รายงานวิจัย การพัฒนากรอบแนวทางในการกำกับดูแลการประกันคุณภาพภายนอก

รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ การพัฒนากรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอก ของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา The Development of Regulatory Frameworks of Quality Assurance of Cross-Border Higher Education โดย ดร.จิราภรณ์ เรืองยิ่ง และ ดร.ธีทัต ชวิศจินดา ได้รับทุนอุดหนุนการวิจัยจาก ส านักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) ประจ าปีงบประมาณ พ.ศ. 2562

รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ การพัฒนากรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอก ของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา The Development of Regulatory Frameworks of Quality Assurance of Cross-Border Higher Education โดย ดร.จิราภรณ์ เรืองยิ่ง มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ดร.ธีทัต ชวิศจินดา สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ได้รับทุนอุดหนุนการวิจัยจาก ส านักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) ประจ าปีงบประมาณ พ.ศ. 2562

ก กิตติกรรมประกาศ งานวิจัยเรื่อง การพัฒนากรอบแนวทางการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษา ข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา ส าเร็จลงได้ด้วยการสนับสนุนจากแหล่งทุนอุดหนุนการวิจัยส านักงาน รับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) ขอขอบคุณผู้ทรงคุณวุฒิจากมหาวิทยาลัยต่างๆ ในประเทศไทย จ านวน 6 ท่าน ที่ได้กรุณาให้ สัมภาษณ์เชิงลึก ขอบคุณผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.เรวดี กระโหมวงศ์ ที่กรุณาให้ค าปรึกษาชี้แนะในการวิจัย และขอขอบพระคุณผู้ช่วยศาสตราจารย์ นายแพทย์บุญประสิทธิ์ กฤตย์ประชา ที่ได้กรุณาให้ความเห็นและ มุมมองเกี่ยวกับการประกันคุณภาพการศึกษาซึ่งเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อโครงการวิจัยนี้ จิราภรณ์ เรืองยิ่ง หัวหน้าโครงการ 24 กุมภาพันธ์ 2563

ข บทคัดย่อ การวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาสภาพการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษาในปัจจุบัน และพัฒนากรอบแนวทางการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของ การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา โดยใช้วิธีการวิจัยเอกสาร และการสัมภาษณ์เชิงลึกผู้แทน มหาวิทยาลัยที่มีความรู้และมีประสบการณ์โดยตรงด้านการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดนใน ระดับอุดมศึกษา จากสถาบันอุดมศึกษาในประเทศไทย จ านวน 6 แห่ง รวม 6 คน และท าการวิเคราะห์ข้อมูล โดยการวิเคราะห์เนื้อหา ผลการวิจัยพบว่า 1) สภาพการด าเนินการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษาในประเทศไทย ภาพรวมปรากฏชัดเจนใน 2 ประเด็น คือ (1) การตกลงสร้างความร่วมมือ กับมหาวิทยาลัยผู้ให้บริการ และ (2)การเชื่อมโยงการประกันคุณภาพภายในและการประเมินคุณภาพภายนอก 2) สภาพปัญหาของการด าเนินการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ระดับอุดมศึกษาในประเทศไทย ภาพรวมแบ่งเป็น 2 ประเด็นส าคัญ คือ 1) ปัญหาในเชิงนโยบาย ได้แก่ (1) ความไม่ชัดเจนเรื่องหน่วยงานที่รับผิดชอบการประเมินคุณภาพภายนอก (2) ขอบเขตบทบาทหน้าที่ ของหน่วยงานประเมินคุณภาพภายนอก (3) ความไม่ชัดเจนในระบบประเมินและกระบวนการท างานของ หน่วยงานประเมินคุณภาพภายนอก และ 2) ปัญหาในทางการปฏิบัติของมหาวิทยาลัยในประเทศไทย ได้แก่ บริบทที่ต่างกันของมหาวิทยาลัยผู้ให้บริการและผู้รับบริการ เช่น ระยะเวลาการเคลื่อนย้าย ทรัพยากรการเรียน การจัดสรรทรัพยากร เป็นต้น 3) กรอบแนวทางการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนใน ระดับอุดมศึกษาในประเทศไทย แบ่งเป็น 2 ส่วนส าคัญ คือ ส่วนที่ 1 กรอบการด าเนินงาน ประกอบด้วย (1) นโยบายชาติ (2) สภามหาวิทยาลัย(3)การด าเนินการตามกฎหมาย กฎเกณฑ์ และระเบียบ (4)กระบวนการ ประกันคุณภาพ และส่วนที่ 2 หลักการรองรับการด าเนินงาน ประกอบด้วย (1) การรับฟังเสียงผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง (2) การประกันคุณภาพการศึกษาที่มีเป้าหมายเพื่อการพัฒนา PDCA (3) ปรัชญาการเรียนรู้แบบมุ่งเน้นผลลัพธ์ 4)ความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้และ (5) วัฒนธรรมการท างานร่วมกันและเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ ค าส าคัญ:การประกันคุณภาพการศึกษาระดับอุดมศึกษาการประกันคุณภาพภายนอกการศึกษาข้ามพรมแดน

ค Abstract This research aims to study an external quality assurance of cross-borders higher education at present and to develop a framework for monitoring the quality assurance of cross-borders higher education. This study is based on documentary research as well as conducting an in-depth interview from university representatives. The interviewees are knowledgeable person, from 6 universities, and have first-hand experiences on such quality assurance. Furthermore, to analyze the concerns, the Content Analysis method had been used in this research. The results illustrated the following; (1) the external quality assurance of crossborders higher education reflects two significant issues, including the corporation among universities as service providers and the connection between an internal and external of quality assurance, (2) the problem of monitoring the external quality assurance of crossborders higher education of Thailand. The overviews of the concerns are separated into two points, namely (1) at policy level. Regarding this stage, there is an unclear policy on which department will be responsible for the external quality assurance. Furthermore, there are no specific roles in such designated department. (2) the problem in Thailand university’s practice such as the different contexts in the university as a service provider and the university as a service receiver such as, an obstacle to the movement of people, the learning resources, and an allocation of resources. 3) Framework on the monitoring of the external quality assurance of cross-borders higher education of Thailand can be divided into two parts. The First one is a procedural framework, in terms of this concept, they include national policy, the university council, laws and relegations do all actions. The latter is an assurance in procedural matter. Regarding this, the five topics should be taken into considerations particularly, the meaningful public participation of relevant stakeholders, the process of Plan, Do, Check, Act (PDCA), Outcome-Based Education-OBE, Transparency, and Accountability and the Systematic Collaborative. Keywords: Quality Assurance of Higher Education, External Quality Assurance, Cross-border Education

ง สารบัญ หน้า กิตติกรรมประกาศ ก บทคัดย่อ ข Abstract ค สารบัญ ง สารบัญภาพประกอบ ฉ สารบัญตาราง ช บทที่1 บทน า 1 1.1 ความเป็นมาและความส าคัญของปัญหา 1 1.2 ค าถามการวิจัย 5 1.3 วัตถุประสงค์ของการวิจัย 5 1.4 ขอบเขตของการวิจัย 5 1.5 ค าจ ากัดความที่ใช้ในการวิจัย 6 1.6 ประโยชน์ที่ได้รับจากการวิจัย 7 บทที่2 การทบทวนเอกสารและงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง 8 2.1 ค าศัพท์ส าคัญที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา 8 2.2 ความหมายของการประกันคุณภาพการศึกษา 10 2.3 การประกันคุณภาพการศึกษาในระดับอุดมศึกษา 11 2.4 การศึกษาข้ามพรมแดน: การประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน 18 2.5 งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง 25 2.6 กรอบแนวคิดการวิจัย 27 บทที่3 วิธีด าเนินการวิจัย 28 3.1 ขั้นตอนด าเนินการวิจัย 28 3.2 การเก็บรวบรวมข้อมูล 29 3.3 การวิเคราะห์ข้อมูล 29 3.4 การตรวจสอบความถูกต้องน่าเชื่อถือของข้อมูล 30 3.5 การสังเคราะห์องค์ความรู้ 30

จ สารบัญ (ต่อ) หน้า บทที่4 ผลการวิจัย 31 4.1 สภาพการด าเนินการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษาในปัจจุบัน 31 4.1.1 มาตรฐานการจัดตั้งกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษา ตามค าแนะน าของ OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits 31 4.1.2 สภาพการด าเนินการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษาในประเทศไทย 42 4.2 สภาพปัญหาของการด าเนินการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของ การศึกษาข้ามพรมแดนระดับอุดมศึกษาในประเทศไทย 44 4.3กรอบแนวทางการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษาในประเทศไทย 47 บทที่5 บทสรุป อภิปรายผล และข้อเสนอแนะ 51 5.1 สรุปและอภิปรายผล 51 5.2 ข้อเสนอแนะ 58 บรรณานุกรม 63 ภาคผนวก 68 ประวัติผู้วิจัย 70

ฉ สารบัญแผนภาพ หน้า แผนภาพที่ 1 การศึกษาข้ามพรมแดน 3 ยุค 3 แผนภาพที่ 2 ความเชื่อมโยงระหว่างมาตรฐานการศึกษาและการประกันคุณภาพการศึกษา 16 แผนภาพที่ 3 ความสัมพันธ์ระหว่างการประกันคุณภาพภายในและการประกันคุณภาพภายนอก 17 แผนภาพที่ 4 กรอบแนวคิดในการวิจัย 27 แผนภาพที่ 5 กรอบแนวทางการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษาในประเทศไทย 48

ช สารบัญตาราง หน้า ตารางที่ 1 สรุปลักษณะของการประกันคุณภาพภายในและการประกันคุณภาพภายนอก 15 ตารางที่ 2 สรุปมาตรฐานการจัดตั้งกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษาตามค าแนะน าของ OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits 40

1 บทที่ 1 บทน า 1.1 ความเป็นมาและความส าคัญของปัญหา การศึกษาข้ามพรมแดน หรือ cross-border education เป็นปรากฏการณ์ที่สะท้อนให้เห็น ถึงภาพของโลกาภิวัตน์ทางการศึกษา (globalization of education) อันเป็นผลจากวิกฤตทางการเงิน และการปรับเปลี่ยนโครงสร้างและนโยบายสาธารณะด้านการศึกษาในช่วงศตวรรษที่ 1980s โดยรัฐ ต้องการลดค่าใช้จ่ายการอุดหนุนภาครัฐในทุกภาคส่วน โดยเฉพาะในภาคที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้เช่น ภาคการศึกษา ด้วยการหันไปให้ความส าคัญกับการปรับโครงสร้าง ระดมทุน และการเปิดเสรีทางการศึกษา เพื่อมุ่งพัฒนาและยกระดับการศึกษาภายในประเทศให้มีความเป็นสากล กล่าวได้ว่าการศึกษาข้ามพรมแดน เป็นกระบวนการหนึ่งของการท าให้เกิดความเป็นสากลของการศึกษา เกิดการแลกเปลี่ยนวัฒนธรรม และการแลกเปลี่ยนให้บริการและรับบริการทางการศึกษาข้ามชาติ ซึ่ง เจน ไนท์ นักวิชาการที่ศึกษา เรื่องการศึกษาข้ามพรมแดนได้อธิบายว่า “การศึกษาข้ามชาติ” “การศึกษาไร้พรมแดน” ตลอดจน “การศึกษาข้ามพรมแดน” เป็นค าที่ใช้เพื่ออธิบายการเคลื่อนไหวจริงหรือเสมือนของคน (ไม่ว่าจะเป็น นักเรียน หรือครู) ความรู้ หลักสูตร เนื้อหา ทักษะ ผู้ให้บริการ และทุน ซึ่งมีลักษณะข้ามพรมแดนหรือ เขตแดนของประเทศหรือภูมิภาคจากประเทศหนึ่งไปยังอีกประเทศหนึ่ง หรืออีกภูมิภาคหนึ่ง (Knight J., 2002, 2003, 2006) โดยการศึกษาข้ามพรมแดนนั้นแสดงให้เห็นถึงความคล่องตัวในการเคลื่อนย้าย ของคนและทุนที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการทางการศึกษาโดยไม่ถูกขวางกั้นด้วยพรมแดนประเทศ (Knight J., 2003, 2007) ทั้งนี้ ปัจจัยที ่ส่งผลต ่อการศึกษาข้ามพรมแดนในบริบทของโลกาภิวัตน์ทางการศึกษา โดยเฉพาะในระดับอุดมศึกษานั้นเกิดขึ้นจากผลของการแข่งขันและการขยายตัวของตลาดทางการศึกษา โดยพบเห็นได้ในหลายประเทศ เช่น จีน มาเลเซีย นิวซีแลนด์ เป็นต้น ซึ่งประเทศเหล่านี้เป็นประเทศ ผู้รับบริการการศึกษาข้ามพรมแดน (received country of cross-border education) ในขณะที่ ประเทศผู้ให้บริการ (provided country of cross-border education) มักเป็นประเทศอังกฤษ สหรัฐอเมริกา และออสเตรเลีย นอกจากนี้ การศึกษาข้ามพรมแดนยังเกี่ยวข้องกับเม็ดเงินจ านวนมหาศาล และผู้คนจ านวนมาก ไม่ว่าจะเป็นผู้ให้บริการทางการศึกษา หรือนักเรียนที่ยินยอมซื้อการบริการทาง การศึกษาในราคาที่แตกต่างกันไป โดยผู้ให้บริการทางการศึกษาข้ามพรมแดนเหล่านี้ มักเป็นนักลงทุน ที่พยายามสร้างรายได้และผลก าไรจากการท าธุรกิจการศึกษาข้ามพรมแดนมากกว่าเป็นนักการศึกษา ผลจากการศึกษาข้ามพรมแดนและการท าธุรกิจการศึกษานี้เองก่อให้เกิดข้อวิตกกังวลเกี่ยวกับคุณภาพ ของการศึกษาข้ามพรมแดน และเป็นที่มาของการจัดตั้งหน่วยงานการประเมินภายนอก การก าหนด

2 กรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา อันเป็นวัตถุประสงค์ของการวิจัยในครั้งนี้ จากการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้องพบว่าการศึกษาข้ามพรมแดนสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ช่วง หรือ 3 ยุค กล่าวคือ ยุคที่ 1 การเคลื่อนย้ายของคน (the first generation: people mobility) เช่น นักเรียนต่างชาติในมหาวิทยาลัยต่างประเทศ เป็นต้น กล่าวคือ นักเรียนเดินทางไปศึกษาหรือไป ท างานในประเทศอื่นที่ไม่ใช่ประเทศสัญชาติของตัวเอง ยุคที่ 2 การเคลื่อนย้ายของผู้ให้บริการและหลักสูตร (the second generation: program and provider mobility) เป็นการเคลื่อนย้ายของผู้ให้บริการ และหลักสูตร ไม่ใช่การเคลื่อนย้ายของนักเรียนนักศึกษา ซึ่งเกิดในราวช่วงปี 1990s โดยรูปแบบที่พบ มีหลากหลายทั้งในรูปของการท าธุรกิจและความตกลงระหว่างผู้ให้บริการและผู้รับบริการ เช ่น ธุรกิจการศึกษาแบบเฟรนไชส์ (franchising of education) การท าหลักสูตรเรียนควบคู่โดยก าหนด รับปริญญาจากประเทศต้นทาง (twinning) การท าหลักสูตรร่วม (Double/joint degree) เป็นต้น ซึ่งมีลักษณะเป็นความตกลงร่วมกันระหว่างผู้ให้บริการการศึกษาทั้งในประเทศต้นทางและประเทศปลายทาง ร่วมกันจัดท าหลักสูตรร่วม โดยแต่ละแห่งมีสิทธิในการอนุมัติปริญญาบัตรตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไข ภายในของแต่ละประเทศ การท าความตกลงโดยอนุญาตนับหน่วยกิตต่อเนื่อง (articulation) การท า ความตกลงยอมรับคุณสมบัติและหน่วยกิตที่เกิดในประเทศอื่น (validation) และการศึกษาทางไกล (virtual/ distance) ซึ่งเป็นการท าความตกลงระหว่างผู้ให้บริการหลักสูตรแก่นักศึกษา โดยอนุญาตให้ เรียนทางไกลผ่านกล้องและการเรียนแบบออนไลน์ และยุคที่ 3 ศูนย์การศึกษา (Education hubs) ซึ่งเป็นแนวคิดและรูปแบบที่พัฒนาล่าสุดของการศึกษาข้ามพรมแดนเพื่อตอบแผนพัฒนาการศึกษาของ ประเทศ โดยรัฐจะเป็นผู้ก าหนดแผนจัดตั้งศูนย์การเรียนรู้ หรือศูนย์วิจัยเฉพาะทางในเมืองใดเมืองหนึ่ง เขตใดเขตหนึ่ง หรือประเทศใดประเทศหนึ่งเพื่อให้เป็นศูนย์กลางของภูมิภาคในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง เป็นต้น (Knight, 2012, 4-16; Knight, 2014) โดยรายละเอียดของการศึกษาข้ามพรมแดนทั้ง 3 ยุค แสดงดัง แผนภาพที่ 1

3 แผนภาพที่ 1 การศึกษาข้ามพรมแดน 3 ยุค ที่มา: Knight, J. (2012) จากการศึกษาสภาพปัญหาเบื้องต้นเกี่ยวกับการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษา ข้ามพรมแดนพบว่า ปัญหาส่วนใหญ่เป็นเรื่องของข้อมูล และการขาดความเข้าใจเกี่ยวกับกรอบระเบียบ ข้อบังคับ และกฎหมายว่าด้วยการประกันคุณภาพการศึกษา และวัฒนธรรมที่แตกต่างกันของประเทศ ผู้รับการบริการการศึกษาข้ามพรมแดน เช่น ความไม่เพียงพอของระบบการประกันคุณภาพภายใน เพื่อควบคุมและตรวจสอบคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ความไม่เพียงพอ ไม่ชัดเจน และไม่ถูกต้อง ของแหล่งข้อมูลด้านการศึกษาส าหรับนักศึกษาและลูกค้า การขาดความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับการศึกษา ข้ามพรมแดน การขาดกลไกการประกันคุณภาพที่มีประสิทธิภาพ การขาดความเข้าใจเกี่ยวกับระบบ การศึกษาท้องถิ่น ความยากในการเข้าถึงข้อมูลท้องถิ่น การขาดประสบการณ์หรือความเข้าใจของ หุ้นส่วนท้องถิ่นเกี่ยวกับการศึกษาข้ามพรมแดน การขาดความตกลงหรือความร่วมมือที่เหมาะสม ตลอดจนปัญหาโครงสร้างด้านธรรมาภิบาล และการบริหารและการจัดการการศึกษาข้ามพรมแดน เป็นต้น (Davies, T., & Wong, W. S., 2006: 13-14) หากพิจารณาในแง่ของการประกันคุณภาพการศึกษา อาจกล่าวได้ว่าปัญหาข้างต้นเกี่ยวข้องกับประเด็นคุณภาพของหลักสูตร การเข้าถึงข้อมูลที่น่าเชื่อถือและ ตรวจสอบได้ ประเด็นทางการเงิน ข้อกังวลด้านผลประโยชน์และความต้องการภายในของประเทศ ผู้รับบริการ เช่น ความต้องการทางเศรษฐกิจและวัฒนธรรม เป็นต้น ซึ่งเอกสารแนวทางแนะน าได้น าเสนอ แง่มุมเกี่ยวกับกรอบระเบียบการประกันคุณภาพเพื่อจัดการปัญหาดังกล่าวแล้ว (Davies, T., & Wong, W. S., 2006: 15)

4 เมื่อพิจารณาแนวโน้มและทิศทางเกี่ยวกับการศึกษาข้ามพรมแดนในปัจจุบัน กล่าวได้ว่าระบบ การศึกษาและผู้ให้บริการการศึกษาข้ามพรมแดนเริ่มมีรูปแบบหลากหลาย และมีผู้เข้ามาเกี่ยวข้องมากขึ้น รวมถึงรูปแบบของมหาวิทยาลัยไม่ว่าจะเป็นมหาวิทยาลัยรัฐ หรือมหาวิทยาลัยเอกชนมีความซับซ้อน และมีนวัตกรรมการสร้างพันธมิตรหรือหุ้นส่วนทางการศึกษาไม่ว่าจะเป็นการร่วมทุนโดยหุ้นส่วนท้องถิ่น หรือทุนต่างชาติก าลังมีบทบาทในการพัฒนาหลักสูตร และเนื้อหาการเรียนการสอนเพื่อตอบสนองต่อ เงื่อนไขและวัฒนธรรมท้องถิ่น และรับกับแนวโน้มการศึกษาของโลก (local-global, glocalization of higher education) ด้วยเหตุนี้ การประกันคุณภาพของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา ตลอดจนรางวัลการประเมินคุณภาพจึงเป็นช่องทางที่ส าคัญในรับรองคุณภาพ ซึ่งมีประเด็นพิจารณาใน หลายประเด็น เช่น มาตรฐานและหลักเกณฑ์การรับรองคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ความหลากหลาย ของหน่วยงานประเมิน บทบาทของคณะกรรมการประเมิน การส่งเสริมวัฒนธรรมคุณภาพการศึกษาใน มหาวิทยาลัย และการรักษาความเป็นอิสระของมหาวิทยาลัย เป็นต้น โดยประเด็นต่างๆ เหล่านี้จะเป็น ปัจจัยก่อให้เกิดการแข่งขัน สร้างความน่าเชื่อถือจากเกณฑ์และหน่วยงานประเมินที่ได้รับการยอมรับเพื่อ สร้างคุณภาพในการศึกษาและคุ้มครองสิทธิของนักเรียนจากาการเข้ารับบริการการศึกษาข้ามพรมแดน ทั้งนี้ การพัฒนาระบบการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับ อุดมศึกษานั้น จ าเป็นต้องพิจารณาเอกสาร “แนวทางแนะน าขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนา ทางเศรษฐกิจและแนวทางในการจัดเตรียมบทบัญญัติว ่าด้วยคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ใน ระดับอุดมศึกษาขององค์การเพื่อการศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ” (UNESCO /OECD Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education) ประกอบกับ “ชุดเครื่องมือขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ/องค์การเพื่อการศึกษา วิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติเกี่ยวกับการก าหนดเกณฑ์คุณภาพของการศึกษา ข้ามพรมแดน” (UNESCO/APQN Toolkit: Regulating the Quality of Cross-border Education) ซึ่งเป็นเอกสารที่ออกมาเพื่อเสริมความเข้าใจ UNESCO/OECD Guidelines การศึกษาเอกสารสองชุด ดังกล่าวประกอบกันจะท าให้เห็นภาพรวมเกี่ยวกับการศึกษาข้ามพรมแดน และแนวทางแนะน าในเรื่อง ต่างๆ อาทิ ความหมายของการศึกษาข้ามพรมแดน ประเภทของการศึกษาข้ามพรมแดน ปัจจัยที่เป็น ปัญหาน าไปสู่เรื่องคุณภาพของการศึกษาข้ามพรมแดน และกรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกัน คุณภาพของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา (Davies, T., & Wong, W. S., 2006) จาก ความส าคัญดังกล่าวข้างต้น การพัฒนากรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของ การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาครั้งนี้ผู้วิจัยจึงใช้เอกสารทั้งสองชุดดังกล่าวข้างต้นเป็นฐาน ในการศึกษา เนื่องจากเห็นว่าเอกสารดังกล่าวให้รายละเอียดเกี่ยวกับหลักการและแนวทางที่เป็นประโยชน์ ต่อการศึกษาการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา ซึ่งจะเป็น ประโยชน์อย่างยิ่งต่อผู้มีส่วนได้เสียต่างๆ ในการขับเคลื่อนต่อไป ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานหรือองค์กร รับรองคุณภาพของการศึกษาระดับอุดมศึกษาหรือสถาบันอื่นๆ ที่มีหรือก าลังพิจารณาข้อเสนอ

5 การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา ผู้บริหารระดับสูงและเจ้าหน้าที่ด้านการศึกษา ตลอดจน องค์กรนิสิตนักศึกษาที่มีความสนใจในเรื่องการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา และองค์กร วิชาชีพต่างๆ รวมถึงเพื่อสร้างความเข้มแข็งในเรื่องการประกันคุณภาพการศึกษาต่อไป 1.2 ค าถามการวิจัย 1.2.1 สภาพการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา ในปัจจุบันเป็นอย่างไร 1) สภาพการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาใน ปัจจุบันตามเอกสาร OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits เป็นอย่างไร 2) สภาพการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาใน ประเทศไทยเป็นอย่างไร 1.2.2 กรอบแนวทางการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษาควรเป็นอย่างไร 1.3 วัตถุประสงค์ของการวิจัย 1.3.1 เพื่อศึกษาสภาพการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา ในปัจจุบัน 1) เพื่อศึกษาสภาพการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับ อุดมศึกษาในปัจจุบันตามเอกสาร OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits 2) เพื่อศึกษาสภาพการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับ อุดมศึกษาในประเทศไทย 1.3.2 เพื่อพัฒนากรอบแนวทางการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษา ข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา 1.4 ขอบเขตของการวิจัย การศึกษานี้ใช้การวิจัยเชิงคุณภาพ โดยการวิจัยเอกสาร (Documentary Research) และการ สัมภาษณ์เชิงลึก เพื่อพัฒนาเป็นกรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของ การศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษา ผู้วิจัยก าหนดขอบเขตการวิจัย ดังนี้ 1.4.1 ขอบเขตด้านเนื้อหา ผู้วิจัยได้ก าหนดขอบเขตของเนื้อหาโดยมุ่งเน้นการศึกษากรอบการก ากับดูแลการ ประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาตามเอกสาร OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits

6 1.4.2 ขอบเขตด้านผู้ให้ข้อมูล ผู้ให้ข้อมูล เป็นผู้ที่มีความรู้และมีประสบการณ์โดยตรงด้านการประกันคุณภาพภายนอก ของการศึกษาข้ามพรมแดน จากสถาบันอุดมศึกษา จ านวน 6 แห่ง รวม 6 คน 1.5 ค าจ ากัดความที่ใช้ในการวิจัย 1.5.1 คุณภาพการศึกษา (Quality of education) หมายถึง ผลการบริหารจัดการของ สถาบันการศึกษา ที่เอื้อให้เกิดระบบ กลไก การด าเนินงานเพื่อให้ผลผลิต 4 อย่างอันเป็นภารกิจหลัก ของสถาบันอุดมศึกษา มีคุณภาพตามระดับมาตรฐานที่ก าหนดได้แก่คุณภาพของบัณฑิต คุณภาพงานวิจัย คุณภาพงานบริการทางวิชาการ และคุณภาพงานท านุบ ารุงศิลปวัฒนธรรม ซึ่งการบริหารจัดการในที่นี้ รวมทั้งการจัดสภาพแวดล้อม การให้บริการ การจัดการด้านการเงิน ตลอดจนการบริหารงานบุคคล การเรียนรู้และนวัตกรรมด้วย 1.5.2 การประกันคุณภาพ (Quality assurance) หมายถึง การมีระบบและกลไกในการ ควบคุมตรวจสอบ และประเมินการด าเนินงานในแต่ละองค์ประกอบคุณภาพตามดัชนีชี้วัดคุณภาพ ที่หน่วยงานก าหนดในการประกันคุณภาพ ซึ่งองค์ประกอบที่ก าหนดจะต้องครอบคลุมภารกิจและ สอดคล้องกับระบบบริหารงานภายในสถาบัน 1.5.3 การศึกษาข้ามพรมแดน (Cross-border education) หมายถึง การบริการทาง การศึกษาของประเทศต้นก าเนิดไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนในอีกประเทศหนึ่ง ซึ่งท าให้ผู้เรียนในที่หนึ่ง สามารถเข้าถึงบริการทางการศึกษาไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนของผู้ให้บริการ โดยผู้เรียนอาจไม่ต้อง เดินทางไปศึกษาในประเทศต้นก าเนิด ทั้งนี้ รูปแบบการเคลื่อนย้ายการบริการทางการศึกษาในปัจจุบัน พบได้3 รูปแบบ ดังนี้ 1) รูปแบบการเคลื่อนย้ายของคน หมายถึง ผู้เรียนเดินทางไปศึกษาในประเทศอื่นที่ไม่ใช่ ประเทศสัญชาติของตัวเอง เช่น กรณีนักเรียนนักศึกษาไทย เดินทางไปศึกษาในต่างประเทศ หรือกรณี นักศึกษาต่างชาติ เช่น นักศึกษาจีนเดินทางมายังประเทศไทย เพื่อเข้าเรียนในมหาวิทยาลัยในประเทศไทย เป็นต้น 2) รูปแบบการเคลื่อนย้ายของผู้ให้บริการและหลักสูตร หมายถึง การเคลื่อนย้ายของ ผู้ให้บริการและหลักสูตรซึ่งมีทั้งรูปแบบการท าธุรกิจและความตกลงระหว่างผู้ให้บริการและผู้รับบริการ เช่น ธุรกิจการศึกษาแบบเฟรนไชส์ การท าหลักสูตรเรียนควบคู่โดยก าหนดรับปริญญาจากประเทศต้นทาง (twinning) การท าหลักสูตรร่วม (Double/joint degree) เป็นต้น ซึ่งมีลักษณะเป็นความตกลงร่วมกัน ระหว่างผู้ให้บริการการศึกษาทั้งในประเทศต้นทางและประเทศปลายทางร่วมกันจัดท าหลักสูตรร่วม โดยแต่ละแห่งมีสิทธิในการอนุมัติปริญญาบัตรตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขภายในของแต่ละประเทศ การท าความตกลงโดยอนุญาตนับหน่วยกิตต่อเนื่อง การท าความตกลงยอมรับคุณสมบัติและหน่วยกิต

7 ที่เกิดในประเทศอื่น และการศึกษาทางไกล ซึ่งเป็นการท าความตกลงระหว่างผู้ให้บริการหลักสูตรแก่ นักศึกษา โดยอนุญาตให้เรียนทางไกลผ่านกล้องและการเรียนแบบออนไลน์ 3) รูปแบบศูนย์รวมการศึกษา หมายถึง การบริการทางการศึกษาที่รัฐจะเป็นผู้ก าหนด แผนจัดตั้งศูนย์การเรียนรู้ หรือศูนย์วิจัยเฉพาะทางในเมืองใดเมืองหนึ่ง เขตใดเขตหนึ่ง หรือประเทศใด ประเทศหนึ่ง เพื่อให้เป็นศูนย์กลางของภูมิภาคในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง 1.5.4กรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษา หมายถึง ระบบหรือกลไกในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของ การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา 1.6 ประโยชน์ที่จะได้รับจากการวิจัย ผู้วิจัยคาดว่าข้อค้นพบจากการวิจัยจะมีประโยชน์ในเชิงการน าไปใช้ คือ ได้กรอบแนวทางใน การก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา เพื่อเป็น แนวทางส าหรับส านักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) หรือ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการด าเนินการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการจัดการศึกษาข้าม พรมแดนให้กับสถาบันอุดมศึกษาทั้งของรัฐและเอกชนของไทย

8 บทที่ 2 เอกสารและงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง ในการทบทวนเอกสารและงานวิจัยที่เกี่ยวข้องเพื่อเป็นแนวทางในการศึกษาและก าหนด กรอบแนวคิดในการวิจัย ผู้วิจัยได้ทบทวนค าศัพท์ส าคัญที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา ความหมายของการประกันคุณภาพการศึกษา การประกันคุณภาพการศึกษาในระดับอุดมศึกษา การศึกษาข้ามพรมแดน และการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ตลอดจนงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง มีรายละเอียดพอสังเขปดังนี้ 2.1 ค าศัพท์ส าคัญที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา ในการวิจัยครั้งนี้ ได้ท าการศึกษาความหมายของค าศัพท์ส าคัญที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพ การศึกษา ดังนี้ 2.1.1 การประกันคุณภาพ ค าว่า “การประกันคุณภาพ” ได้มีผู้ให้ความหมายไว้ค่อนข้างสอดคล้องกันว่า หมายถึง กระบวนการในการควบคุมคุณภาพ ตรวจสอบคุณภาพ และประเมินคุณภาพของสถาบันอุดมศึกษา อย่างเป็นแบบแผนและเป็นระบบ เพื่อให้เกิดความมั่นใจว่าการจัดการศึกษาจะให้คุณภาพดังกล่าว (อุไรพรรณ เจนวาณิชยานนท์, 2540) สอดคล้องกับทบวงมหาวิทยาลัย (2542) ที่อธิบายไว้ว่า การประกัน คุณภาพ เป็นกิจกรรมหรือแนวปฏิบัติที่จ าเป็น ต้องด าเนินงานเพื่อประกันว่าคุณภาพการศึกษาได้รับ การรักษาไว้และเกิดความมั่นใจว่าจะได้ผลผลิตของการศึกษาที่มีคุณภาพตามคุณลักษณะที่พึงประสงค์ ซึ่งสอดคล้องกับอุทุมพร จามรมาน (2543) ที่กล่าวว่า การประกันคุณภาพเป็นการระบุความชัดเจน ในวัตถุประสงค์และเป้าหมาย ตลอดจนวิธีปฏิบัติงานเพื่อให้ได้ผลผลิตที่มีคุณภาพ โดยสรุป การประกันคุณภาพ หมายถึง กระบวนการในการควบคุมคุณภาพ ตรวจสอบ คุณภาพ และประเมินคุณภาพอย่างเป็นระบบ เพื่อให้มั่นใจว่าคุณภาพการศึกษาได้รับการรักษาหรือ ได้มาตรฐานอย่างต่อเนื่องและส่งเสริมเพิ่มพูน เพื่อให้ได้ผลผลิตของการศึกษาที่มีคุณภาพตามลักษณะ ที่พึงประสงค์ 2.1.2 การประกันคุณภาพการศึกษา จากการทบทวนวรรณกรรมพบค าศัพท์ส าคัญที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา ได้แก่ การควบคุมคุณภาพ (Quality Control) การตรวจสอบคุณภาพ (Quality Audit) การรับรอง คุณภาพ (Quality Accreditation) และการประเมินคุณภาพ (Quality Assessment) รายละเอียดดังนี้

9 1) การควบคุมคุณภาพ (Quality Control) พรชุลี อาชวอ ารุง (2540) ได้ให้ความหมาย “การควบคุมคุณภาพ” ว่า หมายถึง กระบวนการหรือกลไกภายในสถาบัน หรือระบบที่มีไว้เพื่อมั่นใจว่าการปฏิบัติงานบรรลุถึงมาตรฐานแห่ง คุณภาพ ซึ่งสอดคล้องกับ วันชัย ศิริชนะ (2537) ที่อธิบายว่าการควบคุมคุณภาพ เป็นกลไกภายใน สถาบันที่ดูแลและพัฒนาการด าเนินการด้านต่างๆ ให้มีคุณภาพตามเกณฑ์ที่ก าหนด ซึ่งความมีคุณภาพ จะต้องเกิดการยอมรับของผู้ทรงวุฒิหรือคณะตรวจสอบที่มาโดยภายนอก สอดคล้องกับอุทุมพร จามรมาน (2543) ที่ให้ความหมาย “การควบคุมคุณภาพ” ว่าหมายถึง การด าเนินงานตามแผนที่วางไว้อย่างรัดกุม ทุกขั้นตอน โดยสรุป การควบคุมคุณภาพ หมายถึง กระบวนการหรือกลไกภายในสถาบันเพื่อ ก ากับดูแลและพัฒนาการด าเนินงานให้บรรลุตามเกณฑ์ที่ก าหนด 2) การตรวจสอบคุณภาพ (Quality Audit) การตรวจสอบคุณภาพ หมายถึง กระบวนการตรวจสอบโดยภายนอกเพื่อประกันว่า สถาบันอุดมศึกษามีกลไกที่เหมาะสมในการควบคุมคุณภาพ (ทองอินทร์ วงศ์โสธร, 2541; และ Harman, 1996 อ้างถึงในอุทุมพร จามรมาน, 2542) สอดคล้องกับ พรชุลี อาชวอ ารุง (2540) ที่กล่าวว่าการ ตรวจสอบคุณภาพเป็นกระบวนการพิจารณาโดยบุคคลภายนอก เพื่อเป็นเครื่องประกันว่ากระบวนการ ควบคุมมีคุณภาพและสามารถควบคุมการปฏิบัติงานได้ดี การตรวจสอบคุณภาพมักจะเป็นการประเมิน โดยเพื่อนร่วมงาน สถาบันที่คล้ายคลึงกัน โดยการเขียนเป็นรายงานอย่างละเอียด เพื่อเป็นแนวทางให้ สถาบันพัฒนาเพื่อบรรลุถึงผลผลิตที่ดีขึ้น ซึ่ง อุทุมพร จามรมาน (2543) ได้แบ่งการตรวจสอบคุณภาพ ออกเป็นการตรวจสอบคุณภาพภายใน (Internal Quality Audit) ซึ่งเป็นการตรวจสอบคุณภาพโดย ตัวเองตามเกณฑ์ที่ตนก าหนดขึ้น และการตรวจสอบคุณภาพโดยภายนอก (External Quality Audit) เป็นการตรวจสอบคุณภาพโดยหน่วยงาน/กลุ่มภายนอก ตามเกณฑ์ที่ก าหนดขึ้น โดยวันชัย ศิริชนะ (2540) ได้อธิบายเพิ่มเติมว่า “การตรวจสอบคุณภาพโดยภายนอก” เป็นกลไกการด าเนินการโดยภายนอก ที่จะเข้าไปตรวจสอบระบบการควบคุมคุณภาพที่สถาบันอุดมศึกษาได้จัดให้มีขึ้นตามหลักการและ แนวทางที่ทบวงมหาลัยก าหนด โดยสรุป การตรวจสอบคุณภาพ หมายถึงการตรวจสอบการด าเนินการควบคุม คุณภาพโดยหน่วยงานภายในหรือภายนอกก็ได้ ว่าเป็นไปตามเกณฑ์ที่ก าหนดขึ้นหรือไม่ 3) การรับรองคุณภาพ (Quality Accreditation) อุทุมพร จามรมาน (2543) ได้ให้ความหมาย “การรับรองคุณภาพ” ว่า หมายถึง การรับรองหรือไม่รับรองคุณภาพตามมาตรฐาน ซึ ่งบางครั้งเป็นมาตรฐานทางกายภาพ เช ่น พื้นที่ จ านวนอุปกรณ์ เป็นต้น ขณะเดียวกัน วันชัย ศิริชนะ (2537) ได้อธิบายเกี่ยวกับการรับรองวิทยฐานะ (Accreditation) ว่าเป็นกระบวนการประเมินเพื่อรับรองว่าสถาบันอุดมศึกษาได้ด าเนินการครบถ้วน ตามเกณฑ์มาตรฐานที่ก าหนดโดยองค์กรรับรองวิทยฐานะแล้ว ซึ่งใกล้เคียงกับ พรชุลี อาชวอ ารุง (2539)

10 ที่กล่าวว่า การรับรองวิทยฐานะ หมายถึง กระบวนการที่ช่วยส่งเสริมให้มาตรฐานการศึกษาสูงขึ้น นอกจากนี้ CHEA (2000) ได้อธิบายเพิ่มเติม ว่าการรับรองวิทยฐานะเป็นกระบวนการของสถาบันอุดมศึกษา ขึ้นกับการประเมินตนเองและการประเมินโดยเพื่อนร่วมวงการ ส าหรับการปรับปรุงคุณภาพทางวิชาการ (Academic quality) และความสามารถในการตรวจสอบได้ของสาธารณะชน (Public accountability) โดยสรุป การรับรองคุณภาพ หมายถึง การรับรองว่า สถานศึกษาได้ด าเนินการครบถ้วน ตามเกณฑ์มาตรฐานที่ก าหนด 4) การประเมินคุณภาพ (Quality Assessment) ทบวงมหาวิทยาลัย (2542) ให้ความหมาย “การประเมินคุณภาพ” ว่าหมายถึง กระบวนการประเมินผลการด าเนินการของคณะโดยภาพรวมว่า เมื่อได้มีการใช้ระบบการประกันคุณภาพ หรือระบบควบคุมคุณภาพแล้วได้ท าให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในเชิงคุณภาพได้มากน้อยเพียงใด ซึ่ง อุทุมพร จามรมาน (2543) กล่าวว่าเป็นการหาข้อมูลที่เชื่อถือได้เพื่อตัดสินใจเกี่ยวกับคุณภาพของผลผลิต/บริการ ของหน่วยงานตามเกณฑ์ที่ก าหนด โดยสรุป การประเมินคุณภาพ หมายถึง การตัดสินผลการด าเนินการประกันคุณภาพ ของมหาวิทยาลัย/คณะตามเกณฑ์ที่ก าหนด 5) การปรับปรุงคุณภาพ (Quality Improvement) การปรับปรุงคุณภาพ เป็นการปรับเปลี่ยนวิธีปฏิบัติงานในทางที่ดีขึ้นให้เกิด ประสิทธิภาพ/ผลมากขึ้น (อุทุมพร จามรมาน, 2543) จากการทบทวนความหมายของค าศัพท์ส าคัญที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา น าไปสู่การทบทวนความหมายของการประกันคุณภาพการศึกษาต่อไป 2.2 ความหมายของการประกันคุณภาพการศึกษา นิติธร ปิลวาสน์(2556) ได้อธิบายว่า การประกันคุณภาพการศึกษา หมายถึง การท ากิจกรรม หรือการปฏิบัติภารกิจหลักอย่างเป็นระบบตามแบบแผนที่ก าหนดไว้ โดยมีการควบคุมคุณภาพ (Quality Control) การตรวจสอบคุณภาพ (Quality Auditing) และการประเมินคุณภาพ (Quality Assessment) จนท าให้เกิดความมั่นใจในคุณภาพ และมาตรฐานของดัชนีชี้วัดระบบและกระบวนการผลิต ผลผลิต และผลลัพธ์ของการจัดการศึกษา Lazăr VLĂSCEANU et al. (2007: 74) ได้รวบรวมและสรุปความหมายของการประกันคุณภาพ การศึกษาในระดับอุดมศึกษาว่า เป็นกระบวนการทั้งหมดในการประเมินคุณภาพ (การประเมิน การติดตาม การประกัน การรักษา และการพัฒนา) ของระบบ สถาบัน หรือหลักสูตรในระดับอุดมศึกษา ที่ก าลัง ด าเนินการ และท าอย่างต่อเนื่อง ระบบการประกันคุณภาพที่มีการบังคับใช้จะมุ่งเน้นความรับผิดชอบ และการพัฒนา โดยมีการให้ข้อมูลและการตัดสิน (ไม่ใช่การจัดอันดับ) ผ่านกระบวนการที่ตกลงกันไว้และ มีการด าเนินการอย่างสม่ าเสมอตามเกณฑ์ที่มีการสร้างขึ้นอย่างถาวร ทั้งนี้ ระบบการประกันคุณภาพ

11 หลายๆ ระบบจะให้ความหมายแตกต่างกันระหว่างการประกันคุณภาพการศึกษาภายใน (ได้แก่ การที่ สถาบันอุดมศึกษาท าการติดตามและพัฒนาคุณภาพของตนเอง) และการประกันคุณภาพการศึกษาภายนอก (ได้แก่ การมีหน่วยงานระหว่างสถาบัน หรือหน่วยงานที่ควบคุมสถาบันท าการประกันคุณภาพของ สถาบันอุดมศึกษาและหลักสูตร) ดังนั้น กิจกรรมการประกันคุณภาพจึงขึ้นอยู่กับกลไกของแต่ละสถาบัน ที่จ าเป็นในการสร้างวัฒนธรรมคุณภาพ การจัดการด้านคุณภาพ การยกระดับคุณภาพ การควบคุม คุณภาพ และการประเมินคุณภาพซึ่งเป็นส่วนหนึ่งในการประกันคุณภาพ กล่าวโดยสรุป การประกันคุณภาพการศึกษา หมายถึง การจัดกระบวนการในการควบคุม การตรวจสอบ การรับรอง การประเมิน การรักษา และการพัฒนาคุณภาพของระบบ สถาบัน หรือหลักสูตร เพื่อให้ผู้รับบริการโดยตรง ได้แก่ ผู้เรียน ผู้ปกครอง และผู้รับบริการทางอ้อม ได้แก่ สถานประกอบการ ประชาชน และสังคมโดยรวม มีความมั่นใจว่าผู้ส าเร็จการศึกษามีความรู้ความสามารถ มีทักษะ และ มีคุณลักษณะที่พึงประสงค์ตามหลักสูตรก าหนดและสังคมคาดหวัง สามารถด ารงชีวิตอยู่ในสังคมได้ อย่างมีความสุข รวมทั้งสร้างประโยชน์ให้แก่ครอบครัวหรือชุมชนตามความเหมาะสม โดยการประกัน คุณภาพการศึกษา ประกอบด้วย การประกันคุณภาพภายใน และการประกันคุณภาพภายนอก 2.3 การประกันคุณภาพการศึกษาในระดับอุดมศึกษา ผู้วิจัยได้ทบทวนเกี่ยวกับความจ าเป็นและวัตถุประสงค์ของการประกันคุณภาพการศึกษา ระดับอุดมศึกษา และระบบการประกันคุณภาพการศึกษา มีรายละเอียดดังนี้ 2.3.1 ความจ าเป็นและวัตถุประสงค์ของการประกันคุณภาพการศึกษาระดับอุดมศึกษา สถาบันอุดมศึกษามีภารกิจหลักที่ต้องปฏิบัติ4 ประการ ได้แก่ 1) การผลิตบัณฑิต 2) การวิจัย 3) การให้บริการทางวิชาการแก่สังคม และ 4) การท านุบ ารุงศิลปวัฒนธรรม การด าเนินการ ตามภารกิจทั้ง 4 ประการดังกล่าว มีความส าคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนาประเทศทั้งระยะสั้นและระยะยาว อีกทั้งยังมีปัจจัยต่างๆ ที่ส่งผลให้จ าเป็นต้องมีการด าเนินการด้านการประกันคุณภาพการศึกษา ได้แก่ (คู่มือประกันคุณภาพการศึกษาภายในระดับอุดมศึกษา, 2557) 1) คุณภาพของสถาบันอุดมศึกษาและบัณฑิตภายในประเทศ มีแนวโน้มที่จะมีความ แตกต่างกันมากขึ้น ซึ่งจะก่อให้เกิดผลเสียแก่สังคมโดยรวมของประเทศในระยะยาว 2) ความท้าทายของโลกาภิวัตน์ต่อการอุดมศึกษา ทั้งในประเด็นการบริการการศึกษาข้าม พรมแดน และการเคลื่อนย้ายนักศึกษาและบัณฑิต อันเป็นผลจากการรวมตัวของประเทศในภูมิภาค อาเซียน ซึ่งทั้งสองประเด็นต้องการการรับประกันของคุณภาพการศึกษา 3) สถาบันอุดมศึกษามีความจ าเป็นที่จะต้องสร้างความมั่นใจแก่สังคมว่าสามารถพัฒนา องค์ความรู้และผลิตบัณฑิต ตอบสนองต่อยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศให้มากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการ สร้างขีดความสามารถในการแข่งขันระดับสากล การพัฒนาภาคการผลิตจริงทั้งอุตสาหกรรมและบริการ การพัฒนาอาชีพ คุณภาพชีวิต ความเป็นอยู่ระดับท้องถิ่นและชุมชน

12 4) สถาบันอุดมศึกษาจะต้องให้ข้อมูลสาธารณะ (public information) ที่เป็นประโยชน์ ต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งนักศึกษา ผู้จ้างงาน ผู้ปกครอง รัฐบาล และประชาชนทั่วไป 5) สังคมต้องการระบบอุดมศึกษาที ่เปิดโอกาสให้ผู้มีส ่วนได้ส่วนเสียมีส่วน ร่วม (participation) มีความโปร่งใส (transparency)และมีความรับผิดชอบซึ่งตรวจสอบได้(accountability) ตามหลักธรรมาภิบาล 6) พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 ก าหนดให้สถานศึกษาทุกแห่งจัดให้มีระบบการประกันคุณภาพภายใน รวมถึงให้มีส านักงานรับรองมาตรฐาน และประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) ท าหน้าที่ประเมินคุณภาพภายนอก โดยการประเมินผล การจัดการศึกษาของสถานศึกษา 7) คณะกรรมการการอุดมศึกษาได้ประกาศใช้มาตรฐานการอุดมศึกษา เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2549 เพื่อเป็นกลไกก ากับมาตรฐานระดับกระทรวง ระดับคณะกรรมการการอุดมศึกษา และ ระดับหน่วยงาน โดยทุกหน่วยงานระดับอุดมศึกษาจะได้ใช้เป็นกรอบการด าเนินงานประกันคุณภาพ การศึกษา 8)กระทรวงศึกษาธิการได้มีประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เรื่อง กรอบมาตรฐานคุณวุฒิ ระดับอุดมศึกษาแห่งชาติ เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2552 และคณะกรรมการการอุดมศึกษาได้ประกาศ แนวทางการปฏิบัติตามกรอบมาตรฐานคุณวุฒิระดับอุดมศึกษาแห่งชาติ เมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม 2552 เพื่อให้การจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาเป็นไปตามมาตรฐานการอุดมศึกษาและเพื่อการประกันคุณภาพ ของบัณฑิตในแต่ละระดับคุณวุฒิและสาขาวิชา 9) กระทรวงศึกษาธิการได้มีประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เรื่องมาตรฐานสถาบันอุดมศึกษา เมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 2551 เพื่อเป็นกลไกส่งเสริมและก ากับให้สถาบันอุดมศึกษาจัดการศึกษา ให้มีมาตรฐานตามประเภทหรือกลุ่มสถาบันอุดมศึกษา 4 กลุ่ม ด้วยความจ าเป็นดังกล่าว สถาบันอุดมศึกษาร่วมกับต้นสังกัดจึงจ าเป็นต้องพัฒนาระบบ และกลไกการประกันคุณภาพการศึกษา โดยมีวัตถุประสงค์ดังนี้ 1) เพื่อให้สถาบันได้มีการพัฒนามุ่งสู่วิสัยทัศน์และยกระดับขีดความสามารถในการ แข่งขันโดยระบบดังกล่าวจะต้องเป็นไปตามเจตนารมณ์ของ พรบ. และเป็นไปตามกรอบแผนอุดมศึกษา ระยะยาว มาตรฐานระดับชาติและนานาชาติ 2) เพื่อตรวจสอบและประเมินการด าเนินงานของภาควิชา คณะวิชาหรือหน่วยงานเทียบเท่า และสถาบันอุดมศึกษาในภาพรวม ตามระบบคุณภาพและกลไกที่สถาบันนั้น ๆ ก าหนดขึ้น โดยวิเคราะห์ เปรียบเทียบผลการด าเนินงานตามตัวบ่งชี้ในทุกองค์ประกอบคุณภาพว่าเป็นไปตามเกณฑ์และได้มาตรฐาน 3) เพื่อให้หลักสูตร คณะวิชาหรือหน่วยงานเทียบเท่าและสถาบันอุดมศึกษาทราบสถานภาพ ของตนเองอันจะน าไปสู่การก าหนดแนวทางในการพัฒนาคุณภาพไปสู่เป้าหมาย (targets)และเป้าประสงค์ (goals) ที่ตั้งไว้ตามจุดเน้นของตนเอง

13 4) เพื่อให้ได้ข้อมูลสะท้อนจุดแข็ง จุดที่ควรปรับปรุง ตลอดจนข้อเสนอแนะในการพัฒนา การด าเนินงานเพื่อน าไปปรับปรุงผลการด าเนินงานในแต่ละระดับต่ออย่างเนื่อง เพื่อยกระดับขีด ความสามารถของสถาบัน 5) เพื่อให้ข้อมูลสาธารณะที่เป็นประโยชน์ต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ท าให้มั่นใจว่าสถาบัน อุดมศึกษาสามารถสร้างผลผลิตทางการศึกษาที่มีคุณภาพและได้มาตรฐานตามที่ก าหนด 6) เพื่อให้หน่วยงานต้นสังกัดของสถาบันอุดมศึกษาและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง มีข้อมูล พื้นฐานที่จ าเป็นส าหรับการส่งเสริมสนับสนุนการจัดการอุดมศึกษาในแนวทางที่เหมาะสม 2.3.2 ระบบการประกันคุณภาพการศึกษา พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 ก าหนดให้มีระบบการประกันคุณภาพการศึกษา เพื่อพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาทุกระดับ ประกอบด้วย ระบบการประกันคุณภาพภายใน และระบบการประกันคุณภาพภายนอก ระบบหลักเกณฑ์ และวิธีการประกันคุณภาพการศึกษา ให้เป็นไปตามที่ก าหนดในกฎกระทรวง โดยกฎกระทรวงว่าด้วย ระบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการประกันคุณภาพการศึกษา พ.ศ. 2553 มีรายละเอียดดังนี้ 2.3.2.1 การประกันคุณภาพการศึกษาภายใน การประกันคุณภาพภายใน เป็นการประเมินผลและการติดตามตรวจสอบคุณภาพ และมาตรฐานการศึกษาของสถาบันการศึกษาจากภายในโดยบุคลากรของสถาบันเองหรือโดยหน่วยงาน ต้นสังกัดที่มีหน้าที่ก ากับดูแลสถาบันนั้น ซึ่งกฎกระทรวงว่าด้วยระบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการประกัน คุณภาพการศึกษา พ.ศ. 2553 ได้ก าหนดให้ระบบการประกันคุณภาพภายในเพื่อการพัฒนาคุณภาพ การศึกษาและพัฒนามาตรฐานการศึกษาทุกระดับ ต้องประกอบด้วย 1) การประเมินคุณภาพภายใน หมายถึง การประเมินคุณภาพการจัดการศึกษา การติดตาม และการตรวจสอบคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาของสถานศึกษาที่กระทรวงศึกษาธิการ ประกาศก าหนดส าหรับการประกันคุณภาพภายใน ซึ่งกระท าโดยบุคลากรของสถานศึกษานั้น หรือโดย หน่วยงานต้นสังกัดที่มีหน้าที่ก ากับดูแลสถานศึกษา 2) การติดตามตรวจสอบคุณภาพการศึกษา หมายถึง กระบวนการติดตามตรวจสอบ ความก้าวหน้าของการปฏิบัติตามแผนการพัฒนาคุณภาพการศึกษา และจัดท ารายงานการติดตามตรวจสอบ คุณภาพการศึกษา พร้อมทั้งเสนอแนะมาตรการเร่งรัดการพัฒนาคุณภาพการศึกษา 3) การพัฒนาคุณภาพการศึกษา หมายถึง กระบวนการพัฒนาการศึกษาเข้าสู่คุณภาพ ที่สอดคล้องกับมาตรฐานการศึกษาของชาติ โดยมีการก าหนดมาตรฐานการศึกษา การจัดระบบและโครงสร้าง การวางแผน และการด าเนินงานตามแผน รวมทั้งการสร้างจิตส านึกให้เห็นว่าการพัฒนาคุณภาพการศึกษา จะต้องด าเนินการอย่างต่อเนื่องและเป็นความรับผิดชอบร่วมกันของทุกคน

14 โดยให้สถานศึกษาด าเนินการประกันคุณภาพภายในอย่างต่อเนื่องเป็นประจ าทุกปี โดยเน้นผู้เรียนเป็นส าคัญ ทั้งนี้ ด้วยการสนับสนุนจากหน่วยงานต้นสังกัดและการมีส่วนร่วมของชุมชน และให้สถานศึกษาจัดท ารายงานประจ าปีที่เป็นรายงานประเมินคุณภาพภายในเสนอต่อคณะกรรมการ สถานศึกษา หน่วยงานต้นสังกัด และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อพิจารณาและเปิดเผยรายงานนั้นต่อสาธารณชน 2.3.2.2 การประกันคุณภาพการศึกษาภายนอก การประกันคุณภาพภายนอก เป็นการประเมินผลและการติดตามตรวจสอบคุณภาพ และมาตรฐานการศึกษาของสถาบันการศึกษาจากภายนอก โดยส านักงานรับรองมาตรฐานและประเมิน คุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) หรือบุคคล หรือหน่วยงานภายนอกที่ส านักงานดังกล่าวรับรองเพื่อ เป็นการประกันว่าสถาบันการศึกษา ด าเนินการตามภารกิจหลักได้อย่างมีคุณภาพ ซึ่งกฎกระทรวงว่าด้วย ระบบ หลักเกณฑ์ และวิธีการประกันคุณภาพการศึกษา พ.ศ. 2553 ได้ก าหนดให้ระบบการประกันคุณภาพ ภายนอกเพื่อรับรองมาตรฐานและมุ่งพัฒนาคุณภาพการศึกษาทุกระดับ ต้องประกอบด้วย 1) การประเมินคุณภาพภายนอก หมายถึง การประเมินคุณภาพการจัดการศึกษา การติดตาม และการตรวจสอบคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาของสถานศึกษา ซึ่งกระท าโดยส านักงาน รับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) หรือผู้ประเมินภายนอก 2) การติดตามตรวจสอบคุณภาพการศึกษา หมายถึง กระบวนการติดตาม ตรวจสอบ ความก้าวหน้าของการปฏิบัติตามแผนการพัฒนาคุณภาพการศึกษา และจัดท ารายงานการติดตาม ตรวจสอบคุณภาพการศึกษา พร้อมทั้งเสนอแนะมาตรการเร่งรัดการพัฒนาคุณภาพการศึกษา ทั้งนี้ ในการประกันคุณภาพการศึกษาภายนอก จะต้องเป็นไปตามหลักการส าคัญ 5 ประการ ดังนี้(คู่มือประกันคุณภาพการศึกษาภายในระดับอุดมศึกษา, 2557) 1) เป็นการประเมินเพื่อมุ่งให้มีการพัฒนาคุณภาพการศึกษา ไม่ได้มุ่งเน้นเรื่อง การตัดสิน การจับผิด หรือการให้คุณ –ให้โทษ 2) ยึดหลักความเที่ยงตรง เป็นธรรม โปร่งใส มีหลักฐานข้อมูลตามสภาพความเป็นจริง (evidence– based) และมีความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้(accountability) 3) มุ่งเน้นในเรื่องการส่งเสริมและประสานงานในลักษณะกัลยาณมิตรมากกว่า การก ากับควบคุม 4) ส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการประเมินคุณภาพและการพัฒนาการจัดการศึกษา จากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง 5) มุ่งสร้างความสมดุลระหว่างเสรีภาพทางการศึกษากับจุดมุ่งหมายและหลักการศึกษา ของชาติตามที่ก าหนดไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติพ.ศ. 2542 ให้เอกภาพเชิงนโยบาย แต่ยังคง มีความหลากหลายในทางปฏิบัติโดยสถาบันสามารถก าหนดเป้าหมายเฉพาะ และพัฒนาคุณภาพการศึกษา ให้เต็มตามศักยภาพของสถาบันและผู้เรียน

15 ตารางที่ 1 สรุปลักษณะของการประกันคุณภาพภายในและการประกันคุณภาพภายนอก ลักษณะ การประกันคุณภาพภายใน การประกันคุณภาพภายนอก หน่วยงานที่ท าหน้าที่ ก าหนดมาตรฐาน ส านักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) ส านักงานรับรองมาตรฐานและ ประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) ผู้รับผิดชอบการประกัน คุณภาพการศึกษา สถาบันอุดมศึกษา ส านักงานรับรองมาตรฐานและ ประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) ลักษณะที่ส าคัญ จัดระบบประกันคุณภาพภายใน และ ประเมินผลการจัดการศึกษา รายงานการประเมินต่อรัฐบาล หน่วยงานต้นสังกัด หน่วยงานที่ เกี่ยวข้อง และสาธารณชน กระบวนการ 1. การควบคุมคุณภาพ 2. การตรวจสอบคุณภาพ 3. การประเมินคุณภาพ 1. การตรวจสอบคุณภาพ 2. การประเมินคุณภาพ 3. การให้การรับรอง ความมุ่งมั่น 1. ปัจจัยน าเข้า 2. กระบวนการ ผลลัพธ์ 2.3.3 ความเชื่อมโยงระหว่างมาตรฐานการศึกษากับการประกันคุณภาพการศึกษา พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติพ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 ใน หมวด 5 ที่ว่าด้วยการบริหารจัดการศึกษา มาตรา 34 ได้ก าหนดให้คณะกรรมการการอุดมศึกษามี หน้าที่พิจารณาเสนอมาตรฐานการอุดมศึกษาที่สอดคล้องกับความต้องการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติและสอดคล้องกับมาตรฐานการศึกษาของชาติโดยค านึงถึงความเป็นอิสระและ ความเป็นเลิศทางวิชาการของสถาบันอุดมศึกษา คณะกรรมการอุดมศึกษาจึงได้จัดท ามาตรฐานการ อุดมศึกษาเพื่อใช้เป็นกลไกระดับกระทรวง ระดับคณะกรรมการการอดุมศึกษา และระดับหน่วยงาน เพื่อน าไปสู่การก าหนดนโยบายการพัฒนาการอุดมศึกษาของสถาบันอุดมศึกษาต่อไป มาตรฐานการ อุดมศึกษาที่จัดท าขึ้นฉบับนี้ได้ใช้มาตรฐานการศึกษาของชาติที่เปรียบเสมือนร่มใหญ่เป็นกรอบในการ พัฒนา โดยมีสาระส าคัญที่ครอบคลุมเป้าหมายและหลักการของการจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาของ ไทยและเป็น มาตรฐานที่ค านึงถึงความหลากหลายของกลุ่มหรือประเภทของสถาบันอุดมศึกษาเพื่อให้ ทุกสถาบันสามารถน าไปใช้ก าหนดพันธกิจและมาตรฐานของการปฏิบัติงานได้ คณะกรรมการการอุดมศึกษายังได้ก าหนดเกณฑ์มาตรฐานอื่น ๆ อาทิเกณฑ์มาตรฐาน หลักสูตรระดับอุดมศึกษา หลักเกณฑ์การขอเปิดและด าเนินการหลักสูตรระดับปริญญาในระบบการศึกษา ทางไกล หลักเกณฑ์การก าหนดชื่อปริญญา หลักเกณฑ์และแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการพิจารณาประเมิน คุณภาพการจัดการศึกษานอกสถานที่ตั้งของสถาบันอุดมศึกษา เพื่อส่งเสริมให้สถาบันอุดมศึกษาได้พัฒนา

16 ด้านวิชาการและวิชาชีพ รวมทั้งการพัฒนาคุณภาพและยกมาตรฐานในการจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษา ให้มีความทัดเทียมและพัฒนาสู่สากล ซึ่งท าให้สถาบันอุดมศึกษาสามารถจัดการศึกษาได้อย่างยืดหยุ่น คล่องตัว และต่อเนื่องในทุกระดับการศึกษา ตลอดจนสะท้อนให้เห็นถึงมาตรฐานคุณภาพการจัดการศึกษา ในระดับอุดมศึกษา อย่างไรก็ตาม เพื่อให้การจัดการศึกษาทุกระดับและทุกประเภทมีคุณภาพและ ได้มาตรฐานตามที่ก าหนด ทั้งมาตรฐานการศึกษาระดับชาติ มาตรฐานอุดมศึกษา มาตรฐานสถาบันอุดมศึกษา และสัมพันธ์กับมาตรฐานและหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการจัดการศึกษาอื่นๆ รวมถึงกรอบมาตรฐานคุณวุฒิ ระดับอุดมศึกษาแห่งชาติ จึงจ าเป็นต้องมีระบบประกันคุณภาพที่พัฒนาขึ้นตามที่ก าหนดไว้ในกฎกระทรวง ว่าด้วยระบบ หลักเกณฑ์ และวิธการประกันคุณภาพการศึกษา พ.ศ. 2553 ทั้งนี้ ความเชื่อมโยงระหว่าง มาตรฐานการศึกษา หลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง และการประกันคุณภาพการศึกษา สามารถแสดงดังแผนภาพที่ 2 (คู่มือประกันคุณภาพการศึกษาภายในระดับอุดมศึกษา, 2557) แผนภาพที่ 2 ความเชื่อมโยงระหว่างมาตรฐานการศึกษาและการประกันคุณภาพการศึกษา

17 2.3.4 ความเชื่อมโยงระหว่างการประกันคุณภาพภายในและการประเมินคุณภาพ การประกันคุณภาพการศึกษาภายในเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการบริหารการศึกษา ปกติที่ต้องด าเนินการอย่างต่อเนื่อง โดยมีการควบคุมดูแลปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพ มีการตรวจสอบ ติดตามและประเมินผลการด าเนินงานเพื่อน าไปสู่การพัฒนาปรับปรุงคุณภาพอย่างสม่ าเสมอ ด้วยเหตุนี้ ระบบประกันคุณภาพภายในจึงต้องดูแลทั้งปัจจัยน าเข้า (input) กระบวนการ (process) และผลผลิต หรือผลลัพธ์(output/outcome) ซึ่งต่างจากการประเมินคุณภาพภายนอกที่เน้นการประเมินผลการ จัดการศึกษา ดังนั้น ความเชื่อมโยงระหว่างการประกันคุณภาพภายในกับการประเมินคุณภาพภายนอก จึงเป็นสิ่งจ าเป็น โดยได้เชื่อมโยงให้เห็นจากแผนภาพที่ 3 แผนภาพที่ 3 ความสัมพันธ์ระหว่างการประกันคุณภาพภายในและการประกันคุณภาพภายนอก จากแผนภาพที่ 3 จะเห็นว่า เมื่อสถาบันอุดมศึกษามีการด าเนินการประกันคุณภาพ ภายในแล้วจ าเป็นต้องจัดท ารายงานประจ าปีที่เป็นรายงานประเมินคุณภาพภายในโดยใช้รูปแบบ การจัดท ารายานประจ าปีที่เป็นรายงานการประเมินคุณภาพภายในตามที่ก าหนดในระบบฐานข้อมูล ด้านการประกันคุณภาพ (CHE QA Online) ซึ่งเป็นการบันทึกผลการด าเนินงานประกันคุณภาพการศึกษา ผ่านทางระบบออนไลน์ตั้งแต่การจัดเก็บข้อมูลพื้นฐาน เอกสารอ้างอิง การประเมินตนเอง การประเมิน ของคณะกรรมการประเมินคุณภาพ เพื่อน าเสนอสภาสถาบัน หน่วยงานต้นสังกัด หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และเปิดเผยต่อสาธารณชนซึ่งข้อมูลดังกล่าวจะเป็นข้อมูลเชื่อมโยงระหว่างการประกันคุณภาพภายใน ของสถาบัน การติดตาม ตรวจสอบของต้นสังกัด ดังนั้น สถาบันอุดมศึกษาจ าเป็นต้องจัดท ารายงานการ

18 ประเมินตนเองที่มีความลุ่มลึกสะท้อนภาพที่แท้จริงของสถาบันในการจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับหลักสูตร การด าเนินการของคณะและสถาบัน เพื่อการผลิตบัณฑิตที่มีคุณภาพออกไปรับใช้สังคม 2.4 การศึกษาข้ามพรมแดน: การประกันคุณภาพการศึกษาการศึกษาข้ามพรมแดน ในส่วนนี้เป็นการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้องกับความหมายและความเป็นมาของ การศึกษาข้ามพรมแดน รูปแบบของการศึกษาข้ามพรมแดน และกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพ การศึกษาข้ามพรมแดน ในประเด็นเกี่ยวกับบทบาทและหน้าที่ของกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพ การศึกษาข้ามพรมแดน ประเภทของกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน รวมถึงปัจจัยที่ส่งผลต่อการเลือกและออกแบบระบบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษา ข้ามพรมแดน รายละเอียดดังนี้ 2.4.1 ความหมายและความเป็นมาของการศึกษาข้ามพรมแดน ค าว่า “การศึกษาข้ามพรมแดน” หรือ Cross-border Education หมายถึงการเคลื่อนย้าย การบริการทางการศึกษาจากประเทศหนึ่งไปยังอีกประเทศหนึ่งในรูปแบบการข้ามพรมแดนแทนการให้ นักศึกษาเดินทางไปรับบริการทางการศึกษาในต่างประเทศด้วยตนเอง โดยประเทศผู้ให้บริการ (Provider country) หมายถึงประเทศที่เป็นผู้ให้บริการหลักสูตรใบประกาศนียบัตร (Qualification) หรือทรัพย์สิน ทางปัญญาต่างๆ ซึ่งทรัพยากรเหล่านี้จะถูกเคลื่อนย้ายข้ามพรมแดนไปอีกประเทศหนึ่ง ส่วนประเทศ ผู้รับบริการ (Receiver country) หมายถึงประเทศเจ้าบ้านผู้ซึ่งรับทรัพยากรทางการศึกษาต่างๆ จาก ประเทศผู้ให้บริการ (Provider country) (Davies, T., & Wong, 2006) แม้ว่าการศึกษาข้ามพรมแดนไม่ใช่ปรากฏการณ์ใหม่แต่รูปแบบและลักษณะการจัด การศึกษาข้ามพรมแดนที่เป็นอยู่ในปัจจุบันมีความเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก ปัจจุบันการเคลื่อนย้าย การศึกษาแบบดั้งเดิมได้รับการส่งเสริมจากการให้ความส าคัญกับศักยภาพเชิงพาณิชย์ที่เกี่ยวข้องกับ การศึกษา ซึ่งก็คือการส่งออกการศึกษาจากประเทศหนึ่งไปอีกประเทศหนึ่ง โดยปัจจุบันการเปลี่ยนแปลง ของลักษณะการศึกษาข้ามพรมแดนนั้นเป็นไปอย่างรวดเร็วและต่อเนื่อง อันเนื่องมาจากความก้าวหน้า ของเทคโนโลยีและการเดินทางระหว่างประเทศที่มีราคาถูกลงจึงท าให้ประชาชนเข้าถึงบริการการศึกษา มากขึ้น ประกอบกับขณะเดียวกันมีปัจจัยที่ขับเคลื่อนอุปทาน (supply) และอุปสงค์ (demand) ของ การศึกษาข้ามพรมแดน ซึ่งปัจจัยที่ขับเคลื่อนด้านอุปทาน ได้แก่ (1) การใช้คุณสมบัติของคุณวุฒิ ทางการศึกษาของต่างประเทศเพื่อดึงดูดนักศึกษาในประเทศผู้รับบริการ (Receiver country) (2) การที่ ทรัพยากรทางการศึกษาในประเทศผู้รับบริการที่ไม่เพียงพอหรืออยู่ในระดับที่ยังไม่เหมาะสม (3) การดึงดูด นักศึกษาในประเทศผู้รับบริการด้วยคุณวุฒิของการศึกษาจากประเทศผู้ให้บริการที่มีราคาถูกลง อีกทั้ง ผู้เรียนก็ไม่ได้ต้องเดินทางไปต่างประเทศด้วย (4) การดึงดูดนักศึกษาด้วยรูปแบบการศึกษาที่มีความยืดหยุ่น มากขึ้น เช่น การเรียนแบบไม่เต็มเวลา (part time) การเรียนทางไกล (distant learning) เป็นต้น และ (5) การดึงดูดนักศึกษาด้วยหลักสูตรการศึกษาที่หลากหลาย

19 ส่วนปัจจัยที่ขับเคลื่อนด้านอุปสงค์ (Supply side) ได้แก่ (1) ความก้าวหน้าของเทคโนโลยี ที่อ านวยความสะดวกและพัฒนาการเคลื่อนย้ายหลักสูตรและคุณวุฒิทางการศึกษา (2) ความกดดัน ในสถาบันทางการศึกษาที่จะต้องหารายได้เพิ่มเติม (3) การเปลี่ยนแปลงของลักษณะและวัฒนธรรม ทางด้านวิชาการและขององค์กรในประเทศผู้ให้บริการบางประเทศ ซึ่งก็คือการให้ความส าคัญที่เพิ่มขึ้น กับผู้ประกอบการและการแสวงหาโอกาสเชิงพาณิชย์และ (4) ความประสงค์ที่จะผลักดันความก้าวหน้า ของบุคลากรทางด้านการศึกษาผ่านการเคลื่อนย้ายการศึกษาในลักษณะข้ามพรมแดนจากประเทศอื่น อย่างไรก็ตาม การเคลื่อนย้ายการศึกษาในลักษณะข้ามพรมแดนที่เพิ่มขึ้น แสดงให้เห็นว่า ระบบการศึกษาได้เข้าสู่ยุคโลกาภิวัฒน์ในทิศทางเดียวกัน สินค้าทางการศึกษาจึงถูกมองเสมือนเป็น สินค้าทางการค้าชนิดหนึ่ง (Trade commodity) เพราะเหตุนี้จึงท าให้ตลาดอุปสงค์ของผู้บริโภคและ ความจ าเป็นที่จะต้องสร้างก าไรของประเทศผู้ให้บริการมีอิทธิพลต่อรูปแบบและลักษณะของผลิตภัณฑ์ ทางการศึกษามากขึ้นอย่างต่อเนื่อง สถานการณ์ดังกล่าวส่งผลกระทบต่อปัจจัยด้านอื่นๆ ที่เกี่ยวการจัด ศึกษาซึ่งมีความส าคัญไม่น้อยกว่ากัน อาทิเช่น มาตรฐานของการศึกษา อิสรภาพของสถาบันการศึกษา (Autonomy) และความสมบูรณ์ของสถาบันทางการศึกษา (Integrity) ตัวอย่างส าคัญในเรื่องธุรกิจการศึกษากับการค้า คือ ปัญหาเรื่อง “diploma mills” ซึ่ง ก็คือการออกใบประกาศนียบัตรทางการศึกษาโดยมีการลดหย่อนคุณสมบัติและข้อก าหนดในคุณวุฒิทาง การศึกษาลง และเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าวกับผู้เรียน หรือจะเรียกอีกอย่างว่า การซื้อประกาศนียบัตร ก็ได้ตัวอย่างดังกล่าวแสดงให้ถึงความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ทางการค้าที่ขัดกับการศึกษา และ ปัจจัยอื่นๆ ที่ส่งผลต่อคุณค่า และชื่อเสียงของระบบการศึกษาอย่างกว้างขวาง อันได้แก่ ความล้มเหลว ของสถาบันทางการศึกษา และปัจจัยอื่นๆ ที่ส่งผลให้หลักสูตรทางการศึกษาที่มีคุณภาพแย่ จึงอาจสรุป ได้ว่า การเปลี่ยนแปลงในลักษณะของการศึกษาข้ามพรมแดนส่งผลให้เกิดความจ าเป็นอย่างยิ่งที่จะต้อง ค านึงถึงการประกันการศึกษาจากการศึกษาข้ามพรมแดน (Davies, T., & Wong, 2006) 2.4.2 รูปแบบของการศึกษาข้ามพรมแดน จากการทบทวนวรรณกรรมพบว่ามีการจ าแนกรูปแบบของการศึกษาข้ามพรมแดนเป็น 3 รูปแบบ ดังนี้ 1) รูปแบบการเคลื่อนย้ายของคน (the first generation: people mobility) เช่น นักเรียนต่างชาติในมหาวิทยาลัยต่างประเทศ เป็นต้น กล่าวคือ นักเรียนเดินทางไปศึกษาหรือไปท างาน ในประเทศอื่นที่ไม่ใช่ประเทศสัญชาติของตัวเอง 2) รูปแบบการเคลื่อนย้ายของผู้ให้บริการและหลักสูตร (the second generation: program and provider mobility) เป็นการเคลื่อนย้ายของผู้ให้บริการและหลักสูตร ไม่ใช่การเคลื่อนย้าย ของนักเรียนนักศึกษา ซึ่งเกิดในราวช่วงปี 1990s โดยรูปแบบที่พบมีหลากหลายทั้งในรูปของการท าธุรกิจ และความตกลงระหว่างผู้ให้บริการและผู้รับบริการ เช่น ธุรกิจการศึกษาแบบเฟรนไชส์ (franchising of

20 education) การท าหลักสูตรเรียนควบคู่โดยก าหนดรับปริญญาจากประเทศต้นทาง (twinning) การท า หลักสูตรร่วม (Double/joint degree) เป็นต้น ซึ่งมีลักษณะเป็นความตกลงร่วมกันระหว่างผู้ให้บริการ การศึกษาทั้งในประเทศต้นทางและประเทศปลายทางร่วมกันจัดท าหลักสูตรร่วม โดยแต่ละแห่งมีสิทธิ ในการอนุมัติปริญญาบัตรตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขภายในของแต่ละประเทศ การท าความตกลงโดย อนุญาตนับหน่วยกิตต่อเนื่อง (articulation) การท าความตกลงยอมรับคุณสมบัติและหน่วยกิตที่เกิด ในประเทศอื่น (validation) และ การศึกษาทางไกล (virtual/distance) ซึ่งเป็นการท าความตกลงระหว่าง ผู้ให้บริการหลักสูตรแก่นักศึกษา โดยอนุญาตให้เรียนทางไกลผ่านกล้องและการเรียนแบบออนไลน์ 3) รูปแบบศูนย์รวมการศึกษา (Education hubs) เป็นแนวคิดและรูปแบบที่พัฒนา ล่าสุดของการศึกษาข้ามพรมแดนเพื่อตอบแผนพัฒนาการศึกษาของประเทศ โดยรัฐจะเป็นผู้ก าหนด แผนจัดตั้งศูนย์การเรียนรู้ หรือศูนย์วิจัยเฉพาะทางในเมืองใดเมืองหนึ่ง เขตใดเขตหนึ่ง หรือประเทศใด ประเทศหนึ่งเพื่อให้เป็นศูนย์กลางของภูมิภาคในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง นอกจากนี้ พบว่ามีการจ าแนกประเภทการศึกษาข้ามพรมแดน ไว้ดังต่อไปนี้ 1) Branch campus คือ การจัดตั้งมหาวิทยาลัยจากประเทศผู้ให้บริการ (provider country) ในรูปแบบของสาขาวิทยาเขตในประเทศผู้รับบริการ (receiver country) 2) การสร้างความร่วมมือกับพันธมิตรในท้องถิ่น (local partner) โดยประเทศผู้ให้ บริการเป็นผู้ก ากับควบคุมรูปแบบหลักสูตรและการเคลื่อนย้ายการศึกษา (program delivery) เช่น รูปแบบการสอนและการประเมินผล เป็นต้น 3) การสร้างความร่วมมือกับพันธมิตรในท้องถิ่น โดยประเทศผู้ให้บริการเป็นผู้ ออกแบบหลักสูตร แต่ใช้ทรัพยากรในการเคลื่อนย้ายการศึกษาอย่างร่วมกันระหว่างประเทศผู้ให้บริการ และประเทศผู้รับบริการ 4) การรับรองหลักสูตรที่ออกแบบและสอนโดยสถาบันทางการศึกษาท้องถิ่นโดย สถาบันรับรองจากต่างประเทศ 5)การเรียนการสอนของประเทศผู้ให้บริการผ่านระบบเรียนทางไกล โดยแจกจ่ายเนื้อหา การเรียนการสอนผ่านวัสดุสิ่งพิมพ์หรือออนไลน์ ทั้งนี้ เมื่อเกิดความร่วมมือกันระหว่างสถาบันทางการศึกษาของประเทศผู้ให้บริการและ พันธมิตรในท้องถิ่น ปัจจัยส าคัญที่จะต้องค านึงถึงในการด าเนินการจัดให้บริการการศึกษาข้ามพรมแดน มีหลายประการ ได้แก่ 1) ข้อกฎหมายว่าด้วยรูปแบบการจดทะเบียนขององค์กร 2) ขอบเขตการมีส่วนร่วมของสถาบันการศึกษาจากประเทศผู้ให้บริการ 3) เงินทุนและขอบเขตการมีส่วนเกี่ยวข้องของสถาบันการศึกษาจากประเทศผู้ให้บริการ 4) ประกาศนียบัตรของหลักสูตรที่เกิดจากการศึกษาข้ามพรมแดนว่าควรออกโดย ประเทศผู้ให้บริการหรือประเทศผู้รับบริการ หรือทั้งคู่

21 5) การจัดการในส่วนแบ่งของทรัพย์สิน ซึ่งหมายรวมถึงทรัพย์สินทางปัญญาด้วย 6) การจัดสรรบุคลากร ว่าจะจัดหาโดยประเทศผู้ให้บริการหรือประเทศผู้รับบริการ 7) ขอบเขตการมีส่วนเกี่ยวข้องขององค์กรที่เป็นพันธมิตรในท้องถิ่นในกระบวนการ ตัดสินใจ และรูปแบบหรือรายละเอียดการเคลื่อนย้ายการศึกษา นอกจากนี้ ยังต้องค านึงถึงปัจจัยเรื่องคุณวุฒิของการศึกษาข้ามพรมแดน ซึ่งได้แก่ 1) หลักสูตรและคุณวุฒิทางการศึกษาซึ่งจะต้องได้รับการประกันว่าด้วยเรื่องคุณภาพ โดยหน่วยงานจากประเทศผู้ให้บริการ 2) หลักสูตรและคุณวุฒิที่มาพร้อมกับตรา (branding) ของประเทศผู้ให้บริการซึ่ง ได้รับการอนุมัติและรับรองจากสถาบันทางการศึกษาของประเทศผู้ให้บริการ 3) หลักสูตรที่สามารถน าไปสู่การรับรองด้วยมาตรฐานสากล เช่น IELTS เป็นต้น 4) หลักสูตรและคุณวุฒิในประเทศผู้รับบริการ สิ่งที่ต้องค านึงถึงคือการที่ทรัพยากร ทางการศึกษาของประเทศผู้ให้บริการเข้าไปอยู่ในระบบของประเทศผู้รับบริการอย่างหนัก 5) การผสมผสานของรูปแบบที่กล่าวมาข้างต้น เช่น การให้ใบประกาศนียบัตรร่วมกัน (jointly-awarded qualifications) เป็นต้น จากที่กล่าวข้างต้น แสดงให้เห็นว่าหลักสูตรและการเคลื่อนย้ายการศึกษาในลักษณะข้าม พรมแดนสามารถเกิดขึ้นได้ในหลากหลายรูปแบบ นั่นก็คือรูปแบบความร่วมมือกับพันธมิตรในท้องถิ่นที่ หลากหลาย การแบ่งความรับผิดชอบกันระหว่างประเทศผู้ให้บริการและผู้รับบริการ และตัวเลือกที่ หลากหลายในระบบการให้คุณวุฒิโดยมีปัจจัยส าคัญในเรื่องการให้บริการการศึกษา และคุณวุฒิ การศึกษาข้ามพรมแดนที่ต้องพิจารณาถึงในหลากหลายด้าน ซึ่งจ าเป็นต้องมีการพิจารณาถึงกรอบการ ก ากับดูแลการประกันคุณภาพของการศึกษาข้ามพรมแดนด้วย 2.4.3 กรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน การศึกษาข้ามพรมแดนสามารถเกิดขึ้นได้ในหลากหลายรูปแบบขึ้นอยู่กับความประสงค์ สภาพแวดล้อม รวมไปถึงกฎระเบียบและข้อบังคับต่างๆ ของแต่ละประเทศ ดังนั้นจึงจ าเป็นต้องมีการ พัฒนากรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดนเพื่อแสดงถึงมาตรฐานคุณภาพ ของการจัดการศึกษาข้ามพรมแดน ซึ่งในส่วนนี้ผู้วิจัยขอน าเสนอเกี่ยวกับบทบาทและหน้าที่ของกรอบ การก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ประเภทของกรอบการก ากับดูแลการประกัน คุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน และปัจจัยที่ส่งผลต่อการเลือกและออกแบบระบบการก ากับดูแลการ ประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ดังต่อไปนี้(Davies, T., & Wong, 2006)

22 2.4.3.1 บทบาทและหน้าที่ของกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษา ข้ามพรมแดน บทบาทและหน้าที ่ของกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษา ข้ามพรมแดนตามมุมมองของประเทศผู้รับบริการ อาจแยกพิจารณาใน 5 เรื่อง ได้แก่ 1) การให้อ านาจรัฐบาลในการควบคุมและดูแลคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน โดยค านึงถึงผลกระทบต่อระบบการศึกษาภายในประเทศ 2) การให้อ านาจรัฐบาลในการควบคุมระบบการจัดหาทรัพยากรทางการศึกษา 3) การให้อ านาจรัฐบาลในการควบคุมบทบัญญัติว่าด้วยการศึกษาข้ามพรมแดน ให้เป็นไปตามนโยบายของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษา เศรษฐกิจ และอื่นๆ 4) การให้อ านาจรัฐบาลในการรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับตลาดและระบบการท างาน ของการศึกษาข้ามพรมแดน สิ่งนี้จะน าไปสู่การด าเนินนโยบายที่ต่อเนื่องและการพัฒนากรอบการก ากับ ดูแล (regulatory development) 5) การให้การช่วยเหลือรัฐบาลในการให้ข้อมูลแก่ผู้เรียนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นๆ 2.4.3.2 ประเภทของกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน รูปแบบและประเภทของการเคลื่อนย้ายการศึกษาข้ามพรมแดนเป็นสิ่งส าคัญมาก เพราะส่งผลกระทบโดยตรงต่อระบบการท างานของตลาด และความเป็นอิสระของสถาบันการศึกษา ในประเทศผู้ให้บริการ ดังนั้น ทิศทางของกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน จึงขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของรัฐบาลที่จะต้องค านึงถึงปัจจัยด้านการศึกษาควบคู่ไปกับด้านการเมือง โดยจะต้องแสวงหากลไกที่มีประสิทธิภาพมากพอที่จะท าให้บรรลุเป้าหมายทั้งสองประการ ซึ่งในส่วนนี้ จะน าเสนอประเภทของกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน 4 ประเภท ดังนี้ 1) การควบคุมแบบเคร่งครัด (tighter control) และการควบคุมแบบหละหลวม (looser control) (1) การควบคุมแบบเคร่งครัด (tighter control) โดยสถาบันทางการศึกษาจะ ก ากับและควบคุมผ่านการออกนโยบายก าหนดคุณสมบัติทางวิชาการที่เคร่งครัด ซึ่งปัญหาที่มักเกิด ในระบบนี้คือเมื่อนโยบายข้อก าหนดทางวิชาการของประเทศผู้ให้บริการขัดกับของประเทศผู้รับบริการ (2) การควบคุมแบบหละหลวม (looser control) ซึ่งอาจอยู่ในรูปแบบของ ระบบประกาศนียบัตร (licensure) หรือระบบการจดทะเบียน (registration system) ที่ก าหนดคุณสมบัติ ไว้เพียงเล็กน้อยและมีวัตถุประสงค์ของกรอบการก ากับที่แคบ ตัวอย ่างข้อก าหนดในระบบนี้ เช ่น การก าหนดให้ผู้สอนในหลักสูตรการศึกษาข้ามชาติจดทะเบียนวิชาชีพครู การก าหนดข้อบังคับระบบ การให้ประกาศนียบัตร หรือข้อก าหนดเกี่ยวกับการท าบัญชีค่าใช้จ่าย เป็นต้น จะสังเกตได้ว่าระบบดังกล่าว

23 มักไม ่มีข้อก าหนดที่เกี่ยวกับคุณภาพของหลักสูตรการศึกษาข้ามพรมแดน ในทางกลับกันระบบ การจดทะเบียนแบบดังกล่าวท าให้หน่วยของรัฐฯ สามารถเก็บข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมทางตลาด (market activity) ของการบริการการศึกษาข้ามพรมแดนได้อย่างสะดวกมากขึ้น อันเนื่องมาจากการก ากับ ควบคุมของรัฐฯ ที่ไม่เคร่งครัด อย่างไรก็ตาม สิ่งที่จะต้องค านึงเกี่ยวกับทั้งสองระบบนี้คือ สถานการณ์ ทางด้านเศรษฐกิจของทั้งประเทศผู้ให้บริการและประเทศผู้รับบริการ เพราะนโยบายเรื่องการศึกษา ข้ามพรมแดนนั้นมีส่วนเกี่ยวข้องกับนโยบายของประเทศ 2) การรับรองหลักสูตรด้วยตนเอง (self-approval and accreditation) และการ รับรองหลักสูตรด้วยหน่วยงานภายนอก (external approval and accreditation) ในการรับรองหลักสูตรด้วยหน่วยงานภายนอกนั้น “หน่วยงานภายนอก” อาจเป็นได้ทั้งองค์กรอิสระ หรือหน่วยงานของรัฐ โดยการประกันคุณภาพการศึกษาจะต้องคลอบคลุม ทั้งส่วนของผู้ให้บริการและพันธมิตรในท้องถิ่นของประเทศผู้รับบริการ ซึ่งข้อก าหนดหรือรูปแบบของ การรับรองหลักสูตรสามารถแตกต่างออกไปได้สภาพแวดล้อมของแต่ละประเทศ 3) ระบบบังคับ (enforced regulation - mandatory) และระบบสมัครใจ (incentive system - voluntary) ตัวอย่างของมาตรการที่ส่งเสริมการปฏิบัติตามระบบบังคับและระบบสมัครใจ ได้แก่ การอนุญาตให้การศึกษาข้ามพรมแดนสามารถด าเนินการได้ในกรณีที่เป็นไปตามกฎเกณฑ์และ ข้อก าหนดเท่านั้น มีการก าหนดกฎเกณฑ์และข้อก าหนดที่ชัดเจน และมีรายละเอียดเกี่ยวกับการด าเนินการ เป็นต้น 4) ระบบการรับรองหลักสูตรการศึกษาแบบเดี่ยว หรือแบบคู่ขนาน (single system for both domestic and cross-border or dual system) ตัวอย่างระบบการรับรองหลักสูตรการศึกษาแบบเดี่ยว หรือแบบคู่ขนาน เช่น การปรับใช้กลไกการรับรองหลักสูตรทางการศึกษาและการประกันคุณภาพการศึกษาของระบบภายใน ประเทศกับหลักสูตรการศึกษาข้ามชาติใดๆ ที่เข้ามาในประเทศของตน เป็นต้น แต่มักเจอปัญหาในเรื่อง การปรับใช้ข้อก าหนดของระบบภายในประเทศนั้นเหมาะสมกับบริบทของหลักสูตรการศึกษาข้ามพรมแดน หรือไม่ ซึ่งเป็นไปได้ในทางทฤษฎีแต่อาจเป็นปัญหาในทางปฏิบัติ อันเนื่องมาจากความแตกต่างของ ประเทศผู้ให้บริการและประเทศผู้รับบริการไม่ว่าจะเป็นด้านลักษณะและวัฒนธรรมของประเทศ ลักษณะของผู้บริโภค ขนาดและลักษณะตลาด หรือสถานทางการณ์ทางเศรษฐกิจและทางการเมือง ของประเทศ ซึ ่งอีกทางเลือกหนึ่งก็คือการคิดค้นกลไกใหม่ในการก ากับดูแลหลักสูตรการศึกษา ข้ามพรมแดนโดยเฉพาะ อย่างไรก็ตาม ปัจจัยที่ต้องค านึงถึง ได้แก่ ข้อดีทางด้านการบริหาร การเมือง เศรษฐกิจ และอื่นๆ ควบคู่ไปกับข้อเสียของกลไกหรือระบบการก ากับควบคุมการศึกษาข้ามพรมแดน รวมไปถึงความเป็นธรรมเมื่อเกิดกรณีที่ข้อก าหนดของประเทศผู้ให้บริการและผู้รับบริการมีความแตกต่างกัน

24 2.4.3.3 ปัจจัยที่ส่งผลต่อการเลือกและออกแบบระบบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพ การศึกษาข้ามพรมแดน 1) นโยบายส าคัญ (Prevalent policy) และการรับฟังความคิดเห็นจากสาธารณะ (public opinion) เนื่องจากการตัดสินใจของรัฐบาลเรื่องการก าหนดกรอบการก ากับดูแลการประกัน คุณภาพการศึกษามักขึ้นอยู่กับนโยบายส าคัญซึ่งได้รับอิทธิพลมาจากความเชื่อและความคิดเห็นของ สาธารณะในสังคม ดังนั้น ปัจจัยดังกล่าวในบริบทของการศึกษาข้ามพรมแดน ได้แก่ ความกังวลเรื่อง คุณภาพของประเทศผู้ให้บริการ ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดเสรี รวมไปถึงทางเลือกของผู้บริโภค 2) การพัฒนาและขนาดของตลาด (Development and scale of the market) ความสมบูรณ์และขนาดของตลาดเป็นปัจจัยส าคัญที่จะต้องค านึงถึงในการเลือกรูปแบบและระบบกรอบ การก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาซึ่งในปัจจุบันขนาดตลาดของการบริการการศึกษาข้ามพรมแดน มีขนาดใหญ่และก าลังขยายตัวอย่างต่อเนื่อง จึงท าให้การตัดสินใจของรัฐบาลว่าด้วยนโยบายต่างๆ เป็นไปได้ยากมากขึ้น รัฐบาลจะต้องเลือกนโยบายและระบบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษา ที่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้ทั้งสองด้าน นั่นคือ ทางด้านคุณภาพของการศึกษาข้ามพรมแดน และ ด้านการตลาดที่จะไม่ท าให้การขยายตัวหยุดชะงัก ด้วยเหตุนี้จึงท าให้รัฐบาลในบางประเทศเลือกระบบ การก าควบคุมแบบหละหลวม (light approach) เพราะรัฐบาลเชื่อมั่นในกลไกของตลาดและผู้บริโภค ที่ได้รับการศึกษามา 3) กฎข้อบังคับภายในประเทศที่มีอยู่ในปัจจุบัน (Existence of a domestic regulatory system) หากประเทศผู้รับบริการมีระบบการประกันคุณภาพการศึกษา และการรับรองหลักสูตรที่มั่นคง และมีประสิทธิภาพแล้ว ก็จะส่งผลให้การขยายกรอบการก ากับดูแลให้คลอบคลุมการศึกษาข้ามพรมแดน ได้ง่ายขึ้น นั่นคือการก าหนดให้ระบบภายในของประเทศเป็นมาตรฐานเดียวกันกับการศึกษาข้ามพรมแดน ในทางกลับกันหากประเทศผู้รับบริการไม่มีระบบดังกล่าว การก าหนดและสร้างระบบขึ้นมาอาจส่งผลให้ เกิดการเลือกปฏิบัติโดยปราศจากเหตุผลอันสมควร 4) ลักษณะของการศึกษาข้ามพรมแดน (Nature of cross-border education) ประเภท และลักษณะของรูปแบบการด าเนินการศึกษาข้ามพรมแดนมีอิทธิพลโดยตรงต่อกรอบการก ากับดูแล ดังนั้น การเลือกนโยบายกรอบการก ากับดูแลจะต้องค านึงถึงปัจจัยนี้ควบคู่ไปกับการเปิดโอกาสให้มี ความยืดหยุ่นเพื่อให้รองรับการพัฒนาในอนาคต 5) การพิจารณาปัจจัยทางด้านทรัพยากร (Resource considerations) ทรัพยากร ทางการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นอุปกรณ์หรือบุคลากร เป็นสิ่งที่ท าให้การด าเนินการศึกษาข้ามพรมแดน ประสบความส าเร็จ

25 2.4 งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง Cremonini, L., Epping, E., Westerheijden, D. F., & Vogelsang, K (2012) ได้ท าการศึกษา ผลกระทบของการประกันคุณภาพว่าด้วยการศึกษาข้ามพรมแดน โดยใช้กรณีศึกษาการศึกษาข้ามพรมแดน จ านวน 6 กรณี ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่าง (North-South) และอีก 4 กรณี แทนการศึกษาข้ามพรมแดน ระหว่าง North-North (USA-Europe, Europe-Europe) เก็บข้อมูลด้วยวิธีการสัมภาษณ์เชิงลึกทาง โทรศัพท์จากสถาบันการศึกษาแตกต่างกันอีกจ านวน 10 แห่ง เพื่อให้ได้ข้อมูลตอบผลกระทบของการ ประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ผลการศึกษาแสดงให้เห็นถึงความจ าเป็นของการประกันคุณภาพ อันเกิดจากปัจจัยหลายอย่าง เช่น จากแรงกดดันภายนอก หรือผู้เป็นเจ้าของทุน ความสนใจส่วนตัว เพื่อดึงดูดนักศึกษาและทุนวิจัย หรือเส้นทางการพัฒนาคุณภาพเพื่อความเป็นมืออาชีพและความ เป็นเลิศ เป็นต้น โดยผลการศึกษาแสดงให้เห็นถึงการตระหนักถึงความส าคัญของการประกันคุณภาพ ทัศนคติของการประกันคุณภาพว่าเป็นไปเพียงเพื่อการแสดงหลักฐานหรือการประกันเพื่อการพัฒนา คุณภาพจริง มุมมองต่อการประกันว่าเป็นภาระของการศึกษาระดับอุดมศึกษาของชาติ และการใช้ กรอบการประกันภายในจนไม่เห็นคุณค่าของ UNESCO/OECD Guidelines TariQ al-sindi, et.al (2016) ได้รับทุนวิจัยจาก The European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) เพื่อท าการศึกษาการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน (QACHE) โดยเก็บข้อมูลจากหน่วยงานประกันคุณภาพของประเทศต่างๆ ทั้งประเทศนอกสหภาพยุโรป (ออสเตรเลีย) และกลุ่มประเทศผู้รับบริการการศึกษาข้ามพรมแดนจากประเทศสหภาพยุโรป (กลุ่มประเทศ ในอ่าวเปอร์เซีย และภูมิภาคเอเชียแปซิฟิค) ผลการศึกษาพบว่าการด าเนินการประกันคุณภาพ การศึกษาข้ามพรมแดน มีความยากล าบาก และมีช่องว่างในเรื่องความเข้าใจกระบวนการด าเนินการ ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยงานประกันคุณภาพและสถาบันอุดมศึกษา การศึกษาข้ามพรมแดนก าลังได้รับความนิยม แม้ยังมีหลายส่วนที่ต้องพัฒนา เช่น การมีผู้เชี่ยวชาญ และ การสร้าง capacity-building ต่างๆ ของการประกัน เป็นต้น โดยภาพรวมผลการศึกษาพบว่ายังไม่มี ระบบส าหรับการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดนที่ชัดเจน ไม่มีข้อมูลที่ชัดเจนที่พอจะเข้าถึงได้ ในประเทศที่ส ารวจ ความรับผิดชอบระหว่างประเทศผู้รับบริการและให้บริการการศึกษาข้ามพรมแดน ยังไม่ชัดเจน ปัญหาที่น่ากังวลคือ การขาดข้อมูลด้านการศึกษาข้ามพรมแดนและระบบแนวทาง กฎเกณฑ์ภายในที่แตกต่างกัน การส่งเสริมและสร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานประกันคุณภาพ การศึกษา จากภูมิภาคต่างๆ ที่แตกต่างกัน เพื่อให้เกิดการแลกเปลี่ยนข้อมูล นโยบาย และกฎเกณฑ์ ควรเร่งด าเนินการ เครือข่ายระดับภูมิภาค เช่น ENQA, ANQAHE, APQN เป็นต้น จะมีบทบาทส าคัญ ในการอ านวยความสะดวกและจัดการเรื่องนี้คู่มือระหว่างประเทศต่างๆ เช่น UNESCO/OECD Guidelines for quality provision in Cross-border Higher Education, the Standards and Guidelines for quality assurance in the European Higher Education Area เป็นต้น และ

26 แนวทางต่างๆ ภายในของแต่ละประเทศ ควรใช้เป็นฐานในการศึกษาเพื่อการพัฒนาเรื่องการประกัน คุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดนต่อไป นอกจากนี้ Vincent-Lancrin, S., & Pfotenhauer, S (2012) ได้พัฒนา The Guidelines for quality provision in cross-border higher education เพื่อเป็นแนวทางในการสนับสนุนและ ส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศ และเพิ่มความเข้าใจบทบัญญัติว่าด้วยการประกันคุณภาพการศึกษา ข้ามพรมแดน โดยคู่มือแนะน าดังกล่าวจัดท าขึ้นมาเพื่อคุ้มครองนักเรียนและผู้มีส่วนได้เสียต่างๆ จาก ผู้ให้บริการที่มีคุณภาพต่ า โดยเอกสารจัดท าโดยตระหนักถึงความแตกต่าง และความต้องการทาง วัฒนธรรมและสังคมเศรษฐกิจของประเทศผู้รับบริการ ทั้งนี้ เอกสารไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย เป็นเพียงเอกสารแนะน าเท่านั้น โดยประเทศสมาชิก OECD สามารถน าไปปรับใช้ตามความเหมาะสม ของประเทศตน ผลจากการส ารวจความคิดเห็นต่อแนวทางค าแนะน าตามคู่มือว่าประเทศสมาชิก OECD และบางประเทศนอกเหนือ OECD จ านวน 22 ประเทศว่าคิดเห็นอย่างไรต่อค าแนะน าตามคู่มือ ผลการส ารวจชี้ให้เห็นถึงการปฏิบัติตามค าแนะน า สอดคล้องกับข้อเสนอแนะหลักของค าแนะน า 72% เมื่อเป็นค าแนะน าต่อรัฐบาล สถาบันการศึกษา และหน่วยงานประกันคุณภาพและการรับรองคุณภาพ อย่างไรก็ดี ผลส ารวจมีค่าลดลงเหลือ 67% เมื่อเป็นค าแนะน าต่อองค์กรนิสิตนักศึกษา นอกจากนี้ ผล ส ารวจยังชี้ให้เห็นถึงวัตถุประสงค์หรือแนวทางที่พึงประสงค์ตาม Guidelines คือ 1) การก าหนดให้ การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาเป็นส่วนหนึ่งของกรอบการก ากับดูแลของประเทศ (regulatory frameworks) 2) การครอบคลุมทุกรูปแบบการศึกษาระดับอุดมศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา 3) การคุ้มครองนักศึกษาและลูกค้า 4) ความโปร่งใสในการด าเนินการ (ส าหรับผู้ให้บริการ) 5) การเข้าถึง และเผยแพร่ข้อมูล (ส าหรับนักเรียนต่างชาติที่มีศักยภาพ) และ 6) การท างานร่วมกัน Karen Smith (2010) ได้ชี้ให้เห็นถึงความกังวลเกี่ยวกับคุณภาพการศึกษาของการศึกษาข้าม พรมแดน โดยวิเคราะห์ประมวลแนวทางปฏิบัติที่ดีแห่งชาติเกี่ยวกับการประกันคุณภาพการศึกษาของ 3 ประเทศ ซึ่งประมวลเหล่านั้นถูกก าหนดขึ้นเพื่อการบริหารจัดการความร่วมมือระหว่างประเทศ และ ใช้เป็นมาตรฐานคุณภาพการศึกษา คาเร็นใช้วิธีการวิเคราะห์ผ่านการวิเคราะห์ภาษาเพื่อถอดรหัสข้อความ ที่ปรากฏอยู่ในเอกสารเกี่ยวกับกระบวนการประกันคุณภาพ โดยเน้นดูเอกสารแนวทางของผู้ส่งออก การศึกษาข้ามพรมแดนจ านวน 3 ประเทศ คือ สหรัฐอเมริกา (Principles of Good Practice of Overseas International Education Programs for Non-US Nationals) อังกฤษ (Code of Practice for Collaborative Provision and Flexible and Distributed Learning) และออสเตรเลีย (Provision of Education to International Students - Code of Practice and Guidelines for Australian Universities) ผลการศึกษาผู้เขียนได้ตั้งค าถามว่า บทบาทและความรับผิดชอบของหน่วยงานการศึกษา ระดับอุดมศึกษาและพันธมิตรที่เทียบเท่า สามารถปรับใช้เกณฑ์เพื่อตอบสนองต่อความต้องการ ทั้งระดับสากลและท้องถิ่นได้จริงหรือไม่ในการสร้างความร่วมมือในการประกัน โดยผลการศึกษา

27 ได้เสนอแนะการปรับใช้แนวคิดเรื่อง contact zone เป็นเครื่องมือสร้างการประกันคุณภาพการศึกษา เชื่อมโยงผู้ที่เกี่ยวข้อง 2.5 กรอบแนวคิดในการวิจัย แผนภาพที่ 4 กรอบแนวคิดในการวิจัย กรอบระเบียบการประกันคุณภาพภายนอกของ การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา 1) แนวทางแนะน าขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนา ทางเศรษฐกิจและแนวทางในการจัดเตรียมบทบัญญัติว่าด้วย คุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาขององค์การ เพื่อการศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ (UNESCO/OECD Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education) 2) ชุดเครื่องมือขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนา ทางเศรษฐกิจ/องค์การเพื่อการศึกษาวิทยาศาสตร์และ วัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติเกี่ยวกับการก าหนดเกณฑ์คุณภาพ ของการศึกษาข้ามพรมแดน (UNESCO/APQN Toolkit: Regulating the Quality of Cross-border Education) กรอบแนวทางในการก ากับ ดูแลการประกันคุณภาพ ภายนอกของการศึกษาข้าม พรมแดนในระดับอุดมศึกษา

28 บทที่ 3 วิธีด าเนินการวิจัย ในการวิจัยเพื่อพัฒนากรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของ การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา มีขั้นตอนด าเนินการวิจัย ดังนี้ 3.1 ขั้นตอนด าเนินการวิจัย 3.1.1 การก าหนดกรอบแนวคิดในการวิจัย ผู้วิจัยได้ศึกษาแนวคิด หลักการ และงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพภายนอก ของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาเพื่อก าหนดกรอบแนวคิดในการวิจัย ดังน าเสนอในข้างต้น 3.1.2 การวิจัยเอกสาร (Documentary Research) ในการวิจัยเอกสารด าเนินการโดยศึกษาข้อมูลเอกสาร รายงานการศึกษา ต ารา บทความ และงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา และการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษา ข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา โดยมุ่งเน้นศึกษากรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพ (regulatory frameworks) การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาตามเอกสารชุดเครื่องมือขององค์การเพื่อ ความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ และองค์การเพื่อการศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่ง สหประชาชาติเกี่ยวกับการก าหนดเกณฑ์คุณภาพของการศึกษาข้ามพรมแดน (UNESCO/ APQN Toolkit: Regulating the Quality of Cross-border Education) และเอกสารแนวทางแนะน าขององค์การ เพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ แนวทางในการจัดเตรียมบทบัญญัติว่าด้วยคุณภาพ การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาขององค์การเพื่อการศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรม แห่งสหประชาชาติ (UNESCO/OECD Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education) จากนั้นท าการวิเคราะห์และสังเคราะห์เป็นข้อสรุปเกี่ยวกับสภาพการณ์และปัญหาด้าน การประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา 3.1.3 การสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth Interview) ผู้วิจัยได้ท าการสัมภาษณ์เชิงลึกเพื่อศึกษาความคิดเห็นของผู้แทนมหาวิทยาลัยที่เกี่ยวข้อง โดยตรงกับการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาของประเทศไทย โดยด าเนินการดังนี้ 1) การก าหนดผู้ให้ข้อมูล ผู้ให้ข้อมูลหลัก (KeyInformants) เป็นผู้แทนมหาวิทยาลัยที่มีความรู้และมีประสบการณ์ โดยตรงด้านการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนจากสถาบันอุดมศึกษาในประเทศไทย จ านวน 6 แห่ง รวม 6 คน

29 2) การสร้างและพัฒนาเครื่องมือที่ใช้การวิจัย เครื่องมือที่ใช้ในการเก็บรวบรวมข้อมูลโดยการสัมภาษณ์เชิงลึก คือ แนวค าถามซึ่งมี ลักษณะเป็นค าถามปลายเปิดแบบกึ่งโครงสร้าง จ านวน 2 ค าถามหลัก คือ (1) ความคิดเห็นเกี่ยวกับการ ประกันคุณภาพภายนอกของการจัดการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาของประเทศไทยในปัจจุบัน และ (2) ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับเกณฑ์และแนวทางในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการ จัดการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาของประเทศไทยในอนาคต การหาคุณภาพของแนวค าถามส าหรับการสัมภาษณ์เชิงลึกด าเนินการโดยให้ผู้เชี่ยวชาญ ที่มีความรู้และมีประสบการณ์เป็นผู้ประเมินคุณภาพภายนอกในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐหรือเอกชน ที่ไม่ใช่ผู้ให้ข้อมูลหลักในการวิจัยครั้งนี้ จ านวน 5 ท่าน ตรวจสอบความสอดคล้องของแนวค าถามกับ วัตถุประสงค์ของการวิจัย ความเหมาะสมของการใช้ภาษา และความเข้าใจ จากนั้นพิจารณาปรับปรุง แนวค าถามตามข้อเสนอแนะของผู้เชี่ยวชาญ และน าไปใช้สัมภาษณ์ผู้ให้ข้อมูลหลักในการวิจัย 3.2 การเก็บรวบรวมข้อมูล ในการเก็บรวบรวมข้อมูลผู้วิจัยด าเนินการ ดังนี้ 1) ท าการรวบรวมเอกสาร รายงานการศึกษาต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการประกันคุณภาพการศึกษา และการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา โดยมุ่งเน้นศึกษา กรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพ (regulatory frameworks) การศึกษาข้ามพรมแดนในระดับ อุดมศึกษาตามเอกสาร OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits 2) ติดต่อประสานงานกับผู้แทนมหาวิทยาลัยที่มีความรู้และประสบการณ์โดยตรงด้านการ ประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน จากสถาบันอุดมศึกษาทั้งหมด 6 แห่ง รวมจ านวน 6 คน พร้อมทั้งท าหนังสือขอความอนุเคราะห์ในการสัมภาษณ์เชิงลึกเพื่อเก็บรวบรวมข้อมูลการวิจัย 3.3 การวิเคราะห์ข้อมูล ในการวิเคราะห์ข้อมูลจากการศึกษาเอกสารและข้อมูลจากการสัมภาษณ์เชิงลึก ใช้วิธีการ วิเคราะห์เนื้อหา (Content Analysis) เพื่อหาข้อสรุปเกี่ยวกับสภาพการณ์และปัญหาการประกันคุณภาพ ภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาในปัจจุบันตามเอกสาร OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits ข้อสรุปสภาพการประกันคุณภาพการศึกษาของการศึกษาข้ามพรมแดนใน ระดับอุดมศึกษาในประเทศไทย รวมถึงข้อเสนอแนะเกี่ยวกับกรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกัน คุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา

30 3.4 การตรวจสอบความถูกต้องน่าเชื่อถือของข้อมูล การตรวจสอบความถูกต้องและความน่าเชื่อถือของข้อมูล ผู้วิจัยด าเนินการดังนี้ 1) การตรวจสอบสามเส้าด้านข้อมูล (Data Triangulation) เป็นการตรวจสอบข้อมูลที่ได้จาก ผู้ให้ข้อมูลที่ต่างกัน โดยน าข้อมูลที่ได้จากผู้ให้ข้อมูลทั้ง 6 คน มาเปรียบเทียบกันเพื่อพิจารณาว่าเมื่อผู้ให้ ข้อมูลเปลี่ยนไปข้อมูลจะคงเหมือนเดิมหรือไม่ และใช้วิธียืนยันความถูกต้องข้อมูล (Member Checking) โดยผู้ให้ข้อมูลตรวจสอบผลการวิเคราะห์ข้อมูลในแต่ละประเด็น 2) การตรวจสอบสามเส้าด้านวิธีรวบรวมข้อมูล (Methodological Triangulation) เป็น การตรวจสอบข้อมูลที่ได้ด้วยวิธีการเก็บรวบรวมข้อมูลที่แตกต่างกัน ซึ่งผู้วิจัยใช้การสังเคราะห์เอกสาร ทุติยภูมิ และการสัมภาษณ์เชิงลึก ควบคู่กันไปในการเก็บข้อมูลเพื่อพิจารณาความเชื่อมโยงและความ สอดคล้องของข้อมูล 3.5 การสังเคราะห์องค์ความรู้ การสังเคราะห์องค์ความรู้เป็นการน าข้อสรุปที่ได้จากการศึกษาเอกสาร OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits ข้อสรุปสภาพการประกันคุณภาพการศึกษาของการศึกษาข้ามพรมแดนใน ระดับอุดมศึกษาในประเทศไทย และข้อเสนอแนะเกี่ยวกับกรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกัน คุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาจากการสัมภาษณ์เชิงลึก มาสังเคราะห์ และพัฒนาเป็นกรอบแนวทางในการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษา

31 บทที่ 4 ผลการวิจัย จากการศึกษาสภาพการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา ในปัจจุบัน โดยการศึกษาเอกสารชุดเครื่องมือขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ และองค์การเพื่อการศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติเกี่ยวกับการก าหนดเกณฑ์ คุณภาพของการศึกษาข้ามพรมแดน (UNESCO/APQN Toolkit: Regulating the Quality of Crossborder Education) และเอกสารแนวทางแนะน าขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทาง เศรษฐกิจ แนวทางในการจัดเตรียมบทบัญญัติว่าด้วยคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา ขององค์การเพื่อการศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ (UNESCO/ OECD Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education) และการสัมภาษณ์เชิงลึก ผู้แทนจาก มหาวิทยาลัยต่างๆ จ านวน 6 แห่ง รวม 6 คน รวมทั้งการพัฒนากรอบแนวทางในการก ากับดูแลการ ประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา สรุปผลดังนี้ 4.1 สภาพการด าเนินการก ากับดูแลการประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษาในปัจจุบัน จากการศึกษาเอกสาร OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits และการสัมภาษณ์เชิงลึก ผู้แทนจากมหาวิทยาลัยต่างๆ จ านวน 6 แห่ง รวม 6 คน สามารถสรุปสภาพการด าเนินการก ากับดูแล การประกันคุณภาพภายนอกของการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษาในปัจจุบัน โดยผู้วิจัย ขอแยกอธิบายรายประเด็น รายละเอียดดังนี้ 4.1.1 มาตรฐานการจัดตั้งกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษา ตามค าแนะน าของ OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits เอกสาร OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits ได้ก าหนดหลักการจัดตั้งกรอบ การก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน และขั้นตอนการเตรียมการ การด าเนินการ และการบังคับใช้กรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดนไว้ดังนี้ 4.1.1.1 หลักการจัดตั้งกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษา ในการจัดตั้งกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษา เอกสารได้มีการก าหนดหลักการที่เป็นมาตรฐานไว้ดังนี้

32 1) การก าหนดขอบเขตและรูปแบบของกฎเกณฑ์ เอกสารได้ก าหนดขอบเขตของกฎเกณฑ์โดยแยกออกเป็น 3 รูปแบบ คือ 1.1) การก าหนดขอบเขตวัตถุประสงค์ของกรอบการก ากับดูแลหรือกรอบ ทางกฎหมายที่ได้จัดตั้งขึ้น โดยการก าหนดให้หลักสูตรการสอนมีคุณภาพผ่านมาตรฐานและหลักเกณฑ์ ของสถาบันรับรองหลักสูตรจากต่างประเทศ 1.2) การก าหนดรูปแบบการจัดตั้งสถาบันทางการศึกษาข้ามพรมแดน เช่น หากสถาบันฯ ของประเทศผู้ให้บริการได้เลือกการเคลื่อนย้ายบริการทางการศึกษาโดยการจัดตั้ง วิทยาเขตสาขา (branch campus) ขึ้น ปัญหาที่อาจเกิดขึ้นคือวิทยาเขตดังกล่าวนั้นจัดเป็นสถาบันของ ต่างประเทศหรือของประเทศผู้รับบริการเอง เอกสารและคู่มือได้เสนอแนะวิธีแก้ปัญหานี้คือ การตรวจสอบ ดูว่าสถาบันดังกล่าวได้ถูกควบคุม หรือก ากับดูแลโดยข้อบังคับว่าด้วยการศึกษาข้ามพรมแดนของประเทศ ผู้รับบริการหรือไม่ และ 1.3) การก าหนดขอบเขตในหลักสูตรการเรียนการสอนที่อยู่ภายใต้ข้อบังคับ และกรอบการก ากับดูแล ได้แก่ (1) รูปแบบการเคลื่อนย้ายการบริการทางการศึกษาข้ามพรมแดน เช่น ประเภทของรูปแบบการให้บริการการศึกษาข้ามพรมแดนที่จะอยู่ภายใต้ข้อบังคับ การให้บริการ การศึกษาข้ามพรมแดนในรูปแบบของการเรียนทางไกล เป็นต้น ซึ่งอาจต้องการกลไกลการสังเกตการณ์ ที่เฉพาะตัว (2) ระดับชั้นของหลักสูตรการเรียนการสอน ปัญหาที่อาจเกิดขึ้นคือ การก าหนดขอบเขตของการศึกษาในระดับอุดมศึกษาที่ยังไม่เพียงพอ การก าหนดว่าข้อบังคับครอบคลุม อนุปริญญาด้วยหรือไม่ การก าหนดว่าข้อบังคับคลอบคลุมการศึกษาระดับวิชาชีพชั้นสูง หรือหลักสูตร อาชีวะฯ ต่างๆ หรือไม่ (3) ประเภทของหลักสูตรการเรียนการสอน ตัวอย่างปัญหา คือ ประเภท ของหลักสูตรการเรียนการสอนใดบ้าง (หลักสูตรที่เป็นวิชาการและหลักสูตรวิชาชีพ) ที่ข้อบังคับและ กรอบการก ากับดูแลจะครอบคลุม และการก าหนดขอบเขตหลักสูตรวิชาชีพที่สามารถผ่านมาตรฐาน และหลักเกณฑ์การรับรองหลักสูตรจากสถาบันของต่างประเทศได้ (4) ขอบเขตของหลักสูตรการเรียนการสอน ปัญหาอาจเกิดขึ้นในกรณี ของหลักสูตรการอบรมระยะสั้น หลักสูตรที่ไม่ได้รับการรับรอง หรือหลักสูตรภายในขององค์กร ตัวอย่างปัญหาที่อาจเกิดขึ้น คือ ควรจัดให้หลักสูตรการเรียนการสอนที่จะได้รับการรับรองจากประเทศ ผู้ให้บริการเป็นส่วนหนึ่งของหลักสูตรการให้บริการการศึกษาข้ามพรมแดนด้วยหรือไม่ (5) ประเภทของกิจกรรมทางวิชาการ เช่น การก าหนดขอบเขตของ หลักสูตรการเรียนการสอน การประเมินผลหลักสูตรการเรียนการสอนผ่านการท าข้อสอบเพียงอย่างเดียว เป็นต้น

33 อย่างไรก็ตาม ในการก าหนดรูปแบบและขอบเขตของข้อบังคับและกรอบ การก ากับดูแลนั้น ขึ้นอยู่กับสภาพแวดล้อมและบริบทของแต่ละประเทศ ซึ่งอาจแตกต่างกันออกไป การก าหนดกฎเกณฑ์เหล่านี้อย่างชัดเจนจะส่งผลให้เกิดโครงสร้างการบริหารปกครองที่ชัดเจนไปด้วย และน าไปสู่การร้องทุกข์ที่น้อยลงอีกเช่นกัน 2) การก าหนดหลักเกณฑ์และบรรทัดฐานของข้อบังคับต่างๆ หลักเกณฑ์คือ ข้อก าหนด มาตรฐาน หรือเงื่อนไขใดที่จะต้องบรรลุเพื่อให้ สามารถด าเนินการศึกษาข้ามพรมแดนในประเทศนั้นๆ ได้โดยทั่วไป มี 4 หลักเกณฑ์ ได้แก่ 2.1) การรับรองและยอมรับหลักสูตรหรือคุณวุฒิในประเทศนั้นๆ โดยทั่วไป หลักสูตรการเรียนการสอนจะต้องได้รับการรับรองจากประเทศผู้ให้บริการ ซึ่งการรับรองในที่นี้ หมายถึง การรับรองจากรัฐบาล หรือองค์กรอื ่นๆ ที่เกี่ยวข้องที่มีอ านาจทางกฎหมายส าหรับการรับรอง ปัญหามักเกิดขึ้นหากประเทศผู้ให้บริการไม่มีหน่วยงานส่วนกลางที่มีอ านาจในการรับรองหลักสูตรการศึกษา หรือในกรณีที่อ านาจของหน่วยงานรับรองหลักสูตรไม่ครอบคลุมการบริการที่อยู่นอกพรมแดนจาก ประเทศตนได้ 2.2) คุณภาพด้านวิชาการ วัตถุประสงค์หลักของการก าหนดกรอบก ากับ ดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาคือ การคุ้มกันคุณภาพทางวิชาการของการศึกษาข้ามพรมแดน โดยมีหลักเกณฑ์ทั่วไป และข้อก าหนดพิเศษด้านวิชาการ ดังนี้ (1) หลักเกณฑ์ทั่วไปด้านวิชาการ มีประเด็นพิจารณา ดังนี้ ก.กรณีที่มาตรฐานหรือหลักเกณฑ์ของหลักสูตรฯ นั้นไม่สอดคล้อง กับมาตรฐานของประเทศผู้ให้บริการหรือผู้รับบริการ ดังนั้น การก าหนดมาตรฐานและหลักเกณฑ์ ที่สอดคล้องกับทั้งสองประเทศก็อาจเป็นอีกแนวทางหนึ่งในการแก้ปัญหา ข. การก าหนดมาตรฐานโดยประเทศผู้ให้บริการ เรียกว่า แนวคิด ความสามารถเปรียบเทียบได้(comparability) นั่นคือ มาตรฐานดังกล่าวจะต้องสอดคล้อง และ มีความสามารถในการเปรียบเทียบได้กับมาตรฐานของหลักสูตรการเรียนการสอนในประเทศผู้รับบริการ ถึงแม้ว่ามาตรฐานของประเทศผู้รับบริการจะสูงกว่าของประเทศผู้ให้บริการก็ตาม แนวคิดนี้ท าให้ หลักสูตรการศึกษาข้ามพรมแดนนั้นไม่ได้ถูกควบคุมและก ากับดูแลโดยข้อบังคับใดๆ ของประเทศ ผู้รับบริการ เพราะมาตรฐานที่ก ากับดูแลหลักสูตรฯซึ่งก าหนดโดยประเทศผู้ให้บริการมีความสอดคล้อง และมีความสามารถในการเปรียบเทียบได้ กับมาตรฐานของประเทศผู้รับบริการ ค.กรณีของการจัดตั้งวิทยาเขตสาขา เนื่องจากสถาบันการศึกษานั้น จัดอยู่ในประเภทของทั้งกลุ่มสถาบันทางศึกษาภายในประเทศและการศึกษาข้ามพรมแดน ดังนั้น ข้อบังคับ และกรอบการก ากับดูแลจึงขึ้นอยู่กับการจ าแนกประเภทของสถาบัน ง. ปรากฏการณ์ที่องค์กรหรือกลุ่มองค์กรระหว่างประเทศร่วมมือกัน ในการบริการการศึกษาข้ามพรมแดนให้แก่ประเทศผู้รับบริการ ในกรณีนี้จะเห็นได้ชัดว่าการระบุประเทศ

34 ผู้ให้บริการเป็นไปได้ยาก ส่งผลกระทบต่อการก าหนดมาตรฐานทางการศึกษาในประเทศผู้รับบริการเช่นกัน เพราะไม่สามารถน ากฎเกณฑ์และมาตรฐานของประเทศผู้ให้บริการมาเปรียบเทียบได้ดังนั้นการจัดตั้ง ระบบคู่ขนาน (Dual Systems) คือระบบที่ใช้มาตรฐานของทั้งประเทศผู้ให้บริการและผู้รับบริการ ซึ่งอาจเป็นไปได้ในรูปแบบของระบบความสมัครใจ (voluntary system) แต่อาจพบปัญหาในเรื่อง การขาดค าจ ากัดความว่าด้วยหลักเกณฑ์เรื่องคุณภาพในระดับสากลของค าว่า “การสมัคร” (registration) “ประกาศนียบัตร” (licensure) และ “การรับรองหลักสูตร” (accreditation) (2) ข้อก าหนดพิเศษในด้านวิชาการ เช่น ก. การก าหนดสัดส่วนของเนื้อหาหลักสูตรการเรียนการสอน ของประเทศผู้ให้บริการที่ต้องมีอยู่ในหลักสูตรของศึกษาข้ามพรมแดน ข. การก าหนดสัดส่วนของบุคลากรจากประเทศผู้ให้บริการ ที่ต้องมีอยู่ในการให้บริการการศึกษาข้ามพรมแดนในประเทศผู้รับบริการ ค. การก าหนดให้องค์กรรับรองหลักสูตรฯ ในต่างประเทศ สร้างความร่วมมือกับองค์กรที่มีลักษณะคล้ายกันที่ตั้งอยู่ในประเทศผู้รับบริการ 2.3) การคุ้มครองผู้บริโภค ควรตระหนักว่าการก าหนดข้อบังคับและกรอบ การก ากับดูแลนั้นเพื่อวัตถุประสงค์แก่การคุ้มครองบริโภค ซึ่งแยกออกจากปัญหาด้านคุณภาพของ หลักสูตรที่มีความส าคัญมากเช่นกัน ตัวอย่างมาตรการในการคุ้มครองผู้บริโภคหรือนักศึกษาในการศึกษา ข้ามพรมแดน เช่น (1) การก าหนดข้อบังคับว่าด้วยเรื่องทุนทรัพย์และการจัดการทาง การเงินของผู้ให้บริการ ข้อก าหนดว่าด้วยเรื่องค่าธรรมเนียมการศึกษาและนโยบายในการเรียกเงินคืน (2) การเลือกใช้ประเภทหลักฐานที่เหมาะสมและปลอดภัย เช่น หลักฐานการจ่ายเงินค่าธรรมเนียมต่างๆ เป็นต้น (3) การเผยแพร่ข้อมูลว่าด้วยเรื่องหลักสูตรฯและด้านอื่นๆ ที่จ าเป็น แก่ผู้เรียนแก่สาธารณะซึ่งจะต้องประกอบไปด้วยข้อมูลที่มีความน่าเชื่อถือและถูกต้อง 2.4) ความจ าเป็นหรือนโยบายของประเทศนั้นๆ (national policy) การ ก าหนดข้อบังคับที่เกี่ยวข้องกับนโยบายของประเทศเกี่ยวข้องกับการศึกษา วัฒนธรรม เศรษฐกิจและ ภาษาศาสตร์ ของสังคม ข้อบังคับเหล่านี้ถือเป็นข้อบังคับที่นอกเหนือจากข้อก าหนดต่างๆ เรื่องคุณภาพ และมาตรฐานของหลักสูตรฯ 3) ประเภทของกรอบการก ากับดูแล กฎข้อบังคับ หรือกฎหมาย 3.1) สถานะของอ านาจบังคับในข้อบังคับเรื่องการศึกษาข้ามพรมแดน โดยทั่วไปหากอ านาจดังกล่าวได้รับการเกื้อหนุนจากกฎหมายปัญหาก็จะหมดไป แต่กรณีที่เป็นปัญหาคือ เมื่อระบบข้อบังคับอยู่ในรูปแบบของระบบสมัครใจที่การปฏิบัติตามขึ้นอยู่กับสิ่งตอบแทนความนิยม และแรงจูงใจอื่นๆ ดังนั้นปัญหาที่ต้องค านึงถึง ได้แก่

35 (1) กฎหมายในปัจจุบันมีผลบังคับใช้หรือไม่ และจะก ากับดูแลระบบ สมัครใจที่ขับเคลื่อนการปฏิบัติตามด้วยผลตอบแทนต่างๆ อย่างไร (2) ลักษณะของกฎหมายใหม่ที่จะประกาศใช้ ซึ่งจะต้องดูในเรื่อง ของขอบเขตในกฎหมายดังกล่าว รายละเอียดว่าด้วยเรื่องการด าเนินการ รวมไปถึงมาตรการต่างๆ ที่ได้บัญญัติไว้ 3.2) ความสมดุลในการบัญญัติกฎหมาย รัฐจะต้องสร้างสมดุลในการ บัญญัติกฎหมายอย่างระมัดระวัง นั่นคือการใช้ภาษาในการตรากฎหมายที่แคบและละเอียดอาจไม่สามารถ แก้ปัญหาได้เสมอไป ในทางกลับกัน อาจส่งผลให้เกิดปัญหาเรื่องช่องว่างของกฎหมายมากกว่าเดิม ดังนั้น การตรากฎหมายโดยใช้ภาษาที่กว้างควบคู่กับการใช้ข้อบังคับหรือเอกสารที่เกี่ยวข้องกับด้วยการ ปรับใช้กฎหมายดังกล่าวอาจเป็นทางเลือกที่มีประสิทธิภาพมากกว่าในทางการด าเนินการ อันเนื่องมาจาก ความยืดหยุ่นและความสามารถในการเปลี่ยนแปลงวิธีการปรับใช้กฎหมาย 4) ลักษณะของกรอบการก ากับดูแล กรอบการก ากับดูแลอาจบัญญัติบทลงโทษและก าหนดแรงจูงใจเพื่อก่อให้เกิด ประสิทธิภาพที่มากขึ้น โดยในด้านของบทลงโทษนั้น รัฐฯ อาจก าหนดเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ต่างๆ ในการให้บริการการศึกษาข้ามพรมแดน ซึ่งจะต้องได้รับการเกื้อหนุนจากกฎหมายที่อ านาจบังคับ ส่วนด้านของนโยบายการสร้างแรงจูงใจนั้นสามารถท าได้เมื่อมีการปฏิบัติตามข้อบังคับและหลักเกณฑ์ต่างๆ ที่ได้ก าหนดไว้ 5) ทางเลือกในการบังคับใช้ข้อบังคับและกรอบการก ากับดูแลผ่านองค์กร การบังคับใช้และด าเนินการภายใต้กรอบการก ากับดูแลมีหลากหลายทาง ที่รัฐบาลสามารถเลือกได้ โดยจะต้องค านึงถึงความสามารถในทรัพยากรต่างๆ ของประเทศ กรอบ กฎหมาย บังคับใช้ในปัจจุบัน ทางเลือกในการบังคับใช้ข้อบังคับและกรอบการก ากับดูแลผ่านองค์กร ได้แก่ ผ่านองค์กรของรัฐบาล ผ่านองค์กรอิสระที่ไม่อยู่ในสังกัดของรัฐ ผ่านการใช้หลายองค์กร ที่แบ่ง สัดส่วนความรับผิดชอบกันอย่างชัดเจน อาทิเช่น หนึ่งองค์กรสอดส่องดูแลระบบการบริหารจัดการ และ อีกองค์กรสอดส่องดูแลคุณภาพและการด าเนินการเรียนการสอน รวมไปถึงระบบการรับรองหลักสูตรฯ 6) กองทุนสนับสนุนกรอบการก ากับดูแล รัฐบาลจะต้องตัดสินใจว่าการประกันคุณภาพของหลักสูตรการศึกษา ข้ามพรมแดนจะได้รับการบริหารจัดการและสนับสนุนทางด้านการเงินอย่างไร ซึ่งมี 2 แนวคิดหลัก ได้แก่ ค่าใช้จ่ายในส่วนนี้ควรเป็นหน้าที่ของผู้เสียภาษีฯ เพราะข้อบังคับเหล่านี้ถือเป็นประโยชน์ต่อประเทศ อีกแนวคิดคือ ค่าใช้จ่ายในส่วนนี้ควรเป็นความรับผิดชอบของประเทศผู้ให้บริการ อย่างไรก็ตาม การน า แนวคิดทั้งสองมารวมกันท าให้ประเทศผู้ให้บริการและผู้รับบริการรับผิดชอบเรื่องค่าใช้จ่ายร่วมกัน ก็อาจเป็นทางเลือกที่ดี ขณะเดียวกันสิ่งที่รัฐบาลต้องระวังเป็นอย่างมากคือ การแสวงหาผลก าไรของ สถาบันทางการศึกษาที่อาจให้ความส าคัญกับเรื่องนี้มากเกินไปจนละเลยการก ากับดูแลด้านอื่นๆ

36 4.1.1.2 ขั้นตอนการเตรียมการ การด าเนินการ และการบังคับใช้กรอบการก ากับ ดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ในการเตรียมการ การด าเนินการ และการบังคับใช้กรอบการก ากับดูแลการ ประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน มีการก าหนดมาตรฐานไว้ดังนี้ 1) การเตรียมการ (Preparation) มี4 ขั้นตอน ดังนี้ ขั้นตอนที่ 1 การศึกษาประวัติและภูมิหลัง วิเคราะห์ข้อมูล และ ปรึกษาหารือ ในการศึกษาข้อมูลจะต้องครอบคลุมเนื้อหาเกี่ยวกับขนาดของตลาดในการบริการการศึกษา ข้ามพรมแดน ประเภทของหลักสูตรการเรียนการสอน รูปแบบการบริหารจัดการในการบริการการศึกษา ข้ามพรมแดน และวิธีการเคลื่อนย้ายการศึกษาในลักษณะข้ามพรมแดน ซึ่งจะต้องค้นคว้าข้อมูลในส่วนที่ เป็นอดีตและปัจจุบัน รวมไปถึงแนวโน้มของการพัฒนาการศึกษาข้ามพรมแดนในอนาคต เพราะ ส่งผลกระทบโดยตรงต่อระบบการก าหนดข้อบังคับและมาตรการต่างๆ ทั้งนี้ควรมีความเข้าใจปัญหา ที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาข้ามพรมแดนเป็นอย่างดี ผ่านกระบวนการค้นคว้าข้อมูล และการปรึกษาหารือ ที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งอาจท าให้ได้โดยการจัดท าผลส ารวจกับสาธารณะ กลุ่มนักศึกษา นายจ้าง ผู้ที่เกี่ยวข้อง กับระบบการศึกษาท้องถิ่นและผู้ให้บริการการศึกษาข้ามพรมแดน ขั้นตอนที่ 2 การส ารวจตัวอย่างและแนวทางการออกแบบและก าหนด ข้อบังคับ การด าเนินการในขั้นตอนนี้สามารถท าควบคู่ไปกับขั้นตอนแรกได้โดยการส ารวจแบบอย่าง ของประเทศอื่นๆ ในการออกแบบระบบการก าหนดข้อบังคับและกรอบการก ากับดูแล ปัจจัยที่ต้องค านึง ได้แก่ สถานการณ์ของตลาด ประเภทของการศึกษาข้ามพรมแดน และปัญหาเรื่องคุณภาพต่างๆ ที่พบเจอ ในขั้นตอนแรกแนวทางการแก้ปัญหาคือการหารือกับผู้ที่ปฏิบัติงานในสาขาเดียวกัน จากหลายๆ ประเทศ ทั้งนี้ในส่วนของการส ารวจกลไกและกรอบกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันเรื่องการศึกษาและการคุ้มครอง ผู้บริโภคนั้น จะต้องวิเคราะห์ว่ากลไกดังกล่าวสามารถบังคับใช้กับกรณีของการศึกษาข้ามพรมแดนได้ หรือไม่ ขั้นตอนที่ 3 การเตรียมการด าเนินการ ด าเนินการดังนี้ (1) การสร้างแผนโครงการและกรอบเวลาของการด าเนินการ โดยค านึงถึง ความจ าเป็นในการด าเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไป และการก าหนดระยะเวลาที่เหมาะสมในกระบวนการ สมัครและการรับรองหลักสูตรฯ (2) การคาดการณ์ถึงทรัพยากรที่จะต้องใช้ในการด าเนินการ การก าหนด โครงสร้างและกระบวนการในการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการศึกษา (3) การจัดตั้งองค์กรที่รับผิดชอบเรื่องการก ากับดูแล อบรมบุคลากร ออกแบบโครงสร้างระบบการสมัครเรียน และระบบการบริหารจัดการข้อมูลอื่นๆ รวมไปถึง การจ้าง ผู้เชี่ยวชาญในด้านต่างๆ เมื่อจ าเป็น (4) การก าหนดหลักเกณฑ์และระบบการประเมินผลการด าเนินการ

37 ขั้นตอนที่ 4 การเปิดเผยข้อมูลให้แก่สาธารณะ และการส่งเสริมระบบ ข้อบังคับ จะต้องด าเนินการให้แล้วเสร็จก่อนเกิดการด าเนินการกรอบการก ากับดูแล โดยข้อมูล ที่จะต้องเปิดเผยแก่สาธารณะ ได้แก่ ข้อก าหนดต่างๆ และข้อมูลอื่นๆ ที่จ าเป็นแก่ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง 2) การด าเนินการปรับใช้กรอบการก ากับดูแล (Implementation) 2.1) การเริ่มต้นการด าเนินการ (1) มีการประกาศวันที่ที่ข้อก าหนดต่างๆ เริ่มมีผลบังคับใช้อย่างชัดเจน อาทิเช่น การรับสมัครเข้าเรียน (2) มีการตรวจสอบว่ากลุ่มเป้าหมายได้รับทราบและเข้าถึงระบบ ดังกล่าวหรือไม่ (3) ให้ความรู้แก่กลุ่มผู้บริโภคและสาธารณะเกี่ยวกับเรื่องข้อก าหนด ต่างๆ เรื่องการศึกษาข้ามพรมแดน เช่น การสมัครเข้าเรียนและระบบการรับรองหลักสูตร โดยจะต้อง มีการด าเนินการดังกล่าวอย่างเป็นค่อยเป็นค่อยไปและต่อเนื่อง เป็นต้น 2.2) การก าหนดหลักฐานในการตรวจสอบการปฏิบัติตามข้อก าหนด ในระหว่างการด าเนินการนโยบายและข้อบังคับต่างๆ จะต้องมีการ ก าหนดหลักฐานที่ใช้ส าหรับตรวจสอบการปฏิบัติตามข้อก าหนด ซึ่งประกอบด้วยโครงสร้าง ระยะเวลา และเนื้อหาของหลักสูตรฯ ข้อก าหนดในการเข้าและจบการศึกษา รูปแบบการเคลื่อนย้ายการศึกษา บุคลากร สื่อและอุปกรณ์ในการเรียนการสอน การประเมินผล ระบบการบริหารจัดการหลักสูตร เช่น การประกันคุณภาพการศึกษาของประเทศผู้ให้บริการและผู้รับบริการ ข้อตกลงเรื่องความรับผิดชอบของ ประเทศผู้ให้บริการและผู้รับบริการ ช่องทางการติดต่อสื่อสารระหว่างผู้ให้บริการและผู้รับบริการ ทั้งนี้ การด าเนินการรวบรวมหลักฐานต่างๆ อาจได้จากข้อมูลที่ผู้ให้บริการส่งมา การตรวจสอบเจ้าหน้าที่ ที่สอดส่องดูแล การปฏิบัติตามข้อบังคับ และข้อมูลจากภาครัฐฯ หรือหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการประกัน คุณภาพการศึกษาของหลักสูตรการศึกษาข้ามพรมแดน โดยประเทศผู้ให้บริการยังสามารถก าหนด หลักเกณฑ์อื่นๆ ที่เกี่ยวข้องได้อีกด้วย เช่น การคุ้มครองผู้บริโภค เป็นต้น 3) การบังคับใช้ (Enforcement) 3.1) การบังคับใช้ข้อก าหนดหรือข้อบังคับต่างๆ จะต้องเป็นไปอย่าง พร้อมกัน โดยสิ่งที่จะต้องตรวจสอบอยู่เสมอ ได้แก่ การระบุว่ามีการด าเนินการที่ผิดกฎหมายหรือไม่ โดยในระยะเริ่มต้นของการบังคับใช้ปัจจัยที่ต้องระวังและให้ความส าคัญที่สุดคือ ความเข้าใจของ ผู้ที่เกี่ยวข้องทุกภาคส่วนในเรื่องของข้อก าหนดในกรอบการก ากับดูแลต่างๆ ซึ่งสิ่งที่จะช่วยได้คือการ ระบุและวินิจฉัยปัญหาหรือช่องว่างต่างๆ ที่อาจเกิดในการบังคับใช้รวมไปถึงการติดตามผลการ ด าเนินงานหรือกระบวนการเยียวยาต่างๆ ที่เหมาะสมกับสถานการณ์และปัญหาดังกล่าว

38 3.2) การสร้างความร่วมมือกับประเทศผู้ให้บริการ การสร้างความร่วมมือ กับประเทศผู้ให้บริการและหน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการประกันคุณภาพการศึกษานั้นมีความจ าเป็น และเกี่ยวข้องกับการบังคับใช้ข้อก าหนดในกรอบการก ากับดูแล ด้วยเหตุดังต่อไปนี้ (1) การด าเนินการประกันคุณภาพการศึกษาโดยประเทศผู้รับบริการนั้น มีข้อจ ากัด อาจเป็นการผลักภาระความรับผิดชอบในการประกันคุณภาพการศึกษาให้แก่สถาบันรับรอง คุณวุฒิของประเทศผู้ให้บริการ (2) การสื่อสารระหว่างประเทศผู้รับบริการและผู้ให้บริการว่าด้วย เรื่องหลักเกณฑ์ต่างๆ นั้นมีความจ าเป็นอย่างยิ่ง ความร่วมมือนี้จะส่งผลให้สถาบันรับรองคุณวุฒิของ หลักสูตรการศึกษาข้ามพรมแดนด าเนินงานในการประกันคุณภาพการศึกษาได้ง่ายยิ่งขึ้น ดังนั้น การประกันคุณภาพการศึกษาของหลักสูตรการศึกษาข้ามพรมแดน จึงควรเป็นความรับผิดชอบร่วมกัน โดยอีกทางเลือกหนึ่งที่มีประสิทธิภาพมากส าหรับรัฐบาลและ หน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องการประกันคุณภาพการศึกษาคือ การสร้างช่องทางที่สามารถให้หน่วยงาน ทั้งสองภาคส่วนสามารถท างานร่วมกันได้ ซึ่งจะต้องอ านวยความสะดวกแก่การด าเนินการงาน ดังต่อไปนี้ (1)การรับรองคุณวุฒิหรือสถานะของหลักสูตรฯจากประเทศผู้รับบริการ (2) การเก็บรักษาข้อมูลของระบบการศึกษาและการประกันคุณภาพ การศึกษาของประเทศผู้ให้บริการ (3) การจัดหาข้อมูลให้แก่ประเทศผู้ให้บริการว่าด้วยเรื่องข้อบังคับ ในกรอบการก ากับดูแลของประเทศผู้รับบริการและการแสวงหาความร่วมมือในการเผยแพร่ข้อมูล (4) การแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการ ประกันคุณภาพการศึกษาในหลักสูตรการศึกษาข้ามพรมแดน (5) การสร้างความร่วมมือในการก าหนดข้อหลักเกณฑ์ต่างๆ และ การประกันคุณภาพการศึกษาของหลักสูตรการศึกษาข้ามพรมแดน รวมไปถึงกิจกรรมการด าเนินการ ตรวจสอบ (Audit Activities) ของกันและกันซึ่งสามารถเป็นแบบเฉพาะกิจ (ad-hoc basis) และ แบบประจ า (regular basis) (6) การร่วมกันก าหนดหลักปฏิบัติที่ดี หรือการแลกเปลี่ยนข้อมูลกัน ในเรื่องของหลักปฏิบัติในระบบการศึกษาต่างๆ อย่างไรก็ตาม ในระหว่างการบังคับใช้อาจเกิดปัญหา ดังนี้ (1) ความเข้าในกฎหมายและข้อบังคับต่างๆ แม้ว่ากฎหมายหรือข้อบังคับต่างๆ จะได้ถูกก าหนดไว้แต่ปัญหา หรือความไม่แน่นอนในการปรับใช้อาจเกิดขึ้นได้ทั้งนี้เป็นเพราะสาเหตุมาจากการตีความกฎหมาย ที่แตกต่างกัน ช่องว่างของการปรับใช้ในกรณีที่ไม่คาดหมายมาก่อน เพราะกฎหมายไม่สามารถเขียน ให้คลอบคลุมทุกสถานการณ์ได้ ดังนั้น หน่วยงานทางการจะต้องแก้ปัญหาดังกล่าวที่ว ่าด้วยเรื่อง

39 ความเข้าใจในกฎหมาย ตลอดจนปัญหาอื่น ๆ ที่อาจเกิดขึ้น วิธีหนึ่งที่มีประสิทธิภาพ คือ การรวบรวม กรณีและแนวทางการแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่เคยเกิดขึ้นมาทั้งหมดเพื่อใช้อ้างอิงในอนาคต อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีที่มีความซับซ้อน อาจต้องแก้ไขปัญหาด้วยการแก้บทบัญญัติกฎหมาย ซึ่งจะต้องพิจารณา ความเหมาะสมและเงื่อนเวลา (2) แรงต่อต้านจากผู้ให้บริการและอื่นๆ เนื่องจากข้อบังคับว่าด้วยเรื่องหลักสูตรการศึกษาข้ามพรมแดน เป็นการสร้างภาระหน้าที่ใหม่ต่อสังคม ดังนั้นจึงท าให้เกิดความไม่คุ้นชินต่อระบบดังกล่าว ซึ่งอาจน าไปสู่ การต่อต้านจากทั้งผู้ให้บริการและผู้รับบริการ ด้วยเหตุนี้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงต้องมีมาตรการที่สามารถ รองรับปัญหาดังกล่าวได้ จะต้องสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ทั้งสองฝ่ายเพื่อให้พวกเขาสนับสนุนหลักเกณฑ์ และข้อบังคับเหล่านี้ ซึ่งวิธีหนึ่งที่สามารถท าได้คือการรับฟังความคิดเห็นจากสาธารณะ ซึ่งเป็นแรงขับเคลื่อน ส าคัญของตลาด นอกจากนี้รัฐบาลในประเทศผู้รับบริการยังสามารถยึดแนวทางปฏิบัติจาก UNESCO/ OECD Guidelines ได้อีกด้วย (3) ความกดดันจากภาระหน้าที่ที่มากเกินไปและความไม่แน่นอน ปัญหาดังกล่าวมักเกิดขึ้นในตลาดของการศึกษาข้ามพรมแดนที่มีขนาดใหญ่ ซึ่งท าให้ การคาดการณ์ของอุปสงค์นั้นมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้นโดยเฉพาะในระบบสมัครใจ ดังนั้น จึงมีความจ าเป็น อย่างยิ่งในการเตรียมมาตรการรองรับปัญหาต่างๆ ที่ส่งผลต่อการบังคับใช้ข้อบังคับ ในกรอบการก ากับ ดูแลการศึกษาข้ามพรมแดน เช่น การขาดแคลนทรัพยากรหรือบุคลากร เป็นต้น (4) อุปสรรคในการปลุกจิตส านึกสาธารณะ ข้อบังคับต่างๆ ในกรอบการก ากับดูแลการศึกษาข้ามพรมแดน จะสามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพหากสามารถเป็นส่วนหนึ่งของจิตส านึกของสาธารณะ ดังนั้น หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องด าเนินการอย่างต่อเนื่องที่จะสร้างจิตส านึกสาธารณะ โดยการ เผยแพร่ข้อมูลว่าด้วยเรื่องการประกันคุณภาพการศึกษาและข้อบังคับต่าง ๆ ของหลักสูตรการศึกษา ข้ามพรมแดน (5) การรับรองคุณวุฒิ การรับรองคุณวุฒิอาจมีความซับซ้อนได้ในบางกรณี สิ่งที่ผู้ปกครอง และนักศึกษามักกังวลเรื่องคุณวุฒิคือการจ้างงานจากคุณวุฒิดังกล่าว ซึ่งอาจสร้างความไม่แน่นอนได้ เพราะบางที่อาจปฏิเสธการรับรองดังกล่าวอันเนื่องมาจากความแตกต่างของหลักเกณฑ์และเงื่อนไข ในการรับรองหลักสูตรฯ ซึ่งผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ได้แก่ นักศึกษาและนายจ้างจะต้องรับทราบถึงเงื่อนไข ดังกล่าว นอกจากนี้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องด าเนินการให้ความรู้และสร้างความเข้าใจในเรื่อง ดังกล่าวให้แก่สาธารณะอย่างต่อเนื่อง

40 (6) ความท้าทายที่เกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงของรูปแบบการศึกษา ข้ามพรมแดน รูปแบบการเคลื่อนย้ายการศึกษาในลักษณะข้ามพรมแดนแต่ละแบบ มีปัญหาเฉพาะตัว ซึ่งปัญหามักเกิดขึ้นในระบบการเรียนทางไกล การติดตามผล การเรียนการสอน โดยสาเหตุหลักของปัญหาดังกล่าว คือ การที่ผู้ให้บริการไม่มีอ านาจที่มากพอในการก ากับดูแลหลักสูตร การเรียนการสอน ทั้งนี้กรณีที่เป็นปัญหามากที่สุด คือ การศึกษาข้ามพรมแดน ในรูปแบบของสถาบัน หรือบริษัทระหว่างประเทศ (international institutions/corporations) เพราะเป็นการยากที่จะระบุ ประเทศผู้ให้บริการอย่างเฉพาะเจาะจง ดังนั้น จึงเกิดเป็นความท้าทายในการก าหนดขอบเขตการก าหนด หลักเกณฑ์ต่างๆที่จะบังคับใช้กับประเทศผู้ให้บริการ (7) ทรัพยากรและสิ่งอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องในระบบการติดตามผลที่ต่อเนื่อง กรอบการก ากับดูแลจะมีประสิทธิภาพได้ก็ต่อเมื่อมีการติดตามผล และสังเกตการณ์อย่างต่อเนื่องภายหลังจากการบังคับใช้ ซึ่งจะต้องเป็นไปโดยจะต้องเป็นไปในรูปแบบ ที่ไม่สร้างภาระให้แก่ผู้ที่อยู่ภายใต้ข้อบังคับมากเกินไป จากที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้น สามารถน าเสนอในรูปตารางสรุปสรุปมาตรฐานการ จัดตั้งกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดนในระดับอุดมศึกษา ตามค าแนะน า ของ OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits ดังตาราง ตารางที่ 2 สรุปมาตรฐานการจัดตั้งกรอบการก ากับดูแลการประกันคุณภาพการศึกษาข้ามพรมแดน ในระดับอุดมศึกษา ตามค าแนะน าของ OECD/UNESECO Guidelines และ Toolkits ประเด็น มาตรฐานการจัดตั้งกรอบการก ากับดูแลฯ 1. หลักการจัดตั้งกรอบการ ก ากับดูแลการประกัน คุณภาพการศึกษาข้าม พรมแดน 1. การก าหนดขอบเขตของกฎเกณฑ์ 1.1 การก าหนดขอบเขตวัตถุประสงค์ของกรอบการก ากับดูแล หรือ กรอบทางกฎหมายที่ได้จัดตั้งขึ้น 1.2 การก าหนดรูปแบบการจัดตั้งสถาบันทางการศึกษาข้ามพรมแดน 1.3การก าหนดขอบเขตในหลักสูตรการเรียนการสอนที่อยู่ภายใต้ข้อบังคับ และกรอบการก ากับดูแล 2. การก าหนดหลักเกณฑ์และบรรทัดฐานของข้อบังคับต่างๆ 2.1 การรับรองและยอมรับหลักสูตรหรือคุณวุฒิในประเทศนั้นๆ 2.2 คุณภาพด้านวิชาการ 2.3 การคุ้มครองผู้บริโภค

41 ประเด็น มาตรฐานการจัดตั้งกรอบการก ากับดูแลฯ 2.4 ความจ าเป็นหรือนโยบายของประเทศนั้นๆ 3. ประเภทของกรอบการก ากับดูแล กฎข้อบังคับ หรือกฎหมาย 3.1 สถานะของอ านาจบังคับในข้อบังคับเรื่องการศึกษาข้ามพรมแดน 3.2 ความสมดุลในการบัญญัติกฎหมาย 4. ลักษณะของกรอบการก ากับดูแล 5. ทางเลือกในการบังคับใช้ข้อบังคับและกรอบการก ากับดูแลผ่านองค์กร 6.กองทุนสนับสนุนกรอบการก ากับดูแล 2. ขั้นตอนการเตรียมการ การด าเนินการ และการ บังคับใช้กรอบการก ากับ ดูแลการประกันคุณภาพ การศึกษาข้ามพรมแดน 1. การเตรียมการ (Preparation) มี4 ขั้นตอน ดังนี้ ขั้นตอนที่ 1 การศึกษาประวัติและภูมิหลัง วิเคราะห์ข้อมูล และปรึกษาหารือ ขั้นตอนที่ 2 การส ารวจตัวอย่างและแนวทางการออกแบบและก าหนด ข้อบังคับ ขั้นตอนที่ 3 การเตรียมการด าเนินการ ได้แก่ (1) การสร้างแผนโครงการและกรอบเวลาของการด าเนินการ (2) การคาดการณ์ถึงทรัพยากรที่จะต้องใช้ในการด าเนินการ (3) การจัดตั้งองค์กรที่รับผิดชอบเรื่องการก ากับดูแล (4) การก าหนดหลักเกณฑ์และระบบการประเมินผลการด าเนินการ ขั้นตอนที่ 4 การเปิดเผยข้อมูลให้แก่สาธารณะ และการส่งเสริม ระบบข้อบังคับ 2. การด าเนินการกรอบการก ากับดูแล (Implementation) 2.1 เริ่มต้นการด าเนินการ 1) ประกาศวันที่ที่ข้อก าหนดต่างๆ เริ่มมีผลบังคับใช้อย่างชัดเจน 2)ตรวจสอบว่ากลุ่มเป้าหมายได้รับทราบและเข้าถึงระบบดังกล่าว หรือไม่ 3) ให้ความรู้กลุ่มผู้บริโภคและสาธารณะเกี่ยวกับเรื่องข้อก าหนดต่างๆ เรื่องการศึกษาข้ามพรมแดน 2.2 ก าหนดหลักฐานในการตรวจสอบการปฏิบัติตามข้อก าหนด - โครงสร้าง ระยะเวลา และเนื้อหาของหลักสูตรฯ - ข้อก าหนดในการเข้าและจบการศึกษา - รูปแบบการเคลื่อนย้ายการศึกษา - บุคลากร - สื่อและอุปกรณ์ในการเรียนการสอน