัฐใหญ่โต ซับซ้อน การปฏิบัติงาน อิงกฎหมาย ระเบียบ
ขอ้ บังคับ มพี ธิ กี าร ล่าช้า และโดยทัว่ ไป มักขาดประสิทธิภาพ
แนวคดิ หลกั ทางการบริหารภาครฐั จงึ เก่ียวขอ้ งกบั ประเด็นต่อไปน้ี
1) ความเปน็ สาธารณะ ประสิทธภิ าพ และการตอบสนองสาธารณะ
2) องค์กรแบบราชการ หรือบิวรอคเครซี่ และระบบข้าราชการท่เี ป็นอาชีพ
3) นโยบายสาธารณะผลประโยชน์สาธารณะ กระบวนการทางการเมือง และสิทธิ
ส่วนบุคคล
4) การควบคุมพฤติกรรมของเจ้าหนา้ ท่ภี าครฐั
พัฒนาการของทฤษฎี และแนวคิดเก่ียวกับการบริหารภาครัฐ อาจจาแนกตาม
ช่วงเวลาได้ดงั นี้
1) การบริหารภาครฐั ยุคแรก และทฤษฎีแบบคลาสสิก
2) การบรหิ ารภาครัฐยุค รัฐชาติ
3) การบริหารภาครัฐในชว่ งการปฏวิ ัติอตุ สาหกรรม และทฤษฎคี ลาสสกิ ใหม่
4) การบริหารภาครัฐช่วงต้น และกลางศตวรรษที่ 20 และพัฒนาการด้านมนุษย
สัมพนั ธ์ และมนุษย์นยิ ม
5) สงครามโลกครัง้ ที่ 2 และนวัตกรรมดา้ นบรหิ ารศาสตร์
6) สงครามเย็น การบริหารภาครัฐเปรียบเทียบ การบริหารการพัฒนา พฤติกรรม
มนษุ ยใ์ นองคก์ าร ทฤษฎอี งคก์ าร และทฤษฎรี ะบบ
7) หลังสงครามเวียดนาม รปศ.แนวใหม่ และนโยบายสาธารณะ
8) การล่มสลายของโซเวียต โลกาภิวัตน์ และการแข่งขันระหว่างประเทศ กับการ
บรหิ ารจัดการภาครฐั แนวใหม่ กับการปฏิรปู ระบบราชการ

3.4 รัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่

ภายหลังสงครามโลกคร้ังท่ี 2 ได้ส้ินสุดลงในช่วงปีค.ศ. 1950 – 1960 สภาวะแวดล้อมของ
โลกได้เปล่ียนแปลงไป ทาให้แนวคิดในการบริหารงานเกิดการปรับตัวขนานใหญ่ ประกอบกับการ
ต่ืนตัวทางด้านพฤติกรรมศาสตร์ท่ีได้เข้ามามีอิทธิพลต่อการศึกษาของศาสตร์สาขาต่างๆ โดยเฉพาะ

บทท่ี 3 ววิ ัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ หน้า | 32

อย่างย่ิงต่อรัฐประศาสนศาสตร์ทาให้รัฐประศาสนศาสตร์เปลี่ยนแปลงไป พฤติกรรมศาสตร์ซ่ึง
ประกอบไปด้วยสาขาวิชาสาคัญๆ เช่น จติ วทิ ยา สงั คมวิทยา จิตวิทยา สังคมและมานุษยวิทยา ได้เข้า
มามีอิทธิพลต่อการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ทาให้มีการศึกษาพฤติกรรมของมนุษย์ มากข้ึนแทน
การศึกษาที่มุ่งเน้นแต่โครงสร้างขององค์การ ซ่ึงนักรัฐประศาสนศาสตร์สายพฤติกรรมศาสตร์ มองว่า
ไม่เพียงพอเพราะโครงสร้างเป็นเพียงส่วนหน่ึงขององค์การเท่านั้น แต่ปัจจัยท่ีสาคัญส่วนหน่ึงก็คือ
พฤติกรรมของมนุษย์ในองค์การ ดังนั้น อิทธิพลของพฤติกรรมศาสตร์จึงทาให้รัฐประศาสนศาสตร์
เปลย่ี นไปในประเดน็ ตา่ งๆ ดังนี้

1. ทาให้นักรัฐประศาสนศาสตร์ให้ความสาคัญต่อการศึกษาสถาบันการเมือง และการ
ปกครองน้อยลง โดยหนั มาสนใจศกึ ษาพฤติกรรมของคนในองคก์ ารและผูร้ ับบรกิ ารมากข้นึ

2. ทาให้นักรัฐประศาสนศาสตร์เริ่มนาหลักการศึกษาแบบเป็นวิทยาศาสตร์มาใช้ มีการให้
ความสาคัญต่อกระบวนการศึกษาอย่างเป็นระบบ อีกนัยหน่ึงพฤติกรรมศาสตรท์ าใหน้ ักรฐั ประศาสน
ศาสตร์สนใจกับการสร้างทฤษฎี เพ่ือสร้างองค์ความรู้และพัฒนาความเป็นศาสตร์ของรัฐประศาสน
ศาสตร์ แต่ก็เป็นเหตุให้รัฐประศาสนศาสตร์ละเลยการนาความรู้ไปปฏิบัติ ทาให้วิชาท่ีศึกษาไม่
สอดคล้องและตอบสนองต่อการแก้ปญั หาของสังคมได้

3. พฤติกรรมศาสตร์ทาให้รัฐประศาสนศาสตร์กลายเป็นสหวิทยาการที่ให้ความสนใจศึกษา
วชิ าเก่ียวกับพฤติกรรมมนุษย์โดยนาเอาวิชาจิตวทิ ยา สังคมวิทยา มานุษยวทิ ยา จติ วิทยาสังคม และ
เศรษฐศาสตร์ มาศึกษาพฤติกรรมมนษุ ยใ์ นการบริหาร

4. นอกจากพฤติกรรมศาสตร์จะทาให้รัฐประศาสนศาสตร์หันมาสนใจพฤติกรรมมนุษย์ใน
องค์การและพัฒนาองค์การแลว้ พฤติกรรมศาสตร์ยังทาให้รฐั ประศาสนศาสตร์สนใจเก่ียวกับเรอื่ งของ
รัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรียบเทียบและการบริหารการพัฒนาอกี ด้วย

ในช่วงปีค.ศ. 1950 – 1960 ความสนใจของนักรัฐประศาสนศาสตร์จึงหันมาสู่การศึกษา
พฤติกรรมมนุษยใ์ นองคก์ าร โดยมกี ลุ่มทฤษฎที ี่ได้รับอทิ ธิพลจากพฤติกรรมศาสตรอ์ ยู่หลากหลาย ใน
กลุ่มทฤษฎีที่ได้รับอิทธิพลของพฤติกรรมศาสตร์ท่ีมีการศึกษาอย่างกว้างขวาง ได้แก่ Theory x และ
Theory Y ของ ดกั ลาส แมกเกรเกอร์ (Mc Gregor, 1951) ทเ่ี ปน็ การมองถึงวิธกี ารทผ่ี ู้บริหารปฏิบัติ
ต่อผู้ใต้บังคับบัญชา นอกจากนี้ อับราฮัม มาสโลว์ (Maslow, 1970) เป็นอีกผู้หน่ึงในสายพฤติกรรม
ศาสตร์ท่ีเสนอทฤษฎีลาดับช้ันของความต้องการโดยชี้ให้เห็นว่ามนุษย์มีความต้องการเป็นลาดับข้ัน
ตั้งแต่ขั้นต่าจนถึงขั้นสูงสุด โดยเม่อื ได้รบั การตอบสนองความต้องการในขั้นใดแลว้ ก็จะแสวงหาความ
ตอ้ งการในขั้นต่อๆ ไป ในขณะท่ีมาสโลว์ศึกษาถงึ การตอบสนองตอ่ ความต้องการของบคุ คล คริส อาร์
จิริส(Argyris,1964) สนใจศกึ ษาความสาเร็จของคน และ เรนซิส ไลเคิรท์ (Likert,1967) ได้ชใ้ี ห้เหน็ ถึง
ระบบ 4 ระบบในการจัดการแตกต่างกนั จากระบบที่เนน้ การรวมอานาจไปสู่ระบบทเ่ี นน้ ประชาธปิ ไตย
และการมีส่วนร่วม ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า แนวความคิดของทฤษฎีเหล่าน้ีเป็นรากฐานของการพัฒนา
องค์การที่เน้นการเปล่ียนทัศนคติ ค่านิยม ของคนในองค์การเพ่ือการปฏิบัติงานที่มีประสิทธิภาพใน
บรรยากาศของประชาธิปไตย ซ่ึงจะเห็นได้ว่าทฤษฎีองค์การซึ่งจัดเป็นส่วนหนึ่งของรัฐประศาสน
ศาสตร์ในยุคของพฤติกรรมศาสตร์นี้ได้เน้นการมององค์การโดยมีหน่วยวิเคราะห์อยู่ท่ีมนุษย์เน้น
การบูรณาการคนเขา้ กับองค์การ ไม่ได้สนใจเร่ืองของการเมืองหรอื นโยบาย ตลอดจนการนานโยบาย
ไปปฏิบัติ จึงทาให้เป็นการจากัดการศึกษาอยู่เฉพาะเรื่องขององค์การ ดังน้ัน เมื่อสภาพสังคม

หน้า | 33 บทที่ 3 วิวัฒนาการของรฐั ประศาสนศาสตร์

เปลี่ยนแปลงรัฐประศาสนศาสตรใ์ นแนวนจ้ี ึงไม่สามารถตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของสงั คม และ
นาไปใชใ้ นการแกป้ ัญหาในสังคมได้

ในช่วงปลายทศวรรษท่ี 1960 รฐั ประศาสนศาสตร์ทีเ่ น้นพฤตกิ รรมเริม่ ลดความสาคัญลงและ
ถูกโจมตีจากนักวิชาการที่เรียกตัวเองว่ารัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (New Public
Administration ) ซึง่ เป็นผลมาจากสงั คมอเมรกิ ันที่ตอ้ งเผชิญกบั ความสับสนวุ่นวายและปัญหาสังคม
มากมาย ภาพชาวอเมริกันออกมาเดินตามท้องถนนมีให้เห็นแทบทุกวัน ความวุ่นวายในการต่อต้าน
การเหยียดผิว การต่อต้านสงครามเวียดนาม ปัญหาอาชญากรรม และการทุจรติ ของนักการเมือง ทา
ใหน้ ักวชิ าการกลมุ่ รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหมเ่ ห็นว่าทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ในขณะน้ัน
ซ่ึงก็คอื ทฤษฎรี ัฐประศาสนศาสตร์ที่เนน้ พฤตกิ รรมศาสตร์ ไม่สามารถตอบสนองตอ่ การแก้ปัญหาสงั คม
ท่ีวุ่นวายในขณะนั้นได้ แต่รัฐประศาสนศาสตร์ที่เน้นพฤติกรรมศาสตร์กลับเน้นการสร้างทฤษฎีและ
ความเป็นเลิศทางวิชาการ งานวิจัยส่วนใหญ่เน้นความหรูหราของเทคนิคการวิจัย เช่น การใช้
คณิตศาสตร์ สถิติหรือคอมพิวเตอร์ โดยมุ่งสร้างทฤษฎีและเพิ่มพูนความรู้ แต่ไม่สามารถนาไปใช้ใน
การแก้ปญั หาสงั คมได้ เพราะการมุ่งไปส่วู ิธกี ารศึกษาเชิงวิทยาศาสตรจ์ ึงต้องปลอดค่านิยมและยืนยัน
การทดสอบได้ ซ่ึงรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ไม่เห็นด้วยกับแนวทางพฤติกรรมศาสตร์ใน
การสร้างทฤษฎีที่เน้นความเป็นกลาง ไม่เห็นด้วยกับการปลอดค่านิยม เพราะการปลอดค่านิยมไม่
สามารถเปล่ียนแปลงระบบการบริหารให้ดีขึ้นได้แต่ควรเน้นความเสมอภาค อย่างไรก็ตามรัฐ
ประศาสนศาสตร์แนวใหม่ไม่ได้ต่อต้านการศึกษาเชิงวิทยาศาสตร์หรือการสร้างทฤษฎีท้ังหมด เพราะ
สนใจเฉพาะทฤษฎีและการศกึ ษาท่เี ป็นประโยชน์ต่อการบริหารหรือการปรับปรุงระบบบริหารให้ดีขึ้น
เพ่อื แก้ไขปัญหาสังคมได้ รัฐประศาสนศาสตรต์ ้องทาให้ความเปน็ อยู่ของมนุษยด์ ีขน้ึ สอดคล้องกับการ
แก้ปัญหาสังคม สนใจปัญหาในทางปฏิบัติต่อสังคมไม่ใช่สนใจแต่การเพ่ิมพูนความรู้หรือการสร้าง
ทฤษฏแี ตป่ ระการเดยี วโดยไม่ไดเ้ กิดประโยชน์

รั ฐ ป ร ะ ศ า ส น ศ า ส ต ร์ ใน ค ว า ม ห ม า ย ให ม่ ป ร ะ ก า ศ ตั ว เอ ง ว่ า เป็ น พ ว ก ห ลั ง พ ฤ ติ ก ร ร ม
(Postbehaviorism) และหลังปฏิฐานนิยม (Postpositivism) คือสนใจในปทัสสถานมากขึ้นกว่าการ
ทดสอบเชิงประจักษ์ ท้ังน้ี ในปีค.ศ. 1968 กลุ่มนักวิชาการรัฐประศาสนศาสตร์ท่ีไม่พอใจในรัฐ
ประศาสนศาสตร์ในแนวพฤติกรรมศาสตร์ได้มาประชุมกันที่เมือง Minnowbrook สรุปความเห็น
รว่ มกนั เกย่ี วกับรัฐประศาสนศาสตรใ์ นความหมายใหม่ โดยมสี าระสาคญั 4 ประการ คอื

1. รัฐประศาสน ศาสตร์ควรสน ใจเรื่อ งท่ีสอ ดคล้อ งกั บความต้องการขอ งสังคม
(Relevance) หรือปัญหาสังคมในขณะนั้นนักวิชาการกลุ่มน้ีเห็นว่าวิชาความรู้ควรนามาใช้ในการ
ปฏบิ ัติงานให้ได้ นาไปแก้ปัญหาสงั คมได้มิใช่ศึกษาความรเู้ พอ่ื ความหรหู รา หรอื เพ่ือความสมบูรณ์ของ
การเป็นทฤษฎีบรสิ ุทธ์ิ ตรงกันข้ามความรูจ้ ะตอ้ งนาไปใชใ้ นการบริหารงานได้

2. รัฐประศาสนศาสตร์ในแนวความคิดน้ีให้ความสาคัญกับค่านิยม (Value) โดยไม่เห็นด้วย
กับพฤติกรรมนิยม หรือปฏิฐานนิยมทางตรรกวิทยา (Logical Positivism) ซ่ึงเป็นปรัชญาท่ีไม่ให้
ความสนใจกับค่านิยมเพราะรัฐประศาสนศาสตร์จะหลีกเล่ียงเรื่องของสว่ นรวมและการเมืองไม่ได้ นัก
บริหารควรจะยนื ขา้ งผู้เสียเปรยี บทางสังคมซงึ่ ก็คือการใช้คา่ นยิ มอย่างหน่ึง ดังน้ัน นกั บริหารจะวางตัว
เป็นกลาง (Neutral) ได้ยาก เพราะถ้าวางตัวเป็นกลางคนที่ได้เปรียบจากสังคมก็จะได้เปรียบย่ิงข้ึน
คนที่เสียเปรียบกจ็ ะเสียเปรยี บตลอดไป สงั คมกจ็ ะเกดิ ชอ่ งวา่ งไม่น่าอยู่

บทท่ี 3 ววิ ัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ หน้า | 34

3. รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่สนใจเรื่องความเท่าเทียมกันในสังคม (Social
equity) โดยนักบริหารจะต้องเข้าไปช่วยคนจนหรือผู้ท่ีมีโอกาสน้อยหรือผู้เสียเปรียบทางสังคมอื่นๆ
เชน่ สตรี คนพกิ าร ชนส่วนน้อยในสังคม ซ่ึงแสดงให้เห็นว่า รัฐประศาสนศาสตรใ์ นความหมายใหม่ให้
ความสาคัญเกีย่ วกับเร่ืองของการกระจายบรกิ ารใหก้ ับคนในสังคมให้ทุกคนมีโอกาสเท่าเทียมกัน

4. รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ให้ความสาคัญกับเรื่องการเปล่ียนแปลง
(Change) นักบริหารจะต้องเป็นผู้นาการเปลี่ยนแปลงเพ่ือให้ความเสมอภาคทางสังคมประสบ
ผลสาเร็จนอกจากน้ี ยังเห็นว่าการเปล่ียนแปลงเป็นส่ิงท่ีต้องคานึงถึงตลอดเวลา เพราะสังคม
เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา นักบริหารหรือหัวหน้าจึงต้องคานึงถึงการเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับ
ความต้องการของสังคม ซึ่งจะทาให้ระบบราชการสามารถบริหารงานให้สอดคล้องและเอื้ออานวยต่อ
ความตอ้ งการของสงั คม

รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ ซ่ึงเรียกตัวเองว่ายุคหลังพฤติกรรมศาสตร์
(postbehaviorism) ได้พยายามช้ีให้เห็นจุดอ่อนของพฤติกรรมศาสตร์ที่เน้นการศึกษาเชิง
วิทยาศาสตร์และมุ่งสร้างทฤษฎีเน้นความเป็นกลางโดยเสนอทฤษฎีท่ีให้ความสาคัญเกี่ยวกับการนา
ความรู้มาใช้ให้สอดคล้องกับสังคม เน้นความสาคัญของค่านิยม โดยใช้เป็นพื้นฐานสาหรับการ
วเิ คราะห์ทางทฤษฎีแนวความคิด และแนวทางการปฏิบัติเพ่ือแสวงหาความยุติธรรมในสังคม ซึ่งถือ
เป็นพนื้ ฐานคุณธรรมทีแ่ ท้จริง นอกจากน้ียังรวมถงึ การรับรู้ตอบสนองตอ่ ความต้องการของประชาชน
การมีส่วนร่วมของคนงานและประชาชนในกระบวนการตัดสินใจ การเพม่ิ พูนทางเลือกของประชาชน
และความรับผิดชอบในการบริหารเพื่อให้โครงการบรรลุผลและมีประสิทธิผล ท้ังน้ี การศึกษาวิชารัฐ
ประศาสนศาสตร์ควรยึดหลักปรชั ญาแบบใหม่ท่ีเรียกว่า ปรากฏการณ์วิทยา (phenomenology) ที่
ถอื ขอ้ เท็จจริงและคา่ นิยมไม่สามารถแยกออกจากกันได้ มากกวา่ ท่ีจะยึดตามหลกั ปรัชญาแบบปฎิฐาน
นิยม (positivism) ท่ีถือว่าข้อเท็จจริงและค่านิยมเป็นคนละเรื่องกันแยกออกจากกันได้ ดังนั้น รัฐ
ประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ จึงเกี่ยวขอ้ งโดยตรงกบั โลกแหง่ ความเป็นจริง คือสามารถนามาใช้
ในการปฏิบัติได้ โดยอยู่ภายใต้หลักความยุติธรรมของสังคม โดยมุ่งเน้นให้พลเมืองทุกคนได้รับการ
บริการสาธารณะอย่างเท่าเทียมกัน และในการปฏิบัติงาน รัฐบาลจะต้องให้ความสนใจในเร่ืองการ
กระจายโอกาส กระจายรายได้ และกระจายการพัฒนา เพื่อก่อให้เกิดความเสมอภาคทางสังคม โดย
คานึงถงึ ผู้ด้อยโอกาสหรือผ้เู สียเปรียบเปน็ ท่ีตงั้ ท้ังนี้ ผู้บริหารงานของรัฐตอ้ งคานึงถึงการเปลีย่ นแปลง
ทางสังคมทีจ่ ะเป็นอปุ สรรคตอ่ การบริหารงานและการสร้างความยตุ ธิ รรม โดยเปิดโอกาสให้ประชาชน
ผู้มสี ว่ นไดเ้ สยี สามารถเขา้ มามีส่วนในการกาหนดนโยบายสาธารณะได้

จากข้างตน้ ท่กี ล่าวมาจะเห็นได้ว่า แนวคดิ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ แมจ้ ะมี
การโจมตีรัฐประศาสนศาสตร์ในยุคพฤติกรรมศาสตร์ในเร่ืองของวิธีการศึกษาท่ีเน้นความเป็น
วิทยาศาสตร์และการสร้างทฤษฎีมากเกินไปแต่อีกด้านหน่ึงรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
เท่ากับมาช่วยเสริมให้รัฐประศาสนศาสตร์ในแนวพฤติกรรมศาสตร์มีความสมบูรณ์ยิ่งข้ึน เพราะรัฐ
ประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ก็ยังสนใจในเร่ืองของพฤติกรรมของมนุษย์แต่ต้องการให้
ความสาคัญของค่านิยมและการนาทฤษฎีไปสู่การปฏิบัติ ให้ความรู้สามารถแก้ไขปัญหาสังคมและ
สอดคลอ้ งกับความเป็นจริงของสังคมมากขึน้ เทา่ กับเป็นการเสริมจดุ อ่อนของรัฐประศาสนศาสตร์แนว
พฤติกรรมศาสตรน์ น้ั เอง

หนา้ | 35 บทที่ 3 วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์

อย่างไรก็ตาม รัฐประศาสนศาสตร์ในแนวพฤติกรรมศาสตร์ถูกโจมตีอีกคร้ังจากนักวิชาการ
บางส่วนจากในกลมุ่ เดมิ ในอีก 10 ปีตอ่ มา ซึ่งไดม้ าประชมุ รว่ มกนั ทเ่ี มอื ง Blacksburg รัฐ Virginia ใน
ปีค.ศ. 1982 ทาให้เกดิ คาประกาศแห่งเมอื งแบล็กส์เบอรก์ (Blacksburg Manifesto) และมีการออก
หนังสือ Refounding Public Administration โดยแกร่ี แอล แวมสล์ ีย์ (Wamsley,1990) ไดข้ อ้ สรุป
ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ยังคงวนเวียนอยูกับเร่ืองเก่าๆ และเห็นด้วยกับรัฐประศาสนศาสตร์ใน
ความหมายใหม่ท่ไี ม่ยอมรับแนวคดิ แบบพฤติกรรมนยิ ม ซ่ึงได้รบั อิทธิพลจากพฤติกรรมศาสตรแ์ ละปฏิ
ฐานนิยมในการศึกษาทางสังคมศาสตร์ เพราะรัฐประศาสนศาสตรต์ ามแนวพฤติกรรมศาสตร์เหมาะ
สาหรับการบริหารจัดการภายในองค์การแต่ไม่เหมาะสาหรับการบริหารรัฐกิจในการปกครองด้วย
รัฐธรรมนูญ เพราะการบริหารรัฐกิจเป็นเร่ืองของการปกครองมากกว่าการจัดการหรือการบริหาร
องค์การในภาครัฐ ในหนังสือของ Wamsley ได้ช้ีให้เห็นว่าเป็นหน้าที่ของผู้บริหารภาครัฐและ
ข้าราชการของสหรัฐฯในขณะนั้นท่ีจะต้องกู้ภาพพจน์ท่ีตกต่าจากฝ่ายการเมือง ท่ีโจมตีในความไร้
ประสิทธิภาพตลอดจนความเสื่อมถอยของข้าราชการในสายตาของสังคมภายใตส้ ภาพสังคมที่สับสน
วุ่นวาย ทั้งนี้เพราะการบริหารในภาครัฐนั้นมีลักษณะแตกต่างไปจากการบริหารท่ัวไป กล่าวคือ
1. การบริหารรัฐกิจเป็นทั้งการปกครองและการเมือง คือเป็นการใช้เทคนิคการบริหารท่ีเป็นสากล
ภายใต้บริบททางการเมอื ง

2. การบริหารรัฐกิจซ่งึ ครอบคลมุ ทั้งการวิเคราะห์นโยบาย การประเมินผล การตัดสินใจของ
องค์การภาครัฐ ต้องมุ่งประโยชน์สาธารณะและมีความเคารพในความเป็นพลเมือง ใช้อานาจหน้าท่ี
ในทางท่ีถกู ทีค่ วร และสรา้ งความเชอื่ ม่ันต่อสาธารณะ ลกั ษณะดงั กล่าวของการบริหารรฐั กิจทาให้เห็น
ได้ว่าการบรหิ ารรัฐกจิ มีความสมั พันธ์กับทุนนิยม ผู้บริหารหรือเจา้ หน้าท่ีของรฐั จึงต้องมีจติ สานึกท่ีจะ
ควบคุมหรือเหนย่ี วรัง้ ไมใ่ หท้ ุนนยิ มเอาเปรียบสังคมภายใตก้ รอบรัฐธรรมนูญ

ดงั น้ัน การบริหารรฐั กิจจงึ เปน็ การปกครองมากกวา่ การจดั การหรือการบรหิ ารในภาครัฐ และ
จะต้องมีความเป็นมืออาชีพ อุทิศตน มีศักดิ์ศรี และความชอบธรรม ที่จะบริหารงานด้วยอานาจ
รฐั ธรรมนูญท่มี าจากประชาชน อกี นยั หนึง่ นักวิชาการกลมุ่ นี้ได้หันมาใหค้ วามสาคญั และเน้นย้าในเรือ่ ง
ของคุณธรรมจริยธรรมมากข้ึน โดยนักรัฐประศาสนศาสตร์จะต้องมีท้ังความรู้ทางด้านเทคนิคการ
บริหารและมีจรยิ ธรรมและความเปน็ มอื อาชพี ไปพรอ้ มๆ กันด้วย

นอกจากนี้ นักวิชาการกลุ่มน้ียังเรียกร้องให้มีการปรับเปลี่ยนความพยายามท่ีจะทาให้รัฐ
ประศาสนศาสตร์มีความเป็นวิทยาศาสตร์มีการศึกษาและสร้างทฤษฏีมุ่งสู่ความเป็นศาสตร์ตาม
แนวทางของพฤตกิ รรมศาสตร์มาสู่การให้ความสาคัญกับผลสัมฤทธ์ิของการบริหารงานในภาครัฐหรือ
ประโยชนส์ าธารณะ (Public Interests) กล่าวคือจะตอ้ งเน้นการนาการบริหารมาใช้ในทางปฏบิ ัติให้
ประสบความสาเร็จมากกวา่ การสร้างทฤษฎหี รือแสวงหาความเปน็ เลศิ ทางวชิ าการ

ดังนั้น จะเห็นได้ว่ารัฐประศาสนศาสตร์ในแนวพฤติกรรมศาสตร์ถูกโจมตีอีกครั้งจากกลุ่ม
Blacksburg แต่ขณะเดียวกันก็เป็นการเสรมิ จุดอ่อนของรัฐประศาสนศาสตร์แนวพฤติกรรมศาสตร์ที่
ให้ความสาคัญกับการสร้างทฤษฎีและวิชาการมากเกินไปมาสนใจการนาความรู้ไปใช้ในทางปฏิบัติ
ขณะเดียวกนั องค์ความร้ใู นรัฐประศาสนศาสตรก์ ไ็ มค่ วรจากดั อยู่แต่เฉพาะเรื่องภายในองค์การ แตค่ วร
ก้าวข้ามไปถึงการปกครองและการบริหารบ้านเมืองที่ยึดถือผลประโยชน์ของประชาชนเป็นท่ีต้ัง

บทท่ี 3 วิวัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์ หน้า | 36

ขณะเดียวกนั ยังมกี ารเน้นย้าถึงเรือ่ งคุณธรรม จรยิ ธรรม ของนักบรหิ ารรัฐกจิ นับเปน็ การเสรมิ จุดอ่อน
อีกสว่ นหนง่ึ ของรฐั ประศาสนศาสตร์ในแนวพฤติกรรมศาสตร์

หนา้ | 37 บทท่ี 3 วิวฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์

แบบฝกึ หดั ทา้ ยบทท่ี 3

1. จงอธิบายวิวัฒนาการของรัฐประศาสตร์
2. จงอธบิ ายกระบวนทศั นท์ างรัฐประศาสตรต์ ามหลกั ของ Nicholas Henry
3. จงวิเคราะหร์ ัฐประศาสตรส์ มัยใหม่ โดยยกตัวอย่างประกอบเพ่ือใหเ้ กิดความเข้าใจ

บทที่ 3 ววิ ฒั นาการของรฐั ประศาสนศาสตร์ หน้า | 38

เอกสารอ้างอิงประจาบทที่ 3

อทุ ัย เลาหวเิ ชียร, (2550) รัฐประศาสนศาสตร์: ลักษณะวชิ าและมิติตา่ งๆ,
กทม.: สานักพิมพเ์ สมาธรรม.

Argyris, C. (1964) Integrating the Individual and the Organization, New York:
Wiley.

Likert, R. (1967) The Human Organization: Its Management and Value, New
York. McGraw – Hill.

Maslow, A. (1970) Motivation and Personality, New York: Harper and Row.
McGregor, D. (1951) The Human Side of Enterprise, New York: McGraw – Hill.
Wamsley, G. L. et al. (1990) Refounding Public Administration, Thousand Oaks,
CA: Sage Publications.

แผนบริหารการสอนประจาบทที่ 4

การศึกษารฐั ประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย
หัวข้อเนอื้ หา

1. การศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย
2. หลักสูตรรฐั ประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย
3. คณุ ลักษณะของนักศึกษารฐั ประศาสนศาสตรท์ ่ีพงึ ประสงค์
4. เป้าหมายของการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์ยคุ ใหม่

วตั ถุประสงค์เชงิ พฤตกิ รรม

1. เข้าใจถงึ ระบบการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทยได้
2. วเิ คราะหถ์ ึงหลกั สตู รรฐั ประศาสนศาสตร์ในประเทศไทยได้
3. ประพฤตติ นตามใหเ้ ปน็ นักศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรท์ ี่พึงประสงค์
4. บอกถงึ เปา้ หมายของการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตรย์ ุคใหม่

วธิ ีการสอนและกิจกรรมการเรียนการสอน

1. ฟงั บรรยาย และอภิปรายซักถาม
2. แบ่งกล่มุ มอบหมายงาน
3. ทาแผนผังความคดิ (Mind Map)
4. อภปิ รายและแสดงความคดิ เหน็
5. บรรยายสรุป
6. ทาแบบฝึกหัดทา้ ยบท หรอื ใบงาน

สอื่ การเรยี นการสอน

1. เอกสารประกอบการสอนบทท่ี 4
2. โสตทัศนวัสดุ Power Point เรอื่ งการศกึ ษารัฐประศาสนศาตร์ในประเทศไทย

การวดั ผลและการประเมนิ ผล

1. สงั เกตความสนใจในการบรรยาย
2. มีสว่ นรว่ มในการแสดงความคิดเหน็ และตอบคาถาม
3. ตรวจแบบฝกึ หดั
4. ทดสอบกลางภาค