รปศ

หน้า | 140 บทที่ 8 การบริหารเปรียบเทยี บ และการบริหารการพฒั นา

2. การบรหิ ารเป็นกระบวนการที่ทาใหง้ านสาเรจ็ ลง โดยการใชท้ รพั ยากรบุคคลและ
วตั ถเุ ขา้ ด้วยกัน

3. การบรหิ าร คือ การวางแผนและการใชแ้ ผนท่ีวางไว้
4. การบริหาร คอื การทาให้งานสาเรจ็ โดยอาศยั การรว่ มมอื ของคนอื่น
5. การบริหาร คือ พลังที่ดาเนินธุรกิจและรับผิดชอบในความสาเร็จและความ
ล้มเหลวของธุรกจิ นั้น
6. การบริหารเป็นงานท่ีกาหนดแนวทางหรือการส่ังการให้กลุ่มคนได้ทางานเพ่ือ
บรรลุเป้าหมายขององคก์ ารน้นั
ตามที่กล่าวมาข้างตน้ “การบริหาร” เป็นสาขาวิชาท่ีมกี ารจัดระเบียบให้เป็นระบบ
ของการศึกษา(Systematic study)หมายถึงการศึกษาค้นคว้าหาหลักการ กฎเกณฑ์ และทฤษฎีที่พึง
เชื่อถือได้ เพ่ือประโยชน์ในการบริหารงาน โดยลักษณะเช่นนี้จะเห็นได้ว่า “การบริหาร” มีลักษณะ
เป็น ศาสตร์ (Science) แต่ถ้าเป็นการบริหารงานท่ตี ้องอาศัยความรู้ ความสามารถ และประสบการณ์
แล้ว การบริหารก็จะมีลักษณะเป็น ศิลป์ (Arts)เม่ือการบริหารมีลักษณะที่อาจพิจารณาได้เป็น 2 นัย
ดงั กล่าวแล้วเช่นน้ี การให้นิยามหรือความหมายของการบรหิ าร จึงมักมีลักษณะแตกต่างกันไปในแต่
ละทัศนะและแต่ละแนวศกึ ษา
หรืออาจกล่าวได้ว่าไไม่ว่าจะกระทาให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใด ๆ ท่ีเป็นไปตามนโยบายและแผน ย่อม
ถือว่าอยู่ในขอบเขตของการบริหารการพัฒนาท้ังสิ้น โดยมีขอบเขตทั้งทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ
สงั คม และการบริหาร ฉะนั้น การบริหารการพัฒนา จงึ ย่อมหมายถงึ การบริหารของงานพัฒนา หรือ
การนาเอาโครงการพัฒนาด้านต่าง ๆ ไปดาเนินการให้บรรลุผลสาเร็จ รวมทั้งการพัฒนาการบริหาร
หรือการทาให้การบริหารมีขีดความสามารถเพ่มิ มากขน้ึ และอาจเขียนเปน็ รปู สมการดังน้ี
Administration of Development (ก า ร บ ริ ห า ร เ พ่ื อ ก า ร พั ฒ น า ) +
Development of Administration (การพัฒนาการบริหาร) = Development Administration
(การบริหารการพฒั นา)หรือ DA = A of D + D of A
สาหรับการพฒั นา (Development) ไดม้ ยี ังคงมีผู้อธบิ ายความหมายไวด้ ังนี้
พระบาทสมเดจ็ พระเจา้ อยู่หัวได้พระราชทานพระบรมราโชวาทเก่ยี วกับ ความหมาย
ของคาว่า “พัฒนา” ว่า “พัฒนา” คืออย่างไร ก่อนอ่ืนเราต้องทราบว่า มุ่งให้เกิดความเจริญมั่นคง
ก้าวหน้า มงุ่ ใหท้ ุกคนมคี วามสขุ สบาย ดังน้ันทกุ คนจงึ ม่งุ ท่จี ะพฒั นา
พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2525 อธิบายความหมายของการพัฒนาว่า “การพัฒนา”
หมายถึง การเติบโต ความเจรญิ ความกา้ วหนา้ ความร่งุ เรือง
ในหนังสือ “การพัฒนาต้องมาจากประชาชน : เวทีชาวบ้าน 34” อธิบายว่า “การ
พัฒนา” คือ การแสวงหาชีวิตที่ดีกว่าอย่างเหมาะสมกลมกลืนกับธรรมชาติ การพัฒนาเป็นสิทธิและ
หน้าที่ของทุกคน
สมเด็จพระสังฆราช สกลมหาสงั ฆปริณายก ได้ประทานพระดารสั เร่ือง “ศาสนธรรม
เพ่ือการพัฒนาชีวิตและสังคม” ในพิธีเปิดงานสปั ดาห์ส่งเสริมศาสนาและจรยิ ธรรม ณ ตึกสันติไมตรี
ทาเนียบรัฐบาลในวันท่ี 1 ธันวาคม 2532มีสาระสาคัญบางประการ ท่ีอธิบายว่า “การพัฒนา” คือ
การสร้างสรรค์ท่ีเรียกไดว้ ่าเป็นการพัฒนานั้น ควรเป็นการสร้างสรรค์ท่ีทาใหช้ ีวิตและสังคมดีขึ้น เป็น

บทที่ 8 การบริหารเปรียบเทยี บ และการบริหารการพฒั นา หน้า | 141

ต้นว่า มีความสงบสุขมากข้ึน มีความปลอดภัยมากขึ้น มีปัญหาและความทุกข์ยากต่างๆ ลดน้อยลง
จนถงึ หมดสิน้ ไป เพราะฉะนน้ั การกระทาใด ๆ ก็ตาม หากไม่กอ่ ให้เกิดผลดดี ังกล่าวแกช่ ีวติ และสังคม
ก็กล่าวไม่ได้ว่าเป็น การพัฒนา ตามความหมายอันแท้จริงของคาว่าพัฒนา แม้ว่ามนุษย์จะสามารถ
สร้างสรรค์สิ่งต่าง ๆ ในทางวัตถุได้อย่างวิจิตรพิสดารมากข้ึน มีเคร่ืองใช้ไม้สอยสะดวกสบายและ
รวดเร็วขึ้น แต่ถ้าชีวิตและสงั คม กลบั มีความสงบสขุ และความปลอดภยั ลดนอ้ ยลงก็กล่าวไม่ได้ว่าชวี ิต
และสงั คมน้ันพฒั นา คือดีขน้ึ หรือเจริญข้นึ

สาหรับ“การพัฒนา” ในแง่นี้ เป็นการศึกษาในทัศนะของการบริหารกิจการใน
รัฐ ซึ่งจะเป็น แนวทางการปฏิบัติงาน ตลอดจนเป็นปัจจัยในการเสริมสร้าง พัฒนา อย่างไรก็
ตาม สาหรับแนวคิดในการศึกษาเก่ียวกับการพัฒนาน้ัน โฆษิต ป้ันเป่ียมรัษฏ์ (2536 :11 - 16) ได้
อธบิ ายว่า แนวความคิดในการพฒั นา รวมถึงแนวทางการพัฒนาต้องอาศัยรากฐานมาจากความเขา้ ใจ
ความหมายของการพัฒนาท่ีตรงกนั เสียก่อน มิฉะนนั้ แล้วแนวความคดิ ท่ีปราศจากรากฐานร่วมกนั ก็จะ
มีผลทาให้เกิดความขัดแย้งซึ่งกนั และกนั และยากต่อการทาความเขา้ ใจกับบรรดาผ้เู กี่ยวข้องทั้งหลาย

นอกจากความเห็นของ โฆษิต แล้วได้มีนักวิชาการที่อธิบายความหมายของการ
พฒั นาไว้ดังนี้
Dudley Seers “การพัฒนา”หมายถึง การขจัดความยากจน ความอดอยากการขจัดความเจ็บไข้ได้
ป่วย โดยมงุ่ เน้นให้มีรายได้ มีงานทา มเี สรภี าพข้ันพ้นื ฐาน มีโอกาสในการได้รับบริการสาธารณะต่างๆ
หรือ การพัฒนา หมายถึง การสร้างสภาวะการณ์ด้านต่างๆ เพ่ือปรับปรุงเสริมสร้างคุณภาพ
ชีวิต (Quality of Life) ใหด้ ีขึ้นและในบทความอันมชี อื่ เสียง

ความหมายของการพัฒนา อีกประการท่ี Dudley Seers อธิบาย คือจุดมุ่งหมาย
เบื้องต้นในการพัฒนาประเทศ คือ การแสวงหาลู่ทางเพ่ือแก้ปัญหาความอดอยาก หรือภาวะทุ
โภชนาการ แก้ปัญหาความยากจนและแก้ปัญหาด้านการเจ็บไข้ได้ป่วยของประชาชน เพราะปัญหา
เหล่านี้เป็นส่ิงท่ีบ่ันทอนและทาลายศักยภาพของปัจเจกบุคคล กับจะนาความยุ่งยากมาสู่สังคมใน
ทีส่ ุด (ปกรณ์ ปรยี ากร. ทฤษฎี แนวคดิ และกลยทุ ธ์เก่ียวกบั การพฒั นา. ม.ป.ท.,ม.ป.ป. : 6)

Bryant & White “การพัฒนา” หมายถึงการเพ่ิมพูนสมรรถนะของคนในการ
ควบคุมสมาชกิ ของสังคม เชน่ การเพ่ิมความสามารถในการสร้างความเปน็ ธรรมในสังคมการสร้างพลัง
อานาจของบคุ คลทางการเมอื ง การเมอื งมีเสถยี รภาพในการพัฒนาอยา่ งต่อเนือ่ ง

ปฐม มณีโรจน์ ได้ให้ความหมายของการพัฒนาว่า “การพัฒนา” คือ การ
เปลี่ยนแปลงไปจากสภาพเดิม ไปสู่สภาพใหม่ที่ก้าวหน้าหรือเป็นไปในเชิงบวก โดยวิธีการหรือ
กระบวนการท่ีจะทาให้เกดิ การเปลยี่ นแปลงตามวตั ถปุ ระสงคท์ ก่ี าหนดไว้

การพัฒนานน้ั เปน็ แนวคิดเชงิ ปทัสถาน (normative concept) มีเป้าประสงค์ และ
มลี ักษณะของการเปรียบเทียบคุณลักษณะของสภาวะหนึ่งกับสภาวะหนึ่งคือ การพัฒนาเป็นแนวคิด
เชงิ ปทัสถาน หรือกล่าวอกี นัยหนึ่งวา่ มีค่านยิ มสอดแทรกอยู่นัน้ ดูเป็นเหตุผลหลกั ของคาว่าการพัฒนา
ซึ่งมีความหมายท่แี ตกต่างกันออกไปท้งั นีใ้ นการกาหนดเปา้ หมาย รวมท้ังแนวทางในการวดั ผลของการ
พัฒนานั้นข้ึนอยู่กับค่านิยมของผู้ที่กาหนด และค่านิยมดังกล่าวน้ันสามารถเปลี่ยนแปลงได้ตาม
กาลเวลา และสองคือ การพัฒนาเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับเป้าประสงค์ ซ่ึงโดยทั่วไปแสดงถึงสภาวะอันพึง
ปรารถนาของสังคม ไม่ว่าจะเป็นไปในทางสังคม การเมือง และ/หรือเศรษฐกิจ ซึ่งจะเป็นเช่นไรนั้น

หน้า | 142 บทที่ 8 การบริหารเปรียบเทยี บ และการบรหิ ารการพัฒนา

ขึ้นอยู่กับค่านิยมของผู้กาหนดเป้าประสงค์หรือสภาวะอันพึงปรารถนาน้ัน ในท่ีนี้บ้างก็มองว่าการ
พัฒนาคือ สภาวะของการพัฒนาแล้ว (Development as state) ในขณะที่อีกหลายคนมองการ
พัฒนาในความหมายของกระบวนการ (process) ของความก้าวหน้าหรือการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง
ในทางท่ีดีข้ึนตามเกณฑ์หรือเป้าหมายของการพัฒนาตามท่ีกาหนดคุณค่าไว้ สามการพัฒนาเป็น
แนวคิดท่ีมีลักษณะของการเปรียบเทียบสภาวะหน่ึง กับสภาวะอื่นท่ีสอดแทรกอยู่ เช่น ตามทฤษฎี
ภาวะทนั สมัย ซงึ่ มีวามหมายเดียวกับสภาวะที่พฒั นาแล้วนัน้ มองว่าภาวะทันสมัยนนั้ ตา่ งจากภาวะล้า
หลงั โดยสิ้นเชงิ ทั้งในแงเ่ ศรษฐกิจ การเมือง สังคม คา่ นยิ ม และสติปัญญา

กล่าวโดยสรุป “การพัฒนา” คือ การปรับปรุงเปล่ียนแปลงสถานการณ์ต่างๆ ให้ดี
ขน้ึ โดยมเี ป้าประสงค์ท่ีชดั เจน

บทท่ี 8 การบรหิ ารเปรยี บเทียบ และการบริหารการพฒั นา หนา้ | 143

แบบฝึกหัดทา้ ยบทท่ี 8

1. จงอธบิ ายรัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทยี บตามหลกั การบริหารเปรยี บเทยี บ
2. จงบอกความหมายของการบริหารพฒั นา

หนา้ | 144 บทท่ี 8 การบรหิ ารเปรยี บเทยี บ และการบรหิ ารการพัฒนา

เอกสารอ้างองิ ประจาบทที่ 8

วิรัช วิรัชนิภาวรรณ, การบรหิ ารการพัฒนา: แนวคิด ความหมาย ความสาคัญ และตัวแบบ
การประยกุ ต์http://www.wiruch.com.

สมพงศ์ เกษมสิน,การบริหาร, กรุงเทพมหานคร: สานักพมิ พเ์ กษมสวุ รรณ, 2514
ไพบลู ย์ ชา่ งเรยี น,วัฒนธรรมการบรหิ าร,กรงุ เทพมหานคร : อกั ษรเจรญิ ทศั น์, 2532
ติน ปรัชญพฤทธิ์, ศัพท์รัฐประศาสนศาสตร์,กรุงเทพมหานคร : สานักพิมพ์จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลยั .2535
บุญทัน ดอกไธสง, การจัดองค์การ,กรงุ เทพมหานคร: โรงพิมพ์มหาจฬุ าลงกรณ์ราชวิทยาลัย.
2537
สมพงศ์ เกษมสนิ , การบริหาร,กรุงเทพฯ : ไทยวฒั นาพาณชิ , 2523
ณรงค์ นนั ทวรรธนะ. การบริหารงานอุตสาหกรรม. กรุงเทพฯ: ฟสิ กิ ส์เช็นเตอร์พานชิ . 2536.
นพพงษ บุญจิตราดุล, หลักการบริหารการศึกษา, สานักพิมพ์บริษัท บพิชการการพิมพ์,
2534

แผนบรหิ ารการสอนประจาบทท่ี 9

การคลงั สาธารณะ
หวั ข้อเน้อื หา

1. ขอบเขตของการคลงั สาธารณะ
2. บทบาทของงบประมาณ
3. การบรหิ ารงานคลังในอดีต
4. ประเภทของงบประมาณ
5. งบประมาณแบบมงุ่ เนน้ ผลงาน

วตั ถปุ ระสงคเ์ ชงิ พฤตกิ รรม

1. บอกถึงบทบาทของการคลงั สาธารณะ และการบริหารการคลังได้
2. บอกถึงความหมาย และความสาคญั ของงบประมาณ
3. อธบิ ายถงึ ประเภทของงบประมาณ

วธิ ีการสอนและกจิ กรรมการเรยี นการสอน

1. ฟงั บรรยาย และอภิปรายซักถาม
2. แบ่งกลุม่ มอบหมายงาน
3. ทาแผนผงั ความคดิ (Mind Map)
4. อภปิ รายและแสดงความคดิ เหน็
5. บรรยายสรปุ
6. ทาแบบฝกึ หัดทา้ ยบท หรือใบงาน

สื่อการเรยี นการสอน

1. เอกสารประกอบการสอนบทท่ี 9
2. โสตทศั นวสั ดุ Power Point เร่ืองการคลงั สาธารณะ

การวัดผลและการประเมนิ ผล

1. สังเกตความสนใจในการบรรยาย
2. มีสว่ นรว่ มในการแสดงความคิดเหน็ และตอบคาถาม
3. ตรวจแบบฝกึ หัด
4. ทดสอบกลางภาค

บทท่ี 9
ความรเู้ บือ้ งตน้ เกี่ยวกบั นโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะถือเปน็ หัวใจของรฐั ประศาสนศาสตร์ ดังนน้ั การกาหนดนโยบายสาธารณะ
จึงต้องอยู่ภายใตห้ ลักการดังต่อไปนี้ดว้ ย

9.1 ความหมายของนโยบายสาธารณะ

ความหมายของนโยบายสาธารณะ (Public Policy) น้ัน มีนักวิชาการหลายท่านได้ให้
ความหมายไว้หลายความหมายดว้ ยกัน ดงั ตอ่ ไปนี้

Dye (1984) ได้ให้ความหมายของคาว่า นโยบายสาธารณะไว้ว่า เป็นกิจกรรมท่ีรัฐบาล
สามารถเลือกท่ีจะกระทาหรือไม่กระทาก็ได้ สาหรับส่วนที่รัฐเลือก ท่ีจะกระทาน้ันจะครอบคลุม
กิจกรรมต่าง ๆ ท้ังหมดของรัฐบาลท้ังกิจกรรมท่ีเป็นกิจวัตร และท่ีเกิดขึ้นในบางโอกาส ซึ่งมี
วัตถุประสงค์ให้กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกท่ีจะกระทาบรรลุเป้าหมายด้วยดี ในการให้การบริการแก่
สมาชิกในสังคมในส่วนท่ีรัฐบาลเลือกท่ีจะไม่กระทาก็ถือว่าเป็นสาระสาคัญของนโยบาย และยังได้
กลา่ วถึงคุณสมบัติ เปา้ หมายของ นโยบายสาธารณะเพม่ิ เตมิ อีก ดังน้ี
สามารถทาการประเมินผลกระทบต้านสิ่งแวดล้อมที่มีต่อนโยบายได้ สามารถวิเคราะห์ถึง
ปรากฏการณ์ต่างๆ ที่เกดิ ข้ึนจากนโยบายโดยขบวนการทางการเมือง สามารถตรวจสอบผลลัพธ์ต่างๆ
ท่เี กิดจากนโยบายที่เป็นผลมาจากระบบการเมือง สามารถทาการประเมินผลกระทบจากนโยบายท่ีมี
ตอ่ สังคมท้งั ในเชิงที่คาดคิด ประมาณการไวแ้ ลว้ และผลท่จี ะเกดิ โดยไมไ่ ด้คาดคดิ

Friedrich (1963) ได้ให้ความเห็นว่า นโยบายสาธารณะ คือ ชุดของข้อเสนอ ท่ีเก่ียวกับการ
กระทาของบุคคล กลุ่มบุคคล หรือรัฐบาลภายใต้ส่ิงแวดล้อมท่ีประกอบไปด้วย ปัญหาอุปสรรคและ
โอกาส ซึ่งนโยบายจะถูกนาเสนอเพอื่ นาไปใช้ประโยชน์ในการแกไ้ ขปัญหาของประชาชน การกาหนด
นโยบายนั้นมิได้เป็นการกระทาที่เกิดข้ึนอย่างฉับพลันทันด่วน แต่นโยบายส่วนใหญ่จะต้องผ่านการ
พิจารณาเป็นขั้นตอน ซึ่งจะมีฝ่ายบริหารเข้ามามีบทบาทอย่างสาคัญกับฝ่ายการเมืองในการกาหนด
นโยบาย

Eyestone (1971) ได้ให้ความหมายว่า นโยบายสาธารณะ คือ ความสัมพันธ์ ระหว่าง
องค์การของรัฐกับสิ่งแวดล้อมขององค์การ ซึ่งเป็นความหมายที่ค่อนข้างกว้างและยากที่จะเข้าใจ
ความหมายท่ีแท้จริง เพราะส่ิงแวดล้อมขององค์การอาจหมายถึง สิ่งแวดล้อมทางสังคม เศรษฐกิจ
และการเมือง ส่วนองค์การของรัฐ อาจมีความหมายครอบคลุมองค์การ ทั้งหมดของรัฐ สว่ นลักษณะ
ของความสมั พนั ธ์ระหวา่ งองค์การของรฐั กับสิง่ แวดลอ้ มของ องค์การก็อาจมหี ลายลกั ษณะ

Lasswell and Kaplan (1970) ให้ความหมายไวว้ ่านโยบายสาธารณะหมายถึง การกาหนด
เป้าประสงค์ (goals) ค่านิยม (values) และการปฏิบัติ (practices) ของโครงการของรัฐ เป็นการระบุ
อย่างชัดเจนว่า กิจกรรมท่ีเป็นแผนงานหรือโครงการของรัฐที่เรียกว่า นโยบายสาธารณะน้ัน จะต้อง
สอดคล้องกับค่านิยมของสังคม รวมถึงแนวทางปฏิบัติท่ีจะทาให้บรรลุเป้าหมาย แนวความคิดของ
Lasswell and Kaplan จงึ ให้ความชัดเจนเก่ียวกบั สาระสาคญั ของนโยบายสาธารณะพอสมควร

หน้า | 147 บทที่ 9 ความรูเ้ บ้อื งตน้ เกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ

Easton (1953) ให้ทัศนะว่านโยบายสาธารณะหมายถึง อานาจในการจัดสรร คานิยมของ
สังคมท้ังหมดและผทู้ ี่มีอานาจในการจัดสรร ก็คือ รฐั บาลและส่ิงท่ีรัฐบาล ตัดสินใจท่ีจะกระทาหรอื ไม่
กระทาเป็นผลมาจากการจัดสรรค่านิยมของสังคม

ศุภชัย ยาวะประภาษ ได้กล่าวว่า กิจกรรมทุกประเภทไม่ว่าจะเป็นระดับใดในหน่วยงานใด
ล้วนมีกาเนิดมาจากความคิดอนั เป็นกรอบนาทางวา่ ควรจะทาอะไร เม่ือใด ท่ีไหน โดยใคร และอยา่ งไร
หากปราศจากทิศทางท่ีแน่นอนชัดเจนในการดาเนนิ กจิ กรรมของรฐั บาล ความคิดหรือเจตนาก็เกิดขึ้น
ก่อนเช่นเดียวกัน จากนั้นค่อย ๆ พัฒนาชัดเจนข้ึน กลายเป็นกรอบกาหนดทิศทางและแนวทางการ
ดาเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของรัฐบาล ซ่ึงในความหมายกว้าง ๆ คือ นโยบายของรัฐบาลหรือนโยบาย
สาธารณะ (public policy) น่ันเอง

สร้อยตระกูล (ติวยานนท์) อรรถมานะ ได้กล่าวว่า นโยบายสาธารณะของภาครัฐบาลและ
นโยบายสาธารณะของหน่วยงานเอกชนท่ีมิได้แสวงหากาไร และมิได้สังกัดในภาครัฐบาล โดยนามา
ผสมผสานกันอันมีรัฐบาลเป็นแกนนาในการกาหนดนโยบายสาธารณะอังครอบคลุม ซึ่งมีการบ่งถึง
แนวทางในการปฏิบัติงานหรือโครงการ โดยมีการกาหนดเป้าหมาย (และ/หรือปัญหาในสังคม) แล
วธิ ีการเพอ่ื ให้บรรลุผล ท้ังน้ีเพื่อรัฐจะไดจ้ ดั สรรคุณค่าต่าง ๆ ให้แก่สงั คมโดยส่วนรวม ในขณะเดยี วกัน
องค์การที่มิได้แสวงหากาไรและมิได้สังกัดกับรัฐบาลก็จะได้ช่วยรัฐบาลปฏิบัติงาน เพื่อ
สาธารณประโยชน์ด้วยดังนั้นจึงสรุปได้ว่า นโยบายสาธารณะ เป็นแนวทางปฏิบัติของรัฐบาล มี
วตั ถปุ ระสงคแ์ น่นอน อย่างใดอย่างหน่งึ หรอื หลายอย่าง เพอ่ื แก้ปัญหาในปัจจุบัน เพ่ือปอ้ งกันปัญหา
ในอนาคตหรอื เพ่ือก่อให้เกิดผลท่ีพึงปรารถนา ตลอดจนรัฐบาลมีความจริงใจที่จะให้นาไปปฏิบัติ และ
ผลจากการนาไปปฏิบตั แิ ล้วอาจจะประสบความสาเรจ็ หรอื ลม้ เหลวกไ็ ด้

พิทยา บวรวัฒนา และศภุ ชยั ยาวะประภาษ นโยบายสาธารณะ เป็นวิชาที่พยายามศกึ ษา
ว่ารัฐบาลเลอื กทา และไม่ทาอะไร เพราะเหตุใด รัฐบาลมีแนวทางปฏิบัติอย่างไร และการกระทาของ
รฐั บาลกอ่ ให้เกิดผลอะไรบ้าง กล่าวอกี นัยหนึง่ การศึกษานโยบายสาธารณะ เป็นไปเพ่ือทราบเหตุและ
ผลของนโยบาย เหตุของนโยบายมอี ะไรบ้าง ปัจจยั อะไรบา้ งเปน็ ตัวกาหนดนโยบาย ผลของนโยบาย
สารธารณะมีอะไรบ้าง นโยบายของรัฐบาลสามารถแก้ไขบรรเทาปัญหาในสังคมมากน้อยแค่ไหน
อย่างไร (พิทยา บวรวัฒนา, 2529) นโยบายสาธารณะ หมายถึงกจิ กรรมทกุ ประเภทไมว่ ่าจะเปน็ ระดับ
ใด ในหน่วยงานใด ล้วนมีกาเนิดมาจากความคิดอันเป็นกรอบนาทางว่า ควรจะทาอะไร ท่ีไหน และ
อย่างไร หากปราศจากความคิดท่ีชัดเจน การกระทาท่ีตามมาคงปราศจากทิศทางท่ี แน่นอน ชัดเจน
ในการดาเนนิ กิจการของรฐั บาล ความคดิ หรือเจตนารมณ์ ก็เกิดขน้ึ ก่อน เช่นเดียวกัน จากนน้ั ค่อยๆ
พัฒนาชัดเจนข้ึน กลายเป็นกรอบกาหนดทิศทาง และแนวดาเนินกิจกรรมต่างๆ ของรัฐบาล ซึ่งใน
ความหมายกว้างๆ ก็คือ นโยบายของรัฐบาล หรือนโยบายสาธารณะน่ันเอง(ศุภชัย ยาวะประภาษ
,2530)

9.2 กระบวนการนโยบายสาธารณะ

กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ สามารถแบ่งออกได้เปน็ 5 ข้ันตอนใหญ่ ๆ คอื
1) ข้นั การก่อตวั ของนโยบายสาธารณะ (public policy making)
2) ขัน้ การกาหนดนโยบายสาธารณะ (public policy decision-making)

บทที่ 9 ความรูเ้ บอ้ื งตน้ เก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ หนา้ | 148

3) ขนั้ การนeเอานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (public policy implementation)
4) ข้ันการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ (public policy evaluation) และ
5) ข้ัน การต่อเนื่อง การทดแทน หรือ การยุติน โยบายสาธารณ ะ (public policy
maintenance/succession or termination)
โดยข้อสมมติท่ีอยู่เบื้องหลังแนวทางนี้จะมองว่ากระบวนการกาหนดนโยบายเป็นผลมาจาก
ความขัดแย้ง การต่อสู้ การเจรจาต่อรองและการประนีประนอมระหว่างบุคคลและกลุ่มบุคคลต่าง ๆ
ท่ีมีบทบาทในแต่ละข้ันตอนต่าง ๆ ของกระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะ มากกว่ามองว่า
กระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะเป็นเรื่องของทางเลือกท่ีมีเหตุผล (rational choice) แต่เป็น
เร่ืองของเหตุผลทางการเมือง (political reason) หรือการใช้คา่ นิยม (values) บางชนดิ มาเป็นปัจจัย
สาคญั
สาหรับตัวแบบท่ใี ช้มองการเข้ามามีอิทธิพลในการกาหนดนโยบายสาธารณะน้ัน Thomas R.
Dye เสนอตัวแบบในการกาหนดนโยบายสาธารณะ ดงั ต่อไปนี้ คือ
ตัวแบบสถาบัน (Institutionalism) คือสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ มีส่วนในการกาหนด
นโยบายสาธารณะเช่น พรรคการเมือง ข้าราชการ สมาคมการค้า เปน็ ต้น
ตัวแบบกระบวนการ (Process) เป็นการมองว่ากระบวนการกาหนดนโยบายสาธารณะมี
กระบวนการนาเข้า (input) และผลผลิต (output) ในขณะที่กม็ ีการป้อนผลย้อนกลับไปยังการนาเข้า
ใหม่ (feed back process)โดยในแตล่ ะขัน้ ตอนก็จะมีผู้เล่นตา่ งๆ เข้ามารว่ มมีอทิ ธิพลในขั้นตอนตา่ งๆ
ตัวแบบค่อยเป็นค่อยไป (Incrementalism) ตัวแบบนี้จะมองว่า ผู้มีบทบาทในการกาหนด
นโยบายสาธารณะคือ กลไกขา้ ราชการประจา ซึ่งโดยปกติการเสนอขออนมุ ัติงบประมาณประจาปีจะ
ใชก้ ารอา้ งอิงจากฐานของปีก่อน ๆ และเพ่ิมเป็นสัดส่วนข้ึนไปในปีต่อ ๆ ไป
ตัวแบบชนชั้นนา (Elite theory) ตัวแบบนี้จะมองว่าชนชั้นนาจะมีส่วนสาคัญในการกาหนด
นโยบาย โดยทั่วไปกลมุ่ ชนชั้นนาจะมคี ่านยิ มและทัศนคติทเี่ ป็นไปในทศิ ทางใกล้เคยี งกัน และพยายาม
รักษาผลประโยชน์ของกลุ่มตนเอาไว้ นอกจากนอ้ี าจต้องใช้เวลานานกว่าที่จะรับสมาชกิ ใหม่ ๆ เข้ามา
ในกลุ่ม
ตัวแบบอ่ืน ๆ เช่น ตัวแบบกลุ่ม (Group model) , ตัวแบบเหตุผล (Rationalism) และ ตัว
แบบทฤษฎเี กม (Game theory) เป็นตน้
โดยทั่วไป ในทุกสงั คมก็จะมีรูปแบบของตัวแบบตา่ ง ๆ ผสมผสานกนั ในกระบวนการกาหนด
นโยบายสาธารณะ
นโยบายสาธารณะท่ีควรจะเป็น รัฐบาลซึ่งมีที่มาจากประชาชนจะต้องรับฟังเสียงจาก
ประชาชนเพ่ือรกั ษาฐานคะแนนเสยี งของตนเองเอาไว้ ด้งั นัน้ รัฐบาลมักจะกาหนดนโยบายสาธารณะท่ี
ตอบสนองความต้องการของประชาชน ในขณะที่จะต้องมีวิสัยทัศน์เล็งเห็นความเปลี่ยนแปลงของ
สังคม สภาพแวดล้อม และความต้องการในอนาคต จึงต้องมีดุลยภาพในการกาหนดนโยบาย
สาธารณะที่สามารถรองรบั ความเปล่ยี นแปลงดงั กล่าวเอาไว้ดว้ ย ซึ่งโดยปกตนิ โยบายเหล่านีอ้ าจยงั ไม่
ตรงกบั ความต้องการของประชาชนในปจั จุบัน
สาหรับการคาดการณ์ความเปล่ียนแปลงในอนาคต ก็สามารถทาได้จากเคร่ืองมือหลายชนิด
เช่น การคาดการณ์อนาคต (Foresight), การกาหนดฉากทัศน์อนาคต (Scenario Planning) หรือ

หน้า | 149 บทที่ 9 ความรเู้ บือ้ งต้นเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ

แม้แต่การใช้การพยากรณ์โดยประวตั ิศาสตร์อนาคต (Future History) เปน็ ต้น แนวโน้มสาคัญ ๆ ท่ีผู้
กาหนดนโยบายสาธารณะควรเล็งเห็นลว่ งหน้าก็เช่น แนวโนม้ เร่ืองการชราภาพของประชากร (aging
society), การรองรับด้าน พลังงาน อาหาร และน้า, การรองรบั ปัญหาสง่ิ แวดล้อม เช่นเรื่องภาวะโลก
ร้อน, ปัญหาความม่ันคงท้ังภายในและระหว่างประเทศ ทั้งความม่ันคงตามแบบ และความม่ันคง
รูปแบบใหม่ เปน็ ตน้

อย่างไรก็ตามการกาหนดนโยบายสาธารณะอาจสร้างผลกระทบใหก้ ับสมาชกิ คนอื่นในสังคม
ได้ ดังน้ันตามหลักพาเรโต (Pareto Efficiency) ผู้กาหนดนโยบายจาเป็นจะต้องหาทางจัดสรร
ทรัพยากรเพ่ือยังประโยชน์ให้กับสมาชิกในสังคม โดยไม่ทาให้สมาชิกคนอ่ืนหรือกลุ่มอ่ืนได้รับความ
เสียหาย หากเกิดกรณีดังกล่าวขึน้ ผกู้ าหนดนโยบายจะต้องแก้ปัญหาดว้ ยการจัดมาตรการชดเชย หรือ
การใช้สวัสดกิ ารสงั คมเข้าชว่ ยเหลือสมาชิกในสังคม

โดยทว่ั ไปการกระจายทรัพยากรให้กับสมาชิกในสังคม เราจะต้องพิจารณาปัญหาเรื่องความ
ยุติธรรมดว้ ย ซึ่งอาจต้องพิจารณาในสองมิติคือ ความยตุ ิธรรมในแนวราบ (Horizontal Equity) เช่น
พิจารณาเก็บภาษีในอัตราเดียวกันทั้งหมด (ในขณะน้ีเป็นนโยบายเร่ืองภาษีมูลค่าเพ่ิม) และ ความ
ยุติธรรมในแนวต้ัง (Vertical Equity) เช่นการพิจารณาเก็บภาษีในอัตราท่ีก้าวหน้า ผู้มีรายได้มากก็
จ่ายภาษีมาก ในขณะท่ีผมู้ ีรายได้นอ้ ยก็จ่ายภาษีน้อย เพ่ือชดเชยและชว่ ยเหลือสมาชิกท่ีขาดโอกาสใน
สังคมเป็นตน้

9.3 ประเภทของนโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะ อาจจาแนกเป็นประเภทต่าง ๆ ได้ ดังน้ี คอื
1. นโยบายมงุ่ เน้นขอบเขตเฉพาะดา้ นและนโยบายมงุ่ เนน้ สถาบันกาหนดนโยบาย
· นโยบายมุ่งเน้นขอบเขตเฉพาะด้าน เช่น นโยบายด้านการเมือง นโยบายด้านการ
บริหาร นโยบายด้านเศรษฐกจิ นโยบายด้านสงั คม
· นโยบายมงุ่ เน้นสถาบนั ที่กาหนดนโยบาย สถาบันนติ ิบญั ญตั ิ สถาบันบริหาร สถาบัน
ตลุ าการ
2. นโยบายมงุ่ เน้นเน้ือหาสาระและนโยบายมุ่งเน้นขัน้ ตอนการปฏบิ ัติ
· นโยบาย มุ่งเน้นเนื้อหาสาระ รัฐบาลมีประสงค์ท่ีจะทาอะไร เพื่อสนองต่อความ
ตอ้ งการของประชาชน สิ่งที่รฐั บาลตัดสินใจอาจก่อให้เกิดผลประโยชน์หรือต้นทุนต่อประชาชน หรือ
อาจทาให้ประชาชนกลุ่มใดได้เปรียบหรือเสียเปรียบ เช่น นโยบายการสร้างทางด่วนในเขตกรุงเทพ
และปรมิ ณฑล นโยบายการสรา้ งเขือ่ นขนาดใหญ่
· นโยบาย มุ่งเน้นข้ันตอนการปฏิบัติ ลักษณะ จะจะเก่ียวข้องกับวิธีการดาเนินการ
นโยบายว่าจะดาเนินการอย่างไร และใครเป็นผู้ดาเนินการดังน้ันนโยบายน้ีจะคลอบคลุมองค์การที่
จะต้องรับผิด ชอบการบังคับใช้นโยบาย เช่น นโยบายส่งเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดล้อม โดยให้
คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเป็นผดู้ แู ลรบั ผดิ ชอบ
3. นโยบายมงุ่ เนน้ การควบคุมโดยรัฐและนโยบายมุ่งเน้นการควบคุมตนเอง
· นโยบาย มุ่งเน้นการควบคุมโดยรัฐ ลักษณะโนโยบายประเภทนี้มุ่งเน้นกาหนด
ข้อจากัดเก่ียวกับพฤตกิ รรมของปัจเจก บุคคลซง่ึ เป็นการลดเสรีภาพหรือการใช้ดลุ ยพินิจท่ีจะกระทา

บทที่ 9 ความรเู้ บ้ืองตน้ เก่ยี วกับนโยบายสาธารณะ หนา้ | 150

ส่ิงหนึ่งสิ่งใดของ ผู้ถูกควบคุม เช่น นโยบายควบคุมอาวุธปืน วัตถุระเบิด นโยบายควบคุมการพนัน
นโยบายลดอบุ ตั เิ หตุจากการข่ีรถจักรยานยนต์

· นโยบาย มุ่งเนน้ การควบคมุ กากับตนเอง ลักษณะมีลักษณะคล้ายคลึงกบั นโยบายเน้นการ
ควบคุมโดยรัฐ แต่แตกต่างกันคือ มีลักษณะของการส่งเสริมการป้องกันผลประโยชน์และความ
รบั ผิดชอบของกลมุ่ ตน เช่น พ.ร.บ.วิชาชพี เภสชั กรรม พ.ศ. 2537 พ.ร.บ.ทนายความ พ.ศ. 2528

4. นโยบายมุ่งเนน้ การกระจายผลประโยชน์ และนโยบายมุ่งเน้นการกระจายความเป็นธรรม
· นโยบาย มุ่งเน้นการกระจายผลประโยชน์ การจาแนกโดยการใช้เกณฑ์การรับผลประโยชน์
จากนโยบายของรฐั เป็นนโยบายเกยี่ วกับการจัดสรรบริการหรอื ผลประโยชน์ให้กับประชาชน บางส่วน
อย่างเฉพาะเจาะจง ซึง่ ผู้รับผลประโยชน์อาจจะเปน็ ปจั เจกบคุ คล กลุ่มคน องค์การ เชน่ นโยบายการ
แกป้ ญั หาธรุ กิจอสงั หารมิ ทรัพย์
· นโยบายมุ่งเน้นการกระจายความเป็นธรรมเป็นความพยายามของรัฐที่จะจัดสรรความ
มัน่ คง รายได้ ทรัพย์สินและสิทธิต่าง ๆให้แก่ประชาชนอยา่ งเป็นธรรม เชน่ นโยบายพน้ื ฐานไม่ตา่ กว่า
12 ปี นโยบายการจดั ต้ังธนาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณ์
5. นโยบายมุ่งเนน้ เชิงวตั ถุ และนโยบายม่งุ เน้นเชงิ สัญลกั ษณ์

นโยบาย มุ่งเน้นเชิงวตั ถุ เกดิ ขน้ึ เพื่อกอ่ ให้เกดิ การจัดหาทรพั ยากรหรอื อานาจท่ีจะให้
ประโยชน์แก่บุคคล กลุ่มต่าง ๆ เช่น นโยบายช่วยเหลือเกษตรกรท่ีประสงอุทกภัย นโยบายปรับปรุง
ชุมชนแออดั

นโยบาย มุ่งเน้นเชิงสัญลักษณ์ เป็นลักษณะของนโยบายท่ีตรงกันข้ามกับนโยบาย
มุ่งเน้นเชิงวตั ถคุ ือเป็นนโยบาย ท่ีมิได้เป็นการจัดสรรเชิงวัตถหุ รือสง่ิ ของทีจ่ บั ตอ้ งไดแ้ ตเ่ ป็นนโยบายมุ่ง
เสริมสร้างคุณค่าทางจิตใจให้แก่ประชาชน เช่น นโยบายรณรงค์รักษาสิ่งแวดล้อม นโยบายส่งเสริม
เอกลกั ษณไ์ ทย

6. นโยบายมุ่งเน้นลักษณะเสรนี ยิ มและ นโยบายมุ่งเน้นลกั ษณะอนุรักษ์นยิ ม
· นโยบาย มุ่งเน้นลักษณะเสรีนิยม เป็นนโยบายท่ีเกิดจากการผลักดันของกลุ่ม
ความคดิ ก้าวหนา้ ที่ต้องการจะเห็นการ เปลี่ยนแปลงทางสังคม โดยเฉพาะการเปล่ยี นแปลงไปสู่สังคม
สมัยใหม่ท่ีมุ่งเน้นความเสมอภาค เช่น นโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ นโยบายการกระจายอานาจ
การปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

นโยบายมุ่งเน้นลักษณะอนุรักษ์นิยม แนวความคิดกลุ่มนี้จะอยู่ในกลุ่มชนช้ันของ
สังคมกลุ่มความคิดเหล่าน้ีจะเห็นว่า ส่ิงท่ีดารงอยู่น้ันดีอยู่แล้วถ้าจะทาการเปลี่ยนแปลงแก้ไขควรทา
แบบค่อยเป็น คอ่ ยไป รกั ษาผลประโยชนข์ องกลุม่ ตอ่ ต้านการเปลี่ยนแปลงใหม่ ๆ เช่น นโยบายจัดต้ัง
รฐั วสิ าหกจิ เพอื่ ผูกขาดการผลิตสนิ คา้ และบรกิ าร

7. นโยบายมุ่งเน้นลักษณะสินค้าสาธารณะ และนโยบายม่งุ เนน้ ลกั ษณะสินค้าเอกชน
นโยบาย ม่งุ เน้นลักษณะสินค้าสาธารณะ คือการกาหนดสนิ คา้ ที่ไมส่ ามารถแยกกลุ่ม

ผู้รับผลประโยชน์ออกจากนโยบายได้ เม่ือรัฐจัดสรรสินคา้ น้ันแล้วประโยชน์จะตกอยู่กับประชาชนทุก
คนไม่จากดั บคุ คล กลุ่ม เชน่ นโยบาย ป้องกันประเทศ นโยบายควบคมุ จราจร

หนา้ | 151 บทท่ี 9 ความรู้เบ้ืองตน้ เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ

นโยบาย มุ่งเน้นลักษณะสินค้าเอกชน สินค้าเอกชนสามารถแยกกลุ่มผู้รับ
ผลประโยชน์ออกเป็นหน่วยย่อยๆ ได้และสามารถเก็บค่าใช้จ่ายอันเนื่องจากผุ้ได้รับผลประโยชน์ได้
โดยตรง เช่น การเกบ็ ขยะของเทศบาล การไปรษณียโ์ ทรเลข

9.4 สถาบนั ที่มีบทบาทในการกาหนดนโยบายสาธารณะในประเทศไทย

มีอานาจในการกาหนดนโยบายสาธารณะ ได้แก่ ผู้นาทางการเมือง ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติ
บัญญตั ิ ฝ่ายตุลาการ พรรคการเมือง สถาบนั ราชการ ขา้ ราชการ และประมุขของประเทศ

ลกั ษณะของนโยบายสาธารณะท่ีดีควรมลี กั ษณะดงั นี้
1. ไม่ขัดแย้งตอ่ รฐั ธรรมนญู ท่ีใช้ปกครองประเทศ
2. ไม่บน่ั ทอนความมนั่ คงและผลประโยชน์ของชาติ ไม่ว่าโดยทางตรงและทางอ้อม
3. กระบวนการจดั ทานโยบายต้องมีประสิทธิภาพ มีกระบวนการศึกษาปัญหาต่างๆ อย่างมี
ระบบ ค้นหาสาเหตุท่แี ทจ้ รงิ และหาหนทางการแก้ไขท่ีดที ี่สุด แล้วจงึ นามาออกเป็นนโยบาย
4. นโยบายสาธารณะท่ีดี ควรจะเกิดจากการมสี ่วนร่วมของประชาชน หน่วยงานและองค์กร
ผ้มู ีสว่ นได้ส่วนเสยี ทกุ ภาคส่วน
5. นโยบายสาธารณะน้ันทาให้ประชาชนในประเทศมีความผาสุก และสามารถอยู่ร่วมกันใน
สังคมไดอ้ ยา่ งสมานฉันท์ ไมก่ ่อใหเ้ กิดการแตกแยกความสามัคคขี องประชาชน
6. วัตถุประสงคข์ องนโยบายสาธารณะนั้น ตอ้ งยึดถือผลประโยชน์ของประชาชนจานวนมาก
มใิ ชก่ ารเพอื่ ประโยชน์เฉพาะบุคคลกล่มุ ใดกลมุ่ หนึ่ง

9.5 ความสาคญั ของนโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะมีความสาคญั ตอ่ สังคมและประเทศชาติเป็นอย่างมาก เพราะส่งผลต่อชีวิต
ความเป็นอยู่ของประชาชนท้ังประเทศ โดยรัฐบาลต้องออกนโยบายและนาไปปฏิบัติเพื่อช่วยแก้ไข
ปัญหา หรือทาให้ประชาชนท่ีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีย่ิงขึ้นเพ่ือตอบสนองความต้องการของประชาชน
ส่วนประชาชนเม่ือเหน็ วา่ นโยบายของรฐั บาลมปี ระโยชนแ์ ละตอบสนองต่อความตอ้ งการในการดาเนิน
ชวี ิต ก็จะใหก้ ารสนบั สนุนรัฐบาลมากข้ึน หรืออาจะกลา่ วได้วา่ นโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่เอื้ออานวย
ผลประโยชน์และแสดงให้เห็นถงึ ความสัมพนั ธต์ ่อทงั้ ประชาชนและรฐั บาล โดยนโยบายสาธารณะแบ่ง
ออกเป็นหลายประเภทดว้ ยกัน ซงึ่ แตล่ ะประเภทนัน้ กจ็ ะแตกต่างกันออกไป ตามความเหมาะสม สว่ น
การนาไปใช้บริหารประเทศน้ันก็ข้ึนอยู่กับรัฐบาลแต่ละชุดว่าจะกาหนดและปฏิบัติตามนโยบาย
สาธารณะแบบไหน เพือ่ ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชนมากทส่ี ุด

ดังน้ันนโยบายสาธารณะจึงเป็นแนวทางปฏิบัติของรัฐบาลที่มุ่งเน้นสร้างผลประโยชน์ให้กับ
ประชาชนเปน็ หลกั เพื่อตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน และพัฒนาชวี ติ ประชาชนให้ดยี ง่ิ ข้นึ

1.ความสาคัญต่อผ้กู าหนดนโยบาย
รัฐบาลที่สามารถกาหนดนโยบายให้สอดคล้องกับ ความต้องการของประชาชน

และสามารถนานโยบายไปปฏิบัตจิ นประสบความสาเร็จอย่างมีประสทิ ธิภาพและประสทิ ธผิ ล จะได้รับ
ความเชื่อถือ และความนิยมจากประชาชน สง่ ผลใหร้ ฐั บาลดังกลา่ วมโี อกาสในการดารงอานาจในการ
บรหิ ารประเทศยาวนานขนึ้

บทท่ี 9 ความรู้เบื้องต้นเกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ หนา้ | 152

2 ความสาคญั ต่อประชาชน
นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตทางการเมืองเพ่ือตอบสนองความต้องการของ

ประชาชน ดังนั้นประชาชนสามารถแสดงออกซ่ึงความต้องการของพวกเขาผ่านกลไกทางการเมือง
ต่างๆเช่น ระบบราชการ นักการเมือง ความต้องการดังกล่าวจะถูกนาเข้าสู่ระบบการเมืองไปเป็น
นโยบายสาธารณะ เม่ือมีการนานโยบายไปปฏิบัติและได้ผลตามเป้าประสงค์ ก็จะทาให้ประชาชนมี
สภาพความเปน็ อยทู่ ดี่ ีขนึ้

หนา้ | 153 บทที่ 9 ความรเู้ บ้อื งตน้ เก่ยี วกับนโยบายสาธารณะ

แบบฝึกหัดท้ายบทที่ 9

1. การกาหนดนโยบายสาธารณะท่ดี จี ะต้องพจิ ารณาจากสิง่ ใดบ้าง
2. จงยกตัวอย่างนโยบายสาธารณะในปัจจุบัน และบอกเหตุผลในการกาหนดนโยบายสาธารณะ
ดังกลา่ ว พรอ้ มทง้ั วเิ คราะหผ์ ลดแี ละผลเสียของนโยบายสาธารณะน้ันดว้ ย

บทท่ี 9 ความรเู้ บื้องต้นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ หน้า | 154

เอกสารอ้างอิงประจาบทที่ 9

ณัฎฐพันธ์ เขจรนันทน์ . การจัดการทรัพยากรมนุษย์. กรุงเทพฯ : บริษัท ซีเอ็ดยูเคช่ัน
จากดั (มหาชน). 2547.

ดนัย เทยี นพุฒ . การหารทรัพยากรบุคคลสศู่ ตวรรษท่ี 21 . พมิ พ์คร้ังท่ี 2 . กรุงเทพฯ : นา
โกต้า.2545 .

ธงชยั สนั ติวงษ์. การบรหิ ารค่าจา้ งและเงนิ เดอื น : ทฤษฎีและหลกั ปฏิบัติเกีย่ วกบั การจา่ ย.
2535 ค่าตอบแทน. พิมพ์ครง้ั ท่ี 2 . กรุงเทพฯ : บรษิ ทั โรงพมิ พ์ไทยวัฒนาพานชิ จากัด.

ธัญญา ผลอนนั ต์. การมุง่ เนน้ ทรพั ยากรบคุ คล : แนวทางสรา้ งความพึงพอใจแก่พนกั งาน.
กรุงเทพฯ : อินโนกราฟฟิกส์. 2546 .

พะยอม วงศ์สารศรี. การบริหารทรัพยากรมนุษย์. พิมพ์คร้ังที่ 5 . กรุงเทพฯ : คณะ
วิทยาการจัดการ สถาบนั ราชภฏั สวนดสุ ิต. 2538 .

ภญิ โญ สาธร . หลกั การบรหิ ารงานบคุ คล . กรงุ เทพฯ : วัฒนาพานิช. 2517.
สานกั งาน ก.พ. ม.ป.พ. เอกสารประกอบการฝึกอบรม สาหรับผู้ปฏิบัติงานดา้ นการบรหิ าร
ทรพั ยากรบคุ คล “หลักสตู รเฉพาะทางสาหรบั รองรับการทางานตามระบบจาแนกตาแหน่งและ
คา่ ตอบแทนใหม่ (PC Specific)”. กรงุ เทพฯ: สานักงาน ก.พ.

แผนบรหิ ารการสอนประจาบทที่ 10

การบรหิ ารทรัพยากรบคุ คลมนษุ ยภ์ าครฐั
หวั ขอ้ เนือ้ หา

1. ความแตกต่างระหวา่ งการบรหิ ารงานบุคคลกับการจัดการทรพั ยากรมนุษย์
2. ระบบคุณธรรมและระบบอุถมั ภ์
3. บทบาทของการจดั การทรัพยากรมนุษยภ์ าครฐั
4. กระบวนการจัดการทรัพยากรมนุษยภ์ าครฐั

วัตถุประสงค์เชิงพฤตกิ รรม

1. อธบิ ายถงึ ความแตกต่างระหวา่ งการบริหารงานบคุ คลกับการจัดการทรพั ยากรมนุษย์ได้
2. บอกถึงข้อดีและขอ้ เสียของระบบคุณธรรมและระบบอุถมั ภ์ได้
3. อธบิ ายถงึ กระบวนการจัดการทรพั ยากรมนษุ ยภ์ าครัฐได้

วธิ ีการสอนและกจิ กรรมการเรียนการสอน

1. ฟังบรรยาย และอภิปรายซักถาม
2. แบ่งกลมุ่ มอบหมายงาน
3. ทาแผนผังความคดิ (Mind Map)
4. อภิปรายและแสดงความคดิ เหน็
5. บรรยายสรปุ
6. ทาแบบฝึกหัดท้ายบท หรือใบงาน

สอ่ื การเรียนการสอน

1. เอกสารประกอบการสอนบทท่ี 10
2. โสตทศั นวสั ดุ Power Point เร่ืองการบรหิ ารทรัพยากรบคุ คลมนษุ ย์ภาครัฐ

การวัดผลและการประเมินผล

1. สงั เกตความสนใจในการบรรยาย
2. มสี ว่ นร่วมในการแสดงความคิดเหน็ และตอบคาถาม
3. ตรวจแบบฝกึ หัด
4. ทดสอบกลางภาค

บทที่ 10
การบรหิ ารทรัพยากรมนุษย์ภาครฐั

การจัดการทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ สาคัญต่อหลักรัฐประศาสนศาสตร์ อันจะต้องพิจารณา
จากหลักการบรหิ ารจดั การบุคคล ดงั ตอ่ ไปน้ี

10.1 ความแตกต่างระหวา่ งการบริหารงานบุคคลกับการจัดการทรพั ยากรมนษุ ย์

“การบรหิ ารงานบุคคล” เป็นคาเดิมท่ีเคยใชม้ าในอดีตนนั้ เป็นคาท่สี ่ือถึงการดาเนินกิจกรรม
พืน้ ฐานดั้งเดิม กล่าวคือ การสรรหา บรรจุ แต่งตั้ง การเลอ่ื นข้ันเงินเดือน การดาเนินการทางวินัย
ฯลฯ

ในปัจจุบันความหมายของ “คน” ในองค์กรไปไกลกว่านั้นมาก ด้วยถือว่าคนเป็น
“ทรัพยากร” ที่มีค่าจึงเกิดคาว่า “การบริหารทรัพยากรมนุษย์” ข้ึน หรือในบางองค์กรมองไกลกว่า
นั้นอีก กล่าวคือมองเห็นว่าคนเป็น “ต้นทุน” ที่สาคัญขององค์กร จึงเกิดคาใหม่ข้ึนมาว่า “การ
บริหารทรัพยากรบุคคลที่เป็นต้นทุน” หรือ “การบริหารทุนมนุษย์” หรือ “Human Capital
Management” ขึน้ อีกหน่งึ คา

ดงั น้ัน คาว่า “การบริหารทุนมนุษย์” หรือ “การบริหารทรัพยากรมนุษย์” จึงมีความหมาย
ใกล้เคียงกนั เนื่องจากมองคนเปน็ “ตน้ ทุน” หรอื เป็น “ทรพั ยากร” ทสี่ าคญั ขององคก์ ร

หากตน้ ทุนมีน้อย ก็ตอ้ งเติมให้เต็มหรือทาให้มีมากเพียงพอ หากต้นทุนมีจดุ บกพร่อง ก็ต้อง
พฒั นา แกไ้ ข หรือเพิม่ คุณค่าเพอ่ื ให้เปน็ พลังขับเคลอื่ นอยา่ งแทจ้ ริง

หากต้นทุนมีลักษณะที่เข้าข่ายท่ีเรียกว่า “เส่ือม” หรือพัฒนาไม่ข้ึนไม่ว่าจะด้วยวิธีการใด ก็
ตอ้ งหาทางปรบั เปล่ียน โยกยา้ ย หรือแม้กระทัง่ ตอ้ งดาเนนิ การผ่องถ่ายออกไป

การบริหารทรัพยากรมนุษย์ หมายถึง กระบวนการท่ีผู้บริหารใช้ดาเนินงานด้านบุคลากร
ตงั้ แต่การสรรหา คัดเลือก และบรรจุบุคคลท่ีมีคุณสมบัติเหมาะสมให้ปฏิบตั ิงานในองค์การ พร้อม
ทั้งการพัฒนา ธารงรักษาให้สมาชิกที่ปฏิบัติงานในองค์การได้เพิ่มพูนความรู้ ความสามารถ มี
สุขภาพกายและสุขภาพจิตที่ดีในการทางาน และยังรวมไปถึงการแสวงหาวิธีการที่ทาให้สมาชิกใน
องคก์ าร ทตี่ ้องพ้นจากการทางานด้วยเหตุทุพพลภาพ เกษียณอายุหรอื เหตอุ ่ืนใดในงาน ให้สามารถ
ดารงชวี ติ อยู่ในสังคมได้อย่างมีความสขุ

ความสาคัญของการบริการทรพั ยากรมนุษย์น้ัน มีอยู่มากมายหลายประการแต่โดยส่วนจะ
เขา้ ใจกนั เฉพาะในดา้ นขององค์กรผ้ไู ดร้ บั ผลประโยชนโ์ ดยตรงจากการบริหารงานทรัพยากรมนุษยท์ ่ีมี
ประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม ธัญญา ผลอนันต์ ได้กล่าวถึงความสาคัญของการบริหารทรัพยากร
มนุษย์ ทนี่ อกเหนือจากด้านองคก์ รแล้ว ยังมีผลต่อด้านบุคลากรตลอดจนสังคมสว่ นรวมด้วย ซึ่ง
ได้อธบิ ายถงึ สาคญั ไวใ้ นแต่ละ 3 ด้าน ดังตอ่ ไปน้ี

1) ด้านบุคลากร ช่วยให้พนักงานในองค์การได้ค้นพบศักยภาพของตนเอง และได้พัฒนา
ตนเองใหม้ ีความสามารถเชงิ สมรรถนะในการปฏิบตั ิงานไดอ้ ย่างเต็มท่ีมีความผาสกุ และความพึงพอใจ
ในงาน เกิดความก้าวหน้า สามารถทางานทใี่ หผ้ ลการดาเนนิ การทดี่ ีมีประสิทธิผล

หนา้ | 157 บทท่ี 10 การบรหิ ารทรพั ยากรมนุษย์ภาครัฐ

2) ด้านองค์กร ช่วยพัฒนาองค์กร พนักงานท่ีมีคุณภาพก็จะดาเนินการตามแผนปฏิบัติการ
ตามแนวทางที่ผู้นาระดับสูงวางไว้อย่างมีประสิทธิผล ทาให้เกิดผลการดาเนินงานที่เป็นเลิศทั้งด้าน
บรกิ ารและการผลิตสนิ คา้ องค์กรก็ยอ่ มจะเจรญิ ก้าวหน้า มคี วามมน่ั คงและขยายงานออกไปได้ด้วยดี

3) ด้านสังคม ช่วยเสริมสร้างความมั่นคงให้แก่สังคมและประเทศชาติ เมื่อองค์กรซ่ึงเป็น
หน่วยหน่ึงของสงั คมเจริญก้าวหน้าและม่นั คงดี กส็ ่งผลไปถึงสังคมโดยรวมด้วยเมื่อพนักงานไดพ้ ัฒนา
ตนจนมีความสามารถหารายไดม้ าชว่ ยให้ครอบครัวมัน่ คงก็สง่ ผลดตี อ่ ชุมชน

10.2 ระบบคณุ ธรรมและระบบอุปถัมภ์

ระบบการบรหิ ารทรพั ยากรมนุษยม์ ีสองระบบใหญ่ ๆ คอื ระบบคณุ ธรรม และระบบอปุ ถมั ภ์
ดงั นี้

10.2.1 ระบบคณุ ธรรม (merit system)
ระบบคุณธรรม เป็นวิธีการคัดเลือกบุคคลเข้าทางาน โดยใช้การสอบรูปแบบต่างๆ

เพื่อประเมินความรู้ ความสามารถของบุคคลท่ีมีคุณสมบัติครบตามต้องการ โดยไม่คานึงถึงเหตุผล
ทางการเมืองหรอื ความสมั พนั ธส์ ว่ นตัวเป็นสาคัญ

การบรหิ ารทรัพยากรมนษุ ยต์ ามระบบคุณธรรมยดึ หลกั การ 4 ประการ ไดแ้ ก่
1. ความเสมอภาคในโอกาส (Equality of opportunity) หมายถึง การเปดิ โอกาสที่
เท่าเทียมกันในการสมัครงานสาหรับผู้สมัครท่ีมีคุณสมบัติ ประสบการณ์ และพ้ืนความรู้ตามที่ระบุไว้
โดยไมม่ ีข้อกีดกัน อนั เน่ืองจากฐานะ เพศ ผิว และศาสนา กล่าวคือทุกคนท่ีมีคุณสมบัติตรงตามเกณฑ์
จะมสี ทิ ธใิ นการถูกพิจารณาเท่าเทยี มกันความเสมอภาคในโอกาส จะครอบคลุมถงึ

1) ความเสมอภาคในการสมัครงาน โดยเปิดโอกาสให้ผู้ที่มีคุณสมบัติและ
พื้นฐานความรตู้ รงตามท่กี าหนดไว้ ได้สมคั รและเข้าสอบแข่งขัน

2) ความเสมอภาคในเรื่องค่าตอบแทน โดยยึดหลกั การท่ีว่างานเท่ากัน เงิน
เท่ากนั และมสี ิทธิไ์ ด้รับโอกาสต่างๆ ตามทหี่ นว่ ยงานเปิดให้พนักงานทกุ คน

3) ความเสมอภาคที่จะได้รับการปฏิบัติอย่างเสมอหน้ากันโดยใช้ระเบียบ
และมาตรฐานเดยี วกันทกุ เร่อื ง อาทิ การบรรจุแต่งตงั้ การฝกึ อบรม

2. หลักความสามารถ (Competence) หมายถึง การยึดถือความรู้ความสามารถ
เป็นเกณฑ์ในการคัดเลือกบุคคลเข้าทางาน โดยเลือกผู้ที่มีความรู้ความสามารถให้เหมาะสมกับ
ตาแหน่งมากทีส่ ุดโดยจะบรรจุแต่งตง้ั ผู้ท่ีมีความเหมาะสมตามเกณฑ์มากกว่า เพ่ือให้ได้คนที่เหมาะกับ
งานจริงๆ (Put the right man to the right job) หากจะมีการแต่งตั้งพนักงานระดับผู้บรหิ าร ก็จะ
พจิ ารณาจากผลการปฏบิ ตั ิงานขดี ความสามารถหรือศักยภาพของการบรหิ ารงานในอนาคต

3. หลักความม่ันคงในอาชีพการงาน (Security on tenure) หมายถึง หลักประกัน
การปฏิบัติงานท่ีองคก์ ารให้แก่บุคลากรว่าจะไดร้ ับการคุ้มครอง จะไม่ถูกกล่ันแกล้งหรือถูกให้ออกจาก
งานโดยปราศจากความผิด ไม่ว่าจะโดยเหตผุ ลส่วนตวั หรือทางการเมอื ง ช่วยให้ผูป้ ฏิบัติงานรู้สกึ ม่ันคง
ในหน้าที่ หลกั การทผ่ี บู้ รหิ ารใชใ้ นเรอ่ื งของความม่ันคงในอาชพี การงาน คือ

1) ก าร ดึ ง ดู ด ใจ (Attraction) โด ย พ ย าย าม จู ง ใจให้ ผู้ ที่ มี ค ว าม รู้
ความสามารถให้เข้ามารว่ มงานกับองคก์ าร

บทที่ 10 การบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครฐั หน้า | 158

2) ก ารธารงรัก ษ า (Retention) โดยก ารธารงรัก ษ าพ นั ก งาน ที่ มี
ความสามารถเหล่านน้ั ใหท้ างานอยกู่ บั องคก์ าร เพราะมคี วามกา้ วหน้าม่ันคง

3) การจงู ใจ (Motivation) โดยกระตนุ้ ให้พนักงานมีความมุ่งมน่ั ในอาชีพที่
ทาอยู่

.4) การพัฒนา (Development) โดยเปิดโอกาสให้ได้พัฒนาศักยภาพและ
มีความกา้ วหนา้ ในเสน้ ทางอาชพี

4. หลักความเป็นกลางทางการเมือง (Political neutrality) หมายถึง การไม่เปิด
โอกาสให้มีการใช้อิทธิพลทางการเมืองเข้าแทรกแซงในกิจการงาน หรืออยู่ภายใต้อิทธิพลของ
นักการเมืองหรอื พรรคการเมอื งใดๆ

10.2.2 ระบบอุปถมั ภ์ (Patronage system)
ระบบอุปถัมภ์เป็นระบบการคัดเลือกบุคคลเข้าทางานโดยใช้เหตุผลทางการเมือง

หรือความสัมพันธ์เป็นหลักสาคัญ โดยไม่คานึงถึงความรู้ ความสามารถ และความเหมาะสมเป็น
ประการหลักลักษณะทว่ั ๆ ไป ของระบบอปุ ถัมภจ์ งึ มีลักษณะตรงกันข้ามกับระบบคุณธรรม ระบบน้ีมี
ชื่อเรียกอีกหลายช่ือ เช่น ระบบชุบเล้ียง (Spoiled system) ระบบพรรคพวกหรือระบบเล่นพวก
(Nepotism) หรอื ระบบคนพิเศษ (Favoritism)

หลักการสาคญั ของระบบอปุ ถมั ภ์ สรุปได้ดงั น้ี
1. ระบบสืบสายโลหติ เปน็ ระบบท่ีบุตรชายคนโตจะไดส้ ืบทอดตาแหนง่ ของบดิ า
2. ระบบชอบพอเป็นพิเศษ เป็นระบบท่ีแต่งต้ังผู้ที่อยู่ใกล้ชิด หรือคนที่โปรดปราน
เปน็ พิเศษใหด้ ารงตาแหนง่
3. ระบบแลกเปลี่ยน เป็นระบบที่ใช้ส่ิงของหรือทรัพย์สินมีค่ามาแลกเปล่ียนกับ
ตาแหนง่ การยึดระบบอุปถัมภ์เป็นแนวปฏิบตั ิในการบริหารทรัพยากรมนษุ ย์ในองคก์ ารจะก่อให้เกดิ ผล
ดังน้ี

1) การพิจารณาบรรจุแต่งต้ัง เลื่อนขั้น เลื่อนตาแหน่ง เป็นไปตามความ
พอใจส่วนบคุ คลของหวั หน้าเปน็ หลัก ไม่ได้คานึงถึงความรู้ความสา่ มารถของบคุ คลเปน็ เกณฑ์

2) การคัดเลือกคนไม่เปิดโอกาสทเ่ี ท่าเทียมกันแก่ผู้ท่ีมีสิทธ์ิ แต่จะให้โอกาส
กับพวกพ้องตนเองกอ่ น

3) ผู้ปฏิบัติงานมุ่งทางานเพ่ือเอาใจผู้ครองอานาจ มากกว่าจะปฏิบัติงาน
ตามหน้าที่

4) อิทธิพลทางการเมืองเข้ามาแทรกแซงการดาเนินงานภายในของ
หนว่ ยงาน

5) ผูป้ ฏิบตั ิงานไม่มีความม่ันคงในหน้าที่ทก่ี าลังทาอยู่ เพราะอาจถูกปลดได้
ถ้าผูม้ ีอานาจไม่พอใจ

หน้า | 159 บทที่ 10 การบรหิ ารทรพั ยากรมนุษย์ภาครฐั

10.3 กระบวนการจดั การทรัพยากรมนษุ ย์ภาครฐั

ข้ันที่ 1 การวางแผนทรพั ยากรมนุษย์
การวางแผนทรัพยากรมนุษย์ (Human resource planning) เป็นกระบวนการ

วิเคราะหค์ วามต้องการทรัพยากรมนุษยใ์ นอนาคต
1. การพยากรณ์ความต้องการทรัพยากรมนุษย์ (Forecasting human resource

needs)
2. การวเิ คราะห์งาน (Job analysis)

ขัน้ ท่ี 2 การจัดหาบุคคลเข้าทางาน: การสรรหา และการคัดเลอื ก
1. การสรรหาบุคคล (Recruitment) หมายถึง กรรมวิธีในการแสวงหาบุคคลท่ี

เหมาะสม
1.1 ระบบการสรรหาบุคคล (Recruitment system) สรรหาจากบุคคล

ได้ 2 ประเภท
(1) ระบบอุปถัมภ์ (Patronage system)
(2) ระบบคุณธรรม (Merit system)

2. การคัดเลือกบุคคล (Selecting)
ขั้นท่ี 3 การฝกึ อบรมและการพัฒนา

การฝกึ อบรม (Training)
1. การใหค้ าแนะนา (Orientation)
2. การฝกึ อบรม (Training)
3. การพฒั นาอาชีพ (Career development)
ขน้ั ที่ 4 การบริหารค่าตอบแทน
การบรหิ ารค่าตอบแทน (Compensation management)
ขั้นท่ี 5 การประเมินผลพนักงาน
การประเมินผลพนกั งาน (Employee evaluation)
ข้นั ท่ี 6 การย้ายพนักงานและการแทนที่
การย้ายพนักงานและการแทนที่ (Employee movement and replacement)

บทที่ 10 การบริหารทรพั ยากรมนษุ ยภ์ าครัฐ หนา้ | 160

แบบฝึกหดั ท้ายบทท่ี 10

1. จงบอกความหมายของการบริหารทรพั ยากรบุคคล
2. จงอธบิ ายหลกั การบรหิ ารจัดการบุคคลภาครฐั
3. จงวเิ คราะหผ์ ลดีผลเสยี ของระบบคณุ ธรรม และระบบอปถัมภ์

หน้า | 161 บทที่ 10 การบริหารทรพั ยากรมนุษยภ์ าครัฐ

เอกสารอา้ งอิงประจาบทที่ 10

ณัฎฐพันธ์ เขจรนันทน์ . การจัดการทรัพยากรมนุษย์. กรุงเทพฯ : บริษัท ซีเอ็ดยูเคชั่น
จากดั (มหาชน). 2547.

ดนยั เทียนพุฒ . การหารทรัพยากรบคุ คลสศู่ ตวรรษท่ี 21 . พิมพ์คร้ังที่ 2 . กรุงเทพฯ : นา
โกตา้ .2545 .

ธงชัย สันติวงษ์. การบริหารคา่ จา้ งและเงนิ เดอื น : ทฤษฎีและหลกั ปฏิบัติเกีย่ วกบั การจ่าย.
2535 คา่ ตอบแทน. พิมพ์ครั้งท่ี 2 . กรงุ เทพฯ : บริษัทโรงพมิ พ์ไทยวฒั นาพานิช จากดั .

ธญั ญา ผลอนันต์. การมุง่ เน้นทรัพยากรบคุ คล : แนวทางสรา้ งความพึงพอใจแก่พนักงาน.
กรุงเทพฯ : อนิ โนกราฟฟกิ ส์. 2546 .

พะยอม วงศ์สารศรี. การบริหารทรัพยากรมนุษย์. พิมพ์คร้ังที่ 5 . กรุงเทพฯ : คณะ
วทิ ยาการจัดการ สถาบนั ราชภัฏสวนดุสติ . 2538 .

ภิญโญ สาธร . หลักการบริหารงานบคุ คล . กรุงเทพฯ : วัฒนาพานิช. 2517.
สานักงาน ก.พ. ม.ป.พ. เอกสารประกอบการฝึกอบรม สาหรับผู้ปฏิบัติงานด้านการบริหาร
ทรัพยากรบุคคล “หลักสูตรเฉพาะทางสาหรับรองรับการทางานตามระบบจาแนกตาแหน่งและ
ค่าตอบแทนใหม่ (PC Specific)”. กรงุ เทพฯ: สานกั งาน ก.พ.
ศิวาพร มัณฑุกานนท์ และคณะ. 2528. การบริหารงานบุคคล. กรุงเทพฯ : คณะ
บริหารธุรกจิ มหาวทิ ยาลยั รามคาแหง.
Dwivedi R.S.. Management of Human Resources. New Delhi : Oxford &
IBH
Publishing, 1985
Mondy R. Wayne, Robert M. Noe, and Shane R. Premeaux, 1996. Human
Resource Management. New Jersey : Prentice Hall, Inc.
Niglo Felix A, 1959. Public Personnel Administration. Newyork : Henry
Holtand
Company

แผนบรหิ ารการสอนประจาบทท่ี 11

แนวโนม้ ของรัฐประศาสนศาสตร์
หัวขอ้ เน้อื หา

1. การเปลีย่ นแปลงการบริหารงานภาครฐั
2. แนวโน้มการบริหารงานภาครัฐ

วัตถุประสงคเ์ ชงิ พฤติกรรม

1. อธิบายถงึ การเปล่ยี นแปลงการบรหิ ารงานภาครัฐได้
2. บอกถึงแนวโน้มการบรหิ ารงานภาครฐั ได้

วิธกี ารสอนและกจิ กรรมการเรยี นการสอน

1. ฟงั บรรยาย และอภิปรายซกั ถาม
2. แบง่ กลุ่มมอบหมายงาน
3. ทาแผนผังความคดิ (Mind Map)
4. อภิปรายและแสดงความคดิ เหน็
5. บรรยายสรุป
6. ทาแบบฝึกหดั ท้ายบท หรอื ใบงาน

สื่อการเรียนการสอน

1. เอกสารประกอบการสอนบทท่ี 11
2. โสตทศั นวสั ดุ Power Point เร่อื งแนวโน้มของรัฐประศาสนศาสตร์

การวัดผลและการประเมนิ ผล

1. สังเกตความสนใจในการบรรยาย
2. มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเหน็ และตอบคาถาม
3. ตรวจแบบฝึกหัด
4. ทดสอบกลางภาค

บทที่ 11
แนวโน้มของรัฐประศาสนศาสตร์

เพื่อให้ทันต่อความเปล่ียนแปลงของสังคมและสามารถบรรลุถึงเป้าหมายได้ จึงต้องศึกษาถึง
แนวโนม้ ของรัฐประศาสนศาสตร์

11.1 การเปลย่ี นแปลงการบริหารงานภาครฐั

ถ้ามองการพัฒนาการการจัดการภาครัฐแนวใหม่จะเห็นว่า พัฒนามาจากการจัดการภาครัฐ
ในยุคพาราไดม์ที่ 6 โดยเฉพาะการจัดการภาครัฐในแนวทางการจัดการเพื่อการปลดปล่อยและแนว
ทางการจัดการที่มุ่งเน้นตลาด และการจัดการภาครัฐท้ัง 2 แนวทางนี้ก็มีรากฐานมาจากทฤษฎี
ทางเลือกสาธารณะ และเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบันใหม่ หรือเศรษฐศาสตร์องค์การมีลักษณะเด่นคือ
ความพยายามแก้ปัญหาของระบบราชการแบบดั้งเดิม โดยเฉพาะอย่างย่ิงการปรับปรุงในด้าน
ประสิทธิภาพและการให้บริการประชาชน ซึ่งหัวใจสาคัญของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ก็คือ การ
ปฏิรูประบบราชการน้นั เอง

เหตุผลของการปฏริ ูประบบราชการ
1. เน่ืองจากกระแสโลกาภิวัตน์ ที่ทุกประเทศมีแนวโน้มท่ีจะมีการเปิดเสรีในด้านต่าง ๆทาให้
เศรษฐกิจเกิดการไร้พรมแดน และมีการแข่งขันในเวทีโลกรุนแรงมากข้ึน สังคมมีเข้าสู่ยุคแห่งการ
เรียนรู้ กระแสสังคมเข้าสู่ยุคประชาธิปไตยการบริหารจัดการแนวใหม่ท่ียึดหลักธรรมาภิบาลจึงส่งผล
ให้ สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกประเทศเปล่ียนแปลงไปอย่างรวดเร็วจงึ มีความจาเปน็ อย่าง
ย่ิงสาหรับองค์กรท้ังภาครัฐและเอกชนท่ีต้องเพิ่มศักยภาพและความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนเพ่ือ
ตอบสนองความตอ้ งการของระบบทเ่ี ปลย่ี นแปลงไป
2. ระบบราชการไทยมีปัญหาท่ีสาคญั คือ ความเสื่อมถอยของระบบราชการ และการขาดธรร
มาภิบาล ถ้าภาครัฐไม่ปรับเปล่ียนและพัฒนาการบริหารจัดการของภาครัฐเพ่ือไปสู่องค์กรสมัยใหม่
โดยยึดหลักธรรมาภิบาล ก็จะส่งผลบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ท้ังยังเป็น
อุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในอนาคตด้วย ดังนั้นแนวทางการบริหารจัดการภาครัฐ
แนวใหม่คือการเปลี่ยนแปลงสภาพการณ์ท่ีเป็นอยู่ในปัจจุบัน ให้เป็นองค์กรสมัยใหม่ ที่ยึดหลักธรร
มาภิบาล ซึ่งจะส่งผลทาให้ภาครัฐทางานอย่างมีประสิทธิภาพ โดยการปรับเปลี่ยนก็คือต้อง
ปรบั เปลี่ยนระบบการบรหิ ารจดั การของภาครัฐดงั นี้
- ปรับวธิ ีการบริหารงานให้มีประสิทธภิ าพและเน้นผลงาน
- ปรบั การบรหิ ารงานให้เปน็ ธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้
- ปรบั บทบาทภารกจิ และกลยุทธโ์ ดยใหเ้ อกชน และชมุ ชนมีสว่ นร่วม
ซึ่งการปฏิรูปราชการ ก็เป็นการปรับเปล่ียนระบบการบริหารการจัดการของภาครัฐซ่ึงอาศัย
แนวคิดการปฏิรปู ราชการทวี่ า่
1. ระบบเดิมล้าสมัยและขาดประสิทธิภาพ เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ และไม่
ตอบสนองตอ่ ความต้องการ ต่อประชาชน และการเปลย่ี นแปลงของสงั คม

หนา้ | 164 บทที่ 11 แนวโนม้ ของรัฐประศาสนศาสตร์

2. เนื่องจากเกิดภาวะวิกฤติ ทาให้ราชการต้องลดขนาดลง และปรับปรุงระบบให้มี
ประสิทธภิ าพมากขน้ึ เพื่อประหยัดงบประมาณ และใช้งบประมาณให้เกดิ ประโยชน์สงู สุด

หลักการสาคัญ แผนปฏิรูประบบบริหารภาครัฐเป็นการปฏิรูปในลักษณะองค์รวม เพ่ือ
เปลี่ยนแปลงระบบบริหารภาครัฐไปสู่ระบบการบริหารจัดการภาครัฐ แนวใหม่ ท่ีเน้นการทางานโดย
วดั ผลสัมฤทธ์ิ / มีการวัดผลที่เป็นรูปธรรมโปร่งใส มีการบริหารงาน ที่รวดเร็ว และคล่องตัว สามารถ
ตอบสนองความตอ้ งการของสงั คมได้อยา่ งถูกต้องเหมาะสม

11.2 แนวโนม้ การบรหิ ารงานภาครฐั

การปฏิรูปราชการ โดยใชห้ ลกั 4 RE 2 สร้าง 1 เปิด
1. การปรับเปลยี่ นกระบวนการและวิธีการทางาน (Reprocess) ปรบั เปลี่ยนวิธกี ารทางานให้
เป็นแบบ มุ่งไปสู่การบริหารที่มุ่งผลสัมฤทธ์ิ โดยมีการกาหนดตัวชี้วัดความสาเร็จขององค์การด้วยมิติ
อะไรบ้างแต่ละหน่วยมีตัวอะไรเป็นตัวช้ีวัดผลงานท่ีเป็นรูปธรรม คือ นอกจากจะวัดว่า ทาอะไรได้บ้าง
แล้ว ยงั จะวัดว่าประชาชนได้อะไรด้วย
2. การปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณ การเงิน และการพัสดุ (Refinance & Budget) เป็น
เรอ่ื งการพัฒนาระบบการจัดทางบประมาณที่เน้นการควบคุมการใชจ้ ่ายเงินเป็นหลักเพื่อให้ตรวจสอบ
ได้ง่ายและเน้นเป็นเครื่องมือในการวางแผน ดังนั้นงบประมาณจะช้ีให้เห็นถึงวัตถุประสงค์หรือ
ยุทธศาสตร์ของหน่วยงาน คือทาให้ผู้พิจารณางบประมาณสามารถทราบได้ว่าการจัดสรรงบประมาณ
น้ันช่วยให้องค์การบรรลุเป้าหมายได้หรือไม่ และเป็นระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานและ
ผลสัมฤทธ์ิ มีการกาหนดเปา้ หมายของงานอยา่ งเปน็ รูปธรรม มีดชั นชี ี้วดั ผลสัมฤทธ์ิของงาน.
3. การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ วัฒนธรรมและค่านิยม (Reparadigm) จะมุ่งท่ีการ
ปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมการทางานและทัศนคติของ เจ้าหน้าที่ของรัฐ จากความคิดความเช่ือเดิม ๆไป
เปน็ องค์การแหง่ การเรียนรู้ มีคา่ นยิ มรกั ศักดศ์ิ รี มีจริยธรรม รบั ผดิ ชอบตอ่ ผลงาน
4. การปรับปรุงโครงสร้างบริหารราชการแผ่นดิน (Reorganized) มีการปรับปรุงโครงสร้าง
กระทรวง ทบวง กรม
5. สร้างระบบบริหารบุคคลและค่าตอบแทน จะมีการปรับเปล่ียนระบบการกาหนดตาแหน่ง
และเงินเดอื น จากระบบยึดชน้ั หรอื ระดับตาแหนง่ เป็นการยึดความสามารถและผลงานพัฒนารูปแบบ
การจ้างงานให้มีความ หลากหลาย เช่น บางตาแหน่งท่ีต้องการความเชี่ยวชาญ อาจใช้การจ้างพิเศษ
จะมีการสร้างระบบนักบริหาร ระดับสูง ให้การสรรหาทาได้อย่างโปร่งใสเปิดกว้างและยึดหลัก
"ความสามารถ" มากกว่า "อานาจนิยม" และจะมีการดูแลขนาดกาลังคนให้กะทัดรัดเหมาะสมกับ
ภารกจิ อยา่ งเป็นรูปธรรม
6. สร้างระบบราชการให้มคี วามทันสมยั
7. เปิดโอกาสให้ประชาชนมสี ่วนร่วม
ดังนั้นการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) จึงเป็นแนวคิด
พ้ืนฐานของการบริหารจัดการภาครัฐซึ่งจะนาไปสู่การเปล่ียนแปลงระบบต่าง ๆ ของภาครัฐและ
ยทุ ธศาสตร์ด้านต่าง ๆ ทเี่ ป็นรูปธรรม มแี นวทางในการบรหิ ารจดั การดงั น้ี

- การใหบ้ รกิ ารท่มี ีคุณภาพแก่ประชาชน

บทท่ี 11 แนวโนม้ ของรฐั ประศาสนศาสตร์ หนา้ | 165
- คานึงถงึ ความต้องการของประชาชนเปน็ หลัก
- รฐั พงึ ทาบทบาทเฉพาะทีร่ ฐั ทาได้ดีเทา่ นนั้

หนา้ | 166 บทท่ี 11 แนวโน้มของรัฐประศาสนศาสตร์

แบบฝึกหัดทา้ ยบทที่ 11

1. จงบอกปญั หาที่พบเจอในการบรหิ ารจัดการภาครฐั ในปจั จบุ นั และแนะนาแนวทางการแกไ้ ข
2. จงวเิ คราะหแ์ นวโน้มของรฐั ประศาสนศาสตรข์ องไทยในอนาคต

บทท่ี 11 แนวโน้มของรฐั ประศาสนศาสตร์ หนา้ | 167

เอกสารอา้ งอิงประจาบทท่ี 11

ณัฎฐพันธ์ เขจรนันทน์ . การจัดการทรัพยากรมนุษย์. กรุงเทพฯ : บริษัท ซีเอ็ดยูเคช่ัน
จากัด (มหาชน). 2547.

ดนัย เทียนพุฒ . การหารทรพั ยากรบุคคลสู่ศตวรรษที่ 21 . พิมพ์ครง้ั ที่ 2 . กรุงเทพฯ : นา
โกต้า.2545 .

ธงชยั สันตวิ งษ์. การบรหิ ารค่าจ้างและเงินเดอื น : ทฤษฎแี ละหลกั ปฏิบัติเก่ยี วกบั การจ่าย.
2535 คา่ ตอบแทน. พมิ พ์คร้ังท่ี 2 . กรุงเทพฯ : บรษิ ทั โรงพิมพไ์ ทยวัฒนาพานิช จากดั .

ธญั ญา ผลอนันต์. การมุ่งเน้นทรพั ยากรบคุ คล : แนวทางสรา้ งความพงึ พอใจแกพ่ นกั งาน.
กรุงเทพฯ : อนิ โนกราฟฟิกส์. 2546 .

พะยอม วงศ์สารศรี. การบริหารทรัพยากรมนุษย์. พิมพ์คร้ังท่ี 5 . กรุงเทพฯ : คณะ
วทิ ยาการจดั การ สถาบนั ราชภัฏสวนดสุ ติ . 2538 .

ภญิ โญ สาธร . หลกั การบรหิ ารงานบคุ คล . กรงุ เทพฯ : วัฒนาพานชิ . 2517.
สานักงาน ก.พ. ม.ป.พ. เอกสารประกอบการฝึกอบรม สาหรับผู้ปฏิบัติงานด้านการบริหาร
ทรัพยากรบุคคล “หลักสูตรเฉพาะทางสาหรับรองรับการทางานตามระบบจาแนกตาแหน่งและ
คา่ ตอบแทนใหม่ (PC Specific)”. กรงุ เทพฯ: สานักงาน ก.พ.

บรรณานกุ รม

ยุทธพงษ์ ลีลากิจไพศาล. (2552). พัฒนาการและลักษณะของหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์
ระดับปรญิ ญาตรใี นประเทศไทย. กรุงเทพ: มหาวิทยาลยั รามคาแหง.

กมล อดุลพันธ์. (2538). การบริหารรัฐกิจเบื้องต้น. กรุงเทพมหานคร: สานักพิมพ์
มหาวทิ ยาลัยรามคาแหง
. อุทัย เลาหวิเชียร. (2543). รัฐประศาสนศาสตร์: ลักษณะวิชาและมิติต่าง ๆ (พิมพ์ครั้งท่ี 6).
กรงุ เทพมหานคร: สานักพิมพท์ ี พี เอ็น เพรส.

วรเดช จันทรศร. (2538). รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎีและการประยุกต์ (พิมพ์คร้ังที่ 3).
กรุงเทพมหานคร: สานักพิมพส์ ถาบันบัณฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร์.

ณฎั พนั ธ์ เขจรนันทน์. พฤตกิ รรมองค์การ บริษทั ซเี อด็ ยเู คชัน่ จากัด(มหาชน) 2551
ตนิ ปรัชญพฤทธ.์ ศทั พร์ ัฐประศาสนศาสตร์ โรงพิมพจ์ ฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2548
ธเนศวร์ เจริญเมือง. ทฤษฎีและแนวคิด : การปกครองท้องถ่ินกับการบริหารจัดการท้องถิ่น
(ภาคแรก)
โครงการจัดพิมพค์ บไฟ 2551
นพรัฐพล ศรบี ุญนาค. การบรหิ ารการพัฒนา สานกั พิมพส์ ตู รไพศาล 2549
ทิพาวดี เมฆสวรรค์, “การปฏิรูปภาคราชการสู่สภาพท่ีพึงปรารถนา: ทาอย่างไร ใคร
รบั ผดิ ชอบ” , วารสารขา้ ราชการ , ปที ี่ 42 ฉบับท่ี 2, 2540, หนา้ 24-43.
ธันยวัฒน์ รัตนสัค, การบริหารราชการไทย, (เชียงใหม่ : คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสน
ศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่, 2555).
เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ. ความรู้เบ้ืองต้นเก่ียวกับรัฐประศาสนศาสตร์ บริษัท บพิธการพิมพ์
จากดั 2549
วิเชียร วิทยอดุ ม. แนวคิดรัฐประศาสนศาสตรแ์ ละทฤษฎีระบบราชการ บรษิ ทั ธีรฟิล์มและไซ
เท็กซ์ จากัด, 2551
วิรัช วริ ชั นิภาวรรณ. หลกั รฐั ประศาสนศาสตรแ์ นวคิดและกระบวนการ บริษัท เอก็ ซเปอร์เน็ต
จากดั 2549
สัมฤทธิ ยศสมสักดิ์. รัฐประศาสนศาสตรแ์ นวคิดและทฤษฎี เอกสารตาราหลัก ประกอบการ
เรยี นการสอน
อุทัย เลาหวเิ ชียร คาบรรยายวชิ ารัฐประศาสนศาสตร์, มหาวทิ ยาลัยรามคาแหง,2551
อมั พร ธารงลกั ษณ,์ สถานภาพของวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ ในประเทศไทย (ระหว่าง พ.ศ.
2540 - ปัจจุบัน) วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปที ่ี 8 ฉบับท่ี 1, คณะรัฐศาสตร์และ
นติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยบรู พา
Dahl, R. A. (1947) ‘the Science of Public Administration: Three
Problems’, Public Administration Review, Vol. 7 No. 1 (winter, 1947).
Fayol, H. (1949) General and Industrial Management, New York: Pitman
Publishing Corporation.

หนา้ | 169 บรรณานุกรม

Gulick, L. H. and Urwich, L. F. (eds), (1937) Papers on the Science of
Administration, New York: Institute of Public Administration.

Harmon, M. M. (1981)Action Theory for Public Administration, New York:
Longman.

Kass, H. and Catron, B. (eds)(1990) Images and Identities in Public
Administration, London: Sage Publications.

Klemke, E. D., Hollinger, R., Rudge, D. W., and Kline, A. D. (eds)
(1998) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York:
PrometheusBooks.
Marini, F. (1971) Towards a New Public Administration: the Minnowbrook perspective,
New York: Chandler.

Nicholas, H. (2007) Public Administration and Public Affairs (11th ed), New
Jersey: Prentice Hall.

Simon, Herbert (1960) The New Science of Management Decision, N.Y.: Harper
and Row.

Taylor, F. W. (1911) The Principles of Scientific Management, New York:
Harper.

Thagard, P. R. (1998) ‘Why astrology as a pseudoscience’ in Klemke, E. D., et
al (eds) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York:
Prometheus Books.

Wamsley, G. L. (1990) Refounding Public Administration, California: Sage
Publications.
Willoughby, W. F. (1927) Principles of Public Administration, Baltimore: Johns Hopkins
Press.

Waldo, Dwight (1981) The Enterprise of Public Administration, California:
Chandler & Sharp Publishers. Inc.

หลักสูตรรฐั ประศาสนศาสตรบ์ ัณฑิต สาขาการปกครองทอ้ งถ่ิน ธรรกมลการพมิ พ์ 2549
http://www.idis.ru.ac.th/report/index.php?topic=1934.0, (E.D.Klemke et al. 1990 P.32)