ชวนรู้ระบบกฎหมาย ระบบศาลและหลักปฏิบัติต้นสำหรับนักกฎหมาย

- ๔๕ -

ในช่วงรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงดําเนิน
พระราโชบายเปิดการติดต่อกับชาวตะวันตกอย่างกว้างขวาง มีชาติตะวันตก
เข้ามาในประเทศเพื่อติดต่อค้าขาย ระบบการปกครองของประเทศไทยจึงได้รับ
อิทธิพลของต่างประเทศเข้ามา และมีการปรับใช้กฎหมายของไทยกับบุคคล
ที่เข้ามาติดต่อค้าขายดังกล่าว จึงเกิดปัญหาในการใช้กฎหมายข้ึนเน่ืองจาก
ชาวตา่ งชาติปฏเิ สธศาลไทย โดยอา้ งว่ากฎหมายไทยลา้ หลงั สบั สนและยากที่จะ
ย่นย่อให้กฎหมายตราสามดวงที่มีจํานวนความยาว ๔๑ เล่ม ให้เหมาะสม
กบั การปฏิบัติในช้ันศาลได้ เซอร์ จอห์น เบาวริ่ง ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า กฎหมาย
ของไทยในขณะนั้นยังไม่เป็นหลักประกันความปลอดภัยเพียง พอต่อ
ชาวต่างชาติในประเทศไทย ในบางครั้งก็มีการแทรกแซงเข้าแทนที่ความ
ยุติธรรมทางกฎหมาย อํานาจท่ีเข้าแทรกแซงในการปฏิบัติตามตัวบทกฎหมาย
ขณะนั้นมาจากราชตระกูล หรือจากผู้มีอิทธิพลสูงๆ จึงเป็นที่มาของการการทํา
สนธิสัญญาเบาวริ่งกับอังกฤษในปี พ.ศ. ๒๓๘๙ สหรัฐอเมริกาและฝร่ังเศส
ก็ได้ทําสนธิสัญญากับประเทศไทยในทํานองเดียวกัน ระบบของศาลไทยใน
เวลาน้ัน ยังขึ้นอยู่กับสังกัดท่ีแตกต่างกันเช่น ศาลในหัวเมืองฝ่ายเหนือขึ้นอยู่
กับสมุหนายก ศาลในหัวเมืองฝ่ายใต้ข้ึนอยู่กับสมุหกลาโหม ศาลหัวเมือง
ชายทะเลขึน้ อยกู่ บั กรมทา่ เปน็ ต้น สว่ นในกรงุ เทพมหานครอาํ นาจในการตงั้ ศาล
อยู่ท่ีเจ้าเมืองหรือกรมการเมือง การมีสังกัดศาลที่แตกต่างกันนี้ ทําให้การ
พิจารณาคดีของศาลมีความล่าช้า และเอนเอียงเข้าข้างจําเลยท่ีเป็นคนอยู่ใน
สังกัดของกรมเดียวกันกับศาลอยู่บ่อยครั้ง ด้วยเหตุดังกล่าวพระบาทสมเด็จ
พระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงตระเตรียมความพร้อมแด่สมเด็จพระเจ้าลูกยาเธอ
เจ้าฟ้าจุฬาลงกรณ์ โดยให้ทรงได้รับการเรียนรู้เร่ืองการเมืองการปกครองต้ังแต่
ทรงพระเยาว์ เพื่อเตรียมการให้สมเด็จพระเจ้าลูกยาเธอเจ้าฟ้าจุฬาลงกรณ์
ดํารงตําแหน่งองค์รัชทายาท หลังจากที่พระบาทสมเด็จพระป่ินเกล้าเจ้าอยู่หัว
ได้เสด็จสวรรคต โดยทรงฝึกสอนราชศาสตร์แก่สมเด็จพระราชโอรสอย่างกวดขัน

- ๔๖ -

ทรงปลูกฝังพ้ืนฐานความคิดทางการเมืองให้กับเจ้าฟ้าจุฬาลงกรณ์ ทําให้เจ้าฟ้า
จุฬาลงกรณ์เมื่อทรงขึ้นครองราชย์มีความรู้สึกผูกพันกับสมเด็จพระราชบิดา
อย่างลึกซึ้ง และรับเอาแนวพระราชดําริทางการเมืองของพระบาทสมเด็จ
พระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวมาดําเนินการต่อไป ตามหลักการใหญ่ๆ ทั้งพระราชดําริ
การเมืองภายในและภายนอกประเทศ ดังปรากฏว่า ความหวังทางการเมอื งของ
พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวหลายประการมาสําเร็จในรัชสมัยของ
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เช่น การรวมศูนย์อํานาจไว้ที่สภา
พระมหากษัตรยิ ์ การสรา้ งจิตสาํ นกึ ในเรอ่ื งอาณาเขตท่ีชัดเจนของราชอาณาจักร
ไดพ้ ัฒนามาสสู่ ํานึกแห่งความเปน็ “รฐั ชาต”ิ (Nation State)

ภายหลังการทําสนธิสัญญาเบาวร่ิงอันก่อให้เกิดสิทธิสภาพนอก
อาณาเขตเกิดขึน้ ในประเทศไทย และในปี พ.ศ. ๒๔๑๐ ประเทศไทยต้องยอมให้
สิทธิสภาพนอกอาณาเขตกับกัมพูชา ซ่ึงเป็นประเทศราชตกอยู่ใต้อารักขาของ
ประเทศฝรั่งเศส ในช่วงท้ายรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
สถานการณ์ของประเทศไทยได้รับแรงกดดันทางด้านการเมืองการปกครอง
และเศรษฐกิจ เพ่ือรับมือกับแรงกดดันหลายทิศทางพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้า
เจา้ อยู่หวั ทรงใช้พระราชอํานาจในเชงิ นิติบัญญัติวางกฎเกณฑ์ทั่วไป โดยไม่ต้อง
ผ่านการตัดสินคดีอย่างท่ีเคยกระทํามา โดยการออกประกาศต่างๆ ที่มีผลเป็น
กฎหมายมากมายจํานวนเกือบ ๕๐๐ ฉบับ และทรงเสด็จออกรับฎีการ้องทุกข์
ด้วยพระองค์เองทุกวันโกน เพ่ือทรงใช้พระราชอํานาจในทางตุลาการเหล่าน้ี
ทําให้ทรงทราบสภาพปัญหาของราษฎรโดยตรงไม่ต้องผ่านขุนนางอันนับ ว่า
เป็นกระบวนการตรวจสอบอาํ นาจของเจ้าหน้าทใ่ี นสมัยนนั้ ประการหนงึ่

เมื่อพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จสวรรคต เจ้านาย
เสนาบดีผู้ใหญ่ได้ประชุมพร้อมกันถวายราชสมบัติแด่สมเด็จพระเจ้าลูกยาเธอ
เจ้าฟ้าจุฬาลงกรณ์ กรมขุนพินิตประชานารถ เป็นพระมหากษัตริย์ เมื่อปี พ.ศ.
๒๔๑๑ ขณะน้ันพระองค์มีพระชนมายุเพียง ๑๕ พรรษา ช่วงต้นรัชสมัยของ

- ๔๗ -

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ประเทศไทยต้องรับมือกับกระแส
อิทธิพลของต่างประเทศเข้ามาทั้งในทางการเมือง กฎหมาย และสังคม
การปกครองของไทยในเวลาน้ันยังมีกลุ่มขุนนางที่มีบทบาทเก่ียวกับการ
ปกครองและการเศรษฐกิจเป็นอย่างมาก ต้ังแต่การรวมตัวกันถวายราชบัลลังก์
ต่อพระมหากษัตริย์ ตลอดจนการแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแผ่นดินในรัชสมัย
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว การจัดตั้งเคาน์ซิลออฟสเตด หรือ
ท่ีปรึกษาราชการแผ่นดิน ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
ท่ีพระองค์ได้ทรงนํารูปแบบของเคาน์ซิลออฟสเตดของประเทศฮอลันดา
มาปรับเข้ากับลักษณะโครงสร้างการบริหารประเทศในช่วงต้นรัชกาล
ของพระองค์ อิทธิพลท่ีสง่ ผลกระทบให้การเมืองการปกครองและระบบกฎหมาย
ไทยมีการเปล่ียนแปลงนั้นพอจะสรุปได้สองประการสําคัญ คือ ผลกระทบจาก
ต่างประเทศในขณะนั้น และบทบาทของขุนนางกลุ่มสกุลบุนนาคท่ีเกี่ยวข้อง
กับการปกครองประเทศมาต้งั แตส่ มยั รตั นโกสินทร์ตอนตน้

บทบาทของกลุ่มขุนนางต่อการเปล่ียนแปลงระบบการเมือง
การปกครอง

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ในการเปลี่ยนรัชกาลปลายรัชสมัยของ
พระบาทสมเดจ็ พระนง่ั เกลา้ เจ้าอย่หู วั น้นั ประเทศไทยมปี ัญหาท่ีจะตอ้ งรับมือกับ
แรงกดดันจากประเทศจักรวรรดิที่ต้องการแสวงหาอาณานิคมรอบข้าง
ทําให้กลุ่มขุนนางที่อยู่ในระดับสูงของประเทศขณะนั้น อันประกอบด้วย
เจ้าพระยาพระคลังว่าท่ีสมุหกลาโหม (ดิศ บุนนาค) พระยาศรีพิพัฒน์รัตนราชโกษา
(ทัต บุนนาค) จางวางพระคลังสินค้า และพระยาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค)
จางวางมหาดเล็ก ซึ่งเป็นบุตรชายเจ้าพระยาพระคลังว่าที่สมุหกลาโหม
(ดิศ บุนนาค) เป็นกําลังสําคัญในการสนับสนุนพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้า
เจ้าอยู่หัว ทรงสถาปนาเป็นพระมหากษัตริย์สืบต่อจากพระบาทสมเด็จ
พระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว ทําให้ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้า

- ๔๘ -

เจ้าอยู่หัวอํานาจในการบริหารบ้านเมืองส่วนหนึ่งอยู่ในอิทธิพลของกลุ่มขุนนาง
ตระกูลบุนนาคเป็นสําคัญ และเจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) เป็นผู้มี
บทบาทสําคัญในการบริหารราชการมาตั้งแต่ในรัชสมัยนั้น ดูจากกรณีประเทศไทย
มีปัญหาขัดแย้งกับฝรั่งเศสเกี่ยวกับสิทธิในดินแดนเขตพระตะบองและเสียมราฐ
โดยฝรั่งเศสต้องการที่จะมีสิทธิครอบครองดินแดนท้ังสองแห่ ง แต่เจ้าพระยา

เจ้าพระยาศรสี ุริยวงศ์ (ช่วง บนุ นาค)
(ทม่ี าของภาพ : https://www.wikiwand.com/)

ศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ได้ปฏิเสธและเกิดการโต้แย้งกันอย่างรุนแรงกับ
นายโอบาเรต์ (Aubaret) กงสุลฝรัง่ เศสประจํากรงุ เทพมหานคร จนนายโอบาเรต์
ไม่พอใจเป็นอันมาก และขอให้พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรง
ถอดถอนเจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ออกจากการเป็นผู้แทนเจรจา
แต่พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวไม่อาจกระทําตามคําขอของนายโอบาเรต์
หมอ บรัดเล ได้เปรียบเทียบความสําคัญของการขอถอดถอนเจ้าพระยา
ศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ในคราวน้ันว่า “...เหมือนกับการขอตัดแขนขวาของ
รัฐบาลออก มิหนาซ้ายังเป็นการขอให้ควักลูกตาขวาและอุดหูทั้งสองข้างของ
รฐั บาลแหง่ พระบาทสมเด็จพระจอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั รวมกนั อีกดว้ ย...”

- ๔๙ -

บทบาทของเจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ได้มีอย่างหลากหลายในช่วง
รัชสมัยดังกล่าว แม้แต่การจัดทําสนธิสัญญาเบาวร่ิง เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์
(ช่วง บุนนาค) ยังเป็นผู้ควบคุมและดําเนินการให้มีการลงนามในสนธิสัญญาฯ
ดงั ความท่ี เซอร์ จอหน์ เบาวร่ิง ได้บนั ทกึ ไว้ว่า

“....แต่การท่ีจะทาสัญญาน้ัน พระเจ้าแผ่นดินได้ทรงมอบให้เป็น
ธุระหน้าที่ของเสนาบดี หัวหน้าน้ันคือ สมเด็จท่ีเป็นอาของพระกลาโหม (สมเด็จ
เจ้าพระยาบรมมหาพิชัยญาติ (ทัด บุนนาค)) ข้าพเจ้า ( เซอร์จอห์น เบาวริ่ง)
ได้บอกว่า จะไม่เปน็ การสะดวกในการทป่ี รึกษาข้อสญั ญาด้วยกันกับคนหลายคน
ถ้าจะมอบธุระแก่คนเดียวจะดีกว่าให้คนเดียวน้ันนาข้อความไปปรึกษากับ
คนอ่ืนๆ ในข้อท่ียากทั้งปวง เขา (จมื่นสรรเพชภักดี) ต่อว่าที่จริงน้ัน ก็พระ
กลาโหม (เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์) (ช่วง บุนนาค) คนเดียวที่จะได้จัดการเร่ืองนี้ให้
สาเร็จเด็ดขาด ถึงแม้ว่าพระเจ้าแผ่นดินมีพระราชประสงค์จะทรงต้ังท่ีปรึกษา
พรอ้ มกนั หา้ นาย แตก่ ค็ งจะแลว้ แต่พระกลาโหมคนเดยี ว....”

อิทธิพลของตระกูลบุนนาคแผ่กว้างขยายไปมาก ดังจะเห็นได้จาก
ก่อนพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จสวรรคต พระบาทสมเด็จ
พระจอมเกล้าเจา้ อย่หู วั ทรงฝากฝังบา้ นเมืองและพระราชโอรสกับพระยาสุรวงษ์
ไวยวัฒน์ (วร บุนนาค) ว่าให้ไปปรึกษากับผู้เป็นบิดา คือ เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์
(ช่วง บุนนาค) “อย่าให้มีเหตุการณ์ (ร้ายแรง) เกิดขึ้นได้” เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์
(ช่วง บุนนาค) จึงได้เป็นผู้จัดแจงเกี่ยวกับการสถาปนาสมเด็จพระเจ้าลูกยาเธอ
เจ้าฟ้าจุฬาลงกรณ์ กรมขุนพินิตประชานารถ ซ่ึงมีพระชันษาเพียง ๑๕ ปี
ใหเ้ สดจ็ ขึ้นครองราชย์ โดยตัวทา่ นเองไดร้ บั ตําแหนง่ เปน็ ผสู้ ําเรจ็ ราชการแผ่นดิน
แทนพระองค์ (Regent) ไปจนกว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
จะทรงบรรลุนิติภาวะ และการท่ีเจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์เป็นประธานในการเลือก
พระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่ ทั้งจัดการให้มีการเลือกวังหน้าไปพร้อมๆ กัน
โดยที่ผู้คัดค้านต้องยินยอมตามความต้องการของท่าน เท่ากับว่าเจ้าพระยา

- ๕๐ -

ศรีสุริยวงศ์ เป็น “ผู้สถาปนาท้ังพระมหากษัตริย์และวังหน้า” เพียงผู้เดียว
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงอธิบายถึงความคับข้องพระทัย
ตอ่ สมเด็จเจา้ ฟา้ มหาวชริ ุณหิศไว้ว่า

“...ตัวพ่อเองยังเป็นเด็ก อายุเพียงเท่าน้ัน ไม่มีความสามารถรอบรู้
ในราชการอันใดที่จะทาการตามหน้าท่ีแม้แต่เพียงเสมอเท่าท่ีทูลกระหม่อม
(พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว) ทรงประพฤติมาแล้วได้ ยังซ้าเจ็บ
เกือบจะถึงแก่ความตาย อันไม่มีผู้ใดสักคนเดียวซึ่งจะเช่ือว่าจะรอด....ขณะน้ัน
เปรียบเสมือนคนที่ศีรษะขาดแล้ว จับเอาแต่ร่างกายข้ึนตั้งไว้ในที่สมมติกษัตริย์
เหลื อที่ จะพรรณนาถึ งความทุ กข์ อั นต้ องเป็ นก าพร้ าในอายุ เพี ยงเท่ านั้ นและ
ความหนักของมงกุฎอันเหลือท่ีคอจะทานไว้ได้ทั้งมีศัตรูซึ่งมุ่งหมายอยู่โดยเปิดเผย
รอบข้างทงั้ ภายในและภายนอก หมายเอาทง้ั ในกรุงเองและตา่ งประเทศ...”

สมเด็จเจ้าฟ้ามหาวชิรุณหิศ
(ท่มี าของภาพ : https://www.wikipedia.org/)

แต่ท้ังน้ีมีการวิเคราะห์โดย ดร. วอลเตอร์ เอฟ ว่าเจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์
เปน็ ผู้สําเรจ็ ราชการท่อี ย่ใู นตําแหน่งท่นี านท่ีสดุ และประสบความสาํ เรจ็ มากท่ีสุด
ในประวัติศาสตร์ไทย แต่กระนั้นขณะที่เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ดํารงตําแหน่ง

- ๕๑ -

ผู้สําเร็จราชการแผ่นดิน ยังคงเพียงรักษาสถานการณ์บ้านเมืองให้คงเดิม
อาจไม่ทันพระทัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จนกระทั่งพระองค์
ได้ทําพิธีราชาภิเษกคร้ังที่สองในปี พ.ศ. ๒๔๑๖ และหลังจากที่พระองค์ทรง
แน่พระทัยในเหตุการณ์ระยะหน่ึง จึงได้เร่ิมทําการเปล่ียนแปลงการเมืองการปกครอง
คร้งั สําคญั ของประเทศในเวลาต่อมา

๒.๕ ระบบกฎหมายและระบบศาลไทยในสมัยรชั กาลที่ ๕๑๙

ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นราวปี พ.ศ. ๒๓๒๕ - ๒๓๙๔
ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศไทยกับชาติตะวันตกมีความใกล้ชิดและซับซ้อน
มากยิ่งข้ึน ชาติตะวันตกมองว่าระบบการค้าของไทยเป็นระบบผูกขาดกีดขวาง
ความเจริญก้าวหน้าทางการค้า และมองว่ากฎหมายของไทยป่าเถื่อน รุนแรง
ไม่ยุติธรรม ซ่ึงความไม่พอใจน้ีชาติตะวันตกยังไม่สามารถเรียกร้องให้แก้ไขได้
เพราะสภาพการเมืองในยุโรปและอเมริกาไม่เอื้ออํานวย กล่าวคือ ต้ังแต่ปี พ.ศ.
๒๓๑๙ - ๒๓๒๖ อเมรกิ าทําสงครามเพื่อประกาศอิสรภาพกับอังกฤษ ในปี พ.ศ.
๒๓๓๒ ฝร่ังเศสเกิดมีการปฏิวัติคร้ังใหญ่ และติดตามด้วยสงครามนโปเลียน
ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๓๔๔ - ๒๓๕๘ จนถึงรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
(ปี พ.ศ. ๒๓๙๔ - ๒๔๑๑) การติดต่อกับประเทศตะวันตกได้เร่ิมเปลี่ยนแปลง
ชาติตะวันตกที่ไม่พอใจกฎหมายไทยเริ่มใช้อิทธิพลก่อตั้งสิทธินอกอาณาเขต
โดยตั้งศาลของตนเองข้ึนในประเทศไทย และให้คดีระหว่างคนในบังคับบัญชาของชาติ
ตนด้วยกันเอง หรือระหว่างคนในบังคับของชาติตนกับคนไทยต้องตกอยู่ในอํานาจ
พิจารณาพิพากษาคดีของศาลของตน ด้วยเหตุที่ว่าการตกเป็นคนอยู่ในบังคับของชาติ
ตะวันตกสามารถหลีกเลี่ยงการลงโทษรุนแรงตามกฎหมายไทยได้ จึงมีชาวเอเชียเป็น
จาํ นวนมาก เชน่ ชาวจีน ชาวมลายู ชาวอินเดีย ชาวพม่า ชาวเขมร และชาวญวน ต่างขอเข้า
อยู่ในบังคับของประเทศอังกฤษและฝร่ังเศสอย่างมากมาย แม้กระทั่งคนไทยก็พยายาม

๑๙ แหลง่ ท่มี าเดียวกนั , หน้า ๒๖

- ๕๒ -

หาทางให้ได้ความคุ้มกันพิเศษอันน้ี สภาพเช่นน้ีมีผลให้ประเทศไทยต้องพยายาม
หาทางแก้ไข ซึ่งมีอยู่ทางเดียว คือ ปรับปรุงกฎหมายและการศาลไทยให้อยู่ใน
ระดับท่ีต่างประเทศยอมรับ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมี
พระราชดําริว่า “การจะปฏิรูปกฎหมายและการศาลได้นั้น จะต้องปฏิรูป
กระบวนการยุติธรรมทุกสาขาให้เป็นที่สาเร็จเรียบร้อยก่อน” จึงได้ทรง
พระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระเจ้าน้องยาเธอหลายพระองค์ผลัดเปล่ียนกัน
เข้าไปชว่ ยบรหิ ารงานยตุ ธิ รรม โดยรวบรวมศาลตามกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ
และศาลหัวเมืองให้เข้ามาอยู่ด้วยกันในกระทรวงเดียวกันเรียกว่า “กระทรวง
ยตุ ิธรรม” เม่ืองานต้ังกระทรวงยุติธรรมสําเร็จเรียบร้อยแล้ว งานในลําดับต่อไป
คือ งานปฏิรูปกฎหมายไทย เม่ือพูดถึงคําว่าปฏิรูปกฎหมาย (Law Reform)
ควรเป็นที่เข้าใจได้ว่าหมายถึง การตรวจชําระกฎหมายเก่าและจัดทํากฎหมาย
ใหม่ข้ึนแทนที่กฎหมายเก่า ดังเช่นในสมัยรัชกาลท่ี ๑ อันเป็นยุคเริ่มต้น
สร้างกรุงรัตนโกสินทร์น้ัน ได้มีการฟื้นฟูกฎหมายไทยใหม่ ซ่ึงอาจกล่าวได้ว่า
การตรวจชําระและฟื้นฟูกฎหมายในคร้ังน้ัน เป็นการปฏิรูปกฎหมายโดยแท้
เพราะมกี ารแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเก่าให้ดีขึ้น รวมทั้งยกเลิกเพิกถอนกฎหมาย
บางฉบบั ทลี่ า้ สมยั และตรากฎหมายใหม่เพิม่ เนอื้ ความเข้าไป ตลอดจนจัดลําดับ
หมวดหมูใ่ หม่ ซงึ่ ถงึ กับมีผเู้ รียกกฎหมายทต่ี รวจชาํ ระใหม่น้ีว่าประมวลกฎหมาย
รัชกาลท่ี ๑ อย่างไรก็ตาม การตรวจชําระกฎหมายในสมัยรัชกาลท่ี ๕ เป็นการปฏิรูป
ท่ีใหญ่เกินกว่าการปฏิรูปกฎหมายเพราะมีการตรากฎหมายเพ่ิมขึ้นใหม่เป็น
ส่วนใหญ่ เช่น พระราชบัญญัติข่มขืนล่วงประเวณี ซึ่งยกเลิกความบางตอนใน
กฎหมายลักษณะผัวเมีย นอกจากนี้ยังมีกฎหมายอื่นๆ อีกเป็นอันมากพระบาท
สมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเคยมีพระราชนิพนธ์ว่า ผลงานของพระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวในส่วนที่เกี่ยวกับงานปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม
และการบริหารราชการแผ่นดินท้ังปวงน้ัน เทียบได้กับการปฏิวัติ (Revolution)

- ๕๓ -

หรือการพลิกแผ่นดิน เพราะมีพระราชกรณียกิจมากมาย ยิ่งกว่าการปฏิรูป (Evolution)
ในความหมายทใ่ี ช้กันท่ัวไป

ช่วงเวลาดังกล่าวน้ีเป็นจุดท่ีประเทศไทยได้ก้าวเข้าสู่กระบวนการ
นติ ิบัญญตั แิ บบสมยั ใหม่ สําหรับชว่ งการเปลยี่ นแปลงทางดา้ นกฎหมายของไทย
ในสมยั ใหม่นอี้ าจแยกวิวฒั นาการออกได้เปน็ ๓ ชว่ งเวลา คือ

ครั้งแรก รับเอากฎหมายอังกฤษเข้ามาใช้ เพ่ือเป็นการแก้ปัญหา
เฉพาะเรื่องไปก่อน เพราะการปฏิรูปกฎหมายทั้งระบบจะต้องใช้เวลานาน
การรบั กฎหมายองั กฤษเขา้ มาในคร้งั นเ้ี ข้ามาใน ๒ ทาง คือ

๑) เป็นการรับเข้ามาใช้เป็นเร่ืองๆ หรือที่เรียกว่า Piece meal โดยศาล
จะนําหลักกฎหมายของอังกฤษเข้ามาเป็นส่วนประกอบเพื่อให้กฎหมายไทยท่ี
บกพร่องสมบูรณ์ขนึ้

๒) เป็นการรับเข้ามาโดยทางโรงเรียนสอนกฎหมาย คือ ประเทศไทย
ไดส้ ่งนกั กฎหมายไปศกึ ษากฎหมายต่อที่อังกฤษ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อพระบิดาแห่ง
กฎหมายไทย พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ ได้ทรงสําเร็จ
การศึกษาจากประเทศอังกฤษ และได้ตั้งโรงเรียนกฎหมายขึ้น อิทธิพลของ
กฎหมายอังกฤษจึงแผ่เข้ามาในลักษณะนี้

ครั้งที่สอง มีการตัดสินใจจัดทําประมวลกฎหมายลักษณะอาญา
และจัดทําประมวลกฎหมายแพ่งสองบรรพแรกตามแบบของฝร่ังเศส สาเหตุ
สําคญั ที่จะตอ้ งจดั ทาํ ประมวลกฎหมาย คือ ปัญหาในเรอื่ งสิทธิสภาพนอกอาณาเขต
โดยชาติตะวันตกอ้างว่ากฎหมายไทยมีความล้าสมัยกลายเป็นข้ออ้างท่ีไม่ยินยอม
ให้บุคคลในบังคับของตนขึ้นศาลไทย จนกว่าประเทศไทยจะได้ปรับปรุงกฎหมาย
เหมือนอารยประเทศ ซ่ึงเง่ือนไขนี้ทําให้ต้องมีการจัดทําประมวลกฎหมายให้เสร็จ
โดยเรว็ โดยในระยะแรกประเทศไทยไดต้ ดั สินใจรา่ งประมวลกฎหมายลักษณะอาญาก่อน
และได้ประกาศใช้เมื่อ ร.ศ. ๑๒๗ (พ.ศ. ๒๔๕๑) หลังจากน้ันจึงได้มีการจัดทํา
ประมวลกฎหมายแพง่ สองบรรพแรก และได้มีการประกาศใช้เม่ือปี พ.ศ. ๒๔๖๖

- ๕๔ -

แต่ปรากฏว่าเกิดความขัดข้องและข้อวิจารณ์เป็นอันมาก ทําให้ต้องจัดทําประมวล
กฎหมายใหมใ่ นเวลาต่อมา

ครั้งท่ีสาม มีการตัดสินใจท่ีจะจัดทําประมวลกฎหมายแพ่งตาม
แบบเยอรมัน ซึ่งเร่ิมต้นโดยมีบรรพทั่วไป ผู้ที่มีบทบาทอย่างมากในการร่าง
ประมวลกฎหมายในคร้ังน้ี คือ พระยามานวราชเสวี โดยได้ทําหน้าที่เลขานุการ
คณะกรรมการร่างประมวลกฎหมาย ในการนี้ท่านได้ถวายความเห็นต่อพระบาท
สมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า ควรใช้แบบประมวลกฎหมายเยอรมัน
โดยลอกเลียนแบบจากประเทศญี่ปุ่น ซ่ึงดัดแปลงไว้แล้วจะได้เกิดความรวดเร็ว
เพอ่ื จะได้ขอยกเลิกในเรือ่ งสิทธสิ ภาพนอกอาณาเขต

ยุคกฎหมายสมัยใหม่นี้นอกจากมีการจัดทําประมวลกฎหมายแล้ว
ในสมัยรัชกาลท่ี ๕ ยังได้มีการปฏิรูปทางด้านการศาลคร้ังสําคัญ โดยมีการต้ัง
กระทรวงยุติธรรม และรวมศาลซ่ึงแต่เดิมกระจัดกระจายอยู่ตามกระทรวงต่างๆ
ให้มาไว้ในแห่งเดียวกัน มีการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดิน และจัดทํา
ประมวลกฎหมายซึ่งรวมถึงประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความด้วยจนเสร็จสิ้น
พระองค์ได้ทรงแต่งตั้ง “องคมนตรีสภา” (Privy Council) และ “รัฐมนตรีสภา”
(Council of State) ให้เป็นสภาท่ีปรึกษาราชการและช่วยวางนโยบายในการ
ปกครองและพัฒนาประเทศให้ก้าวหน้าต่อไป การต้ังท่ีปรึกษาราชการแผ่นดิน
เพื่อปรับปรุงประเทศเข้าสู่ยุคใหม่จะต้องกระทําทั้งในด้านที่เก่ียวกับโครงสร้าง
การบริหารราชการแผ่นดนิ การปฏิรปู การศาลและระบบกฎหมาย ซ่ึงมิใช่เรื่องท่ี
จะกระทําไดโ้ ดยง่ายนักเพราะเป็นแนวคิดแบบรัฐสมัยใหม่ (Modern State) และ
กฎหมายสมัยใหม่ (Modern Law) ดงั นน้ั จงึ มคี วามจาํ เป็นจะตอ้ งมีท่ปี รึกษาชาว
ต่างประเทศมาช่วยในเร่ืองน้ีการหาบุคคลท่ีจะมาเป็นที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน
เป็นเรื่องท่ีมีความสําคัญมาก เพราะเก่ียวข้องกับอนาคตของประเทศ จึงจะต้อง
ได้ผู้ท่ีมีความรู้และวิสัยทัศน์อันดี ในเวลานั้นนับเป็นโชคดีของประเทศที่ได้ผู้มี
ความรู้ความสามารถมาช่วย คือ “เมอสิเออร์ กุสตาฟ โรแลง ยัคแมงส์”

- ๕๕ -

(Monsier Gustave Rolin Jaequemyns) ซึ่งภายหลังได้รับพระราชทานบรรดาศักดิ์
เป็น “เจ้าพระยาอภัยราชาสยามมานุกูลกิจ” ซ่ึงเป็นผู้เช่ียวชาญกฎหมาย
ชาวเบลเยียมมารับราชการในตําแหน่งท่ีปรึกษาราชการทั่วไปของไทย
เป็นเวลา ๙ ปี คือ ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๓๕ -๒๔๔๔ การที่ประเทศไทยเลือก เมอสิเออร์
กุสตาฟ โรแลง ยัคแมงส์ มาเปน็ ที่ปรึกษานั้นด้วยเหตุผลว่าท่านเป็นคนมีความรู้
ความสามารถและมคี วามเหมาะสมดว้ ยเหตุผลอ่ืน ตลอดเวลาที่รับราชการอยู่ใน
ประเทศไทยทา่ นไดท้ ําคณุ ประโยชนแ์ ก่ประเทศไทยเปน็ อันมาก

กตุ าฟ โรแลง ยคั แมงส์
(ทมี่ าของภาพ : https://www.wikipedia.org/)

การปฏิรูปประเทศไทยในสมัยรัชกาลที่ ๕ ได้ดําเนินการจนเป็นที่
ยอมรับของชาติตะวันตก โดยมีการบันทึกไว้ในสารานุกรมประวัติศาสตร์
ทมี่ ชี ื่อเสยี งของเยอรมนั ซ่งึ กล่าวไว้ว่า

“…ปี ค.ศ. ๑๘๖๘ - ๑๙๑๐ พระเจ้าแผ่นดินมหาจุฬาลงกรณ์ ได้ทรง
เป็นผู้นาราชอาณาจักรสยามด้วยพระปรีชาสามารถ ผ่านพ้นความยุ่งยากหลาย
ประการ ในขณะที่มีความกดดันทั้งจากอังกฤษและฝร่ังเศส พระเจ้าแผ่นดินท่ีมี
ความคดิ ก้าวหนา้ ไดส้ ร้างกองทพั เรอื และกองทพั บกทีท่ ันสมัยข้ึน ไดส้ รา้ งทางรถไฟ

- ๕๖ -

เพ่ือเช่ือมต่อการคมนาคมทั่วประเทศ สร้างเรือกลไฟและเปล่ียนแปลงราชอาณาจักร
ให้เป็นสมัยใหม่ในทุกๆ ด้าน ตามแบบอย่างของยุโรป แต่ไม่ได้เลียนแบบยุโรป
อย่างไม่ลืมหูลืมตา ด้วยเหตุนี้ ประเทศสยามก็เป็นประเทศที่มีการปกครองท่ีดี
ที่สุดประเทศหนึ่งของโลก ท้ังนี้เน่ืองจากว่า พระมหากษัตริย์ของประเทศได้
ปฏิบัติตามอุดมคติ ความรับผิดชอบของพระมหากษัตริย์แบบเอเชียตะวันออก
อย่างสมบรู ณแ์ บบ”

หลังจากที่ได้มีการปรบั ปรุงระบบบริหารราชการแผ่นดินและปฏิรูป
การศาลในสมัยรัชกาลที่ ๕ แล้วความสําคัญท่ีจะต้องดําเนินการต่อไปก็คือการ
ปรับเปล่ียนกฎหมายให้เข้าสู่รูปแบบของกฎหมายสมัยใหม่ และถือเป็นความ
จําเป็นท่ีจะต้องรีบทําในเวลานั้น เพื่อจะได้ขอแก้ไขข้อเสียเปรียบในเรื่องสิทธิ
สภาพนอกอาณาเขต แต่การที่จะเปลี่ยนแปลงกฎหมายทั้งหมดหรือจัดทํา
ประมวลกฎหมายให้เป็นแบบสมัยใหม่เป็นเร่ืองที่ต้องใช้เวลานาน ในขณะที่มี
ปัญหาเฉพาะหน้าที่จะต้องแก้ไขอยู่มาก การแก้ปัญหาในระยะแรกก็คือการ
ประกาศใชก้ ฎหมายเป็นเร่ืองๆ ไป หรือนําหลักกฎหมายต่างประเทศ ซึ่งส่วนใหญ่
เป็นหลักกฎหมายอังกฤษมาใช้ในการพิพากษาคดี หลังจากน้ันจึงได้ตัดสินใจ
ท่ีจะจัดทําประมวลกฎหมายแบบภาคพื้นยุโรป อิทธิพลของกฎหมายอังกฤษ
จงึ ค่อยๆ ลดความสําคญั ลงไป เมือ่ ประเทศไทยตัดสินใจจะจัดทําระบบกฎหมาย
แบบภาคพน้ื ยโุ รป และได้จ้างนกั กฎหมายชาวญีป่ ่นุ และฝรง่ั เศสมาเป็นท่ีปรึกษา
ราชการแผ่นดินอยู่ในเวลาน้ัน แต่ก่อนท่ีจะตัดสินใจจัดทําประมวลกฎหมาย
ตามแบบอย่างของประเทศใน “ระบบซีวิลลอร์” (Civil Law) ปรากฏว่ามีความเห็น
ต่างกันอย่บู างประการ ในความเห็นของนักกฎหมายฝร่ังเศส คือ เมอสิเออ ปาดู
และกรมพระยาดํารงราชานุภาพ รวมท้ังกรมพระสวัสด์ิวัตนวิศิษฎ์ เห็นว่า
ควรจะเปน็ ระบบซวี ลิ ลอว์ ซง่ึ ในเวลาน้นั เรียกว่า “ระบบประมวญธรรม” รวมทั้ง
มีความเห็นว่าจะต้องพัฒนาการเรียนการสอนในโรงเรียนกฎหมายให้สอดคล้อง
กับระบบกฎหมายแบบประมวญธรรมด้วย ในขณะที่กรมหม่ืนราชบุรีดิเรกฤทธิ์

- ๕๗ -

มีความเห็นไปอีกทางหน่ึง แม้จะมีความเห็นที่ต่างกันอยู่ดังกล่าวแต่เมื่อ
พิจารณาถึงเหตุผลโดยท่ัวไปแล้ว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
จึงทรงตัดสินพระทัยที่จะจัดทําระบบกฎหมายของไทยตามแบบประเทศ
ในภาคพ้ืนยุโรปท่ีมีประมวลกฎหมาย ถึงแม้ว่าการเปล่ียนแปลงระบบกฎหมาย
จะเป็นไปในระบบซีวิลลอว์ก็ตาม แต่แนวคิดในหลักกฎหมายของอังกฤษ
บางเรื่องก็ยังปรากฏอยู่ในกฎหมายไทยหลายลักษณะ เช่น กฎหมายลักษณะ
พยาน ล้มละลาย หุ้นส่วน ต๋ัวเงิน เป็นต้น หลังจากตัดสินพระทัยเลือกระบบ
กฎหมายซีวิลลอว์ตามแบบประเทศในภาคพ้ืนยุโรปมาเป็นแนวในการปฏิรูป
ระบบกฎหมายของไทยแลว้ พระบาทสมเด็จพระจลุ จอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงได้ทรง
โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการเพ่ือตรวจชําระและร่างประมวลกฎหมายขึ้น
โดยเหตุผลของการจัดทําประมวลกฎหมายนั้น ได้มีผู้ให้ข้อสังเกตไว้ว่าเป็นไป
เพือ่ บรรลุวตั ถุประสงคอ์ ย่างนอ้ ย ๓ ประการ คือ

ประการแรก เพื่อรวบรวมบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยลักษณะ
เดียวกัน ซ่ึงกระจัดกระจายในพระราชกําหนดกฎหมายต่างๆ เข้าไว้เป็น
หมวดหมู่ในประมวลกฎหมายอันเดียวกัน เช่น ในทางอาญาน้ันกฎหมายอาญา
ของสยามประกอบด้วยกฎหมายโบราณหลายฉบับแต่ละฉบับก็บัญญัติลักษณะ
ความผิดแต่ละความผิดเป็นฐานๆ ไป เช่น ลักษณะวิวาท ลักษณะอาญาหลวง ฯลฯ
นอกจากน้ีก็มีพระราชบัญญัติใหม่ๆ ในชั้นหลังที่ออกมาเพ่ือปราบปรามการกระทําผิด
บางฐานเป็นเรื่องๆ ไป เช่น พระราชบัญญัติว่าด้วยอั้งยี่ ร.ศ. ๑๑๖ พระราชบัญญัติ
ลักษณะหม่ินประมาท ร.ศ. ๑๑๘ ประกาศลักษณะฉ้อ ร.ศ. ๑๑๙ เป็นต้น
บทบัญญัติเหล่านี้เก่ียวพันใกล้ชิดกันมาก เพราะอยู่ภายใต้หลักท่ัวไปแห่งกฎหมาย
เดียวกัน เมื่อกระจัดกระจายอยู่หลายแห่งดังน้ีย่อมทําให้เป็นการยากลําบาก
แก่ศาลในอันจะค้นคว้าหยิบยกมาพิจารณาพิพากษาคดี เพราะฉะนั้นจึงจําเป็น
จะต้องนํามารวบรวมไว้ด้วยกันเพ่ือจะดูว่าอะไรเป็นแนวคิดพื้นฐานของ
กฎหมายเหลา่ น้แี ละจดั ทําใหส้ อดคล้องกันขึ้น

- ๕๘ -

ประการที่สอง บทบัญญัติทางกฎหมายหลายฉบับโบราณเกินไป
ไม่สอดคล้องกับแนวความคิดสมัยใหม่ที่กําลังมีอิทธิพลมากขึ้นๆ ในประเทศสยาม
และจําเป็นจะต้องรีบแก้ไข เช่น วิธีพิจารณาในสมัยโบราณให้ช่องแก่คู่ความท่ี
จะย่ืนอุทธรณ์ฎีกาได้หลายช้ัน โดยหวังที่จะให้เป็นความคุ้มครองแก่คู่ความ
แต่ในความเป็นจริงแลว้ กลบั ไดผ้ ลตรงกนั ข้าม คือ ค่คู วามถือเปน็ โอกาสอาศัยวิธี
พิจารณานัน้ เองประวิงคดีให้ยืดเยอ้ื ไมม่ ีทีส่ ิน้ สดุ ในการกระทําความผดิ บางอยา่ ง
มีบทกําหนดโทษระบุเกณฑไ์ ว้อยา่ งละเอียดหยุมหยิม เช่น คดีทําร้ายร่างกายให้
พิเคราะห์ถึงอาวุธที่ใช้และลักษณะของบาดแผลท่ีถูกทําร้าย เป็นต้น ปัญหาน้ี
เกดิ ขน้ึ ในประเทศอ่ืนๆ ดว้ ย มใิ ชแ่ ตเ่ ฉพาะในประเทศสยาม ทงั้ น้ี เน่อื งจากผู้ร่าง
กฎหมายจะมีแนวความคดิ ในการบัญญัตกิ ฎหมายแบบโบราณ คือ จะวางเกณฑ์
ในการออกกฎหมายบังคับเฉพาะเรื่องหน่ึงๆ ให้มากกรณีท่ีสุดเท่าท่ีจะมากได้
แทนท่ีจะวางหลักเป็นบททั่วไปเพ่ือให้โอกาสแก่ผู้พิพากษาตุลาการใช้ดุลพินิจ
พจิ ารณาคดตี ามเหตุผลเป็นเรื่องๆ

ประการท่ีสาม การจัดทําประมวลกฎหมายจะเป็นโอกาสให้ได้
ตรวจชําระบทกฎหมายที่มีอยู่ รวมท้ังนําเอาหลักกฎหมายใหม่ๆ ที่ยังไม่เคยมี
อยู่ในกฎหมายสยามมาบัญญัติรวมไว้ด้วย เป็นต้นว่ากฎหมายแพ่งแต่เดิมน้ัน
ก็บัญญัติแต่เพียงเกี่ยวแก่ลักษณะบุคคล เช่น การสมรส การหย่า และการรับ
มรดกที่เกี่ยวแก่สัญญาก็มีกฎหมายหลายฉบับบัญญัติถึงสัญญาท่ีมีใช้อยู่บ่อยๆ
เป็นเรื่องๆ ไป เช่น ซ้ือขาย จํานอง กู้ยืม ฯลฯ แต่ไม่มีบทท่ัวไปซึ่งบัญญัติถึง
หลักกฎหมายว่าด้วยมูลแห่งหนี้และผลแห่งหนี้ ด้วยเหตุดังน้ีการจะวินิจฉัย
ถึงข้อน้ันๆ ก็จําต้องพิจารณาค้นคว้าหาจากบทเฉพาะเรื่องๆ ซ่ึงกระจัดกระจาย
อยู่ในกฎหมายต่างๆ กฎหมายบางเรอื่ งก็เห็นว่าจะต้องบัญญัตขิ น้ึ มาใหม่ทัง้ หมด
เช่น การได้มาซึ่งทรัพยสิทธิในอสังหาริมทรัพย์ ฯลฯ ในทางพาณิชย์ก็เช่นกัน
การค้าขายระหว่างกรุงสยามและประเทศใกล้เคียงเจริญขึ้นทุกวันๆ ก็ควรจะ
บัญญัติกฎหมายพาณิชย์ขึ้นหลายเร่ืองโดยเฉพาะอย่างย่ิง คือ ลักษณะหุ้นส่วน

- ๕๙ -

และบริษัท ตั๋วเงิน เช็ค และเก็บของในคลังสินค้า ฯลฯ ส่วนในทางอาญานั้น
ก็จําต้องนําเอาหลักกฎหมายสมัยใหม่เก่ียวกับการให้หลักประกันแก่ผู้ต้องหา
มาบัญญัติไว้ ทั้งยังต้องคงประสิทธิภาพในการปราบปรามผู้กระทําผิดด้วย
อนั จะเป็นการรักษาประโยชน์ทง้ั ของประชาชนและผูต้ อ้ งหา

พระเจา้ บรมวงศเ์ ธอ พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ กรมหลวงราชบุรดี เิ รกฤทธิ์
(ทมี่ าของภาพ : https://www.wikipedia.org/)

โครงการปฏิรูปกฎหมายไทยเรม่ิ ขึน้ อย่างจริงจัง เมื่อพระเจ้าลูกยาเธอ
พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์ เสด็จกลับจากศึกษาต่อในประเทศอังกฤษ ในปี พ.ศ.
๒๔๔๐ พระเจ้าลูกยาเธอพระองค์น้ีได้ทรงรับภาระเป็นเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม
และดํารงตําแหน่งนี้สืบต่อมาถึง ๑๔ ปี ในช่วงเวลานี้ได้ทรงวางรากฐานการ
ป ฏิ รู ป ร ะ บ บ ก ฎ ห ม า ย ห ล า ย ป ร ะ ก า ร เ พ่ิ ม ข้ึ น จ า ก ก า ร ตั้ ง ก ร ะ ท ร ว ง ยุ ติ ธ ร ร ม
คือ ทรงตั้งโรงเรียนกฎหมายข้ึนเป็นครั้งแรก จนผลิตเนติบัณฑิตได้หลายคน
นอกจากน้ยี งั ทรงอาํ นวยการสอนวิชากฎหมายทั้งในและนอกโรงเรียน ทั้งในส่วน
ราชการและส่วนพระองค์อีกมากมาย รวมท้ังได้ทรงพระนิพนธ์ตํารากฎหมาย
ทรงตราชําระตัวบทกฎหมายเก่า และได้จัดพิมพ์แพร่หลายขึ้น จนถึงกับมีการ
พิมพ์กฎหมายตราสามดวงแพร่หลายและมีคําอธิบายเป็นเชิงอรรถสะดวก

- ๖๐ -

แก่ผพู้ ิพากษา ตุลาการและผใู้ ชก้ ฎหมายในทุกวงการ รายได้จากการจําหน่าย
หนังสือทรงรวบรวมไว้เป็นทุนทรัพย์ ซื้อหาตําราต่างประเทศเข้ามาเพ่ือใช้
ค้นคว้าเพิ่มเติม พระกรณียกิจของพระเจ้าบรมวงศ์เธอพระองค์น้ีในส่วนท่ี
เก่ียวกับการปฏิรูปกฎหมายไทยมีเอนกอนันต์จนถึงกับได้รับพระสมัญญานาม
ว่า “พระบิดาแห่งกฎหมายไทย" ซึ่งในเวลาต่อมาทรงได้รับการสถาปนา
พระอิสริยยศเป็นกรมหลวงราชบรุ ีดเิ รกฤทธิ์ และทรงเปน็ ตน้ ราชสกุล “รพีพัฒน์”
และมีข้อท่ีน่าสังเกตประการหน่ึงเก่ียวกับการปฏิรูปกฎหมาย กล่าวคือ ไม่ว่าใน
ประเทศใดก็ตามเม่ือมีการปฏิรูปกฎหมายจะต้องมีการศึกษาพิจารณากฎหมาย
ต่างประเทศประกอบ หรอื ยอมรบั กฎหมายบางเรื่องของต่างประเทศ จนเป็นเหตุ
ให้กฎหมายต่างประเทศเข้ามามีบทบาทและอิทธิพลในระบบกฎหมายของตน
ไมว่ ่าในด้านถอ้ ยคาํ ภาษา ความคิดในเชิงกฎหมาย (Legal Concept) การตีความ
กฎหมาย หรือการใช้กฎหมายทั่วๆ ไป ซึ่งหลักการนี้เป็นสิ่งที่ประเทศไทย
เองก็มิอาจหลีกเลี่ยงได้ แต่ปัญหามีอยู่เพียงว่าจะยอมรับอิทธิพลจากฎหมาย
ประเทศใด เช่น เม่ือประเทศญ่ีปุ่นปฏิรูประบบกฎหมายของประเทศตน
นกั นิติศาสตรญ์ ่ปี ุ่นไดร้ ับอิทธพิ ลอยา่ งใหญห่ ลวงจากกฎหมายสวิส เยอรมัน และ
ฝร่ังเศส การตรวจชําระกฎหมายญี่ปุ่นจึงมีการอ้างอิงถึงกฎหมายของประเทศ
เหลา่ นนั้ อยเู่ สมอ ขอ้ ความในตัวบทกฎหมายบางมาตรามีความละม้ายคล้ายคลึง
กับกฎหมายของประเทศดังกล่าว เป็นต้น เมื่อเกิดปัญหาเดียวกันน้ีเกิดข้ึน
นักนิติศาสตร์ในเวลานั้นซ่ึงมี พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวง ราชบุรีดิเรกฤทธิ์
เป็นกําลังสําคัญได้เห็นพ้องต้องกันว่าต้องนํากฎหมายชาติตะวันตก (Western
European Law) มาเป็นหลักในการปฏิรูปกฎหมายไทยที่เป็นเช่นน้ีเพราะ
ประเทศในเอเชียเวลาน้ัน นอกจากอินเดียและญ่ีปุ่นแล้วหามีประเทศใดที่ มี
บทกฎหมายที่พัฒนาสามารถนํามาใช้เป็นบรรทัดฐานได้ ถึงแม้ว่าอินเดียกับ
ญี่ปุ่นจะมีตัวบทกฎหมายท่ีพัฒนาจนอาจใช้เป็นบรรทัดฐานในการปฏิรูป
กฎหมายได้ แต่ก็เป็นการนําหลักกฎหมายมาจากประเทศยุโรปตะวันตก

- ๖๑ -

เช่น อังกฤษ สวิส เยอรมัน และฝร่ังเศสท้ังสิ้น ดังนั้น จึงสมควรท่ีจะต้องสืบสาวต้นตอ
ไปจนถึงแหล่งเดิมที่มาของกฎหมายนั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า
เจ้าอยู่หัวเอง ทรงคาดการณ์เรื่องนี้ไว้แล้วว่า วันหนึ่งสยามจะต้องใช้กฎหมาย
ยุโรปเป็นหลักสําคัญ สําหรับการตรวจชําระกฎหมายไทยจึงได้ส่งพระเจ้าน้องยาเธอ
พระเจ้าลูกยาเธอ และข้าราชการบางคนไปศึกษากฎหมายต่อไปในยุโรป
เชน่ อังกฤษ เยอรมัน เป็นต้น

การนําเอาหลักกฎหมายฝ่ายตะวันตกมาใช้ในการปฏิรูปกฎหมาย
ไทยนัน้ มีระบบกฎหมายที่อยู่ในข่ายพิจารณา ๒ ระบบ คือ ระบบกฎหมายของ
อังกฤษ (Common Law System) และระบบกฎหมายของประเทศท่ีใช้ประมวล
กฎหมาย (The Codified Law System) ซึ่งในสมัยนั้นนักกฎหมายไทยและ
ผู้พิพากษาไทยมีความคุ้นเคยกับระบบกฎหมายของอังกฤษ ท้ังนี้ เน่ืองจากศาลไทย
ได้ใช้กฎหมายอังกฤษอยู่หลายลักษณะ และอีกประการหน่ึงนักกฎหมายชั้นนํา
ต่างก็ได้รับการศึกษาจากประเทศอังกฤษท้ังสิ้น ในปี พ.ศ. ๒๔๔๐ พระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงต้ังคณะกรรมการ ตรวจชําระและร่างประมวล
กฎหมายขึ้นให้ทํางานร่างกฎหมายโดยเฉพาะมีกรมหม่ืนราชบุรีดิเรกฤทธิ์
ทรงเป็นประธาน คณะกรรมการได้ลงความเห็นว่า ระบบกฎหมายอังกฤษ
เหมาะสมกับชาวอังกฤษมากกว่าประเทศอื่นเพราะกฎหมายอังกฤษเป็น
กฎหมายทใี่ ช้ขนบธรรมเนียมและคําพิพากษาของศาลเป็นหลัก ตัวบทกฎหมาย
มิได้รวบรวมไว้เป็นหมวดหมู่อาจลําบากแก่การศึกษา จึงเป็นการยากสําหรับ
ประเทศอื่นที่จะเจริญรอยตาม ส่วนระบบประมวลกฎหมายให้ความเข้าใจง่าย
และสะดวกในการใช้ คณะกรรมการจึงตัดสินใจนําเอาระบบกฎหมายของ
ประเทศทใี่ ช้ประมวลกฎหมายมาเป็นหลักในการปฏิรูประบบกฎหมายไทย และ
ได้มีการประกาศใช้กฎหมายลักษณะอาญาเมื่อปี พ.ศ. ๒๔๕๑ นับเป็นประมวล
กฎหมายฉบับแรกและทันสมัยย่ิง เพราะได้นํากฎหมายอาญาอันเป็นท่ีนิยมใน
ประเทศต่างๆ มาดัดแปลงให้เข้ากับสภาพแวดล้อมของไทย งานร่างประมวล

- ๖๒ -

กฎหมายทส่ี าํ คัญทีส่ ุดของไทย คือ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งร่างข้ึน
ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว การร่างได้ยึดถือแนวเดียวกับ
ประมวลกฎหมายเเพ่งและพาณิชย์ของประเทศสวิสเซอร์แลนด์มิได้แยกเป็น
ประมวลกฎหมายแพ่ง และประมวลกฎหมายพาณิชย์ เหมือนประเทศฝร่ังเศส
เยอรมัน อิตาลี หรือญ่ีปุ่น เพราะการค้าของประเทศไทยไม่กว้างขวางจนจําเป็นต้อง
ได้รับความคุ้มครองในทางพาณิชย์เป็นพิเศษกว่าในทางแพ่ง และได้มีการ
ประกาศใช้ ประมวลกฎหมายเเพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๑ และ บรรพ ๒ เป็นคร้ังแรก
ในวันที่ ๑๑ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๖๖ และมีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายในวันที่ ๑ มกราคม
พ.ศ. ๒๔๗๖ แต่คณะกรรมการตรวจชําระประมวลกฎหมายและกรมร่างกฎหมาย
เห็นว่า มีข้อบกพร่องจะต้องแก้ไขมาก จึงขอพระราชทานพระบรมราชานุญาต
ให้เล่ือนการใช้ออกไปอีก ๑ ปี คือ ให้ใช้ได้ในวันท่ี ๑ มกราคม พ.ศ. ๒๔๖๘ สําหรับบรรพ ๓
ซ่ึงเดิมกําหนดให้ใช้ได้พร้อมบรรพ ๑ และบรรพ ๒ ก็ต้องเลื่อนไปใช้บังคับออกไปใน
วนั ท่ี ๑ มกราคม พ.ศ. ๒๔๗๗

งานปรับปรุงกฎหมายไทยได้สําเร็จลุล่วงไปด้วยดีเป็นผลให้
ประเทศไทยได้รับเอกราชทางศาลกลับคืนมาโดยสมบูรณ์ในปี พ.ศ. ๒๔๘๑
ถึงแม้ประเทศไทยจะเลือกเอาระบบประมวลกฎหมายเป็นหลักสําคัญก็เป็น
เพียงแต่การเลือกแบบของกฎหมายเท่านั้น เพราะอิทธิพลของหลักกฎหมาย
อังกฤษยังมีอยู่อย่างกว้างขวางและลึกซ้ึงในกฎหมายลักษณะต่างๆ แม้กระทั่ง
ในสมัยปัจจุบัน เช่น กฎหมายลักษณะล้มละลาย กฎหมายลักษณะพยาน
กฎหมายลักษณะซ้ือขาย และกฎหมายลักษณะตั๋วเงิน เป็นต้น ปัญหาในการใช้
กฎหมายจงึ เกิดขนึ้ บอ่ ยๆ ซง่ึ ก็เกดิ จากการนําเอาแนวความคิดทางกฎหมายของ
ระบบกฎหมายอังกฤษมาใช้ในกฎหมายไทย ซึ่งทางแก้ปัญหาท่ีดีท่ีสุด
คือ ต้องศกึ ษาประวตั ิความเป็นมาของกฎหมายลักษณะน้ันๆ ว่ามาจากระบบใด
เพ่อื ท่ีจะเขา้ ใจในแนวคดิ ทางกฎหมายไดอ้ ย่างถูกตอ้ ง

**************************************

บทท่ี ๓

วิวฒั นาการของการเลอื กระบบศาลในประเทศไทย

----------------------------------

หลังจากการปฏิรูประบบกฎหมายและระบบศาลในสมัยรัชกาลที่ ๕
เป็นต้นมา ประเทศไทยใช้ระบบศาลเป็นระบบ “ศาลเดี่ยว” โดยมีกระทรวง
ยุติธรรมดูแลรับผิดชอบการบริหารงานธุรการของศาลยุติธรรมในส่วนที่
เก่ียวข้องกับคดีแพ่งและคดีอาญาเท่าน้ัน ส่วน “คดีปกครอง” เป็นข้อพิพาท
ระหว่างราษฎรกับรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐในกระทรวงและกรมต่างๆ นั้น
ราษฎรยงั คงต้องใชว้ ธิ ีการรอ้ งทกุ ขต์ ่ออธิบดแี ละเจ้ากระทรวง ในบทนจี้ ะกล่าวถงึ
วิวฒั นาการเลือกระบบศาลไทย โดยมีรายละเอยี ดพอสงั เขปตามลําดบั ดงั น้ี

๓.๑ ววิ ฒั นาการของการเลือกระบบศาลในประเทศไทย๒๐

ในช่วงกลางปี พ.ศ.๒๕๒๓ กระทรวงยุติธรรมได้เสนอร่างพระราชบัญญัติ
จัดต้ังศาลปกครองและวิธพี ิจารณาคดปี กครอง พ.ศ. .... ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการ
และให้ส่งสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา เม่ือวันที่ ๑๗ มิถุนายน
พ.ศ. ๒๕๒๓ ซึ่งเป็นระบบศาลเดีย่ ว ๒ ชัน้ ศาล คือ ศาลปกครองช้นั ต้น และศาลฎีกา
(แผนกคดีปกครอง) และเม่ือดําเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมร่างของกระทรวงยุติธรรมเสร็จ
คณะรัฐมนตรีจึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติฯ ต่อสภาผู้แทนราษฎร แล้วเสนอต่อไป
ยังวุฒสิ ภา แต่เนอื่ งจากมีการยบุ สภาผู้แทนราษฎรทําใหร้ า่ งพระราชบัญญัติดงั กล่าวตกไป

ในปี พ.ศ. ๒๕๓๒ กระทรวงยุตธิ รรมไดเ้ สนอรา่ งพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ตามระบบศาลเดี่ยว ต่อคณะรัฐมนตรี
อีกครั้งหน่ึง ซ่ึงในขณะน้ันมี พลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี
และคณะรัฐมนตรีได้มีมติเม่ือวันท่ี ๖ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๓๒ ไม่รับหลักการร่าง

๒๐ กลุ่มพิธีการและกิจการพิเศษ. ระบบกฎหมาย ระบบศาล จริยธรรมและหลักปฏิบัติตน
เบือ้ งตน้ สําหรบั นกั กฎหมาย. ๒๕๕๕

- ๖๔ -

พระราชบัญญัติดังกล่าว และมอบให้สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีการับไป
พิจารณาปรับปรุงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ให้เป็นศาลปกครองแทนการ
จัดตั้งศาลปกครอง (ในระบบศาลยุติธรรม) แต่ต่อมามีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล
โดยคณะผ้รู ักษาความสงบเรยี บรอ้ ยแห่งชาติ ทาํ ใหก้ ารดําเนินการไดร้ ะงบั ไป

ในปี พ.ศ. ๒๕๓๕ รัฐบาลในสมัยนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี
ได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเม่ือวันท่ี ๒๑ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๓๕ ว่า “รัฐบาลมีนโยบาย
ที่จะพัฒนาบุคลากรและกระบวนการวินิจฉัยเร่ืองราวร้องทุกข์ ตลอดจนเตรียมปัจจัย
ที่เกี่ยวข้องให้พร้อมเพื่อนําไปสู่การจัดต้ังศาลปกครองให้ทันภายใน ๔ ปี” และ
ได้แต่งต้ัง “คณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน” (ค.ร.พ.) โดยมี
รองนายกรฐั มนตรี (นายบญั ญตั ิ บรรทัดฐาน) เปน็ ประธาน ซ่ึงได้แต่งต้ังอนุกรรมการ
พั ฒ น า ร ะ บ บ ง า น บุ ค ค ล ภ า ค รั ฐ แ ล ะ จั ด ต้ั ง ศ า ล ป ก ค ร อ ง เ พ่ื อ ทํ า ห น้ า ท่ี ศึ ก ษ า
วิเคราะห์และเสนอแนะเกี่ยวกับการกําหนดแนวทาง นโยบายและมาตรการในการ
พฒั นาบุคคลภาครฐั และการจดั ตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐ โดยคณะอนุกรรมการ
ดังกล่าวเห็นควรกําหนดมาตรการและข้ันตอนในการดําเนินการ ๔ มาตรการ
คือ (๑) การตรากฎหมายว่าด้วยการพิจารณาเร่ืองทางปกครองและการดําเนินการ
รองรับกฎหมายดังกล่าว (๒) การพัฒนาคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และอํานาจ
หน้าท่ีเพ่ือการจัดต้ังศาลปกครอง (๓) การพัฒนาบุคลากรที่เก่ียวข้องกับการ
ดําเนินกระบวนพิจารณาคดีปกครองเพ่ือนําไปสู่การจัดต้ังศาลปกครอง
และ (๔) การเตรียมปจั จัยที่เก่ยี วข้องเพอื่ นาํ ไปสกู่ ารจดั ตงั้ ศาลปกครอง

นอกจากนั้นสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้จัดทําร่าง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....
ซึ่งกําหนดให้มีการจัดตั้งศาลปกครองช้ันต้นและศาลปกครองสูงสุดในระบบ
ศาลคู่เป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม และมีคณะกรรมการตุลาการ
ศาลปกครองแยกต่างหากจากคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมและร่าง

- ๖๕ -

พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับ..) พ.ศ. .... ซ่ึงกําหนดให้สํานักงาน
คณะกรรมการกฤษฎีกา รับผิดชอบงานธุรการของศาลปกครองท่ีจะจัดตั้งข้ึน
การจัดองค์กรตามร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นความพยายามในการผสมผสานกัน
ระหว่างระบบศาลปกครองของประเทศเยอรมันและระบบศาลปกครองของ
ประเทศฝร่ังเศส และมีส่วนคล้ายคลึงกับการจัดองค์กรของสภาแห่งรัฐของ
ประเทศอียิปต์ท่ีให้ศาลปกครองเป็นส่วนหน่ึงของสภาแห่งรัฐ แต่ก่อนที่
คณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน (ค.ร.พ.) จะนําร่างกฎหมาย
มาตรการและแผนงานดงั กลา่ วเสนอต่อคณะรัฐมนตรีก็ได้มีการยุบสภา เมื่อวันท่ี
๑๙ พฤษภาคม ๒๕๓๘

ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ รัฐสภาได้แก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
แก้ไขเพม่ิ เตมิ (ฉบับท่ี ๕) พุทธศักราช ๒๕๓๘ โดยได้เพมิ่ เติมบทบญั ญตั วิ ่าด้วย
ศาลปกครองกําหนดให้ศาลปกครองมีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีตามท่ีกฎหมาย
บัญญตั ิ พระมหากษัตริยท์ รงแต่งตั้งและให้ตุลาการศาลปกครองพน้ จากตําแหนง่
การแต่งต้ังและให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตําแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบ
จากคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามท่ีกฎหมายบัญญัติ และในกรณีท่ีมี
ปัญหาเกี่ยวกับอํานาจหน้าท่ีระหว่างศาลยุติธรรมกับศาลอ่ืน หรือระหว่างศาลอื่น
ด้วยกันให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย โดยในช้ันพิจารณาของ
คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย แก้ไขเพิ่มเติม
(ฉบับที่..) พ.ศ. .... ได้พจิ ารณาและมคี วามเห็น ดังน้ี

(๑) เห็นควรให้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองให้เป็น
“ระบบศาลคู่” แยกออกจากศาลยุติธรรม โดยมีข้อสังเกตว่าหน่วยงานท่ีจะ
รับผิดชอบในด้านการบริหารงานธุรการของศาลปกครองควรจะเป็นสํานักงาน
คณะกรรมการกฤษฎีกา ส่วนศาลปกครองนั้นควรจะพัฒนาจากคณะกรรมการ
วนิ จิ ฉยั รอ้ งทกุ ข์

- ๖๖ -

(๒) เห็นควรยืนยันให้เรียกช่ือองค์กรชี้ขาดคดีปกครองนี้ว่า
“ศาลปกครอง”

(๓) การแต่งตั้งประธานตุลาการศาลปกครองสูงสุดต้องให้รัฐสภา
ใหค้ วามเห็นชอบกอ่ น

แต่เมื่อได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธี
พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ท่ีจัดทําโดยสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
แลว้ เหน็ วา่ ไดบ้ ัญญตั เิ กี่ยวกบั เร่อื งนไ้ี วอ้ ย่างละเอียดและชดั เจนแลว้ จึงเห็นว่าไม่
ควรต้องบัญญัติประเด็นดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ควรบัญญัติไว้ในกฎหมาย
ลาํ ดับรอง คือ ร่างพระราชบัญญัตดิ ังกล่าวมากกวา่

ในปี พ.ศ.๒๕๓๘ รัฐบาลในสมัยนายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี
ได้แถลงนโยบายตอ่ รัฐสภาเม่อื วันพุธที่ ๒๖ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๓๘ ว่า

“รัฐบาลจะปรับปรุงกระบวนการอํานวยความยุติธรรมทั้งทางปกครอง
ทางแพ่ง และทางอาญาให้มีประสิทธิภาพรวดเร็ว เป็นระบบและทั่วถึง รวมท้ัง
พัฒนาใหท้ ันสมยั เป็นระบบทมี่ คี วามเชย่ี วชาญเฉพาะด้าน.....”

“...รัฐบาลจะปรับระบบการอนุมัติการอนุญาตให้มีหลักเกณฑ์
ระยะเวลาในการดําเนินการและขอบเขตการใช้ดลุ พินจิ ของเจ้าหน้าท่ขี องรฐั ”
รัฐมนตรปี ระจําสํานักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) จึงได้มอบให้สํานักงาน
คณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี
พจิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. .... ให้สอดคล้องกับบทบัญญตั ขิ องรฐั ธรรมนญู โดยให้
มีการจัดต้ังศาลปกครองขึ้น และให้แยกศาลปกครองจากคณะกรรมการกฤษฎีกา
โดยสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาทําหน้าที่เป็นหน่วยธุรการของศาลปกครอง
ซึ่งนายกรัฐมนตรี (นายบรรหารศิลปอาชา) เห็นชอบให้ดําเนินการเสนอร่างพระราชบัญญัติ
ดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาต่อไป แต่คณะกรรมการปฏิรูปการเมืองเห็นว่า
สําหรับหน่วยงานธุรการของศาลปกครองนั้น อาจมีทางเลือกได้หลายหน่วยงานคือ

- ๖๗ -

สาํ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงยุติธรรมหรือจัดต้ังหน่วยงานใหม่ข้ึนทําหน้าที่
หน่วยงานธุรการของศาลปกครองโดยเฉพาะสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้
ปรับปรงุ รา่ งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... และ
รา่ งพระราชบญั ญตั ิคณะกรรมการกฤษฎกี า(ฉบบั ...)พ.ศ. .... ที่เสนอในรัฐบาลท่ีแล้วให้เป็นไป
ตามความเห็นของคณะกรรมการปฏริ ูปการเมืองในส่วนของหน่วยงานธุรการศาลปกครอง
แตม่ กี ารยบุ สภาเสียก่อนการเสนอเรอื่ งดงั กลา่ วตอ่ คณะรฐั มนตรจี ึงได้ระงบั ไป

ในปี พ.ศ.๒๕๓๙ รัฐบาลในสมัย พลเอกชวลิตยงใจยุทธเป็นนายกรัฐมนตรี
รัฐบาลไดแ้ ถลงนโยบายตอ่ รัฐสภาเมื่อวันพุธที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๓๙ เกี่ยวกับการ
จัดต้ังศาลปกครองอย่างชัดเจนว่าจะ “เร่งรัดผลักดันให้มีศาลปกครองขึ้นเป็นเอกเทศ
จากระบบศาลยุติธรรม โดยสอดคล้องกับบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ”
สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎกี าจงึ เสนอรา่ งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง
และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการ
กฤษฎีกา (ฉบับที่..) พ.ศ. .... ที่เคยนําเสนอให้รัฐบาลที่แล้วต่อนายกรัฐมนตรี
ซึ่งนายกรัฐมนตรี (พลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ) ได้พิจารณาแล้วมีบัญชาให้เสนอ
รา่ งพระราชบญั ญตั ดิ ังกล่าวตอ่ คณะรัฐมนตรเี พอ่ื พิจารณาต่อไป ในขณะเดียวกัน
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม (นายสุวิทย์ คุณกิตติ) ก็ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติ
จัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ของกระทรวงยุติธรรม
ต่อคณะรัฐมนตรีเพ่ือพิจารณาเช่นกัน โดยร่างพระราชบัญญัติที่กระทรวงยุติธรรม
เสนอคร้ังน้ีเป็นการจัดต้ังศาลปกครองในระบบ “ศาลเด่ียว” ซ่ึงไม่สอดคล้องกับ
รฐั ธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๓๔ แก้ไขเพมิ่ เตมิ พ.ศ. ๒๕๓๘ และนโยบายของรัฐบาล

คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ ๒๔ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๓๙
ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. .... ทั้งสองฉบับทส่ี ํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและกระทรวงยุติธรรมเสนอ
แล้วมีมติมอบใหน้ ายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรี
และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมรับร่างพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครอง

- ๖๘ -

และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา
(ฉบบั ที่..) พ.ศ. .... ที่สํานกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอไปพิจารณาร่วมกับ
ร่างพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ที่กระทรวง
ยุติธรรมเสนอโดยให้พิจารณาให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและ
นโยบายรฐั บาล แลว้ ให้ดําเนนิ การต่อไปได้

สํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจัดทําบันทึกผลการพิจารณาเร่ือง
การจัดตั้งศาลปกครอง โดยมขี ้อสรปุ รวม ๕ ประการ คือ

(๑) ควรมกี ารจดั ต้งั ศาลปกครองโดยเร็วเรยี กชื่อวา่ “ศาลปกครอง”
(๒) ควรมีการเสนอร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดต้ังศาลปกครองและ
วิธีพิจารณาคดีปกครอง เพอื่ ให้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาของสภาผแู้ ทนราษฎร
ตามลาํ ดับข้ันตอน
(๓) ศาลปกครองท่ีจะจัดตั้งข้ึนใหม่ควรแยกออกมาจากระบบศาลยุติธรรม
โดยจดั เปน็ ระบบคขู่ นานไปกบั ศาลยุติธรรมและศาลทหารท่ีมีอยู่แล้ว
(๔) ศาลปกครองตอ้ งมคี วามเปน็ อิสระอยา่ งแทจ้ ริง ควบคุมการแต่งตั้ง
โยกย้าย ถอดถอน การจัดกลไกมิให้ฝ่ายบริหารเข้าแทรกแซง การจัดระบบงบประมาณ
ของตนเอง การให้หลกั ประกันเรื่องคา่ ตอบแทนและสิทธิประโยชน์ที่ตุลาการจะไม่
ต้องหวั่นไหวกับภาวการณ์ครองชีพมากนัก ตลอดจนการมีหน่วยงานธุรการของตนเอง
ไมใ่ ช่ให้ศาลปกครองไปสังกดั องค์กรอ่ืนใดทง้ั สน้ิ
(๕) ศาลปกครองจําเป็นต้องมีหน่วยงานทางธุรการของตนเองและ
เพื่อความเป็นอิสระและขจัดข้อรังเกียจหรือข้อวิตกกังวลใดๆ ที่มีอยู่ ศาลปกครอง
ควรมีหน่วยงานทางธุรการท่ีเป็นอิสระไม่สังกัดกระทรวงยุติธรรม สําหรับสํานักงาน
คณะกรรมการกฤษฎีกานั้น ควรให้ทําหน้าที่เกี่ยวกับการยกร่างกฎหมาย ตรวจพิจารณาร่าง
กฎหมาย ให้ความเห็นทางกฎหมาย และพัฒนากฎหมายต่อไปเท่านั้น โดยสมควรจัดต้ัง
หน่วยงานทางธุรการเป็นเอกเทศของตนเองเพื่อรองรับศาลปกครองโดยเฉพาะ
ในทาํ นองเดยี วกบั สํานกั งานอัยการสงู สุดหรือสํานกั งานตรวจเงนิ แผ่นดนิ

- ๖๙ -

คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเม่ือวันท่ี ๔ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๔๑ได้พิจารณา
การจัดต้ังศาลปกครองตามเร่ืองเดิมท่ีคณะรัฐมนตรีมีมติ เมื่อวันท่ี ๒๔ ธันวาคม
พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้วมีมติเห็นชอบในหลักการของร่างพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครอง
และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ท่ียึดหลักการให้ศาลปกครองที่จะจัดต้ังขึ้นใหม่
เป็นหน่วยงานอิสระ และมีหน่วยงานธุรการเป็นอิสระไม่สังกัดส่วนราชการใด
มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเป็นการยืนยันให้มีการจัดตั้งศาลปกครอง ทําให้ระบบ
ศาลของไทยเป็นระบบ “ศาลคู่”

ต่อมาได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซึ่งได้บัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองแยกต่างหากจาก
ศาลอ่ืนๆ ในระบบศาลคใู่ นมาตรา ๒๗๖ - ๒๘๐ โดยให้มอี ํานาจหน้าทีว่ ินจิ ฉัยคดปี กครอง
ให้มีการแต่งต้ังตุลาการศาลปกครอง ให้มีคณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง
ตลอดจนให้มีการจัดต้ังหน่วยงานธุรการของศาลปกครองที่เป็นอิสระข้ึนโดยเฉพาะ
ซ่งึ นบั ได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับท่ี ๒ ที่บัญญัติได้ไว้เช่นนี้ โดยรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ๕) พุทธศักราช
๒๕๓๘ เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกท่ีบัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองในระบบ
“ศาลคู่” แต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๑๗ ซึ่งบัญญัติให้จัดตั้งศาลปกครองเป็นคร้ังแรก
มิได้บัญญัติไว้ชัดแจ้งว่าให้เป็นระบบ “ศาลคู่” หรือ “ศาลเด่ียว” ต่อมาสภาผู้แทนราษฎร
ได้ประชมุ เม่ือวันพธุ ที่ ๒๔ กุมภาพนั ธ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และลงมติเห็นชอบด้วยกับร่าง
พระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วเสนอวุฒิสภาพิจารณาในคราวประชุมวุฒิสภา คร้ังท่ี ๒
(สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ในวันศุกร์ที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๒ ท่ีประชุมได้ลงมติแก้ไข
เพ่ิมเติมแล้วส่งคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร และในคราวประชุมสภาผู้แทนราษฎร
ชุดที่ ๒๐ ปีที่ ๓ คร้ังที่ ๗ (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ได้ประชุมในวันพุธท่ี ๑๔
กรกฎาคม ๒๕๔๒ เห็นชอบด้วยกับความเห็นของวุฒิสภา จึงถือว่าร่างพระราชบัญญัติ
จัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....ได้รับความเห็นชอบจาก

- ๗๐ -

รัฐสภาแล้วและได้มีการประกาศใช้เป็นกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติจัดต้ัง
ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซ่ึงมีผลใช้บังคับตั้งแต่
วันท่ี ๑๑ ตุลาคม ๒๕๔๒ จึงทําให้ปัจจุบันประเทศไทยใช้ระบบศาลคู่ โดยแยก
กระบวนการยุติธรรมทางแพ่งและทางอาญาให้อยู่ในความรับผิดชอบของ
ศาลยุติธรรม ส่วนกระบวนการยุติธรรมทางปกครองอยู่ในความรับผิดชอบของ
ศาลปกครองอย่างชดั เจนต้ังแตน่ ั้นเป็นตน้ มา

๓.๒ ศาลรฐั ธรรมนญู : ตลุ าการศาลรฐั ธรรมนูญ

ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรท่ีทําหน้าท่ีตรวจสอบและควบคุม
กฎหมายมิให้กฎหมายท่ีตราขึ้นหรือใช้บังคับอยู่น้ันขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ
ซ่ึงถือเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ สําหรับรูปแบบขององค์กรที่มาทําหน้าที่
ดงั กลา่ วนี้ ทนี่ ิยมใชก้ ันในตา่ งประเทศมี ๓ รปู แบบ สรปุ ได้ ดังน้ี๒๑

(๑) รูปแบบองค์กรทางการเมือง เป็นการจัดต้ังในรูปแบบของคณะกรรมการ
ได้รับการแต่งต้ังจากกระบวนการทางการเมือง หรืออาจเป็นผู้ดํารงตําแหน่งทาง
การเมืองอยู่แล้ว ซึ่งอาจเรียกช่ือว่า “คณะกรรมการรัฐธรรมนูญ” หรือ “คณะตุลาการ
รัฐธรรมนญู ” โดยรูปแบบนใี้ ช้บงั คับอยู่ในหลายประเทศ เช่น ฝรง่ั เศส เวยี ดนาม เปน็ ตน้

(๒) รูปแบบศาลยุติธรรม เนื่องจากศาลยุติธรรมเป็นองค์กรท่ีมีอํานาจ
พจิ ารณาพิพากษาอรรถคดีทั้งปวงอยู่แล้ว ดังน้ันเมื่อมีประเด็นข้อขัดแย้งเกี่ยวกับ
ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย รัฐธรรมนูญจึงกําหนดให้ศาลยุติธรรม
(ทางปฏิบัติแล้วศาลฎีกาหรือศาลสูงสุดในสังกัดศาลยุติธรรมจะเป็นผู้ทําหน้าท่ี
วนิ จิ ฉยั ชี้ขาด) เปน็ ผูพ้ จิ ารณาวินจิ ฉยั ช้ขี าดไปในคราวเดียวกัน ซ่ึงรูปแบบน้ีเป็น
ท่ีนิยมใช้อยู่ในหลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา แคนาดา โบลิเวีย คิวบา เม็กซิโก
ไนจเี รยี คเู วต ญปี่ ุ่น อนิ เดีย เป็นตน้

๒๑ แหล่งทมี่ า : http://www.wiki.kpi.ac.th/๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๖๑

- ๗๑ -

(๓) รปู แบบศาลพิเศษ หรือศาลรัฐธรรมนูญ โดยแยกอํานาจหน้าที่
ออกจากศาลยุติธรรม เรียกว่า “ศาลรัฐธรรมนูญ” เพื่อทําหน้าที่ควบคุมความชอบด้วย
รัฐธรรมนูญต่อกฎหมาย โดยศาลพิเศษนี้จะมีอํานาจหน้าท่ีพิจารณาวินิจฉัย
เฉพาะคดีรัฐธรรมนูญตามที่กําหนดไว้เท่าน้ัน รูปแบบศาลพิเศษน้ีเกิดขึ้นครั้งแรก
ในประเทศออสเตรีย และได้มีการนํามาใช้ในหลายประเทศ เช่น เยอรมนี อิตาลี
ตุรกี สเปน สวเี ดน สวิตเซอร์แลนด์ แอฟริกา และเกาหลีใต้ เปน็ ต้น

นับตั้งแต่ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. ๒๔๗๕
ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญใช้บังคับทั้งส้ิน ๑๘ ฉบับ โดยในระยะเร่ิมต้นรัฐธรรมนูญได้ให้
อํานาจแก่รัฐสภาในการควบคุมกฎหมายไม่ให้ขัดกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งทําให้เกิดปัญหา
ความขัดแย้งระหว่างรัฐสภากับองค์กรตุลาการ จึงได้มีการแก้ปัญหาโดยให้มี
องค์กรกลาง คือ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อทําหน้าที่ในการตีความรัฐธรรมนูญ
แตโ่ ดยทตี่ ุลาการศาลรฐั ธรรมนญู เป็นองค์กรก่ึงตุลาการ จึงก่อให้เกิดปัญหาเรื่อง
ความเป็นอิสระและความเป็นกลางในการวินิจฉัยปัญหาทางการเมือง และโดย
เหตผุ ลดังกลา่ วนีเ้ อง เม่อื มีการรา่ งรฐั ธรรมนญู พุทธศักราช ๒๕๔๐ ผู้ร่างกฎหมายจึงได้
กําหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญทําหน้าที่แทนคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซ่ึงอาจแบ่ง
พฒั นาการของรัฐธรรมนญู ของไทย โดยสงั เขปดงั ตอ่ ไปนี้

ระยะท่หี นึ่ง (พระราชบญั ญตั ธิ รรมนูญแผน่ ดนิ สยามชั่วคราว พุทธศักราช
๒๔๗๕) รัฐธรรมนูญยอมรับความมีอํานาจสูงสุดของสภาผู้แทนราษฎรในการ
ตคี วามรฐั ธรรมนูญ

ระยะทีส่ อง (รัฐธรรมนญู ฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๔๗๕) การให้อํานาจรัฐสภาและ
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญในการตีความร่วมกัน ในระยะนี้มีการกําหนดรูปแบบของ
องค์กรท่ีทําหน้าที่ในการควบคุมกฎหมายไม่ให้ขัดกับรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่
มีลักษณะเป็นองค์กรกลางทําหน้าที่ในการพิจารณาวินิจฉัยความชอบของ
กฎหมาย โดยต้องได้รับการคัดเลือกจากรัฐสภา จํานวน ๑๕ คน และให้มีการ
แต่งตั้งคณะตุลาการรัฐธรรมนูญทุกคร้ัง เม่ือได้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทน

- ๗๒ -

ราษฎร เพราะเหตทุ ่สี มาชกิ สภาผู้แทนราษฎรหมดอายุหรือถูกยุบ ดังน้ัน จึงอาจ
กล่าวได้ว่าการทํางานของตุลาการรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญฉบับน้ียังไม่มี
ความเป็นกลางอย่างแท้จริง เนื่องจากท่ีมาของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีท่ีมา
จากองค์กรทางการเมือง

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พุทธศักราช ๒๔๙๐
รัฐธรรมนูญฉบับน้ีไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับตุลาการรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด
ซึง่ อาจทําความเขา้ ใจได้ว่าเป็นเพราะรัฐธรรมนูญฉบับน้ีร่างข้ึนโดย “คณะบุคคล
ที่ทําการรัฐประหาร” ในปี พ.ศ. ๒๔๙๐ จึงได้กําหนดให้รัฐธรรมนูญกลับไปสู่หลักความ
มีอาํ นาจสงู สุดของรัฐสภาอีกคร้งั หน่งึ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๙๒ ยังคงมีบทบัญญัติ
ท่ียอมรับอํานาจการตีความรัฐธรรมนูญของรัฐสภาอยู่ แต่จํากัดขอบเขตอํานาจ
ของการตคี วามลงให้เก่ียวกับปัญหาในวงงานของวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร
เท่าน้ัน และกาํ หนดให้อํานาจหน้าที่ของคณะตลุ าการรฐั ธรรมนญู เพ่มิ ขน้ึ จากเดมิ
คือ อาํ นาจในการวนิ จิ ฉัยวา่ สมาชกิ ภาพของสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎร
สิ้นสดุ ลงหรือไม่

รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๔๙๕ กําหนดให้
อํานาจในการวินิจฉัยสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นอํานาจของ
ศาลฎีกา ส่วนอํานาจในการตีความรัฐธรรมนูญของรัฐสภานั้น ให้ตีความได้
เฉพาะปัญหาท่ีอยใู่ นวงงานของสภาเทา่ นนั้

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๑ มีบทบัญญัติให้
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอํานาจในการวินิจฉัยว่าสมาชิกภาพของสมาชิกสภา
ผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภาส้ินสุดลงหรือไม่ โดยยังคงบัญญัติห้ามมิให้
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอํานาจในการวินิจฉัยว่ากฎหมายขัดกับรัฐธรรมนูญ
หรอื ไม่ และยังคงจํากัดอํานาจการตีความรัฐธรรมนูญของรัฐสภาให้อยู่ในวงงาน
ของสภาเทา่ น้ัน

- ๗๓ -

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ ยังคงบัญญัติ
อํานาจในการตีความรัฐธรรมนูญของรัฐสภาเอาไว้ สําหรับอํานาจหน้าที่ของ
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญน้ัน ได้บัญญัติให้มีอํานาจเพ่ิมขึ้นจากรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๑๑ เดมิ คือ

(ก) อํานาจในการวนิ จิ ฉยั ว่าร่างพระราชบัญญัติท่ีเสนอต่อสภาน้ันมี
หลักการอย่างเดียวกันหรือคล้ายกันกับหลักการของร่างพระราชบัญญัติท่ีอยู่ใน
ระหว่างการยบั ยง้ั ของวุฒสิ ภาหรือไม่

(ข) อํานาจในการวินิจฉยั ถงึ การส้นิ สดุ ลงเฉพาะตวั ของความเปน็ รัฐมนตรี
(ค) อํานาจในการวินิจฉัยเกี่ยวกับอํานาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติธรรม
กบั ศาลอ่ืนด้วย และ
(ง) อํานาจในการวนิ ิจฉัยว่าร่างพระราชบัญญัติที่ได้รับความเห็นชอบจาก
รัฐสภาแล้วแต่ก่อนท่ีนายกรัฐมนตรีจะนําขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
มีขอ้ ความขัดหรือแย้งกับรฐั ธรรมนูญหรอื ไม่
ระยะที่สาม คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอํานาจตีความรัฐธรรมนูญ
เพียงสถาบันเดียว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๓๕
เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติให้อํานาจในการตีความรัฐธรรมนูญแก่
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพียงสถาบันเดียว ซึ่งเป็นการตัดอํานาจการตีความ
รัฐธรรมนูญของรัฐสภาออกท้ังหมด โดยกําหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ
มีอํานาจ ดังน้ี
(ก) วินิจฉัยว่าสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิก
วุฒิสภาสิ้นสดุ ลงหรอื ไม่
(ข) วินิจฉัยว่าร่างพระราชบัญญัติที่เสนอต่อสภานั้น มีหลักการ
อย่างเดียวกันหรือคล้ายกันกับหลักการของร่างพระราชบัญญัติท่ีอยู่ในระหว่าง
การยับย้ังของวฒุ ิสภาหรือไม่
(ค) วนิ จิ ฉัยถึงการสน้ิ สดุ ลงเฉพาะตวั ของความเปน็ รฐั มนตรี

- ๗๔ -

(ง) วินิจฉัยเกย่ี วกบั อาํ นาจหน้าท่ีระหวา่ งศาลยตุ ธิ รรมกบั ศาลอื่น
(จ) วินจิ ฉัยว่าร่างพระราชบัญญัติท่ีได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา
แล้วแตก่ อ่ นที่นายกรฐั มนตรจี ะนําข้ึนทูลเกล้าฯ ถวายเพ่ือทรงลงพระปรมาภิไธย
มีขอ้ ความขัดหรอื แย้งกบั รัฐธรรมนูญหรอื ไม่
(ฉ) วินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความขัดหรือแย้งกับ
รัฐธรรมนูญ
(ช) วินิจฉัยว่าข้อบังคับของวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภาขัดหรือ
แย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยกําหนดเง่ือนไขว่าคณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยได้
ต่อเม่ือสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของ
จํานวนสมาชกิ ท้งั หมดเทา่ ที่มอี ยขู่ องแต่ละสภาเสนอให้คณะตลุ าการรฐั ธรรมนูญพจิ ารณา
(ซ) พิจารณาวา่ พระราชกาํ หนดเป็นไปเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษา
ความปลอดภัยของประเทศหรือความปลอดภัยสาธารณะหรือความม่ันคงในทาง
เศรษฐกจิ ของประเทศ หรอื ป้องปดั ภยั พบิ ัติสาธารณะหรือไม่
ระยะท่ีสี่ การให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรผู้มีอํานาจในการวินิจฉัย
ปัญหาเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
ถอื ไดว้ า่ เปน็ รฐั ธรรมนญู ฉบบั ปฏิรปู การเมอื งของไทย ซ่ึงมีลักษณะเด่น คือ การคุ้มครอง
สิทธิเสรีภาพของประชาชนให้เกิดผลอย่างแท้จริงในการปฏิบัติ การจัดโครงสร้าง
องค์กรทางการเมืองขององค์การของรัฐท้ังหลาย เช่น คณะกรรมการป้องกันและ
ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา
ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น หลักการในการบริหารจัดการพรรคการเมือง
หลกั การอภิปรายเพอื่ ลงมตไิ มไ่ ว้วางใจนายกรฐั มนตรี จากหลกั การใหม่ท่ีเกิดขึ้น
ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ทําให้เกิดข้อเรียกร้องว่ารัฐธรรมนูญจําเป็นที่จะต้องมีองค์กร
ท่ีทําหน้าท่ีตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและองค์กรท่ีจะเข้ามาทําหน้าท่ีดังกล่าวน้ี
ควรจะดํารงอยู่อย่างต่อเน่ืองเพ่ือต้องการพัฒนาความเป็นตุลาการท่ีมีความเช่ียวชาญ
ในด้านนัน้ ๆ อยา่ งแทจ้ รงิ

- ๗๕ -

สาเหตขุ องการนํา “คณะตลุ าการรัฐธรรมนูญ” มาใช้ในประเทศไทย
ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ ได้วิเคราะห์สาเหตุท่ีประเทศไทยนํา “คณะตุลาการ
รัฐธรรมนญู ”มาใชใ้ นประเทศไทยว่ามีสาเหตุมาจากการท่ีผู้พิพากษาในระบบศาลยุติธรรม
ได้ก้าวล่วงเข้ามาช้ีขาดการเมืองในคดีอาชญากรสงคราม ซ่ึงรัฐบาลในขณะน้ัน
(ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช) ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอาชญากรสงครามฯต่อสภาผู้แทนราษฎร
โดยให้ศาลฎีกาเป็นศาลท่ีมีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีที่ฟ้องร้องตามความใน
พระราชบญั ญตั ินี้

โดยศาลฎีกาให้เหตุผลว่าศาลฎีกามีอํานาจท่ีจะวินิจฉัยว่า กฎหมายใดขัดกับ
รัฐธรรมนูญหรือไม่ เนื่องจากศาลเป็นองค์กรที่ใช้กฎหมายจึงต้องรู้ว่ากฎหมาย
น้ันใช้บังคับได้หรือไม่ อีกทั้งศาลเป็นองค์กรซึ่งมีหน้าที่ใช้บังคับกฎหมายท่ีฝ่าย
นติ บิ ญั ญัติตราข้ึน นอกจากน้ียังเห็นว่าฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถที่จะตีความได้
ว่ากฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เน่ืองจากฝ่ายนิติบัญญัติเป็น
ผู้ตรากฎหมายขึ้นเอง ส่วนฝ่ายบริหารนั้นก็ไม่มีอํานาจหน้าที่ตีความว่ากฎหมายใด
ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่เช่นเดียวกัน ดังน้ัน ศาลฎีกาจึงได้มีคําพิพากษาฎีกา
ท่ี ๑/๒๔๙๘ ว่า พระราชบัญญัติอาชญากรสงคราม พ.ศ. ๒๕๔๘ ท่ีตราขึ้นนั้นเป็นการใช้
บังคับกฎหมายในลักษณะที่มีผลย้อนหลังต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญถือว่าพระราชบัญญัติ
ฉบับนใ้ี ชบ้ งั คบั ไม่ไดเ้ ปน็ โมฆะ

จากแนวคําพิพากษาดังกล่าวทําให้เกิดประเด็นถกเถียงว่าองค์กรใด
ควรจะมีอํานาจหนา้ ทีใ่ นการพจิ ารณาวินจิ ฉยั เกี่ยวกบั ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
ของกฎหมาย และเพ่ือยุติข้อขัดแย้งดังกล่าวระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่าย
ตุลาการ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๙๘ จึงได้กําหนดให้
มีการจัดตั้งองค์กรขึ้นใหม่เรียกว่า “คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ” เพ่ือทําหน้าที่
ในการวนิ ิจฉัยช้ีขาดความชอบดว้ ยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย จนกระทัง่ เม่อื มีการ
ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงได้มีการเปล่ียนแปลง

- ๗๖ -

รูปแบบองค์กรใหม่จากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรในรูปแบบศาลท่ีใช้
อาํ นาจตลุ าการเรียกว่า “ศาลรัฐธรรมนญู ”

๓.๓ ศาลยตุ ธิ รรม : ผูพ้ พิ ากษา

สําหรับความเป็นมาของศาลยุติธรรมไทย และผู้ที่ทําหน้าที่
พิจารณาพิพากษาอรรถคดีไดอ้ ธบิ ายตามลาํ ดับไว้ในบทที่ ๒ แล้ว แต่เพ่อื ให้เกิด
ความต่อเนือ่ งและชดั เจน จึงขอแบง่ ยคุ ทางประวัติศาสตร์ศาลยตุ ธิ รรม ดงั น้ี

๑. ศาลในสมัยกรุงสุโขทัย๒๒ ลักษณะการปกครองของไทยใน
สมัยสุโขทัยยุคแรกสภาพสังคมและการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่าง
เรียบง่าย การใช้อํานาจตุลาการเป็นไปในลักษณะการชําระความแบบพ่อปกครองลูก
พ่อขุน หรือกษัตริย์ทรงใช้อํานาจทางการศาลด้วยพระองค์เอง และยังทรงมอบ
อํานาจให้มีผู้ทําแทนเรียกว่า “ตระลาการ” ซ่ึงมีการวางหลักเกณฑ์การพิจารณา
และพพิ ากษาไวต้ ามทีป่ รากฏในศิลาจารึกว่า การพิจารณาและพิพากษาคดีต้อง
กระทําด้วยความซื่อสัตย์สุจริต บริสุทธ์ิ ยุติธรรม ไม่ลําเอียงเข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด
และไม่เห็นแก่สินจ้างหรือสินบนในยุคสุโขทัยตอนปลายรูปแบบการปกครองได้
พัฒนาขึ้นมาอยา่ งมีแบบแผนเพ่อื ใหส้ อดคล้องกบั สภาพสงั คมที่เร่ิมใหญ่โตข้ึน โดย
แบ่งส่วนราชการออกเป็น ๔ กรม คือ เวียง วัง คลัง นา โดยมีเสนาบดีกรมวังเป็น
ผู้ชําระความแทนพระมหากษัตริย์ แต่อํานาจทางตุลาการอย่างเด็ดขาดข้ึนอยู่กับ
พระมหากษตั รยิ ์

๒. ศาลในสมัยกรุงศรีอยุธยา๒๓ กรุงศรีอยุธยาได้รับขนบธรรมเนียม
มาจากพราหมณ์ท่ีเชี่ยวชาญด้านการปกครองและการวางแผนราชประเพณีเป็นผู้ตรา
กฎหมายต่างๆ โดยนาํ พระธรรมศาสตรม์ าเปน็ ต้นแบบในการตรากฎหมายมีพนักงาน
ตุลาการ และพราหมณ์ซ่ึงเชี่ยวชาญด้านนิติศาสตร์ เรียกว่า “ลูกขุน ณ ศาลหลวง”

๒๒ แหลง่ ท่มี า : http://www.supremecourt.or.th/๒๐พฤศจิกายน ๒๕๖๑
๒๓ แหล่งท่มี าเดยี วกัน, หน้า ๗๖

- ๗๗ -

เป็นผู้ช้ีบทกฎหมาย และมีพนักงานท่ีเป็นคนไทยตําแหน่งเสนาบดีและหัวหน้าราชการ
ชั้นผู้ใหญ่มีหน้าท่ีชี้ผิดชอบเรียกว่า “ลูกขุน ณ ศาลา” ระบบการศาลในสมัยกรุง
ศรีอยุธยามีรูปแบบท่ีชัดเจนในสมัยพระเจ้าทรงธรรมโดยตรากฎหมายวิธีสบัญญัติ
เก่ียวกับพระธรรมนูญศาลยุติธรรม เมื่อปี พ.ศ. ๒๑๖๕ โดยมีศาลท่ีพิจารณาอรรถคดี
ตา่ งๆ กัน ๑๔ ประเภท ได้แก่

(๑) ศาลความอุทธรณ์หรือศาลหลวง พิจารณาคดีเกี่ยวกับตระลาการ
ผู้ถามความ ผถู้ อื สาํ นวนพยานท่ีถูกกลา่ วหาว่ากระทํามชิ อบในคดี

(๒) ศาลอาชญาราษฎร์หรือศาลราษฎร์ พิจารณาความอาชญา
ประเภทขม่ เหงรังแกกัน

(๓) ศาลอาชญาจกั ร พิจารณาคดีว่าความแทนกัน
(๔) ศาลความนครบาลหรือกระทรวงนครบาล พิจารณาความนครบาล
(๕) ศาลแพง่ วงั พจิ ารณาคดีด่า สบประมาท แทะโลม แย่งเมียและ
ลกู สาวผอู้ ่นื ก้หู นีย้ ืมสิน บุกรกุ ทีด่ นิ ขม่ ขืนกระทําชาํ เรา เปน็ ต้น
(๖) ศาลแพ่งกลาง พิจารณาคดแี พง่ ทีก่ ล่าวหาในสถานเบา
(๗) ศาลแพ่งเกษม พิจารณาความแพ่งท่ีพิจารณาในสถานหนัก
เช่นเดยี วกบั ศาลแพ่งวัง แต่จําเลยสงั กัดกรมอน่ื ที่มใิ ชก่ รมวงั
(๘) ศาลความต่างประเทศหรือกระทรวงกรมท่ากลาง พิจารณาความ
ระหว่างชาวไทกบั ชาวตา่ งประเทศ
(๙) ศาลกรมพระคลังหรือศาลคลังมหาสมบัติ พิจารณาความ
เกี่ยวกบั พระราชทรพั ย์
(๑๐) ศาลกรมนาหรือกระทรวงกรมนา พิจารณาความโภชนากร
(๑๑) ศาลกรมมรฎกหรอื กระทรวงมรฎก พิจารณาความมรดกของผู้
มีบรรดาศกั ด์ิตา่ งๆ
(๑๒) ศาลกระทรวงธรรมการ พิจารณาความพระภิกษุสามเณรที่ผิดศีล
ผดิ วินยั รา้ ยแรง

- ๗๘ -

(๑๓) ศาลความสงั กัดหรือศาลความสสั ดี พจิ ารณาความพิพาทเก่ียวกับหมู่
หมายของบ่าวไพร่

(๑๔) ศาลความเวทมนตร์หรือศาลกระทรวงแพทยา พิจารณาความท่ี
กลา่ วหาวา่ เปน็ กระสือกระหัง ทําเวทมนตรอ์ าคม ทําเสน่หย์ าแฝด เปน็ ต้น

ระบบศาลในสมัยน้ีเม่ือมีคําพิพากษาของศาลแล้วไม่มีการฟ้องร้อง
ของคู่ความเดิมในศาลสูงอีก เว้นแต่กรณีคู่ความฝ่ายใดเห็นว่าตระลาการหรือพยานที่
เก่ียวขอ้ งในคดีกระทํามชิ อบ หรอื ไม่ยตุ ิธรรมอาจฟ้องรอ้ งต่อศาลหลวงโดยถือเป็น
ความอุทธรณ์ แต่อาจมีบางกรณที ีร่ าษฎรถวายฎกี าตอ่ พระมหากษัตรยิ ์เชน่ กัน

๓. ศาลในสมยั กรุงธนบุรี๒๔ ดว้ ยเหตุท่ีพระเจ้าตากสินมหาราชต้อง
ทําสงครามอยู่เกือบตลอดรัชสมัยของพระองค์ การศาลในสมัยน้ีจึงได้นําระบบ
ศาลในสมัยกรงุ ศรอี ยุธยามาใช้เท่าทเ่ี หมาะสมกบั สถานการณ์ในสมยั นนั้

๔. ศาลในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์๒๕ ในช่วงแรกมีลักษณะเช่นเดียวกับ
ศาลในสมัยกรุงศรีอยุธยา ในช่วงแรกมีลักษณะเช่นเดียวกับศาลในสมัยกรุงศรีอยุธยา
แต่เม่ือสภาพสังคมเปล่ียนแปลงไป การศาลแบบเดิมได้ก่อให้เกิดปัญหาหลาย
ประการท้ังตัวระบบเอง และผู้พิจารณาพิพากษาคดี หากพิจารณาถึงศาลในอดีต
จะพบว่ามีศาลกระจายอยู่ตามกระทรวงต่างๆ มากมาย ซ่ึงทําให้กระบวนการ
พิจารณาคดีมีความล่าช้า นอกจากน้ี การท่ีศาลสังกัดอยู่ตามกระทรวงต่างๆ ทํา
ให้ฝ่ายบริหารเข้ามาแทรกแซงอํานาจตุลาการได้ และส่งผลให้การพิจารณาคดี
ปราศจากความอิสระ เกิดการทุจริตและแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ ทําให้
สถาบันศาลไม่อาจประกันความยุติธรรมให้กับประชานชนได้ และถือเป็นข้ออ้าง
ของชาวต่างชาติที่ปฏิเสธไม่ยอมข้ึนศาลไทย ในเวลาต่อมาจึงได้มีการปฏิรูปการ
ศาลในสมยั รัชกาลท่ี ๕ ซ่ึงมีสาเหตุสาํ คัญ ดังน้ี

๒๔ แหลง่ ทม่ี า : http://www.sites.google.com/๒๐ พฤศจกิ ายน ๒๕๖๑
๒๕ แหลง่ ท่มี า : http://www.wikiwand.com/t /๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๖๑

- ๗๙ -

(ก) ความไม่เหมาะสมของระบบการศาลเดิม ระบบศาลท่ีมีศาล
แยกย้ายกันอยู่ตามกระทรวงกรมต่างๆ มากมายและระบบการดําเนินกระบวนการ
พิจารณาและพิพากษาคดีท่ีต้องทํางานร่วมกันหลายหน่วยงาน จึงทําให้การ
พิจารณาคดีเกดิ ความล่าชา้ สับสน และยังก่อให้เกดิ ปัญหาเรอ่ื งอํานาจศาล

(ข) ความไม่เหมาะสมของวิธีพิจารณาความแบบเดิม วิธีพิจารณาและ
พิพากษาคดี รวมถึงการลงโทษขาดความเหมาะสมและไม่เป็นธรรม คดีเกิดความล่าช้า
และจํานวนคดคี วามก็เพ่มิ ขึน้ อย่างรวดเร็ว

(ค) ความบีบค้ันจากต่างประเทศในด้านการศาล อันเน่ืองจาก
ชาวต่างประเทศมีสิทธิสภาพนอกอาณาเขตในประเทศ ซ่ึงเป็นปัญหาในการ
ปกครองประเทศเป็นอันมากเพราะกงสุลต่างประเทศถือโอกาสตีความสนธิสัญญา
และไม่เคารพ ยําเกรงต่อกฎหมายและการศาลไทย จึงทําให้ประเทศไทยต้อง
ปฏิรูประบบกฎหมายและการศาลไทยใหม่อย่างเร่งด่วน พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า
เจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ประกาศจัดต้ังกระทรวงยุติธรรมขึ้นเม่ือวันท่ี ๒๕ มีนาคม
พ.ศ. ๒๔๓๔ (รศ.๑๑๐) มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื รวบรวมศาลท่ีกระจัดกระจายตามกระทรวงต่างๆ
เข้ามาไว้ในกระทรวงยุติธรรม ให้มีเสนาบดีเป็นประธาน เพ่ือที่จะจัดวางรูปแบบ
ศาลและกาํ หนดวิธพี ิจารณาคดีข้นึ ใหม่ โดยมี “กรมพระสวัสดิวัฒนวิศิษฎ์” เป็น
เสนาบดีกระทรวงยุติธรรมคนแรก ได้ทรงวางระเบียบศาลตามแบบใหม่
ซ่ึงเดิมตามประกาศจัดต้ังกระทรวงยุติธรรมมีศาลท้ังหมด ๑๖ ศาล ให้รวมมาเป็น
ศาลสถติ ยตุ ธิ รรมใหเ้ หลือเพียง ๗ ศาล คอื

- ยกศาลฎีกาเรียกเป็น ศาลอุทธรณ์คดีหลวงศาลอุทธรณ์มหาดไทย
เรียกเป็น อทุ ธรณ์คดรี าษฎร์

- ศาลนครบาล กบั ศาลอาญานอก รวมเรยี กว่า ศาลพระราชอาญา
- ศาลแพ่งเกษมศาลกรมวังศาลกรมนารวมเรียกว่าศาลแพ่งเกษม
- ศาลแพ่งกลางศาลกรมทา่ กลางศาลกรมทา่ ซ้ายศาลกรมทา่ ขวา

- ๘๐ -

- ศาลธรรมการ และ ศาลราชตระกลู รวมเรยี กวา่ ศาลแพง่ กลาง
- ศาลสรรพากร ศาลมรฎก รวมเรยี กว่า ศาลสรรพากร
- ศาลตา่ งประเทศ คงไวต้ ามเดิม
ต่อมาสมัยพระองคเ์ จา้ รพพี ฒั นศกั ดิ์ พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมหลวงราชบุรี
ดิเรกฤทธ์ิ ทรงเป็นเสนาบดี รศ. ๑๑๕ - รศ. ๑๑๖ ได้ทรงจัดต้ังโรงเรียนกฎหมายข้ึนใน
กระทรวงยุติธรรม เพื่อสั่งสอนวิชากฎหมายตามแบบอารยประเทศโดยทรงสอนวิชา
กฎหมายและเรยี บเรียงตํารากฎหมายต่างๆ ไว้มากมาย จึงได้รับสมัญญาว่าเป็นบรมครู
กฎหมาย ในปี พ.ศ. ๒๔๕๑ (รศ. ๑๒๗) ได้มีประกาศให้ใช้พระธรรมนูญศาล
ยุตธิ รรมกับพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความแพ่ง รศ. ๑๒๗ เปลี่ยนแปลงและปรับปรุง
ราชการกระทรวงยุติธรรมและศาลยุติธรรมให้ดีข้ึน ให้ศาลทั้งหมดตามประกาศตั้ง
กระทรวงยุติธรรมให้ยกเสียคงให้แบ่งเป็นศาลฎีการับผิดชอบต่อพระบาทสมเด็จ
พระเจ้าอยู่หัว และให้มีศาลข้ึนอยู่ในกระทรวงยุติธรรม ๒ ประเภท คือ ศาลสถิตยุติธรรม
กรุงเทพมหานคร ได้แก่ ศาลอุทธรณ์ ศาลพระราชอาญา ศาลแพ่ง ศาลต่างประเทศ
และศาลโปริสภากับศาลหัวเมือง
ต่อมาได้มีประกาศจัดระเบียบราชการกระทรวงยุติธรรม ลงวันท่ี ๓
เมษายน พ.ศ. ๒๔๕๕ แยกหน้าที่ราชการกระทรวงยุติธรรมเป็นธุรการส่วนหนึ่ง
และฝา่ ยตลุ าการอกี ส่วนหนึ่ง และยกศาลฎีกามารวมอยู่ในกระทรวงยุติธรรม และ
ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ต้ังอธิบดีศาลฎีกาเป็นประธานในแผนก
ตุลาการ โดย “กรมหลวงพิชิตปรีชากร” ได้รับพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งต้ัง
เป็นอธิบดีศาลฎีกาคนแรก ในส่วนระเบียบราชการนั้น ให้เสนาบดีกระทรวง
ยุตธิ รรมมีอํานาจและหน้าท่ีบังคับบัญชาราชการและรับผิดชอบในบรรดาราชการ
ที่เป็นส่วนธุรการทั่วไป แต่ในส่วนที่เป็นตุลาการให้เสนาบดีเป็นที่ปรึกษาหารือ
และฟังความเห็นอธิบดีศาลฎีกาแล้ววินิจฉัยไปตามที่ตกลงกัน ถ้ามีความเห็น
แตกต่างกัน ให้เสนาบดีพร้อมอธิบดีศาลฎีกานําความกราบบังคมทูลเรียนพระราชปฏิบัติ

- ๘๑ -

นอกจากน้ีให้ศาลฎีกามีหน้าท่ีดําริวางระเบียบราชการฝ่ายตุลาการ และนําความเห็น
เสนอเสนาบดี ตลอดจนการตั้ง การเลื่อน หรือเปลี่ยนตําแหน่งผู้พิพากษาส่วนการ
แก้ไขข้อขัดข้องปัญหากฎหมายให้เป็นหน้าท่ีอธิบดีศาลฎีกาเป็นผู้วินิจฉัย ถ้ามีข้อใด
จําต้องเรียนพระราชปฏิบัติให้อธิบดีศาลฎีกานําความขึ้นกราบบังคมทูล จนในปี
พ.ศ. ๒๔๗๑ จึงได้ยกเลิกประกาศจัดระเบียบราชการกระทรวงยุติธรรม ฉบับ พ.ศ.
๒๔๕๕ ด้วยการประกาศจัดระเบียบราชการกระทรวงยุติธรรม ฉบับลงวันท่ี ๑๕ ธันวาคม
พ.ศ. ๒๔๗๑ ที่กําหนดใหเ้ สนาบดีกระทรวงยุตธิ รรมเป็นประธาน มหี น้าทร่ี บั ผิดชอบ
บังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายธุรการและตุลาการท่ีนอกจากการพิจารณาพิพากษา
คดีในศาลซึ่งเป็นอํานาจอิสระของผู้พิพากษา แต่เพื่อให้เสนาบดีมีโอกาสตรวจตรา
ราชการในศาลยุติธรรมให้ได้ผลดีย่ิงข้ึน จึงให้เสนาบดีมีอํานาจน่ังกํากับการ

พระเจ้าบรมวงศเ์ ธอ กรมหลวงพิชติ ปรชี ากร
(ทมี่ าของภาพ : https://www.kridakorn.net/)

พิจารณาปรึกษาคดี ในศาลยุติธรรมได้ทุกศาล และในเวลาต่อมาได้มีประกาศใช้
พระราชบัญญัตขิ า้ ราชการฝ่ายตลุ าการเพอ่ื ปรับปรุงแก้ไขระเบียบราชการตุลาการให้
เหมาะสมแก่กาลสมัยและส่งเสริมสมรรถภาพของผู้พิพากษา ตลอดจนการกวดขัน
ในเรื่องวินัยและมารยาทเพ่ือรักษาไว้ซึ่งความเท่ียงธรรมและเชื่อถือศรัทธาของ

- ๘๒ -

ประชาชนในราชการศาลยุติธรรม จึงได้มีประกาศใช้พระธรรมนูญศาลยุติธรรม
พ.ศ.๒๔๗๗ ให้เรียกศาลท่ีสังกัดกระทรวงยุติธรรมว่า ศาลยุติธรรม และให้แบ่งศาล
ออกเป็น ๓ ช้ัน คือ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา โดยศาลชั้นต้นจะแบ่งเป็น
ศาลในกรุงเทพมหานคร และศาลในหัวเมืองตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม
วรรคหน่ึงบัญญัติว่าศาลยุติธรรมท้ังหลายตามพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลน้ันๆ ด้วย
ตามพระธรรมนูญน้ีให้สังกัดกระทรวงยุติธรรม ดังน้ัน จึงหมายรวมไปถึงศาลอ่ืน
แต่ไม่รวมศาลทหารซึ่งสังกัดอยู่ในกระทรวงกลาโหม ระบบศาลยุติธรรมได้มี
วิวัฒนาการจนมีความเจริญรุ่งเรืองเร่ือยมาโดยการแก้ไขเพ่ิมเติมพระธรรมนูญ
ศาลยุติธรรมอีกหลายคร้ัง และได้มีพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลต่างๆ เพ่ิมขึ้นเพื่อ
อํานวยความยุติธรรมแก่ประชาชนผู้มีอรรถคดีอย่างเสมอภาคเป็นธรรมรวดเร็ว
และท่ัวถึงโดยมีประธานศาลฎีกาเป็นผู้วางระเบียบราชการฝ่ายตุลาการของศาล
ทั้งหมด ทง้ั นี้ โดยความเห็นชอบของรฐั มนตรีว่าการกระทรวงยุตธิ รรม

ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๔๕๗ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ต้ังเนติบัณฑิตยสภาข้ึน เป็นสภาในพระบรม
ราชูปถัมภ์ มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการศึกษานิติศาสตร์และการว่าความ
ควบคุมความประพฤติของทนายความให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยทนายความ
ในปี พ.ศ. ๒๔๙๑ ปัจจุบันเรียกว่า สํานักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา
อยา่ งไรก็ตามในปี พ.ศ. ๒๔๙๕ ได้มีการจัดตั้งศาลคดีเด็กและเยาวชน และมีพระ
ร า ช ก ฤ ษ ฎี ก า จั ด ตั้ ง แ ผ น ก ค ดี เ ด็ ก แ ล ะ เ ย า ว ช น ใ น ศ า ล จั ง ห วั ด ขึ้ น อี ก ด้ ว ย
ซึ่งปัจจุบันศาลคดีเด็กและเยาวชนได้เปล่ียนเป็นศาลเยาวชนและครอบครัว
แล ะ แ ผ น ก ค ดี เ ด็ ก แ ล ะเ ย า ว ช น ใ น ศ า ล จั ง หวั ด เ ป ลี่ ย น เ ป็ น ศ า ล จัง ห วั ด แ ผ น ก
คดีเยาวชนและครอบครัวตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลเยาวชนและครอบครัว
พ.ศ. ๒๕๔๓ ในส่วนของศาลชํานัญพิเศษ ได้จัดให้มีศาลพิเศษขึ้นเพื่อพิจารณา
คดีที่มีลักษณะพิเศษออกไปจากคดีธรรมดา เพื่อให้การดําเนินกระบวนพิจารณา

- ๘๓ -

พิพากษาคดีได้รับการพิจารณาจากผู้พิพากษาที่มีความรู้ความชํานาญเฉพาะ
เร่ือง โดยมีศาลชํานัญพิเศษ ๔ ศาล คือ ศาลแรงงานกลาง ศาลภาษีอากรกลาง
ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง และศาลล้มละลายกลาง
ซ่ึงสังกัดอยู่ในกระทรวงยุติธรรมทั้งสิ้น ปัจจุบันศาลท่ัวราชอาณาจักรมีจํานวน
๑๙๖ ศาล เป็นศาลฎีกา ๑ ศาล ศาลอุทธรณ์ ๑๐ ศาล ศาลชั้นต้น ๑๘๕ ศาล
ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๕๓๔ ได้มีการตราพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม
พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๒๑ บัญญัติให้กระทรวงยุติธรรมมีอํานาจหน้าที่เก่ียวกับการ
ศาลยุติธรรมแต่ไม่รวมถึงการพิจารณาพิพากษาคดี โดยมีบทบาทสําคัญ ในการ
บรหิ ารจัดการ การจัดระบบบริหารงานบุคคลและจัดอตั รากําลัง มีระบบการศาลท่ี
มีประสิทธิภาพ ตลอดจนสนับสนุนส่งเสริมให้ผู้พิพากษาสามารถปฏิบัติหน้าท่ี
ของตนได้โดยสะดวกรวดเร็วและเที่ยงธรรมและสามารถอํานวยความยุติธรรมให้แก่
ประชาชนอย่างท่ัวถึง โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด
และรับผิดชอบกจิ การทง้ั ปวงและกําหนดให้กระทรวงยุตธิ รรมมภี ารกิจหลัก ดังน้ี

(๑) ธํารงไวซ้ ึ่งความศกั ดิ์สิทธิแ์ ห่งกฎหมาย
(๒) อํานวยความยตุ ธิ รรมแก่ประชาชนอยา่ งเสมอภาค เป็นธรรม
และรวดเร็ว รวมถึงการขยายงานของศาลออกไปอย่างทั่วถึง เพอ่ื อาํ นวยความ
สะดวกให้แกป่ ระชาชน และพัฒนาระบบการพิจารณาพพิ ากษาคดีใหส้ อดคลอ้ ง
กบั สภาพเศรษฐกจิ และสังคมของประเทศ
(๓) รักษาสถาบันตุลาการให้มีเกียรติ ศักด์ิศรี สามารถดํารงตนเป็น
อสิ ระเพอื่ การพจิ ารณาพิพากษาอรรถคดีไดอ้ ยา่ งเปน็ ธรรม
(๔) ปรบั ปรงุ แกไ้ ขและเสนอกฎหมาย ใหม้ ีความเปน็ ธรรมและสอดคล้องกับ
สภาพเศรษฐกิจและสงั คม
(๕) พฒั นางานสนับสนุนการอํานวยความยุติธรรม ได้แก่ งานบังคับคดี
และพิทักษ์ทรัพย์ งานคุมประพฤติผู้กระทําผิดที่เป็นผู้ใหญ่ งานพิทักษ์และคุ้มครองเด็ก
เยาวชนและครอบครัว การระงับข้อพิพาททางแพ่งโดยวิธีอนุญาโตตุลาการรวมทั้ง

- ๘๔ -

สรรหามาตรการสนบั สนนุ การอํานวยความยุตธิ รรมอนื่ ๆ เพื่อให้การอํานวยความ
ยุติธรรมเป็นไปอยา่ งมีประสิทธิภาพ

(๖) ส่งเสริมให้มีการป้องกันและแก้ไขปัญหาอาชญากรรมเด็กและ
เยาวชนท่ีกระทาํ ผิดในสังคมร่วมกับชมุ ชน และหน่วยงานท่เี ก่ียวข้อง

(๗) พัฒนาระบบการบริหารและการปฏิบัติราชการให้ทันสมัยเพื่อให้
เกิดประโยชน์สูงสดุ ต่อราชการและประชาชน

(๘) พัฒนาบุคลากรให้มีความรู้ ทักษะ ทัศนคติและจริยธรรมให้เหมาะสม
กับการปฏิบัติราชการอย่างมีประสิทธิภาพ ซ่ือสัตย์สุจริต อุทิศตนให้แก่ราชการ
รวมทง้ั การเสรมิ สรา้ งคณุ ธรรมและสร้างความภาคภูมิใจในสถานภาพและบทบาท
หนา้ ท่ขี องเจ้าหนา้ ท่ที กุ ฝา่ ย

(๙) มุ่งเน้นการให้บริการแก่ประชาชนด้วยความสะดวก รวดเร็ว เป็นธรรม
และปลอดภัย และส่งเสริมการให้ความรู้ความเข้าใจในกฎหมายและกระบวนการ
ยุติธรรมแก่ประชาชน

ต่อมาในภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพ่ือส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของ
ประชาชนด้วยการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้
อํานาจรัฐ รวมท้ังปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองของประเทศให้มีประสิทธิภาพ
และมีความมั่นคงเพ่ิมมากขึ้น โดยคํานึงถึงประโยชน์สูงสุดที่ประชาชนจะได้รับ
เป็นสําคัญ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗๕
จึงได้บัญญัติให้ศาลยุติธรรมมีหน่วยงานธุรการที่เป็นอิสระโดยจัดต้ังเป็น
สํานักงานศาลยุติธรรม ซึ่งมีอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และ
การดําเนินการอ่ืน จึงทําให้กระทรวงยุติธรรมไม่มีภารกิจในการเป็นหน่วยงาน
ธุรการให้กับศาลยุติธรรมอีกต่อไป การแยกศาลยุติธรรมออกจากกระทรวงยุติธรรม
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ ๒๐ สิงหาคม
พ.ศ. ๒๕๔๓

- ๘๕ -

๓.๔ ศาลปกครอง : ตุลาการศาลปกครอง

ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นช่วงเวลา
สําคัญท่ีมีการเปล่ียนแปลงทางการเมืองการปกครองหลายครั้ง ทั้งอิทธิพล
ของต่างประเทศที่ยึดครองประเทศเพื่อนบ้านเป็นอาณานิคม ตลอดจน
ก ลุ่ ม ขุ น น า ง ท่ี เ ข้ า ม า มี บ ท บ า ท ใ น ก า ร บ ริห า ร ป ระ เ ท ศ แ ล ะ เ ป็ น ก ล ไก สํ า คั ญ
ในการเมืองการปกครองประเทศในขณะนั้น จึงเป็นช่วงเวลาที่มีวิกฤติการณ์
ส่งผลกระทบต่อการปกครองประเทศไทยอย่างมากมาย ส่งผลให้พระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชดําริเปลี่ยนแปลงคร้ังสําคัญในการ
ปกครองประเทศ ส่วนหนึ่งของการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงประเทศในขณะน้ัน
คือ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงมีพระบรมราชโองการประกาศ
จัดต้ัง“เคาน์ซิล”(Council)หรือ“สภาที่ปรึกษาแห่งชาติ”ขึ้นเมื่อวันที่ ๘ พฤษภาคม พ.ศ.
๒๔๑๗ คณะท่ีปรึกษาดังกล่าวมีหน้าที่ถวายคําปรึกษาและความเห็นต่างๆ ในการบริหาร
ประเทศ เพ่ือจะนําความคิดเห็นหรือมติของสภาท่ีปรึกษาราชการแผ่นดินไปปฏิบัติ
หรือตราเป็นกฎหมายออกมาบังคับใช้ จากน้ันเมื่อวันท่ี ๑๔ มิถุนายน ๒๔๑๗ ได้ทรงมี
พระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด (Council
of State) คือ “ที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน”หรือ“คณะที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน”
ประกอบดว้ ย พระบาทสมเดจ็ พระเจา้ แผ่นดิน เป็นเปรสสิเดน และเคาน์ซิลลอร์ออฟสเตด
(Councillors of State) จาํ นวน ๑๐ - ๒๐ คน มอี าํ นาจหนา้ ที่ ๒ ประการ

(๑) เป็นท่ีปรึกษาของพระองค์ในการบริหารราชการแผ่นดินและ
ในการร่างกฎหมาย

(๒) พิจารณาเรื่องทร่ี าษฎรได้รับความเดือดรอ้ น
สถาบันท่ีปรึกษาราชการแผ่นดินนี้เป็นรูปแบบที่คล้ายกับองค์กร
ศาลปกครองท่ีใช้กันอยู่ในบางประเทศและถือเป็นต้นแบบในการพัฒนาองค์กร
ศาลปกครองของไทยในเวลาต่อมา

- ๘๖ -

การจัดต้ังท่ีปรึกษาราชการแผ่นดิน หรือเคาน์ซิลออฟสเตดใน
ประเทศไทยนั้น ที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เคาน์ซิลออฟสเตด (Council
of State) มีต้นกําเนิดมาจากกลุ่มประเทศภาคพื้นทวีปยุโรปที่ระบบกฎหมาย
แบบประมวลกฎหมาย (Civil Law System) เช่น ประเทศฝรั่งเศส ประเทศ
ฮอลันดา (เนเธอร์แลนด์) ประเทศเบลเย่ียม ประเทศลักเซมเบิร์ก ฯลฯ
สถาบันดังกล่าวถือกําเนิดมาจาก “สภาที่ปรึกษาของกษัตริย์” (Curia Regis
หรือ Conseil du Roi ) ของประเทศฝรั่งเศส ในสมัยที่อยู่ภายใต้ระบบการ
ปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และได้มีวิวัฒนาการมาเป็น “สภาที่ปรึกษา
แห่งรัฐ” หรือ “สภาแห่งรัฐ” (Conseil d’Etat) ซึ่งในปัจจุบันวิวัฒนาการเป็น

พระราชบญั ญตั เิ คานซ์ ลิ ออฟสเตด
(ท่มี าของภาพ : https://www.wikipedia.org/)

ศาลสูงสุดในระบบศาลปกครองของฝร่ังเศส และได้มีอิทธิพลต่อแนวความคิด
ในการจดั ตง้ั ศาลปกครองและการพฒั นาหลกั กฎหมายปกครองของประเทศต่างๆ
รวมถึงประเทศไทย สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ (Conseil d’Etat) ของประเทศฝรั่งเศส
เกิดขึ้นเมื่อปี ค.ศ. ๑๗๙๙ (พ.ศ. ๒๓๔๒) ในรัชสมัยของพระเจ้านโปเลียน ที่ ๑
เป็นจุดเร่ิมต้นของการแยกฝ่ายปกครองให้ทําหน้าที่ตัดสินข้อพิพาททางปกครอง
แต่ในช่วงแรกนั้นสภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ (Conseil d’Etat) ไม่มีอํานาจในการตัดสิน
ชีข้ าดแต่ต้องเสนอให้ประมขุ ของรฐั เปน็ ผู้ตดั สินชี้ขาด

- ๘๗ -

ในระหว่างท่ีพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จข้ึนครองราชย์
เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๑๑ โดยมีพระบรมราชาภิเษกคร้ังแรก เมื่อวันท่ี ๑๑ พฤศจิกายน
พ.ศ. ๒๔๑๑ ทรงมีพระชนมายุ ๑๕ พรรษา จึงต้องมีผู้สําเร็จราชการแผ่นดิน
คือ สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) พระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เสด็จประพาสต่างประเทศที่เมืองเบตาเวีย
เมื่อปี พ.ศ. ๒๔๑๔ ซึ่งได้ทอดพระเนตรและเยี่ยมชมการดําเนินงานของ
ที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน หรือเคาน์ซิลออฟสเตดตามแนวทางของประเทศ
ฮอลันดา (เนเธอร์แลนด์) ต่อมาทรงจัดต้ังที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เคาน์ซิลออฟสเตด
ขึ้นในปี พ.ศ. ๒๔๑๗ อันเป็นการจัดตั้งข้ึนภายหลังจากท่ีประเทศฝร่ังเศสได้ตั้ง
สภาท่ีปรึกษาแห่งรัฐ (Conseil d’Etat) ขึ้นมาแล้ว ๗๕ ปี ซ่ึงถือได้ว่าจุดเร่ิมต้น
ขององค์กร “ศาลปกครอง” คร้งั แรกทเี่ กิดขน้ึ ในประเทศไทย

ที่ปรึกษาราชการแผ่นดินหรือที่เรียกกันในนาม “เคาน์ซิออฟสเตด”
(Council of State) ในการจัดตั้งคร้ังแรกประกอบด้วยขุนนางระดับสูง จํานวน ๑๒ ท่าน
คือ๒๖

๑. พระยาราชสภุ าวดี (เพง็ เพญ็ กุล)
๒. พระยาศรีพพิ ฒั (แพ บนุ นาค)
๓. พระยาราชวรานุกลู (บญุ รอด กัลยาณมติ ร)
๔. พระยากระสาปน์กิจโกศล (โหมด อมาตยกลุ )
๕. พระยาภาสกรวงศ์ (พร บนุ นาค)
๖. พระยามหาอาํ มาตย์ (ชืน่ กลั ยาณมิตร)
๗. พระยาอภยั รณฤทธิ์ (แยม้ บณุ ยรัตพันธ์)ุ
๘. พระยาราไชย (จาํ เริญ บุรณศริ ิ)
๙. พระยาเจริญราชไมตรี (ตาด อมาตยกลุ )
๑๐. พระยาพิพธิ โภไคย (ทองคํา สุวรรณทตั )

๒๖ สํานกั งานศาลปกครอง. รวมพระชุดวดั บวรนิเวศวหิ าร. หนา้ ๑๓

- ๘๘ -

๑๑. พระยากลาโหมราชเสนา (กรบั บณุ ยรตั พนั ธ์ุ)
๑๒. พระยาราชโยธา (ทองอยู่ ภมู ริ ัตน)
เพื่อดําเนินการ เป็นท่ีปรึกษามาประชุมกับพระองค์ในเรื่องของข้อราชการ
ท่ีสําคัญ หรือเรื่องการจะประกาศเป็นกฎหมาย หรือแบบธรรมเนียมที่จะกําหนด
ไว้ในแผ่นดิน โดยพระองค์ตระหนักว่า ถ้าการปกครองบ้านเมืองทําโดยพระองค์
แต่เพียงผู้เดียว “ก็จะไม่ใคร่สาเร็จไปได้ ถ้ามีผู้ท่ีช่วยกันคิดหลายปัญญา..
ความดี ความเจริญก็คงจะบังเกิดแก่บ้านเมือง” อีกท้ังสภาท่ีปรึกษาราชการ
แผ่นดินน้ียังมี “อานาจหน้าท่ีจะยึดหน่วง ขัดขวางพระเจ้าแผ่นดินได้”
ในการประชุมของเคาน์ซิลออฟสเตด พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว
จะทรงเป็นประธาน เรียกว่า “เปรสิเดน” (President) ของที่ประชุมและ
“เคาน์ซิลลอร์ออฟสเตด” (Councillors of State) ที่ได้รับการแต่งต้ังจากราชตระกูล
และข้าราชการซ่ึงมีตระกูลแลมีสติปัญญาว่องไวเฉียบแหลมรอบรู้ในราชกิจการ
ต่างๆ ท่ีมีช่ือเสียง นอกจากน้ียังทรงแต่งตั้งพระบรมวงศานุวงศ์อีก ๖ พระองค์
และให้ “เคาน์ซิลลอร์ออฟสเตด” เลือกผู้ใดผู้หนึ่งขึ้นเป็น “ไวส์เปรสิเดน” (Vice
President) ซึ่งเลือกจากบุคคลในที่ปรึกษาราชการแผ่นดินทําหน้าท่ีแทนพระองค์

พระท่ีนง่ั สมมติเทวราชอุปบตั ิ สถานทีป่ ระชุมครง้ั แรกของ
คณะทีป่ รึกษาราชการแผ่นดนิ เคาน์ซลิ ออฟสเตด

(ทม่ี าของภาพ : สาํ นกั งานศาลปกครอง “๙ ปศี าลปกครองแหง่ ความเช่อื มั่น”)

- ๘๙ -

การออกเสียงให้เป็นในผู้ระงับและบังคับสิทธิชี้ขาดที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน
ท้ังทําหน้าที่แทนพระองค์ในเวลาที่ไม่ได้เสด็จออกปรึกษาราชการแผ่นดิน
นอกจากนี้ยังมีตําแหน่ง “เคลิกออฟเคาน์ซิล” (Clerk of Council) ซึ่งทําหน้าท่ีเป็น
เสมียนใหญ่ และ “ดีปุตีเคลิกออฟเคาน์ซิล” (Deputy Clerk of Council) คือ เสมียนผู้ช่วย
ตําแหน่งละหนึ่งคน โดยมีหน้าที่ในการรักษาบัญชีและจดรายงานการประชุม
โดยการประชุมข อง ที่ปรึก ษา ร าช ก าร แ ผ่น ดิน เ ค าน์ซิล อ อ ฟส เ ตด นี้จะ มีลัก ษ ณ ะ
การประชุมแบบอภิปรายและมีการโหวตเสียง (Vote) ต่อมาพระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชประสงค์จะให้ข้าราชการเข้ามาติดต่อกับ
พระองค์ได้โดยตรงไม่ต้องผ่านเสนาบดี ดังนั้น ในวันท่ี ๑๕ สิงหาคม พ.ศ.
๒๔๑๗ พระองค์จึงทรงต้ังคณะที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์ข้ึนเรียกทับศัพท์
ว่า “ปรีวี เคาน์ซิล (Privy Council)” มีหน้าที่เป็นที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์และ
ช่วยปฏิบัติราชการอ่ืนๆ ตามท่ีพระองค์จะทรงมอบภารกิจให้ อย่างไรก็ตามหน้าที่ของ
สภานี้ยังเป็นรองมาจากเคาน์ซิลออฟสเตด เพราะข้อความที่ปรึกษาตกลงกัน
แล้วใน ปรวี ี เคานซ์ ลิ จะต้องนาํ เสนอเสนาบดี โดยผา่ นเคาน์ซลิ ออฟสเตดเสยี ก่อน

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ รัฐบาลในสมัยน้ัน
โดยดําริของนายปรีดี พนมยงค์ ประสงค์ให้มีการจัดต้ังองค์กรข้ึนประเภทหน่ึงใน
ประเทศไทย เพื่อทําหน้าที่พิจารณาข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชน โดยให้มี
สภาพเช่นเดยี วกบั สภาแห่งรัฐ (Conseil d’ Etat) ของประเทศฝร่ังเศส จึงได้มีการ
ตรา “พระราชบัญญัติ ว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๔๗๖” กําหนด
ให้มีคณะกรรมการกฤษฎีกามีอํานาจหน้าที่และโครงสร้างอย่างเดียวกับ Conseil
d’ Etat ของฝรง่ั เศส มฐี านะเป็นกรม สังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี โดยโอนงานและ
เจ้าหน้าท่ีในกรมร่างกฎหมายมาสังกัดคณะกรรมการกฤษฎีกา และให้คณะกรรมการ
กฤษฎีกามีหน้าที่จัดทําร่างกฎหมายหรือกฎข้อบังคับตามคําส่ังของสภา
ผู้แทนราษฎร หรือคณะรัฐมนตรี รับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่ทบวง
การเมืองของรัฐบาล และพิจารณาพิพากษาคดีปกครองที่จะได้มีกฎหมายให้

- ๙๐ -

อยู่ในอํานาจของคณะกรรมการกฤษฎีกา ท้ังน้ี ความประสงค์ของผู้ร่างกฎหมาย
ดังกล่าวต้องการให้ราษฎรมีช่องทางที่จะร้องเรียนคําส่ังทางปกครองที่ไม่ชอบ
ด้วยกฎหมายไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกาได้นั้นเอง อย่างไรก็ตามพระราชบัญญัติ
วา่ ด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ ได้บัญญัติว่า “การพิจารณา
คดีปกครองจะเป็นอํานาจของคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ก็ต่อเมื่อมีการตรากฎหมาย
ใหม้ อี าํ นาจเช่นนน้ั อีกชน้ั หนึ่งก่อน” ดังน้ัน แม้จะได้มีการจัดต้ังคณะกรรมการกฤษฎีกา
และกําหนดให้คณะกรรมการกฤษฎีกามีอํานาจหน้าที่พิจารณาคดีปกครองได้
อย่างกว้างๆ ก็ตาม แต่ตามข้อเท็จจริงน้ัน กรรมการกฤษฎีกาก็ยังไม่อาจพิจารณา
พิพากษาคดีปกครองเนื่องจากยงั ไม่มีการตรากฎหมายว่าด้วยอํานาจของคณะกรรมการ
กฤษฎีกาในคดีปกครองออกมารองรบั

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจา้ อยหู่ ัวพระราชทานรฐั ธรรมนูญแก่ราษฎรสยาม
ในวันที่ ๑๐ ธันวาคม พ.ศ. ๒๔๗๕

(ทม่ี าของภาพ : https://www.ienergyguru.com/)

จากน้ันมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
๒๔๙๒ ซ่ึงรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีบทบัญญัติที่สําคัญ ๒ มาตรา ซึ่งเก่ียวข้องกับ
การฟ้องร้องคดีปกครอง โดยคุ้มครองสิทธิของประชาชนในการย่ืนเร่ืองราวร้องทุกข์
และการฟ้องหน่วยราชการ กล่าวคือ มาตรา ๔๒ “บุคคลคนเดียวหรือหลายคนร่วมกัน
ย่อมมีสิทธิเสนอเรื่องราวร้องทุกข์ภายในเงื่อนไขและวิธีการที่กฎหมาย

- ๙๑ -

บัญญัติ” และมาตรา ๔๔ “สิทธิของบุคคลที่จะฟ้องหน่วยงานราชการซึ่งเป็น
นติ ิบุคคลให้รับผดิ เพ่อื การกระทาของเจ้าพนกั งาน ในฐานเสมือนเป็นตัวการ
หรือนายจ้างย่อมได้รับความคุ้มครอง” ดังน้ัน ในปี พ.ศ. ๒๔๙๒ จึงได้มีการ
ประกาศใช้ “พระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒” พระราชบัญญัติฉบับนี้
ได้จัดตั้งคณะกรรมการเร่ืองราวร้องทุกข์ขึ้นอีกคณะหน่ึง แยกต่างหากจาก
คณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อให้หน้าที่ทั้งสองด้านของคณะกรรมการกฤษฎีกามีการ
ปฏิบัติอย่างจริงจัง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านการพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาททาง
ปกครองเพื่อแก้ไขความเดือดร้อนของประชาชนจากการปฏิบัติหน้าท่ีของทาง
ราชการโดยใช้ระบบร้องทุกข์ที่ให้ประชาชนมีสิทธิเสนอเร่ืองความเดือดร้อน
ของตนให้คณะกรรมการวินิจฉัยข้อร้องทุกข์เป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยจากน้ัน
จึงเสนอคําวินิจฉัยน้ันให้นายกรัฐมนตรีพิจารณาสั่งการต่อไป อันเป็นการ
เตรยี มการเพอ่ื นาํ ไปสกู่ ารเป็นศาลปกครองทส่ี มบรู ณ์ในอนาคต

ดร. ปรีดี พนมยงค์
(ที่มาของภาพ : https://www.Hilight Kapook.com/)

นอกจากรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวแล้ว ในรัฐธรรมนูญฉบับสําคัญอ่ืน
ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๗๕ แก้ไขเพิ่มเติม
พุทธศักราช ๒๔๙๕ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๑

- ๙๒ -

ก็ได้มีบทบัญญัติเก่ียวกับการฟ้องคดีปกครองซึ่งคุ้มครองสิทธิของประชาชน
ในการย่ืนเร่ืองราวร้องทุกข์และการฟ้องหน่วยงานราชการ จนกระทั้งเม่ือมีการ
ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญ
ฉบบั แรกทบ่ี ญั ญตั ิถงึ การจัดต้งั ศาลปกครอง โดยบญั ญตั ิไวใ้ นมาตรา ๒๑๒ เพียง
มาตราเดียวว่า “ศาลปกครอง และศาลในสาขาแรงงานสาขาภาษีหรือสาขา
สังคมจะจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ ...” แต่ก็ยังไม่มีการตราพระราชบัญญัติจัดต้ังศาล
ปกครองข้ึนมาแตอ่ ยา่ งใด และเน่ืองจากมีการยึดอํานาจการปกครองประเทศโดย
ค ณ ะ ป ฏิ รู ป ก า ร ป ก ค ร อ ง แ ผ่ น ดิ น เ มื่ อ วั น ท่ี ๖ ตุ ลาคม พ.ศ. ๒๕๑๙
ได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ และประกาศใช้
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๙ โดยไม่มีบทบัญญัติใด
เกี่ยวกับการจัดต้ังศาลปกครองแต่ประการใด การดําเนินการเพื่อจัดต้ังศาลปกครอง
จงึ ได้ชะงกั ลงอีกคร้ังหน่งึ

ในเวลาต่อมาคณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์ซึ่งได้ทําหน้าที่พิจารณา
วินิจฉัยคดีปกครองมาระยะหน่ึง ได้มีการปรับปรุงองค์กรเก่ียวกับการพิจารณา
วินิจฉัยคดีปกครองใหม่ โดยการตรากฎหมายข้ึนใหม่ คือ “พระราชบัญญัติ
คณะกรรมการกฤษฎกี าพ.ศ.๒๕๒๒” ข้ึนใช้บังคับ และยกเลิกพระราชบัญญัติ ว่าด้วย
คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๔๗๖ และพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ.
๒๔๙๒ โดยเรียกรวมว่า “คณะกรรมการกฤษฎีกา” และกําหนดให้มี
คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะใหม่ชื่อว่า “คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ซ่ึงเป็น
การยุ ติ การทํ างานของคณะกรรมการ เ ร่ื อ ง ร า ว ร้ อ ง ทุ ก ข์ ต า ม พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ
เร่ืองราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ ท่ีได้ทําหน้าท่ีพิจารณาวินิจฉัยคดีปกครอง
มานาน ๓๐ ปี กฎหมายฉบับใหม่ท่กี ําหนดคณะกรรมการกฤษฎีกาข้นึ มาใหม่เพื่อ
ปรับปรุงองค์กรวนิ จิ ฉยั คดีปกครองโดยรวม อันเป็นหลักการเดียวกันกับท่ีบัญญัติ
ไว้ในพระราชบัญญัติ ว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๔๗๖

- ๙๓ -

รัฐบาลในสมัยต่างๆ รวมท้ังนักวิชาการและผู้ที่เก่ียวข้องได้สนับสนุนให้มีการ
จัดต้ังศาลปกครองในปี พ.ศ.๒๕๓๘ทั้งน้ี รัฐสภาได้แก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ๕) พุทธศักราช ๒๕๓๘ โดยเพ่ิมเติมบทบัญญัติว่าด้วย
ศาลปกครอง โดยกําหนดให้ศาลปกครองมีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีตามท่ี
กฎหมายบัญญัติ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและให้ตุลาการในศาลปกครอง
พ้นจากตําแหน่ง การแต่งตั้งและการให้ตุลาการศาลปกครองพ้นจากตําแหน่งต้อง
ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติ
และได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครอง ฯลฯ พ.ศ. .... โดยสมาชิก
รัฐสภาผู้แทนราษฎรอีกหลายคร้ัง โดยที่ร่างพระราชบัญญัติเหล่านั้นบัญญัติให้
จัดตั้งศาลปกครองขึ้นในระบบศาลยุติธรรม อย่างไรก็ดีการจัดต้ังศาลปกครอง
ตามแนวทางดังกล่าวไม่ได้รับการยอมรับอย่างเป็นเอกฉันท์จากทุกฝ่าย
ที่เก่ียวข้อง และเพื่อให้การจัดต้ังศาลปกครองเป็นผลสําเร็จ รัฐบาลในสมัย
พลเอก ชวลติ ยงใจยทุ ธ จงึ ไดเ้ สนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี
พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๐ โดยมีหลักการให้
ยกเลกิ งานวินจิ ฉัยเรื่องราวรอ้ งทุกขข์ องคณะกรรมการกฤษฎีกา และให้โอนเรื่องร้อง
ทุกข์ไปเป็นคดีปกครอง ท้ังให้มีการจัดตั้งหน่วยธุรการของศาลปกครองข้ึนใหม่
แทนการทาํ หน้าที่ดงั กลา่ วของสํานกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า

ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
ได้บัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองแยกต่างหากจากศาลอื่นๆ ในลักษณะ
ระบบ “ศาลคู่” อันเป็นศาลอีกระบบหนง่ึ ท่แี ยกต่างหากจากศาลยตุ ธิ รรม โดยให้มี
อํานาจหน้าท่ีวินิจฉัยคดีปกครอง ให้มีการแต่งตั้งตุลาการศาลปกครอง ให้มี
คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง ตลอดจนให้มีการจัดตั้งหน่วยธุรการของ
ศาลปกครองที่เป็นอิสระขึ้นโดยเฉพาะ ซึ่งเกิดจากแรงผลักดันในการปฏิรูป
การเมืองของประชาชน และต่อมาก็ได้มีการตราพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครอง

- ๙๔ -

และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จัดต้ังศาลปกครองข้ึนโดยมีหลักการใน
ทํานองเดียวกับร่างพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครอง ฯลฯ ท่ีเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร
ในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ท่ีกล่าวมา ซึ่งมีผลใช้บังคับต้ังแต่วันท่ี ๑๑ ตุลาคม ๒๕๔๒ และ
ในวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ ศาลปกครองก็ได้เปิดทําการอย่างเป็นทางการเพื่อ
ทาํ หน้าท่ีพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเป็นครั้งแรกในประเทศไทย

๓.๕ ศาลทหาร : ตลุ าการศาลทหาร

การปกครองบังคับบัญชากองกําลังของตนให้อยู่ในระเบียบวินัยเพื่อ
ความมั่นคงแห่งชาติได้พัฒนามาสืบเนื่องมาจนถึงระบบศาลทหารในปัจจุบันการ
ส่งั สมและพัฒนาจะคอ่ ยเปน็ ค่อยไปตามระยะเวลาและยุคสมัย คือ

กฎหมายเก่าแก่ของไทยที่วางระเบียบการตัดสินลงโทษทหาร
อันเป็นต้นเค้าของกิจการศาลทหาร ได้แก่ กฎหมายตราสามดวงลักษณะขบถศึก
ซึ่งเป็นส่วนหน่ึงของบรรดาพระราชกําหนดกฎหมายที่ได้ชําระสะสางตาม
พระบรมราชโองการของพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก เมื่อปี พ.ศ.
๒๓๔๗ กฎหมายฉบับน้ีได้วางระเบียบการลงโทษท่ีย่อท้อในท่ีรบไว้
โดยกําหนดว่า ช้ันใดผู้บังคับบัญชาลงโทษเองได้ ช้ันใดต้องนําตัวส่ง “นายกอง
ยกกระบัตร เกียกกาย” เพื่อพิจารณาลงโทษ ทั้งสามนายนี้รวมกันเป็นองค์คณะ
พิจารณาพิพากษา ซ่ึงบัญญตั ไิ ว้ความตอนหนึง่ วา่

“ถ้าผู้ใดต่อรบด้วยราชศัตรู มีฟังบังคับย่อท้อในท่ีรบ ฝั้นเฟือนจาก
กระบวนทับประการใด ถ้ามีบันดาศักดิ์แต่นา ๘๐๐ ลงมาถึงไพร่ไซร้ โทษหนัก
เท่าใดให้ลงโทษโดยโทษานุโทษนั้น ถ้าบันดาศักด์ิ ๑๐๐๐ หนึ่งข้ึนไป ให้กุมเอาตัว
ไปส่งแก่นายกองยุกระบัดเกียกกาย ให้ลงโทษโดยโทษานุโทษน้ัน แลให้เกียกกาย
บันดาถืออาชญาต้อนพล กฎหมายเอาโทษน้ันไปบอกแก่นายกองและยุกระบัด
เกียกกาย ให้พิจารณาโดยโทษ และเมื่อยุกระบัดและขุนหม่ืนจะลงโทษผู้ฟั่นเฟือน