รายงานเงินอุุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน.เจริญพงษ์

เรื่อง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอุดหนุน
คา่ อาหารกลางวันนักเรยี น

ฉบับท่ี 10/2564

จัดพิมพค์ รัง้ ที่ 1/2564

จำนวนหนำ้ 76 หน้า

จำนวนพมิ พ์ 100 เลม่

จัดทำโดย สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร
1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดสุ ิต กรงุ เทพมหานคร 10300

ท่ีปรกึ ษำ นางพรพิศ เพชรเจรญิ เลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร

นายศิโรจน์ แพทย์พันธุ์ รองเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร

นายนพรตั น์ ทวี ผบู้ งั คบั บญั ชากล่มุ งานวิเคราะหง์ บประมาณ 2

คณะผู้จดั ทำ นายเจริญพงษ์ ศุภธรี ะธาดา นกั วิเคราะหง์ บประมาณชานาญการ

พมิ พ์ท่ี สานักการพิมพ์ สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร
1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดสุ ติ กรงุ เทพมหานคร 10300
โทรศัพท์ 02-242-5900 ตอ่ 5421

แบบประเมนิ ความพงึ พอใจเอกสารวิชาการ
ของสานักงบประมาณของรัฐสภา (PBO)
สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรียน

คำนำ

โครงการอาหารกลางวันนักเรียนมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการ
ในเด็กนักเรยี น (กระทรวงศึกษาธกิ าร, 2563) โดยกล่มุ เป้าหมายเป็นเดก็ นักเรียนระดบั ปฐมวยั ได้แก่ เด็กเลก็ และ
นักเรียนระดับประถมศึกษา ซ่ึงเป็นช่วงวัยท่ีต้องการปริมาณพลังงานและสารอาหารสาหรับการการสร้าง
ความเจริญเติบโตของร่างกาย รวมทั้งยังเป็นกลุ่มเป้าหมายที่ประสบภาวะทุพโภชนาการในระดับรุนแรงและ
ทาให้มีพัฒนาของการเจริญเตบิ โตไม่เป็นไปตามเกณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข ทั้งน้ี ในระยะเริ่มต้นหรือปี
พ.ศ. 2495 การดาเนินโครงการอาหารกลางวันอยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงศึกษาธิการและมุ่งเน้น
ไปท่ีกลุ่มเปา้ หมายเฉพาะ คอื นักเรยี นทป่ี ระสบปญั หาภาวะทพุ โภชนาการรุนแรง ตอ่ มาการดาเนนิ โครงการ
ดังกลา่ วมีพัฒนาการและขยายขอบเขตการดาเนินการไปยังเด็กปฐมวัยและนกั เรยี นประถมศึกษาทุกคน ซึ่ง
อยู่ในความรับผิดชอบของท้ังในและนอกกระทรวงศึกษาธิการ ทั้งนี้ มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็น
เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนเป็นรายหัวไปยังหน่วยงานต้นสังกัด โรงเรียนหรือสถานศึกษา เพ่ือ
ดาเนินโครงการดังกล่าว ต้ังแต่อัตรา 5 บาทต่อคนต่อวัน จนปรับเพ่ิมเป็น 21 บาทต่อคนต่อวันในปัจจุบัน
โดยท่ีผ่านมาการดาเนินโครงการนาส่งผลสัมฤทธิ์ท่ีมีนัยสาคัญต่อการแก้ไขปัญหาการขาดสารอาหารและ
ภาวะทุพโภชนาการ ตลอดจนส่งเสริมพัฒนาการทางด้านร่างกายของเด็กให้มีสุขภาพพลานามัยสมบูรณ์
แข็งแรง จนมีน้าหนักส่วนสูงเป็นไปตามเกณฑ์ท่ีกาหนดไว้ รวมทั้งเป็นส่วนหนึ่งของการลดความเหล่ือมล้า
และสนับสนุนการพัฒนาตามเป้าหมายการพัฒนาท่ีย่ังยืน (Sustainable Development Goals) ซ่ึงเป็น
กรอบทิศทางการพัฒนาของโลกภายหลังปี ค.ศ. 2015 (พ.ศ. 2558) ที่องค์การสหประชาชาติ (United
Nations: UN) กาหนดไว้ดว้ ย

โดยท่ีในคราวการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
สมาชิกรัฐสภาและคณะกรรมาธิการฯ มีความตระหนักในความสาคัญของการดาเนินโครงการอาหารกลาง
วนั ท่มี ีตอ่ การแกไ้ ขปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการตลอดจนการเสรมิ สร้างสุขภาวะของนักเรียน
รวมทั้งความเหมาะสมเพียงพอของอัตราค่าอาหารกลางวันนักเรียน จานวน 20 บาทต่อคนต่อวันโดยมีการ
ตั้งข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการฯ เพ่ือส่งต่อให้รัฐบาลรับไปพิจารณาปรับปรุงแก้ไขตามอานาจหน้าท่ี
กล่าวคือ ควรทบทวนและปรับปรุงอัตรำเงินอุดหนุนอำหำรกลำงวันสำหรับเด็กเล็ก เด็กอนุบำลและเด็ก
ประถมศกึ ษำ ซ่ึงปัจจุบนั ได้รบั จัดสรรในอัตรำมื้อละ 20 บำทต่อคน โดยปรบั ให้สอดคลอ้ งตำมดชั นีรำคำ
ผู้บริโภค เพ่ือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสำมำรถหำผู้รับจ้ำงจัดทำอำหำรกลำงวันที่มีคุณภำพให้แก่
เด็กและนักเรียน เนื่องจำกอัตรำรำคำต่อหน่วยค่ำอำหำรกลำงวันท่ีใช้จัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงิน
อุดหนุนให้แก่องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินมีอตั รำต่ำเมอ่ื เปรียบเทยี บดัชนีรำคำผบู้ รโิ ภค (สานกั งานเลขาธิการ
สภาผแู้ ทนราษฎร, 2563, น. 244)

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 1 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวันนักเรยี น

ดังนั้น ผู้ศึกษาจึงสนใจศึกษาวิเคราะห์ในประเด็นดังกล่าวข้างต้น เพ่ือเป็นสารสนเทศสนับสนุนแก่
สมาชิกรัฐสภาและผู้สนใจ ประกอบกับทางองค์การทุนเพื่อเด็กแห่งสหประชาชาติ (United Nations
Children's Fund - UNICEF) หรือองค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย เชิญให้ผู้ศึกษารับเป็นท่ีปรึกษา
งานวิจัยด้านงบประมาณสาหรับสนับสนุนค่าอาหารกลางวัน (ภาคผนวก 1) และสภากรุงเทพมหานคร
แต่งตั้งผู้ศึกษาให้ร่วมเป็นคณะอนุกรรมการศึกษาและวัฒนธรรม ชุดที่ 4 ในคณะกรรมการศึกษาและ
วัฒนธรรมประจาสภากรุงเทพมหานคร (ภาคผนวก 2) จึงทาให้มีโอกาสได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการศึกษา
เอกสารและรายงานวิจัย โดยเฉพาะรายงานวิจัย เรื่อง งบประมาณโครงการอาหารกลางวันของยูนิเซฟ
(2563) ซ่ึงได้นาเสนอต้นทุนการประกอบอาหารกลางวันนักเรียนท่ีมีความน่าสนใจโดยเปรียบเทียบกับ
ต้นทุนของกระทรวงศึกษาธิการ รวมท้ังมีโอกาสเข้าร่วมประชุม สัมภาษณ์บุคคลและลงพื้นท่ีศึกษาดูงาน
และสังเกตการณ์เกี่ยวกับการดาเนินโครงการอาหารกลางวันในศูนย์พัฒนาเด็กเล็กและโรงเรียนในสังกัด
องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ินและหน่วยงานต่าง ๆ รวมท้ังได้ประมวลประสบการณ์จรงิ ท่ไี ด้มสี ว่ นร่วมโดยตรง
จากการทาหน้าท่ีที่ปรึกษาและคณะอนุกรรมการศึกษาและวัฒนธรรมดังกล่าวสาหรับนามาวิเคราะห์และ
สังเคราะห์เพ่ือจัดทารายงานวิเคราะห์ เร่ือง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
เป็นเงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

ผู้ศึกษาขอขอบพระคุณสานักงบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร
องค์การทุนเพ่ือเด็กแหง่ สหประชาชาติหรือยูนิเซฟประจาประเทศไทย และบุคคลสาคัญ ไดแ้ ก่ นายนพรัตน์
ทวี ผู้บังคับบัญชาสานักงบประมาณของรัฐสภา ดร.กนต์ธีร์ นุชสุวรรณ ผู้เช่ียวชาญด้านการติดตามและ
ประเมินผล UNICEF รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา สมาชิกสภากรุงเทพมหานครและประธาน
คณะอนุกรรมการศึกษา คณะท่ี 4 สภากรุงเทพมหานคร รวมท้ังบุคคลผู้ให้ข้อมูลต่าง ๆ ซึ่งไม่สามารถ
กิตกิ รรมประกาศนาม ณ ทีน่ ไี้ ด้ ทไ่ี ดม้ สี ว่ นสนบั สนุนให้การจดั ทารายงานฉบบั นจ้ี นสาเรจ็ ดว้ ยดี

ผู้ศึกษาหวังว่ารายงานฉบับน้ีจะเป็นประโยชน์ต่อสมาชิกรัฐสภา หน่วยงานและบุคคลที่สนใจ
สาหรับนาไปประกอบการพิจารณากาหนดนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนให้เกิดความคุ้มค่าและประโยชน์สูงสุดต่อไป ท้ังนี้ หากส่วนใดส่วนหน่ึงของ
รายงานฯ มีข้อบกพร่องประการใด ผู้ศึกษาขอน้อมรับคาติชม และข้อเสนอแนะ เพื่อปรับปรุงและ
พฒั นาการจัดทารายงานวิชาการในโอกาสตอ่ ไป

เจริญพงษ์ ศภุ ธรี ะธาดา
สานักงบประมาณของรัฐสภา

พฤษภาคม 2564

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

บทสรุปผู้บริหำร

รายงานวิชาการ เร่ือง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบำยเพ่ือกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุน
ค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียน มีวัตถุประสงค์ 2 ประการ ได้แก่ ประกำรท่ีหน่ึง เพ่ือศึกษา และวิเคราะห์ต้นทุน
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ น
หน่วยงานภาครัฐและเอกชนที่เก่ียวข้อง โดยให้ครอบคลุมถึงเด็กนักเรียนท่ีเป็นกลุ่มเป้าหมาย คานึงถึงดัชนีราคา
ผู้บริโภค ปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารที่แตกต่างกันในแต่ละช่วงอายุของกลุ่มเป้าหมาย ขนาด
ของโรงเรียน ความประหยัดต่อขนาด และปัจจัยที่เก่ียวข้อง ประกำรท่ีสอง เพื่อจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
สาหรับเป็นสารสนเทศให้แก่สมาชิกรฐั สภาและหน่วยงานที่เก่ียวขอ้ งนามาใช้เป็นทางเลือกประกอบการพิจารณา
จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน ทั้งน้ี ผู้ศึกษาใช้วิธีการเชิงการวิจัยแบบ
ผสมผสาน (Mixed Methods) มีวิธีเก็บรวบรวมข้อมูลท้ังเชิงปริมาณและคุณภาพด้วยการศึกษาเอกสาร
สมั ภาษณ์ และสงั เกตการณ์ ตลอดจนใชก้ ารวเิ คราะหข์ ้อมลู เชิงเนื้อหาและพรรณนา

จากวิเคราะห์ข้อมูลและต้นทุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนขององค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย
(2563) หรือยูนิเซฟซึ่งศึกษาเกี่ยวกับต้นทุนอาหารกลางวันด้วยการเปรียบเทียบและต่อยอดจากข้อเสนอ
ของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน หรือ สพฐ. โดยมีหลักและแนวทางการวิเคราะห์ต้นทุน
กล่าวคือ (1) ต้องสอดคล้องกับปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารของนักเรียนตามช่วงอายุซ่ึง
จาแนกนักเรียน 4 ชั้น ได้แก่ ช้ันอนุบาล ป.1-ป.3 ป.4-ป.6 และ ม.1-ม.3 (2) ปรับราคาค่าวัตถุดิบท่ีใช้
ประกอบอาหารกลางวันให้สะท้อนระดับราคาท่ีแท้จริง (ราคาเฉล่ียตลอดทั้งปี) และตามราคาตลาดที่
กระทรวงพาณิชย์อ้างอิง และ (3) ปรับต้นทุนค่าจา้ งผู้ประกอบอาหารให้สอดคล้องตามจานวนนักเรยี นตามขนาด
โรงเรียน โดยผลการศึกษาจาแนกเป็นต้นทุนผันแปร ตน้ ทนุ คงที่ และตน้ ทนุ รวม สรปุ ไดด้ งั นี้

(1) ตน้ ทุนผันแปร (Variable Cost)
ต้นทุนผันแปรซ่ึงประกอบด้วยต้นทุนค่าวัตถุดิบและค่าโสหุ้ย โดยต้นทุนดังกล่าวของ สพฐ. ไม่
จาแนกตามระดับช้นั เท่ากบั 20.90 บำทต่อคนตอ่ วนั ขณะท่ี ยนู ิเซฟ จาแนกตามนักเรียน 4 ชั้น ทาให้ไดค้ ่า
ต้นทุนมีความละเอียด สะท้อนแตกต่างตามชั้นของนักเรียนที่สัมพันธ์กับความต้องการพลังงานและ
สารอาหารตามช่วงวัย โดยค่าต้นทุน 4 ช้ัน เท่ากับ 17.45 20.19 22.75 และ 27.17 บำทต่อคนต่อวัน
ตำมลำดับ ท้ังน้ี เพื่อเป็นข้อเสนอทางเลือกในการวิเคราะห์เปรียบเทียบต้นทุน ยูนิเซฟ และ สพฐ. ผู้ศึกษา
จึงหาค่าเฉลี่ย (Mean) ของต้นทุนยูนิเซฟดังกล่าว พบมีค่าเฉล่ีย 21.90 บำทต่อคนต่อวันสูงกว่ำ สพฐ. 1
บำท (21.90 - 20.90 = 1 บำท/คน/วนั ) หรอื สูงกว่ำคิดเป็นร้อยละ 4.78
(2) ต้นทนุ คงท่ี (Fixed Cost)
ต้นทุนคงที่เป็นค่าแรงผู้ประกอบอาหารซึ่งจาแนกตามขนาดของโรงเรียน 4 กลุ่ม ได้แก่ ขนาดเล็ก
กลาง ใหญ่ และใหญ่พิเศษ โดยยูนิเซฟกาหนดให้โรงเรียนขนำดเล็กใช้ผู้ประกอบอำหำร 1 คน ขนำดกลำงใช้

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 3 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน

ผู้ประกอบอำหำร 2 คน ขนำดใหญ่ใชผ้ ู้ประกอบอำหำร 3 คน และขนำดใหญพ่ ิเศษใช้ผ้ปู ระกอบอำหำร 4 คน
ท้ังนี้ การกาหนดดังกล่าวทาให้ต้นทุนคงที่มีลักษณะของการประหยัดจากขนาด (Economies of scale) และ
พบว่าต้นทุนคงที่ของโรงเรียนขนำดเล็ก เท่ำกับ 3.87 บำท/วัน/คน ขณะที่ ขนำดใหญ่พิเศษ เท่ำกับ 0.51
บำท/วัน/คน หรือเกิดการประหยัดจากขนาด โดยมีต้นทุนต่อหนว่ ยลดลงคิดเป็นร้อยละ 80.82 ท้ังน้ี เมื่อตน้ ทุน
คงทเี่ กดิ การประหยัดจากขนาดทาให้ตน้ ทนุ รวมมีลักษณะของการประหยดั จากขนาดเช่นเดยี วกัน

(3) ตน้ ทนุ รวม (Total Cost)
ต้นทุนรวมเท่ากับผลรวมของต้นทุนผันแปรและต้นทุนคงที่ในการประกอบอาหารกลางวัน โดยต้นทุนรวม
ของ สพฐ. มีค่ำต่ำสุดและสูงสุดอยู่ระหวำ่ ง 24 – 37 บำทต่อคนต่อวนั (ตำมขนำดของโรงเรยี น) ขณะท่ีต้นทุนรวม
ของยูนิเซฟมีค่ำต่ำสุดและสูงสุด จำแนกตำมกเรียน 4 ช้ัน มีค่ำต่ำสุดเท่ำกับ 18.52 21.26 23.82 และ 27.68
บำทต่อคนต่อวันและค่ำสูงสุดเท่ำกับ 21.32 24.06 26.62 และ 31.04 บำทต่อคนต่อวันตามลาดับ อย่างไรก็ดี
ต้นทุนรวมของยูนิเซฟซง่ึ จาแนกนักเรยี น 4 ชั้นและแสดงค่าต่าสุด – สูงสุด จึงมี 8 ค่า ดังนั้น หากต้องการเพียงอัตรา
เดียว (one price) ของชั้นเพื่อใช้วิเคราะห์เปรียบเทียบเพื่อบริหารเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันในภาพรวม ผู้ศึกษา
จงึ หาค่าต้นทุนรวมเฉลยี่ (Average Total Cost) พบว่าต้นทุนรวม สพฐ. เท่ากับ 30.5 บำทต่อคนต่อวัน ยนู ิเซฟ ของ
นักเรยี น 4 ช้ัน เท่ำกับ 19.92 22.66 25.22 และ 29.36 บำทต่อคนตอ่ วนั ตามลาดบั
(4) ข้อเสนอกำรนำต้นทุนไปใช้กำหนดอัตรำค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียน โดยท่ีการใช้นโยบาย
กาหนดค่าอาหารกลางวันนักเรียนอัตราเดียว (one price policy) ท่ีปรับเพ่ิมงบประมาณจากเดิมเล็กน้อย
(incremental budgeting) และนาไปใช้เป็นเกณฑ์การจัดสรรงบประมาณเป็นการทั่วไป เหมือนที่ผ่านมา ๆ
มีข้อจากัด เน่ืองจากเป็นค่าประมาณการที่ไม่สะท้อนต้นทุนรวมของการประกอบอาหารกลางวันซึ่งมีต้นทุน
ผันแปรที่แตกต่างกันของสภาพแวดล้อมด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเปล่ียนแปลงของดัชนีค่าครองชีพ
รวมทั้งไมส่ อดคล้องต่อความแตกต่างกันของปรมิ าณความตอ้ งการพลงั งานและสารอาหารของนักเรียนตาม
ช่วงอายุ ตลอดจนไม่สัมพันธ์กับต้นทุนคงท่ีซึ่งมีลักษณะของการประหยัดจากขนาด โดยจานวนผู้ประกอบ
อาหารท่ีว่าจ้างประกอบอาหารแตกต่างกันตามขนาดโรงเรียนจึงทาให้การจัดสรรงบประมาณเป็นเงิน
อุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนท่ัวประเทศในอัตราเดียวไม่ส่งเสริมและสนับสนุนให้เกิดการบริหาร
โครงการเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของโครงการอาหารกลางวันอย่างแท้จริง ดังนั้น ควรทบทวนนโยบำย
ค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียนอัตรำเดียว และปรับเปล่ียนนโยบำยให้ยืดหยุ่นเป็นแบบเฉพำะเจำะจง
(Tailor-made Policy) โดยใช้อัตรำค่ำอำหำรกลำงวันหลำยค่ำตำมต้นทุนรวมที่แตกต่ำงกันเพ่ือทำให้
กำรจัดสรรงบประมำณที่ภำครัฐมีอยู่อย่ำงจำกัดเกิดประโยชน์สูงสุด ท้ังนี้ การจัดสรรงบประมาณโดยใช้
อัตราท่ีแตกต่างกันตามต้นทุนหรือตามความจาเป็นของไทยเคยมีมากแล้วและสามารถตอบสนองต่อความ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 4 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

จาเป็นและเกิดประสิทธิผลเพ่ิมขึ้น เช่น การจัดสรรงบประมาณเพ่ืออุดหนุนจ่ายเป็นเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุ1 เป็นต้น
และเพื่อให้เกิดการจัดสรรงบประมาณที่บรรลุวัตถุประสงค์ที่มุ่งหวัง หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องควรใช้
ประโยชน์จากการวิเคราะห์ข้อมูลขนาดใหญ่ (big data analytics) มาใช้สนับสนุนเพ่ือให้การจัดสรรงบประมาณ
สะท้อนความแตกต่างกันของสภาพแวดล้อม ต้นทนุ และความต้องการของกลุ่มเป้าหมายอยา่ งแทจ้ ริง

(5) ข้อเสนอแนะ
(5.1) รูปแบบและวธิ ีกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงนิ อดุ หนนุ ค่ำอำหำรกลำงวันนกั เรียน
โดยท่ีในปัจจุบันรัฐบาลปรับเพิ่มอัตราค่าอาหารกลางวันที่ใช้เป็นเกณฑ์จัดสรรงบประมาณจากเดิม 20 บาท
ต่อคนต่อวนั เปน็ 21 บาทต่อคนตอ่ วันตามมติ ครม.วนั ท่ี 9 กุมภาพนั ธ์ 2564 ซ่ึงเห็นชอบให้ใช้เปน็ เกณฑใ์ น
การจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียนต้ังแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เป็นต้นไป แม้อัตรา
ใหม่ดังกล่าวไม่สอดคล้องกับต้นทุนของ สพฐ. ยูนิเซฟ และผลการศึกษา แต่เพ่ือให้การบริหารจัดการเงิน
ค่าอาหารกลางวันตามอัตราใหม่ที่เพ่ิมขึ้น 1 บาทต่อคนต่อวันให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และเกิด
ประสิทธิผลต่อการบรรลุวัตถุประสงค์โครงการ ดังนั้น รูปแบบการสนับสนุนงบประมาณค่าอาหารกลางวัน
(ตามอัตราที่กาหนด) ให้แก่ต้นทุนผันแปร (ค่าวัตถุดิบและค่าโสหุ้ย) ควรจัดสรรผ่านหน่วยรับงบประมาณหรือ
เหมือนเดิม สาหรับต้นทุนคงที่ (ค่าแรงผู้ประกอบอาหาร) มีข้อเสนอทางเลือก ได้แก่ รูปแบบท่ี 1 ให้เป็น
หน้าที่ขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ (อปท.) โดยจัดตั้งคณะกรรมการระดับท้องถ่ินมากากับดูแล ขอ้ ดี คือ
ลดภาระงบประมาณรัฐบาลและเพิ่มบทบาทการมีส่วนร่วมของ อปท. ข้อเสีย คือ เพ่ิมภาระงบประมาณ
อปท. โดยเฉพาะที่มีขอ้ จากัดด้านรายไดแ้ ละฐานะทางการคลัง และ รปู แบบท่ี 2 รฐั บาลยงั เปน็ ผู้รบั ผดิ ชอบ
จดั สรรงบประมาณสาหรับตน้ ทุนคงท่ีเหมอื นเดิม (เปน็ ส่วนหนึ่งของค่าบริหารจดั การต่อหัวนักเรยี นและตาม
ขนาดโรงเรียน) ข้อดี คือ ไม่เป็นภาระงบประมาณ อปท. ข้อเสีย คือ จากข้อจากัดดา้ นวงเงนิ ของรัฐบาลซึ่ง
อาจทาให้ไมส่ ามารถจัดสรรงบประมาณตามต้นทุนคงที่ทเ่ี กิดข้นึ จรงิ
(5.2) กำรป้องกันและแก้ไขปัญหำของกองทุนเพื่ออำหำรกลำงวันในโรงเรียนต่อกำรสนับสนุน
โครงกำรอำหำรกลำงวันนักเรียน จากผลการศึกษาแนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพื่ออาหารกลางวัน
ในโรงเรียนประถมศึกษาซึ่งพบปัญหาการบริหารจัดการกองทุนฯ กล่าวคือ การจัดสรรงบประมาณมีความ
ลา่ ช้า และมขี ้อเสนอแนะใหม้ ีการจัดสรรงบประมาณให้กับโรงเรียนโดยตรง รวมทั้งจากการที่กองทนุ จัดสรร
เงินดอกผลให้แก่โรงเรียนได้เพียงร้อยละ 12.66 ของความต้องการซ่ึงค่อนข้างน้อยมาก ดังน้ัน สมควร
พิจาณาปรับปรุง พรบ.กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 2535 เพ่ือให้
สอดคล้องตามบริบทในปัจจุบันและเพ่ือให้สามารถบริหารเงินทุนหมุนเวียนอย่างคล่องตัว คุ้มค่า มี

1 การจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุตามมติ ครม. วันที่ 18 ตุลาคม 2554
กาหนดอัตราเบ้ียยังชีพรายเดือนแบบข้ันบันได 4 อัตราตามช่วงอายุ ได้แก่ อายุ 60-69 ปี ได้รับ 600 บาท อายุ
70-79 ปี ไดร้ ับ 700 บาท อายุ 80-89 ปี ไดร้ บั 800 บาท และอายุ 90 ปขี ้นึ ไป ไดร้ ับ 1,000 บาท

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 5 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนนุ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และสนับสนุนเงินเพื่อสร้างความเข้มแข็งให้แก่กองทุนอาหารกลางวันระดับ
โรงเรียนให้เกิดความยั่งยืนด้วยการความน้อมนาหลักปรชั ญาเศรษฐกิจพอเพียงมาประยุกตใ์ ชเ้ พื่อให้กองทุน
มบี ทบาทสนบั สนนุ โครงการอาหารกลางวนั โรงเรียนใหบ้ รรลวุ ัตถปุ ระสงค์เป็นรูปธรรมอยา่ งมคี ณุ ภาพต่อไป

(5.3) กำรพัฒนำเพ่ิมประสิทธิภำพของกำรดำเนินโครงกำรและบริหำรงบประมำณรำยจ่ำยที่
ได้รบั จัดสรรเป็นเงนิ อุดหนนุ ค่ำอำหำรกลำงวันนักเรยี น จากการประเมนิ โครงการอาหารกลางวนั โรงเรียน
ซึ่งพบปัจจัยท่ีมคี วามสมั พนั ธก์ บั ผลการดาเนินโครงการและบริหารงบประมาณค่าอาหารกลางวนั คือ ระดับ
การศึกษาของผู้บรหิ ารและประสบการณ์ในตาแหน่งของผู้บริหารโรงเรียน ควรพัฒนาผู้บริหารโรงเรียนและ
เจ้าหน้าท่ีอยู่รับผิดชอบโครงการอาหารกลางวันเพ่ือจัดการความรู้เกี่ยวกับการจัดการอาหารกลางวันและ
สนับสนุนการสร้างเครือข่ายความรู้ในโรงเรียนไปสู่กลุ่มโรงเรียนและระหว่างกลุ่มโรงเรียน เพื่อสร้างความรู้
และปญั ญาในการเพมิ่ ประสิทธิภาพการดาเนนิ โครงการและบริหารงบประมาณคา่ อาหารกลางวัน

(5.4) กำรพัฒนำโครงกำรอำหำรกลำงวันนักเรียนเพ่ือส่งเสริมและสนับสนุนให้เด็กนักเรียน
ได้รับพลังงำนและสำรอำหำรที่มีปริมำณและคุณค่ำทำงโภชนำกำรท่ีเพียงพอ เน่ืองจากโครงการอาหาร
กลางวันโรงเรียนมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการในเด็กนักเรยี น
ดังน้ัน เพื่อให้เป็นกลุ่มเป้าหมายโครงการได้รบั พลังงานและสารอาหารทม่ี ีปริมาณและคณุ ค่าทางโภชนาการ
ท่ีเพียงพอตามเกณฑ์มาตรฐานที่กาหนด จึงมีข้อเสนอแนะเพิ่มเติม ได้แก่ การจัดทาโครงการอาหารเช้า
นักเรียนเพ่ือขยายผลการแก้ไขปัญหาจากโครงการอาหารกลางวัน และการสนับสนุนให้ทุกภาคส่วนท่ี
เก่ียวข้องมีความรู้ทางโภชนาการและให้มีการสร้างนักโภชนาการในระดับท้องถ่ินเพื่อสนับสนุนโครงการ
อาหารกลางวนั นักเรยี น

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 6 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวนั นกั เรียน

สำรบญั

คานา 1
บทสรปุ ผู้บริหาร 3
สารบัญ 7
สารบญั ตาราง 9
สารบญั ภาพ 10
บทที่ 1 บทนา 11
11
1.1 ความเปน็ มาและหลกั การเหตุผล 12
1.2 วัตถุประสงค์ของการศึกษา 12
1.3 ขอบเขตของการศึกษา 13
1.4 วิธกี ารศกึ ษา 15
1.5 นยิ ามศัพท์ 16
1.6 ประโยชนท์ ่คี าดว่าจะได้รับ 17
บทที่ 2 แนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมท่ีเก่ยี วข้อง 17
2.1 ความเป็นมาของการจดั อาหารกลางวันนักเรียน 20
2.2 การจดั สรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น 25
2.3 ผลการดาเนนิ งานและปัญหาอปุ สรรคของการจดั อาหารกลางวันนกั เรียน 27
2.4 ผลการศึกษาวจิ ยั ท่ีเกีย่ วข้องกับการจดั อาหารกลางวัน 32
บทที่ 3 ผลการศึกษา 32
3.1 การสังเคราะห์พัฒนาการของการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนุน
37
คา่ อาหารกลางวนั นักเรียน
3.2 การวิเคราะห์แหล่งเงนิ และแนวทางการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอดุ หนนุ 41

คา่ อาหารกลางวนั นักเรียน 43
3.3 การวิเคราะห์ปรมิ าณความต้องการพลงั งานและสารอาหารของเด็กวัยเรียนจาก

อาหารกลางวัน
3.4 ผลการวิเคราะห์ต้นทุนและอตั ราค่าอาหารกลางวันนักเรียน

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 7 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อดุ หนุนคา่ อาหารกลางวันนกั เรยี น

สำรบญั (ต่อ)

บทท่ี 4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ 53

4.1 บทสรปุ 53

4.2 ขอ้ เสนอแนะ 59

บรรณานุกรม 65

ภาคผนวก 70

ภาคผนวก 1 : หนังสือองค์การทุนเพื่อเดก็ แห่งสหประชาชาติ (UNICEF) 71

ภาคผนวก 2 : คาสัง่ คณะกรรมการศึกษาและวัฒนธรรม สภากรุงเทพมหานคร 73

ภาคผนวก 3 : ภาพการสัมภาษณผ์ ใู้ ห้ข้อมลู และภาพการสงั เกตการณ์การจดั อาหารกลางวันโรงเรยี น 74

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 8 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนกั เรียน

สำรบญั ตำรำง

ตารางที่ 3.1 งบประมาณรายจา่ ยทจี่ ดั สรรเป็นเงินอดุ หนุนค่าอาหารกลางวันนกั เรียน 38

ปงี บประมาณ พ.ศ. 2561 – 2564 จาแนกตามหนว่ ยรบั งบประมาณ

ตารางท่ี 3.2 การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายจากเงินดอกผลกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันใน 39

โรงเรียนประถมศึกษาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จาแนกตามโครงการและหน่วยงาน

ตน้ สังกดั โรงเรยี น

ตารางท่ี 3.3 ผลการวิเคราะห์ปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารของเด็กวยั เรียน 42

จาแนกตามอายุ

ตารางที่ 3.4 ต้นทนุ ผันแปรของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียน จาแนกตามระดับช้ันนักเรียน 45

ตารางท่ี 3.5 ตน้ ทุนคงท่ีของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียน จาแนกตามขนาดโรงเรียน 48

ตารางท่ี 3.6 ต้นทุนรวมของการประกอบอาหารกลางวนั นักเรียน จาแนกตามระดบั ช้นั นักเรียน 51

ตารางที่ 4.1 เปรยี บเทียบคา่ ต้นทนุ รวมของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียนของ สพฐ. 57

องค์การยูนเิ ซฟประจาประเทศไทย และค่าเฉล่ียจากการศึกษา

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 9 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวันนกั เรยี น

สำรบญั ภำพ

ภาพที่ 2.1 ต้นทุนการจัดทาอาหารกลางวันในโครงการ NSLP ปกี ารศกึ ษา ค.ศ. 2014-2015 29
ภาพที่ 3.1
ภาพท่ี 3.2 พัฒนาการของการปรบั อตั ราค่าอาหารกลางวันนักเรียนตามลาดบั เวลา (Timeline) 36

ภาพท่ี 3.3 แหล่งเงนิ และแนวทางการจดั สรรเงนิ อุดหนนุ เป็นค่าอาหารกลางวนั นกั เรียนของ 40
ภาพที่ 3.4
โรงเรยี นและสถานศึกษาในปัจจบุ ัน

อาหาร 5 หมสู่ าหรับกลุม่ เป้าหมายตามโครงการอาหารกลางวันนักเรียน 41

อตั ราส่วนของอาหารกลางวนั เด็กวัยเรยี นตามพลังงานและสารอาหารต่อวัน 43

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 10 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนุนคา่ อาหารกลางวันนักเรียน

บทที่ 1
บทนำ

1.1 ควำมเป็นมำและหลกั กำรเหตผุ ล
สืบเน่ืองมาจากในคราวการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ

พ.ศ. 2564 ของสภาผ้แู ทนราษฎร ในวาระที่สอง การพจิ ารณาในรายละเอยี ดของรา่ งพระราชบัญญัตฯิ ของ
คณะกรรมาธิการวิสามัญพจิ ารณารา่ งพระราชบัญญัตงิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
สภาผแู้ ทนราษฎร โดยคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ใหค้ วามสาคญั กบั การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายประจาปี
สาหรับเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน และได้มีข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เพื่อ
แจ้งให้คณะรฐั มนตรี ทราบและนาไปพิจารณาดาเนินการตอ่ ไป

ท้ังนี้ ข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เกี่ยวกับเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน คือ
ควรทบทวนและปรับปรุงอัตรำเงินอดุ หนุนอำหำรกลำงวันสำหรบั เดก็ เล็ก เด็กอนุบำลและเด็ก ประถมศึกษำ ซ่ึง
ปัจจุบันได้รับจัดสรรในอัตรำมื้อละ 20 บำทต่อคน โดยปรับให้สอดคล้องตำมดัชนีรำคำผู้บริโภค เพ่ือให้
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสำมำรถหำผู้รับจ้ำงจัดทำอำหำรกลำงวันท่ีมีคุณภำพให้แก่เด็กและนักเรียน
เนื่องจำกอัตรำรำคำต่อหน่วยค่ำอำหำรกลำงวันที่ใช้จัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นมีอัตรำต่ำเมื่อเปรียบเทียบดัชนีรำคำผู้บริโภค (สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร,
2563, น. 244)

ต่อมาคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2563 ได้พิจารณาผลวิเคราะห์
การบ ริ ห ารจั ด ก ารโค รงการอาห ารกล างวั น ข อ งนั กเรี ย น โรงเรี ย น ป ระถ ม ศึ ก ษ าท่ั วป ระเท ศ ต าม ที่
กระทรวงศึกษาธิการเสนอและมีมติเห็นชอบในหลักการการปรับอัตราค่าอาหารกลางวันของนักเรียนและให้
กระทรวงศึกษาธิการรับความเห็นและข้อสังเกตของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ กระทรวงมหาดไทย กระทรวง
สาธารณสุข และคณะกรรมการบริหารกองทนุ เพ่อื ความเสมอภาคทางการศกึ ษา รวมท้งั ขอ้ สงั เกตและข้อเสนอแนะ
ของส านั กงบประมาณและสานั กสภาพั ฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติไปประกอบการพิ จารณา ใน
รายละเอียดของการปรบั อตั ราค่าอาหารกลางวนั ของนกั เรียนและนาเสนอคณะรฐั มนตรพี จิ ารณาอีกครงั้ หนง่ึ

ทง้ั นี้ สรุปความเหน็ และข้อสังเกตของหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องกับการปรับอตั ราค่าอาหารกลางวันของ
นักเรียน ไดแ้ ก่ ประการท่ีหน่งึ ความครอบคลุมของนักเรยี นทน่ี าเสนอขออนุมัติ โดยเปน็ นักเรียนในโรงเรียน
สังกัดสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน (สพฐ.) เท่าน้ัน ยังไม่ครอบคลุมถึงเด็กและนักเรียนใน
โรงเรียนสงั กัดหน่วยงานอ่ืน เช่น องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน เป็นต้น ประการท่ีสอง ฐานการคานวณอัตรา
อาหารกลางวันท่ีเป็นค่าใช้จ่ายคงท่ี ค่าใช้จ่ายแปรผัน โดยการกาหนดราคากลางของวัตถุดิบต่าง ๆ และค่า
บริหารจัดการ ควรพิจารณาผลของการประหยัดต่อขนาด (economies of scale) ท่ีสะท้อนต้นทุนคงท่ี

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 11 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น

ของโรงเรียนแตล่ ะขนาด ประการที่สาม ควรพิจารณาทางเลือกอื่น ๆ เพือ่ ใหก้ ารจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
สาหรับค่าอาหารกลางวันนักเรียนมีความรอบด้านและเกิดความคุ้มค่าสูงสุด ประการท่ีส่ี ควรปรับอัตรา
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนให้แก่โรงเรียนขนาดเล็กเป็นลาดับแรก ประการที่ห้า ควรพิจารณาค่าอาหาร
กลางวันนักเรียนตามหลักโภชนาการที่แตกต่างกันในแต่ละช่วงวัย ประการที่หก ควรมีกลไกติดตาม กากับ
ดูแล และตรวจสอบการดาเนินโครงการอาหารกลางวันนักเรียนว่าแกป้ ัญหาภาวะทุพโภชนาการได้มากน้อย
เพยี งใด และประการทเ่ี จด็ ควรสอดแทรกเรอ่ื งโภชนาการในหลกั สูตรการพัฒนากจิ กรรมการเรยี นรู้

ดังนั้น เพ่ือให้ได้สารสนเทศท่ีสาหรับจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย (policy suggestion) การจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรียน ตามขอ้ สังเกตคณะกรรมาธิการวิสามญั พิจารณารา่ ง
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 สภาผู้แทนราษฎร และตามมติ
คณะรัฐมนตรีเมือ่ วนั ที่ 29 กันยายน 2563 โดยเฉพาะข้อเสนอทางเลอื กสาหรบั การปรับปรงุ อัตราค่าอาหาร
กลางวันนักเรยี นท่ีสอดคล้องตามดัชนีราคาผู้บรโิ ภค ปริมาณความตอ้ งการพลังงานและสารอาหารตามหลัก
โภชนาการท่ีแตกต่างกันในแต่ละช่วงอายุของนักเรียน ขนาดของโรงเรียน หลักความประหยัดต่อขนาด
(economies of scale) และปัจจัยที่เกี่ยวข้องต่าง ๆ เพื่อให้ส่วนราชการ หน่วยงานภาครัฐ และองค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินซึ่งเป็นต้นสังกัดของโรงเรียนและสถานศึกษา และหรือหน่วยปฏิบัติการที่รับผิดชอบ
ดาเนินงานและเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายค่าอาหารกลางวันนักเรยี น สามารถจดั ทาบริการสาธารณะด้าน
การจัดทาและให้บริการอาหารกลางวันท่ีมีคุณภาพให้แก่เด็กและนักเรียนได้อย่างมีประสิทธิภาพและเกิด
ประสทิ ธผิ ลตามวัตถุประสงคข์ องโครงการอาหารกลางวนั โรงเรยี น

1.2 วตั ถปุ ระสงคข์ องกำรศึกษำ

1.2.1 เพ่ือทบทวน ศึกษา และวิเคราะห์ต้นทุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนของโรงเรียนในสังกัด
สานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานภาครัฐและเอกชนท่ี
เก่ียวข้อง โดยให้ครอบคลุมถึงเด็กและนักเรียนท่ีเป็นกลุ่มเป้าหมายของส่วนราชการ องค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ิน หน่วยงานภาครัฐและเอกชนต่าง ๆ และคานึงถึงดัชนีราคาผู้บริโภค ปริมาณความต้องการพลังงาน
และสารอาหารที่แตกต่างกันในแต่ละช่วงอายุของนักเรียน ขนาดของโรงเรียน หลักความประหยัดตอ่ ขนาด
และปัจจยั ท่ีเกี่ยวข้อง

1.2.2 เพื่อจดั ทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสาหรับเป็นสารสนเทศให้แกส่ มาชิกรฐั สภาและหนว่ ยงาน
ที่เกี่ยวข้องสาหรับนามาใช้เป็นทางเลือกประกอบการพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุ น
ค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน
1.3 ขอบเขตของกำรศกึ ษำ

1.3.1 ศึกษา และวิเคราะห์วิธีการคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันตามโครงการอาหารกลางวันใน
โรงเรียนประถมศึกษาหรือโครงการอาหารกลางวันนักเรียน ซึ่งกลุ่มเป้าหมายเป็นเด็กนักเรียนที่อยู่ในสังกัด

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 12 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นักเรียน

ของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน (สพฐ.) และหน่วยงานที่เก่ียวข้อง เช่น สานัก
บริหารงานส่งเสริมการศึกษาเอกชน (สช.) องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) กองบัญชาการตารวจ
ตระเวนชายแดน (ตชด.) เปน็ ต้น

1.3.2 ศึกษา และวิเคราะห์ผลการคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนให้ครอบคลุม
กลุ่มเป้าหมายของโครงการทั้งหมด ได้แก่ โรงเรียนในสังกัด สพฐ. โรงเรียนในสังกัด สช. ศูนย์เด็กเล็กและ
โรงเรยี นในสงั กัด อปท. ตชด. และมหาวทิ ยาลยั ของรฐั เป็นตน้

1.3.3 ศึกษา และวิเคราะห์ผลการคานวณตน้ ทนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรยี นให้ครอบคลุมตามขนาด
ของโรงเรียน (จาแนกตามจานวนนกั เรียน) ซึ่งได้แก่ โรงเรียนขนาดเล็ก (1-120 คน) ขนาดกลาง (121-600
คน) ขนาดใหญ่ (601-1,500 คน) และโรงเรียนขนาดใหญ่พิเศษ (>1,501 คน) รวมท้ังตามหลักความ
ประหยดั ตอ่ ขนาด

1.3.4 ศึกษา และวิเคราะห์การคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนให้ครอบคลุมตามปริมาณ
ความต้องการพลังงานและสารอาหารที่แตกต่างกันในแต่ละช่วงอายุของนักเรียนซึ่งได้แก่ชั้นเด็กปฐมวัยหรือเด็ก
เล็กและอนุบาล นักเรียนชั้นประถมศึกษาที่ 1 - 3 ชั้นประถมศึกษาท่ี 4 – 6 และช้ันมัธยมศึกษาที่ 1 – 3
(ในโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษา)

1.3.5 ศกึ ษา และวิเคราะหก์ ารคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันนกั เรียนโดยคานงึ ถึงความสอดคล้องตาม
ดชั นีราคาผู้บริโภคตามราคาต้นทุนวัตถุดิบที่ใช้ประกอบอาหารกลางวันนักเรียนให้สะท้อนถึงระดบั ราคาท่แี ท้จริง
(ระดับราคาเฉล่ยี ตลอดทั้งปี) และราคาวัตถุดิบตามราคาตลาดท่ีกระทรวงพาณิชย์อ้างอิง รวมทั้งตามราคาค่าจ้าง
ผปู้ ระกอบอาหารให้สอดคล้องกับจานวนนักเรียนและขนาดของโรงเรยี น

1.3.6 การศกึ ษานี้ ดาเนนิ การในระหวา่ งเดอื นพฤศจิกายน 2563 – เมษายน 2564

1.4 วธิ ีกำรศกึ ษำ

1.4.1 การศึกษานี้ กาหนดระเบยี บวธิ กี ารศึกษาเป็นแบบผสมผสาน (Mixed Method) โดยเป็นการศกึ ษา
ทมี่ กี ารเก็บข้อมูลและวเิ คราะห์ขอ้ มลู แบบผสมผสานท้ังเชงิ ปริมาณและเชิงคณุ ภาพ รวมท้ังผู้ศกึ ษาใหค้ วามสาคัญ
กบั ลักษณะขอ้ มูลเปน็ สาคัญและมกี ารบรู ณาการข้อมลู ในทุกขัน้ ตอนตามความจาเป็นและเหมาะสม

1.4.2 การเกบ็ รวบรวมข้อมูล ซ่ึงผ้ศู กึ ษากาหนดวธิ ีการตา่ ง ๆ ดงั น้ี
1) วิธีการศึกษาเอกสาร (Documentary Research) ท่ีเกี่ยวกับปัญหาหรือประเด็นท่ีศึกษา

และผู้ศึกษานาองค์ความรู้ที่ได้จากการทบทวนแนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมที่เก่ียวข้อง (Review of Related
Literatures) มาใช้ในการวิเคราะห์ผลจากการศึกษาเอกสารต่าง ๆ ทั้งนี้ การศึกษาเอกสาร ผู้ศึกษาใช้เอกสาร
ปฐมภูมแิ ละทุติยภมู ิ ดังนี้

1.1) เอกสารปฐมภูมิ (Primary document) เป็นข้อมูลดิบที่ยังไม่ได้ผ่านการวิเคราะห์
และสังเคราะห์ โดยข้อมูลส่วนน้ีได้จากการเก็บรวบรวมเอกสารที่สาคัญ เช่น กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 13 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรียน

และระเบียบต่าง ๆ เอกสารรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ
รายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ของสภาผู้แทนราษฎร เอกสารรายงานการพิจารณาศึกษาร่าง
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2564 คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา
ศึกษาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ของวุฒิสภา หนังสือ รายงาน
การประชมุ และเอกสารราชการ ข้อมลู ขา่ วสารท่ีเผยแพรผ่ า่ นสอื่ ส่งิ พิมพ์ และผา่ นอนิ เทอร์เน็ต เป็นต้น

1.2) เอกสารทุติยภูมิ (Secondary document) เป็นข้อมูลที่ผ่านการวิเคราะห์แล้ว
ระดับหนึ่งและเพื่อช่วยให้การศึกษามีความสมบูรณ์ย่ิงข้ึน โดยเอกสารทุติยภูมิที่ใช้ในการศึกษานี้ เช่น
รายงานวิจัยขององค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย เรื่อง งบประมาณโครงการอาหารกลางวันโรงเรียน
(2563) รายงานของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน กระทรวงศึกษาธิการ เรื่อง การขอปรับ
ค่าอาหารกลางวันของนักเรียน. (2563) รายงานของสานักงานกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน เร่ือง
แนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพ่ืออาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาที่มีประสิทธิภาพเพ่ือลด
ปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียน (2561), คู่มือการจัดการอาหารกลางวันนักเรียนตามมาตรฐาน
โภชนาการ สุขาภิบาลอาหารและอาหารปลอดภยั สาหรับโรงเรยี นประถมศึกษา กองทนุ เพือ่ โครงการอาหาร
กลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา สานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน (2558) บทความวิชาการ
วทิ ยานิพนธ์ หนังสือ นติ ยสาร แผน่ พบั เอกสารอัดสาเนาต่าง ๆ เป็นตน้

2) การสัมภาษณ์ (Interview) กลุ่มผู้ให้ข้อมูล ได้แก่ ผู้บริหาร ครู อาจารย์ และเจ้าหน้าท่ีระดับ
ปฏิบัติของโรงเรียนท่ีดาเนินโครงการอาหารกลางวัน ซ่ึงเป็นฝ่ายนานโยบายไปสู่การปฏิบัติ (Policy
Implementation) เพ่ือให้ได้ข้อมูลย้อนกลับสาหรับนามาจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายท่ีเอื้อต่อการ
ขับเคล่อื นไปสู่การปฏิบตั อิ ย่างมปี ระสิทธิภาพและประสิทธิผล

3) การสังเกตการณ์ (Observation) ในการเก็บรวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวกับพฤติกรรมของสิ่งท่ี
ศกึ ษา เช่น บุคคล เหตุการณ์ กิจกรรม สภาพแวดล้อม ภูมิสังคมหรือวัตถุต่าง ๆ เป็นต้น ของการดาเนนิ โครงการ
อาหารกลางวัน โดยผู้ศึกษาใช้ประสาทสัมผัส อาทิ ตา หู ในการติดตามเฝ้าดูตามประเด็นท่ีสนใจในลักษณะ
สังเกตการณ์แบบไม่มีส่วนร่วม กล่าวคือ ผู้ศึกษาในฐานะบุคคลภายนอกที่เข้าไปสังเกตการณ์ในระหว่าง
การศึกษาดูงานและเยี่ยมชมโรงเรียน (School Visit) ท่ีดาเนินโครงการอาหารกลางวัน แต่ไม่ได้มีส่วนร่วม
ในกิจกรรมต่าง ๆ โดยตรง เพื่อควบคุมความลาเอียงที่อาจเกิดขึ้นจากการเข้าไปมีส่วนร่วมในระดับต่าง ๆ
และทาการจดบนั ทึกสิง่ ทส่ี งั เกตการณ์ท่เี กี่ยวข้องกบั ปญั หาและประเด็นทีส่ นใจศึกษา

1.4.3 การตรวจสอบคณุ ภาพของข้อมลู
การศึกษาครั้งน้ี ผู้ศึกษาตรวจสอบข้อมูลที่ได้มาจากการเก็บรวบรวมเพ่ือให้ข้อมูลมีความ

เทยี่ งตรง (validity) และเช่ือถอื ได้ (reliability) โดยใช้วิธีการตรวจสอบขอ้ มูลสามเส้า(triangulation) ดงั นี้
1) การตรวจสอบข้อมูลจากผู้ให้ข้อมูลมีสถานภาพแตกต่างกัน เช่น ผู้บริหาร ครูอาจารย์

และเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติในโรงเรียนหรือสถานศึกษาทั้งในส่วนกลางและภูมิภาค ผู้กากับดูแลและให้

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 14 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น

คาปรึกษาผู้บริหารและครูอาจารย์ อาทิ ศึกษานิเทศก์ หน่วยงานต้นสังกัด (ผู้บริหารท้องถิ่น) และนักเรียน
และผู้ปกครองนักเรยี นซึ่งเปน็ กลุ่มเปา้ หมายของโครงการอาหารกลางวนั เปน็ ต้น

2) การตรวจสอบจากแหล่งข้อมูลที่หลากหลาย โดยท้ังจากเอกสารที่มีความหลากหลาย
เช่น เอกสารจากหน่วยงานภาครัฐ ภาควิชาการ ภาคประชาสังคม และองค์กรระหว่างประเทศ เป็นต้น
ควบคู่ไปกับการใช้ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ และจากการสังเกตการณ์มาเปรียบเทียบ เพื่อตรวจสอบความ
ถกู ต้องของข้อมูล

3) การตรวจสอบโดยการเก็บข้อมูลเดียวกัน ในช่วงเวลาท่ีต่างกัน เพ่ือให้ได้ข้อมูลท่ีมีความ
เที่ยงตรง โดยการสัมภาษณ์และสังเกตการณ์ด้วยการใช้ประเด็นคาถามและสังเกตการณ์เดียวกันกับผู้ให้
ขอ้ มลู และกจิ กรรมทเี่ กีย่ วข้องในช่วงเวลาที่ห่างกันแลว้ นาข้อมลู มาเปรยี บเทยี บกัน

1.4.4 การวเิ คราะหข์ อ้ มูล
ผู้ศึกษานาข้อมูลท่ีเก็บรวบรวมด้วยวิธีการดังกล่าวข้างต้นมาวิเคราะห์ข้อมูลเชิงเนื้อหา

(Content Analysis) สาหรับข้อมูลเชงิ คณุ ภาพตามหลักตรรกะเหตุผล โดยใช้วิธีการจาแนกประเภทขอ้ มลู และ
ใช้การวิเคราะห์เชิงพรรณนา (Descriptive Statistics) เป็นการวิเคราะห์ข้อมูลเชิงปริมาณโดยทั้งสอง
วิธีการ ผู้ศึกษามุ่งเพ่ือบรรยายลักษณะข้อมูล เพื่อตอบวัตถุประสงค์การศึกษา การวิเคราะห์จาแนกข้อมูล
เปน็ จานวน คา่ กลาง สัดส่วน และหรอื รอ้ ยละ รวมท้งั การใชต้ ารางแจกแจงขอ้ มูล และแผนภูมิ เชน่ แผนภูมิ
วงกลม แผนภูมิตามลาดับเวลา (Timeline) เพื่อวิเคราะห์ข้อมูล และนาเสนอผลการวิเคราะห์ สาหรับ
ประกอบการพรรณนาเน้ือหาตามหลักตรรกะเหตผุ ล

ท้ังน้ี การวิเคราะห์ข้อมูลตามวิธีการดังกล่าวข้างต้น ผู้ศึกษาใช้วิเคราะห์ข้อมูลที่ได้จาก
การศึกษาเอกสาร การสัมภาษณ์ และการสังเกตการณ์จากกิจกรรมการศึกษาดูงานและเยี่ยมชมโรงเรียน
เพ่ือสงั เคราะห์และจดั ทาข้อสรุปตามกรอบวตั ถปุ ระสงค์ของการศกึ ษา คือ การจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือ
เป็นสารสนเทศให้แก่สมาชิกรัฐสภาและหน่วยงานภาครัฐท่ีเก่ียวข้องสาหรับนามาใช้เป็นทางเลือก
ประกอบการพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน รวมท้ังผลการ
วิเคราะห์และขอ้ ค้นพบอ่นื ๆ มาอภปิ รายผลเพ่ือจัดทาขอ้ เสนอแนะตอ่ ไป

1.5 นยิ ำมศัพท์

1.5.1 เงินอุดหนุนอาหารกลางวัน หมายถึง งบประมาณรายจ่ายที่จัดสรรเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปให้แก่
หน่วยงานรบั งบประมาณเพื่อช่วยเหลือสนับสนุนโรงเรียนและสถานศึกษาในการจัดทาหรือประกอบอาหาร
กลางวันตามโครงการอาหารกลางวันนักเรียน โดยมีการจัดสรรตามอัตรารายหัวนักเรียนต่อวันและตาม
จานวนวันที่กาหนด

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 15 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อุดหนุนคา่ อาหารกลางวนั นักเรียน

1.5.2 ต้นทุนอาหารกลางวันนักเรียน หมายถงึ ต้นทุนรวมท่ีได้จากการวเิ คราะห์ค่าใช้จ่ายซ่ึงเกดิ ข้ึน
จากการดาเนินการจัดทาหรือประกอบอาหารกลางวันนักเรียน เช่น ค่าวัตถุดิบ ค่าโสหุ้ย ค่าจ้างผู้ประกอบ
อาหาร เป็นตน้ ทงั้ นี้ ตน้ ทุนอาหารกลางวนั สามารถเฉลี่ยต่อหวั นกั เรียนต่อวันกไ็ ดส้ าหรบั นาไปใชป้ ระโยชน์

1.5.3 ดัชนีราคาผู้บริโภค หมายถึง ดัชนีของราคาท่ีใช้วัดการเปลี่ยนแปลงของราคาขายปลีกสินค้า
และบริการที่ผู้บริโภคจ่ายซ้ือเพื่อการบริโภค ณ ตลาดและร้านค้าปลีกในปีใดปีหน่ึง เปรียบเทียบกับราคา
สินคา้ ชนิดและจานวนเดียวกันในปีฐาน

1.5.4 ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย (policy suggestion) หมายถงึ ข้อเสนอแนะสาหรับเป็นทางเลือกอื่น
ซึ่งแตกตา่ งไปจากทางเลือกเดมิ ที่ใช้ดาเนินนโยบาย สาหรับเสนอให้รฐั สภา คณะรัฐมนตรี หน่วยงานภาครัฐ
และบุคคลท่ีเก่ียวข้องกับการตัดสินใจกาหนดนโยบาย การนานโยบายไปปฏิบัติ และหรือการดาเนินการ
ขั้นตอนอ่ืนของวงจรนโยบายสาธารณะ ท้ังน้ี การพิจารณาอนุมัติกฎหมายเป็นส่วนหน่ึงของการกาหนด
นโยบายสาธารณะ เพ่ือเป็นข้อมูลสารสนเทศสาหรับนาไปพิจารณาใช้ประโยชน์เชิงนโยบายตามหน้าที่และ
อานาจทกี่ าหนดไว้

1.5.5 การจัดขนาดโรงเรียนตามโครงการอาหารกลางวัน หมายถึง การจัดประเภทโรงเรียนตามจานวนนักเรียน
จาแนกเป็น 4 ประเภท ได้แก่ โรงเรียนขนาดเล็กมีนักเรียน 1-120 คน โรงเรียนขนาดกลางมีนักเรียน 121-600 คน
โรงเรยี นขนาดใหญ่มนี กั เรียน 601-1,500 คน และโรงเรียนขนาดใหญ่พิเศษมีนักเรียนมากกวา่ 1,501 คนขนึ้ ไป

1.5.6 การจัดกลุ่มนักเรียนตามโครงการอาหารกลางวัน หมายถึง การจัดกลุ่มนักเรียนตามช่วงชั้นและ
อายุ จาแนกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ ช้ันเด็กปฐมวัยและอนุบาล นักเรียนชั้นประถมศึกษาที่ 1 - 3 นักเรียนช้ัน
ประถมศกึ ษาที่ 4 – 6 และนกั เรียนชัน้ มธั ยมศกึ ษาท่ี 1 – 3 (สาหรับโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษา)

1.6 ประโยชนท์ คี่ ำดวำ่ จะไดร้ บั

1.6.1 สมาชิกรัฐสภาและบุคลากรในวงงานรัฐสภามีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสาหรับนามาใช้เป็น
ทางเลือกประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
และกฎหมายอันเก่ียวด้วยทางการเงินอื่น ในส่วนท่ีเกี่ยวข้องกับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงิน
อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

1.6.2 หน่วยงานภาครัฐที่เก่ียวข้องมีสารสนเทศสาหรับนามาใช้เป็นทางเลือกประกอบการพิจารณา
ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 และกฎหมายอันเก่ียวด้วยทาง
การเงินอื่น ในส่วนท่เี กี่ยวขอ้ งกบั การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 16 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวันนกั เรยี น

บทที่ 2
แนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมทเ่ี กยี่ วข้อง

การศึกษา เรื่อง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวันนักเรียน ผู้ศึกษาได้ทบทวนแนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมท่ีเกี่ยวข้อง (Review of
Related Literatures) เพ่ือทราบถึงสถานภาพขององค์ความรู้ (State of The Art) ของการดาเนินโครงการ
และการจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวันในปัจจบุ ัน และเพอื่ ให้มอี งคค์ วามรู้ท่จี าเป็นและ
หรือเกี่ยวข้องสาหรับใช้วิเคราะห์ข้อมูลปฐมภูมิและทุติภูมิท่ีรวบรวมได้เพื่อสังเคราะห์เป็นผลการศึกษาตาม
วตั ถุประสงค์ที่กาหนด ตลอดจนเพ่ือให้ได้ข้อมูลอ้างอิงสาหรบั สนบั สนุนในการอภิปรายผลการศกึ ษาสาหรับ
จัดทาขอ้ เสนอแนะท่สี อดคล้อง เกิดความสมบูรณ์และรอบดา้ น ท้งั นี้ ผู้ศึกษาไดท้ บทวนแนวคิด ทฤษฎี และ
วรรณกรรมทเี่ กยี่ วข้องกับเรื่องท่ีศึกษา ดังน้ี

2.1 ความเปน็ มาของการจัดอาหารกลางวนั นกั เรียน
2.2 การจดั สรรงบประมาณเปน็ ค่าอาหารกลางวันนักเรียน
2.3 ผลการดาเนินงานและปัญหาอุปสรรคของการจัดอาหารกลางวนั นักเรียน
2.4 ผลการศกึ ษาวิจยั ทเี่ กยี่ วกบั การจัดอาหารกลางวนั นักเรียน

2.1 ควำมเป็นมำของกำรจดั อำหำรกลำงวันนักเรียน
อาหารเป็นปัจจัยส่ีท่ีมีความจาเป็นต่อการดารงชีพของมนุษย์และมีความสาคัญต่อการสร้างความ

เจริญเติบโตของร่างกายและทาให้มีสุขภาพท่ีสมบูรณ์แข็งแรง โดยเม่ือร่างกายได้รับอาหารที่มีคุณค่าทาง
โภชนาการท่ีครบถ้วนในปริมาณที่เพียงพอกับความต้องการ และมีคุณภาพท่ีครบถ้วน ถูกลักษณะ ไม่มี
สารพิษหรือส่ิงปนเปื้อนที่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพแล้ว ย่อมทาให้ร่างกายสามารถเจริญเติบโตตาม
พันธกุ รรมและสภาพแวดล้อมได้อยา่ งมพี ฒั นาการสงู สุด ท้งั น้ี กล่าวไดว้ ่าอาหารท่มี ีปริมาณและคณุ ภาพตาม
หลักโภชนาการเป็นปัจจัยท่ีหล่อเล้ียงชีวิตและสร้างความเจริญเติบโตของมนุษย์ทุกคน ทุกเพศ และทุกช่วง
อายุหรอื วัย ตั้งแตว่ ัยแรกเกิดจนตาย

จากความจาเป็นและสาคัญของอาหารดังกล่าว ทาให้การได้รับอาหารท่ีมีปริมาณและคุณภาพ
เหมาะสมตามความต้องการพลังงานและปริมาณสารอาหารที่มีแตกต่างกันในแต่ละช่วงอายุหรือวยั จึงเป็น
ปัจจัยที่มีความสาคัญ โดยในวัยเด็กซึ่งเป็นช่วงอายุที่มีความจาเป็นและต้องการอาหารสาหรับสร้าง
พัฒนาการของการเจริญเติบโตมากท่ีสุด เพื่อให้เกิดพัฒนาการทางด้านร่างกาย สมองและสติปัญญาตาม
ศักยภาพ นอกจากน้ี ในทางกลับกันการขาดสารอาหารท่ีจาเป็นและสาคัญต่อเด็กย่อมมีผลทาให้
การเจริญเติบโตของเด็กเกิดภาวะชะงักทั้งร่ายกาย สมอง และสติปัญญา ซ่ึงเด็กท่ีประสบภาวการณ์ขาด

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 17 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพือ่ การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อุดหนุนคา่ อาหารกลางวันนกั เรียน

สารอาหารจะเรียนรชู้ ้าและร่างกายแคระแกรน็ (สานักโภชนาการ กรมอนามยั , กองทุนเพ่อื โครงการอาหาร
กลางวนั ในโรงเรียนประถมศึกษา, และสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขน้ั พืน้ ฐาน, 2558, น.3)

2.1.1 ปญั หาภาวะทุพโภชนาการในเด็กไทย
ในคราวการสารวจภาวะโภชนาการและสุขภาพเด็กในภูมิภาคอาเซียน (South East Asia
Nutrition Survey) ของสถาบันโภชนาการ มหาวิทยาลัยมหิดล โดยการสนับสนุนของบริษัทฟรีสแลนด์
คมั พนิ ่า จากดั ซ่งึ เปน็ กิจการผลติ และจาหนา่ ยนมของประเทศเนเธอร์แลนด์ ทั้งนี้ การสารวจดงั กลา่ วได้เก็บ
ข้อมูลจากเด็กไทยท่ัวประเทศ จานวน 3,119 คน ซึ่งมีอายุระหว่าง 0.5 ถึง 12.9 ปี ในช่วงปี พ.ศ. 2554 - 2555
พบข้อบ่งชี้ท่ีชัดเจนว่าเด็กไทยกาลังประสบปัญหาภาวะทุพโภชนาการ (Malnutrition) หรือได้รับอาหารที่ไม่
สมดุล ไม่เพียงพอ หรอื ผิดสัดส่วน จนเกิดผลเสียต่อพัฒนาการของร่างกาย และขาดการออกกาลังกายอยา่ ง
เหมาะสม โดยผลการวิจัยยังพบว่าเด็กในวัย 3 - 6 ปี มีภาวะน้าหนักเกินและอาจกลายเป็นเด็กอ้วนในช่วง
วัย 6 - 12 ปี รวมท้ังภาวะโลหิตจางจากการขาดธาตุเหล็กในเด็กชนบทสูงกว่าเด็กเมืองถึงสองเท่าร้อยละ
30 - 40 อยู่ในภาวะขาดวิตามินดี ซ่ึงมีสาเหตุสาคัญเกิดจากการได้รับสารอาหารท่ีจาเป็นต่อการเติบโต
(วิตามินเอ วิตามินดี ธาตุเหล็ก ไอโอดีนและแคลเซียม) ไม่เพียงพอหรือไม่ถูกสัดส่วนตั้งแต่วัยทารก ทั้งนี้
สภาพปัญหาของเด็กไทยดังกล่าวเกิดจากสาเหตุ 2 ประการ ได้แก่ การขาดโภชนาการท่ีดี และขาดการออก
กาลังกายอย่างเพียงพอ ซ่ึงเป็นผลมาจากพ่อแม่ขาดความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องในการเล้ียงลูกในแต่ละวัย
(เรื่องเดยี วกนั , น. 3-4)
ดังนั้น ในอนาคต หากเด็กและเยาวชนของไทยเติบโตข้ึนมาในสภาพปัญหาภาวะทุพโภชนาการ
ดังกล่าวข้างต้น ย่อมส่งผลทาให้เกิดพัฒนาการทางด้านร่างกาย สมองและสติปัญญาท่ีถดถอยและด้อย
คุณภาพ รวมท้ังมีภาวะโรคอ้วนที่รุนแรงเพิ่มมากข้ึน ซ่ึงเป็นสภาพไม่พ่ึงประสงค์ต่าง ๆ ดังกล่าว นับว่าเป็น
ปัญหาระดับชาติที่รัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องต้องตระหนักและให้ความสาคัญ ตลอดจนควร
รว่ มมอื กันเพอื่ กาหนดนโยบายและมาตรการสาหรบั ปอ้ งกนั และแก้ไขโดยเร่งด่วน
2.1.2 การแกไ้ ขปญั หาภาวะทุพโภชนาการในเด็กไทยผ่านการจดั อาหารกลางวันนกั เรียน
ภาวะทุพโภชนาการในเด็กไทยจากผลการสารวจภาวะโภชนาการและสุขภาพเด็กดงั กล่าวข้างตน้ ซ่ึง
พบว่าเด็กวัยเรียน โดยเฉพาะในระดับประถมศึกษาจานวนมากขาดแคลนอาหารกลางวันหรือมีอาหาร
กลางวันแต่ปริมาณไม่เพียงพอหรืออาหารมีคุณค่าทางโภชนาการต่า ทาให้ภาวะการเจริญเติบโต ไม่เป็นไป
ตามเกณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข (สานักงานกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน, 2564) และการตระหนักใน
ความจาเป็นหรอื สาคญั ของการได้รบั สารอาหารทีม่ ีคุณค่าและประโยชน์ตามหลักโภชนาการ ตลอดจนความ
ต้องการให้เด็ก ๆ ทุกคน ซึ่งเป็นอนาคตของชาติได้รับอาหารอย่างครบถ้วนตามหลักโภชนาการ เป็นที่รับรู้
เกดิ เป็นความตระหนักและความต้องการของรัฐบาล หนว่ ยงานภาครัฐ และสาธารณชนโดยทว่ั ไปท่ีเพิ่มมาก
ขนึ้ จากอดีต ดังน้ัน รัฐบาลจึงได้รเิ ร่ิมจัดโครงการอาหารกลางวันต้ังแตป่ ี พ.ศ. 2495 โดยระยะเร่ิมต้นให้อยู่
ความความรับผิดชอบของกระทรวงศกึ ษาธิการซ่งึ เป็นหน่วยงานต้นสังกัดของโรงเรียนหรือสถานศึกษา ทัง้ น้ี

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 18 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

ในระยะแรกได้ทดลองจัดอาหารกลางวันแก่นักเรียนในสังกัด ซ่ึงพบว่าปัญหาจากการท่ีโรงเรียนขาด
งบประมาณในการดาเนินงาน ทาให้ไม่สามารถจัดอาหารกลางวันให้นักเรียนขาดแคลนได้อย่างท่ัวถึง และ
ต่อมาในปี พ.ศ. 2496 รัฐบาลได้แต่งตั้งคณะกรรมการอาหารและโภชนาการแห่งชาติ และแต่งต้ัง
คณะอนุกรรมการจัดเลยี้ งอาหารกลางวันในโรงเรียน (เฉลมิ บุญธรรมเจรญิ , 2527)

ในปี พ.ศ. 2520 รัฐบาลได้ตระหนักถึงความสาคัญด้านคุณภาพประชากรในการพัฒนาประเทศ
โดยพบว่าเด็กนักเรียนจานวนมากยังประสบยังขาดแคลนอาหารกลางวันและได้รับอาหารที่มีคุณค่าทาง
โภชนาการไม่เพียงพอต่อความต้องการของร่างกาย ส่งผลให้การเจริญเติบโตไม่เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐาน
เกิดภาวะทุพโภชนาการในระดับต่าง ๆ ดังน้ัน รัฐบาลจึงได้บรรจุแผนอาหารและโภชนาการภายใต้
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 4 (พ.ศ. 2520-2524) โดยกาหนดให้หน่วยงานภาครัฐที่
เกยี่ วขอ้ งและมหาวิทยาลัยหรอื สถาบนั การศึกษาชั้นสูงรว่ มมือกันดาเนนิ โครงการ

ต่อมาในปี พ.ศ. 2530 สานักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ หรือ สปช. (ปัจจุบัน
ปรับเปลี่ยนเป็นสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน2) กระทรวงศึกษาธิการ ได้กาหนดนโยบาย
ของกรมให้โรงเรียนในสังกัดดาเนินโครงการอาหารกลางวันท้ังหมดก่อนวันที่ 5 ธันวาคม 2530 เพื่อเฉลิม
ฉลองในวโรกาสครบรอบ 60 พรรษาของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ภายใต้คาขวัญ
“ฉลอง 60 พรรษามหาราชา เด็กประถมศึกษาไม่หิวโหย” ท้ังน้ี โรงเรียนทั้งหมดดังกล่าวจึงได้ดาเนิน
โครงการอาหารกลางวนั ตงั้ แตน่ ้นั เป็นต้นมา

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2534 รัฐบาลในขณะนั้นมีความตระหนักในความจาเป็นและสาคัญของ
โครงการอาหารกลางวันที่มีต่อการแก้ไขปัญหาภาวะทุพโภชนาการในเด็ก “เน่ืองจากในปจจุบัน เด็ก
นกั เรยี นในโรงเรียนประถมศึกษาของทางราชการบางสวนไมไดรับอาหารอยางเพียงพอและถกู ตองตามหลัก
โภชนาการอันมีผลทาใหการเจริญเติบโตท้ังรางกายและสติปญญาของเด็กนักเรียนเหลานั้นไมเปนไปตาม
เกณฑมาตรฐาน สมควรใหมีการชวยเหลือสงเสริมและพัฒนาเด็กนักเรียนตลอดจนลดภาวะทุพโภชนาการ
ของเด็กนักเรียนดังกลาว” (พระราชบัญญัติกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา
พ.ศ. 2535, น.100) จึงได้เร่งรัดให้ความช่วยเหลือนักเรียนท่ีขาดแคลนอาหารกลางวันเพ่ือให้พ้นจากภาวะ
ทุพโภชนาการดังกล่าว โดยใช้มาตรการทางกฎหมายด้วยการตราพระราชบัญญัติกองทุนเพ่ือโครงการ
อาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 25353 สาหรับเป็นเครื่องมือเพ่ือแก้ไขปัญหาอย่างเป็นรูปธรรม
ซ่ึงบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว มาตรา 4 มีการกาหนดใหจ้ ัดต้งั กองทุนข้ึนในกระทรวงการคลัง ประกอบด้วย
เงนิ หรือทรัพย์สนิ อื่นตามมาตรา 5 โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือเปน็ ทุนหมุนเวียนและใช้จา่ ยสาหรบั การสนับสนุน

2 เป็นหน่วยงานใหม่ที่ปรับเปล่ียนมาจากสานักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติซึ่ง
เป็นไปตามการปรับปรุงโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
กระทรวงศกึ ษาธิการ พ.ศ. 2546 โดยมภี ารกจิ ทเ่ี ก่ียวขอ้ งกบั การจัดและการสง่ เสริมการศึกษาข้ันพ้นื ฐาน

3 ลงประกาศในราชกจิ จานุเบกษา เล่ม 109 ตอนท่ี 42 หนา้ 96 เมือ่ วนั ท่ี 8 เมษายน 2535

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 19 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

และช่วยเหลือภาวะโภชนาการของนักเรียนในโรงเรียนประถมศึกษาและการประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับปัญหา
ภาวะทุพโภชนาการของเด็กตามท่ีคณะกรรมการบริหารกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน ตามมาตรา 7
ของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น เห็นสมควร และปีงบประมาณ พ.ศ. 2536 คณะกรรมการฯ มีการกาหนดให้
กลุ่มเป้าหมายที่ได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันเป็นนักเรียนที่มีภาวะทุพโภชนาการและ
นักเรียนที่ขาดแคลนอาหารกลางวัน และเห็นชอบให้มีการจัดสรรเงินจากกองทุนเพ่ือจัดอาหารกลางวัน
ให้แกก่ ล่มุ เปา้ หมายตามวัตถุประสงค์ของโครงการอาหารกลางวัน
2.2 กำรจัดสรรงบประมำณเปน็ คำ่ อำหำรกลำงวนั นักเรยี น

2.2.1 ความเป็นมาของการจัดสรรงบประมาณเป็นคา่ อาหารกลางวนั
การดาเนินโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศกึ ษาหรือโครงการอาหารกลางวันนักเรยี นมี
วัตถุป ระสงค์เพ่ื อแก้ไขปัญ ห าการขาดสารอาห ารและภ าวะทุ พ โภ ชนาการใน เด็กนักเรียน
(กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) โดยเร่ิมต้นเมื่อปี พ.ศ. 2495 และมุ่งดาเนินโครงการเพ่ือตอบสนอง
วัตถุประสงค์ของการป้องกันและแก้ไขปัญหาภาวะทุพโภชนาการในเด็กไทยท่ีมีระดับความรุนแรงสูงเป็น
สาคัญ รวมท้ังมุ่งหวังให้เด็กและเยาวชนไทยซ่ึงเป็นอนาคตของชาติได้รับอาหารอย่างครบถ้วนตามหลัก
โภชนาการและมกี ารเจรญิ เติบโตตามพัฒนาในแตล่ ะช่วงวยั โดยโครงการดงั กลา่ วอยู่ภายใต้ความรบั ผดิ ชอบ
ของกระทรวงศึกษาธิการ ต่อมาในปี พ.ศ. 2496 รัฐบาลในขณะนั้นมีการแต่งต้ังคณะกรรมการอาหารและ
โภชนาการแห่งชาติ และคณะกรรมการดังกล่าวได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการจัดเลยี้ งอาหารกลางวนั ในโรงเรียน
เพื่อรับผิดชอบในการดาเนินโครงการอาหารกลางวัน อย่างไรก็ดี การดาเนินโครงการอาหารกลางวันดังกล่าว
ประสบปัญหาข้อจากัดที่มีนัยสาคัญ กล่าวคือ โรงเรียนซึ่งเป็นหน่วยดำเนินโครงกำรขำดงบประมำณใน
กำรดำเนนิ งำนทำให้ไมส่ ำมำรถจดั อำหำรกลำงวันให้นักเรียนขำดแคลนได้อย่ำงทั่วถึง (สานกั งานกองทุน
เพือ่ โครงการอาหารกลางวนั , 2564)
กลำ่ วโดยสรุป ในช่วง 20 ปีแรกของกำรดำเนินโครงกำรอำหำรกลำงวนั นกั เรียนพบวำ่ โครงกำร
ยังไม่ประสบผลสำเร็จตำมวัตถุประสงค์โดยมีสำเหตุสำคัญ คือ กำรไม่ได้รับกำรสนับสนุนงบประมำณ
จำกรัฐท ำให้ ต้องข อค วำม ช่วยเหลือจำกองค์กำรหรือมูลนิ ธิต่ำงป ระเท ศ เพื่ อเข้ำมำสนั บ สนุ น แ ล ะ
ชว่ ยเหลือกำรดำเนินโครงกำรอำหำรกลำงวนั ในโรงเรียน
จากปัญหาข้อจากัดด้านงบประมาณที่ไม่สามารถสนับสนุนให้แก่โครงการอาหารกลางวันได้อย่าง
พอเพียงและมีความต่อเน่ืองดังกล่าวข้างต้น เป็นสาเหตุประการสาคัญของการตราพระราชบัญญัติกองทุน
เพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 2535 ดังกล่าวมาข้างต้น และภายหลังกฎหมาย
ดังกล่าวมีผลใช้บังคับ รัฐบาลในเวลาต่อมาจึงได้จัดสรรเงินเป็นทุนประเดิมกองทุนจานวนห้าร้อยล้านบาท
และเป็นเงินอีกห้าสิบล้านบาทสาหรับเป็นค่าใช้จ่ายดาเนินการ ตามมาตรา 16 ของกฎหมาย เพื่อจัดต้ัง
กองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันสาหรับนาเงินมาหมุนเวียนดาเนินโครงการอาหารกลางวันให้เกิดความ
ต่อเนื่องอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลตามวัตถุประสงค์ โดยในแต่ละปีงบประมาณรัฐบาลจะจัดสรร

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 20 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรยี น

เงินงบประมาณรายจ่ายประจาปีสมทบให้แกก่ องทุนตามความจาเป็นเพื่อให้มีจานวนเงินในระดับที่เพยี งพอ
สาหรับดาเนินงานได้ ทั้งน้ี รายงานสถานะเงินกองทุนในปัจจุบัน ณ วันท่ี 5 พฤศจิกายน 2563 มีจานวน
รวมท้งั ส้นิ 6,144.514 ลา้ นบาท (สานักงานกองทนุ เพ่ือโครงการอาหารกลางวนั , 2564, น.3)

ในปงี บประมาณ พ.ศ. 2536 คณะกรรมการบรหิ ารกองทนุ เพอื่ โครงการอาหารกลางวัน ตามมาตรา
7 ของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น ได้มีการกาหนดให้กลุ่มเป้าหมายท่ีได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนค่าอาหาร
กลางวันเป็นนักเรียนที่มีภาวะทพุ โภชนาการและนักเรียนทขี่ าดแคลนอาหารกลางวัน และเห็นชอบให้มีการ
จัดสรรเงินให้แกก่ ลุม่ เป้าหมายดงั กล่าวตามโครงการอาหารกลางวัน ปีการศึกษาละ 200 วนั ๆ ละ 5 บาทต่อ
คน ซงึ่ เป็นอัตราราคาต่อหนว่ ยเริ่มต้นของการจัดสรรงบประมาณเพ่ือจัดอาหารกลางวันนักเรียน และมีการ
พิจารณาปรบั เพิ่มอตั ราราคาดังกลา่ วตามปจั จยั สภาพแวดลอ้ มที่เปล่ียนแปลงไปตามลาดบั

ต่อมาในปี พ.ศ. 2542 รัฐบาลได้ตระหนักถึงความสาคัญของอาหาร ปัญหา อุปสรรคต่างๆ ที่
โรงเรียนหรือสถานศึกษาไม่สามารถดาเนินโครงการอาหารกลางวันแต่ลาพังได้ ส่งผลกระทบต่อนักเรียน
โดยเฉพาะมีนักเรียนที่ขาดแคลนอีกจานวนหน่ึงท่ีตกหล่นหรือไม่สามารถเข้าถึง และยังไม่ได้รับประทาน
อาหารกลางวันตามวัตถุประสงค์ของโครงการ ดังนั้น คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเม่ือวันท่ี 19 ตุลาคม
2542 จึงได้มีมติให้ถือวา่ การส่งเสรมิ ให้นักเรียนทุกคนได้รับประทาน อาหารกลางวันอ่ิมทุกวันเป็นนโยบาย
สาคัญของรัฐบาล โดยเห็นชอบไห้มีความร่วมมือในการส่งเสริมและสนับสนุนให้นักเรียนทุกคนได้
รับประทานอาหารอิ่มทุกวนั ระหว่างกระทรวงศึกษาธิการกับกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และเห็นชอบให้
กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสขุ และทุกกระทรวง ทบวง กรม ให้การสนับสนุนการดาเนินงานตามโครงการ
(สานักงานกองทุนเพ่อื โครงการอาหารกลางวัน, 2564)

ทั้งน้ี จุดเปล่ียนแปลงที่สาคัญอีกประการหนึ่งของการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวัน
กล่าวคือ ภายใต้การตราพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง
ปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 มีผลทาให้ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2544 กระทรวงศึกษาธิการได้ถ่ายโอน
งบประมาณค่าอาหารกลางวันไปให้กระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นต้นสังกัดขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทั่ว
ประเทศ และต่อมาเมื่อได้มีการจัดต้ังกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (ส.ถ.) ขึ้นเป็นส่วนราชการใหม่ใน
สังกัดกระทรวงมหาดไทย โดยมีบทบาทภารกิจสาคัญในการส่งเสริมสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
(อปท.) ด้วยการพัฒนาและให้คาปรึกษา แนะนาองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในด้านการจัดทาแผนพัฒนา
ทอ้ งถ่นิ การบริหารงานบุคคล การเงนิ การคลัง และการบริหารจัดการ เพ่ือให้ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ มี
ความเข้มแข็ง และมีศักยภาพในการให้บริการสาธารณะ (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน, 2564) อนึ่ง
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นในฐานะหน่วยรับงบประมาณ มีบทบาทภารกิจประการหน่ึงในการจัดทา
งบประมาณเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งรวมไปถึงเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวัน
นักเรยี นด้วยตง้ั แตป่ ีงบประมาณ 2546 เปน็ ต้นมา

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 21 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอุดหนุนคา่ อาหารกลางวันนักเรยี น

การเปลี่ยนแปลงของการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันเกิดขึ้นอีกครั้งเมื่อได้มีการประกาศใช้
พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ทดแทนพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และ
ที่แก้ไขเพ่ิมเติม โดยได้ปรับปรุงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดทางบประมาณหลายประการ ซ่ึงรวมถึงการจัดสรร
งบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน กล่าวคือ มาตรา 4 ของกฎหมายได้บัญญัตินิยาม
“หน่วยรับงบประมาณ” เป็นการเฉพาะ โดยให้หมายความถึงหน่วยงานของรัฐที่ขอรับหรือได้รับจัดสรร
งบประมาณรายจ่าย และให้หมายความรวมถึงสภากาชาดไทยด้วย และได้เพิ่มเติมนิยาม หน่วยงานของรัฐ
ใหค้ รอบคลุมหน่วยงาน 7 ประเภท ซ่ึงรวมถึงองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินด้วย (ศิลักษณ์ ป้ันน่วม, 2561, น.
140) รวมทั้งในหมวด 4 การจัดทางบประมาณ ส่วนที่ 1 การขอตั้งงบประมาณรายจ่าย มาตรา 29 การขอ
ต้ังงบประมาณรายจ่ายเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเงินอุดหนุนสาหรับการดาเนินการ
โดยทัว่ ไปหรือสาหรับการดาเนินการในเร่ืองใดเรื่องหนึ่งเป็นการเฉพาะ ใหอ้ งคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ยน่ื คา
ขอตั้งงบประมาณรายจ่ายต่อรฐั มนตรีวา่ การกระทรวงมหาดไทยเพ่อื เสนอต่อผู้อานวยการสานกั งบประมาณ
ทง้ั นี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธกี าร และระยะเวลาที่ผู้อานวยการสานกั งบประมาณกาหนด ตลอดจนให้การจัดสรร
งบประมาณเป็นเงินอุดหนุนสาหรับการดาเนินการโดยทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินให้สานัก
งบประมาณพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้สอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วยการกาหนดแผนและขั้นตอนการ
กระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่

ในการปฏิบัติตามหน้าที่และใช้อานาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวข้างต้น ผู้อานวยการ
สานักงบประมาณจึงได้กาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการการยื่นคาขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2563 และ
2564 ตามลาดับ โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบท่ัวไป คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล
นคร และเทศบาลเมือง ยื่นคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายโดยตรง ขณะท่ีเทศบาลตาบลและองค์การบริหารส่วน
ตาบลถูกกาหนดให้ย่ืนคาขอต้ังงบประมาณรายจ่ายที่กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถ่ินหรือดาเนินการ
เหมือนเดิมไปก่อน โดยอ้างเหตุผลด้านความพร้อมและมเี ป้าหมายท่ีจะให้องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินรูปแบบ
ทวั่ ไปท้งั หมด ขอรับหรือได้รบั จดั สรรงบประมาณรายจ่ายได้โดยตรงในปีต่อไป (สานักงบประมาณ, 2562, น. 10)

กล่าวโดยสรุป จำกผลของกฎหมำยและหลักเกณฑ์และวิธีกำรกำรยื่นคำขอต้ังงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปีดังกล่ำวทำให้องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินยน่ื คำขอต้ังและได้รับกำรจดั สรรงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปีได้โดยตรงในลักษณะเงินอุดหนุนกับสำนักงบประมำณ ซ่ึงรวมถึงเงินอุดหนุนรำยกำร
ค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียนด้วย ท้ังนี้ ยกเว้นเทศบาลตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบลที่แม้กฎหมายจะ
ได้กาหนดให้เป็นหน่วยรับงบประมาณแล้ว แต่โดยหลักเกณฑ์และวิธีการการย่ืนคาขอตั้งงบประมาณ
รายจ่ายป ระจาปี ท่ีผู้ อานว ยการสานั กงบป ระมาณ กาห นด ยังไม่ส ามารถย่ืนคาขอต้ังและได้รับ จัดส รร
งบประมาณรายจ่ายได้โดยตรงจากสานักงบประมาณได้ กลับต้องยื่นคาขอตั้งและได้รับจัดสรรงบประมาณ
รายจา่ ยประจาปีเหมอื นเดมิ กอ่ นมีกฎหมาย คือ ดาเนินการผ่านกรมส่งเสรมิ การปกครองทอ้ งถนิ่

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 22 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวันนกั เรยี น

2.2.2 การจัดสรรงบประมาณเปน็ คา่ อาหารกลางวันผา่ นหนว่ ยรับงบประมาณ
นักเรียนท่ัวประเทศที่เป็นกลุ่มเป้าหมายตามโครงการอาหารกลางวันอยู่ภายใต้สังกัดของโรงเรียน
และสถานศึกษาต่าง ๆ ซึ่งอยู่ภายใต้หน่วยงานต้นสังกัดที่หลากหลาย ดังน้ัน การจัดสรรงบประมาณเป็น
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนจึงดาเนินการผ่านหน่วยรับงบประมาณซ่ึงเป็นหน่วยงานต้นสังกัดของโรงเรียน
หรือหน่วยงานที่รับผิดชอบเด็กนักเรียน ได้แก่ เด็กปฐมวัยในศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) เด็กอนุบาล และ
เด็กนักเรียนช้ันประถมศึกษาปีท่ี 1 - 6 (กระทรวงมหาดไทย, 2563, น.1) โดยที่ในปัจจุบันหน่วยงานท่ีมี
ภารกิจและรับผิดชอบนักเรียนมีหลากหลายหน่วยงาน เช่น โรงเรียนในสังกัดสานักงานคณะกรรมการ
การศึกษาขั้นพ้ืนฐาน (สพฐ.) โรงเรียนประถมศึกษาเอกชนตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2550
ซง่ึ อยู่ภายใต้การกากับควบคมุ ของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน (สช.) และสถานศึกษา
ในสงั กดั สานักงานส่งเสริมการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอธั ยาศัย (กศน.) สานักงานปลดั กระทรวง
ศึกษาธิการ กระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียนประถมศึกษาหรือสถานศึกษาในสังกัดมหาวิทยาลัย กระทรวง
การอดุ มศึกษา วิทยาศาสตร์ วจิ ัยและนวัตกรรม (อว.) โรงเรียนประถมศึกษาในสังกัดกองบัญชาการตารวจ
ตระเวนชายแดน (ตชด.) สานักงานตารวจแห่งชาติ โรงเรียนประถมศึกษาและศูนย์พัฒนาเด็กเล็กในสังกัด
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ กรุงเทพมหานคร (กทม.) เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนจังหวัด
เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบล ตลอดจนศูนย์พัฒนาเด็กเล็กของหน่วยงานในสังกัดกรมพัฒนาสังคม
และสวัสดิการ (ศูนย์รับเล้ียงเด็กของกรมประชาสงเคราะห์-เดิม) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคง
ของมนษุ ย์ (พม.) เป็นตน้
ทั้งน้ี ภายหลังการตราพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กร
ปกครองปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 มีผลทาให้ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2544 กระทรวงศึกษาธิการ
ต้องถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณค่าอาหารกลางวันไปให้กระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นต้นสังกัดขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ทั่วประเทศ และต่อมาเมื่อได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ
พ.ศ. 2561 ซ่ึงบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวกาหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยรับ
งบประมาณและสามารถยื่นคาขอตั้งและไดร้ ับการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยประจาปขี องหน่วยงานตนเอง
ได้โดยตรงในลักษณะเงินอุดหนุน ซึ่งรวมถึงเงินอุดหนุนรายการค่าอาหารกลางวันนักเรียนด้วยตาม
หลักเกณฑแ์ ละวิธกี ารทีส่ านักงบประมาณกาหนดซ่ึงรายละเอียดดงั กลา่ วมาขา้ งตน้ แล้ว
กล่าวโดยสรปุ จำกผลของกฎหมำยทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเปน็ หนว่ ยรับงบประมำณที่
ย่ืนคำขอต้ังและได้รับกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีของหน่วยงำนตนเองเป็นเงินอุดหนุนได้
โดยตรง ซง่ึ รำยกำรค่ำอำหำรกลำงวนั นกั เรียนเปน็ เงินอุดหนนุ ประเภทหนึง่ ที่องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
ยื่นคำขอต้ังและได้รับจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยดังกล่ำวด้วย โดยเม่ือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับ
จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียนแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในฐานะหน่วย
รับงบประมาณซ่ึงเป็นเจ้าของงบประมาณจะดาเนินการจัดสรรต่อให้โรงเรียนหรือสถานศึกษา และศูนย์

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 23 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรียน

พัฒนาเด็กเล็กแล้วแต่กรณี ซ่ึงเป็นหน่วยดาเนินการท่ีสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินหรือหน่วยงานอื่น
เพือ่ ดาเนนิ โครงการอาหารกลางวนั นักเรยี นต่อไป

2.2.3 การจาแนกประเภทงบประมาณค่าอาหารกลางวนั
นอกจากการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ือสนับสนุนการจัดอาหารกลางวันนักเรียนเป็นอัตรา
ราคาต่อคนต่อวันซงึ่ มีการกาหนดอัตราท่ชี ัดเจนและใช้เป็นหลักเกณฑ์ของการจัดสรรงบประมาณเพื่อให้เป็น
มาตรฐานเดียวกัน และจัดสรรงบประมาณผ่านหน่วยงานของรัฐท่ีเป็นหนว่ ยรับงบประมาณซ่ึงเป็นต้นสังกัด
ของโรงเรยี นหรือรับผิดชอบนักเรียนแล้ว สานักงบประมาณในฐานะหน่วยงานกลางด้านการงบประมาณยัง
ได้กาหนดประเภทของรายการงบประมาณรายจ่ายดังกล่าวเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป ซ่ึงมุ่งหมายให้หน่วยรับ
งบประมาณนาไปใช้จ่ายตามวตั ถปุ ระสงคข์ องรายการ (สานักงบประมาณ, 2564, น.7) ทั้งน้ี พัฒนาการของ
การกาหนดและหรือการปรับปรุงอัตราเงินอุดหนุนท่ัวไป รายการค่าอาหารกลางวัน มีความเคลื่อนไหวมา
โดยลาดับตามนโยบาย กาลังเงินแผ่นดิน ภาวะเศรษฐกิจ ต้นทุนค่าใช้จ่ายและค่าวัตถุดิบในการประกอบ
อาหารกลางวนั นักเรียนที่มรี าคาสูงขน้ึ
2.2.4 การจดั สรรงบประมาณเปน็ คา่ อาหารกลางวันในลักษณะอัตราราคาต่อคนต่อวัน
การจัดอาหารกลางวันนกั เรียนได้รบั การสนับสนนุ จากรฐั บาล โดยมีการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
เปน็ เงินอุดหนนุ สาหรับสนับสนุนการจัดอาหารกลางวันเป็นอตั ราราคาต่อคนต่อวัน (rate for person per
day) โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2536 คณะกรรมการบริหารกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน
กระทรวงศึกษาธิการ ได้กาหนดอัตราราคาต่อคนต่อวันสาหรับการจัดสรรเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวัน
ให้แก่กลุ่มเป้าหมาย เท่ากับ 5 บาทต่อคนต่อวัน และจัดสรรให้จานวนปีการศึกษาละ 200 วัน ซึ่งเป็นการ
กาหนดอตั ราราคาตอ่ คนตอ่ วนั เปน็ ครง้ั แรก
ต่อมารัฐบาลมีความตระหนักถึงความจาเป็นและความสาคัญของอาหารต่อการเจริญเติบโตและ
ส่งเสริมพัฒนาของเด็กนักเรียน รวมทั้งได้รับทราบปัญหาอุปสรรคต่าง ๆ ในการดาเนินการจัดอาหาร
กลางวันของโรงเรียนให้แก่นักเรียนซ่ึงส่งผลกระทบต่อนักเรียนท่ีขาดแคลนจานวนหน่ึงและทาให้ไม่ได้
รับประทานอาหารกลางวัน ดังนั้น ในคราวประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันท่ี 19 ตุลาคม 2542 จึงได้มีมติให้
ส่งเสริมให้นักเรียนทุกคนได้รับประทานอาหารกลางวันอ่ิมทุกวัน (school launch for everyone or
universal free school lunch) เป็นนโยบายสาคัญของรัฐบาล และไห้มีความร่วมมือในการส่งเสริมและ
สนับสนุนให้นักเรียนทุกคนได้รับประทานอาหารอ่ิมทุกวัน ระหว่างกระทรวงศึกษาธิการกบั กระทรวงเกษตร
และสหกรณ์ และได้เห็นชอบให้กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข และทุกกระทรวง ทบวง กรม ให้
การสนบั สนนุ การดาเนนิ งานตามโครงการ และไดร้ ับจดั สรรเงินอดุ หนุนเพม่ิ ขึ้นอีก 1 บาท เป็นวันละ 6 บาท
ต่อคน ทั้งน้ี คณะกรรมการบริหารกองทุนฯ กาหนดให้รับนักเรียนที่อยู่ในภาวะทุพโภชนาการทุกคนเข้า
โครงการก่อน หากมีส่วนที่เหลือจึงจัดสรรให้แก่นักเรียนที่ขาดแคลนอาหารกลางวันเข้าสมทบจนครบเงิน

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 24 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนุนคา่ อาหารกลางวนั นกั เรยี น

อุดหนุนอาหารกลางวนั ที่จัดให้แต่ละปี (สานักโภชนาการ กรมอนามัย, กองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวัน
ในโรงเรียนประถมศึกษา, และสานกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาขั้นพื้นฐาน, 2558, น.4)

นอกจากการจัดอาหารกลางวันนักเรียนได้รับการจัดสรรงบประมาณเป็นอัตราราคาต่อคนต่อวัน
เพ่ือเป็นค่าใช้จ่ายในการดาเนินการแล้ว กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน กระทรวงศึกษาธิการ (ตาม
พระราชบัญญัติกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 2535) ยังได้จัดทา
โครงการเงินทุนหมุนเวียนส่งเสริมผลผลิตเพื่อโครงการอาหารกลางวันขึ้น เพ่ือสนับสนุนให้โรงเรียนท่ีมี
นักเรยี นทพุ โภชนาการหรอื ขาดแคลนอาหาร หรือตั้งอยู่ในพ้นื ท่หี ่างไกลจากแหล่งผลติ วตั ถุดบิ หรือตลาด ให้
สามารถผลิตวัตถุดิบด้วยตนเองสาหรับนามาใช้ประกอบอาหารที่มีคุณค่าตามหลักโภชนาการได้และมี
เงินทนุ หมุนเวยี นเพยี งพอในการจดั อาหารกลางวนั ทม่ี ีคณุ ภาพได้อยา่ งต่อเนื่องอีกดว้ ย

ท้ังนี้ การจัดสรรงบประมาณเพ่ือสนับสนุนการจัดอาหารกลางวันนักเรียนเป็นอัตราราคาต่อคนต่อ
วนั มีการปรับปรุงอัตราราคาดังกล่าวตามปัจจัยสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะตามอัตราดัชนี
ราคาผู้บริโภค และกาลังเงนิ แผ่นดนิ โดยเพิม่ ขึ้นจากอัตราราคาเริ่มต้น 5 บาทต่อคนต่อวัน ในปงี บประมาณ
พ.ศ. 2536 และมีการปรับเพิ่มอัตราราคาค่าอาหารกลางวันเรื่อยมา รวมทั้งในครั้งล่าสุดได้มีการปรับเพิ่ม
เป็นอัตราราคา 21 บาทต่อคนต่อวัน ซ่ึงเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 โดยให้
นาไปใช้เป็นเกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีต้ังแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เป็นต้นไป
(อนชุ า บูรพชยั ศรี, 2564)
2.3 ผลกำรดำเนนิ งำนและปญั หำอปุ สรรคของกำรจดั อำหำรกลำงวนั นักเรยี น

สานักงานกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวัน (2561) ศึกษาแนวทางการบรหิ ารจดั การกองทุนเพื่อ
อาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาท่ีมีประสิทธิภาพเพื่อลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียน 4
โดยผลการศึกษามีข้อค้นพบท่ีเก่ียวกับสภาพปัญหาและแนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพ่ือโครงการ
อาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาในสังกัดสานกั งานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน (สพฐ.) ไดแ้ ก่
กำรจัดสรรงบประมำณมีควำมล่ำช้ำ มีการนาข้อมูลสารสนเทศของโครงการอาหารกลางวันมาใช้ในการ
ดาเนินงานน้อย ขาดการวางแผนและเข้ามามีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเก่ียวข้อง สถานศึกษาขาดการบริหาร
จัดการกองทุนอาหารกลางวันท่ีมีประสิทธิภาพ ท้ังน้ี เพื่อป้องกัน และแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ดังกล่าว
มีข้อเสนอแนะสาหรับปรับปรุงแนวทางการดาเนินงาน ได้แก่ ควรจัดสรรงบประมำณให้กับสถำนศึกษำ
โดยตรง ควรนาข้อมูลสารสนเทศมาใช้ในการดาเนินงานให้มากขึ้น สนับสนุนให้ผู้มีส่วนเก่ียวข้องได้มี
ส่วนร่วมในการดาเนินงานโดยใช้การประชาสัมพันธ์ และควรมีการพัฒนาการบริหารจัดการกองทุนอาหาร
กลางวนั ทมี่ ปี ระสิทธภิ าพ

4 ทุพโภชนาการของนักเรียน หมายถึง นักเรียนท่ีมีน้าหนัก ส่วนสูง ไม่เป็นตามเกณฑ์ของกรม
อนามัย กระทรวงสาธารณสุข

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 25 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอดุ หนุนค่าอาหารกลางวันนักเรยี น

ทั้งนี้ มีผลการพัฒนาแนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน
ประถมศึกษาที่มีประสิทธิภาพเพื่อลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียนประกอบด้วย 5 องค์ประกอบ
ได้แก่ 1) หลักการ 2) วัตถุประสงค์ 3) การดาเนินงาน 4) ผลการดาเนินงาน และ 5) เง่ือนไขความสาเร็จ
ของการดาเนินงานยึดหลักการมีส่วนร่วม (Participation) และการประชาสัมพันธ์ (Public Relations) ซ่ึง
ประกอบด้วยกระบวนการ 4 ขนั้ ตอน คือ 1) การวางแผน (Plan) 2) การดาเนนิ งาน (Do) 3) การตรวจสอบ
(Check) และ 4) การปรับปรุง (Act) จาแนกการดาเนินงานเป็น 2 ระดับ คือ ระดับนโยบายและระดับ
ปฏิบัติ ผลการทดลองใช้แนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน
ประถมศึกษาที่มีประสิทธิภาพเพื่อลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียนพบว่าความสามารถใน
การปฏิบัติตามแนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาที่มี
ประสิทธิภาพเพ่ือลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียนทั้งระดับนโยบายและระดับปฏิบัติในภาพรวม
อย่ใู นระดับมาก และอตั ราการเกดิ ภาวะทุพโภชนาการของนักเรยี นมจี านวนลดลง

นริ มล ละโรงสูงเนิน และจกั รกฤษณ์ โพดาพล (2548, บทคดั ย่อ) ประเมินโครงการอาหารกลางวัน
โรงเรียนกลุ่มพัฒนาคุณภาพการศึกษาโคกขมิ้น สานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย 2 จังหวัด
เลย โดยใชต้ ัวแบบซิป (CIIP Model ) 4 ด้าน ได้แก่ ด้านสภาพแวดลอ้ ม ด้านปัจจยั นาเข้า ด้านกระบวนการ
และด้านผลผลิต พบว่ามีการปฏิบัติและความเหมาะสมอยู่ในระดับมากทุกด้าน ส่วนด้านปัจจัยนาเข้าอยู่ใน
ระดับปานกลาง สาหรับปัญหาพบว่ามีบุคลากรไม่เพียงพอ งบประมำณไม่เพียงพอ สถานที่คับแคบ ไม่
สะอาด ภาชนะไม่สะอาด ชารุด และไม่เพียงพอ มีการประชาสัมพันธ์โครงการน้อย รวมทั้งพบว่าขนาด
โรงเรียน ระดับการศึกษาของผู้บริหาร ประสบการณ์ในตาแหน่งของผู้บริหารโรงเรียน เป็นปัจจัยท่ีมี
ความสัมพันธก์ ับผลการดาเนินโครงการอย่างมีนยั สาคัญ

วิลาวัณย์ เพ็งพานิช. (2539, บทคัดย่อ) วิจัย เรื่อง สภาพและปัญหาการจัดดาเนินงานโครงการ
อาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา สังกัดกรุงเทพมหานคร โดยการประเมินผลการดาเนินงานของ
โครงการเม่ือสิ้นภาคการศึกษา พบว่างบประมำณส่วนใหญ่จะได้รับกำรจัดสรรมำจำกทำงรำชกำร
สถานท่ีและอุปกรณ์ในการดาเนินงาน ส่วนใหญ่จะมีใช้ แต่มีไม่เพียงพอ และไม่ถูกหลักสุขาภิบาล
นอกจากนี้ พบปญั หาการจัดโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน โดยส่วนรวมมปี ัญหาอยใู่ นระดับน้อย และ
ด้ำนที่พบว่ำมีปัญหำอยู่ในระดับปำนกลำง คือ ด้ำนงบประมำณ ในเรื่องวัตถุดิบมีราคาแพง ทาให้ต้นทุน
สูง และการจัดบริการอาหารกลางวันประสบปัญหาขาดทุน ทั้งนี้ จากการเปรียบเทียบปัญหาการจัด
ดาเนินงานโครงการอาหารกลางวัน ในโรงเรียนประถมศึกษา ขนาดเล็ก ขนาดกลาง และขนาดใหญ่ พบว่า
ส่วนใหญ่ไมม่ ีความแตกต่างกันอย่างมนี ัยสาคัญทางสถิตทิ ร่ี ะดับ .05 ในด้านการดาเนนิ งาน ดา้ นงบประมาณ
และด้านสถานท่ีและอุปกรณ์ในการดาเนินงาน แต่พบว่าการจัดดาเนินงานโครงการอาหารกลางวันใน
โรงเรียนประถมศึกษา มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสาคัญทางสถิติท่ีระดับ .05 คือด้านบุคลากร ในเรื่อง

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 26 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวนั นักเรยี น

ของจานวนครูมีน้อย และเนื่องจากครูส่วนใหญ่มีจานวนชั่วโมงสอนมาก จึงไม่มีเวลามาช่วยงานของ
โครงการและพบว่าโรงเรยี นขนาดเลก็ และมีปัญหามากกวา่ โรงเรียนขนาดใหญ่

กล่าวโดยสรุป จากการติดตามและประเมินผลการดาเนินงานโครงการอาหารกลางวันนักเรียนท้ัง
ในระดับภาพรวม และระดับพื้นท่ีเฉพาะ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับด้านงบประมาณ พบว่า โรงเรียนหรือ
หน่วยงำนท่ีดำเนินโครงกำรมีปัญหำอุปสรรคได้รับจัดสรรงบประมำณผ่ำนส่วนรำชกำร มีจำนวนไม่
เพียงพอเม่ือเปรียบเทียบกับจำนวนกลุ่มเป้ำหมำยและต้นทุนกำรดำเนินงำน และได้รับจัดสรรเงิน
งบประมำณล่ำช้ำ ดังน้ัน สมควรมีการปรับปรุงแก้ไข เพื่อให้การดาเนินโครงการมีประสิทธิภาพและเกิด
ประสทิ ธผิ ล
2.4 ผลกำรศกึ ษำวิจยั ทีเ่ กีย่ วกับกำรจดั กำรอำหำรกลำงวัน

จากการทบทวนวรรณกรรมท่ีเกี่ยวข้องกับการจัดการอาหารกลางวัน พบว่านอกจากประเทศไทย
แล้ว ยังมีการดาเนินโครงการจัดอาหารกลางวนั นักเรียนในหลายประเทศ ท้ังในประเทศท่ีพัฒนาแล้ว และประเทศ
กาลังพัฒนา โดยการดาเนินโครงการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ที่คล้ายคลึงกัน กล่าวคือ มุ่งเพ่ือส่งเสริมภาวะ
โภชนาการท่ีดใี หก้ ับกลุ่มเป้าหมาย โดยเฉพาะเด็กและเยาวชนของประเทศ ท้ังนี้ มีผลการศึกษาวิจัยจาแนก
ไดด้ ังนี้

2.4.1 รปู แบบและแนวทางการจดั อาหารกลางวันนกั เรียน
ศตรัฐ พลมณี (2541, บทคัดย่อ) ศึกษาวิจัย เรื่อง การประยุกต์ทฤษฎีอรรถประโยชน์
พหุลักษณ์5 ในการจัดลาดับความสาคัญของรูปแบบโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน โดยเปรียบเทียบ
อรรถประโยชน์ของการจัดโครงการอาหารกลางวันตามรูปแบบต่าง ๆ ในโรงเรียนประถมศึกษา จานวน 5
รูปแบบ ได้แก่ แบบครัวกลาง แบบโรงเรียนจัดบริการเอง แบบโรงเรียนจัดจ้างผู้ประกอบอาหารโดยการ
กากับของโรงเรียน แบบให้พอ่ คา้ แม่ค้าเข้ามาขาย และแบบให้นกั เรียนนาอาหารมาจากบ้าน และตรวจสอบ
ผลของการประยุกต์ใช้ทฤษฎีอรรถประโยชน์พหุลักษณ์ โดยพิจารณาจากสัมฤทธิผลของกระบวนการ ใช้
ความน่าเช่ือถือของข้อมูลท่ีได้ และการยอมรับในผลที่ได้จากผู้เกี่ยวข้อง พบว่า รูปแบบโครงกำรอำหำร
กลำงวันทม่ี ีอรรถประโยชน์รวมสูงสุด คอื แบบโรงเรียนจัดบริกำรเอง รองลงมาคือ แบบโรงเรียนจัดจ้างผู้
ประกอบอาหารโดยการกากับของโรงเรียน แบบครัวกลาง แบบให้พ่อค้าแม่ค้าเข้ามาขาย และแบบให้
นกั เรียนนาอาหารมาจากบ้าน ตามลาดับ
Harper, Wood และ Mitchell (องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย, 2563) ศึกษาการจัดอาหาร
กลางวันนักเรียน 18 ประเทศ ในช่วงปี ค.ศ. 2008 พบว่าประเทศส่วนใหญ่ท่ีศึกษามีรูปแบบและแนว

5 ทฤษฎีอรรถประโยชน์พหุลักษณ์ (Multi-Attribute Utility Theory) เป็นวิธีการตัดสินใจ
ทางเลือกท่ีมีอยู่อย่างจากัดและแน่นอนด้วยการกาหนดอรรถประโยชน์ (Utility) ให้กับคุณลักษณะ
(Attribute) หรือเกณฑ์ (Criteria) ในแต่ละทางเลือก ท้ังน้ี ทางเลือกที่ให้ค่าอรรถประโยชน์โดยรวมสูงสุด
(Maximum Overall Utility) จะเปน็ ทางเลอื กทดี่ ีที่สดุ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 27 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

ทางการให้บริการอาหารกลางวันในโรงเรียนฟรีหรือบริการอาหารกลางวันในโรงเรียนในราคาประหยัดแก่
เด็กนักเรียน โดยสามารถแบ่งออกได้เป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ (1) สวีเดนและฟินแลนด์ ซึ่งให้บริการอาหาร
กลางวันในโรงเรียนฟรีแก่เด็กนักเรียนทุกคน ไม่ว่าจะมาจากครอบครัวฐานะใดก็ตาม (2) ประเทศในยุโรป
ส่วนใหญ่ เช่น อังกฤษ สเปน ฝร่ังเศส อิตาลี เป็นต้น รวมถึงญ่ีปุ่น และฮ่องกง ซ่ึงให้บริการอาหารใน
โรงเรียนราคาประหยัดแก่เด็กนักเรียน (เก็บค่าอาหารกลางวันในราคาต่ากว่าหรือเท่ากับต้นทุน)
(3) สหรัฐอเมริกา ไอร์แลนด์ บราซิล และชิลี ซึ่งให้บริการอาหารในโรงเรียนฟรีแก่สาหรับเด็กนักเรียนท่ีมา
จากครอบครัวฐานะยากจน (เลือกให้แก่กลุ่มเป้าหมายเฉพาะ) และ (4) ประเทศออสเตรเลียซึ่งไม่มีการให้
งบประมาณอุดหนุนอาหารกลางวันกับเด็กนักเรียนแต่อย่างใด ท้ังน้ี ทุกประเทศท่ีศึกษามีวัตถุประสงค์เพ่ือ
ส่งเสริมภาวะโภชนาการท่ีดีแก่เด็กนักเรียนควบคู่ไปกับโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน ประเทศต่าง ๆ
จะมีการจัดทาแนวปฏิบัติ (guideline) เก่ียวกับความต้องการสารอาหารหรือองค์ประกอบของอาหาร
กลางวันในโรงเรียนควบคู่กันไปกบั การดาเนนิ โครงการด้วย

Aliyar, Gelli และ Hamdani (องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย, อ้างแล้ว) ศึกษาเก่ียวกับการจัดอาหาร
กลางวันในปี ค.ศ. 2015 และได้ต้ังข้อสงั เกตว่าโครงการอาหารกลางวันโรงเรียนในประเทศต่าง ๆ มีเป้าหมาย
ท่ีแตกต่างกัน กล่าวคือ โครงการอาหารกลางวันโรงเรียนในประเทศพัฒนาแล้วถูกใช้เพ่ือส่งเสริมการ
รบั ประทานอาหารที่เหมาะสมของเด็ก และเป็นกลไกในการตอ่ สกู้ ับแนวโน้มการเกิดโรคอ้วน (Obesity)6 ใน
ประชากรของประเทศ ในขณะที่โครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนของประเทศกลุ่มรายได้น้อยถึงรายได้
ปานกลางจะถูกใช้เป็นกลไกเพ่ือต่อสู้กับภาวะการขาดสารอาหาร(Malnutrition) 7 ในเด็ก สร้างตาข่าย
คุ้มครองทางสังคม หรืออาจถูกใช้เพื่อจูงใจให้เด็กเข้าร่วมกับระบบการศึกษาของประเทศด้วย รวมท้ังได้มี
การทบทวนรายละเอียดโครงการอาหารกลางวันโรงเรียนของ 3 ประเทศ ซึ่งมีวิธีปฏิบัติแตกต่างกัน ได้แก่
(1) สวีเดน ซ่ึงให้บริการอาหารกลางวันฟรีแก่เด็กนักเรียนทุกคน (2) สหรัฐอเมริกา ซ่ึงมีการจัดทาโครงการ
อาหารกลางวันในโรงเรียนเพ่ืออุดหนุนค่าอาหารกลางวันให้กับเด็กนักเรียนท่ีมาจากครอบครัวรายได้น้อย
และ (3) บราซิล ซึ่งอาศัยการจัดโครงการอาหารกลางวันให้กับเด็กนักเรียนในพ้ืนที่ยากจนของประเทศ ซ่ึง
ประเทศไทยอาจศึกษารายละเอียดเหลา่ นเี้ พื่อนาไปประยุกตใ์ ช้ได้

2.4.2 ต้นทนุ การจดั อาหารกลางวันนกั เรยี น
Fox and Gearan (องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย, อ้างแล้ว) ศึกษาเกี่ยวกับต้นทุนการจัดอาหาร
กลางวันของโครงการอาหารกลางวันโรงเรียน (National School Lunch Program - NSLP) ในประเทศ
สหรฐั อเมริกาพบวา่ ในปีการศึกษา ค.ศ. 2014 – 2015 ต้นทุนการจัดทาอาหารกลางวันเฉลี่ย (Mean) ของ

6 โรคอ้วน (Obesity) หมายถึง ความผิดปกติของบุคคลจากการมีน้าหนักตัวเกินมาตรฐาน

เนือ่ งจากร่างกายมีภาวะไขมันสะสมตามอวัยวะสว่ นต่างๆ มากเกินกวา่ ปกติ
7 ภาวะการขาดสารอาหาร (Malnutrition) คือ การได้รบั สารอาหารชนิดใดชนิดหน่ึงมากหรือน้อย

เกนิ ไป

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 28 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวนั นักเรียน

โรงเรียนในประเทศสหรัฐอเมริกาอยู่ท่ี 3.81 ดอลลาร์สหรัฐ/ม้ืออาหาร/คน (ราว 129 บาท/ม้ืออาหาร/คน)
อย่างไรก็ตามต้นทุนการประกอบอาหารกลางวันของแต่ละโรงเรียนแตกต่างกันเป็นอย่างมาก (ดูภาพ 2.1)
โดยพบวา่ โรงเรยี นขนำดใหญม่ ีแนวโน้มจะมีตน้ ทุนในกำรผลิตอำหำรกลำงวันต่ำกว่ำโรงเรยี นขนำดกลำง
และขนำดเล็ก ทั้งน้ี ต้นทุนในการผลิตอาหารกลางวันจะสูงกว่าอัตราค่าเฉลี่ยของเงินอุดหนุนจากภาครัฐ
ซึ่งอยทู่ ่ี 3.32 ดอลลาร์สหรัฐ/มอื้ อาหาร/คน (ราว 104 บาท/มื้ออาหาร/คน) ทั้งนี้ หากจาแนกต้นทุนการจัด
ทาอาหารกลางวันข้างต้นซ่ึงประกอบด้วย ค่าวัตถุดิบร้อยละ 45 ค่าแรงงานร้อยละ 45 และค่าใช้จ่ายอื่น ๆ
อาทิ อปุ กรณป์ ระกอบอาหาร ค่าสาธารณูปโภค ค่าขนส่ง หรอื รายจ่ายลงทุนอืน่ ๆ ของโรงเรยี นท่ีเกย่ี วข้องกับการ
ประกอบอาหารกลางวนั เปน็ ต้น คดิ เป็นสดั สว่ นราวรอ้ ยละ 10

ที่มำ: Fox and Gearan (2019) อ้างถึงใน องคก์ ารยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563)

ภำพท่ี 2.1 ตน้ ทนุ การจดั ทาอาหารกลางวันในโครงการ NSLP ปกี ารศึกษา ค.ศ. 2014-2015

จินดาหรา พวงมาลา และ สุรศักด์ิ เก้าเอ้ียน. (2560) ศึกษาเร่ือง แนวทางเพ่ิมประสิทธิภาพ
การบริหารโครงการอาหารกลางวันของโรงเรียนบ้านบางแก้ว โดยพบว่าประสิทธิภาพการบริหารโครงการ
อาหารกลางวันของโรงเรียนบ้านบางแก้วซ่ึงเป็นกรณีที่ศึกษา ประกอบด้วย 1) ต้นทุนค่าใช้จ่าย 2) เวลา 3)
คุณภาพ และ 4) ความพึงพอใจ จาแนกเป็นความพงึ พอใจของผู้รับบริการและผู้ให้บริการ ท้ังนี้ ด้ำนต้นทุน
ค่ำใช้จ่ำย พบว่ำโรงเรียนมีต้นทุนค่ำใช้จ่ำยอำหำรกลำงวันคิดเป็นรำคำ 82.72 บำทต่อกิโลกรัม โดย
แบ่งออกเป็นต้นทุนค่ำใช้จ่ำยอำหำรที่นักเรียนรับประทำนร้อยละ 80 ส่วนที่เหลือจำกนักเรียน
รับประทำนรวมกับเศษอำหำรซึ่งเป็นต้นทุนที่โรงเรียนจ่ำยไปโดยเสียเปล่ำร้อยละ 20 แสดงให้เห็นว่า
โรงเรียนต้องจ่ายงบประมาณโดยเปล่าประโยชนจ์ านวนมากเมื่อเทียบกับต้นทุนทั้งหมด ทง้ั น้ี จานวนเงินเสีย
เปล่าดังกล่าวสามารถนาไปใช้ประโยชน์ในการบริหารโครงการอาหารกลางวันส่วนอ่ืนๆได้ เช่น สามารถ

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 29 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อุดหนนุ คา่ อาหารกลางวนั นกั เรียน

นามาจัดอาหารว่างเพ่ิมเติมให้แก่นักเรียนได้ ซึ่งเด็กวัยเรียนมีความต้องการพลังงานและสารอาหารมากข้ึน
จากการรับประทานอาหาร แค่มื้อหลัก 3 มื้อ ไม่เพียงพอกับความต้องการของร่างกาย จึงต้องมีอาหารว่าง
เป็นตัวช่วยเสริมพลังงานและสารอาหาร และควรให้อาหารว่างก่อนอาหารประมาณ 1 ½ - 2 ช่ัวโมง เพื่อที่
เด็กสามารถรับประทานอาหารมอ้ื หลักได้เต็มท่ี

องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) จัดทาและเผยแพร่รายงาน เร่ือง งบประมาณโครงการ
อาหารกลางวันโรงเรียน โดยมีข้อเสนอแนวทางการวิเคราะห์ต้นทุน ได้แก่ (1) ปรับต้นทุนค่าวัตถุดิบที่ใช้
ประกอบอาหารกลางวันให้สอดคล้องกับปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารท่ีแตกต่างกันในแต่
ละช่วงอายุ ด้วยการแยกต้นทุนค่าวัตถุดิบจาแนกตาม 4 ระดับชั้นของนักเรียน (2) ปรับราคาวัตถุดิบท่ีใช้
ประกอบอาหารกลางวันให้สะท้อนถึงระดับราคาท่ีแท้จริง และราคาวัตถุดิบตามราคาตลาดที่กระทรวง
พาณิชย์อ้างอิง และ (3) ปรับต้นทุนค่าจ้างผู้ประกอบอาหารให้สอดคล้องกับจานวนนักเรียน ทั้งนี้ ผลการ
ประมาณการต้นทุนรวมค่าอาหารกลางวันโรงเรียน จาแนกตาม 4 ระดับช้ันนักเรียน ได้แก่ นักเรียนชั้น
อนบุ าล นกั เรยี นชัน้ ประถมศึกษาปที ี่ 1 - 3 นกั เรียนช้ันประถมศกึ ษาปีท่ี 4 - 6 และนักเรยี นชัน้ มัธยมศกึ ษา
ปีท่ี 1 – 3 โดยคา่ ตน้ ทุนรวมตา่ สุดตามระดับช้ันดงั กลา่ ว เท่ากบั 18.52 21.26 23.82 และ 27.68 บาทต่อ
คนต่อวัน ตามลาดับ และค่าต้นทุนรวมสูงสุดตามระดับช้ันดังกล่าว เท่ากับ 21.32 24.06 26.62 และ
31.04 บาทต่อคนต่อวันตามลาดับ ทั้งน้ี การมีค่าต้นทุนรวมหลายค่าตามระดับชั้นของนักเรียนดังกล่าว ทา
ให้การจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันสาหรับนักเรียนท่ัวประเทศ มีความถูกต้องและเหมาะสม
สอดคล้องกับปริมาณและคุณค่าทางโภชนาการท่ีจาแนกตามช่วงระดับชั้นของนักเรียน ขนาดโรงเรยี น และ
สอดคล้องกับราคาวัตถดุ ิบในปจั จุบัน

2.4.3 ข้อเสนอกำรพัฒนำกำรจดั อำหำรกลำงวันนักเรียน
ประกายมาศ บรรจงรักษา และคณะ (2561) ศึกษาเรื่อง กรณีศึกษา: การดาเนินงานด้าน
โภชนาการของโรงเรียนประถมศึกษาแห่งหน่ึงในจังหวัดนครปฐม โดยมีข้อเสนอแนวทางการพัฒนาการจัด
อาหารกลางวันนักเรียนทด่ี ีและมีประสิทธิผล ควรมีกำรดำเนินกำรในเชงิ บูรณำกำรรว่ มกับโครงกำรอ่ืน ๆ
ในโรงเรียน เพื่อพัฒนาให้นักเรยี นมีภาวะโภชนาการและคุณภาพชีวิตที่ดี กล่าวคือ มีการวางแผนเชิงบูรณา
การจัดอาหารกลางวันนักเรียนที่เช่ือมโยงกับโครงการต่าง ๆ ของโรงเรียน เช่น โครงการเศรษฐกิจพอเพียง
ซึ่งมกี ารขยายผลจากกิจกรรมการเล้ียงไก่ไข่ และโครงการสหกรณ์นักเรียน เป็นต้น ทาใหม้ ีการสง่ ต่อผลผลิต
เป็นวตั ถุดิบให้กบั โรงครัวตามโครงการอาหารกลางวนั ท้งั นี้ ปจั จัยความสาเร็จของโรงเรียนท่ีเป็นกรณีศึกษา
ได้แก่ นโยบายการสนบั สนุนการส่งเสริมสุขภาพท่ีมกี ารส่ือสารชดั เจน และบคุ ลากร ประกอบด้วย ผู้บรหิ าร
บุคลากรทุกระดับ เครือข่ายสถานศึกษา ชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีให้ความสาคัญและมีส่วน
รว่ มในการส่งเสริมดา้ นโภชนาการและสุขภาพของนกั เรียน ประกอบกบั โรงเรยี นสามารถจดั การเรียนร้ใู ห้กับ
นักเรียนโดยใช้แหล่งประโยชน์ในชุมชนและบูรณาการรายวิชาและกิจกรรมท้ัง 8 ด้าน ได้แก่ การเกษตรใน
โรงเรียน สหกรณ์นักเรียน การจัดบริการอาหารของโรงเรียน การติดตามภาวะโภชนาการ การพัฒนาสุข

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 30 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวันนักเรยี น

นิสัยของนักเรียน การพัฒนาอนามัยสิ่งแวดล้อมของโรงเรียนให้ถูกสุขลักษณะ การจัดบริการสุขภาพ และ
การจัดการเรียนรู้ เกษตรโภชนาการ และสุขภาพ

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 31 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

บทที่ 3
ผลกำรศึกษำ

จากการศึกษา เร่ือง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวันนักเรียน โดยผู้ศึกษานาข้อมูลประเภทปฐมภูมิและทุติยภูมิท่ีได้จากการเก็บรวบรวมด้วย
วิธีการศึกษาเอกสาร (Documentary Research) การสัมภาษณ์ (Interview) และการสังเกตการณ์
(Observation) มาทาการวิเคราะห์ด้วยวิธีการวิเคราะห์ข้อมูลเชิงเน้ือหาและเชิงพรรณนา ทั้งนี้ มีผล
การศึกษาท่ีได้จากการสังเคราะห์ผลจากการวิเคราะห์ด้วยวิธีการดังกล่าว โดยขอนาเสนอตามกรอบ
วตั ถุประสงคข์ องการศึกษา ดังนี้

3.1 กำรสังเครำะห์พัฒนำกำรของกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุนค่ำอำหำรกลำงวัน
นกั เรยี น

การอุดหนุนให้เด็กนักเรียนได้รับอาหารกลางวันผ่านโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน
ประถมศึกษาหรือโครงการอาหารกลางวันนักเรียนซึ่งมีมาต้ังแต่ปี พ.ศ. 2495 ซ่ึงมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไข
ปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการในเด็กนักเรียน (กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) โดยจาก
การทบทวนวรรณกรรมพบว่าในช่วง 20 ปีแรกของการดาเนินโครงการอาหารกลางวันนักเรียนพบว่ายังไม่
ประสบผลสาเร็จตามวตั ถุประสงค์จากสาเหตสุ าคัญ คอื กำรไมไ่ ดร้ ับกำรสนับสนนุ งบประมำณจำกรัฐ และ
ตอ้ งขอควำมช่วยเหลือจำกองคก์ ำรหรอื มลู นิธติ ำ่ งประเทศเข้ำมำสนบั สนุนชว่ ยเหลอื กำรดำเนินโครงกำร
อำหำรกลำงวนั ในโรงเรียน

จากปัญหาดังกล่าวข้างต้นเป็นสาเหตุประการสาคัญของการตราพระราชบัญญัติกองทุนเพ่ือ
โครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 2535 และภายหลังกฎหมายดังกล่าวมีผลใช้บังคับ
รัฐบาลขณะน้ันจึงได้จัดสรรเงินเป็นทุนประเดิมกองทุนจานวน 500 ล้านบาท และจัดสรรเพิ่มเติมอีก 50
ล้านบาทสาหรับเป็นค่าใช้จ่ายดาเนินการ ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 16 ของกฎหมาย สาหรับการจัดตั้งกองทุน
เพ่ือโครงการอาหารกลางวัน โดยมีวัตถุประสงค์ให้มีเงินมาหมุนเวียนดาเนินโครงการอาหารกลางวันให้เกิด
ความต่อเน่ืองอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยในแต่ละปีงบประมาณรัฐบาลอาจพิจารณาจัดสรร
เงินงบประมาณรายจ่ายประจาปีสมทบให้แก่กองทุนตามความจาเป็นเพื่อให้มีจานวนเงินในระดับที่เพยี งพอ
สาหรับดาเนินงานตามวัตถุประสงค์ได้ ท้ังนี้ รายงานสถานะเงินกองทุนในปัจจุบัน ณ วันท่ี 5 พฤศจิกายน 2563
มจี านวนรวมทง้ั สน้ิ 6,144.514 ลา้ นบาท (สานักงานกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวนั , 2564, น.3)

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2536 คณ ะกรรมการบริหารกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวัน
กระทรวงศึกษาธิการ ได้กาหนดให้กลุ่มเป้าหมายท่ีได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนอาหารกลางวัน ปีการศึกษา
ละ 200 วันๆ ละ 5 บาทต่อคน ซึ่งเป็นเกณฑ์อัตราราคาค่าอาหารกลางวันครั้งแรก และมีการใช้อัตราราคา

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 32 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น

ดังกล่าวในการขอต้ังและรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพ่ือดาเนินโครงการอาหารกลางวัน
ให้แก่นักเรียนกลุ่มเป้าหมาย รวมท้ังใช้เป็นราคากลางในการจัดซ้ือจัดจ้างผู้รับจ้างจัดอาหารกลางวัน (ถ้ามี)
อย่างไรก็ดีในระยะแรกโรงเรียนในฐานะหน่วยงานผู้รับผิดชอบจะดาเนินการจัดทาอาหารกลางวันเองเป็น
ส่วนใหญ่ ต่อมาในคราวประชุมคณะรัฐมนตรีเมอื่ วนั ท่ี 19 ตลุ าคม 2542 ได้มีการพิจารณาเห็นชอบให้ขยาย
ขอบเขตกลุ่มเป้าหมายโครงการอาหารกลางวันจากนักเรียนที่มีภาวะทุพโภชนาการและขาดแคลนอาหาร
กลางวัน เป็นจัดสรรให้แก่นักเรียนทุกคน หรือจัดสรรให้ถ้วนหน้า และได้รับจัดสรรเงินอุดหนุนอาหาร
กลางวันเพมิ่ ขน้ึ อีก 1 บาท เป็นวนั ละ 6 บาทตอ่ คน

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2544 กระทรวงศึกษาธิการได้ถ่ายโอนงบประมาณรายจ่ายที่ได้รับจัดสรรเป็น
เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นไปตาม
พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542
และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน กระทรวงมหาดไทย ซึ่งได้รับการจัดตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบส่งเสริม
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จึงได้รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหาร
กลางวัน เพื่อจัดสรรต่อให้แก่ อปท. ต่าง ๆ ท่ัวประเทศ โดยเป็นหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบมาตั้งแต่
ปีงบประมาณ 2546 เปน็ ตน้ มา

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2545 สานักงบประมาณได้มีการกาหนดหลักเกณฑ์และวธิ ีปฏิบัตใิ นการบริหาร
งบประมาณตามโครงการถ่ายโอนภารกิจให้บริการสาธารณะท่ีรัฐดาเนินการอยู่ก่อนและถ่ายโอนให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนางบประมาณท่ีได้รับถ่ายโอนไปสมทบกับ
เงินจากกองทุนอาหารกลางวันท่ีโรงเรียนได้รับมาดาเนินการอาหารกลางวัน เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่
เด็กนักเรียนท่ีจะได้รับอาหารกลางวันอย่างทั่วถึง และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมอบหมายให้โรงเรียน
ดาเนินการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโครงการ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นผู้กากับดูแล
(เน่ืองจากเป็นหน่วยงานที่ได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่าย แต่ไม่ได้เป็นต้นสังกัดของโรงเรียน ทั้งนี้ ไม่
สามารถถา่ ยโอนโรงเรียนไปสังกดั องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินตามแผนการกระจายอานาจได้)

กล่าวโดยสรุป งบประมาณรายจ่ายสาหรับจัดสรรเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียน ต้ังแต่
ปงี บประมาณ พ.ศ. 2544 จนถึงปัจจุบัน จดั สรรให้แกอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย เพ่ือ
กระจายลงไปให้แก่โรงเรียนและสถานศกึ ษาท่ีรบั ผดิ ชอบเด็กและนกั เรียน ยกเว้น นักเรียนโรงเรียนเอกชน ที่
ได้รับจัดสรรงบประมาณสาหรับเป็นค่าอาหารกลางวันผ่านสานักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ซ่ึงเป็นต้น
สังกัดของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน โดยการจัดสรรงบประมาณในส่วนดังกล่าว
ให้แก่หน่วยรับงบประมาณท่ีกากบั ดูแลงานการศึกษาเอกชน ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ได้รับจัดสรรผ่าน
โครงการพัฒนาคนตลอดช่วงวัย เป็นเงินอุดหนุนทั่วไป รายการเงินอุดหนุนโครงการอาหารกลางวัน
1,842,144,000 บาท (สานักงบประมาณ, 2563, น.56)

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 33 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรียน

ปี พ.ศ. 2551 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้เพ่ิมเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนระดับ
ประถมศึกษาเป็นวันละ 10 บาทตอ่ คน และในปี พ.ศ.2552 ให้เพิ่มเป็นวนั ละ 13 บาทต่อคน และต่อมาในปี
พ.ศ.2556 คณะรัฐมนตรีในคราวการประชุมเม่ือวันที่ 22 ตุลาคม 2556 เห็นชอบให้สนับสนุนงบประมาณ
รายจ่ายเพื่อเป็นค่าอาหารกลางวันสาหรับนักเรียนทุกคน โดยให้ครอบคลุมตั้งแต่นักเรียนในระดับอนุบาล
และประถมศึกษา รวมทั้งเพ่ิมเงินอุดหนุนเป็น 20 บาทต่อคนต่อวัน โดยจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย (กรมส่งเสริมการปกครอง
ท้องถิ่นเป็นหน่วยรับงบประมาณ และเมื่อได้รับแล้วจะโอนจัดสรรงบประมาณรายการดังกล่าวต่อให้กับองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถนิ่ เพ่ือให้จัดสรรต่อแกโ่ รงเรียนเพื่อนาไปดาเนนิ การจดั อาหารกลางวันใหน้ ักเรียนในสงั กัด ทัง้ นี้
ต้งั แตป่ ีงบประมาณ พ.ศ. 2557 – ปัจจบุ ัน นักเรียนระดับอนุบาล ซึ่งรวมเด็กในศูนยพ์ ัฒนาเด็กเล็ก8 และนักเรียน
ในระดับประถมศึกษา ได้รบั จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวัน ปีงบประมาณละ 200
วันๆ ละ 20 บาทต่อคน หรือคนละ 4,000 บาทต่อปี นั่นเอง

การพิจารณากาหนดค่าอาหารกลางวันนักเรียนสาหรับโรงเรียนประถมศึกษาในสังกัดสานักงาน
คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน ซึ่งมีนักเรียนกลุ่มเป้าหมายในสังกัดจานวนมากที่สุด และอัตรา
ค่าอาหารกลางวันดังกล่าวถูกนาไปใช้กับนักเรียนในสังกัดของหน่วยงานภาครัฐอ่ืนด้วย โดยนักเรียน
กลุ่มเป้าหมายในการดาเนินงานโครงการอาหารกลางวัน ได้แก่ นักเรียนระดับชั้นอนุบาล 1 ถึง ชั้น
ประถมศึกษาปีที่ 6 จากมติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี 22 ตุลาคม 2556 ท่ีได้ให้ความเห็นชอบให้สนับสนุน
งบประมาณรายจ่ายเพ่ือเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียน จานวน 20 บาทต่อคนต่อวัน โดยจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ผ่านกรมส่งเสริมการปกครอง
ท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ซ่ึงเป็นหน่วยงานต้นสังกัดของ อปท. ทั้งนี้ จะได้รับการจัดสรรงบประมาณใน
อตั ราคนละ 20 บาท เป็นจานวน 200 วัน เพ่อื ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดสรรต่อไปยังโรงเรยี นต่าง ๆ
ในเขตพื้นที่รับผิดชอบ ท้ังน้ี นอกจากงบประมาณเงินอุดหนุนท่ัวไปรายหัวดังกล่าวแล้ว โรงเรียนยังอาจได้รับเงิน
สนับสนุนการดาเนนิ งานโครงการอาหารกลางวันจากเงินดอกผลกองทนุ เพอ่ื โครงการอาหารกลางวนั ซึ่งท่ผี า่ น
ๆ มากองทุนฯ มีการจัดสรรเงินผ่านโครงการต่าง ๆ ได้แก่ โครงการเงินทุนหมุนเวียนเพ่ือโครงการอาหาร
กลางวัน โครงการพฒั นาระบบสขุ าภิบาลอาหารในโรงเรียน และ โครงการชว่ ยเหลือเด็กนักเรยี นขาดแคลน

ปี พ.ศ. 2563 ในคราวการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 ของสภาผู้แทนราษฎร ในวาระที่สอง ขั้นการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการ ซ่ึงในการพิจารณา
ในรายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณ าร่างพระราชบัญญัติ

8 ศูนย์พัฒนาเด็กเลก็ เป็นสถานศึกษาท่ีใหก้ ารอบรมเลย้ี งดู จัดประสบการณแ์ ละส่งเสริมพัฒนาการ
การเรียนรู้ให้แก่กลุ่มเป้าหมายท่ีเป็นเด็กเล็กซ่ึงมีอายุต้ังแต่ 2 – 5 ปี เพ่ือให้มีความพร้อม ด้านร่างกาย
อารมณ์ จิตใจ สังคมและสตปิ ัญญา

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 34 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวนั นักเรยี น

งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 สภาผู้แทนราษฎร มีการพิจารณาให้ความสาคัญกับ
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีสาหรับเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน มีกรรมาธิการ
หลายท่านอภิปรายและสอบถามสานักงบประมาณและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่อประเด็นดังกล่าว จนที่
ประชุมมีข้อสังเกตเก่ียวกับอัตราเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวัน กล่าวคือ ควรทบทวนและปรับปรุงอัตรำ
เงนิ อดุ หนนุ อำหำรกลำงวันสำหรบั เดก็ เลก็ เด็กอนบุ ำลและเด็ก ประถมศึกษำ ซ่ึงปัจจุบนั ไดร้ ับจัดสรรใน
อัตรำม้ือละ 20 บำทต่อคน โดยปรับให้สอดคล้องตำมดัชนีรำคำผู้บริโภค เพ่ือให้องค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินสำมำรถหำผู้รบั จ้ำงจัดทำอำหำรกลำงวันทม่ี ีคุณภำพให้แกเ่ ด็กและนักเรียน เนอ่ื งจำกอตั รำรำคำ
ต่อหน่วยค่ำอำหำรกลำงวันท่ีใช้จัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นมอี ัตรำต่ำเม่ือเปรียบเทียบดชั นีรำคำผู้บริโภค (สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร, 2563, น. 244)

คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเม่ือวันท่ี 29 กันยายน 2563 ได้มีการพิจารณาผลวิเคราะห์
การบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวันของนักเรียนโรงเรียนประถมศึกษาท่ัวประเทศตามท่ี
กระทรวงศึกษาธิการเสนอ และมีมติเห็นชอบในหลักการการปรับอัตราค่าอาหารกลางวันของนักเรียน และ
ให้กระทรวงศึกษาธิการรับความเห็นและข้อสังเกตของหน่วยงานที่เก่ียวข้อง ได้แก่ กระทรวงมหาดไทย
กระทรวงสาธารณสุข และคณะกรรมการบรหิ ารกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา รวมท้ังข้อสังเกต
แล ะข้อ เส น อ แน ะขอ งสานั ก งบ ป ระม าณ แล ะส านั ก ส ภ าพั ฒ น าก ารเศ รษ ฐกิ จแ ละสั งค ม แห่ งช าติไป
ประกอบการพิจารณาในรายละเอียดของการปรับอัตราค่าอาหารกลางวันของนักเรียนและนาเสนอ
คณะรฐั มนตรพี ิจารณาอีกครงั้ หนงึ่

ปี พ.ศ. 2564 กระทรวงศึกษาธิการในฐานะหน่วยงานเจ้าของเรื่องจึงได้ดาเนินการภายใต้กรอบ
หลักการท่ีคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบดังกล่าวข้างต้น โดยได้ดาเนินการร่วมกับหน่วยงานต่าง ๆ ท่ี
เก่ียวข้อง จัดทาข้อมูลและนาเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาอีกครั้งเมื่อวันท่ี 9 ธันวาคม 2563
(กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) และคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 ได้พิจารณา
ข้อเสนอดังกล่าวและข้อมูลประกอบต่าง ๆ แล้ว จึงมีมติเห็นชอบให้ปรับอัตราค่าอาหารกลางวันของ
นักเรียนทุกคน ตั้งแต่เด็กเล็ก - ช้ันประถมศึกษาปีท่ี 6 เป็นอัตรา 21 บาทต่อคนต่อวันต้ังแต่ปีงบประมาณ
พ.ศ. 2565 เป็นต้นไป หรือได้รับการปรับเพ่ิมเฉลี่ยร้อยละ 5 ของอัตราเดิม เพ่ือให้สอดคล้องกับภาวะ
เศรษฐกิจ ค่าใช้จ่าย และค่าวัตถุดิบในการประกอบอาหารท่ีมีราคาสูงขึ้น และคานึงถึงปริมาณและคุณค่า
ทางโภชนาการในการประกอบอาหารกลางวันให้แก่นักเรียน (อนุชา บูรพชัยศรี, 2564) และคณะรัฐมนตรี
ยังได้เห็นควรให้หน่วยงานท่ีเก่ียวข้องท่ีได้รับจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวัน ปรับมาใช้ในอัตรา
ดังกล่าวด้วยเพื่อให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งค่าอาหารกลางวันเด็กนักเรียนดังกล่าว มีค่าบริหารจัดการใน
การประกอบอาหารในสัดส่วนท่ีเพียงพอที่หน่วยงานจะสามารถบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวันเด็ก
นักเรยี นให้มีคุณภาพ มีความคุ้มค่า และเกิดประสิทธิภาพสูงสุด โดยแต่ละหน่วยงานสามารถบริหารจัดการ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 35 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

ได้ตามความเหมาะสมสอดคล้องกับขนาดโรงเรียนและจานวนนักเรียนในข้ันตอนการบริหารงบประมาณ
(สานักเลขาธกิ ารนายกรฐั มนตรี, 2564)

จากความเป็นมาของการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายสาหรับเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปราย การอาหาร
กลางวนั นักเรียนให้แกห่ น่วยงานต่าง ๆ ที่รบั ผิดชอบดาเนนิ โครงการอาหารกลางวันนักเรียนตามลาดบั เวลา
ดังกล่าวมาข้างต้น โดยมีการปรับปรุงเพิ่มอัตราค่าอาหารกลางวันนักเรียน (บาท/คน/วัน) ท่ีใช้เป็นเกณฑ์
จัดทาคาขอและพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีตามสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม รายได้
และกาลังเงินของรัฐบาล ฯลฯ ซ่ึงปรับเพิ่มจากอัตรา 5 บาทต่อคนต่อวนั ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2544 เป็น
21 บาทต่อคนต่อวันในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ซึ่งอัตราใหม่ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์
2564 จะเริ่มใช้ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เป็นต้นไป

ทั้งนี้ จากลาดับของพัฒนาการโครงการอาหารกลางวันนักเรียน โดยเฉพาะการกาหนดอัตราค่าอาหาร
กลางวันนักเรียน เพ่ือใช้เป็นเกณฑ์จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันและเหตุการณ์
สาคัญ ๆ ท่ีเกิดขึ้นซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงตามนโยบายและมติคณะรัฐมนตรี รวมท้ังปัจจัยแวดล้อมต่าง ๆ ดังนั้น
เพ่ือเป็นการประมวลสรุปผลการวิเคราะห์จุดที่สาคัญของเหตุการณ์ต่าง ๆ ดังกล่าวซ่ึงมีการปรับเปล่ียนไปตาม
เวลา สาหรับนามาสังเคราะห์เพื่อให้เห็นพัฒนาการที่เกิดขึ้นตามลาดับเวลาและเหตุการณ์ (time and events)
จงึ จดั ทาแผนผงั ของประเด็นวิเคราะห์ดังกล่าวตามลาดับเวลา (Timeline) ดังภำพท่ี 3.1

ตรา พรบ.กองทุนเพือ่ ครม.เหน็ ชอบเพิม่ สภาผู้แทนราษฎรมีขอ้ สงั เกตให้ ครม.พจิ ารณาปรับ
โครงการอาหารกลางวัน เงนิ อดุ หนุน เป็น 10 เงินอุดหนุนคา่ อาหารกลางวนั ตามดัชนผี ้บู ริโภค
โรงเรียนประถมศกึ ษา บาท/คน/วนั
พ.ศ. 2535 ครม.เห็นชอบเพิม่ เงินอุดหนุน
เปน็ 20 บาท/คน/วนั
ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร บ ริ ห า ร

กองทุนฯกาหนดให้ นร.

กลุ่มเป้าหมายได้รับเงิน

ปี อพดุ .หศน. ุน2520304วันๆ2ล5ะ356 2545 2552 2557 2563 2564

บาท/คน/ปี

00 วัน ๆ ล ะ 5 บ าท / ครม.เห็นชอบเพมิ่ เงนิ อดุ หนุน 9 ก.พ. 64 ครม.เหน็ ชอบ
คคนณ/ปะีกรรมการบรหิ ารกองทนุ ฯ เปน็ 13 บาท/คน/วัน เพ่มิ เงินอดุ หนุน เป็น 21
รกาาพหรนบด.ใกหอ้ งนทรุน.กเพลมุ่ือ่ เป้าหมายไดร้ บั เงิน บาท/คน/วนั
โคอรุดงหกนาุนรอ2า0ห0ารวกันลๆางลวะนั 5 บาท/คน/วัน

โรงเรยี นประถมศกึ ษา

พ.ศ.ภ2ำ5พ3ท5่ี 3.1 พฒั นาการของการปรบั อัตราค่าอาหารกลางวันนกั เรียนตามลาดับเวลา (Timeline)

(Timeline)

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 36 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนักเรียน

3.2 กำรวเิ ครำะห์แหลง่ เงินและแนวทำงกำรจดั สรรงบประมำณรำยจ่ำยเปน็ เงนิ อุดหนนุ ค่ำอำหำร
กลำงวันนกั เรียน

โครงการอาหารกลางวันนักเรียนมีวัตถุประสงค์เพ่ือแก้ไขปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการ
ในเด็กนักเรียน (กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) ทั้งนี้ เพื่อให้การดาเนินโครงการเกิดผลสัมฤทธิ์เป็นรูปธรรม
ตามวัตถุประสงค์ดังกล่าว รัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐที่เก่ียวข้องจึงได้สนับสนุนการดาเนินโครงการด้วย
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันให้แก่กลุ่มเป้าหมายของโครงการ ได้แก่
นักเรียนระดับชนั้ อนุบาลถึงชั้นประถมศึกษาปีท่ี 6 ตามอตั ราทีก่ าหนดซ่ึงในระยะเรม่ิ ต้นจากัดกลมุ่ เปา้ หมาย
ดงั กล่าวเป็นนกั เรียนในโรงเรยี นประถมศกึ ษาทมี่ ีภาวะทุพโภชนาการและขาดแคลนอาหารกลางวัน และให้
การสนับสนุนงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันของนักเรียนในอัตรา 5 บาทต่อคนต่อวันในปีงบประมาณ
พ.ศ. 2544 และมีการปรับเพ่ิมอัตราดังกล่าวขึ้นมาตามสภาพสังคม เศรษฐกิจ และกาลังเงินแผ่นดิน โดย
ล่าสุดคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันท่ี 9 กุมภาพันธ์ 2564 ได้มีมติเห็นชอบให้ปรับอัตราค่าอาหาร
กลางวันของนักเรียนทุกคน ต้ังแต่เด็กเล็ก - ชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 จากเดิม อัตรา 20 บาทต่อคนต่อวันเป็น อัตรา
21 บาทตอ่ คนต่อวันหรือเพ่ิมข้นึ 1 บาท เป็นจานวนวนั ท่จี ัดสรรเทา่ เดิม คือ ปกี ารศกึ ษาละ 200 วัน

ท้ังนี้ ในคราวการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 รัฐบาลจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยรับงบประมาณสาหรับเป็นค่าอาหารกลางวันของนักเรียนในสังกัดในอัตรา
20 บาทต่อคนต่อวัน เป็นจานวน 200 วัน โดยจัดสรรให้แก่กลุ่มเป้าหมายนักเรียนระดับช้ันอนุบาลถึงช้ัน
ประถมศกึ ษาปีท่ี 6 ท้ังสิน้ จานวน 5,894,420 คน ในโรงเรยี นหรอื สถานศกึ ษารวมจานวน 49,861 แหง่ รวม
เป็นเงินจานวนท้ังสิ้น 25,436.3040 ล้านบาท (อนุชา บูรพชัยศรี, 2564) ซ่ึงจาแนกเป็นงบประมาณ
รายจ่ายที่จัดสรรให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถ่ิน จานวน 23,561.9212 ล้านบาท ซึ่งจะจัดสรรต่อไป
ให้แก่โรงเรียนและสถานศึกษาต่าง ๆ และงบประมาณรายจ่ายท่ีจัดสรรให้แก่สานักปลัดกระทรวง
ศึกษาธิการ ซ่ึงเป็นต้นสังกัดของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน เพ่ือจัดสรรต่อไปให้แก่
นักเรียนของโรงเรยี นหรือสถานศึกษาเอกชน จานวน 1,874.3828 บาท ตามตำรำงที่ 3.1

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 37 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวันนักเรยี น

ตำรำงที่ 3.1 งบประมาณรายจ่ายทีจ่ ดั สรรเปน็ เงนิ อุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน

ปงี บประมาณ พ.ศ. 2561 – 2564 จาแนกตามหนว่ ยรับงบประมาณ

หน่วย: ล้านบาท

ปงี บประมาณ พ.ศ. องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ * สานกั งานปลดั กระทรวง

ศกึ ษาธิการ**

2561 22,979.5556 n.a.

2562 22,627.7097 1,829.9840

2563 22,565.4656 1,843.2960

2564 23,561.9212 1,874.3828

ที่มา *งบประมาณรายจ่ายท่ีจัดสรรเป็นเงินอุดหนุนท่ัวไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (เงินอุดหนุนสาหรับ

อาหารกลางวัน) ตามประกาศคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน

เร่ือง หลักเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนท่ัวไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปีงบประมาณ

พ.ศ. 2560 – 2563 และเอกสารสรปุ ขา่ วการประชมุ คณะรฐั มนตรี วนั ที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564

**งบประมาณรายจ่ายท่ีจัดสรรเป็นเงินอุดหนุนท่ัวไปให้แก่สานักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ (โครงการ

พัฒนาคนตลอดช่วงวัย เป็นเงินอุดหนุนทั่วไป รายการเงินอุดหนุนโครงการอาหารกลางวัน) ตามเอกสาร

งบประมาณ ฉบับที่ 3 ฉบับปรับปรุงตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ

พ.ศ. 2562 - 2564 เล่มท่ี 10 กระทรวงศึกษาธิการ และเอกสารสรุปข่าวการประชุมคณะรัฐมนตรี

วนั ที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564

นอกจากโครงการอาหารกลางวันนักเรียนได้รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายดังกล่าวข้างต้นแล้ว
โรงเรียนหรือสถานศึกษาซึง่ เป็นหน่วยดาเนินโครงการดังกล่าวยังอาจได้รับเงินสนับสนุนการดาเนินโครงการ
อาหารกลางวันนักเรียนจากแหล่งเงินอื่น เช่น กองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา
เงินนอกงบประมาณต่าง ๆ เช่น เงินบริจาค เงินสนับสนุนจากภาคเอกชน เป็นต้น โดยการสนับสนุนด้านการเงิน
จากกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา9 ซ่ึงคณะกรรมการบริหารกองทุนดังกล่าว
จะอนุมัติจัดสรรงบประมาณจากเงินดอกผลกองทุนให้แก่โรงเรียนเพ่ือสนับสนุนกิจกรรมต่าง ๆ ที่เก่ียวข้อง
กับโครงการอาหารกลางวันนักเรียน เช่น โครงการสนับสนุนภาวะโภชนาการนักเรียนบ้านไกลพักนอนของ
กองบัญชาการตารวจตระเวนชายแดน สานักงานตารวจแห่งชาติ (สตช.) โครงการส่งเสริมผลผลิตเพ่ือ
อาหารกลางวันในโรงเรียน และโครงการส่งเสริมสนับสนุนการบริหารจัดการอาหารกลางวันนักเรียนใน
โรงเรียนของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานและสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษา

9 กองทุนท่ีจัดตั้งขึ้นตามมาตรา 4 ของพระราชบัญญัติกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันใน
โรงเรียนประถมศกึ ษา พ.ศ. 2535

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 38 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอดุ หนุนคา่ อาหารกลางวันนกั เรียน

เอกชน สาหรับโรงเรียนหรอื สถานศึกษาในสังกัดของหน่วยงานดังกล่าวนาไปใช้ในการเพิ่มประสิทธิภาพของ
การบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวัน โดยพบว่าในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 กองทุนดังกล่ำวมีกำร
จัดสรรงบประมำณจำกเงินดอกผลกองทุนให้กับโรงเรียน จำนวน 2,547 แห่ง หรือคิดเป็นร้อยละ 15.94 ของ
จำนวนโรงเรียนท่ีจัดทำคำขอรับกำรจัดสรรเงินจำกกองทุน จำนวน 15,979 แห่ง และเป็นจำนวนเงินท่ีกองทุน
จัดสรรรวม 174,651,450 บำท หรือคิดเป็นร้อยละ 12.66 ของจำนวนวงเงินท่ียื่นขอจำนวน 1,379,961,543
บำท ซึง่ เปน็ อตั รำที่คอ่ นขำ้ งน้อยเม่อื เปรียบเทียบกับคำขอหรือควำมต้องกำร รายละเอียดตามตำรำงที่ 3.2

ตำรำงท่ี 3.2 การจัดสรรงบประมาณจากเงินดอกผลกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน
ประถมศึกษา ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จาแนกตามโครงการและหน่วยงานตน้ สงั กดั โรงเรยี น
หนว่ ยงบประมาณ: บาท

โครงกำรและหนว่ ยงำนต้นสังกดั โรงเรียน ขอรับกำรสนับสนนุ กำรจดั สรรงบประมำณ

โรงเรยี น จำนวนเงิน โรงเรยี น จำนวนเงิน

รวม 15,979 1,379,961,543 2,547 174,651,450

1.โครงการสนบั สนุนภาวะโภชนาการนักเรียน

บ้านไกลพกั นอน

-กองบญั ชาการตารวจตระเวนชายแดน สตช. 65 17,128,000 65 17,128,000

2.โครงการส่งเสริมผลผลติ เพื่ออาหารกลางวัน

ในโรงเรียน

-สานักงานคณะกรรมการการศึกษาขนั้ พื้นฐาน 4,696 523,643,080 540 39,841,500

-สานักงานคณะกรรมการสง่ เสริมการศึกษาเอกชน 1 254,500 1 254,500

3.โครงการสง่ เสรมิ สนบั สนนุ การบริหาร

จัดการอาหารกลางวนั นักเรยี นในโรงเรียน

3.1 กิจกรรมลดปัญหาทุพโภชนาการ

-สานกั งานคณะกรรมการการศึกษาข้นั พ้ืนฐาน 1,769 137,691,770 695 26,804,560

-สานักงานคณะกรรมการสง่ เสริมการศึกษาเอกชน 13 3,929,197 12 1,011,740

3.2 กิจกรรมพฒั นาระบบสุขาภบิ าลอาหารท่ีดี

-สานกั งานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพนื้ ฐาน 5,266 393,475,177 572 41,894,743

-สานกั งานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน 6 408,030 1 28,061

3.3 กจิ กรรมพัฒนาระบบน้าด่ืมสะอาดใน

โรงเรียน

-สานักงานคณะกรรมการการศึกษาขนั้ พืน้ ฐาน 4,148 302,337,789 647 46,834,846

-สานักงานคณะกรรมการสง่ เสริมการศึกษาเอกชน 15 1,094,000 14 853,500

ที่มาของขอ้ มลู : สานกั งานกองทุนเพอ่ื โครงการอาหารกลางวนั กระทรวงศึกษาธกิ าร, ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 39 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

นอกจากเงนิ จากดอกผลของกองทุนเพอื่ โครงการอาหารกลางวันในโรงเรยี นประถมศึกษาที่โรงเรยี น
หรือสถานศึกษาได้รับจัดสรรสาหรับใช้ในกิจกรรมเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการบริหารจัดการโครงการ
อาหารกลางวันแล้ว โรงเรียนหรือสถานศึกษาบางแห่งยังได้รับเงินนอกงบประมาณต่าง ๆ เช่น เงินบริจาค
เงินสนับสนุนจากภาคเอกชน เป็นต้น และหรืออาหาร วัตถุดิบในการประกอบอาหาร และปัจจัยเพื่อ
สนับสนุนโครงการอาหารกลางวันของโรงเรียนเป็นคร้ังคราวอีกด้วย (สวรรค์สวาท แน่นหนา,จุรีรัตน์ หวัง
นริ ัตศิ ัย, 2563) รวมทั้งมีบางสว่ นนาเงินนอกงบประมาณประเภทเงินรายได้สถานศกึ ษาเพอื่ โครงการอาหาร
กลางวนั ซ่ึงเปน็ เงินท่ีได้รับจากการขายอาหารกลางวันให้กับนกั เรียนในแต่ละวนั การรับจากค่าอาหารท่เี ก็บ
จากนักเรียน ครู อาจารย์และเงนิ บรจิ าคเพือ่ อาหารกลางวัน (สานักงานกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวนั ,
2564, น.6 )

กล่าวโดยสรุป โครงการอาหารกลางวันนักเรียนได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายสาหรับเป็น
คา่ อาหารกลางวันตามจานวนกลุม่ เป้าหมายในอัตราท่ีกาหนด เพื่อเปน็ คา่ ใช้จ่ายหลกั ในการดาเนินโครงการ
นอกจากน้ียังอาจได้รับจัดสรรเงินจากแหล่งอ่ืน กล่าวคือ เงินนอกงบประมาณ เช่น เงินบริจาค เงิน
สนับสนุนจากภาคเอกชน เงินรายได้สถานศกึ ษา ตลอดจนได้รบั เงินนอกงบประมาณจากเงนิ จากดอกผลของ
กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา สาหรับนามาใช้จ่ายเพ่ือสนับสนุนในดาเนิน
โครงการอาหารกลางวันนักเรียน ท้ังน้ี สรุปแหล่งเงินและแนวทางการจัดสรรเงินอุดหนุนเป็นค่าอาหาร
กลางวันนกั เรยี นในปจั จบุ นั ปรากฏตามภำพท่ี 3.2

งบประมำณรำยจ่ำยเงิน
อุดหนุนเปน็ ค่ำอำหำร
กลำงวนั ผำ่ น อปท. และ
กระทรวงศึกษำธิกำร

โครงกำรอำหำร
กลำงวันนกั เรยี น
ของโรงเรียน/

สถำนศกึ ษำ

เงินดอกผลกองทนุ เงนิ นอกงบประมำณ
เพ่ือโครงกำรอำหำร ประเภทเงนิ รำยได้
กลำงวนั ในโรงเรียน สถำนศกึ ษำ และเงนิ

ประถมศกึ ษำ บริจำค

ภำพท่ี 3.2 แหล่งเงินและแนวทางการจัดสรรเงนิ อุดหนุนเปน็ คา่ อาหารกลางวนั นกั เรยี น
ของโรงเรียนหรือสถานศึกษาในปจั จุบัน

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 40 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอดุ หนุนคา่ อาหารกลางวันนกั เรียน

3.3 กำรวเิ ครำะห์ปรมิ ำณควำมต้องกำรพลังงำนและสำรอำหำรของเดก็ วัยเรยี นจำกอำหำรกลำงวนั
การดาเนินโครงการอาหารกลางวันนักเรียนให้บรรลุวัตถุประสงค์ กล่าวคือ เพื่อแก้ไขปัญหาการ

ขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการในเด็กนักเรียน (กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) กลุ่มเป้าหมายของ
โครงการ คือ นักเรียนระดับช้ันอนุบาลถึงช้ันประถมศึกษาปีที่ 6 ต้องได้รับพลังงานและสารอาหารใน
ปรมิ าณและคุณภาพที่เหมาะสมตามมาตรฐานของช่วงวัยท่ีกาหนด ท้ังน้ี พลังงานและสารอาหารดังกล่าวมี
ความสัมพันธ์กับอัตราค่าอาหารกลางวันที่รัฐบาลจะจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อเป็นเงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวันของนักเรียนด้วย ดังนั้น เพ่ือวิเคราะห์ต้นทุนของอัตราค่าอาหารกลางวันท่ีเหมาะสมกับ
ช่วงวัยเด็กนักเรียนและดัชนีราคาผู้บริโภคท่ีปรับเปล่ียนไปตามสภาพเศรษฐกิจและสังคม จาเป็นท่ีต้อง
วิเคราะหค์ วามตอ้ งการสารอาหารของนกั เรยี นซงึ่ เปน็ กลุ่มเป้าหมายของโครงการ

3.3.1 อาหารและสารอาหารทีจ่ าเป็นของนกั เรยี น
กลุ่มเป้าหมายของโครงการอาหารกลางวันนักเรียนเป็นเด็กวัยเรียนซ่ึงเป็นช่วงวัยที่ร่างกายมี
การเจริญเติบโตอยา่ งรวดเร็ว และอาหารเป็นปัจจัยสาคัญต่อโครงสร้างร่างกาย สติปัญญา และสุขภาพของ
เดก็ วัยดงั กล่าว โดยควรไดร้ บั อาหารใหค้ รบ 5 หมู่ ตามภำพที่ 3.3

ภำพท่ี 3.3 อาหาร 5 หมู่สาหรับกลุ่มเปา้ หมายตามโครงการอาหารกลางวันนกั เรียน

โดยการได้รับอาหารในแต่ละหมู่ต้องมคี วามหลากหลายและเพียงพอเพื่อให้เด็กวัยเรียน สมองดีฉลาดเรียนรู้
เร็วมีพัฒนาการได้อย่างเหมาะสมตามวยั มีการสรา้ งภูมิตา้ นทานโรคไม่เจ็บป่วยบ่อย ร่างกายเจริญเติบโตสม
สว่ น และระบบต่างๆ ทางานได้อยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ (สานกั โภชนาการ กรมอนามัย, น.1-2)

นอกจากน้ี อาหารแต่ละชนิดมีปริมาณสารอาหารแตกต่างกันไป โดยสารอาหารมีท้ังหมด 6 ชนิด คือ
คาร์โบไฮเดรต โปรตนี ไขมัน วิตามิน แร่ธาตุ และนา้ ไม่มีอาหารชนิดใดท่ีมีสารอาหารครบท้ัง 6 ชนิด ดังน้นั เด็ก

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 41 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

นักเรียนจงึ ต้องรบั ประทานอาหารให้ครบ 5 หมู่ โดยแต่ละหมู่ให้หลากหลายชนิดและปริมาณท่ีเพียงพอกับความ
ต้องการของร่างกายในเดก็ วัยเรียนด้วย

3.3.2 หลกั การจดั อาหารกลางวันนกั เรียน
โดยทั่วไปความต้องการพลังงานและสารอาหารของเด็กวัยเรียน ข้ึนกับชนิดและปริมาณอาหารที่
เหมาะกับวัยเรียนที่ควรรับประทานใน 1 วัน โดยสามารถจาแนกเด็กวัยเรียนเป็น 3 ช่วงอายุ และสถานภาพทางเพศ
ซ่งึ จากการศึกษาพบความตอ้ งการพลงั งานท่ีเดก็ วัยเรียนควรไดร้ บั ตอ่ วัน ตามตำรำงที่ 3.3

ตำรำงท่ี 3.3 ผลการวเิ คราะห์ปริมาณความต้องการพลงั งานและสารอาหารของเด็กวยั เรยี น จาแนกตามอายุ

อำยุ ความต้องการพลงั งาน (กิโลแคลอรีต่อวัน)

เพศชาย เพศหญิง

9 – 12 ปี 1700 1600

13 – 15 ปี 2100 1800

16 – 18 ปี 2300 1850

ทมี่ า: สานักโภชนาการ กรมอนามัย กระทรวงสาธารณสขุ (2558, น.11)

ทั้งนี้ สาหรับเด็กเล็กวยั ก่อนเรยี นท่ีมีช่วงอายุ 1 - 3 ปี พบว่ากลุ่มเป้าหมายดงั กล่าวควรไดพ้ ลังงาน
วันละ 1,300 กิโลแคลอรีหรือประมาณ 100 กิโลแคลอรีต่อกิโลกรัมน้าหนักตัว ซ่ึงได้จากข้าว แป้ง น้าตาล
และไขมัน และควรได้รับโปรตีนวันละ 20-25 กรัม หรือประมาณ 1.8 กรัมต่อกิโลกรัมน้าหนักตัว และแร่
ธาตุต่างๆ ท่ีจาเป็น ได้แก่ แคลเซียมและฟอสฟอรัส ซ่ึงต้องการสาหรับการสร้างกระดูกและฟันอาหารท่ีมี
แคลเซยี มสูง รวมทง้ั แมกนีเซียมและเหลก็ ซ่งึ ตอ้ งการสาหรบั การสรา้ งฮโี มโกลบินในเม็ดเลือดแดง ตลอดจน
เด็กวัยดังกล่าวยังต้องการวิตามินต่างๆ ได้แก่ วิตามินเอ วิตามินดี วิตามินซี และวิตามินบีต่างๆ (นิธิยา
รัตนาปนนท,์ น.1)

จากผลการวิเคราะห์ความต้องการพลังงานและสารอาหารของเด็กวัยเรียนดังกล่าวข้างต้น นาไปสู่
การจัดอาหารกลางวันท่ีเหมาะสมสอดคล้องกัน โดยการจัดอาหารกลางวันให้แก่เด็กวัยเรียนควรครบ 5
กลุ่ม ได้แก่ ได้แก่ กลุ่มข้าว-แป้ง กลุ่มผัก กลุ่มผลไม้ กลุ่มเน้ือสัตว์ และกลุ่มนม เพ่ือให้ได้พลังงานและ
สารอาหารที่เพียงพอกับความต้องการของร่างกาย ได้แก่ คาร์โบไฮเดรตโปรตีน ไขมัน ไอโอดีน เหล็ก
แคลเซียม วิตามินเอ วิตามินบี1 วิตามินบี2 วิตามินบี6 วิตามินบี12 และโฟเลท10 เป็นต้น ซึ่งการได้รับ
สารอาหารอย่างสมดลุ เปน็ ผลให้เด็กมกี ารเจรญิ เติบโตดี

10 โฟเลท ( Folate ) เป็นวิตามินชนิดเดียวกับกรดโฟลิกซึ่งมีความสาคัญต่อทารกในครรภ์ และ
ช่วยสร้างเม็ดเลือดแดงและหลอดประสาทของทารกพัฒนาไปยังสมองและไขสันหลัง พบในอาหารตาม
ธรรมชาติ เช่น พืชใบเขียวและผลไม้ เปน็ ตน้

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 42 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน

การจัดอาหารกลางวนั เด็กวัยเรียนตามพลังงานและสารอาหาร โดยควรสอดคล้องกับความต้องการ
ของร่างกาย ซึ่งจากผลการศึกษาของสานักโภชนาการ กรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุข (2558, น.11) พบวา่ สัดส่วน
ร้อยละระหว่างคำร์โบไฮเดรต : โปรตีน : ไขมัน ของพลังงานทั้งหมดที่ร่างกายของเด็กวัยเรียนควรได้รับต่อวัน ควร
เป็นร้อยละ 55 – 69 : 10 – 15 : 25 – 30 ตามลาดบั ซึ่งแสดงตามภำพที่ 3.4

ภำพที่ 3.4 อัตราสว่ นของอาหารกลางวนั เด็กวยั เรียนตามพลังงานและสารอาหารต่อวนั

ขณะที่อาหารซึ่งควรหลีกเลี่ยงไม่จัดให้เป็นอาหารกลางวันสาหรับเด็กนักเรียนรับประทาน ได้แก่
อาหารหมักดองตา่ งๆ อาหารทีป่ รุงไม่สุก หรอื สุกๆ ดิบๆ อาหารท่ีมีรสจัด และเคร่ืองดื่มประเภทนา้ ชาและกาแฟ ซ่ึง
อาหารต่าง ๆ ดังกล่าวมาไมเ่ หมาะสมกับระบบย่อยอาหารของเดก็ (นิธยิ า รัตนาปนนท์, อ้างแลว้ )

3.4 ผลกำรวเิ ครำะห์ตน้ ทุนและอตั รำค่ำอำหำรกลำงวนั นกั เรยี น
การจัด อ าห ารกล างวัน นั ก เรีย น ที่ มี ป ริม าณ แล ะคุ ณ ภ าพ ที่ เพี ย งพ อ กับ จาน ว น ก ลุ่ม เป้ าห ม าย

ตลอดจนมีความสอดคล้องตามความต้องการพลังงานและสารอาหารของร่างกายของกลุ่มเป้าหมายซึ่งเป็น
เด็กนักเรียนดังกล่าวข้างต้น โดยเป็นหลักการสาคัญของการวิเคราะห์ต้นทุนและอัตราค่าอาหารกลางวันท่ี
เหมาะสมสาหรับกลุ่มเป้าหมายของโครงการอาหารกลางวันนักเรียนซึ่งกาหนดให้กลุ่มเป้าหมายสมควร
ได้รับพลังงานและสารอาหารท่ีเหมาะสมในแต่ละช่วงอายุ ขณะเดียวกันควรมีพิจารณาให้มีความสอดคล้อง
กับขนาดของโรงเรียนหรือสถานศึกษาซึ่งจาแนกตามจานวนนักเรียน เน่ืองจากขนาดของโรงเรียนมี
ความสัมพันธ์กับต้นทุนการประกอบอาหารกลางวันตามหลักการประหยัดจากขนาด (Economies of
scale) ซ่ึงผู้ศึกษาจะกล่าวถึงต่อไป ทั้งนี้ ผู้ศึกษาได้นาผลการวิเคราะห์ต้นทุนและอัตราค่าอาหารกลางวัน
ขององค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563, น.28 - 38) ซ่ึงใช้แนวทางการคานวณต้นทุนค่าอาหาร

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 43 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

กลางวันของนักเรียนที่สอดคล้องตามหลักการดังกล่าวมาและมีการศึกษาเปรียบเทียบและหรือต่อยอดจาก
วิธีการคานวณของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) กระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งมีการศึกษา
และจัดทาขึ้นในปี พ.ศ. 2563 สาหรับเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อขอความเห็นชอบปรับค่าอาหารกลางวันของ
นกั เรียน ทั้งนี้ หลกั การ แนวทาง และสาระสาคัญของการคานวณต้นทุนอาหารกลางวันของนักเรียน ดงั น้ี

3.4.1 หลักและแนวทำงกำรวเิ ครำะหต์ น้ ทนุ และอตั รำค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียน
องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) จัดทาและเผยแพร่รายงาน เรื่อง งบประมาณ

โครงการอาหารกลางวันโรงเรียน ซ่ึงมีการวิเคราะห์ต้นทุนการประกอบอาหารกลางวัน และศึกษาวิเคราะห์
เปรียบเทียบและต่อยอดจากข้อเสนอเกี่ยวกับต้นทุนและอัตราค่าอาหารกลางวันนักเรียนของสานักงาน
คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน กระทรวงศึกษาธิการ (2563) เพ่ือจัดทาเป็นข้อเสนอเกี่ยวกับอัตรา
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนสาหรับเป็นทางเลือกในการพิจารณาปรับปรุงอัตราค่าอาหารกลางวันนักเรียนที่เหมาะสม
กับสภาพแวดล้อมในปัจจุบันต่อไป ท้ังน้ี การวิเคราะห์ต้นทุนดังกล่าวมีหลักและแนวทางการวิเคราะห์ต้นทุน
การประกอบอาหารกลางวนั นกั เรียน สรุปได้ ดงั นี้

(1) ต้นทุนค่าวัตถุดิบท่ีใช้ประกอบอาหารกลางวันต้องมีความสอดคล้องกับปริมาณความ
ต้องการพลังงานและสารอาหาร โดยการคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันของนักเรียนมีการพิจารณาปรับ
ตน้ ทนุ ค่าวัตถุดิบที่ใช้ประกอบอาหารกลางวันให้สอดคล้องกับปริมาณความต้องการพลงั งานและสารอาหาร
ของนักเรียนซึ่งมีความแตกต่างกันตามช่วงอายุ โดยมีการจาแนกต้นทุนค่าวัตถุดิบท่ีใช้ประกอบอาหาร
กลางวันเป็น 4 ระดับช้ันนักเรียน ได้แก่นักเรียนก่อนปฐมศึกษา หรือช้ันอนุบาล นักเรียนชั้นประถมศึกษา
ตอนต้นหรือช้ันประถมศึกษาปีที่ 1 - 3 นักเรียนช้ันประถมศึกษาตอนปลายหรือชั้นประถมศึกษาปีที่ 4 - 6
และนกั เรียนชั้นมัธยมศกึ ษาตอนตน้ หรือหรือชน้ั มธั ยมศึกษาปที ่ี 1 - 3 11

(2) ปรับราคาค่าวัตถุดิบท่ีใช้ประกอบอาหารกลางวันให้มีความสะท้อนถึงระดับราคาที่
แท้จริง (ระดบั ราคาเฉล่ยี ตลอดทั้งปี) และราคาวัตถดุ บิ ตามราคาตลาดทก่ี ระทรวงพาณชิ ย์อ้างอิง

(3) ปรับต้นทุนค่าจ้างผู้ประกอบอาหารให้สอดคล้องตามจานวนนักเรียน โดยการจาแนก
ต้นทนุ ค่าจา้ งผปู้ ระกอบอาหารตามขนาดโรงเรียน

11 การศึกษาครั้งนี้ ขยายให้ครอบคลุมถึงนักเรียนระดับช้ันมัธยมศึกษาตอนต้น (ม.1 – ม.3)
เนื่องจากกระทรวงศึกษาธิการมีข้อเสนอจะขอขยายเกณฑ์กลุ่มอายุนักเรียนที่ได้การจัดสรรงบประมาณ
รายจ่ายตามโครงการอาหารกลางวันจากเดิมที่จัดสรรให้สาหรับเด็กระดับประถมศึกษาปีท่ี 1-6 เป็น
การขยายเพิ่มเพ่ือให้ครอบคลุมเด็กนักเรียนมากข้ึน โดยเริ่มต้ังแต่นักเรียนในระดับอนุบาลไปจนถึง
มัธยมศึกษาปีที่ 3 ท้ังนี้ มีเหตุผลสนับสนุน กล่าวคือ มีกลุ่มโรงเรียนขยายโอกาสท่ีมีจัดการเรียนการสอน
ต้ังแต่ระดับอนุบาลไปจนถึงมัธยมศึกษาปีท่ี 3 ด้วย ดังนั้น จึงควรให้เด็กทุกคนในโรงเรียนได้รับโอกาสการ
เตมิ เต็มอาหารตามหลกั โภชนาการครบทุกวันเชน่ เดียวกนั

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 44 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

หลักและแนวทางดังกล่าวข้างต้นมีความสอดคล้องตามข้อสังเกตของมติคณะรัฐมนตรี
เม่ือวันท่ี 29 กันยายน 2563 ทั้งนี้ ผลการคานวณต้นทุนหรืออัตราค่าอาหารกลางวันของนักเรียนที่
สอดคล้องกบั ปริมาณความตอ้ งการพลังงานและสารอาหาร โดยจาแนกตามช่วงระดับช้ันของนักเรียน ขนาด
โรงเรียน และความสอดคล้องกับความผนั แปรของราคาวัตถุดิบทีใ่ ชป้ ระกอบอาหารกลางวัน โดยในด้านของ
ต้นทุนผันแปร (Variable Cost) ซ่ึงเกิดข้ึนและมีการเปล่ียนแปลงเพิ่มลดตามการประกอบอาหารกลางวัน
ได้แก่ ค่าวัตถุดิบในการประกอบอาหารกลางวัน และค่าโสหุ้ย (Overhead Cost) หรือต้นทุนแฝงซ่ึงเป็น
ค่าใช้จ่ายท่ีเกิดขึ้นในการประกอบอาหารกลางวันและอยู่นอกเหนือจากค่าแรงงานทางตรงและค่าวัตถุดิบ
ทางตรง เช่น โรงเรียนท่ีตั้งอยู่ในพื้นท่ีห่างไกลและมีต้นทุนค่าใช้จ่ายในการด้านการขนส่งวัตถุดิบในการ
ประกอบอาหารกลางวันที่สูงกว่าปกติซึ่งในกรณีดังกล่าวอาจพิจารณาสนับสนุนค่าใช้จ่ายเพิ่มเติมด้วยการ
กาหนดใหอ้ ตั ราค่าโสหุ้ยในการประกอบอาหารกลางวนั ทส่ี ูงกว่าโรงเรียนทวั่ ไป

3.4.2 ผลกำรวิเครำะห์ต้นทุนและอัตรำค่ำอำหำรกลำงวนั นักเรียน
(1) ต้นทนุ ผนั แปร (Variable Cost)
จากการวิเคราะห์ผลการคานวณต้นทุนผันแปรของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียน

ซ่ึงประกอบดว้ ยต้นทนุ ค่าวัตถดุ ิบ และตน้ ทุนค่าโสห้ยุ ในการประกอบอาหารกลางวันนกั เรียนของสานักงาน
คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน กระทรวงศึกษาธกิ าร (2563) ซ่ึงไม่ได้จาแนกตามระดับช้ัน ทาให้ได้ค่า
ตน้ ทนุ ผนั แปรของการประกอบอาหารกลางวนั จำนวน 20.90 บำทตอ่ คนตอ่ วันตามตำรำงท่ี 3.4

ตำรำงที่ 3.4 ตน้ ทนุ ผนั แปรของการประกอบอาหารกลางวนั นักเรียน จาแนกตามระดบั ชัน้ นกั เรียน

ตน้ ทนุ ผันแปร กระทรวงศึกษำธกิ ำร องค์กำรยูนิเซฟประจำประเทศไทย

(บาท/คน/วนั ) อนุบำล-ป.6 อนบุ ำล ป.1-ป.3 ป.4-ป.6 ม.1-ม.3 ค่ำเฉล่ีย*

1. ต้นทุนค่าวตั ถุดิบ 18.90 15.87 18.36 20.68 24.70 19.90

2. ต้นทุนค่าโสหุ้ยใน 2.00 1.59 1.84 2.07 2.47 1.99

การประกอบอาหาร

รวม 20.90 17.45 20.19 22.75 27.17 21.90

ท่ีมำ: ปรบั ปรุงมาจากผลการศึกษาขององคก์ ารยนู ิเซฟประจาประเทศไทย (2563, น. 33)

หมำยเหตุ * = ค่าเฉล่ีย (Mean) เป็นค่ากลางที่ผู้ศึกษาคานวณจากค่าต้นทุนผันแปรของข้อเสนอสานักงาน

คณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน, กระทรวงศึกษาธิการ (2563) และผลการศึกษาของ

องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) ซ่ึงจาแนกตามระดับช้ันของนักเรียน จานวน 4

ระดับ โดยผู้ศึกษานาผลรวมที่ได้มาหารด้วยจานวนข้อมูล เพ่ือเป็นค่ากลาง ในกรณีที่

จาเปน็ ตอ้ งใชต้ ้นทุนผนั แปรของอาหารกลางวันเปน็ คา่ เดียว

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 45 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพือ่ การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อุดหนุนคา่ อาหารกลางวันนักเรียน

ขณะที่องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) วิเคราะห์ต้นทุนผันแปร โดยการจาแนก
ตามระดับชั้น 4 กลุ่ม ได้แก่ นักเรียนชั้นอนุบาล ป.1-ป.3 ป.4-ป.6 และ ม.1-ม.3 ทาให้ได้ค่าต้นทุนผันแปรที่มี
ความละเอียดเพิ่มข้ึนและสอดคล้องตามความแตกต่างของนักเรียนซึ่งในแต่ละช่วงวัยตามระดับช้ันเรียน
(เด็กเล็กและเด็กโต) ท่ีทาให้ปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารมีความแตกต่างกันไปตามช่วงวัย
ดว้ ย โดยค่าต้นทนุ ผันแปรของการประกอบอาหารกลางวันของนกั เรียน 4 กลมุ่ ไดแ้ ก่ ชั้นอนุบาล ป.1-ป.3 ป.
4-ป.6 และ ม.1-ม.3 เป็นจำนวน 17.45 20.19 22.75 และ 27.17 บำทต่อคนต่อวันตำมลำดับ
รายละเอยี ดของคา่ ต้นทนุ ผันแปรดงั กลา่ วตามตารางที่ 3.4 ขา้ งตน้

อน่ึง เพื่อให้สามารถวิเคราะห์เปรียบเทียบค่าต้นทุนผันแปรของการประกอบอาหารกลางวัน
นักเรียนของทั้งสองหน่วยงานตามตำรำงที่ 3.3 ข้างต้นได้ ผู้ศึกษาจึงคานวณหาค่าเฉล่ีย (Mean)12 ของ
ต้นทุนผันแปรขององค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทยซึ่งจาแนกตามระดับช้ันของนักเรียนเป็น 4 กลุ่ม โดย
พบว่า ค่าเฉล่ียของต้นทุนผันแปรของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียนขององค์การยูนิเซฟประจา
ประเทศไทย เท่ำกับ 21.90 บำทต่อคนต่อวันสูงกว่าต้นทุนผันแปรของสานักงานคณะกรรมการการศึกษา
ขน้ั พนื้ ฐาน กระทรวงศึกษาธิการ (20.90 บาท/คน/วัน) เทา่ กับ 1 บาท หรือสูงกว่าคิดเป็นร้อยละ 4.78

(2) ต้นทนุ คงที่ (Fixed Cost)
จากการวิเคราะห์ผลการคานวณต้นทุนคงท่ีของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียน ซึ่ง
ประกอบด้วยค่าแรงของผู้ประกอบอาหารกลางวันที่จาแนกตามขนาดของโรงเรียน โดยจานวนผู้ประกอบ
อาหารดังกล่าวจะกาหนดจากขนาดของโรงเรียน กล่าวคือ จานวนนักเรียนของโรงเรียนมีความสัมพันธ์
โดยตรงกบั ปรมิ าณอาหารกลางวันท่ีผู้ประกอบอาหารตอ้ งรับผดิ ชอบประกอบอาหาร ดงั นัน้ จงึ มีการจาแนก
ประเภทของโรงเรียนตามขนาดจานวนนักเรียนออกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ โรงเรียนขนาดเล็ก ซ่ึงมีจานวนนักเรียน
ต้ังแต่ 1-120 คน โรงเรียนขนาดกลาง ซ่ึงมีจานวนนักเรียนต้ังแต่ 121-600 คน โรงเรียนขนาดใหญ่ ซึ่งมีจานวน
นักเรียนตั้งแต่ 601-1,500 คน และโรงเรยี นขนาดใหญ่พเิ ศษ ซง่ึ มีจานวนนกั เรียนตั้งแต่ 1,501 คน ขนึ้ ไป
จากผลการศึกษาขององค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563, น. 28 - 29) มีการกาหนด
สมมติฐานของจานวนผู้ประกอบอาหารตามขนาดของโรงเรียน13 โดยกาหนดให้โรงเรียนขนำดเล็ก มีผู้
ประกอบอำหำรอย่ำงน้อย 1 คน โรงเรียนขนำดกลำง มีผู้ประกอบอำหำรอย่ำงน้อย 2 คน โรงเรียน
ขนำดใหญ่ มีผู้ประกอบอำหำรอย่ำงน้อย 3 คน และโรงเรียนขนำดใหญ่พิเศษ มีผู้ประกอบอำหำรอย่ำง
น้อย 4 คน ท้ังนี้ จากการกาหนดดังกล่าวทาให้ต้นทุนคงท่ี (ค่าแรง) ดังกล่าวจะมีลักษณะของการประหยัด

12 คา่ เฉลย่ี (Mean) คานวณจากผลรวมของค่าทงั้ หมดหารด้วยจานวนขอ้ มูล
13 ขณะท่ีข้อเสนอของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน, กระทรวงศึกษาธิการ (2563) ใช้

ขอ้ มูลจากการสารวจและเกบ็ ข้อมลู จากโรงเรียนขนาดต่าง ๆ เพื่อกาหนดจานวนแม่ครัวท่ีเหมาะสมตอ่ โรงเรยี น

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 46 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น

จากขนาด (Economies of scale: EOS)14 โดยจะมีต้นทุนคงทเ่ี ฉล่ียต่อจานวนนกั เรียนลดลงเม่ือโรงเรียนมี
ขนาดใหญ่ข้ึน (มีจานวนนักเรียนมาก) โดยจากการคานวณค่าจ้างผู้ประกอบอาหารต่อนักเรียน พบว่า
โรงเรียนขนำดเลก็ มีผูป้ ระกอบอำหำรอย่ำงนอ้ ย 1 คน จะมีค่ำจ้ำงผู้ประกอบอำหำรตอ่ นกั เรียน เท่ำกับ 3.87
บำท/วัน/คน ขณะที่ โรงเรียนขนำดใหญ่พิเศษ มีผู้ประกอบอำหำรอย่ำงน้อย 4 คน จะมีค่าจ้างผู้ประกอบ
อาหารต่อนักเรียน เท่ากับ 0.51 บาท/วัน/คน หรือเกิดการประหยัดจากขนาด โดยมีต้นทุนต่อหน่วยท่ีลดลงคิด
เปน็ รอ้ ยละ 80.82

ขณะที่การกาหนดจานวนผู้ประกอบอาหารคงที่ของ สพฐ. ทาให้ค่าจา้ งผู้ประกอบอาหารเท่ากับใน
ทุกขนาดของโรงเรียน ยกเว้นในโรงเรียนขนาดเล็ก (นักเรียน 1 – 120 คน) กล่าวคือ จานวน 3.1 บาท/วัน/คน
และทาให้ต้นทุนคงท่ีจากการคานวณต้นทุนอาหารกลางวันของกระทรวงศึกษาธิการไม่เปลี่ยนแปลงไปตาม
ขนาดของโรงเรียน หรือไม่เกิดการประหยัดจากขนาด (EOS) และไม่ทาให้ต้นทุนต่อหน่วยลดลง หรือกล่าว
อกี นัย คือ ไม่เกิดประสิทธิภาพเชิงต้นทุน น่ันเอง ทั้งน้ี รายละเอียดของการเปรียบเทียบต้นทุนคงที่ของการ
ประกอบอาหารกลางวันนักเรียนจากข้อเสนอของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน ,
กระทรวงศึกษาธิการ (2563) และองค์การยนู เิ ซฟประจาประเทศไทย (2563) ปรากฏตามตำรำงที่ 3.5

14 การประหยดั จากขนาด หรอื การผลิตสินค้าและบริการในจานวนที่มาก จะช่วยลดต้นทุนของการผลิตให้
น้อยลง

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 47 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่ือการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวันนักเรยี น

ตำรำงท่ี 3.5 ต้นทนุ คงทข่ี องการประกอบอาหารกลางวนั นกั เรยี น จาแนกตามขนาดโรงเรียน

ต้นทนุ คงท่ี กระทรวง องคก์ ำรยนู ิเซฟประจำประเทศไทย

ศกึ ษำธิกำร

จำแนกตำมขนำด ค่ำจ้ำงผู้ จำนวน อัตรำสว่ น คำ่ จ้ำงผู้ ค่ำจ้ำงผู้

โรงเรียน ประกอบ ผู้ ประกอบ ประกอบ

อำหำร ประกอบ อำหำรต่อ อำหำรต่อ

อำหำร โรงเรยี น นกั เรยี น

(จานวนนักเรียน) (บาท/วัน/ (คน) ผปู้ ระกอบ (บาท/วัน/ (บาท/วนั /คน)

คน)** อาหาร: โรงเรยี น)*

นกั เรยี น

(คน:คน)

ขนาดเลก็ (1-120)*** 3.1-15.1 1 1:83 321 3.87

ขนาดกลาง (121-600) 3.1 2 1:300 642 1.07

ขนาดใหญ่ (601-1500) 3.1 3 1:500 963 0.64

ขนาดใหญ่พิเศษ 3.1 4 1:625 1,284 0.51

(>1500)****

ค่ากลาง***** 3.1 2 1:302 642 1.22

ท่ีมำข้อมลู : รายงานผลการศึกษาขององค์การยูนเิ ซฟประจาประเทศไทย (2563, น. 33)

หมำยเหตุ * = คดิ จากค่าจ้าง 321 บาทต่อวัน ซึ่งเป็นอัตราค่าจ้างขนั้ ต่า 15 เฉลี่ยทง้ั ประเทศ (เฉล่ียระหว่าง

อัตราค่าจา้ งขัน้ ต่า 313 - 336 บาท)

** = มากกวา่ 2.5 บาท/วนั /คน เกดิ จากการปัดทศนยิ ม เพือ่ ให้ไดต้ ้นทนุ คา่ อาหารกลางวนั รวม

เทา่ กบั 24 บาท/วนั /คน (ตามขอ้ เสนอข้นั ต่าของต้นทนุ รวม สพฐ.)

*** = จานวนนักเรียนเฉล่ยี ถ่วงน้าหนักของโรงเรยี นขนาดเลก็ อยู่ที่ 83 คน

****= จานวนนักเรียนของโรงเรียนขนาดใหญ่พิเศษคิดท่ี 2,500 คน

*****= ค่ากลาง เป็น ค่ากลางของข้อมูล ซึ่งผู้ศึกษาใช้เป็นค่าท่ีแทนข้อมูลท้ังหมดที่ได้จากผลการคานวณ

ต้นทุนคงท่ีของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน, กระทรวงศึกษาธิการ (2563) และ

องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) ซ่ึงผู้ศึกษาหาค่ากลางจาก 2 วิธี คือ ค่าเฉล่ียหรือ

ค่าเฉล่ยี เลขคณิต (Mean) และค่าฐานนิยม (Mode) ตามลักษณะของขอ้ มูล

15 อัตราค่าจ้างขั้นต่าตามประกาศคณะกรรมการค่าจ้าง เร่ือง อัตราค่าจ้างข้ันต่า (ฉบับที่ 10) ซึ่งได้
ประกาศให้มีผลใช้บังคบั ต้ังแตว่ ันที่ 1 มกราคม 2563

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 48 สานกั งบประมาณของรฐั สภา