Chapter2update

70

ทิพย์วัลย์ พันธ์จันทึก (2558, น. 5) ได้ให้ความหมายไว้ว่า การกระตุ้นทางปัญญา
หมายถึง พฤตกิ รรมทผี่ ู้บริหารกระตนุ้ ยั่วยุ ใหผ้ ู้ตามแกไ้ ขปัญหาดว้ ยวธิ กี ารต่าง ๆ โดยการกระตุ้นการ
สร้างระบบความคิด เรียนรู้วิธีแก้ปัญหาอย่างสร้างสรรค์และเป็นระบบ ปลุกเร้าให้พูดตามหลักใน
ความคิดและจินตนาการ ความเชื่อ และคณุ ค่าของผูต้ าม ผู้ตามจะไดร้ บั การสนับสนุนให้แก้ปัญหาตาม
ความเชือ่ และค่านิยมของผู้ตาม โดยผู้นำนี้จะใหผ้ ู้ตามได้พัฒนาความสามารถทีจ่ ะแกป้ ญั หาในอนาคต
ได้อย่างมีประสทิ ธภิ าพดว้ ยตัวของเขาและนำไปสกู่ ารปฏิบัติงานด้วยความผูกพันของผู้ตาม

จากความหมายที่ได้กล่าวมา สรุปได้ว่า การกระตุ้นทางปัญญา หมายถึง พฤติกรรม
ของผู้นำในการกระตุ้นผู้ตามให้ตระหนักถึงปัญหาต่าง ๆ ท่ีเกิดขึ้นในหน่วยงาน ทำให้ผู้ตามมีความ
ต้องการหาแนวทางใหม่ ๆ มาแก้ปัญหา กระตุ้นให้บุคลากรแสดงความคิดและเหตุผล และไม่
วิพากษ์วิจารณ์แม้ว่าความคิดนั้นจะแตกต่างไปจากความคิดของตน เพื่อทำให้เกิดสิ่งใหม่และ
สร้างสรรคใ์ นการแกป้ ัญหาร่วมกนั

4. การคำนึงถงึ ความเป็นปัจเจกบคุ คล (Individualized Consideration)
ผ้นู ำจะมคี วามสมั พันธ์เกี่ยวข้องบุคคลในฐานะเป็นผู้นำ ในการดูแลเอาใจใส่ผู้ตามเป็นรายบคุ คล ทำให้
รสู้ กึ มีคุณคา่ และมีความสำคัญผู้นำจะเป็นโค้ช (Coach) และเป็นท่ีปรกึ ษา (Advisor) ของผู้ตามแต่ละ
คน ผู้นำจะเอาใจใส่เป็นพเิ ศษในความต้องการของปัจเจกบคุ คลเพ่ือความสัมฤทธิ์และเติบโตของแตล่ ะ
คน ผู้นำจะพัฒนาศักยภาพของผู้ตามและเพ่ือนร่วมงานให้สูงขึ้น นอกจากนี้ผู้นำจะมีการปฏิบัติต่อผู้
ตามโดยให้โอกาสในการเรียนรู้สิ่งใหม่ ๆ สร้างบรรยากาศของการสนับสนุน คำนึงถึงความแตกต่าง
ระหว่างบุคคลในด้านความจำเป็นและความต้องการ ผู้นำแสดงให้เห็นว่าเข้าใจและยอมรับความ
แตกต่างระหว่างบคุ คล เชน่ บางคนได้รบั อำนาจการตัดสินใจด้วยตนเองมากกวา่ บางคนมีมาตรฐานที่
เคร่งครัดกว่า บางคนมีโครงสร้างที่มากกว่า ผู้นำมีการส่งเสริม การส่ือสารสองทางและมีการจัดการ
ด้วยการเดินดูรอบ ๆ(Management By Walking Around) มีปฏิสัมพันธ์กับผู้ตามเป็นการส่วนตัว
ผู้นำสนใจในความกังวลของแต่ละบุคคล เห็นปัจเจกบุคคลเป็นบุคคลท้ังคน (As a Whole Person)
มากกว่าพนักงาน หรือเป็นเพียงปัจจัยการผลิต ผู้นำจะมีการฟังอย่างมีประสิทธิภาพ มีการเอาใจเขา
มาใส่ใจเรา (Empathy) ผู้นำจะมีการมอบหมายงานเพื่อเป็นเครื่องมือในการพัฒนาผู้ตาม เปิดโอกาส
ให้ผู้ตามได้ใช้ความสามารถพิเศษอย่างเต็มท่ีและเรียนรู้ส่ิงใหม่ ๆ ท่ีท้าทายความสามารถ ผู้นำจะดูแล
ผูต้ ามว่าต้องการคำแนะนำการสนับสนุน และการช่วยให้กา้ วหนา้ ในการทำงานที่รบั ผิดชอบอยู่หรือไม่
โดยผตู้ ามจะไมร่ ้สู ึกว่าเขากำลังถูกตรวจสอบ

เบิร์นส์ (burns, 1978 อ้างถึงใน ศุภวัฒน์ บุตรกูล, 2560, น. 45) ได้กล่าวว่า การ
คำนึงถึงปัจเจกบุคคล คือ พฤติกรรมของผู้นำแสดงให้เห็นในการจัดการหรือการทำงาน โดยคำนึงถึง
ความแตกต่างระหว่างบุคคล มีการเอาใจเขามาใส่ใจเรามีการติดต่อสื่อสารแบบสองทางและเป็น
รายบุคคล สนใจและเอาใจใส่ผู้ร่วมงานหรือผู้ตามเป็นรายบุคคล มีการวิเคราะห์ความต้องการและ

71

ความสามารถของแต่ละบุคคล เป็นพ่ีเล้ียงคอยให้คำแนะนำและส่งเสริมพัฒนาผู้ร่วมงานให้พัฒนา
ตนเอง

ขวัญชัย จะเกรง (2551, น. 29) ไดส้ รุปความหมายของการคำนึงถงึ ความเป็นปัจเจก
บุคคลว่า หมายถึง พฤติกรรมท่ีผู้บริหารแสดงต่อผู้ร่วมงาน โดยคำนึงถึงความแตกต่างระหว่างบุคคล
ดว้ ยความสนใจ ดูแลเอาใจใส่ผู้รว่ มงานเปน็ รายบุคคลอยา่ งใกล้ชดิ ส่งเสริมสนับสนนุ ให้กำลงั ใจ เป็นท่ี
ปรึกษาให้ผู้ร่วมงานได้พัฒนาศักยภาพของตนเองให้สูงข้ึนตามความต้องการ ความสนใจและ
ความสามารถช่วยเหลือช้ีแนะให้ประสบการณ์ การเรียนรู้ส่ิงใหม่ ๆ ด้วยบรรยากาศการสนับสนุน
ผู้ร่วมงานอย่างเท่าเทียมกัน มีการติดต่อสื่อสารสองทางเป็นรายบุคคล ซ่ึงจะช่วยให้ได้ข้อมูลในการ
ตัดสินใจที่ดีข้ึนและสามารถลดปัญหาความคลุมเครือ ทำให้ผู้ร่วมงานรู้สึกว่าตนเองมีคุณค่าและ
ความสำคญั

วีระวัฒน์ ดวงใจ (2556, น.14-15) ได้ให้ความหมายไว้ว่า การคำนึงถึงความเป็น
ปัจเจกบคุ คล หมายถึง ผู้นำจะมีความสัมพนั ธเ์ กยี่ วขอ้ งกับบุคคล ในฐานะเปน็ ผู้นำให้การดแู ลเอาใจใส่
ผู้ตามเป็นรายบุคคล และทำให้ผู้ตามรู้สึกมีคุณค่าและมีความสำคัญ ผู้นำทำหน้าท่ีเป็นโค้ชและที่
ปรึกษา ของผู้ตามแต่ละคน เพ่ือการพัฒนาผู้ตาม ผู้นำจะเอาใจใส่เป็นพิเศษ ให้ความต้องการของ
ปัจเจกบุคคล เพื่อความสัมพันธ์และเติบโตของแต่ละคน ผู้นำจะพัฒนาศักยภาพของผู้ตามและเพื่อน
รว่ มงานให้สงู ข้ึน

จากความหมายทไ่ี ด้กลา่ วมา สรปุ ไดว้ ่า การคำนึงถึงความเป็นปจั เจกบุคคล หมายถึง
พฤติกรรมของผู้นำในการดูแลเอาใจใส่ผู้ตามเป็นรายบุคคล และทำให้ผู้ตามรู้สึกมีคุณค่าและมี
ความสำคัญต่อองค์การ เป็นที่ปรึกษาของผู้ตามแต่ละคน โดยผู้นำคำนึงถึงความแตกต่างระหว่าง
บุคคลในดา้ นความตอ้ งการจำเป็นของแต่ละบุคคล

ทฤษฎภี าวะผู้นำการเปล่ียนแปลงของเบนนสิ และนานัส (Bennis and Nanus)
เบนนิส และนานัส (Bennis and Nanus, 1985, p. 81-91) ได้สัมภาษณ์ผู้นำและพบว่า หลักการที่
ผูน้ ำยึดถือร่วมกนั ในการส้รางความเปล่ียนแปลงให้กับองคก์ ร ไดแ้ ก่

1. ผู้นำการเปล่ียนแปลงต้องมอี นาคตหรือวิสยั ทัศน์ขององคก์ รท่ีชดั เจน ดึงดดู ใจและ
สามารถทำให้เป็นจริงได้ เป็นภาพความคิดที่สร้างแรงจูงใจ ทำให้ผู้ตามคล้อยตามและต้องการทำให้
ภาพน้ันเป็นจริง ทำใหผ้ ตู้ ามเกดิ ความภาคภมู ใิ จที่ได้เปน็ หนึ่งท่มี คี ุณค่าขององค์กร

2. ผูน้ ำการเปลย่ี นแปลงเป็นผู้กำหนดกรอบโครงสร้างทางสังคม เป็นผ้ปู รับเปลย่ี น
คุณคา่ ความเชือ่ และบรรทดั ฐานขององคก์ รให้กบั สมาชกิ ในหน่วยงาน

3. ผูน้ ำการเปลี่ยนแปลงสรา้ งความไว้วางใจในองค์กร โดยการปฏบิ ัตติ นเป็นคนท่ี
นา่ เชอื่ ถอื และรักษาคำม่นั สญั ญา

4. ผนู้ ำการเปลี่ยนแปลงรจู้ กั จดุ แขง็ และจุดอ่อนของตนเอง มคี วามเชื่อมั่นใน

72

ความสามารถของตนเอง มีการเรียนรู้เพอื่ พัฒนาตนเองอยา่ งต่อเนอื่ ง
ทฤษฎภี าวะผูน้ ำเชญิ ปฏริ ปู ของเบริ ์น (Burns)
เบิร์น (Burns, 1987, pg. 4) อธิบายภาวะผู้นำในเชงิ กระบวนการที่ผู้อทิ ธิพลตอ่ ผู้

ตาม ในทางกลับกัน ผู้ตามก็มีอิทธิผลต่อการแก้ไขพฤติกรรมของผู้นำเช่นเดียวกนั ภาวะผู้นำเชิงปฏริ ูป
มองได้ทั้งในระดับแคบท่ีเป็นกระบวนการที่ส่งอิทธิพลต่อปัจเจกบุคคล (Individual) และในระดับ
กว้างท่ีเป็นกระบวนการในการใช้อำนาจเพ่ือเปล่ียนแปลงสังคมและปฏิรูปสถาบันในทฤษฎีของเบิร์น
(Burns) ผู้นำเชิงปฏิรูปจะพยายามยกระดับของการตระหนักรู้ของผู้ตาม โดยยกระดับกว้างท่ีเป็น
กระบวนการในการใช้อำนาจเพื่อเปลี่ยนแปลงสังคมและปฏิรูปสถาบันในทฤษฎีของเบิร์น (Burns)
ผู้นำเชิงปฏิรูปจะพยายามยกระดับของการตระหนักรู้ของผู้ตามโดยยกระดับแนวคิดและค่านิยมทาง
ศีลธรรมให้สูงขึ้น เช่น เสรีภาพ ความยุติธรรม ความเท่าเทียมกัน สันติภาพ และมนุษยธรรม โดยไม่
ยึดตามอารมณ์ เช่น ความกลัว ความเห็นแก่ตัว ความอิจฉาริษยา ผู้นำจะทำให้ผู้ตามก้าวขึ้นจาก
“ตัวตนในทกุ ๆ วัน” (Everyday Selves) ไปสู่ “ตัวตนท่ีดีกว่า”(Better Selves)

เบริ ์นมีแนวคิดว่า ภาวะผนู้ ำเชิงปฏริ ปู อาจจะมกี ารแสดงออกโดยผู้ใดก็ได้ในองค์การ
ทุก ๆตำแหน่งซึ่งอาจจะเป็นผู้นำหรือผู้ตาม และอาจจะเก่ียวกับคนท่ีมีอิทธิพล เท่าเทียมกันสูงกว่า
หรือต่ำกว่าก็ได้ และเห็นว่า ภาวะผู้นำเป็นปฏิสัมพันธ์ของบุคคลที่มีความแตกต่างกันในด้านอำนาจ
ระดับแรงจูงใจ และทกั ษะ เพือ่ ไปสู่จดุ มงุ่ หมายรว่ มกนั ซ่ึงเกิดไดใ้ น 3 ลกั ษณะ คือ

1. ภาวะผนู้ ำแบบแลกเปล่ียน ( Transactional Leadership) เปน็ ปฏิสัมพนั ธ์ท่ีผู้
ติดต่อกับผู้ตามแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ซึ่งกันและกัน ผู้นำจะใช้รางวัลเพื่อตอบสนองความต้องการ
และเพ่ือแลกเปลี่ยนกับความสำเร็จในการทำงาน ถือว่าผู้นำและผู้ตามมีความต้องการอยู่ในระดับขั้น
แรกตามทฤษฎคี วามต้องการอยใู่ นลำดับขน้ั ของมาสโลว์ (Maslow’s Need Hierarchy Theory )

2. ภาวะผ้นู ำการเปลย่ี นแปลง (Transformational Leadership) ผู้นำจะ
ตระหนักถึงความตอ้ งการและจูงใจของผู้ตาม ผู้นำและผู้ตามมปี ฏิสมั พันธก์ ันในลักษณะยกระดับความ
ต้องการซึง่ กันและกัน กอ่ ใหเ้ กิดการเปล่ียนแปลงสภาพท้งั 2 ฝา่ ย คือ เปลีย่ นแปลงและเปลี่ยนผนู้ ำ
การเปลี่ยนแปลงไปเป็นผู้นำแบบจริยธรรม กล่าวคือ ผู้นำการเปลี่ยนแปลงจะตระหนักถึงความ
ตอ้ งการของผู้ตาม จะกระตุ้นผู้ตามให้เกิดความสำนึก (Conscious) และยกระดับความต้องการของผู้
ตามให้สูงขึ้นตามลำดับขั้นความต้องการของมาสโลว์ ทำให้ผู้ตามเกิดจิตสำนึกของอุดมการณ์และยึด
ค่านยิ มเชงิ จริยธรรม เชน่ อิสรภาพ ความยตุ ธิ รรม ความเสมอภาค สันติภาพ และมนษุ ยชน

3. ภาวะผู้นำแบบจริยธรรม (Moral Leadership) ผู้นำการเปล่ียนแปลงจะ
เปล่ียนแปลงเป็นผู้นำแบบจริยธรรมอย่างแท้จริง เม่ือผู้นำได้ยกระดับความประพฤติละความ
ปรารถนาเชิงจริยธรรมของผู้นำและผู้ตามให้สูงข้ึน และก่อให้เกิดการเปล่ียนแปลงทั้ง 2 ฝ่าย อำนาจ
ของผู้นำจะเกิดข้ึนเมื่อผู้นำทำให้ผู้ตามเกิดความไม่พอใจต่อสภาพเดิม ทำให้ผู้ตามเกิดความขัดแย้ง

73

ระหว่างค่านิยมกับวิธีปฏิบัติ สร้างจิตสำนึกให้ผู้ตามเกิดความต้องการในระดับขั้นที่สูงกว่าเดิม
ตามลำดับข้ันความต้องการของมาสโลว์ หรือระดับการพัฒนาเจริญธรรมของโคลเบิร์ก แล้วจึง
ดำเนนิ การเปลยี่ นแปลงสภาพทำใหผ้ ู้นำและผูต้ ามไปสจู่ ุดหมายทส่ี ูงข้ึน

ทฤษฎภี าวะผนู้ ำเชิงปฏิรูปของคซู ส์และพอสเนอร์ (Kouzes and Posner)
คูซส์ และพอสเนอร์ (Kouzes and Posner, 1987, p. 43-44) เชื่อว่า การเป็นผู้นำเป็นกระบวนการ
ท่ีสามารถสอนได้ โดยผู้นำได้รบั อำนาจอิทธิพลจากผอู้ ื่นและเพ่ือนร่วมงานในขณะทค่ี วามเป็นผู้นำจาก
ความเช่ือท่ีมั่นคงต่อวัตถุประสงค์และเต็มใจท่ีแสดงออกซึ่งวัตถุประสงค์ดังกล่าว ผู้นำแบบเปลี่ยน
สภาพจะตอ้ งแสดงภาวะผนู้ ำของตน 5 ดา้ นต่อไปน้ี

1. กลา้ ทา้ ทายต่อกระบวนการ (Challenging the Process) ผู้นำต้องกระตุ้นให้
กำลังใจผู้ร่วมงานในการแสดงหาความคิดใหม่และวิธีการใหม่ในการปฏิบัติงาน หรือแก้ปัญหาหรือ
ปรับปรุงกระบวนการต่าง ๆ ท่ีใช้ในองค์การ ผู้นำจะกระตุ้นให้กำลังใจให้เกิดการทดลองและ
สรา้ งสรรค์นวตั กรรมใหม่ ๆ พร้อมท่จี ะตัดสนิ ใจเสี่ยงอยา่ งชาญฉลาด

2. สร้างแรงดลใจต่อวิสัยทัศนร์ ว่ ม (Inspiring a Shared Vision) ผูน้ ำต้องสร้าง
ความวาดฝันหรือวสิ ัยทัศน์ในอนาคต เป็นผู้ท่ีปรารถนาใหเ้ กิดการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมพยายามจุด
ประกายแรงดลใจแก่ผู้ร่วมงานให้เกิดความหวังต่อความวาดฝันดังกล่าวและเกิดความปรารถนาแรง
กล้าที่จะไปให้ถงึ วิสยั ทัศนน์ ั้น ตลอดจนทำใหค้ นอ่ืนสามารถเหน็ ความจำเปน็ ท่ีทุกคนต้องปฏิบัตภิ ายใต้
วตั ถปุ ระสงคร์ ว่ มกัน

3. เพมิ่ ศักยภาพในการปฏิบัติงานให้ผู้อื่น (Enabling Others to Act) ผู้นำ
ตระหนักดีวา่ ลำพังตนเองคนเดียวไม่สามารถท่ีจะบรรลุวสิ ัยทศั นไ์ ด้ ดว้ ยเหตนุ ้ี ผูน้ ำจึงเพียรหาผู้อ่ืนเข้า
มาสนับสนุนและเข้ามามีส่วนร่วม ผู้นำจะกระตุ้นให้กำลังใจเพ่ือเกิดความร่วมมือร่วมใจกันมีการสร้าง
ทีมงานโดยผู้นำจะมอบอำนาจความรับผิดชอบ การตัดสินใจให้ผู้ร่วมงาน คำว่าผู้อื่น มิใช่เพียงผู้ตาม
เทา่ นัน้ แต่หมายถึงผบู้ รหิ ารอ่ืน ลูกคา้ ผ้แู ทนจดั จำหนา่ ย

4. เป็นต้นแบบนำทาง (Modeling the Way) ผ้นู ำต้องกระตุ้นกระบวนการบรหิ าร
ให้มีการวางแผน มีการตรวจสอบความคืบหนา้ และลงมือแก้ไขขอ้ บกพร่องทเี่ กดิ ขนึ้ ในการทำเชน่ น้ี
ผนู้ ำจะตอ้ งวางตนให้เหมาะสม เป็นทเี่ คารพนับถอื และไวว้ างใจจากผู้อ่นื ผ้นู ำจะเกดิ ความสงา่ งาม
เพราะมคี วามซอ่ื สตั ย์สุจริต โปร่งใส่ มีสัจจะ การกระทำกบั คำพดู สอดคลอ้ งกันเสมอ

5. กระตุ้นหัวใจ (Encouraging the Heart) ผู้นำตระหนักถงึ ดีวา่ การทำงานกว่า
จะบรรลุตามวสิ ัยทัศน์นั้นต้องฝ่าฟันอุปสรรคมากมาย ทกุ คนต้องเหน่ือยลา้ และทอ้ ถอย ผนู้ ำจึงตอ้ งทำ
ทุกอย่างเพ่ือบำรุงขวัญกำลังใจของผู้ปฏิบัติงาน เช่น แสดงการยอมรับและชื่นชมเม่ืองานมี
ความก้าวหน้าหรือสำเร็จไปแล้วส่วนหนึ่ง ผู้นำต้องแสดงความรู้สึกโดยส่งสัญญาณให้ทุกคนทราบว่า

74

ผู้นำมีความเชื่อและเห็นคุณค่าของผู้ปฏิบัติงานทุกคน แสดงความคาดหวังในแง่ดีต่อผู้ทำงาน และ
แสดงการชมเชยอย่างจริงใจ

ทฤษฎภี าวะผนู้ ำการเปลี่ยนแปลงของไทกแี ละเดอแวนนา (Tichy and Devanna)
ไทกี และเดอแวนนา (Tichy and Devanna, 1990, pg. 19-32) ได้สรุปคุณลักษณะของภาวะผู้นำ
การเปล่ียนแปลง ดงั นี้

1. มีลกั ษณะผู้นำการเปล่ียนแปลง (Identification as a Change Agent )
กล่าวคือ เป็นผู้นำที่สร้างสรรค์ ปรังปรุง พยายามเปลี่ยนแปลงสิ่งต่าง ๆ และนำการพัฒนามาสู่
องค์การ

2. กล้าพดู กล้าทำ (Courage and Outspokenness) ผู้นำลกั ษณะน้ีจะเป็นผ้ทู ี่
กล้าเสี่ยงสามารถที่จะยอมรับ กล้าเผชิญกับความจริง แม้ว่าจะเป็นสิ่งที่เป็นปัญหาอย่างมากและ
สามารถทจ่ี ะเปดิ เผยในสิง่ ที่เป็นจริงได้กบั ผู้อนื่ แม้วา่ เปน็ ส่ิงท่ีบุคคลเหล่านั้นไม่ตอ้ งการรับฟัง

3. มีความเชือ่ มัน่ ในบคุ คล (confident in People) บุคคลประเภทนแ้ี ม้จะมี
อำนาจ แต่ก็มีคุณลักษณะที่สนใจกับความต้องการของบุคคลอื่น พยายามท่ีจะให้อำนาจกับคนอื่น ๆ
แทนทจี่ ะใชว้ ิธีเผดจ็ การอยา่ งเดียว

4. ความเชอ่ื ม่ันคุณค่าเปน็ แรงผลักดัน (Value-driven) บคุ คลประเภทน้ีโดยทั่วไป
จะปลูกฝงั ใหล้ ูกน้องเชื่อมนั่ ในคุณค่าท่ีดี เพ่อื ให้เกิดแรงผลักดันในการปฏิบัติงานให้สำเรจ็ ลุล่วง

5. เปน็ ผู้ที่ใส่ใจในการเรียนรตู้ ลอดชีวิต (Life-long Learning) ผูน้ ำแบบนี้จะมอง
ความล้มเหลวเป็นว่าบทเรียน มีความปรารถนาอย่างแรงกล้าที่จะเรียนรู้และพัฒนาตนเองตลอดเวลา
พยายามปรับปรงุ ตนเองและพฤตกิ รรมการบรหิ าร

จากทฤษฎที กี่ ล่าวมาขา้ งตน้ สรปุ ไดว้ ่า ทฤษฎีภาวะภาวะผ้นู ำการเปลี่ยนแปลงคือ
ภาวะท่ีผ้นู ำตอ้ งปฏิรูปองค์การดังต่อไปน้ี

1. ผนู้ ำการเปล่ียนแปลงจะสร้างศรัทธา ความนา่ เชื่อถือ สร้างบคุ ลิกภาพ สรา้ งแรง
บันดาลใจเป็นแบบอย่างให้ผู้ตามในเรื่องของการวางแผนการทำงาน การลงมือปฏิบัติและแก้ไข
ข้อบกพร่องเพ่ือให้ผู้ตามยอมรับในส่ิงนั้นจนไว้วางใจและช่วยปฏิบัติหน้าท่ีอย่างเต็มความสามารถ
ผู้นำการเปลี่ยนแปลงแบบการทำงานของผู้ใต้บังคับบัญชาโดยเป็นผู้ให้กำลังใจ กระตุ้น ซักจูง
ผู้ใตบ้ งั คับบัญชาของตนที่จะรบั ผิดชอบในหน้าที่ รวมทงั้ พัฒนาด้านความประพฤติ ความสามารถ และ
ประสิทธิภาพในการทำงานของผใู้ ต้บังคบั บัญชา

2. ผนู้ ำการเปลี่ยนแปลงจะกำหนดวิสัยทศั นใ์ นอนาคตขององค์การใหเ้ ปน็ รูปธรรม
ชัดเจน และสร้างแรงบันดาลใจให้ผู้ตามคำนึงถึงผลประโยชน์ ตระหนักถึงความสำคัญของวิสัยทัศน์
กระตุ้นให้เกิดความรว่ มมอื รวมใจของคนในองคก์ ารวา่ เขาคอื ส่วนหนึ่งขององคก์ ารท่ีต้ังไว้

3. ผูน้ ำการเปล่ียนแปลงจะมคี วามกลา้ ทา้ ทาย เปน็ ผู้นำการเปลีย่ นแปลงอย่าง

75

แท้จริง สร้างสรรค์ปรับปรุง มีความเช่ือมั่นในต้นเองที่จะเปล่ียนแปลงองค์การทั้งภายในและภายนอก
ให้กำลังใจผู้ตามเพ่ือใหเ้ กิดจิตสำนึกทดี่ ใี นด้านคุณธรรมจรยิ ธรรม โดยยกระดับแนวคิดและค่านิยมทาง
ศีลธรรมให้สูงขึ้น ไม่ยึดตามอารมณ์ ความเห็นแก่ตัว ความอิจฉาริษยา แต่จะให้เสรีภาพในการแสดง
ความคิดเห็นโดยไม่ขัดแย้ง มีความยุติธรรม ความเท่าเทียมกัน เพื่อก่อให้เกิดความสันติภาพและ
มนุษยธรรมในการปฏิบตั ิงานรว่ มกันของในสมาชกิ ในองค์การ

4. ผ้นู ำการเปลยี่ นแปลงจะกระต้นุ ให้ผู้ตามใชส้ ตปิ ัญญา ความคิด ให้มีความคดิ
ริเร่มิ สรา้ งสรรค์สนับสนนุ การเรียนรู้ของผู้ตามตลอดเวลา กระตุ้นให้ผู้ตามนำความรู้ แนวคิดใหม่ ๆ มา
สร้างนวัตกรรมวิธีการเพื่อแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ท่ีเกิดขึ้นในองค์การ และให้ผู้ตามมองว่า ปัญหาความ
ล้มเหลว หรือความสำเร็จท่ีเกิดข้ึนนั้น เป็นบทเรียนท่ีสำคัญที่ทำให้ต้องพัฒนาและปรังปรุงตนเองอยู่
ตลอดเวลา

แนวคดิ ทฤษฎีภาวะผนู้ ำของผูบ้ ริหารสตรี

ภาวะผนู้ ำของผบู้ ริหารสตรี
ในภาวะวกิ ฤต หลายคนคงฝากความหวงั ไว้กับเหล่าผู้นำทง้ั ในระดับองค์กร และ
ระดับประเทศ โดยเชื่อว่าผู้นำท่ีดีจะสามารถบริหารจัดการให้เราผ่านพ้นวิกฤตต่าง ๆ ไปได้ ดังนั้นเรา
จึงให้ความสำคัญกับประเด็นที่ว่า “ผู้นำในภาวะวิกฤตควรจะมีลักษณะแบบไหน” อย่างเช่น
สถานการณ์วิกฤตโควิด-19 ได้เป็นอย่างดี โดยเราจะไม่กล่าวถึงว่า ผู้หญิงหรือผู้ชาย เพศไหนมี
ความสามารถมากกว่ากัน เหมือนกับถามคำถามที่ว่า ไก่กับไข่อะไรเกิดก่อนกัน แต่เราอยากจะเน้น
เร่ืองการนำจุดเด่นของผู้หญิงมาใช้ในการแก้ไขปัญหาโดยเฉพาะในช่วงเวลาการเกิดวิกฤตใน
หลากหลายระดับ เมื่อนึกถึงสุภาพสตรี ผู้หญิง หรือท่ีรู้จักกันในนามว่าเพศแม่ สิ่งแรกที่หลาย ๆ ท่าน
มกั จะนึกถึงคอื แมซ่ ึ่งเป็นผู้ให้ แมซ่ ึ่งเป็นผู้มคี วามละเอียดอ่อน ช่างสังเกต แม่ซึ่งเปน็ คนท่ีคอยเอาใจใส่
เลี้ยงดูและดแู ลบตุ ร แมม่ ักจะเป็นคนแรกทีต่ ้องรบั มอื และแกป้ ญั หาที่เกดิ ขนึ้ ในครอบครัว และท่สี ำคัญ
แม่มีระดับความอดทนที่สูงมาก อีกทั้งผู้หญิงสมัยใหม่หลายท่าน ยังต้องสวมหมวกหลายใบ ทำหน้าท่ี
หลายอย่าง เช่น หน้าท่ีของความเป็นแม่ หน้าท่ีของความเป็นภรรยา หรืออาจจะต้องทำหน้าที่นอก
บ้านถ้ามีงานประจำ และผู้หญิงส่วนมากก็ทำหน้าที่เหล่าน้ันพร้อม ๆ กันได้ดีเสียด้วย ดังนั้นการที่
ผู้หญิงสามารถทำอะไรได้หลายๆอย่างในเวลาเดียวกัน ก็ทำให้ในปัจจุบันเราเร่ิมเห็นผู้หญิงเข้ามามี
บทบาทมากขึ้นในทุกภาคสว่ น (พัฒนาพร ฉัตรจฑุ ามาสและคณะ, 2564)

76

อะไรเปน็ สาเหตทุ ีท่ ำให้ผู้นำหญิงสามารถบริหารจัดการสถานการณ์วิกฤตได้ดี ผู้หญงิ
มักจะมีความละเอียดอ่อน ความเข้าอกเข้าใจ ความเห็นอกเห็นใจ อีกทั้งลักษณะเด่นโดยปกติของ
ผู้หญิงคือจะมีความอ่อนหวาน เป็นกันเอง แต่เวลาที่ต้องตัดสินใจ ก็จะใช้ท้ังเหตุผลผสมกับอารมณ์
ความรู้สึกและตัดสินใจได้อย่างเด็ดขาดในบางเร่ือง อย่างท่ีเรามักจะเปรียบผู้หญิงว่าเป็นคนอ่อนนอก
แต่แข็งใน ย่ิงไปกว่าน้ัน ผู้หญิงยังมีทักษะในการส่ือสารท่ีดี ชัดเจน ตรงไปตรงมาและเข้าถึงได้ง่าย ซ่ึง
เป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งในภาวะวิกฤต มีงานวิจัยหลายชิ้นต้ังแต่อดีตจนถึงปัจจุบันท่ียืนยันบทบาทอัน
โดดเด่นของผู้หญิงในด้านเหล่านี้ อาทิเช่น งานวิจัยทางจิตวิทยาสงั คม ของ George และคณะ (1998)
พบวา่ โดยเฉลย่ี ผู้หญิงมกั จะช่วยแก้ปัญหาของผอู้ น่ื ได้ “ตรงกับความต้องการ” ของผู้รับการชว่ ยเหลือ
มากกว่าผู้ชาย ซึ่งเป็นทักษะท่ีมีความสำคัญอย่างมากในช่วงวิกฤต นอกจากน้ี งานวิจัยของ Fox และ
Schuhmann (1999) พบว่า ผู้นำหญิงมักจะรับฟงั เสียงจากผู้อื่นและใช้การส่ือสารโน้มนา้ วให้เกิดการ
มีส่วนร่วมในการตัดสินใจที่มากกว่าผู้ชาย ซึ่งการสร้างการมีส่วนรว่ มในการตัดสินใจนั้น สามารถช่วย
ลดความขัดแย้งจากผลของการตัดสินใจได้เป็นอย่างดี และยังมีงานวิจัยจาก Goman (2016) ซ่ึงเป็น
ประธานบริษัท Kinsey Consulting Services อาจารย์ นักวิจัย และนักเขียนช่ือดังด้านภาษากาย
พบว่าผู้หญิงมีความสามารถในการอ่านภาษากายได้ดีกว่าผู้ชาย ประเด็นนี้จะทำให้ผู้หญิงสามารถ
เข้าใจผู้อื่นได้ดีกว่าผู้ชายซึ่งน่าจะมีความสำคัญเป็นอย่างมากในช่วงเวลาวิกฤตอย่างน้ี หน่ึงในงานวิจัย
ของ รศ.ดร.พัฒนาพร ฉัตรจุฑามาส จากสถาบันบัณฑิตบริหารธุรกิจศศินทร์ แห่งจุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย และ ศาสตราจารย์ ดร.ภรศิษฐ์ จิราภรณ์ จากมหาวิทยาลัย Penn State ประเทศ
สหรัฐอเมริกา (2019) ซึ่งเป็นส่วนหน่ึงของคณะผู้เขียนในบทความนี้ ได้ศึกษาบทบาทและ
ความสำคัญของผ้นู ำหญิง ในช่วงภาวะเศรษฐกิจถดถอยคร้ังใหญ่ในปี 2008 หรอื วิกฤตทางเศรษฐกิจ
ท่ี ถูกเรียกว่า Hamburger Crisis ท างคณ ะผู้ วิจัยได้ศึกษ าความสัมพั น ธ์ระห ว่างสัดส่ วน
กรรมการบริหารท่เี ปน็ ผ้หู ญิงและผลประกอบการของบริษทั โดยศึกษาข้อมูลของบริษัทมหาชนทวั่ โลก
กว่า 1,900 บริษัท ในช่วงเวลากว่า 17 ปี ซ่ึงคณะผู้วิจัยพบว่า ในช่วงปีที่เกิดวิกฤต Hamburger
บริษัทท่ีมีสัดส่วนกรรมการบริหารที่เป็นผู้หญิงมากกว่า จะมีผลประกอบการของบริษัทที่สูงกว่าทั้ง
ตัวช้ีวัดเชิงบัญชี (อาทิ เช่น อัตราผลตอบแทนต่อสินทรัพย์ หรือ Return on Assets) และตัวชี้วดั เชิง
ตลาดหุ้น (อาทิ เช่น อัตราส่วนราคาตลาดต่อราคาบัญชี หรือ Market-to-Book Ratio) นอกจากน้ี
แล้วคณะผู้วิจัยพบว่าถ้าหากบริษัทมีสัดส่วนกรรมการบริหารที่เป็นผู้หญิงเพิ่มขึ้น 10 เปอร์เซ็นต์
โดยประมาณ (เช่น ถ้าหากกรรมการบริหารท่ีเป็นผู้หญิงเพิ่มข้ึน จาก 1 ท่าน เป็น 2 ท่าน ใน
คณะกรรมการบริหาร 10 ท่าน) ในช่วงปีท่ีเกิดวิกฤต จะทำให้อัตราผลตอบแทนต่อสินทรัพย์ หรือ
Return on Assets เพ่ิมขึ้นถึง 8.4 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งเป็นการเพิ่มข้ึนอย่างมีนัยสำคัญ โดยสาเหตุหลัก
อาจจะมาจากลักษณะเด่นของผู้นำหญิงที่กล่าวไปแล้วข้างต้น (พัฒนาพร ฉัตรจุฑามาสและคณะ,
2564)

77

พลเมอื งเกินครง่ึ หน่งึ ของประชากรในโลกนี้คือผหู้ ญงิ ดงั นนั้ การศึกษาเรอ่ื งผู้หญิง
กบั ภาวะผู้นำจึงเปน็ หัวข้อที่นกั วิชาการศึกษากันมาก และการเปล่ียนแปลงทางสงั คมในรอบห้าสบิ ปีที่
ผ่านมาคือการท่ีผู้หญิงเข้ามามีบทบาทในการบริหารงานในระดับที่เท่าเทียบกับผู้ชาย ถึงแม้ว่าจำนวน
ของผ้หู ญิงในตำแหน่งสำคัญทางการเมอื งหรือด้านอน่ื ๆ ในสังคมจะยังไม่อยู่ในระดับที่นกั วิชาการหรือ
นักพัฒนาเป็นจำนวนมากคาดการณ์ในความน่าจะเป็นไปได้ แต่โอกาสในการเข้าสู่ตำแหน่งท่ีเคย
ผูกขาดเป็นของผู้ชายก็ถูกเปล่ียนแปลงไปแล้ว เช่น ผู้หญิงสามารถเป็นนายกรัฐมนตรีหรือ
ประธานาธิบดีของประเทศ การแก้กฎหมายให้ลูกคนแรกไม่ว่าหญิงหรือชายมีสิทธิขึ้นเป็นกษัตริย์ใน
หลายประเทศของยุโรป ผู้หญิงเป็นผู้บังคับบัญชาการตำรวจแห่งชาติหรือรัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงกลาโหม เป็นผู้ว่าการรัฐหรือผู้บรหิ ารสูงสดุ ขององค์การะดับโลก เป็นต้น แตถ่ ึงกระนั้นก็ตาม
รายงานในปี ค.ศ. 2010 ของ PEWResearch Center แสดงว่าจำนวนคร่ึงหนึ่งของ 22 ประเทศที่ทำ
การสำรวจเรื่องความเท่าเทียมกันทางด้านการทำงานของผู้หญิงและผู้ชาย คนส่วนใหญ่ใน 11
ประเทศนั้นเห็นด้วยว่า ในภาวะท่ีการจ้างงานน้อยลง ผู้ชายควรจะเป็นผู้ที่มีสิทธิที่จะได้ทำงาน
มากกว่าผู้หญิง ผลการสำรวจแสดงว่าการพัฒนาเร่ืองความเท่าเทียมและภาวะผู้นำของผู้หญิงยังเป็น
เรื่องทตี่ อ้ งมีการศกึ ษาและพัฒนากนั อกี มาก บุษยา วรี กุล, (2558, น. 268-274)

สถานการณท์ ี่เปล่ยี นแปลง
ความแตกต่างทางเพศจากผลลัพธ์ในการศึกษาความเป็นผู้นำเกือบจะเป็นไปอย่าง
สมบูรณ์แล้วในการทบทวนของสต๊อกดิลล์ (Stogdill) และการติดตามผลซ่ึงจัดว่าเป็นเรื่องที่มี
ประโยชน์สำหรบั การวิจยั ในอนาคต การวิจัยก่อนหนา้ น้ีโดย ฮอลล์ และลอ็ ค (Hall and Locke) และ
อี.ไลวิงสโตน (E. Livingstone) พบว่าผู้หญิงโดยเฉพาะอย่างยิ่งในอุตสาหกรรม มักลังเลท่ีจะ
รับผิดชอบกำกับดูแลผู้อ่ืนในฐานะผู้นำหรือหัวหน้าตามช่วงเวลาแท้จริงแล้วคือ "การเปลี่ยนแปลง"
หลังจากสองทศวรรษของความวุ่นวายทางสังคมเกิดขบวนการปลดปล่อยผู้หญิงให้มีอิสระและการ
เปล่ียนแปลงทางวัฒนธรรมพร้อมกับกฎหมายของรัฐบาลกลางท่ีห้ามการเลือกปฏิบัติทางเพศในการ
ปฏิบัติงาน(โดยเฉพาะหัวข้อที่ 7 ของพระราชบัญญัติสิทธิพลเมืองปี 1964 และโปรแกรมการรับรอง
ของคณะกรรมาธิการเก่ียวกับความเสมอภาคกัน) เช่นเดียวกับการเพ่ิมข้ึนอย่างมากของจำนวนผู้หญิง
ในสังคมของการทำงาน ปัญหาของผู้หญิงในฐานะผู้นำขณะนี้ สร้างปรากฏการณ์ขนาดใหญ่ในการ
พิจารณาวิจัยและนโยบาย ตัวบ่งชี้ท่ีเห็นได้ชัดเลย คือการเพ่ิมข้ึนอย่างต่อเนื่องของตัวอย่างตัวแทน
ระดับประเทศที่สำรวจระหวา่ งปี ค. ศ. 1937 และ 1978 ในการเลอื กต้ังของแกลลอ (Gallop) ผู้คนท่ี
เต็มใจลงคะแนนให้กับประธานาธิบดีหญิงคนหน่ึง: ปี 1937 - 31%, ปี 1949 - 48%,ปี 1958 -52%

78

และ ปี 1978 - 76% (นิวยอร์กไทม์ 1980) ในปี 1974 มหาวิทยาลัยมิชิแกนสเตทได้รายงานสัดส่วน
ของนักเรียนหญิงในด้านธุรกจิ เป็นสองเทา่ เหมือนในปี 1969 มหาวิทยาลัยสแตนฟอร์ด ตัง้ ขอ้ สังเกตที่
คล้ายกันในช่วงสามปีตั้งแต่ปี ค. ศ. 1971 ถึง 1974 ในช่วงปี ค. ศ. 1971ถึง 1976 จำนวนผู้หญิงท่ี
ลงทะเบียนเรียนหลักสูตรบรหิ ารธุรกิจมหาบัณฑิตในมหาวิทยาลัยอเมริกันเพมิ่ ข้ึนสามเทา่ ในตอนทา้ ย
ของปี 1979 เกือบ 51% ของผู้หญิงทั้งหมดท่ีมีอายุตั้งแต่ 16 ปีข้ึนไปในประเทศนี้ ทำงานเพิ่มข้ึน
เกือบ 10% นับต้ังแต่ปี 1967, 6% เป็นผู้จัดการหรือผู้บรหิ ารเมื่อเทียบกับ15% ของแรงงานชาย แต่
ผหู้ ญิงส่วนใหญ่ดำรงตำแหน่งผู้บรหิ ารระดับต้น ซ่ึงเมื่อเทียบกับปี 1975 น้ันมีอัตราการดำรงตำแหน่ง
น้อยกว่าน้ี ได้แก่ ผู้บริหารระดับกลางน้อยกว่า 5% และผู้บริหารในธุรกิจน้อยกว่า 2% ในปี ค. ศ.
1980 กองทหารสหรัฐฯร้อยละ 8 เป็นผู้หญิงมากกว่าประเทศอื่น ๆ ตัวเลขดังกล่าวคาดว่าจะเพิ่มขึ้น
เป็น 12 % ในระยะเวลา 5 ปี และตอนนี้ก็มีผู้หญิงซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชากองทัพขนาดใหญ่แล้ว
Bernard M. Bass, (1981, p. 491)

สงั คมในช่วงของการเปลี่ยนแปลง
อาจเป็นไปได้ว่าเป็นชว่ งเวลาระหวา่ ง ค.ศ. 1960-2000 ซึ่งเป็นชว่ งเวลาหนึ่งของ
การเปลี่ยนแปลงสำหรับผูห้ ญงิ ที่อยใู่ นภาวะผูน้ ำ จนในตอนทา้ ยปญั หาเหลา่ นนั้ ก็หายไปด้วยเหตุผลที่
แตกตา่ งกันไป ปัจจยั ทางวัฒนธรรมได้สนับสนุนความแตกต่างในพฤตกิ รรมของผนู้ ำที่เก่ียวข้องกบั
ความแตกต่างทางเพศในผู้นำและผู้ติดตาม เราได้เห็นบางอย่างเปล่ียนไปจากแบบแผนบทบาททาง
เพศสำหรบั ผูห้ ญงิ และผชู้ าย การเปลี่ยนแปลงน้ันผา่ นไปอยา่ งรวดเร็ว โดยไมไ่ ด้กล่าวถงึ ความมงุ่ มนั่ ใน
บทบาทของผู้หญงิ เลย การคลอดบตุ รหรือมีลกู น้ันมีส่งผลกระทบทางสากลอยา่ งชัดเจน แตส่ ง่ิ ท่ผี ู้หญิง
ทำได้และได้ทำนั้นคือ ฐานวัฒนธรรม ดังนั้นในการสำรวจท่ี 224 ของสังคมระดับการดำรงชีวิตส่วน
ใหญ่แสดงให้เห็นว่าถึงแม้ว่า โดยท่ัวไปผู้ชายจะเป็นผู้ล่าและวางกับดัก ส่วนผู้หญิงก็จะรวมตัวกันและ
เตรียมอาหาร เป็นการเปรียบเทียบและยกตัวอย่างซ่ึงสอดคล้องกับหน้าท่ีของชายหญิงน่ันเองแต่ก็มี
บางอาชีพท่ีไม่มีข้อกำหนดทางเพศหรือแบ่งแยก (ยกเว้นการล่าสัตว์เล้ียงลูกด้วยนมในทะเลซึ่งเป็น
เร่ืองยากสำหรับหญิงต้ังครรภ์) สังคมและวัฒนธรรมส่วนใหญ่ในสหรัฐอเมริกาในปี 1977 ผู้หญิงกว่า
รอ้ ยละ 75 ไมเ่ ห็นด้วยว่างานบางอย่างมีไว้สำหรบั ผู้ชายเทา่ น้ัน และงานอื่น ๆ กม็ ีไว้สำหรับผูห้ ญิงเป็น
อตั ราท่ีเพ่ิมข้ึน 21% จากปี 1962 และผู้หญิงที่อายุน้อยกว่าในปี 1977 ก็มีแนวโน้มท่ีจะไม่พอใจมาก
ขึ้น แสดงให้เห็นว่า การปฏิเสธบทบาทคู่ชายหญิงในการทำงานนั้นจะมีแนวโน้มมากข้ึนในอนาคต
(Ibid., 492.)

79

ความสำเรจ็ ของสตรใี นฐานะผนู้ ำ
เมื่อผู้หญิงปรากฏตัวหรือได้รับมอบหมายให้ดำรงตำแหน่งความเป็นผู้นำพวกเธอจะ
ประสบความสำเร็จในฐานะผู้นำหัวหน้างานและผู้จัดการ น่ันคือการบรรลุเป้าหมายและคงไว้ซ่ึง
อิทธิพลเหนือผู้ติดตามและผู้ใต้บังคับบัญชาจริง ๆ หรือ โลเนตโต และวิลเลียม (Lonetto and
Williams) พบว่าปัจจัยส่วนบุคคลท่ีเก่ียวข้องกับการทำงานเพื่อความสำเร็จในฐานะผู้นำนั้นมีความ
เหมือนกันระหว่างผู้หญิงและผู้ชาย จากผู้ชาย 31 คนและผู้หญิง 31 คน แบบกลุ่ม 3 คน ในหมู่
นกั ศกึ ษาปรญิ ญาตรีโลเนตโต และวิลเลยี ม พบว่าไมไ่ ด้คำนึงถึงเพศของกลุ่ม แต่กลบั ให้ความสำคัญต่อ
ปัจจัยอ่ืน เช่น ความฉลาดของสมาชิกและการวางแนวของตนเอง ซ่ึงมีความสัมพันธ์กับการเป็นผู้นำ
ในทำนองเดียวกัน กานเตอร์ (Kanter) ตง้ั ข้อสงั เกตวา่ เมอ่ื กลุ่มชายและหญิงล้วน ไดร้ ับการมอบหมาย
รูปแบบปฏิสัมพันธ์และสไตล์ความเป็นผู้นำ ภายในแต่ละกลุ่มก็คล้ายคลึงกัน ในบรรดากลุ่มผู้นำท่ีมี
ประสบการณผ์ ้ใู ตบ้ ังคับบญั ชาและการยอมรับจากเพ่ือนรว่ มงาน เราไดส้ งั เกตเห็นแลว้ จากการสำรวจ
อุตสาหกรรมซึ่งชี้ให้เห็นว่า แม้คนงานหญิงมักจะชอบผู้บังคับบัญชาชาย แต่การศึกษาในช่วงปลาย
ทศวรรษ 1970 ผู้หญิงในวทิ ยาลัยแนะนำวา่ พวกเขาชอบผู้หญิงเป็นเจ้านายมากกว่า สำหรบั ความเป็น
ผู้นำทางความคิดมีการเปลี่ยนแปลงมากมายระหว่างปี 1935 และ 1975 ซ่ึงสอดคล้องกับการ
เปล่ียนแปลงของความเต็มใจท่ีจะลงคะแนนให้กับผู้หญิงในฐานะประธานซ่ึงเราได้กล่าวถงึ ก่อนหน้าน้ี
แล้วในหัวข้อส่วนใหญ่ ผู้ชายในปี 1975 แสดงความไม่พึงพอใจในการเลือกผู้นำทางความคิดตามเพศ
แต่ผู้หญิงแสดงให้เห็นถึงความพึงพอใจที่ชัดเจนสำหรับผู้นำหญิง ยกเว้นประเด็นทางการเมือง
เช่นเดียวกับผู้ใต้บังคับบัญชาที่มีการศึกษามากข้ึน เพ่ือนร่วมงานจะมีแนวโนมท่ีจะช่ืนชอบผู้หญิงใน
ฐานะผู้จัดการมากกว่าผู้ใต้บังคับบัญชาโดยท่ัวไปจากการสำรวจของ เอ็ม เอ็ม วูด (M. M. Wood)
ผู้จดั การชายและหญิงประมาณ 100 คนพบวา่ ผู้จดั การส่วนใหญ่ร้สู ึกว่าผูห้ ญิงได้รบั การยอมรบั มากขึ้น
ในสภาพแวดลอ้ มทางธรุ กจิ (Ibid., 502-503.)

คุณสมบัติของผจู้ ัดการสตรีท่ีประสบความสำเร็จ
อะไรคอื ลักษณะของผ้หู ญงิ ทปี่ ระสบความสำเรจ็ ในการไดร้ บั และดำรงตำแหน่งใน
ฐานะผู้จัดการหลายคนโดยเฉพาะอย่างย่ิง ในช่วงต้นประสบการณ์ของพวกเขา ก็ได้ระบุถึงทัศนคติ
ของผู้ชาย ซึ่งเป็นผู้จัดการท่ีประสบความสำเร็จ ในการศึกษาผู้หญิง 27 คนท่ีเป็นผู้บริหารระดับกลาง
ในองค์กรต่าง ๆ บานฟิล์ด (Banfield) พบว่าผู้หญิง 2 คนมีลักษณะคุณสมบัติคล้ายผู้ชาย 17 คน ถูก
ระบุว่าเหมือนชายหากแบ่งตามแนวคิดตนเอง และพฤติกรรมทางบทบาทและมีเพียงหน่ึงเดียวที่มี
คุณสมบัติเป็นผู้หญิงโดยแท้ อีก 9 คนมีความเป็นครึ่ง ๆ กลาง ๆ เหมือนทอม ในทำนองเดียวกัน
นักเรียนธุรกิจ 684 คน (ท้ังชายและหญิง) บรรยายไว้ว่าผู้จัดการที่ดีในแง่บุรุษนั้นดีกว่าคนคร่ึง ๆ

80

กลาง ๆ หรือทอม ตามข้อสรุปเชียน (Schein) พบว่าผู้หญิงมีความเห็นท่ีว่าผู้จัดการท่ีดีน้ันแตกต่าง
จากพวกเขามากกว่าผู้ชาย

ลารว์ ดู และคาแพลน (Larwood and Kaplan) ทำการสำรวจเจา้ หนา้ ท่ีธนาคาร
ผหู้ ญิง 8 คนเกยี่ วกบั กลยุทธ์เพอ่ื ความสำเร็จ ความสามารถในการตดั สินใจและสาธติ ความสามารถถือ
เป็นส่ิงสำคัญท่ีสุด เจ้าหน้าที่ท่ีประสบความสำเร็จนั้นแตกต่างจากคนที่ไม่ประสบความสำเร็จ โดย
ความสนใจในการเรียนรู้จากแบบจำลองของผู้ชาย และความสามารถในการตดั สินใจ พวกเขารายงาน
ว่า ตัวเองประสบความสำเร็จ แม้จะมีการประเมินความมั่นใจในตนเองลดลง ในขณะเดียวกัน
ผู้บริหารหญิงระดับกลาง ที่ศึกษาโดย บานฟิล์ด (Banfield) ได้เน้นทักษะด้านมนุษยสัมพันธ์ การ
ตัดสินใจแบบมีส่วนร่วม การเสียสละความเป็นผู้หญิง ดังน้ันในฐานะท่ีเป็นกลุ่มเป็นสังคม พวกเขาจึง
เปิดเผยบุคลิกภาพท่ีบรู ณาการอย่างดีพร้อมความภาคภมู ใิ จในระดับสูง

ลทิ เทอร์ (Litterer) ซ่ึงผู้บริหารหญงิ ท่ีประสบความสำเรจ็ นั้นโดดเด่นด้วย
ความสามารถในการเข้าสังคมระหว่างกลุ่มชายและหญิงนอกระบบ พวกเธอสามารถเป็นส่วนหนง่ึ ของ
เครือข่ายการส่ือสาร ที่ไม่เป็นทางการแต่สำคัญของท้ังสองกลุ่มได้ เส้นทางอาชีพ เพศเป็นปัจจัย
กำหนดเส้นทางสคู่ วามสำเรจ็ ในองค์กร ถึงแม้ว่า บรษิ ัทขนาดใหญ่จะมีโปรแกรมการปฏิบัติท่ีได้รับการ
พฒั นาที่ดที ่สี ุดและโปรแกรมสง่ เสริมการขายท่ไี ด้มาตรฐานมากขน้ึ ( Ibid., 503.)

สตรกี บั ภาวะผู้นำในองคก์ าร
ปจั จยั ที่มีผลต่อความกา้ วหนา้ ของผ้หู ญิงในท่ีทำงานมีสองประเภทคือ (ก) ปัจจยั ดา้ น
บุคคล เช่น ความสามารถ ความพร้อมทางครอบครัว สุขภาพ และทัศนคติของตนเองต่องาน (ข)
ปัจจยั ด้านองค์การ เช่น องค์การมีนโยบายสนับสนุนผหู้ ญิง-ผู้ชายเท่ากัน หรือ องคก์ ารมีนโยบายด้าน
ทรัพยากรมนุษย์ท่ีคัดเลือกบุคคลเข้าทำงานซ่ึงส่งเสริมทัศนคติท่ีไม่กีดกันทางเพศความสำเร็จในการ
ทำงานของผู้หญิงต้องมีการสนับสนุนจากทั้งสองด้าน ผู้หญิงเองต้องมีความสามารถ สุขภาพดี และ
ทัศนคติทางบวกท่ีมั่นคง มีการสนับสนุนจากครอบครัวด้วย และองค์การก็ต้องมีนโยบายและ
วฒั นธรรมองค์การ
ภาวะเพดานกระจก (The Glass Ceiling) เป็นคำเปรียบเทียบสถานการณ์ด้าน
ภาวะผู้นำท่ีเกี่ยวข้องกับผู้หญิง ท่ีอธิบายความก้าวหน้าในหน้าที่การงานของผู้หญิงซ่ึงไปหยุดนิ่ง
เหมือนทางตันท่ีมองไม่เห็นคล้ายกับเพดานท่ีมองไม่เห็นก้ันไว้ไม่ให้ข้ึนไป สภาวะเช่นนี้เป็นเหมือน
กระจกแก้วท่ีมองไม่เห็นเพราะเป็นเร่ืองของทัศนคติ - ความคิดเห็นภายในของบุคคล ไม่ใช่นโยบายท่ี
เห็นเป็นลายลักษณ์อักษรได้ชัดเจน ทัศนคติที่ทำให้เกิดภาวะเพดานกระจกคือความคิดเห็นของผู้นำ
ระดับสูงซ่ึงส่วนใหญ่คือ ผู้ชายที่ไม่ไว้ใจว่าผู้หญิงจะสามารถทำงานในตำแหน่งผู้นำระดับสูงของ
องค์การได้ ดังนั้นเมื่อพิจารณาการเลื่อนตำแหน่งก็จะไม่ให้โอกาสแก่ผู้หญิงเท่าเทียมกับผู้ชาย ภาวะ

81

เพดานกระจกทำให้เกดิ ผลสองประการ คือ (ก) การแบ่งแยก (discrimination) การกดี กันไม่ใหผ้ ู้หญิง
เข้าไปสู่ตำแหน่งที่จะสามารถพัฒนาตนเองให้ทำงานได้มากขึ้น ในขณะท่ีผู้ชายจะมีโอกาสได้พัฒนา
ตนเองจากการได้ทำงานท่ีมีความรับผิดชอบมากข้ึนและ (ข) การล้อมกรอบ (glass walls) ทำให้
ผหู้ ญิงถกู จัดให้อยูใ่ นระดบั ล่างทไี่ ปไหนไม่ไดไ้ กล เหมือนถูกล้อมกรอบดว้ ยกำแพงแก้วที่มองไมเ่ ห็น

ตวั อยา่ งจากกรณีจรงิ ทว่ี ่าทศั นคตขิ องผู้ชายท่ีเปน็ ผู้มีอำนาจตดั สินใจเป็นเม่ือเพดาน
ท่ีมองไม่เห็น (invisible ceiling) ซ่ึงมีผลสกัดก้ันความก้าวหน้าก็คือ คร้ังหน่ึงในสังคมไทยข้าราชการ
หญิงที่มีความรู้ ความสามารถ ประสบการณ์ และอาวุโสในงานเหมาะสมทั้งตามเกณฑ์และตามการ
ยอมรับของคนในกระทรวง ไม่ได้รับการแต่งตั้งตามระบบความยุติธรรมให้ขึ้นเป็นปลัดกระทรวง แต่
รัฐมนตรีประจำกระทรวงซึ่งนักการเมืองได้พิจารณาแต่งตั้งข้าราชการผู้ชายที่มีอาวุโสในงานน้อยกว่า
ข้ึนเป็นปลัดกระทรวงแทน เหตุผลท่ีแท้จริงใด ๆ เราไม่อาจทราบได้ แต่เหตุผลที่รัฐมนตรีประจำ
กระทรวงแจ้งต่อสาธารณชนคือ ถ้าปลัดกระทรวงเป็นผู้ชายจะทำให้เขาทำงานได้ง่ายมากกว่าทำงาน
กับผู้หญิงกรณีนี้มีข้าราชการ องค์กรเพื่อสิทธิสตรี และประชาชนเป็นจำนวนมากไม่เห็นด้วยกับการ
ตัดสินใจของรัฐมนตรี แต่ข้าราชการหญิงท่านน้ันไม่ทำการฟ้องร้องใด ๆ และทำงานในความ
รบั ผิดชอบต่อไปเพราะไมอ่ ยากใหเ้ กดิ ความแตกแยกในกระทรวง

กรณี นี้เกิดข้ึนช่วงก่อน พ. ศ.2530 เกินกว่าย่ีสิบห้าปีมาแล้วในช่วงเวลาท่ี
สถานการณ์เพดานกระจกยังเกิดข้ึนได้ง่ายในองคก์ ารท่ัวโลก แต่ในปัจจบุ ันซ่ึงมาถึงศตวรรษท่ีย่ีสิบเอ็ด
เกนิ กว่าสิบปีแล้วสถานการณ์เพดานกระจกลดความรุนแรงลงในหลายประเทศ รวมทั้งในประเทศไทย
ด้วย องค์การเป็นจำนวนมากปรับเปลี่ยนนโยบายเพื่อให้ความก้าวหน้าในอาชีพของผู้หญิงมีมากขึ้น
นักวิชาการแสดงความคิดเห็นว่าองค์การและสังคมจะเจริญขึ้นถ้าผู้หญิงมีบทบาทในทุก ๆ ด้านของ
สังคมมากข้ึนเพราะผู้หญิงเป็นสมาชิกมากกว่าครึ่งหน่ึงของสังคม และผู้หญิงได้ความแตกต่างท่ีเป็น
ประโยชน์เข้ามาสู่องค์การคือ ลักษณะเด่นของเพศหญิง ได้แก่ ความอ่อนโยน การทำงานเป็นทีม
ความเห็นใจต่อผู้อ่ืนการชอบดูแลผู้อ่ืน และ แนวโน้มสู่ความซ่ือสัตย์และยุติธรรม ลักษณะเหล่านี้ของ
ผู้นำหญิงจะทำให้เกิดสมดุลกับลักษณะเด่นของเพศชาย ได้แก่ ความก้าวร้าว การแข่งขัน ความไม่
ละเอียดอ่อนทางจิตใจการไมส่ นใจดูแลผอู้ ื่น และ แนวโน้มสู่การกระทำท่ขี ัดตอ่ หลักจรยิ ธรรม

82

ภาพท่ี 7 กรอบแนวคิดเพอื่ ทำความเข้าใจเรื่องเพศกบั ภาวะผู้นำ
ท่ีมา : John Bratton, Keith Grint, and Debra L. Nelson, 2005, p. 193

ภาพท่ี 7 แสดงกรอบแนวคดิ เพ่ือทำความเขา้ ใจเกยี่ วกบั ประเด็นเร่ืองเพศ
(gender) กับภาวะผู้นำ (leadership) ประกอบด้วยสองมิติคือ (ก) แนวต้ังเป็นระดับความเหมือน
และแตกต่างของหญิงกับชาย และ (ข) แนวนอนเป็นระดับของความใส่ใจเรื่องจริยธรรมและความ
ถูกต้องกับความใส่ใจในเรื่องประสิทธิผลของงาน ท้ังสองแกร่งนำให้เกิดประเด็นท่ีสำคัญท่ีควร
พจิ ารณาในเรอ่ื งเกย่ี วกับภาวะผู้นำของผู้หญิง-ผชู้ าย คือ

- เรื่องความเหมือนกัน-ประสทิ ธิผลของงาน ประเดน็ สำคญั คือ การใช้ระบบท่ี
เป็นธรรม(meritocracy)

- เร่ืองความเหมือนกนั -ความใส่ใจเร่อื งจริยธรรมและการเมืองประเด็นสำคัญคือ
การมโี อกาสเท่าเทยี มกนั (equal opportunities)

- เร่ืองความแตกต่างกัน-ความใส่ใจเร่ืองจรยิ ธรรมและการเมือง ประเด็นสำคัญคือ
ค่านยิ มที่ตา่ งกนั ออกไป ผู้หญงิ และผู้ชายมคี า่ นิยมทางสังคมต่างกันเพราะถกู เลีย้ งมาต่างกัน

- เรอ่ื งความแตกตา่ งกัน-ประสิทธิผลของงาน ประเดน็ สำคัญคือ ลกั ษณะเฉพาะของ
ผ้หู ญงิ และผู้ชาย เป็นความแตกตา่ งกันทท่ี ำใหเ้ กดิ ความสมดุลและผลงานทด่ี ี

ผลงานทางวิชาการเกี่ยวข้องกับปัจจัยทางเพศ เช่น ความแตกต่างระหว่างวิธีการ
การทำงานของผู้นำที่เป็นหญิงและผูน้ ำท่ีเป็นชายมีเป็นจำนวนมาก บางส่วนระบุว่าผู้หญิงและผู้ชายมี
วิธีการนำต่างกัน ผลงานต่างกันหรือประสิทธิภาพไม่ต่างกัน แม้ในปัจจุบันผลการวิจัยก็ยังไม่แน่นอน
แต่ความคิดเร่ืองภาวะผู้นำในเพศหญิง - เพศชายค่อนขา้ งจะไปในทิศทางท่ีว่า ผู้หญิงหรอื ผู้ชายที่ข้ึนสู่
ตำแหน่งเดียวกัน - ในระดับที่เท่ากันท่ีแม้ว่าจะไม่มีลักษณะการทำงานเหมือนกันทุกเรื่อง แต่จะต้องมี
คุณสมบัติและความสามารถในการทำงานในตำแหน่งน้ันเหมาะสมใกล้เคียงกัน ความแตกต่างของ

83

ลักษณะหญิง - ชายไม่ใช่เรื่องสำคัญมาก ผู้หญิงกับผู้ชายต้องแตกต่างกันอยู่แล้ว เช่น ผู้หญิงมีความ
อ่อนหวานสุภาพ มีความละเอียดอ่อนด้านความสัมพันธ์มากกว่าผู้ชาย แต่เมื่อเป็นผู้นำในตำแหน่งท่ี
ต้องการความแข็งแกร่งในจิตใจ กล้าตัดสินใจ มีความรู้-ความสามารถ-ประสบการณ์มากพอเพ่ือ
ตัดสินใจ หากไม่ผู้ชายคนใดมีคุณสมบัติครบ ผู้หญิงที่มีคุณสมบัติครบตามตำแหน่งก็ควรจะได้รับ
ตำแหน่งนั้นและทำงาน ประเด็นของภาวะผู้นำในเร่ืองท่ีควรเป็นหญิงหรือเป็นชายจะเกิดข้ึนเมื่อ
จำเป็นต้องเลือกผู้หญิงและผู้ชายท่ีมีคุณสมบัติเท่ากันทั้งสองคนเพื่อข้ึนสู่ตำแหน่งผู้นำท่ีมีเพียง
ตำแหนง่ เดียว

งานเขียนของบุษยา วีรกุล (2558, น. 267-274) เสนอว่าปัจจัยสนับสนุนทางสังคม
และองค์การมีความสำคัญกับความก้าวหน้าของผู้หญิงในท่ีทำงาน แต่ความสามารถและทัศนคติท่ี
เหมาะสมของผู้หญิงเป็นปัจจัยสำคัญไม่น้อยกว่ากันท่ีจะช่วยให้เอาชนะอุปสรรคต่าง ๆ ท่ีขัดขวาง
เส้นทางอาชีพของผู้หญิงเปรียบเหมือนกับการแข่งเรือพาย เสียงเชียร์อยู่ริมฝ่ังอาจทำให้จิตใจฮึกเหิม
ว่ามีคนอยเู่ คียงข้างเราแตส่ ่ิงทจี่ ะทำให้เรือเข้าเส้นชัยได้คือกำลังความสามารถและความอดทนร่วมกัน
ของกัปตันและทีมในการรวมกำลังทั้งหมดพายเรือหลบหลีกกระแสน้ำหรือส่ิงกีดขวางให้เข้าสู้เส้นชัย
ได้ และถา้ ไมม่ ีใครยืนเชียรเ์ ราบนฝัง่ เลย กจ็ ะย่ิงทำให้ชยั ชนะที่ไดท้ ำใหเ้ รานับถือตนเองมากข้ึน

ผ้หู ญิงมีบทบาทที่สำคัญย่งิ ต่อสงั คมคอื การเปน็ แม่ทดี่ ีและการดแู ลครอบครวั ให้สงบ
สุขซ่ึงมีความสำคัญไม่น้อยกว่าการเป็นผู้นำท่ีดีขององค์การ ผู้หญิงมีสิทธิเลือกที่จะเป็นแม่หรือเลือกท่ี
จะทำงานเป็นผู้นำในองค์การได้ด้วยตนเอง แต่ละหน้าท่ีที่เลือกแล้วควรจะเกิดจากการตัดสินใจท่ีมา
จากความพร้อมของหญิงและการสนับสนุนจากสมาชิกในครอบครัวของผู้หญิง เพราะความพร้อมท้ัง
ของตนเองและของครอบครัวคือสิ่งที่จะช่วยให้ผู้หญิงทำงานในหน้าที่ของผู้นำท่ีตนเองเลือกทจ่ี ะทำให้
ไดป้ ระสบผลตามทต่ี อ้ งการ

ความแตกต่างระหวา่ งภาวะผูน้ ำของผหู้ ญงิ และของผู้ชาย
ในช่วงเวลากวา่ 50 ปที ี่ผ่านมา ภาวะผูน้ ำของผู้หญงิ ได้รบั ความสนใจจากนกั วิชาการ
และนักวิจัยต่าง ๆ ทำให้มีงานวิจัยที่มุ่งหาคำตอบว่า ภาวะผู้นำของผู้หญิงแตกต่างจากภาวะผู้นำของ
ผู้ชายหรือไม่อย่างไร ซ่ึงผลการวิจัยของนักวิชาการได้ข้อค้นพบที่ค่อนข้างหลากหลาย โดยมี
ผลการวิจัยที่ไม่พบความแตกต่างระหว่างภาวะผู้นำของผู้หญิงและผู้ชาย และผลการวิจัยที่พบความ
แตกต่างระหว่างภาวะผนู้ ำของผู้หญิงและของผู้ชาย ผลการวิจัยที่ไม่พบความแตกตา่ งที่ชัดเจนระหว่าง
ภาวะผู้นำของผู้หญิงและผู้ชาย พบว่า ผู้นำทั้งเพศหญิงและเพศชายสามารถทำงานได้อย่างมี
ประสิทธิผลเช่นเดียวกนั มพี ฤติกรรมการเป็นผู้นำทเี่ หมือนหรือคล้ายกนั แตก่ ็มีงานวิจัยอีกส่วนหนึ่งที่
พบความแตกต่างระหว่างภาวะผู้นำของผู้หญิงและของผู้ชายอย่างมีนัยสำคัญ (มัทนา วังถนอมศักด์ิ,
2558, น. 203-209)

84

เอิกลี (Eagly) ถือว่าเป็นผู้บุกเบิกการทำวิจัยเรื่องภาวะผู้นำของผู้หญิงโดยพบว่า
บคุ คลแวดลอ้ มมีมมุ มองที่แตกตา่ งกนั ต่อภาวะผู้นำและประสิทธิผลการทำงานของผหู้ ญิงและผ้ชู าย

เอกิ ลี และจอหน์ สนั (Eagly and Johnson, 1990, p. 233-256 ) พบวา่ ผู้หญิง
เป็นผู้นำในการมุ่งเนน้ การมีปฏิสัมพันธร์ ะหว่างบุคคลและผู้ชายมงุ่ เนน้ งาน ผู้หญิงใช้รูปแบบภาวะผู้นำ
แบบมีสว่ นร่วม (participativeor democratic style) มากกว่าผู้นำชาย

เอกิ ลี และคณะ (Eagly and others, 2003, p. 569-591) ได้ทำการวิจยั และ
พบว่า ผู้นำหญิงมีแนวโน้มที่จะแสดงภาวะผู้นำการเปล่ียนแปลง (transformational leadership)
และให้รางวัล (rewards) มากกว่าผู้นำชายส่วนผู้นำชายจะใช้การลงโทษ (punishment) และภาวะ
ผู้นำแบบแลกเปล่ียน (transactionalleadership) มากกว่าผู้นำหญิง และยังพบว่าผู้นำหญิงให้
ความสำคัญกับสายบังคับบัญชาน้อยกว่าผู้นำชายและให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมและการให้
ความร่วมมอื มากกว่า ทัง้ นี้ เน่อื งจากผู้นำหญงิ ส่งเสรมิ ใหผ้ ูอ้ ื่นมีความเช่ือมน่ั ในตนเอง

เซ็นเจอร์ และโฟล์คแมน (Zenger and Folkman อ้างถึงใน มัทนา วังถนอมศักด์ิ,
2558, น. 203-209) ได้ทำการศึกษาผู้นำขององค์กรต่าง ๆ ท่ัวโลกจำนวน 16,000 คน ซึ่ง 2 ใน 3
ของผู้นำเหล่านั้นเป็นชายและผลการประเมินแบบ 360 องศาทำโดยหัวหน้า เพื่อนร่วมงานและ
ผู้ใต้บังคับบัญชา พบว่า ผู้บริหารหญิงได้รับการประเมินว่ามีประสิทธิผลในการปฏิบัติงานสูงกว่า
ผู้บริหารชาย โดยผู้บริหารหญิงมีสมรรถนะในการปฏิบัติงานสูงกว่าผู้บริหารชายในด้านความคิดริเร่ิม
ในการทำกิจกรรม (takes initiative) การฝึกพัฒนาตนเอง (practices self-development) การ
แสดงออกซึ่งความซื่อตรงและความซื่อสัตย์ (display highintegrity and honesty) และความ
ปรารถนาผลสำเร็จของงาน (drives for results) และนอกจากนี้ยังพบข้อค้นพบที่แปลกใจคอื ในชว่ ง
เร่ิมต้นการทำงาน (อายุ 25 ปี) ทั้งผู้หญิงและผู้ชายมีประสิทธิผลในการทำงานไม่แตกต่างกัน แต่
ในช่วงต่อมา (อายุ 26-35 ปี) ผู้ชายจะมีประสิทธิผลในการปฏิบัติงานสูงกว่าผู้หญิง และพบว่า ผู้หญิง
มีประสิทธิผลในการปฏิบัติงานสูงกว่าผู้ชายในช่วงอายุ 40 ปีข้ึนไปซ่ึงทีมวิจัยของ เซ็นเจอร์ และโฟล์
คแมน (Zenger and Folkman) เสนอว่า เหตุผลอาจเป็นเพราะผู้หญิงมีความรู้สึกว่าตนเองต้อง
ทำงานหนักมากกว่าและจำเป็นต้องเรียนรู้อยู่ตลอดเวลาเพื่ อพัฒ นาและพิสูจน์ความสามารถของ
ตนเอง

บริษัททาเล้นท์ อินโนเวช่ัน (Talent Innovations อ้างถึงใน มัทนา วังถนอม
ศักด์ิ, 2558, น. 203-209) ได้ทำการวิจัยและพบว่า ผู้บริหารหญงิ มีคุณลักษณะและความสามารถบาง
ประการสูงกว่าผู้บริหารชาย โดยด้านที่เห็นได้ชัดคือ ความเอาใจใส่ต่อผู้อื่นและการใส่ใจรายละเอียด
ซ่ึงได้แก่ การเคารพต่อผู้อ่ืน (respect) ความรับผิดชอบส่วนบุคคล (personal responsibility)
ความสามารถในการบริหารจัดการกิจกรรม (managing activities) และความเอาใจใส่ลูกค้า
(customer centric) ส่วนคุณลกั ษณะบางประการทีผ่ ู้บริหารชายมีมากกว่าผู้บรหิ ารหญิง คือ การเอา

85

ใจใส่ด้านธุรกิจ (commercial) วิสัยทัศน์เชิงกลยุทธ์ (strategic vision) และการริเริ่มสร้างสรรค์
นวัตกรรม (innovative)

บริษทั แมคคินเซย์ (McKinsey McKinsey, อา้ งถึงใน มทั นา วังถนอมศักด,์ิ 2558,
น. 203-209) ได้ทำการวิจัยและกำหนดพฤติกรรมท่ีส่งผลต่อความสำเร็จขององค์กร 9 ประการ ได้แก่
1) การตัดสินใจแบบมีส่วนร่วม (participative decision-making) รวมไปถึงการสร้างบรรยากาศการ
ทำงานเป็นทีมท่ีส่งผลให้สมาชิกได้แสดงความคิดเห็น 2) การเป็นแบบอย่างที่ดี (role model) ให้
ความสำคัญกับการสร้างความเคารพซง่ึ กันและกันการยดึ มนั่ ในหลักของความซื่อตรง 3) การสร้างแรง
บันดาลใจ (inspiration) รวมถึงการมองโลกในแง่บวกและโอกาสในการสร้างความสำเร็จ 4) การ
พัฒนาบุคคล (people development) การช้ีแนะและการให้คำปรึกษา การเป็นพี่เลี้ยง การรับฟัง
ปัญหา 5) การแสดงความคาดหวังและการให้รางวัล (expectations andrewards) กำหนดความ
คาดหวังหน้าท่ี ความรับผิดชอบรวมถึงรางวัลท่ีจะได้รับ 6) การกระตุ้นทางสติปัญญา (intellectual
stimulation) การท้าทายทางความคดิ ความกล้าเส่ียงและความคิดริเริ่มสรา้ งสรรค์ 7) การส่ือสารทมี่ ี
ประสิทธิภาพ (efficient communication) 8) การตัดสินใจด้วยตนเอง (individualistic decision-
making) 9) การควบคุมและการลงมือแก้ไขข้อผิดพลาด (control andcorrective action) การ
ตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน การดูแลข้อผิดพลาด และการแก้ปัญหาท่ีเกิดขึ้นโดยผลการสำรวจ
ผบู้ ริหารจำนวน 684 คน พบว่า ผู้นำเพศหญิงแสดงพฤติกรรม 5 ประการต่อไปน้ีมากกว่าผู้ชายอย่าง
เห็นได้ชัด คือ พฤติกรรมการพัฒนาคน การแสดงความคาดหวงั และการให้รางวัลการเป็นแบบอย่างท่ี
ดี การตัดสินใจแบบมีส่วนรว่ มส่วนพฤติกรรมที่ผู้นำเพศชายแสดงออกมากกว่าผู้หญิงคือการตัดสินใจ
ด้วยตนเอง การควบคุมและการลงมือแก้ไขข้อผิดพลาด ส่วนพฤติกรรมท่ีผู้นำเพศหญิงและเพศชาย
แสดงออกเท่า ๆ กนั คือ การกระตุ้นทางสติปญั ญา และการตดิ ตอ่ ส่ือสารอยา่ งมปี ระสิทธภิ าพ

แนวทางการสง่ เสรมิ ภาวะผูน้ ำให้กบั ผู้หญิง
มทั นา วังถนอมศกั ด์ิ (2558, น. 203-209) แม้ผลการวิจัยจะมีข้อค้นพบทห่ี ลาก
หลาย ท้ังท่ีพบและไม่พบความแตกต่างระหว่างภาวะผู้นำของหญิงและชาย อย่างไรก็ดียังไม่สามารถ
กล่าวได้ว่า ภาวะผู้นำของผู้หญิงดีกว่าหรือด้อยกว่าภาวะผู้นำของผู้ชาย แต่ในปัจจุบันที่องค์กรหรือ
หน่วยงานต่าง ๆ ให้ความสำคัญกับบุคลากร และมีแนวโน้มในการบริหารจัดการแบบมีส่วนร่วมและ
บุคลากรได้รับการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง ซ่ึงแนวโน้มนี้มีความสอดคล้องกับคุณลักษณะในการ
บริหารงานของผู้หญิง ดังน้ัน สังคมหน่วยงานหรือองค์กรต่าง ๆ ควรให้ความสำคัญกับผู้หญิงให้มาก
ขึ้น เช่น การเปิดโอกาสให้ผู้หญิงได้ฝึกฝนและพัฒนาบทบาทการเป็นผู้นำ การแสดงความเช่ือม่ันใน
ความสามารถของผู้หญิง การเปลี่ยนแปลงมุมมองหรือทัศนคติท่ีว่า “ผู้หญิงต้องเป็นช้างเท้าหลัง”
หรือผู้หญิงมีหน้าท่ีหลักคือการดูแลครอบครัว การร่วมปลูกฝังค่านิยมเกี่ยวกับบทบาทสตรีให้เห็นว่า

86

ผู้หญิงมีความรู้ความสามารถไม่แพ้ผู้ชายและมบี ทบาทสำคัญตอ่ หน่วยงาน สังคม และประเทศชาตไิ ด้
กระตุ้นการสนับสนุนให้ผู้หญิงเป็นผู้นำกิจกรรม นอกจากนี้ยังต้องให้ผู้บริหาร ผู้ใหญ่ในสังคม ครู
อาจารย์ได้เป็นแบบอย่างท่ีดีมีส่วนร่วมในการทำกิจกรรมเพ่ือสังคมสถาบันการศึกษาควรจัดกิจกรรม
พัฒนาผู้เรียน ให้ผู้หญิงได้เรียนรู้เกี่ยวกับสังคมและบทบาทของ ผู้หญิงในการช่วยเหลือและพัฒนา
สังคม ซึ่งการพัฒนาผู้หญิงให้ประสบความสำเร็จในฐานะผู้นำน้ันต้องเริ่มต้นต้ังแต่ในระดับครอบครัว
และสถาบนั การศึกษาตลอดจนระดบั สังคม

ศาสตราจารยโ์ ทเจล และบาซู (Professor Togel and Barsoux อา้ งถึงใน มัทนา
วังถนอมศักด์ิ, 2558, น. 203-209) ได้เสนอแนวคิดวา่ ผู้หญิงที่ตอ้ งการประสบความสำเร็จในการเป็น
ผู้นำนั้น ผู้หญิงต้องผสมผสานระหว่างพฤติกรรมแบบผู้ชายและผู้หญิงเข้าด้วยกัน เช่น สามารถพูดจา
ตรงไปตรงมาแต่แสดงความเอาใจใส่อารมณ์และความรู้สึกของผู้อ่ืนได้ สามารถปรับพฤติกรรมตนเอง
ให้เข้ากับสถานการณ์หรือบุคคลได้ เช่น เม่ือทำงานผู้บังคับบัญชาผู้นำท่ีต้องแสดงความกล้าหาญใน
การเผชิญหน้ากับปัญหา และการตัดสินใจอย่างเด็ดเด่ียว แต่เมื่อทำงานกับผู้ใต้บังคับบัญชาผู้นำต้อง
แสดงความเอาใจใส่และให้การสนับสนุนช่วยเหลือ รวมถึงแสดงความเป็นมิตรและเปิดรับฟังความ
คิดเหน็ หรือความวิตกกงั วลของผูใ้ ตบ้ ังคบั บัญชา นอกจากน้ี ผ้หู ญิงควรมคี วามมั่นใจในตนเองว่าตนเอง
มคี วามสามารถและมีศักยภาพทไ่ี ม่ด้อยไปกวา่ ผ้ชู าย หน้าทรี่ ับผิดชอบถูกมอบหมายตามความสามารถ
ไม่ใช่เพศสภาพ บ่อยคร้ังท่ีผู้หญิงจะปิดกั้นโอกาสที่มาถึงด้วยความเช่ือหรือมุมมองที่มีต่อตนเอง เช่น
การไม่ทวงถามถึงส่ิงท่ีตนเองควรได้รับเนื่องจากมองว่าเป็นพฤติกรรมท่ีแสดงออกถึงความเห็นแก่ตัว
หรือการที่ผ้หู ญิงเชื่อวา่ หนา้ ท่ีทส่ี ำคัญทีส่ ุดของผู้หญงิ คือการดูแลครอบครัว ไม่ใช่การทำงานนอกบ้าน
เป็นต้น ซ่ึงนับว่าเป็นมุมมองที่ผู้หญิงสร้างข้ึนเป็นกำแพงความก้าวหน้าของตนเอง ในขณะเดียวกัน
ผู้ชายก็ต้องตระหนักเห็นถึงโอกาสและความเท่าเทียมกันในสังคม และมองเห็นกำแพงท่ีพวกตนสร้าง
ข้ึนมาปิดกั้นผู้หญิง เช่น มองว่าผู้หญิงอ่อนแอกว่าและไม่สามารถตัดสินใจสิ่งต่าง ๆ ได้โดยลำพัง หรือ
ผูห้ ญงิ มักจะใชอ้ ารมณ์มากกว่าเหตผุ ล เป็นต้น ผู้ชายตอ้ งเปิดใจกว้างและเปดิ รับความแตกต่างของคน
ในสังคม

แนวคิดเก่ียวทฤษฎีเกย่ี วกบั หลกั ธรรมาภิบาล

ความหมายของหลกั ธรรมาภิบาล
ธรรมาภิบาลเป็นคำทีป่ ระกอบดว้ ยศพั ท์ 2 ศัพทด์ ว้ ยกนั คือ ธรรม กบั อภิบาล
ความหมายตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.2546 ได้ให้ความหมายว่าธรรมหมายถึง
ความยุติธรรม, ความถูกต้อง, กฎ, กฎเกณฑ,์ กฎหมาย, ข้อบังคับ, ส่ิงดงี าม อภิบาลหมายถึงการดแู ล,
การปกครอง, การบริหาร, การปกปอ้ ง, การสรา้ งภมู ิคมุ้ กนั บำรงุ รักษา, ปกครองปกป้องหรอื คมุ้ ครอง

87

ธรรมาภิบาล (Good governance) คือการปกครองการบริหาร การจัดการการ
ควบคุมดูแลกิจการต่าง ๆ ให้เป็นไปในครรลองธรรมนอกจากน้ียังหมายถึงการบริหารจัดการที่ดีซ่ึง
สามารถนำไปใช้ทั้งภาครัฐและเอกชน ธรรมที่ใช้ในการบริหารงานน้ีมีความหมายอย่างกว้างกล่าวคือ
หาได้มีความหมายเพียงหลักธรรมทางศาสนาเท่าน้ันแต่รวมถึงศีลธรรมคุณธรรม จริยธรรมและความ
ถูกต้องชอบธรรมท้ังปวงซึ่งวิญญูชนพึงมีและพึงประพฤติปฏิบัติอาทิความโปร่งใส ตรวจสอบได้ การ
ปราศจากการแทรกแซง จากองคก์ รภายนอก

นกั วชิ าการท้ังในประเทศและต่างประเทศไดใ้ หค้ วามหมายของคำว่าธรรมาภบิ าลไว้
อย่างหลากหลาย มที ้ังความหมายท่ีคลา้ ยกันและแตกต่างกัน ซ่งึ คำทใ่ี ช้ในความหมายที่เกี่ยวกับคำวา่
ธรรมาภบิ าล (Good Governance) ท้ังจากหน่วยงานรัฐ และนักวิชาการ ซึ่งในประเทศไทยมกี าร
นิยามช่ือเรยี กอยา่ งหลากหลาย เช่น การจัดการปกครอง การปกครองท่ีดี ธรรมรัฐ ธรรมราษฎร์
สุประศาสน์การ การบริหารจดั การทด่ี ี ธรรมาภิบาล บรรษทั ภบิ าล บรรษัทอภิบาล การกำกบั ดูแล
กจิ การที่ดี ผู้วจิ ยั ขอนำเสนอพร้อมทง้ั ความหมาย ดังน้ี

ธนาคารโลก (World Bank, 1992, p. 1) ได้ให้ความหมายว่า Good Governance
หมายถึง วิธีการหรือแนวทางท่ีดีที่สุดในการใช้อำนาจบริหารประเทศ โดยจัดสรรทรัพยากรทาง
เศรษฐกิจและสังคมอยา่ งชาญฉลาดเพอื่ การพัฒนา

โคฟี อันนัน (Kofi Annan, 2000, p. 795-814) ได้ให้ความหมาย ธรรมภิบาล
หมายถึง แนวทางการบริหารงานของรัฐบาลท่ีก่อให้เกิดการเคารพสิทธิมนุษยชน หลกั นิติธรรม สร้าง
เสรมิ ประชาธปิ ไตยการดำเนินงานมีความโปรง่ ใสและเพมิ่ ประสิทธภิ าพ

อ ง ค์ ก า ร พั ฒ น า แ ห่ ง ส ห ป ร ะ ช า ช า ติ (United Nations Development
Programme, 1997, p. 13) ให้ความหมายว่า Good Governance หมายถึง การใช้อำนาจด้าน
ตา่ ง ๆ เชน่ การเมือง เศรษฐกจิ และอำนาจในการบริหารเพอื่ ดำเนนิ ภารกจิ โดยภาคเอกชนสามารถใช้
สิทธิขั้นพน้ื ฐานตามกฎหมายเพอื่ การดำรงชวี ิตอยา่ งมีความสุข

โซเรน และ คนอื่น ๆ (Soren and others, 2007, p. 111) ได้ให้ความหมายคำว่า
ธรรมาภิบาล หมายถึงความสัมพันธ์ในการใช้อำนาจในการดำเนินกิจการต่าง ๆ ในสังคม เป็นการ
ดำเนินงานทมี่ ีความสมั พนั ธ์กบั ภาครัฐ รวมทงั้ มกี ารประเมินผลการดำเนนิ งานเม่ือเสร็จสนิ้ ภารกจิ

พระราชกฤษฎีการว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.
2546 (2546, น.2) (มาตรา 6) ให้ความหมายว่า การบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี ได้แก่ การบริหาร
ราชการเพ่ือบรรลุเป้าหมาย ดังตอ่ ไปนี้

1. เกิดประโยชน์สขุ ต่อประชาชน
2. เกดิ ผลสัมฤทธ์ิตอ่ ภารกจิ ภาครฐั
3. มปี ระสิทธภิ าพและเกดิ ความค้มุ คา่ ในเชงิ ภารกจิ ของรัฐ

88

4. ไมม่ ีขัน้ ตอนการปฏิบัตงิ านเกินความจำเป็น
5. มีการปรับปรุงภารกจิ ของสว่ นราชการใหท้ ันตอ่ สถานการณ์
6. ประชาชนไดร้ บั การอำนวยความสะดวกและไดร้ บั การตอบสนองความต้องการ
7. มกี ารประเมนิ ผลการปฏบิ ตั ิราชการอยา่ งสมำ่ เสมอ
สำนกั งานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.,2548, น. 12-13) ได้ให้
ความหมายของการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี (Good Governance) ตามแนวคิดของ การบริหาร
กิจการบ้านเมืองที่ดี คือ การบริหารงานที่มีเป้าหมายที่สำคัญเพ่ือการมุ่งประโยชน์สุข รบั ผิดชอบและ
สนองตอบต่อความต้องการของประชาชนเป็นการส่วนรวม ภายใต้ระบบบริหารท่ีโปร่งใส มี
ประสิทธิภาพและประสิทธิผลขณะเดียวกนั กม็ งุ่ เน้นผลสัมฤทธ์ิตามภารกจิ ขององค์การ
ศรุ ตา ใบวงษ์งาม (2556, น. 23) อธิบายว่า มผี ู้ใหค้ ำนยิ ามไว้หลากหลาย ทัง้ นยิ าม
อยา่ งกว้างและอยา่ งแคบ ซ่ึงขน้ึ อยู่กบั การนำไปว่าเป็นองค์กรลกั ษณะใด และสรปุ ความหมายธรรมาภิ
บาลได้ว่า หมายถึง การบริหารจัดการที่ยึดหลักความถูกต้อง เหมาะสม คำนึงถึงผลประโยชน์ของ
ส่วนรวมเป็นสำคัญ อาศัยการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนที่เก่ียวข้อง รวมถึง มีความโปร่งใสในการ
บริหารงานและสามารถตรวจสอบได้
พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2556 (2556, น. 597) ได้ให้ความหมาย
ของธรรมาภิบาล มาจากคำว่า ธรรมซง่ึ ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน ให้ความหมายวา่ คุณ
ความดี ความยตุ ธิ รรม ความถกู ตอ้ งและ อภิบาล หมายความว่า บำรงุ รักษา, ปกครอง ดงั นั้น ธรรมาภิ
บาล ตามศัพทบ์ ญั ญตั ิราชบณั ฑิตยสถาน หมายถงึ วธิ ีการปกครองทีด่ ี (Good Governance)
พาสนี วิสุทธิ์ (2557, น. 20) ธรรมาภิบาล หมายถงึ การบริหารจัดการทด่ี ีมี
ประสิทธิภาพ เน้นการเชื่อมโยงสว่ นตา่ ง ๆ ของสังคมให้มีการสนับสนุนซึ่งกันและกันมคี วามเปน็ ธรรม
ท้ังในความคิดและการปฏิบัติมีจุดมุ่งหมายเดียวกัน มีความเสมอภาค รับผิดชอบ โปร่งใส คำนึงถึง
ประโยชน์ส่วนรวมเป็นหลักอันดีจะเป็นพลังขับเคลื่อนองค์กรไปสู่ความสำเร็จอย่างม่ันคงและมีการ
พฒั นาที่ยัง่ ยนื
อนันต์ เหลืองสุวาลัย (2557, น. 19) ธรรมาภิบาล หมายถึง แนวทางสำหรับการ
ดำเนินงานอย่างเป็นระบบขององค์การด้วยหลักการบริหารจัดการท่ีดี โดยหลักดังกล่าวได้ถูกกำหนด
จากสว่ นกลาง
พรนิภา ชัยโกศล (2557, น. 12) ธรรมาภิบาล หมายถึง การบริหารจัดการแนวใหม่
ทมี่ ุ่งประโยชน์ของส่วนรวม เป็นหลักการบริหารท่ีมีความถูกต้องยุติธรรม บนหลักพ้ืนฐาน 6 ประการ
ไดแ้ ก่ หลกั คุณธรรม หลกั ความโปร่งใส หลักการมสี ่วนรว่ ม หลกั ความรบั ผดิ ชอบ และหลักความค้มุ ค่า
เพอ่ื ความเขม้ แขง็ ชอบธรรม มีเสถียรภาพ มโี ครงสรา้ งและกระบวนการบริหารทีม่ ปี ระสิทธภิ าพ อัน
นำไปสู่การพฒั นาที่ย่ังยนื

89

เสน่ห์ จุ้ยโต (2557, น. 5) ได้ให้ความหมายของคำว่า ธรรมาภิบาล หมายถึง
แนวคิดการบริหารจัดการท่ีดีเพื่อให้การบริหารองค์การภาครัฐมีความสอดคล้องต่อวิสัยทัศน์ทาง
การเมืองในระบบประชาธปิ ไตยได้แก่ มีการเลือกต้ังท่ีบริสุทธ์ิยตุ ิธรรม มีความเสมอภาคในการรณรงค์
หาเสียง มีฝ่ายค้านท่ีเข้มแข็งมีอิสระในการตัดสินใจ ปลอดภัยจากการคุกคาม มีเสรีภาพของ
ส่ือมวลชน มีเสรีภาพในการประชุมประท้วง มีเสรีภาพในการต้ังกลุ่มการเมืองและสมาคม มีเสรีภาพ
ทางศาสนา ปลอดความกลัวจากภัยคุกคามทางการเมอื ง มคี วามเสมอภาพในกฎหมาย และมีรฐั บาลท่ี
ซ่อื สัตยย์ ดึ ถอื ประโยชนข์ องประชาชนเป็นสำคัญ จงึ นบั ไดว้ ่าธรรมาภบิ าลทำหน้าท่ีเป็นกลไก เคร่อื งมือ
และแนวทางการดำเนินงานที่เช่ือมโยงกันของภาคเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง โดยเน้นความ
จำเป็นของการสร้างความร่วมมือจากภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน อย่างแท้จริงและ
ต่อเนื่อง เพื่อให้ประเทศมีพื้นฐานระบบประชาธิปไตยท่ีเข้มแข็ง มีความชอบธรรมของกฎหมาย มี
เสถียรภาพ มีโครงสร้างและกระบวนการการบริหารท่ีมีประสิทธิภาพ มีความโปร่งใส และสามารถ
ตรวจสอบได้ อนั จะนำไปสู่การพฒั นาประเทศท่ยี ง่ั ยนื

วัลลา รัฐฉัตรรานนท์ (2558, น. 13) ธรรมาภิบาลหรือ Good Governance
หมายถึง การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี เป็นแนวทางสำคัญในการจัดระเบียบให้สังคม รัฐ
ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาชน ซ่ึงครอบคลุมถึงฝ่ายวิชาการ ฝ่ายปฏิบัติการ ฝ่ายราชการ และ
ฝ่ายธุรกจิ สามารถอยู่ร่วมกนั ได้อยา่ งมีความสขุ มคี วามรู้รักสามัคคีและรว่ มกันมพี ลัง ตลอดจนมกี าร
ใช้อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินให้มีความแข็งแกร่ง มีประสิทธิภาพ มีคุณภาพ มีความโปร่งใส
ยุติธรรม สามารถตรวจสอบได้ การมีส่วนร่วมอันป็นคุณลักษณะสำคัญของศักด์ิศรีความเป็นมนุษย์
และการปกครองแบบประชาธิปไตยอนั มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข สอดคล้องกับความเป็นไทย
รฐั ธรรมนูญ และกระแสโลกยุคปัจจุบัน ซึ่งจะสง่ ผลให้การพัฒนาประเทศชาติเป็นไปอย่างม่ันคงย่ังยืน
และมีเสถียรภาพ

ปธาน สวุ รรณมงคล (2558, น.5) กลา่ ววา่ ธรรมาภิบาลเป็นหลักการบรหิ ารการ
ปกครองท่ีมุ่งประโยชน์สูงสุดของประชาชนและประเทศชาติโดยยึดหลักเหตุผล และความเป็นธรรม
กล่าวอีกแง่มุมหน่ึง ธรรมาภิบาลเป็นท้ังหลักการ (Principles) และแนวทาง (Guidelines) สำหรับ
การปฏบิ ตั ิให้เป็นไปตามหลกั การท่กี ำหนด

สำนกั งานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ (2559, ไม่ปรากฏเลข
หนา้ ) ไดใ้ หค้ วามหมายของคำว่าธรรมาภิบาล หมายถึง การบริหารกิจการบา้ นเมอื งและสงั คมทด่ี ี เป็น
แนวทางสำคญั ในการจัดระเบียบให้สังคมทงั้ ภาครัฐ ภาคธุรกิจ เอกชนและประชาชน ซ่ึงครอบคลุมถึง
ฝ่ายวิชาการ ฝ่ายปฏิบัติการ ฝ่ายราชการและฝ่ายธุรกิจ สามารถอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข มีความรู้รัก
สามัคคีและร่วมกนั เป็นพลังกอ่ ให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน และเปน็ สว่ นเสริมความเข้มแข็งหรือสรา้ ง
ภูมิคุ้มกันแก่ประเทศ เพื่อบรรเทา ป้องกัน หรือแก้ไขเยียวยาภาวะวิกฤตภยันตรายท่ีหากจะมีมาใน

90

อนาคตเพราะสังคมจะรู้สึกถึงความยุติธรรม ความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมอันเป็นคุณลักษณะ
สำคัญของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็น
ประมขุ สอดคลอ้ งกบั ความเปน็ ไทย รัฐธรรมนูญ และกระแสโลกยุคปจั จบุ นั

จากความหมายของการบรหิ ารตามหลกั ธรรมาภิบาลดงั กลา่ ว พอสรุปความหมาย
ของการ บรหิ ารตามหลักธรรมาภิบาลได้วา่ หมายถึง วิธีการดำเนนิ การทดี่ ีในการจัดการองค์การอยา่ ง
มี คุณธรรม จริยธรรม ภายใต้การดำเนินงานด้วยความโปร่งใส รับผิดชอบ สามารถตรวจสอบได้ มุ่ง
ประโยชน์สุขให้เกิดกับประชาชน และการมุ่งจัดสรรทรัพยากรขององค์การอย่างคุ้มค่าเป็นระบบตาม
กฎหมาย มีการดำเนินงานที่เป็นระเบียบ มีประสิทธิภาพ เสมอภาค และเป็นธรรม ประชาชนมีส่วน
ร่วมในการดำเนินงานก่อให้เกิดการตอบสนองต่อความต้องการของส่วนรวม ตลอดจนมุ่งเน้น
ผลสัมฤทธ์ิตามภารกิจขององค์การ วิธีการดำเนินงาน ประกอบด้วย หลักประสิทธิภาพ หลัก
ประสิทธิผล หลักการตอบสนอง หลักภาระรับผิดชอบและสามารถตรวจสอบได้ หลักความเปิดเผย
และโปร่งใส หลักนิติธรรม หลักความเสมอภาค หลักการกระจายอำนาจ หลักการมีส่วนร่วมและการ
มุ่งเนน้ ฉนั ทามติ หลักคุณธรรมและจริยธรรม

ความเป็นมาของหลกั ธรรมาภบิ าล
ปธาน สวุ รรณมงคล (2558, น. 5) ไดก้ ลา่ วว่าหลกั ธรรมาภิบาลหรอื ท่ภี าษาอังกฤษ
ใช้คำว่า Good Governance นั้นเป็นคำที่เริ่มเกิดขึ้นมาต้ังแต่ปลายทศวรรษที่ 1980 หลังจาก
สงครามโลกครั้งท่ีสองส้ินสุดลง ประเทศที่ได้ผลกระทบจากภัยสงครามได้ทำการฟื้นฟูประเทศให้
กลับคืนมาเหมือนเดิม แต่หลายประเทศไม่สามารถดำเนินการได้ด้วยตนเองเนื่องจากเป็นประเทศท่ี
ยากจน ซ่ึงจุดเริ่มต้นแนวคิดธรรมาภิบาลมาจากธนาคารโลก (World Bank, 1989, p. 13) เน่ืองจาก
ธนาคารโลกได้มีการประเมินผลความช่วยเหลือให้แก่ประเทศในทวีปแอฟริกาตั้งแต่หลังสงครามโลก
คร้ังท่ีสอง และยังไม่รวมถึงความช่วยเหลือองค์การระหว่างประเทศอ่ืน ๆ เช่น สหประชาชาติ และ
ประเทศต่าง ๆ แต่ผลปรากฏว่าประชาชนท่ีได้รับการช่วยเหลือนั้นก็ยังประสบปัญหาความอดอยาก
และลม้ ตายเป็นจำนวนมาก อตั ราการเจรญิ เติบโตทางเศรษฐกจิ ก็ถดถอยลง อัตราการวา่ งงานเพิม่ มาก
ขึ้นเช่นเดียวกับความยากจนที่แพร่ขยายออกไปอย่างกว้างขวางมากข้ึน จึงทำให้ธนาคารโลก (World
Bank) เกิดคำถามว่า เกิดอะไรขึ้นกับความช่วยเหลือที่ธนาคารให้กับประเทศเหล่าน้ัน ธนาคารโลกจึง
ได้สง่ คณะทำงานไปประเมินผลความช่วยเหลือ ซึ่งคณะทำงานดังกลา่ วได้ใช้เวลาเก็บข้อมูลอยู่หลายปี
และปลายทศวรรษที่ 1980 ก็ได้ทำรายงานท่ีช่ือว่า จากวิกฤตสู่การเจริญเตบิ โตท่ียง่ั ยืนในเมอื งซาฮารา
ประเทศแอฟริกาใต้ (Sub – Sahara Africa from Crisis to Sustainable Growth) จากรายงาน
เรื่องนี้ได้วิเคราะห์ให้เห็นว่า รากเหง้าของผลงานที่ย่ำแย่ทางเศรษฐกิจท่ีผ่านมาน้ันเกิดขึ้นจากความ
ล้มเหลวของรัฐบาล โดยการริเริ่มของภาคธุรกิจเอกชนและกลไกการตลาดนั้นต้องทำงานควบคู่กัน
ภายใต้ธรรมาภิบาล ซ่ึงหมายถึงการบริหารภาครัฐอย่างมีประสิทธิภาพ มีระบบยุติธรรมท่ีน่าเชื่อถือ

91

และมีความสำนึกในการรับผิดชอบ (ปธาน สุวรรณมงคล, 2557, น. 126) จากรายงานของ
ธนาคารโลกน้ีได้เรียกส่ิงที่เกิดข้ึนว่าเป็น วิกฤตของธรรมาภิบาลและเรียกร้องให้มีการปกครองท่ี
น้อยลง โดยได้สนับสนุนให้มีการปกครองจากล่างสู่บนมากขึ้นกว่าจากบนสู่ล่าง รวมท้ังได้เสนอให้มี
ระบบบริหารภาครัฐท่ีเน้นประชาชนเป็นศูนย์กลาง และมีการพัฒนาบุคลากรภาครัฐให้มีสมรรถนะ
อย่างเพียงพอในการปฏิบัติหน้าที่ เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมและมีความพร้อม
รับผิดชอบต่อสาธารณะมากขึ้น ด้วยเหตุนี้จึงได้จุดประกายให้เกิดเง่ือนไขความช่วยเหลือทาง
เศรษฐกิจให้กับประเทศกำลังพัฒนาท้ังหลายไม่เพียงแค่ประเทศในทวีปแอฟริกา โดยองค์การการเงิน
ระหว่างประเทศต้องมีการปฏิรูประบบกฎหมายและระบบบริหารภาครัฐให้มีประสิทธิภาพ มีความ
โปร่งใส ประชาชนมีส่วนร่วม และยดึ หลักนิติธรรม

Santiso Carlos (2001, p. 18) หลังจากท่ีรายงานของธนาคารโลก ได้รับการ
เผยแพร่ออกมาน้ัน ส่งผลให้เกิดกระแสธรรมาภิบาลข้ึน ธนาคารโลกได้มีการปรับนโยบายด้านการให้
ความช่วยเหลือให้สอดคล้องกับหลักธรรมาภิบาลมากขึ้น ดังปรากฏใน หลักธรรมาภิบาลและ
ประสทิ ธิผลในด้านการชว่ ยเหลือ (GoodGovernance and Aid Effectiveness : The World Bank
and Conditionality) ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ธนาคารโลก ได้ปรับนโยบายการให้ความช่วยเหลือทาง
เศรษฐกิจท่ีแต่เดิมธนาคารพยายามหลีกเล่ียงไม่ยุ่งเก่ียวกับประเด็นทางการเมืองของประเทศผู้รับ
ความช่วยเหลือโดยยึดถือนโยบายความเปน็ กลางทางการเมือง แต่จากสภาพข้อเท็จจริงปรากฏให้เห็น
วา่ ประเดน็ ทางการเมอื งเป็นประเด็นท่ี มผี ลต่อเศรษฐกจิ อยา่ งหลีกเล่ียงไม่ได้ โดยธนาคารต้องคำนึงถึง
การเสนอให้มีการปฏิรูปบทบาทของ รฐั ในด้านความยุติธรรม เสริมสร้างความเข้มแข็งด้านนิติบัญญัติ
และการกระจายอำนาจ ทำให้หลัก บริหารโดยใช้ธรรมาภิบาลได้แพร่หลายสู่การปฏิรูปการบริหาร
ของรัฐบาลในประเทศที่ขาดแคลนและต้องขอรับความช่วยเหลือจากองค์การระหว่างประเทศ
นอกจากน้ีแนวคิดดังกล่าวยังได้แพร่กระจาย เข้าไปยังประเทศที่พัฒนาแล้ว และแพร่กระจายไปยัง
ภาคธุรกิจเอกชนจนมีชื่อเรียกอีกชื่อหนึ่งว่า บรรษัทภิบาล (corporate governance) ซ่ึงเป้าหมาย
ด้ังเดิมของภาคธุรกิจมุ่งเน้นแค่เพียงกำไร (profits) เท่านั้น แต่เม่ือเวลาผ่านไปกำไรไม่ใช่เป้าหมาย
เดียวเท่านั้น แต่ต้องรวมถึงเป้าหมายอื่นที่เก่ียวข้องด้วย เช่น ความรับผิดชอบต่อส่วนรวม สังคม
ประชาชน ลูกค้า ฯลฯ ดังท่ีองค์การเพ่ือ ความร่วมมือทางเศรษฐกิจและพัฒนา (OECD, 2004, pg.
12) ได้กล่าวถึง บรรษัทภิบาล ไว้ในหนังสือท่ีชื่อว่า หลักการขององค์การในการกำกับดูแลกิจการเพื่อ
ความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒ นา (OECD Principles of Corporate Governance
Organization for Economic Co-operation and Development) โดยได้กล่าวว่า ในการกำกับ
ดูแลกิจการนั้นเป็นงานที่เก่ียวข้องกับความสัมพันธ์ ระหว่างกลุ่มบุคคลต่าง ๆ เช่น คณะผู้บริหาร
คณะกรรมการ ผู้ถือหุ้น และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เพราะการกำกับดูแลกิจการเป็นโครงสร้างท่ีช่วยให้
บริษัทนั้นสามารถกำหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมายในการดำเนินงานได้ รวมถึงวิธีการขั้นตอน

92

กระบวนการตา่ งๆ ที่จะทำให้วัตถุประสงค์นัน้ ประสบความสำเร็จได้ง่ายมากขน้ึ นอกจากน้ียังสามารถ
ติดตามงานเพื่อวัดผลประเมินผลกิจการว่า ดำเนินการไปถึงข้ันตอนใด ทั้งนี้การกำกับดูแลกิจการท่ีดี
น้ัน ควรมีส่ิงท่ีเหมาะสมในการจูงใจให้ทุกฝ่ายพยายามดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมายเพ่ือให้งานมี
ประสิทธิผลด้วย จะเห็นว่าคำว่า ธรรมาภิบาล และบรรษัทภิบาลมีลักษณะการบริหารงานที่คล้ายกัน
คือ เน้นการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน รับผิดชอบต่อสังคมและสาธารณะ แต่ต่างกันในแง่ของ
เป้าหมาย ธรรมาภิบาลเป้าหมายเน้นไปที่ประโยชน์สุขของประชาชน แต่บรรษัทภิบาลเน้นไปที่ผล
กำไรหรือประโยชนข์ ององคก์ ารและหุ้นส่วนท่ี เก่ยี วขอ้ ง

เสน่ห์ จุ้ยโต (2557, น. 12) ได้กล่าวว่า สำ ห รับ ห ลัก ธ ร ร มา ภิบา ล ใ น ป ระ
เ ท ศ ไ ท ย น้ัน ไ ด้เ ริ่ม เ ผ ย แ พ ร่ เ ข้า มา ใ น ช่ว ง พ.ศ. 2539 –2540 โดยองค์การพัฒนาใน
ประเทศไทย รวมถึงนักวิชาการได้ตระหนักถึงความสำคัญ ของการบริหารจัดการที่ดีในการสนับสนุน
การพัฒนาอย่างย่ังยนื โดยได้หยิบยกปัญหาท่ีเป็นผลกระทบจากการมรี ะบบบริหารจัดการที่ไม่ดี และ
แนวทางการสร้างระบบที่ดีขึ้นมาเป็นประเด็นในการสร้างความเข้าใจและระดมความเห็นจาก
ประชาชนในภาคส่วนต่าง ๆ ของสังคมไทย เป็นผลให้ภาคประชาชน ภาคประชาสังคมเกิดการตื่นตัว
ในเร่ืองดังกล่าวอย่างกว้างขวาง เพราะในปี พ.ศ. 2540 ภาคราชการเกิดภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจ
อย่างรุนแรง ซึ่งภาควิชาการและผู้ได้รับผลกระทบ เห็นว่า สาเหตุส่วนหนึ่งเกิดจากความหย่อน
ประสิทธภิ าพของการบรหิ ารกิจการบ้านเมือง การบรหิ ารราชการ การกำหนดนโยบายสาธารณะ และ
การทุจริตมิชอบในวงราชการ อันเป็นความรับผิดชอบของภาคราชการ ทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่าย
ประจำ ดังน้ัน คณะรัฐมนตรีได้มอบให้สถาบันวิจัยเพ่ือ พัฒนาประเทศ (TDRI) ศึกษาและจัดทำ
ข้อเสนอแนะในการป้องกันและแก้ไขปัญหาวิกฤตทาง เศรษฐกิจ และต่อมาคณะรัฐมนตรีได้มอบให้
สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) นำผลการศึกษาและขอ้ เสนอแนะดังกล่าวมาจดั ทำ
บันทึกเร่ืองการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ซ่ึง
คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบกับข้อเสนอแนะให้ออกเป็นระเบียบ สำนักนายกรัฐมนตรีเพ่ือให้ส่วน
ราชการถือปฏิบัติ เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2542 ต่อมาเม่ือวันที่ 10 สิงหาคม 2542 ได้ประกาศ
ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542
และเร่ิมมีผลบังคับใช้กับหน่วยงานของรัฐ ตั้งแต่ 11 สิงหาคม 2542 ซึ่งนับได้ว่าเป็นก้าวแรกในการ
วางฐานการบรหิ ารราชการตามหลักธรรมาภิบาล

ในระเบียบสำนกั นายกรฐั มนตรวี ่าด้วยการสร้างระบบบรหิ ารกจิ การบ้านเมืองและ
สังคมที่ดี พ.ศ. 2542 (2542, น. 15) มีหลักพื้นฐานของการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี 6
ประการ คอื

1. หลักนติ ิธรรม ได้แก่ การตรากฎหมาย กฎขอ้ บงั คบั ต่าง ๆ ใหท้ นั สมัยและเปน็

93

ธรรมและเป็นท่ียอมรับของสังคมและสังคมยินยอมพร้อมใจปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ ข้อบังคับเหล่าน้ี
โดยถือวา่ เป็น การปกครองภายใตก้ ฎหมายมิใชต่ ามอำเภอใจหรอื อำนาจของตวั บุคคล

2. หลกั คณุ ธรรม ได้แก่ การยดึ มนั่ ในความถกู ต้องดีงาม โดยรณรงค์ให้เจา้ หนา้ ท่ี
ของรัฐยดึ หลกั นใ้ี นการปฏิบัติหน้าที่ใหเ้ ป็นตัวอย่างแกส่ ังคมและส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนา
ตนเองไปพร้อมกัน เพ่ือให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพ
สุจรติ เปน็ นิสัยประจำชาติ

3. หลกั ความโปร่งใส ไดแ้ ก่ การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดย
ปรับปรุง กลไกการทำงานขององค์การทุกวงการให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารท่ีเป็น
ประโยชน์ อย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาที่เข้าใจง่าย ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกและมี
กระบวนการ ใหป้ ระชาชนตรวจสอบความถกู ตอ้ งชัดเจนได้

4. หลักความมสี ่วนร่วม ได้แก่ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมสี ว่ นรว่ มรับรู้และเสนอ
ความเห็น ในการตัดสินใจแก้ปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยการแจ้งความเห็น การไต่
สวนสาธารณะ การแสดงประชามติ หรืออื่นๆ

5. หลักความรับผดิ ชอบ ได้แก่ การตระหนักในสทิ ธหิ น้าที่ ความสำนึกในความ
รับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา
ตลอดจนการเคารพ ในความเหน็ ท่ีแตกตา่ ง และความกล้าทจ่ี ะยอมรับผลจากการกระทำของตน

6. หลักความคุ้มคา่ ไดแ้ ก่ การบริหารจดั การและใช้ทรัพยากรท่ีมีจำกัดเพ่ือให้เป็น
ประโยชน์ สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยรณรงค์ให้คนไทยมีความประหยดั ใช้ของอย่างค้มุ คา่ สรา้ งสรรคส์ นิ ค้า
และบริการทมี่ ีคณุ ภาพสามารถแขง่ ขันได้ในเวทีโลก และรักษาทรพั ยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ย่ังยนื

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน(2545, น.2) (ฉบับท่ี 5) พ.ศ. 2545
หลังจากระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและ สังคมที่ดี
พ.ศ. 2542 ในปีพุทธศักราช 2545 ในพระราชบัญญัติระเบียบบรหิ ารราชการแผ่นดิน (ฉบับท่ี 5) ก็ได้
เริ่มกล่าวถึงหลักธรรมาภิบาล ดังปรากฏในมาตราที่ 3/1 วรรคแรก ท่ีกล่าวว่า ในการปฏิบัติ หน้าท่ี
ของส่วนราชการต้องใช้วิธกี ารบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีโดยเฉพาะอย่างยิ่งคำนึงถึงความรับผิดชอบ
ของผู้ปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูล การติดตามตรวจสอบ และ
ประเมินผลการปฏิบัติงาน ท้ังนี้ตามความเหมาะสมของแต่ละภารกิจ (ปธาน สุวรรณมงคล, 2558, น.
141-143) ด้วยระเบียบดังกล่าวแสดงใหเ้ ห็นว่าประเทศไทยตระหนักถึงความสำคัญของการมีส่วนร่วม
ของประชาชน ความโปร่งใสสำนึกรับผิดชอบ ประสิทธิภาพและประสิทธิผล ในปีพุทธศักราช 2546
จึงได้มีการตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546
ขนึ้ เพอ่ื ให้ทกุ ส่วนราชการมหี นา้ ทตี่ อ้ งปฏิบัติตาม ซึ่งเนื้อหาของพระราชกฤษฎกี าดงั กลา่ ว มบี ทบัญญตั ิ
รวม 9 หมวดดงั น้ี

94

หมวด 1 การบริหารกจิ การบ้านเมอื งทดี่ ี คอื การบริหารราชการเพอ่ื บรรลเุ ป้าหมาย
ดงั ต่อไปนี้

1. เกิดประโยชน์สุขของประชาชน หมายถึง การปฏิบัติราชการที่มีเป้าหมายเพ่ือให้
เกิดความผาสุกและความเป็นอยู่ท่ีดีของประชาชน ความสงบและปลอดภัยของส่วนรวม ตลอดจน
ประโยชน์สงู สดุ ของประเทศ

2. เกดิ ผลสัมฤทธ์ิตอ่ ภารกิจของรฐั หมายถึง การใหส้ ว่ นราชการปฏบิ ัตอิ ย่างมี
แผนปฏบิ ัตริ าชการไวล้ ่วงหนา้ มีการตดิ ตามและประเมินผลการปฏบิ ัตติ ามแผนปฏิบตั ิราชการ และใน
กรณีท่ีการปฏิบัติตามแผนมีผลกระทบต่อประชาชน ให้ส่วนราชการดำเนินการแก้ไขหรือบรรเทา
ผลกระทบนั้น

3. มปี ระสิทธภิ าพ ประสิทธผิ ล และเกิดความค้มุ ค่าในเชงิ ภารกิจของรฐั หมายถงึ
ส่วนราชการกำหนดเป้าหมาย แผนการทำงาน ระยะเวลาแล้วเสร็จของงานหรือโครงการ และ
งบประมาณท่ีจะต้องใช้ในแต่ละงานหรือโครงการและต้องเผยแพร่ให้ข้าราชการและประชาชนทราบ
ทัว่ กนั ดว้ ย

4. ไมม่ ขี ้ันตอนการปฏบิ ัตงิ านเกินความจำเป็น หมายถงึ ให้สว่ นราชการจัดใหม้ กี าร
กระจายอำนาจการตัดสินใจเกี่ยวกับการส่ัง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ หรือการ
ดำเนินการ ให้แก่ผู้ท่ีมีหน้าที่รับผิดชอบในการดำเนินการในเรื่องน้ันโดยตรง เพ่ือให้เกิดความรวดเร็ว
และลดขั้นตอนการปฏิบัติราชการ ทั้งน้ีในการกระจายอำนาจการตัดสินใจดังกล่าวต้องมุ่งผลให้เกิด
ความสะดวกและรวดเร็วในการบริการประชาชน

5. มกี ารปรับปรงุ ภารกจิ ของส่วนราชการใหท้ ันตอ่ สถานการณ์ หมายถึง สว่ น
ราชการจัดให้มี การทบทวนภารกิจของตนว่าภารกิจใดมีความจำเป็น หรือสมควรท่ีจะได้ดำเนินการ
ต่อไปหรือไม่ โดยคำนึงถึงแผนการบริหารราชการแผ่นดิน นโยบายของคณะรัฐมนตรี กำลังเงิน
งบประมาณของประเทศ ความค้มุ ค่าของภารกจิ และสถานการณ์อื่นประกอบกัน

6. ประชาชนได้รบั การอำนวยความสะดวกและได้รบั การตอบสนองตามความ
ต้องการ หมายถึง ในการปฏิบัติราชการท่ีเก่ียวข้องกับการบริการประชาชนหรือติดต่อประสานงาน
ระหว่างส่วนราชการด้วยกัน ให้ส่วนราชการกำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงานแต่ละงานและ
ประกาศให้ประชาชนและขา้ ราชการทราบเปน็ การท่วั ไป

7. มีการประเมนิ ผลการปฏิบัตริ าชการอยา่ งสม่ำเสมอ หมายถึง ให้ส่วนราชการจัด
ให้มีคณะผู้ประเมนิ อสิ ระดำเนินการประเมินผลการปฏิบตั ิราชการของสว่ นราชการเกี่ยวกบั ผลสมั ฤทธิ์
ของภารกจิ คุณภาพการใหบ้ ริการ ความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการ ความคุม้ ค่าในภารกจิ

หมวด 2 การบริหารราชการเพ่ือให้เกิดประโยชน์สุขของประชาชน หมายถึง การ
ปฏบิ ตั ิราชการท่ีมเี ป้าหมายเพอื่ ให้เกิดความผาสกุ และความเป็นอยู่ทดี่ ีของประชาชน ความสงบและ

95

ปลอดภัยของสังคมส่วนรวม ตลอดจนประโยชน์สขุ ของประเทศ ซงึ่ ส่วนราชการจะต้องดำเนินการโดย
การถือว่าประชาชนเป็นศูนย์กลางในการได้รับบริการจากรัฐ และต้องมีแนวทางในการบริหารราชการ
ดงั น้ี

1. การกำหนดภารกิจของรฐั และส่วนราชการตอ้ งเปน็ ไปเพ่อื วัตถุประสงคข์ า้ งต้น
และสอดคล้องกบั แนวนโยบายของรัฐและคณะรัฐมนตรีทแ่ี ถลงต่อรัฐสภา

2. การปฏบิ ัติภารกจิ ของสว่ นราชการตอ้ งเปน็ ไปโดยซอ่ื สัตย์สุจริต สามารถ
ตรวจสอบได้ และมงุ่ ให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนท้งั ในระดบั ประเทศและท้องถ่นิ

3. กอ่ นเร่ิมดำเนินในภารกิจใด กรณที ภี่ ารกิจส่งผลกระทบต่อประชาชนตอ้ ง
วิเคราะห์ผลดีและผลเสียให้ครบถ้วน กำหนดขั้นตอนการดำเนินการที่โปร่งใส มีกลไกดำเนินการ
ตรวจสอบแต่ละขั้นตอน รับฟังความคิดเห็นจากประชาชน และช้ีแจงให้ประชาชนได้รับรู้และมีส่วน
รว่ มมากขนึ้

4. ข้าราชการตอ้ งรบั ฟงั ความคิดเห็นและความพึงพอใจของสังคมโดยรวมและ
ประชาชนผู้รับบริการ เพอ่ื ปรับปรุงวิธีการปฏิบตั ิราชการใหเ้ หมาะสม

5. กรณีท่ีเกดิ ปัญหาและอุปสรรคจากการดำเนินการ ให้ส่วนราชการดำเนินการ
แกไ้ ขปญั หาและอปุ สรรคนั้นโดยเร็ว

หมวด 3 การบริหารราชการเพือ่ ให้เกิดผลสัมฤทธ์ติ อ่ ภารกจิ ของรัฐ หมายถงึ การ
บริหารงานท่ีส่วนราชการได้จัดทำแผนปฏิบัติราชการไว้เป็นการล่วงหน้า มีรายละเอียดข้ันตอน
ระยะเวลาและงบประมาณท่ีจะต้องใช้ในการดำเนินการของแต่ละข้ันตอน เป้าหมายของภารกิจ
ผลสัมฤทธ์ิ และตัวชี้วัด รวมทั้งต้องมีการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการตามหลักเกณฑ์
และวิธีการท่ีส่วนราชการกำหนดข้ึน แต่ถ้ากรณีที่เกิดผลกระทบต่อประชาชน ให้เป็นหน้าที่ของส่วน
ราชการทตี่ ้องดำเนนิ การแก้ไขผลกระทบเหล่านั้น

หมวด 4 การบรหิ ารราชการอยา่ งมีประสิทธิภาพและเกิดความค้มุ ค่าในเชิงภารกจิ
ภาครัฐโดยให้ส่วนราชการกำหนดแผนงานด้านต่างๆ และต้องเผยแพร่ให้ข้าราชการและประชาชน
ทราบโดยทั่วกัน มีการคำนวณรายจ่ายต่อหน่วยงานท่ีอยู่ในความรับผิดชอบตามระยะเวลาท่ี
กรมบัญชีกลางกำหนดอย่างคุ้มค่า คือ ให้คำนึงถึงประเภทและสภาพของแต่ละภารกิจอย่างคุ้มค่า ใน
การจดั ซื้อจัดจ้าง ให้ส่วนราชการดำเนินการอยา่ งเปิดเผยและเที่ยงธรรม โดยพิจารณาถึงผลประโยชน์
และผลเสียทางสังคม ภาระต่อประชาชน คุณภาพ วัตถุประสงค์ท่ีจะใช้ ราคาและประโยชน์ระยะยาว
เพ่ือให้การดำเนนิ งานเกิดประสทิ ธิภาพ

หมวดที่ 5 การลดขนั้ ตอนการปฏิบัตงิ าน หมายถึง การกระจายอำนาจการตดั สนิ ใจ
เกี่ยวกับการส่ังการต่าง ๆ ให้แก่ผู้ดำรงตำแหน่งที่มีหน้าท่ีรับผิดชอบในการดำเนินการในเร่ืองน้ัน
โดยตรงเพื่อให้เกิดความรวดเร็วและลดข้ันตอนการปฏิบัติราชการ ประชาชนเกิดความสะดวกและ

96

รวดเร็วนอกจากน้ยี ังกลา่ วถึงการจดั ต้ังศูนย์บริหารร่วม เพื่ออำนวยความสะดวกแกป่ ระชาชนสามารถ
ตดิ ตอ่ สอบถาม ขอทราบข้อมลู หรอื ขออนมุ ตั ิในเรอื่ งต่าง ๆ ณ ศูนยบ์ รกิ ารรว่ มเพยี งแห่งเดียว

หมวด 6 การปรบั ปรุงภารกจิ ของส่วนราชการ หมายถึง สว่ นราชการทบทวนภารกิจ
ของตนว่ามีความเหมาะสมในการดำเนินการต่อหรือไม่ โดยคำนึงถึงแผนงานและความคุ้มค่าของ
ภารกจิ และสถานการณ์อ่นื ประกอบกัน นอกจากน้ีหากกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ หรือกฎหมาย
ที่อยู่ในความรับผิดชอบของส่วนราชการใด ไม่สอดคล้องหรือเหมาะสม ให้ดำเนินการแก้ไข ปรับปรุง
หรือยกเลกิ โดยเรว็ ตอ่ ไป

หมวด 7 การอำนวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชน
หมายถึงส่วนราชการกำหนดระยะเวลาการปฏิบัติแต่ละภารกิจแล้วประกาศให้ประชาชนทราบ
นอกจากน้ีจัดให้มรี ะบบเครือข่ายสารสนเทศของส่วนราชการเพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชน
ที่จะสามารถติดต่อสอบถามหรือขอข้อมูลหรือแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการของส่วน
ราชการรวมถึงการเปดิ โอกาสให้ประชาชนร้องเรยี น หรือเสนอแนะความคดิ เหน็ เก่ียวกับวิธีการปฏิบัติ
ราชการอุปสรรค ความยงุ่ ยาก หรือปัญหาอ่ืนใด เพื่อให้การปฏิบัติราชการเปน็ ไปอย่างมีประสิทธิภาพ
และเกิดความรวดเร็ว นอกจากน้ีส่วนราชการต้องจัดให้มีการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับงบประมาณ
รายจ่ายแตล่ ะปี รายการเกยี่ วกบั การจัดซื้อจดั จา้ งที่จะดาเนนิ การในปงี บประมาณนนั้

หมวด 8 การประเมินผลการปฏบิ ัตริ าชการ หมายถงึ สว่ นราชการประเมินผลการ
ปฏิบัติงานของส่วนราชการเก่ียวกับผลสัมฤทธ์ิของภารกิจ คุณภาพการให้บริการ ความพึงพอใจของ
ผู้รับบริการและความคุ้มค่า นอกจากน้ียังรวมถึงการประเมินภาพรวมของผู้บังคับบัญชาแต่ละระดับ
เพื่อประโยชน์ในการสร้างความสามัคคีของข้าราชการ รวมท้ังประเมินผลการปฏิบัติงานของ
ข้าราชการเพื่อประโยชน์ในการบริหารงานบุคคล ให้ส่วนราชการประเมินโดยคำนึงถึงผลการ
ปฏิบัติงานเฉพาะตัวของข้าราชการในตำแหน่งที่ปฏิบัติ หากส่วนราชการใดดำเนินงานได้ตาม
เป้าหมายสามารถเพิ่มผลงานและผลสัมฤทธ์ิโดยไม่เพิ่มค่าใช้จ่ายและคุ้มค่าต่อภารกิจของรัฐบาล
คณะรัฐมนตรีจดั สรรเงินรางวลั เพิ่มประสทิ ธภิ าพแกส่ ่วนราชการน้นั

หมวด 9 บทเบด็ เตล็ดเปน็ เรอ่ื งท่ัวไป เช่น ให้อำนาจ สำนกั งานคณะกรรมการพัฒนา
ระบบราชการ (ก.พ.ร.) โดยความเหน็ ชอบของคณะรฐั มนตรี อาจกำหนดใหส้ ่วนราชการต้องปฏิบัติ
นอกเหนอื พระราชกฤษฎีกานีก้ ็ได้

หลังจากน้ันรัฐบาลของไทยก็ยังคงให้ความสำคัญกับหลักธรรมาภิบาลในการ
บริหารงานขององค์การต่างๆ ในภาครัฐ โดยในปี พ.ศ. 2552 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบ
ราชการ (ก.พ.ร.,2552, น. 16-17) ได้ศึกษาและจัดทำเกณฑ์สำหรับใช้ในการสำรวจและประเมิน
ระดับธรรมาภบิ าลของส่วนราชการและจงั หวัด ซึ่งมีองคป์ ระกอบรวม 10 ประเดน็ ได้แก่ ประสิทธผิ ล
(Effectiveness) ประสิทธิภาพ (Efficiency) การตอบสนอง (Responsiceness) ภาระรับผิดชอบ

97

(Accountability) ความโปร่งใส (Transparency) การมีส่วนร่วม (Participation) การกระจาย
อำนาจ (Decentralization) นิติธรรม (Rule of Law) ความเสมอภาค (Equity) และม่งุ เน้นฉันทามติ
(Consensus Oriented)57 โดยในปีพ.ศ. 2555 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ
(ก.พ.ร.) ได้ทบทวนและวิเคราะห์หลกั ธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีใหม่ เพือ่ ใหห้ ลัก
ธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีมีความง่ายต่อความเข้าใจ สะดวกต่อการจดจำ และ
การนำไปปฏิบัติ รวมท้ังมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพบริบทของประเทศไทย ซึ่งได้นำเอา
ประเด็นท่ีมีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องรวมไว้ด้วยกันเป็นหมวดหมู่ นอกจากนี้ยังได้ให้ความสำคัญในเรื่อง
ของทัศนคตแิ ละพฤตกิ รรมของตวั บุคคลท้ังในระดับผู้นำและผปู้ ฏบิ ัติงาน โดยเห็นควรให้มกี ารเพ่ิมเติม
ประเด็นในเรื่องการสร้างจิตสำนึกด้านคุณธรรมจริยธรรม อันเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
แหง่ ราชอาณาจักรไทย ซง่ึ ได้กำหนดให้มีมาตรฐานทางจริยธรรมสำหรับผู้ดำรงตาแหนง่ ทางการเมือง
ข้าราชการ หรอื เจ้าหน้าท่ขี องรัฐแตล่ ะประเภท อนั ประกอบไปด้วยคา่ นยิ ม 9 ประการ ได้แก่

1. การยึดมั่นในคณุ ธรรมและจริยธรรม
2. การมจี ิตสำนกึ ทดี่ ี ซื่อสัตย์ สจุ รติ และรบั ผดิ ชอบ
3. การยึดถือประโยชนข์ องประเทศชาติเหนือกว่าประโยชน์ส่วนตน และไมม่ ีผล
ประโยชน์ทับซ้อน
4. การยืนหยดั ทำในสิ่งทถ่ี กู ตอ้ ง เปน็ ธรรม และถกู กฎหมาย
5. การให้บริการแก่ประชาชนด้วยความรวดเร็ว มีอธั ยาศัย และไมเ่ ลอื กปฏิบัติ
6. การใหข้ ้อมลู ขา่ วสารแก่ประชาชนอย่างครบถ้วน ถูกต้อง และไมบ่ ิดเบือน
ขอ้ เทจ็ จรงิ
7. การมงุ่ ผลสัมฤทธ์ขิ องงาน รักษามาตรฐาน มคี ุณภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้
8. การยดึ มน่ั ในระบอบประชาธปิ ไตยอนั มีพระมหากษตั ริย์ทรงเปน็ ประมขุ
9. การยดึ ม่ันในหลกั จรรยาวชิ าชพี ขององคก์ าร
จากมาตรฐานทางจริยธรรมสำหรบั ผูด้ ำรงตำแหน่งทางการเมอื ง ขา้ ราชการ หรอื
เจ้าหน้าที่ของรัฐคณะรัฐมนตรีในการประชุมเม่ือวันท่ี 24 เมษายน 2555 ได้มีมติเห็นชอบกับหลัก
ธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี ตามท่ีสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ
(ก.พ.ร.) เสนอ
จะเหน็ ไดว้ ่าระเบยี บสำนกั นายกรัฐมนตรวี ่าดว้ ยการสร้างระบบบริหารกิจการ
บ้านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับท่ี 5) พ.ศ.
2545 มาตรา 3/1 วรรคแรก และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการ
บ้านเมืองท่ีดี พ.ศ.2546 ได้วางแนวทางกรอบธรรมาภิบาลเพ่ือพัฒนาระบบราชการไทย โดยมี
เป้าหมายการดำเนินงานอยา่ งชดั เจนและเกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลขึ้น พรอ้ มทงั้ มีการทำงานอย่าง

98

โปร่งใส ตรวจสอบได้ซ่ึงประชาชนสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในการบริหารส่วนราชการ และท้ายท่ีสุด
ประชาชนได้รับประโยชน์สูงสดุ

หากเมือ่ พิจารณาในภาคธุรกจิ ของไทย ในชว่ งเวลาทปี่ ระเทศไทยเกิดวกิ ฤตเศรษฐกิจ
ปี พ.ศ.2540 นั้นทางด้านภาคธุรกิจได้ตระหนกั ถงึ ความสำคัญของการสรา้ งระบบบรหิ ารจัดการท่ีดีใน
สังคมไทยเช่นเดียวกัน โดยเริ่มจากในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ.
2540 - 2544) ไดก้ ำหนดแนวทางเพือ่ สรา้ งการบริหารจดั การทด่ี ใี นสว่ นที่ 7 การพัฒนาประชารัฐ ซ่ึง
สว่ นน้ีไดใ้ ห้ความสำคญั กบั การพฒั นาประสิทธิภาพของภาคราชการ สรา้ งความเข้มแข็งแก่ประชาชน
เพอ่ื ให้เขา้ มามสี ว่ นร่วมในกระบวนการพฒั นาได้อย่างเต็มศักยภาพ ตลอดจนการสร้างเสริมความ
เข้าใจอันดีระหว่างภาครฐั และประชาชน เพอ่ื ให้เกดิ การประสานความร่วมมอื กันในการพัฒนา
ประเทศ ดังวัตถุประสงคข์ องแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ ฉบับท่ี 8 ดังน้ี

1. เพื่อเสริมสรา้ งการใช้หลักนติ ธิ รรมในการบริหารรัฐกิจ การจัดการ การพัฒนา
และการดำเนินกิจกรรมตา่ ง ๆ ของทุกภาคสว่ นของสงั คมใหม้ ากยิง่ ขน้ึ

2. เพือ่ สนับสนุนให้ทุกภาคส่วนของสังคมมีส่วนร่วมในกจิ กรรมของรัฐ โดยเฉพาะ
อยา่ งย่ิงในการจัดการการพฒั นาประเทศ

3. เพอ่ื เพม่ิ พนู ประสิทธิผลและประสิทธภิ าพของภาครัฐในการบรหิ ารรฐั กิจและ
การจัดการการพัฒนาประเทศ

4. เพื่อสนับสนุนให้เกิดความต่อเนื่องในงานบริหารรัฐกิจและการจัดการพัฒนา
ประเทศทั้งในด้านนโยบายและการปฏิบัติหลังจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8
เข้าสู่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ ฉบับท่ี 9 (พ.ศ. 2545 - 2549) ก็ยังคงให้ความสำคัญต่อ
การสร้างระบบบริหารจัดการที่ดีให้ทุกภาคส่วนของสังคมไทย เพราะวัตถุประสงค์หนึ่งในการจัดทำ
แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับน้ีข้ึนเพ่ือการบริหารจัดการที่ดี โดยการสร้างระบบราชการที่มี
ประสิทธิภาพ มีขนาดและโครงสร้างที่เหมาะสม ท้องถิ่นมีขีดความสามารถจัดเก็บรายได้สูงข้ึนและมี
ระบบสนับสนุนการกระจายอำนาจให้โปร่งใส มีระบบตรวจสอบด้วยการมีส่วนร่วมที่เข้มแข็ง เพ่ือให้
การป้องกันและปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบเกิดประสิทธิผลอย่างแท้จริง โดยได้กำหนดเป็น
ยุทธศาสตร์ท่ี 1 ใช้ชื่อว่า การสร้างระบบบริหารจัดการที่ดีให้เกิดข้ึนทุกภาคส่วนของสังคมไทย เน้น
การปฏิรูปให้เกิดกลไกการบริหารจัดการที่ดี ท้ังในภาคการเมือง ภาคราชการ ภาคเอกชน และภาค
ประชาชน บนพ้ืนฐานการมีส่วนรว่ มของประชาชนในกระบวนการพัฒนาประเทศที่มีประสิทธิภาพ มี
ความโปร่งใส ให้มคี วามรับผิดชอบ สามารถตรวจสอบได้ ซึ่งจะเปน็ รากฐานสำคัญและเปน็ ภมู ิคุ้มกันท่ี
ดใี หส้ ังคมไทยพร้อมรับกระแสการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ได้ดีย่ิงข้ึน อีกท้ังจะช่วยป้องกันและขจัดปัญหา
การทุจริตและประพฤติมิชอบ ประกอบด้วย ยุทธศาสตร์การบริหารจัดการท่ีดี เป็นยุทธศาสตร์ท่ี
สำคัญในการผลกั ดนั ให้ทกุ ยทุ ธศาสตร์ขับเคลือ่ นไปได้ โดยมีรายละเอยี ด ดังนี้

99

1. การปรับระบบบริหารจดั การภาครัฐให้มปี ระสิทธภิ าพและโปร่งใส โดยปรบั
โครงสร้างลดขนาด และปรบั บทบาทใหส้ อดคล้องกับระบบราชการแนวใหม่ มรี ะบบข้อมูลท่ีน่าเชื่อถือ
มีเอกภาพ และเป็นเครือข่ายเชอื่ มโยงกนั มีระบบการทำงานทีล่ ดความซ้ำซ้อน ระบบงบประมาณเป็น
แบบมุ่งผลลัพธท์ ่ีสอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาตามแผนชาติ รวมทั้งปรับปรุงระบบกฎหมายให้
สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมของสังคมท้ังภายในและภายนอกประเทศ ส่งเสริมการใช้กฎหมาย
ค้มุ ครองสิทธปิ ระชาชน และสนับสนุนใหส้ ่อื และประชาชนมบี ทบาทตรวจสอบกระบวนการยตุ ธิ รรม

2. การกระจายภารกจิ และความรบั ผดิ ชอบให้แก่องคก์ ารปกครองสว่ นท้องถน่ิ อยา่ ง
โปร่งใสโดยเตรียมความพร้อมและปรับปรุงประสิทธิภาพการดำเนินงานขององค์การปกครองส่วน
ท้องถนิ่ ควบคู่กบั การเปดิ โอกาสการมีส่วนรว่ มของประชาชนและภาคประชาสังคม

3. การปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ ประพฤติมิชอบ ทั้งในภาคการเมือง ภาครัฐ
ภาคเอกชน และภาคประชาชน โดยสร้างจิตสำนึกประชาชนมีส่วนร่วมตรวจสอบและต่อต้านการ
ทุจริตประพฤตมิ ชิ อบ รวมทงั้ รกั ษาผลประโยชน์ของส่วนรวม

4. การพฒั นาและเสริมสรา้ งกลไกการตรวจสอบถ่วงดลุ ทกุ ภาคสว่ นในสังคม โดย
สนับสนุนองค์การอิสระตามรัฐธรรมนูญ และสนับสนุนบทบาทส่ือในการตรวจสอบนักการเมืองและ
ข้าราชการเพื่อระบบการเมืองที่โปร่งใส สร้างจิตสำนึกของข้าราชการ นักธุรกิจ และประชาชนให้มี
ความรับผิดชอบต่อสาธารณะ

5. การเสรมิ สร้างระบบการบริหารจัดการท่ดี ีของภาคเอกชน ใหม้ ีความโปร่งใส มี
ระบบการทำงานที่สามารถตรวจสอบได้ รักษาผลประโยชน์ของผู้ถือหุ้นทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมกัน มี
ความรับผดิ ชอบต่อสาธารณะ รวมทงั้ สรา้ งความเปน็ ธรรมแก่ผผู้ ลิตและผูบ้ ริโภค

6. การเสรมิ สร้างความเขม้ แข็งของครอบครัวและชุมชน โดยสรา้ งองค์ความร้ทู ่ี
ถูกต้องและมีคุณภาพให้เป็นภูมคิ ุ้มกัน อาศัยกระบวนการมีส่วนร่วม สร้างเครอื ข่ายชุมชน ให้สามารถ
พ่ึงพาตนเองดูแลซ่ึงกันและกัน ตลอดจนสร้างจิตสำนึกในการดำเนินชีวิต โดยยึดทางสายกลาง ความ
พอเพียงมคี ุณธรรม มวี ินัย และมีความรบั ผดิ ชอบต่อหน้าที่ เคารพในสิทธิของตนเองและผู้อน่ื เพื่อเป็น
รากฐานทด่ี ขี องสังคม

นอกจากนีแ้ ผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ (2549) ฉบบั ท่ี 10 (พ.ศ. 2550
– 2554) ยงั คงให้ความสำคัญอยา่ งต่อเน่ืองกบั การสร้างระบบบริหารจดั การที่ดี โดยได้ขยายกรอบการ
ดำเนินงานให้ครอบคลุมทุกภาคส่วนของสังคม ได้แก่ การสร้างระบบบริหารจัดการท่ีดีในภาคธุรกิจ
เอกชน การส่งเสริมสนับสนุนการดำเนินงานของกลไกตรวจสอบทั้งที่จัดต้ังข้ึนตามรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย และกลไกตรวจสอบสาธารณะในภาคประชาชน รวมทั้งการปลุกจิตสำนึกของ
ประชาชนในเรื่องคุณธรรม จริยธรรมความพอดี เพื่อเป็นรากฐานสำคัญของการสร้างระบบ

100

ธรรมาภิบาลท่ีดีในสังคมไทย โดยมีการกำหนดยุทธศาสตร์การเสริมสร้างธรรมาภิบาลในการบริหาร
จดั การประเทศ มรี ายละเอียดดังน้ี

1. การเสริมสร้างและพัฒนาวฒั นธรรมประชาธปิ ไตยและวฒั นธรรมธรรมาภบิ าล
ให้เกิดขึ้นเป็นส่วนหน่ึงของวิถีการดำเนินชีวิตในสังคมไทย โดยการรณรงค์สร้างกระบวนการเรียนรู้
ปลูกฝังจิตสำนึก ค่านิยมวัฒนธรรมประชาธิปไตย วัฒนธรรมธรรมาภิบาลแก่เยาวชน และประชาชน
ทุกกลมุ่ ทกุ ภาคส่วนในสังคมอย่างต่อเนือ่ งจริงจัง รวมทั้งพัฒนาภาวะความเปน็ ผนู้ ำประชาธปิ ไตยท่ีมี
คณุ ธรรม จรยิ ธรรม และธรรมาภิบาลในสังคมทุกระดบั ให้เป็นแบบอย่างทดี่ ใี นสงั คมไทย เสริมสรา้ ง
การพัฒนาการเมืองใหโ้ ปรง่ ใส สจุ รติ เพ่อื สนับสนุนการสร้างวัฒนธรรมประชาธปิ ไตยและวัฒนธรรม
ธรรมาภิบาล

2. เสรมิ สร้างความเข้มแข็งของภาคประชาชนให้สามารถเขา้ รว่ มในการบริหาร
จัดการประเทศ โดยการส่งเสริมการรวมกลุ่มและสร้างเครือข่ายภาคประชาชนให้เข้มแข็ง และมี
บทบาทมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศเพิ่มขึ้น เสริมสร้างความเข้มแข็ง และประสิทธิภาพของกลไก
การตรวจสอบภาคประชาชน สนับสนุนการสร้างวัฒนธรรมสันติวิธีและจัดให้มีกลไกที่ส่งเสริมการ
แก้ไขปัญหา ความขัดแย้งอย่างสันติวิธี ส่งเสริมให้ประชาชนทุกระดับมีโอกาสเข้าถึงกระบวนการ
ยตุ ธิ รรมอย่างเทา่ เทยี มในทกุ ขน้ั ตอนของการดาเนนิ คดี และเร่งรัดการกอ่ ต้ังองค์การภาคสงั คมตาม
รฐั ธรรมนญู

3. สร้างภาคราชการและรัฐวสิ าหกิจท่ีมีประสิทธภิ าพ และมีธรรมาภิบาลเนน้ การ
อำนวยความสะดวกแทนการกำกับควบคุม และทำงานร่วมกับหุ้นส่วนการพัฒนา โดยพัฒนาระบบ
ราชการและข้าราชการให้ทันสมัยโปร่งใส และมีขีดสมรรถนะสูงข้ึน พัฒนาระบบราชการและ
ข้าราชการให้ยึดหลักธรรมาภิบาลในการปฏิบตั ิราชการ พัฒนาระบบบรหิ ารจัดการของรัฐวิสาหกิจให้
มปี ระสิทธภิ าพและโปร่งใสพร้อมรับการตรวจสอบได้

4. การกระจายอำนาจการบริหารจัดการประเทศสภู่ มู ภิ าคท้องถ่ิน และชมุ ชน
เพมิ่ ข้นึ ต่อเนื่องโดยปรบั โครงสร้างกลไกและหลักเกณฑ์การจัดสรรทรัพยากรภาครฐั ให้กระจายอำนาจ
การตัดสินใจสู่ภูมิภาค ท้องถ่ินและชุมชนเพ่ิมข้ึน กระจายอำนาจให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น
สามารถรับผิดชอบจัดบริการ สาธารณะตอบสนองความต้องการของประชาชนในพ้ืนท่ี และสร้าง
ความเจรญิ ในเศรษฐกิจสงั คมแกท่ ้องถน่ิ ชุมชน

5. ส่งเสริมภาคธุรกจิ เอกชนใหเ้ กดิ ความเขม้ แข็ง สุจรติ และเป็นบรรษทั ภิบาลมาก
ขึ้น โดยมีมาตรการส่งเสริมกรรมการและผู้บริหารรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้น เจ้าหนี้ และผู้บริโภคมากขึ้น
กำหนดมาตรการส่งเสริมให้ผู้ลงทุนรายย่อยมีความกระตือรือร้นท่ีจะเข้ามามีส่วนร่วมในการ
บริหารธุรกจิ จัดให้มีมาตรการจงู ใจแก่ธุรกิจเอกชนในตลาดหลักทรพั ย์และภาคธุรกิจท่ัวไปท่ีได้รับการ
รับรองความเป็นบรรษัทภิบาล ให้องค์การกำกับดูแลธุรกิจเอกชนมีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร

101

รณรงคส์ รา้ งความรู้ความเข้าใจให้ธุรกิจเอกชน ผู้บริหาร/กรรมการ ผู้ถือหุ้นตลอดจนประชาชนทั่วไปรู้
ถึงประโยชน์ในการกำกับดูแลธุรกิจท่ีดี ส่งเสริมสถาบันวิชาชีพสมาคมวิชาชีพกลุ่ม ชมรมให้มีบทบาท
ในการสร้างธรรมาภิบาล

6. การปฏริ ปู กฎหมายกฎระเบียบ และขน้ั ตอนกระบวนการเกย่ี วกับการพฒั นา
เศรษฐกิจและสังคมเพื่อสร้างความสมดุลในการจัดสรรประโยชน์จากการพัฒนา โดยได้มีการศึกษา
ทบทวนกฎหมายที่เก่ียวข้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ปรับปรุงกระบวนการตรากฎหมาย
สร้างความเข้มแข็งของกลไกการบังคับใช้กฎหมาย กำหนดให้มีกฎระเบียบให้โครงการและมาตรการ
ของรฐั

7. การรกั ษาและเสรมิ สร้างความมนั่ คงเพอื่ สนับสนุนการบริหารจดั การประเทศสู่
ดุลยภาพและความย่ังยืน โดยพัฒนาขีดความสามารถของกองทัพให้มีประสิทธิภาพมีความพร้อมใน
การป้องกนั ประเทศและตอบสนองต่อภยั คกุ คามในทุกรูปแบบสถานการณไ์ ดฉ้ ับไว ระดมสรรพกำลัง
และทรัพยากรของกองทัพรว่ มสนบั สนุนการพัฒนาแก้ไขปัญหาสำคัญของประเทศ ร่วมกับหน่วยงาน
และภาคสว่ นต่าง ๆ ทเ่ี กย่ี วข้อง สนับสนนุ ให้จัดทำนโยบายและยุทธศาสตร์การพฒั นาด้านความมนั่ คง
ภายใต้ กระบวนการมสี ่วนรว่ ม เพ่อื เปน็ เคร่ืองมือในการบริหารจดั การและขับเคล่ือนสู่การปฏิบัติจาก
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 10 จะเห็นได้ว่าเป็นแผนท่ีมงุ่ สรา้ งสังคมที่เข้มแข็งและ
มีคุณภาพ โดยมีแนวคิดพื้นฐานคือยึดคนเป็นศูนย์กลางของการพัฒนา โดยให้ความสำคัญกับ
กระบวนการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในสังคม เม่ือเร่ิมเข้าสู่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
(2554) ฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2555 - 2559) ยังคงให้ความสำคัญกับธรรมาภิบาลอย่างต่อเน่ืองโดยเน้น
การแปลงธรรมาภิบาลสู่การปฏิบัติทุกภาคส่วน ทง้ั ภาครัฐ ภาครัฐวิสาหกิจ และภาคธรุ กิจเอกชน โดย
เนน้ ความซอ่ื สตั ยส์ ุจริต โปร่งใส มีหลักฐานตรวจสอบได้ เปน็ ฐานการพฒั นาประเทศที่ม่ันคงและสมดุล
มุ่งสู่การอยูร่ ว่ มกันในสังคมอย่างมคี วามสขุ และเป็นธรรม โดยมรี ายละเอยี ดดงั น้ี

1. ทศิ ทางการพฒั นาประเทศ จะต้องมีการบริหารจัดการประเทศเพื่อสรา้ งความ
เป็นธรรมในสังคม ให้ความสำคัญกับการพฒั นาระบบราชการและข้าราชการโดยยึดหลักธรรมาภบิ าล
เพ่ิมประสิทธิภาพการกระจายอำนาจให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น พัฒนาระบบและกลไกการ
ป้องกันและปราบปรามการทุจรติ และประพฤติมิชอบอย่างมีส่วนร่วม ส่งเสริมให้ประชาชนทุกระดับมี
โอกาสเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมอย่างเท่าเทียมและสร้างความเป็นธรรมในการเข้าถึงทรัพยากร
ควบคไู่ ปกบั ปลกู จติ สำนกึ คา่ นยิ มประชาธิปไตยและธรรมาภบิ าลแก่ประชาชนทุกกลุ่ม

2. ยทุ ธศาสตร์การสร้างความเป็นธรรมในสังคมไดก้ ลา่ วถึง การสานสร้าง
ความสัมพันธ์ของคนในสังคมให้มีคุณค่าร่วมและตระหนักถึงผลประโยชน์ของสังคม และเสริมสร้าง
การบริหารราชการแผ่นดินท่ีมีประสิทธิภาพ โปร่งใส มีระบบ ตรวจสอบและการรับผิดชอบท่ีรัดกุม
โดยสร้างค่านิยมใหม่ที่ยอมรับร่วมกันบนฐานของความไว้เน้ือเชื่อใจและเกื้อกูลกันในสังคม ส่งเสริม

102

วัฒนธรรมการเมืองท่ีมีธรรมาภิบาล นำไปสู่การเป็นประชาธิปไตยที่ถูกต้องและเหมาะสม เสริมสร้าง
ระบบบริหารราชการให้เข้มแข็งมีประสิทธิภาพ มีระบบถ่วงดุลอานาจการตรวจสอบท่ีเข้มงวดและ
รอบด้านพัฒนาข้าราชการให้มีคุณภาพสูง มีคุณธรรม จริยธรรม และมีความรับผิดชอบ ปฏิรูปการ
เมืองไทยท้ังระบบให้เป็นประชาธิปไตยของมวลชน สร้างความเท่าเทียมในกระบวนการยุติธรรมและ
เพิ่มช่องทางในการรับข้อร้องเรียนและให้ความช่วยเหลือเยียวยาแก่ผู้เสียหายและผู้ได้รับผลกระทบ
จากกระบวนการยุติธรรม รวมท้ังสนับสนุนการใช้สื่อเพ่ือสังคมทั้งในระดับประเทศและท้องถิ่น และ
สังคมออนไลน์ให้เป็นพลังหนนุ เสริมการพฒั นา

3. ประเด็นพฒั นาทส่ี ำคัญไดก้ ล่าวถึงการบริหารจดั การประเทศเพอ่ื สรา้ งความเป็น
ธรรมในสังคม พัฒนาระบบราชการและข้าราชการโดยยึดหลักธรรมาภิบาล เพิ่มประสิทธิภาพการ
กระจายอำนาจให้แก่องคก์ ารปกครองส่วนท้องถิ่น พัฒนาระบบและกลไกการป้องกันและปราบปราม
การทุจริตและประพฤติมิชอบอย่างมีส่วนร่วม ส่งเสริมให้ประชาชนทุกระดับมีโอกาสเข้าถึง
กระบวนการยุติธรรมอย่างเท่าเทียม และสร้างความเป็นธรรมในการเข้าถึงทรัพยากร ควบคู่กับการ
ปลกู จิตสำนกึ คา่ นยิ มประชาธิปไตยและธรรมาภิบาลแกป่ ระชาชนทุกกล่มุ

4. การสรา้ งภมู คิ ุ้มกันไดก้ ลา่ วถึง กลไกการบริหารจัดการทม่ี ธี รรมาภบิ าล จะเป็น
เครื่องมือสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาภาคเกษตรให้มีความเข้มแข็งทั้งด้านการผลิตและการตลาด การ
สร้างมูลค่าเพ่ิม การแบ่งปันผลประโยชน์อย่างเป็นธรรม มีการเข้าถึงการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่าง
คุ้มค่าไม่ส่งผลกระทบต่อส่ิงแวดล้อม เพ่ือสร้างความเท่าเทียมกันในสังคมและความเข้มแข็งในชุมชน
ชนบทรวมทั้งเพ่ือให้เกิดกลไกในการสรา้ งความม่ันคงในการบริหารจดั การอาหารและพลังงานชีวภาพ
ของประเทศ

เมอื่ เรมิ่ เข้าส่แู ผนพัฒนาเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ (2554) ฉบบั ท่ี 12 (2560 –
2564) ก็ได้ให้ความสำคัญกับระบบบริหารตามหลักธรรมาภิบาลอย่างต่อเน่ือง มีการบริหารจัดการ
ภาครัฐท่ีโปร่งใสมีประสิทธภิ าพ สามารถตรวจสอบได้อย่างเป็นธรรม และประชาชนมีส่วนรว่ ม มีการ
กระจายอำนาจและแบ่งภารกิจรับผิดชอบที่เหมาะสม โดยได้กำหนดเป็นยุทธศาสตร์ท่ี 6 การบริหาร
จัดการภาครัฐการป้องกันการทุจริตประพฤติมิชอบและธรรมาภิบาลในสังคมไทย โดยมีแนวทางการ
พฒั นาดังน้ี

1. ปรบั ปรุงโครงสร้างหน่วยงานบทบาท ภารกิจ และคณุ ภาพบคุ ลากรภาครัฐ ใหม้ ี
ความโปร่งใส ทันสมัย คล่องตัว มีขนาดท่ีเหมาะสม เกิดความคุ้มค่า สามารถให้บริการประชาชนใน
รูปแบบทางเลือกที่หลากหลายและมีคุณภาพ ข้าราชการมีคุณภาพ ประสิทธิภาพ และความ
รับผิดชอบต่อบทบาทหน้าท่ี องค์การมีสมรรถนะสูงและมีความทันสมัย ราชการบริหารส่วนกลางมี
ขนาดเลก็ ลงและราชการบรหิ ารสว่ นท้องถน่ิ มี ขนาดทเี่ หมาะสมกบั พน้ื ท่ีรบั ผิดชอบ

2. ปรับปรงุ กระบวนการงบประมาณ และสร้างกลไกในการติดตามตรวจสอบ

103

การเงินการคลังภาครัฐ เพ่อื ให้การจัดสรรและการใช้จา่ ยมีประสิทธภิ าพ สอดคล้องกับเวลา เกดิ ความ
เสมอภาค ลดความเหล่ือมล้ำ มีกลไกและช่องทางให้ประชาชนและภาคเอกชนเข้าถึงข้อมูล สามารถ
ตรวจสอบกระบวนการ ดำเนินงาน งบประมาณ และการคลงั ของภาครฐั ไดอ้ ยา่ งโปร่งใสยง่ิ ขน้ึ

3. เพมิ่ ประสิทธิภาพและยกระดับการใหบ้ รกิ ารสาธารณะให้ไดม้ าตรฐานสากล
เพอ่ื ให้ประชาชนและภาคธรุ กิจไดร้ บั บริการที่มีคุณภาพไดม้ าตรฐาน และอำนวยความสะดวกตรงตาม
ความตอ้ งการของประชาชนและภาคธรุ กิจ

4. เพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจดั การให้แก่องคก์ ารปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ เพื่อให้
ประชาชนได้รับการบริการอย่างมีประสิทธิภาพและทั่วถึง ผู้มีส่วนได้เสียได้เข้ามามีส่วนร่วมในการ
พฒั นาลดการพงึ่ พิงงบประมาณประเภทเงินอดุ หนุนจากรัฐบาล มีความคล่องตัวพง่ึ ตนเองทางการคลัง
ได้ในระยะยาว และสามารถจัดบริการสาธารณะข้ันพื้นฐานแก่ประชาชนอย่างมีมาตรฐานและ
ประสิทธภิ าพมากขึ้น

5. ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริตและประพฤติมิชอบ เพื่อให้สังคมไทยมวี ินัย
โปร่งใส ยึดมั่น ในความซื่อสัตย์สุจริต และยุติธรรม รวมท้ังสร้างความเข้มแข็ง เป็นภูมิคุ้มกันของ
สังคมไทย ให้ครอบคลุม ภาครฐั ภาคเอกชน องค์การพัฒนาเอกชน และภาคประชาชน พร้อมทั้งเพ่ือ
สร้างพลงั การขับเคล่อื นคา่ นิยม ต่อตา้ นการทจุ ริต

6. ปฏิรูปกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมให้มคี วามทนั สมัย เปน็ ธรรม และ
สอดคล้องกับข้อบังคับสากลหรือข้อตกลงระหว่างประเทศ เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
อย่างเสมอภาคผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีความมั่นใจ ยอมรับ และปฏิบัติตามกติกา เอื้อต่อภารกิจภาครัฐ
การลงทุนและดำเนินธุรกิจภาคเอกชน ดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ ลดความเหลื่อมล้ำและเพ่ิม
คุณภาพชีวิตของประชาชน ตลอดจนมีการบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัดและมีประสิทธิภาพ
รวมทง้ั การวินิจฉยั คดีมีความถูกต้อง รวดเร็ว โปร่งใส และเป็นธรรม ตามหลักนิตธิ รรมและลดปริมาณ
ผูก้ ระทำผดิ ในทค่ี วบคุม

จากความเปน็ มาของการบริหารตามหลักธรรมาภิบาลในขา้ งตน้ สามารถสรปุ ไดว้ า่
หลักธรรมาภิบาลน้ันเร่ิมเขา้ มาในชว่ งปลายทศวรรษท่ี 1980 หลงั จากสงครามโลกครัง้ ท่ี 2 โดยเร่มิ มา
จากธนาคารโลกได้ตระหนกั ถึงสภาพความเป็นอยู่ที่ย่ำแย่ของประชาชนในทวปี แอฟริกาว่ามีสาเหตุมา
จากสิ่งใด ทำให้พบคำตอบว่าเป็นเพราะความล้มเหลวของรัฐบาลในการบริหารประเทศจึงเป็น
จุดเริ่มต้นให้เกิดการปฏิรูประบบกฎหมายและระบบบริหารของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพ มีความ
โปรง่ ใส ประชาชนมีส่วนร่วมและยึดหลักนิติธรรมในการดำเนินงาน ส่งผลให้เกิดกระแสธรรมาภิบาล
ขึน้ ในสังคมโลก ประเทศไทยกไ็ ดร้ ับอทิ ธิพลน้ันเช่นเดียวกันโดยในปี พ.ศ. 2539 – 2540 ประเทศไทย
เกิดภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง สาเหตุส่วนหนึ่งเกิดจากความหย่อนประสิทธิภาพของการ
บริหารกิจการบ้านเมืองการบริหารราชการ การกำหนดนโยบายสาธารณะ และการทุจริตมชิ อบในวง

104

ราชการ ทำให้รัฐบาลเห็นความสำคัญของการสรา้ งธรรมาภิบาลในการช่วยปรับปรุงระบบราชการ ให้
สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้ดียิ่งขึ้น และยังเป็นการแก้ปัญหาของประเทศ
ด้วย โดยปรากฏในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 8 (พ.ศ. 2540 - 2544) และทำให้
คณะรัฐมนตรีออกเป็นระเบยี บสำนกั นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบรหิ ารกิจการบา้ นเมืองและ
สังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ต่อมาพัฒนาเป็นพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการ
บ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 เพ่ือให้การบริหารงานของหน่วยงานของรัฐบรรลุเป้าหมายสูงสุด คือ เกิด
ความก้าวหน้า ม่ันคง ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น และต่อมาคณะรัฐมนตรีได้ประชุมเมื่อวันที่ 24
เมษายน 2555 มีมติเห็นชอบกับหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมอื งท่ีดี ตามทสี่ ำนักงาน
คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เสนอ ประกอบด้วย 4 หลกั การสำคัญ และ 10 หลักการ
ย่อย เพ่ือให้ส่วนราชการถือปฏิบัติและใช้เป็นส่วนสาคัญของนโยบายในการปรับโครงสร้างและ
กระบวนการทำงานขององคก์ าร

ความสำคญั ของการบรหิ ารตามหลักธรรมาภบิ าล
เสน่ห์ จุย้ โต (2557, น. 3) ได้กลา่ วไวว้ า่ ปัจจุบันธรรมาภบิ าลมคี วามสำคัญตอ่ การ
บริหารจัดการในทุกองค์การ เป็นส่วนหนึ่งในการกำหนดนโยบายของหลายประเทศ จึงมีนักวิชาการ
นำหลักธรรมาภิบาลไปขยายผลปรับโครงสร้างและกระบวนการทั้งในองค์การของรัฐและธุรกิจ
สอดคล้องกับ เอกชัย ก่ีสุขพันธ์ (2553, น.29) ท่ีได้กล่าวถึงความสำคัญของ ธรรมาภิบาล ถือได้ว่ามี
ความสำคัญ เพราะเป็นหลักเกณฑ์การปกครองบ้านเมือง ตามวิถีทางธรรมาธิปไตย เป็นการปกครอง
บ้านเมืองที่มีความเป็นธรรม มีกฎเกณฑ์ท่ีดีในการบารุงรักษาบ้านเมืองและสังคมให้มีการพัฒนา
ครอบคลุมทุกภาคส่วนของสังคม รวมทั้งมีการจัดระบบองค์การและกลไกต่าง ๆ ในส่วนราชการ
องคก์ ารของรัฐ รัฐบาล การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น ตลอดจนองค์การอิสระ องค์การ
เอกชน กลุ่มชมรมและสมาคมต่าง ๆ ทั้งที่เป็นนิติบุคคล ภาคเอกชนและภาคประชาสังคม (Civil
Society) ดังน้ัน ธรรมาภิบาลจึงเป็นแนวทางในการจัดระเบียบ เพื่อให้สังคมของประเทศทั้งภาครัฐ
ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชาชนของทั้งประเทศ สามารถอยู่ร่วมกนั ได้อย่างสงบสุข และตั้งอยู่ใน
ความถูกต้องเป็นธรรมหลักธรรมาภิบาลเป็นหลักการบริหารจัดการท่ีดีเพราะมีการปรับวิธีคิด วิธีการ
บรหิ ารราชการของประเทศไทยใหม่ทั้งระบบ โดยกำหนดเจตนารมณ์ของแผ่นดินขึ้นมาเพื่อทุกคนทุก
ฝ่ายในประเทศร่วมกันคิด ร่วมกันทำ ร่วมกันจัดการ ร่วมกันรับผิดชอบ แก้ปัญหา พัฒนานำพา
แผ่นดนิ นี้ไปสู่ความม่นั คง ความสงบ สันตสิ ุข มกี ารพัฒนาท่ียงั่ ยนื และกา้ วไกล
นักวิชาการในประเทศและต่างประเทศได้กล่าวถงึ ความสำคัญของการบริหารโดยใช้
หลักธรรมาภิบาลไว้อยา่ งหลากหลายซ่งึ ผ้วู ิจยั ไดร้ วบรวมและนำเสนอ ดังน้ี
สำนกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ (2559, น. 49) ได้

105

กล่าวถึงความสำคัญของหลักธรรมาภิบาลไว้ว่า หลักธรรมาภิบาลมีบทบาทในการสนับสนุนให้การ
พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเป็นไปอย่างแข็งแกร่ง เนื่องจากระบบโครงสร้างต่างๆ
ภายในประเทศจะสามารถพ่ึงตนเองได้มากขึ้น สร้างภูมิคุ้มกันที่ดีของประเทศตามหลักปรัชญา
เศรษฐกิจพอเพียงและการบริหารการพัฒนาประเทศให้อยู่บนหลักธรรมาภิบาลและประชาธิปไตย
เพอ่ื นำมาซง่ึ ความอยู่เยน็ เป็นสขุ รว่ มกนั ของสงั คมไทยและความย่งั ยนื ของการพฒั นา

สถาบันพระปกเกล้า (2558, น. 246) ได้กล่าวถึงความสำคัญของหลักธรรมาภิบาล
ไว้ว่า หลักธรรมาภิบาลเป็นเคร่ืองกระตุ้นให้กระบวนการประชาธิปไตยมีความสมบูรณ์และเกิดความ
ยั่งยืน เพราะเป็นส่ิงท่ีเป็นผลจากการเป็นประชาธิปไตย คือ การจัดสรรอำนาจที่เป็นธรรม ทำให้ทุก
คนปฏิบัติหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล เกิดการใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า ไม่มีการ
ทุจรติ มคี วามซื่อสัตย์สุจริต เกิดกระบวนการประชาสังคมท่ีทำให้ประชาชนรวมตัวกันทำกิจกรรมเพ่ือ
ประโยชน์สาธารณะผลทเี่ กิดข้ึนคอื สังคมมคี ุณภาพ

วิรัตน์ รัตนมณี (2550, น. 23-25) ได้กล่าวถึง ความสำคัญของธรรมาภิบาลท่ีสำคัญ
ต่อการบริหารจัดการ ดังนี้

1. เปน็ หลกั การพน้ื ฐานในการสร้างความเปน็ ธรรมในสังคม เอื้อประโยชน์ให้กับคน
ทุกระดับท้ังคนรวยคนจน ในเร่ืองการมีรายได้ มีงานทำ การพัฒนาที่เท่าเทียมและการมีคุณภาพชีวิต
ทด่ี ขี ้ึน

2. การสร้างธรรมาภิบาลใหเ้ กดิ ขนึ้ ในทกุ ระดับจะทำให้เกดิ การพัฒนาทย่ี ง่ั ยนื โดย
มีคนเปน็ ศนู ยก์ ลางที่แทจ้ ริง ทำใหส้ ังคมไทยเป็นสงั คมเสถียรภาพ

3. ธรรมาภิบาลชว่ ยลด บรรเทา หรือแกป้ ญั หา ถงึ แม้ปัญหาท่เี กดิ ขน้ึ จะมคี วาม
รนุ แรงก็ยงั ตอ้ งช่วยลดหรือบรรเทาความรนุ แรงลงไป และปัญหาทไี่ มร่ นุ แรงก็อาจจะไม่เกิดขึ้นอีก

4. ธรรมาภบิ าลจะชว่ ยให้สังคมมีความเขม้ แขง็ ในทกุ ดา้ น ทง้ั ทางคณุ ค่าและ
จิตสำนึกทางสังคม การเมือง วัฒนธรรม จริยธรรม และทางเศรษฐกิจ มีสมรรถนะ มีความโปร่งใส
สามารถอยู่รว่ มกนั อย่างมคี วามสุขและเอ้ืออาทรต่อกนั มคี วามเจริญรงุ่ เรอื งตอ่ ไปดว้ ยฐานอนั มั่นคง

5. ธรรมาภิบาลจะช่วยลดปญั หาการฉ้อราษฎรบ์ งั หลวง และส่งเสริมให้คนมคี วาม
ซอ่ื สตั ย์สุจรติ

6. ธรรมาภิบาล เปน็ แนวคดิ ทเี่ กอ้ื หนุนสังคมประชาธิปไตย จะทำใหป้ ระชาชนมี
ส่วนร่วมในการตดั สินใจและมกี ารตรวจสอบการทำงานของรัฐโดยประชาชนและองค์การท่ีเก่ียวข้อง

7. ธรรมาภิบาลจะชว่ ยให้ระบบบรหิ ารของรฐั มีความยุติธรรมเป็นทีน่ ่าเช่อื ถอื ทั้งใน
และตา่ งประเทศ

8. ธรรมาภบิ าลเป็นมาตรฐานสากลทบ่ี ่งชี้ถึงระดับการพฒั นาของประเทศทงั้ ด้าน

106

เศรษฐกิจสังคม และการเมือง หากสร้างธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้นได้ย่อมหมายถึงการได้รับการยอมรับ
และเชื่อถือจากสังคมระหวา่ งประเทศมากยง่ิ ขึ้น

9. ธรรมาภบิ าล มหี ลกั การคล้ายกับหลกั การบริหารหลายรูปแบบทถ่ี ูกนำมาใช้ใน
หน่วยงานหรือองค์การทั่วไป ซ่ึงรวมท้ังหน่วยงานทางการศึกษาด้วย เช่น ระบบมาตรฐานสากล
ภาครัฐแห่งประเทศไทย (Thailand International Public Sector Standard Management
System andOutcomes : Thailand International P.S.O.) ระบบการควบคุมคุณภาพ (Q.C.)
ระบบมาตรฐานสากล ISO การบริหารคุณภาพท้ังระบบ (TQM) หรือแม้แต่การบริหารท่ียึดโรงเรียน
เป็นฐานซ่ึงล้วนแต่ให้ความสำคัญต่อการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอันเป็นหลักการท่ีสำคัญยิ่ง
ประการหนง่ึ ของธรรมาภิบาล

10. ธรรมาภิบาลเป็นหลักการท่ีท้ังองค์การสหประชาชาติ ธนาคารโลก และกองทุน
การเงนิ ระหว่างประเทศ รวมท้ังธนาคารพัฒนาเอเชีย มีข้อสรุปร่วมกันวา่ หลกั ธรรมาภิบาลเป็นกุญแจ
สำคัญประการหนึ่งท่ีจะนำไปสู่ความสำเร็จในการฟ้ืนฟูและพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา
และกลมุ่ ประเทศยากจน

11. ธรรมาภิบาลเป็นแนวทางสำคัญในการจัดระเบียบให้สังคมทั้งภาครัฐ ภาคธุรกิจ
เอกชนและภาคประชาชน สามารถอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุข มีความรู้รักสามัคคีและร่วมกันเป็นพลัง
ก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างยัง่ ยนื และเปน็ ส่วนเสริมสรา้ งความเขม้ แข็งหรือสร้างภูมิคมุ้ กันแก่ประเทศ

เอกชัย กี่สุขพันธ์ ปัณรส และคนอ่ืน ๆ (2553, น. 31) ได้กล่าวถึงความสำคัญของ
หลักธรรมาภบิ าลไว้วา่ หลักธรรมาภิบาลเปน็ ท้ังหลักการขน้ั พืน้ ฐานและยุทธศาสตรท์ ี่สังคมโลกตอ้ งการ
ให้เกิดข้ึนและนำมาใช้เพ่ือลดบรรเทา และแก้ปัญหาต่าง ๆ โดยเฉพาะปัญหาการฉ้อราษฎร์บังหลวง
ช่วยสร้างคุณค่าและจิตสำนึกทางปัญญา วัฒนธรรม และจริยธรรมท้ังด้านเศรษฐกิจ สังคม และ
การเมือง ทำให้มีความเป็นธรรมในสังคม มีความโปร่งใสได้รับการยอมรบั และเช่ือถือ มีประสิทธิภาพ
และคุณภาพมาตรฐานสูงขึ้น มีการพัฒนาทยี่ ่ังยืนเป็นภูมคิ ุ้มกันที่ทำใหม้ ีความเข้มแข็ง มเี สถียรภาพ มี
ความม่ันคงปลอดภัยและย่ังยืน ทุกภาคของสังคมอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขและมีคุณภาพชีวิตท่ีดีหลัก
ธรรมาภิบาลเป็นสิ่งท่ีมีความจำเป็นในสังคมประชาธิปไตย ปัจจุบันได้กลายเป็นมาตรฐานสากลที่
องคก์ ารและหน่วยงานทว่ั ไปต้องการให้เกิดขนึ้

สมคดิ เลิศไพฑูรย์ และคณะ(2556, น. 31) ได้กล่าวถงึ ความสำคัญของธรรมาภบิ าล
ไว้ว่า มีความสำคัญในเรื่องของโครงสร้างและกระบวนการ และความสัมพันธ์ของภาครัฐ ภาคธุรกิจ
เอกชน และภาคประชาสังคมในการบริหารจัดการเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมของรัฐ ซ่ึงเป็นการ
บริหารจัดการทีด่ ี

ปธาน สวุ รรณมงคล ได้กลา่ วถึงความสำคญั ของหลกั ธรรมาภิบาล โดยแบง่ ออกเป็น
3 มิตไิ ดแ้ ก่ มติ ิของภาครฐั มิติของประชาชน และมิติของภาคธรุ กจิ เอกชน ดังนี้

107

1. มติ ขิ องภาครฐั
1.1 ช่วยส่งเสริมใหบ้ คุ ลากรในภาครัฐมีเป้าหมายอยทู่ ก่ี ารยดึ ประโยชน์สุข

ของประชาชนและประเทศชาติ ให้ความสำคัญกับประสิทธิภาพในการบริหารภาครัฐอย่างจริงจงั มาก
ขนึ้ โดยมีการปรบั ปรงุ กระบวนการทำงานใหม้ คี วามรวดเร็ว และประหยดั ทงั้ เวลาและงบประมาณ มี
ความค้มุ ค่ามากขนึ้ ซึง่ วดั ไดจ้ ากความพงึ พอใจของประชาชนผู้รบั บริการ

1.2 ชว่ ยส่งเสรมิ ให้บุคลากรภาครัฐใหค้ วามสำคญั กบั ผลสำเร็จหรือผลงาน
มากกว่าการทำเสร็จเหมือนเช่นที่ผ่านมาในอดีตการให้ความสำคัญกับผลสำเร็จหรือผลงานทำให้มี
ความคุ้มค่ามากขึ้นโดยมีการประเมินผลการปฏิ บัติที่เป็นรูปธรรมมากข้ึน มีตัวชี้วัด ( key
performanceindicator, KPI) ที่ถูกกำหนดไว้ก่อนการปฏิบัติงานซึ่งสอดคล้องกบั วิสัยทศั น์ และพันธ
กจิ โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงความพงึ พอใจของประชาชนนบั เป็นตวั ประเมินผลท่สี ำคญั

1.3 ชว่ ยใหร้ ะบบการบริหารภาครฐั มีความโปร่งใสตรวจสอบไดม้ ากข้ึนโดย
มีการปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบของภาครัฐให้รัดกุมและเปิดเผยต่อสาธารณะให้รับรู้กันท่ัวไป
เช่น การมีกฎหมายเก่ียวกับข้อมูลข่าวสารของภาครัฐ การมีกฎหมายเก่ียวกับการห้ามฮั้วประมูลงาน
ของภาครัฐ เป็นต้น รวมถึงมีองค์การอิสระในการกำกับ ตรวจสอบการปฏิบัติงานของภาครัฐ เช่น
คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดนิ เป็นตน้

1.4 ชว่ ยส่งเสริมใหบ้ คุ ลากรภาครฐั มีความตระหนกั ถึงความสำนึก
รบั ผดิ ชอบ (accountability) ต่อประชาชนและองค์การมากขึ้น ซึ่งความสำนึกรับผิดชอบมีส่วนทำให้
การกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐมีการระมัดระวังการกระทำที่มีผลต่อสาธารณะหรือประชาชนมากข้ึน
และหากเกิดข้อผิดพลาดขึ้นก็ต้องพร้อมที่จะรับผลของการกระทำนั้นโดยไม่หลบเล่ียง หรือโยน
ความผิดให้บคุ คลอื่นหรอื น่งิ เฉย

1.5 ช่วยทำให้ระบบราชการเปน็ ระบบเปิดและเปิดโอกาสให้ประชาชนมี
ช่องทางมีส่วนร่วมในการบริหารภาครัฐอย่างหลากหลายและเป็นรูปธรรมมากขึ้น ท้ังนี้ ระบบบริหาร
ภาครฐั ในอดตี มักเปน็ ระบบที่ปิด โดยประชาชนไมร่ ู้ข้อมลู ข่าวสารในการบริหารงานของภาครัฐมากนัก
และข้อมูลส่วนใหญ่ถูกพิจารณาว่า ไม่เปิดเผยหรือเป็นความลับ แต่เมื่อมีการนำแนวคิดธรรมาภิบาล
มาใช้ทำให้มีกฎหมายเก่ียวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของภาครัฐ และให้สิทธิแก่ประชาชนในการ
ยื่นขอข้อมูลข่าวสารจากหน่วยภาครัฐได้ นอกจากน้ียังมีการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผย
ข้อมูลข่าวสารที่จำเป็นต่อสาธารณะผ่านช่องทางต่าง ๆ เช่น เอกสารหรือเว็ปไซต์ของหน่วยงาน เป็น
ต้น และประชาชนยังมีช่องทางในการร้องเรียนการเสนอความคิดเห็นผ่านทางช่องทางต่าง ๆ ของรัฐ
อกี ดว้ ย

1.6 ชว่ ยส่งเสริมใหบ้ ุคลากรภาครฐั ยึดกฎหมายเป็นหลักในการปฏบิ ตั หิ น้าท่ี

108

มากกว่าการใช้ดุลพินิจหรือตามอำเภอใจ โดยมีการวางมาตรฐานการปฏิบัติงานในแต่ละภารกิจหรือ
แต่ละงานไว้ชัดทำให้การใช้กฎหมายเพอื่ แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนอาจลดลงไป

1.7 ทำให้ระบบบริหารภาครัฐเป็นตวั ขบั เคล่ือนนโยบายรัฐบาลและ
ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผลมากข้ึนส่งผลให้ประเทศมีขีด
ความสามารถในการแขง่ ขันมากขน้ึ โดยมีภาคส่วนท่ีเกย่ี วข้องมสี ว่ นร่วมอย่างจรงิ จงั

1.8 ทำให้บคุ ลากรภาครัฐตระหนักถงึ ความสำคัญของคุณธรรม จรยิ ธรรม
ในการปฏิบัติหน้าท่ีของตนในฐานะเป็นผู้ให้บริการประชาชนมิใช่เจ้านายของประชาชนหรือผู้มี
สถานภาพทเี่ หนือกว่าประชาชน

2. มติ ิของประชาชน
2.1 ทำให้ประชาชนสามารถเขา้ ถงึ ขอ้ มลู ขา่ วสารของภาครัฐได้มากขน้ึ

เน่ืองจากระบบราชการได้เปดิ กว้างมากขึน้ อันเป็นผลมาจากการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเก่ียวกบั ข้อมูล
ขา่ วสารของทางราชการ

2.2 ทำให้ประชาชนมคี วามตระหนกั ถึงสทิ ธิ หน้าท่ีของพลเมอื งมากขน้ึ
หลังจากได้รับข้อมูลข่าวสารจากภาครัฐและแหล่งอ่ืน ๆ มากข้ึน และเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหาร
ภาครฐั อยา่ งเป็นรูปธรรม

2.3 ทำใหป้ ระชาชนไดร้ ับบริการท่ีรวดเรว็ มากขึ้นอันเป็นผลมาจากการปรับ
รื้อกฎหมาย กฎระเบียบตา่ ง (deregulation) ทำให้มีการลดขนั้ ตอนและระยะเวลาการดำเนนิ การลง
ไปมาก และภาครัฐไดต้ อบสนองความตอ้ งการของประชาชนอยา่ งเปน็ รูปธรรมโดยยึดประชาชนเป็น
ศนู ย์กลาง เชน่ การจัดต้ังศนู ย์บรกิ ารเบ็ดเสร็จ การใชเ้ ทคโนโลยสี ารสนเทศในการใหบ้ ริการประชาชน
ไดอ้ ย่างสะดวก รวดเร็ว ตลอดเวลา

2.4 ทำใหป้ ระชาชนมีสว่ นร่วมในการแก้ไขปญั หาของระบบบรหิ ารภาครฐั
โดยเฉพาะประเด็นการคอรัปช่ัน การใช้อำนาจไม่เป็นธรรม เนื่องจากประชาชนมีความรู้ ความเข้าใจ
และความตระหนักมากข้ึน รวมถึงมีการใช้สิทธิพลเมอื งในการเรียกรอ้ ง ร้องเรียน และฟอ้ งร้องตอ่ ศาล
ในกรณที ถี่ ูกละเมิดสิทธิ

3. มติ ขิ องภาคธุรกิจเอกชน
3.1 ทำให้การบรหิ ารกจิ การธุรกิจได้รับความสะดวกรวดเร็วมากข้ึนส่งผลให้

การแข่งขันเชงิ ธุรกิจดำเนินไปไดด้ ้วยดี
3.2 ทำใหต้ ้นทุนทางธุรกจิ เป็นไปตามต้นทนุ ท่แี ท้จรงิ เนื่องจากภาครัฐมี

ความโปร่งใสในการดำเนนิ งานมากขน้ึ มกี ารเรยี กรับผลประโยชน์น้อยลง
3.3 ทำใหป้ ระเทศชาตสิ ามารถแขง่ ขันทางธุรกจิ ในเวทีการค้าโลกได้อยา่ งไม่

เสยี เปรยี บโดยมกี ารบริหารภาครัฐเปน็ ตัวสนับสนุน เอ้อื อานวยเคียงคกู่ ับภาคธุรกจิ เอกชน

109

วีระยุทธ พรพจนธ์ นมาส (2557, น. 86) ไดก้ ลา่ วถงึ ความสำคญั ของธรรมาภบิ าลใน
สถานศึกษาว่า นอกจากการมีธรรมาภิบาลสถานศึกษาจะช่วยให้การบริหารงานเป็นไปอย่างดีจน
นำไปสู่การทำใหผ้ เู้ รียนมีคณุ ภาพไดน้ ั้น ธรรมาภบิ าลในโรงเรียนยังช่วยแก้ปัญหาภายในองค์การ ได้แก่
การทุจริตคอร์รัปช่ัน ปัญหาการมีผู้บริหารที่เป็นเผด็จการ บริหารโดยไม่เปิดโอกาสให้ผู้อ่ืนได้มีส่วน
ร่วม ผู้บริหารขาดความรับผิดชอบ ขาดความโปร่งใสในการบริหาร บริหารโดยไม่ยึดความเสมอภาค
เป็นธรรม บริหารโดยใช้ทรัพยากรท่ีมีอยู่อย่างไม่คุ้มค่า บุคลากรมีความรู้สึกเหลื่อมล้ำของสถานภาพ
หรือมีความไม่มั่นคงในงาน เป็นต้น ปัญหาเหล่าน้ีอาจแก้ไขได้ เพราะหลักการของธรรมาภิบาลนั้น
ครอบคลมุ ถึงปัญหาดงั กล่าว เพราะโดยแก่นแท้ของธรรมาภิบาลโดยเฉพาะธรรมาภิบาลประชาธิปไตย
น้นั เน้นการใหค้ วามสำคัญกับการมสี ่วนรว่ มของทกุ ภาคส่วนในสังคม ไม่ว่าจะเปน็ ภาครัฐ ภาคเอกชน
และภาค ประชาสังคมปฏิสัมพันธ์กัน และเกิดการถ่วงดุลพลังต่าง ๆ ของท้ังภาครัฐ ภาคเอกชน และ
ภาคประชาสังคม ทำให้เห็นว่าการนำธรรมาภิบาลมาใช้ในการบริหารสถานศึกษาจะช่วยแก้ปัญหา
อื่นๆ ในองค์การได้ โดยการให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน ซ่ึงถือว่ามีความจำเป็น
เพราะจะทำให้ผ้มู ีส่วนร่วมเกิดความผูกพนั ร้สู ึกรกั และมีจิตสานกึ ในการเป็นเจ้าขององค์การร่วมกัน
ผู้บรหิ ารบริหารงานดว้ ยความโปร่งใส และมีความรับผิดชอบตอ่ การบรหิ าร

จากความสำคัญของการบริหารตามหลักธรรมาภิบาลข้างต้นจะเหน็ วา่ ธรรมาภิบาล
เป็นแนวปฏิบัติในการจัดระเบียบสังคมที่มีความสำคัญครอบคลุมทุกภาคส่วน เป็นกฎเกณฑ์การ
ปกครองท่ีมีความเป็นธรรมทำให้ไม่เกิดการฉ้อโกง ไม่มีการทุจริต ประชาชนสามารถอยู่ร่วมกันได้
อย่างมีความสุขเกิดความสันติสุขในสังคม เพราะบุคคลในภาครัฐตระหนักถึงความรับผิดชอบต่อ
ประชาชนและองค์การมากขึ้น นอกจากนี้หลักธรรมาภิบาลยังช่วยกระตุ้นให้กระบวนการ
ประชาธิปไตยเกิดความสมบูรณ์ ระบบการบริหารงานของรัฐมีความยุติธรรม น่าเชื่อถือ ประชาชน
สามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของภาครัฐได้มากข้ึน และทุกคนปฏิบัติหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพและ
เกดิ ประสิทธิผล ทำให้เกิดการใช้ทรัพยากรอยา่ งคุ้มค่า สร้างสังคมให้เข้มแข็งในทกุ ด้าน เปน็ ภูมิคุม้ กัน
ทด่ี ีของประเทศลดปัญหาความรุนแรงในสังคมช่วยใหป้ ระเทศพฒั นาอย่างยัง่ ยืน เปน็ วิธกี ารสร้างความ
เป็นธรรมในสังคม ท้ังยังช่วยสรา้ งคุณธรรมและจิตสำนกึ ทางปัญญา ส่งผลให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิต
ทด่ี ี และสงั คมอยูร่ ่วมกันอยา่ งสันติสขุ

องค์ประกอบของการบรหิ ารงานตามหลกั ธรรมาภบิ าล
นกั วชิ าการในประเทศและต่างประเทศได้กล่าวถงึ องค์ประกอบที่เกย่ี วข้องกบั หลัก
ธรรมาภบิ าลไวอ้ ย่างหลากหลายซ่ึงผวู้ ิจัยไดร้ วบรวมและนำเสนอ ดังนี้
สถาบนั แหง่ ธนาคารโลก (World Bank Institute, 2009) ได้วางองคป์ ระกอบ

110

เก่ียวกับระเบียบวิธีในการศึกษาวิจัยเชิงเปรียบเทียบเพ่ือวัดระดับคุณภาพของการบริหารกิจการ
บา้ นเมอื งของประเทศต่าง ๆ ทัว่ โลก ซงึ่ ครอบคลุมประเด็น 6 มิติ ดงั น้ี

1. การมีสิทธ์ิมเี สียงของประชาชนและภาระรบั ผดิ ชอบ (Voice and
Accountability) ซึ่งเก่ียวข้องกับการที่ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดต้ังรัฐบาลด้วย
ตนเอง รวมถึงการมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลและสื่อมวลชน ตลอดจนเสรีภาพใน
การชุมนมุ และสมาคม

2. ความมีเสถียรภาพทางการเมืองและการปราศจากความรุนแรง (Political
Stability andAbsence of Violence) ซ่ึงเป็นเร่ืองของโอกาสความเป็นไปได้ท่ีรัฐบาลจะไร้
เสถียรภาพหรอื ถูกโคน่ ล้มโดยอาศัยวิธีการต่าง ๆ ท่ีไม่เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เชน่ การ
ใช้ความรุนแรงทางการเมอื งและการกอ่ การร้าย

3. ประสิทธผิ ลของรัฐบาล (Government Effectiveness) ซง่ึ ใหค้ วามสำคัญใน
เรื่องของคุณภาพให้บริหารและความสามารถของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตลอดจนระดับ
ความเป็นอิสระจากการแทรกแซงทางการเมือง รวมถึงคุณภาพของการกำหนดนโยบาย การนำ
นโยบายไปปฏิบตั แิ ละความมุ่งมน่ั จรงิ จงั ของรัฐบาลทม่ี ีต่อนโยบายดังกลา่ ว

4. คุณภาพของมาตรการควบคุม (Regulatory Quality) ซ่งึ เป็นเรื่องขีด
ความสามารถของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายและออกมาตรการควบคุม รวมถึงการบังคับใช้
นโยบายและมาตรการดงั กล่าวให้เป็นไปอย่างเหมาะสมและเอ้ือต่อการส่งเสริมให้ภาคเอกชนสามารถ
พัฒนาได้

5. นติ ธิ รรม (Rule of Law) ซง่ึ เกี่ยวขอ้ งกบั ระดับของการทีบ่ ุคคลฝ่ายตา่ ง ๆ มี
ความม่ันใจและยอมรับ ปฏิบัติตามกฎกติกาในการอยู่ร่วมกันของสังคมโดยเฉพาะคุณภาพของการ
บังคับใหป้ ฏิบัตติ ามเง่อื นไขสัญญาและการอำนวยความยุติธรรม รวมถงึ โอกาสความเปน็ ไปได้ที่จะเกิด
อาชญากรรมและความรุนแรง

6. การควบคุมปัญหาทุจริตประพฤตมิ ชิ อบ (Control of Corruption) ซ่ึงเปน็ เร่ือง
เกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐเพ่ือประโยชน์ส่วนตัวทั้งในรูปแบบของการทุจริตประพฤติมิชอบเพียง
เล็กน้อยหรือขนาดใหญ่ รวมถึงการเข้าครอบครองรฐั โดยชนชัน้ นำทางการเมืองและนักธุรกิจเอกชนท่ี
มงุ่ เข้ามาแสวงหาผลประโยชน์

คณะกรรมาธกิ ารเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ สหประชาชาติสาหรับเอเชยี และแปซฟิ ิก
(UNESCAP, pp. 1-3) ซึ่งเปน็ อีกองคก์ ารหนงึ่ ของสหประชาชาตกิ ็ไดก้ ำหนดองค์ประกอบของธรรมาภิ
บาลไว้ 8 ประการ คอื

1. การมสี ่วนรว่ ม (Participation) เป็นหลกั การสำคญั ของธรรมาภิบาล อาจเป็น

111

การมีส่วนร่วมโดยตรงหรือผ่านสถาบันตัวแทน ถือเป็นส่ิงสำคัญท่ีแสดงให้เห็นถึงความเป็น
ประชาธิปไตย เป็นการแสดงออกถงึ เสรีภาพของการรวมกลุ่ม

2. นติ ิธรรม (Rule of Law) หมายถงึ หลักธรรมาภิบาลที่ดนี ัน้ ต้องถกู ต้องตาม
กฎหมายถูกต้องตามกรอบท่ีบังคับใช้อย่างยุติธรรม นอกจากน้ียังรวมถึงการคุ้มครองตามสิทธิ
มนษุ ยชนอย่างเตม็ ที่ และในการบงั คับใช้กฎหมายก็ต้องมคี วามเป็นกลาง

3. ความโปรง่ ใส (Transparency) หมายถึง การตดั สนิ ใจหรือการกำหนด
หลักเกณฑ์ใด ๆ จะต้องทำให้ถูกต้องตามระเบียบ รวมถึงประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลเหล่านี้ได้
อย่างอิสระ

4. การตอบสนอง (Responsiveness) หมายถงึ ในกระบวนการดำเนนิ งานต้อง
พยายามทจ่ี ะใหบ้ รหิ ารแก่ผู้มสี ว่ นได้สว่ นเสียท้งั หมดภายในเวลาทีเ่ หมาะสม

5. การมุง่ เน้นฉันทามติ (Consensus Oriented) หมายถงึ การไกล่เกลี่ยความ
สนใจทแี่ ตกตา่ งกนั ในสังคม เพ่ือให้บรรลุข้อตกลงท่ีดีท่ีสุดร่วมกนั

6. ความเสมอภาค/ความเท่ียงธรรม และการไมก่ ดี กัน (Equity and
Inclusiveness) หมายถึง ประชนชนทุกคนมีความเป็นอยู่ที่ดีในสังคม สามารถดำเนินชีวิตได้อย่างมี
ความสุข และมคี วามมั่นใจว่าไมถ่ กู กดี กนั จากสงิ่ ตา่ ง ๆ

7. ประสทิ ธิภาพและประสิทธิผล (Effectiveness and Efficiency) หมายถึง
กระบวนการในการสร้างผลลัพธ์ท่ีบรรลุตามวัตถุประสงค์ท่ีตั้งไว้ ในขณะเดียวกันก็ใช้ทรัพยากรได้
อย่างค้มุ คา่ ย่งั ยืน และป้องป้องส่ิงแวดล้อม

8. ภาระรับผดิ ชอบ (Accountability) เป็นสิ่งสำคัญของการปกครองไม่ไดห้ มายถึง
หน่วยงานภาครัฐเพียงอย่างเดียว แต่ภาคเอกชนและองค์การต่าง ๆ ต้องรับผิดชอบต่อสาธารณชน
และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย รับผิดชอบต่อผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการตัดสินใจ หรือการกระทำของ
หน่วยงาน ซ่ึงความรับผิดชอบไม่สามารถทำได้หากขาดการดำเนินงานตามหลักนิติธรรมและความ
โปร่งใส

องคก์ ารเพอ่ื ความร่วมมือทางเศรษฐกจิ และการพัฒนา (Organization for
Economic Cooperationand Development,2009, p. 63) ได้กำหนดองค์ประกอบของธรรมา
ภิบาลไวด้ ังนี้

1. การสร้างความมน่ั ใจในการมกี รอบโครงสร้างของการกำกับดแู ลกจิ การท่ีมี
ประสิทธิผล

2. สิทธิของผู้ถือห้นุ และบทบาทหนา้ ที่ทส่ี ำคัญของผู้เป็นเจา้ ของ
3. การปฏบิ ตั ิต่อผู้ถือหนุ้ อย่างเทา่ เทยี มกัน
4. บทบาทของผ้มู ีส่วนไดส้ ่วนเสียในการกำกับดูแลกจิ การ

112

5. การเปดิ เผยขอ้ มลู และความโปรง่ ใส
6. ความรับผดิ ชอบของคณะกรรมการบริษัท
ธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (Asian Development Bank) ได้กำหนด
องคป์ ระกอบของธรรมาภิบาลไวด้ ังนี้
1. การสร้างความมั่นใจในการมีกรอบโครงสร้างของการกำกับดูแลกิจการท่ีมี
ประสิทธผิ ล
2. สทิ ธิของผู้ถือหุ้นและบทบาทหน้าที่ที่สำคัญของผเู้ ปน็ เจา้ ของ
3. การปฏิบัติตอ่ ผู้ถือหุน้ อยา่ งเทา่ เทียมกัน
4. บทบาทของผมู้ สี ว่ นได้สว่ นเสียในการกำกับดแู ลกิจการ
5. การเปิดเผยขอ้ มูลและความโปรง่ ใส
6. ความรบั ผดิ ชอบของคณะกรรมการบริษัท
ธนาคารเพื่อการพัฒนาแหง่ เอเชีย (Asian Development Bank, 2008, p. 14)
ไดก้ ำหนดองคป์ ระกอบของธรรมาภิบาลไว้ดงั นี้
1. ความสำนกึ รับผดิ ชอบ (accountability) หมายถึง ความสำนกึ รบั ผดิ ชอบเป็น
ส่งิ เชิงบังคบั ท่ที ำให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐต้องตอบคำถามในการเป็นเจ้าหน้าที่รฐั และตอบสนองต่อองค์การ
ทใี่ ห้อำนาจหน้าทีแ่ ก่ตนเอง ความสำนึกรับผดิ ชอบยังอาจหมายถึงหลกั เกณฑ์ท่ีจัดทำไว้เพ่ือวัดผลการ
ปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่รัฐ ตลอดจนถึงกลไกในการกำกับเพ่ือให้แน่ใจว่า มีผลการปฏิบัติงานตาม
มาตรฐานทกี่ ำหนดไว้
2. การมสี ว่ นรว่ ม (participation) หมายถงึ หลักการสำคญั ของการมีส่วนรว่ มมา
จากการยอมรับว่า ประชาชนเป็นหัวใจของการพัฒนาโดยท่ีประชาชนไม่เพียงเป็นผู้รับผลประโยชน์
จากการพัฒนาเท่าน้ัน แต่ยังเป็นตัวแทนของการพัฒนาอีกด้วย โดยประชาชนสามารถมีส่วนร่วมเป็น
กลมุ่ เชน่ กลุ่มสหกรณ์ กลุม่ สมาคม กลุม่ หอการค้า กลุ่มอาสาสมคั ร เปน็ ตน้ และร่วมในฐานะปัจเจก
บคุ คลกไ็ ด้ เช่น การลงคะแนนเสียง การแสดงความคดิ เห็นผ่านสถานีวทิ ยุ โทรทศั น์ เปน็ ตน้ และ
ในฐานะทีเ่ ปน็ ตัวแทนของการพัฒนา ประชาชนต้องมีชอ่ งทางเข้าถงึ สถาบันท่สี ่งเสรมิ การมีส่วนรว่ ม
อกี ดว้ ย เช่น สถาบันตัวแทนตา่ ง ๆ
3. การคาดการณไ์ ด้ (predictability) หมายถงึ การมีอยู่ของกฎหมาย กฎ
ระเบียบและนโยบายที่กำกับดูแลสังคมอยู่ และการปฏิบัติที่ยุติธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ ซ่ึงทำให้
สามารถคาดการณไ์ ดถ้ ึงผลการกระทำทจ่ี ะเกดิ ขึ้นอย่างถูกต้อง
4. ความโปร่งใส (transparency) หมายถงึ การมีอย่ขู องข้อมูลข่าวสารสำหรบั

113

สาธารณะและความชัดเจนของกฎ ระเบียบ และการตัดสินของรัฐ ความยากลำบากในการทำให้เกิด
ความโปรง่ ใสคือ มีเพียงเจ้าของขอ้ มลู ข่าวสารเท่านั้นที่รู้เร่ือง และมีชอ่ งทางเขา้ ถึงข้อมลู ท่ีจำกดั ดังน้ัน
จึงจำเป็นในการส่งเสริมสทิ ธิในการเข้าถงึ ขอ้ มลู ขา่ วสารของประชาชนโดยการบังคับให้มีอย่างจริงจัง

สมาคมเทศบาลแห่งวิคตอเรีย (Municipal Association of Victoria, 2008, p. 7)
ได้กำหนดองค์ประกอบของธรรมาภิบาลไว้ดังน้ี

1. การมสี ว่ นรว่ ม (Participatory) หมายถงึ ทกุ คนท่ีไดร้ ับผลกระทบควรมีโอกาสมี
ส่วนร่วมในการตัดสินใจ แสดงความคิดเหน็ เสนอขอ้ แนะนำ เพอื่ แกไ้ ขปญั หาที่เกดิ ขน้ึ

2. ความสำนกึ รบั ผิดชอบ (Accountable) หมายถึง หนว่ ยงานมหี น้าท่ใี นการ
รายงานอธิบายข้อเท็จจริงให้ประชาชนรับทราบและรับผิดชอบต่อผลที่ตามมาจากการตัดสินใจ
ดำเนินการตา่ ง ๆ ความรบั ผดิ ชอบถือเปน็ ข้อกำหนดพนื้ ฐานของหลักธรรมาภบิ าล

3. ความโปร่งใส (Transparent) หมายถึง ประชาชนทุกคนสามารถติดตามและ
สามารถเห็นขั้นตอนการดำเนินงานรวมถึงเหตุผลในการตัดสินใจของหน่วยงานหรือสอบถามข้อมูล
ตา่ ง ๆ ไดเ้ มือ่ ได้รบั ผลกระทบ

4. การตอบสนอง (Responsive) หมายถงึ การตอบสนองความต้องการของชมุ ชน
ในขณะเดียวกนั ก็ปรบั ความตอ้ งการใหเ้ สมอภาคกัน

5. ประสทิ ธิภาพและประสทิ ธิผล (Effective and efficient) หมายถงึ การ
ดำเนินการตัดสินใจและปฏิบัติตามขั้นตอนต่าง ๆ ควรคำนึงถึงทรัพยากรบุคคล เวลาท่ีเหมาะสม
เพื่อใหเ้ กดิ ผลดีทสี่ ดุ

6. ความเสมอภาคและการเป็นสว่ นหน่ึง (Equitable and inclusive) หมายถึง
ประชาชนทุกคนไมแ่ บง่ ชนช้ันควรมีโอกาสไดร้ บั การพิจารณาผลการดำเนนิ งานอย่างเท่าเทียมกัน

7. การยอมรับกฎหมาย (Law abiding) หมายถึง การอย่ภู ายใตก้ ฎหมาย
ยกตัวอย่างกรณีรัฐบาลท้องถ่ินในรัฐวิคตอเรีย กฎหมายท่ีเก่ียวข้องเช่น พระราชบัญญัติสาธารณสุข
พ.ศ. 2551 พระราชบญั ญัตเิ รือ่ งความเทา่ เทียมกัน พ.ศ. 2553 เปน็ ตน้

จอหน์ กราแฮม และคณะ (John Graham and others, 2003, pg. 3) ไดจ้ ำแนก
องคป์ ระกอบของธรรมาภิบาลไว้ 5 ประการ ดงั นี้

1. ความชอบธรรม และการแสดงความคดิ เห็น (Legitimacy and Voice)
หมายถึง การมีส่วนร่วมและการจัดทำข้อตกลงร่วมกันของประชาชน ทุกคนควรมีสิทธ์ิมีเสียงในการ
ตัดสินใจโดยตรงหรือผ่านสถาบันกลางที่ถูกต้องตามกฎหมาย การมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางจะทำให้
เกิดเสรีภาพในการรวมกลุ่ม และยังก่อให้เกิดการจัดทำข้อตกลงร่วมกัน ประกอบด้วย การมีส่วนร่วม
(Participation) หมายถึง ทุกคนควรมีสิทธิมีเสียงในการตัดสินท้ังโดยทางตรงและทางอ้อมผ่านทาง
สถาบนั ตัวแทนอันชอบธรรมของตน การมีสว่ นร่วมที่เปิดกว้างนน้ั ต้องอยู่บนพื้นฐานของการมีเสรีภาพ

114

ในการรวมกลุ่มและการแสดงความคิดเห็น รวมถึงสามารถเข้ามามีส่วนร่วมอย่างมีเหตุผลในเชิง
สร้างสรรค์ และการมุ่งเน้นฉันทามติ (Consensus - Oriented) มีการประสานความแตกต่างใน
ผลประโยชน์ของฝ่ายต่าง ๆ เพื่อหาข้อยุติร่วมกันอันจะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่ายไม่ว่าจะเป็นนโยบาย
และกระบวนการข้นั ตอนใด ๆ ให้มากท่ีสดุ เท่าท่ีจะเปน็ ไปได้

2. ทิศทาง (Direction) หมายถึง การมีวิสัยทศั น์เชิงกลยทุ ธข์ องผนู้ ำและประชาชน
โด ย มี มุ ม ม อ งใน ว งก ว้ า งแ ล ะ ร ะย ะ ย าว ใน ก าร ก ำ กั บ ดู แล ที่ ดี แ ล ะ ก าร พั ฒ น าคุ ณ ภ าพ ข อ งม นุ ษ ย์
นอกจากนย้ี งั ตอ้ งมคี วามเข้าใจเกยี่ วกับความซับซ้อนทางประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม และสังคม

3. การดำเนินการ (Performance) หมายถึง การตอบสนองผมู้ ีส่วนได้ส่วนเสยี
ท้ังหมด โดยการดำเนินการต้องมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล สร้างผลลัพธ์ที่ตรงตามความต้องการ
ในขณะที่ใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่าท่ีสุด ประกอบด้วย การตอบสนอง (Responsiveness) หมายถึง
กระบวนการดำเนินงานต้องพยายามดูแลเอาใจใส่ผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย นอกจากน้ียังต้องมี
ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) หมายถึง กระบวนการต้องสร้าง
ผลสัมฤทธิ์ที่ตรงตอ่ ความต้องการและขณะเดยี วกันกต็ ้องใชท้ รัพยากรให้เกิดประโยชนส์ ูงสดุ

4. ความรบั ผิดชอบ (Accountability) หมายถึง ภาครฐั ต้องมคี วามรับผิดชอบต่อ
สาธารณชนรวมถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกภาคส่วน โดยต้องดำเนินงานด้วยความโปร่งใสและสามารถ
ตรวจสอบได้ ประกอบด้วย ภาระรับผิดชอบ (Accountability) ผู้มีอำนาจตัดสินใจไม่ว่าจะอยู่ใน
ภาครฐั ภาคเอกชนหรือองค์การภาคประชาสงั คม ต้องมีภาระรับผดิ ชอบต่อสาธารณชนท่ัวไปและผู้มี
ส่วนได้เสียในสถาบันของตน ส่วนความโปรง่ ใส (Transparency) ต้องอยู่บนพน้ื ฐานของการไหลเวียน
ของข้อมูลข่าวสารโดยบุคคลที่มีความสนใจจะต้องสามารถเข้าถึงสถาบัน กระบวนการและข้อมูล
ข่าวสารได้โดยตรง

5. ความเปน็ ธรรม (Fairness) หมายถงึ ประชาชนทกุ คนมีความเสมอภาคตาม
กรอบกฎหมายอย่างยุติธรรมตามสิทธิมนุษยชน ประกอบด้วย ความเสมอภาค (Equity) หมายถึง
ผู้ชายและผู้หญิงทุกคนต้องมีโอกาสในการปรับปรุงสถานะหรือรักษาระดับชีวิตความเป็นอยู่ของตน
และนิติธรรม (Rule of Law) หมายถึง กรอบตัวบทกฎหมายต้องมีความเป็นธรรมและไม่มีการเลือก
ปฏบิ ตั ิโดยเฉพาะในส่วนทีเ่ ก่ียวขอ้ งกับเร่ืองของสิทธิมนุษยชน

กระทรวงมหาดไทย (เสน่ห์ จุ้ยโต, 2557, น. 50-51) ได้กำหนดองค์ประกอบในการ
เสรมิ สรา้ งการบริหารกจิ การบ้านเมืองและสังคมท่ีดีของกระทรวงมหาดไทย 11 องคป์ ระกอบ ดงั น้ี

1. การมีส่วนร่วม (Participation) เป็นการมีส่วนร่วมของทงั้ ประชาชนและ
เจ้าหน้าท่ีรัฐในการบริหารงาน เพ่ือให้เกิดความคิดริเร่ิมและพลังการทำงานท่ีสอดประสานกัน เพ่ือ
บรรลุเปา้ หมายในการให้บรกิ ารประชาชน

2. ความย่ังยืน (Sustainability) มีการบริหารงานท่อี ยบู่ นหลักการของความสมดลุ

115

ทัง้ ในเมอื งและชนบท ระบบนิเวศ และทรัพยากรธรรมชาติ
3. ประชาชนมีความรูส้ ึกว่า เปน็ สิ่งทช่ี อบธรรม (Legitimacy) และใหก้ ารยอมรับ

(Acceptance) การดำเนินงานของแตล่ ะหน่วยงานสอดคลอ้ งกับความต้องการของประชาชน
ประชาชนพรอ้ มทจี่ ะยอมสูญเสียประโยชนส์ ว่ นตนเพอ่ื ประโยชนส์ ว่ นรวมทตี่ ้องรับผิดชอบร่วมกัน

4. มคี วามโปร่งใส (Transparency) ข้อมลู ตา่ งๆ ต้องตรงกับข้อเท็จจริงของการ
ดำเนินการและสามารถตรวจสอบได้ มกี ารดำเนินการทีเ่ ปิดเผย ชัดเจนและเป็นไปตามท่กี ำหนดไว้

5. ส่งเสริมความเป็นธรรม (Equity) และความเสมอภาค (Equality) มีการ
กระจายการพัฒนาอย่างทั่วถึงเท่าเทียมกัน ไม่มีการเลือกปฏิบัติและมีระบบการรับเร่ืองราวร้องทุกข์
ชดั เจน

6. มคี วามสามารถที่จะพัฒนาทรัพยากรและวิธกี ารบริหารกจิ การบ้านเมอื งและ
สังคมทดี่ ี (Resource Development) เจา้ หน้าที่ของทกุ หนว่ ยงานจะตอ้ งไดร้ ับการพัฒนาความรแู้ ละ
ทักษะเพื่อให้สามารถนำไปปรับใช้กับการทำงานได้ และมีการกำหนดขั้นตอนการดำเนินงานท่ีชัดเจน
เพอ่ื ให้ทกุ หน่วยงานยดึ ถอื เป็นแนวปฏบิ ตั ิร่วมกนั

7. ส่งเสรมิ ความเสมอภาคทางเพศ (Promoting Gender Balance) เปดิ โอกาสให้
สตรีท้ังในเมืองและชนบทเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาชุมชนและสังคมในทุก ๆ ด้าน โดยเฉพาะ
อย่างยิ่งให้เขา้ มามสี ่วนร่วมในการปกครองท้องถ่ินมากขึน้

8. การอดทนอดกลั้น (Tolerance) และการยอมรับ (Acceptance) ตอ่ ทัศนะท่ี
หลากหลายรวมทง้ั ต้องยุตขิ อ้ ขดั แยง้ ด้วยเหตุผล หาจดุ ร่วมท่ีทกุ ฝา่ ยยอมรบั ร่วมกนั ได้

9. การดำเนินการตามหลักนติ ธิ รรม (Operating) by Rule of Law พัฒนา
ปรับปรุงแก้ไขและเพ่มิ เติมกฎหมายให้มีความทนั สมัยและเปน็ ธรรม

10. ความรบั ผดิ ชอบ (Accountability) เจา้ หนา้ ทจ่ี ะต้องมีความรับผิดชอบต่อ
ประชาชนความพึงพอใจของประชาชนต่อการปฏิบัติงานจะเป็นตัวชี้วัดสำคัญในการประเมิน
ความสำเรจ็ ของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่

11. การเปน็ ผู้กำกบั ดูแล (Regulator) แทนการควบคุม โอนงานบางอยา่ งไปให้
องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นซ่ึงใกล้ชิดกับประชาชนที่สุด หรือบางอย่างก็ต้องแปรรูปให้เอกชน
ดำเนินการแทน

สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ (2559) ได้จำแนกองค์ประกอบของธรรมา
ภบิ าล ไว้ 6 ประการ ดังนี้

1. หลกั นิติธรรม (Rule of Law) หมายถึง การมกี ฎระเบยี บท่ีเป็นธรรมกับทกุ ฝ่าย
มกี ารบังคับใช้กนั อย่างเสมอภาค และไม่มกี ารเลือกปฏิบตั ิแบบสองมาตรฐาน (Double Standard) มี
การปฏบิ ตั ิเปน็ ไปตามกฎระเบยี บ ข้อบังคบั ไมแ่ สวงหาประโยชนโ์ ดยมชิ อบ เคารพสทิ ธแิ ละเสรีภาพ

116

ตามกฎหมาย
2. หลกั คุณธรรม (Virtue) หมายถงึ การยึดมนั่ ในความถกู ตอ้ งดีงามในการปฏิบตั ิ

หน้าท่ีร่วมสร้างสังคมไทยให้เป็นสังคมแห่งความซ่ือสัตย์สุจริต มีระเบียบวินัย มีความอดทน และ
รว่ มกันป้องกนั การคอรัปช่ันในองค์การ

3. หลกั ความโปรง่ ใส (Transparency) หมายถงึ การบริหารจัดการตรวจสอบได้
เช่น การทำงานที่เปิดเผย การจัดระบบงานท่ีชัดเจน มีกระบวนการท่ีตรวจสอบได้ทุกข้ันตอน และมี
การเปดิ เผยข้อมลู ขา่ วสารทเี่ ป็นประโยชนต์ ่อสาธารณะ ถูกต้อง โปรง่ ใส

4. หลักการมสี ว่ นรว่ ม (Participation) หมายถงึ การกระจายอำนาจในการจดั การ
การบริหาร และรับฟังความคิดเห็นของบุคลากร การให้คำปรึกษา การร่วมวางแผนการทำงานและ
ร่วมปฏิบตั ิงาน

5. หลกั ความรบั ผิดชอบต่อผลการปฏบิ ตั ิหน้าท่ี (Accountability) หมายถึง ความ
ตระหนักในหน้าท่ีรับผิดชอบ ความสำนึกในความรับผิดชอบ การเอาใจใส่ การกระตือรือร้นในการ
แก้ไขปัญหาการเปิดโอกาส และพร้อมท่ีจะให้ตรวจสอบประเมินผลท่ีสะท้อนถึงความรับผิดชอบ และ
การยอมรบั ผลทเี่ กิดขึ้นจากการปฏิบัตหิ นา้ ท่ีและจากการดำเนินงาน

6. หลกั ความมปี ระสทิ ธภิ าพและประสทิ ธิผล (Efficiency and Effectiveness)
หมายถึงการบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล การใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่าเพ่ือ
ประโยชน์สงู สุดแกส่ ว่ นรวม

สุเมธ แสงนิ่มนวล (2552, น. 26-28) ได้จำแนกองค์ประกอบของธรรมาภิบาลไว้
จำนวน 9 ประการ ซึ่งได้ทบทวนและรวมความถึงการใช้อานาจทางการเมือง เศรษฐกิจ และการ
บริหารราชการแผ่นดิน เพ่ือจัดการกิจการของประเทศชาติ รวมถึงแนวคิดเก่ียวกับการพัฒนาความ
ม่นั คงของมนษุ ย์ ดงั น้ี

1. การมีสว่ นร่วม (Particiption) คือ ทกุ คนควรมีสทิ ธ์ิในการตดั สนิ ใจทง้ั ทางตรง
และทางออ้ มในการมีสว่ นร่วม โดยต้ังอยูบ่ นพนื้ ฐานของการมีเสรภี าพในการรวมกลุ่มเพื่อแสดงความ
คิดเหน็ รวมถึงการสามารถมีสว่ นร่วมอยา่ งมีเหตุผลในเชิงสร้างสรรค์

2. นิตธิ รรม (Rule of Law) คือ กรอบตวั บทกฎหมายต้องมีความเปน็ ธรรม และ
ไมม่ ีการเลือกปฏิบัติ โดยเฉพาะในส่วนทเี่ กย่ี วข้องกับเรอื่ งของสิทธิมนุษยชน

3. ความโปร่งใส (Transparency) คือ การบริหารและดำเนินงานตอ้ งอยู่บน
พื้นฐานของเสรีภาพด้านข้อมูลข่าวสาร บุคคลท่ีมีความสนใจหรือมีความเก่ียวข้อง จะต้องสามารถ
เข้าถึงสถาบันกระบวนการและข้อมูลข่าวสารได้โดยตรง ทั้งน้ี การได้รับข้อมูลข่าวสารต้องเพียงพอต่อ
การทำความเขา้ ใจและการติดตามประเมินสถานการณ์

117

4. การตอบสนอง (Responsiveness) คือ องค์การและกระบวนการดำเนินงานต้อง
พยายามดแู ลเอาใจใสผ่ มู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสียทกุ ฝา่ ย

5. การมุ่งเน้นฉนั ทามติ (Consensus-Oriented) คือ มกี ารประสานความแตกต่าง
ในผลประโยชน์ของฝ่ายต่าง ๆ เพื่อหาข้อยุติร่วมกัน อันจะเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย ไม่ว่าจะเป็น
นโยบายและกระบวนการขัน้ ตอนใดๆ ใหไ้ ด้มากทส่ี ุดเทา่ ทจ่ี ะทำได้

6. ความเสมอภาค/ความเที่ยงธรรม (Equity) คือ ทุกคนมโี อกาสในการปรับปรุง
สถานะหรือรกั ษาระดับชวี ิตความเปน็ อยู่ของตน

7. ประสทิ ธิผลและประสทิ ธิภาพ (Effectiveness and Efficiency) คือ องค์การ
และกระบวนการต้องสร้างผลสัมฤทธ์ิที่ตรงต่อความต้องการ และขณะเดียวกันก็ต้องใช้ทรัพยากรให้
เกดิ ประโยชนส์ ูงสดุ

8. ภาระรบั ผดิ ชอบ (Accountability) คอื ผู้มีอำนาจตดั สินใจต้องมีภาระ
รบั ผิดชอบตอ่ สาธารณชนทวั่ ไป และผ้มู ีสว่ นไดส้ ่วนเสียในสถาบันของตน

9. วสิ ยั ทศั นเ์ ชิงยทุ ธศาสตร์ (Strategic Vision) คือ ผนู้ ำและสาธารณชนต้องมี
มุมมองท่ีเปิดกว้าง และเล็งการณ์ไกลเกย่ี วกับการบริหารกจิ การบ้านเมือง และการพัฒนาความม่ันคง
ของมนษุ ย์รวมถึงมจี ติ สำนึกวา่ อะไร คือความตอ้ งการจำเปน็ ต่อการพัฒนา

วีระยทุ ธ พรพจนธ์ รมาส (2557, น. 86) ไดจ้ ำแนกองค์ประกอบของธรรมาภบิ าลใน
สถานศึกษาไว้ 8 ประการ ไดแ้ ก่ 1) หลักนติ ิธรรม 2) หลักคุณธรรม 3) หลักความโปรง่ ใส 4) หลักการ
มีส่วนร่วม 5) หลักความรับผิดชอบ 6) หลักเป้าหมายสอดคล้องต่อสังคม 7) หลักความมั่นคง และ 8)
หลักความคุ้มค่า โดยหลักการท้ัง 8 ประการดังกล่าวจะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายสูงสุดของการจัด
การศึกษาคอื การมีผเู้ รียนท่มี คี ณุ ภาพหรือเปน็ คนดี คนเกง่ และมีความสขุ

สำนักนายกรฐั มนตรี (2542, น. 15)ได้กำหนดองคป์ ระกอบของหลักธรรมาภิบาลใน
ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542
โดยทุกส่วนราชการต้องถือปฏิบัติ มีหลักพื้นฐานของการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี 6
ประการ ได้แก่

1. หลกั นติ ธิ รรม คือ การตรากฎหมาย กฎขอ้ บังคบั ต่างๆ ให้ทันสมยั และเปน็ ธรรม
เป็นท่ียอมรับของสังคมและสังคมยินยอมพรอ้ มใจปฏิบตั ิตามกฎหมาย กฎ ข้อบงั คับเหล่านี้ โดยถือว่า
เป็นการปกครองภายใต้กฎหมายมใิ ช่ตามอำเภอใจหรืออำนาจของตวั บคุ คล

2. หลักคุณธรรม คอื การยึดมนั่ ในความถูกต้องดีงาม โดยรณรงคใ์ ห้เจา้ หน้าทีข่ อง
รัฐยึดหลักน้ีในการปฏิบัติหน้าท่ีให้เป็นตัวอย่างแก่สังคมและส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนา
ตนเองไปพร้อมกัน เพ่ือให้คนไทยมีความซ่ือสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพ
สุจริตเป็นนิสยั ประจำชาติ

118

3. หลกั ความโปรง่ ใส คอื การสรา้ งความไว้วางใจซงึ่ กันและกันของคนในชาติ โดย
ปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์กรทุกวงการให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็น
ประโยชน์อย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาท่ีเข้าใจง่าย ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกและมี
กระบวนการใหป้ ระชาชนตรวจสอบความถกู ตอ้ งชัดเจนได้

4. หลกั ความมีสว่ นรว่ ม คือ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมสี ่วนร่วมรับรู้และเสนอ
ความเห็นในการตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยการแจง้ ความเห็น การไต่สวนสาธารณะ
การแสดงประชามติ หรอื อน่ื ๆ

5. หลักความรับผิดชอบ คอื การตระหนักในสทิ ธหิ นา้ ที่ ความสำนกึ ในความ
รับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา
ตลอดจนการเคารพในความเห็นที่แตกตา่ ง และความกลา้ ท่ีจะยอมรบั ผลจากการกระทำของตน

6. หลักความคมุ้ คา่ คือ การบริหารจัดการและใช้ทรพั ยากรทมี่ ีจำกดั เพอ่ื ให้เป็น
ประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยรณรงค์ให้คนไทยมีความประหยัดใชข้ องอย่างคุ้มค่า สร้างสรรค์สนิ ค้า
และบรกิ ารทม่ี ีคุณภาพสามารถแข่งขันไดใ้ นเวทีโลก และรกั ษาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณย์ ่ังยืน

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร., 2555, น. 16-20) ไดจ้ ำแนก
หลักธรรมาภบิ าล โดยแบ่งออกเปน็ 4 หลกั การสำคัญ และ 10 หลกั การยอ่ ย ดังน้ี

1. การบรหิ ารจัดการภาครฐั แนวใหม่ (New Public Management)
ประกอบด้วย หลักประสิทธิภาพ (Efficiency) หลักประสิทธิผล (Effectiveness) และหลักการ
ตอบสนอง(Responsiveness)

2. ค่านยิ มประชาธิปไตย (Democratic Value) ประกอบด้วย หลักภาระ
รับผดิ ชอบ/สามารถตรวจสอบได้ (Accountability) หลกั ความเปิดเผย/โปร่งใส (Transprancy) หลัก
นติ ธิ รรม (Rule of Law) และหลักความเสมอภาค (Equity)

3. ประชารัฐ (Participatory State) ประกอบด้วย หลักการกระจายอำนาจ
(Decentralization) และหลักการมสี ่วนรว่ ม/การมุ่งเน้นฉันทามติ (Participation/Consensus
Oriented)

4. ความรบั ผิดชอบทางการบริหาร (Administrative Responsibility)
ประกอบด้วย หลกั คุณธรรม/จรยิ ธรรม (Morality/Ethics)

หลักธรรมาภิบาลของการบรหิ ารกจิ การบ้านเมอื งท่ีดี พ.ศ. 2555 ความหมายของ
หลกั การยอ่ ย มดี ังตอ่ ไปน้ี

1. การบรหิ ารจัดการภาครฐั แนวใหม่ (New Public Management)
1.1 หลักประสิทธิภาพ (Efficiency) หมายถงึ ในการปฏบิ ัตริ าชการต้องใช้

ทรพั ยากรอยา่ งประหยดั เกดิ ผลผลิตทค่ี ุ้มคา่ ต่อการลงทุนและบังเกดิ ประโยชน์สูงสุดต่อส่วนรวม ทั้งนี้

119

ต้องมีการลดขัน้ ตอนและระยะเวลาในการปฏิบตั งิ านเพื่ออำนวยความสะดวกและลดภาระค่าใชจ้ ่าย
ตลอดจนยกเลิกภารกิจที่ล้าสมยั และไมม่ ีความจาเป็น

1.2 หลักประสิทธิผล (Effectiveness) หมายถงึ ในการปฏบิ ตั ิราชการตอ้ ง
มีวิสัยทัศน์เชิงยุทธศาสตร์เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย
ปฏบิ ัตหิ น้าทีต่ ามพันธกิจให้บรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ มีการวางเปา้ หมายการปฏบิ ัตงิ านที่ชัดเจน
และอยู่ในระดับที่ตอบสนองต่อความคาดหวังของประชาชน สร้างกระบวนการปฏิบัติงานอย่างเป็น
ระบบและมีมาตรฐาน มีการจัดการความเส่ียงและมุ่งเน้นผลการปฏิบัติงานเป็นเลิศ รวมถึงมีการ
ตดิ ตามประเมนิ ผลและพัฒนาปรบั ปรุงการปฏิบัตงิ านใหด้ ขี นึ้ อย่างต่อเน่ือง

1.3 หลกั การตอบสนอง (Responsiveness) หมายถงึ ในการปฏิบัติ
ราชการต้องสามารถให้บริการได้อย่างมีคุณภาพ สามารถดำเนินการแล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่
กำหนด สร้างความเชอื่ มั่นไว้วางใจ รวมถึงตอบสนองตามความคาดหวัง/ความต้องการของประชาชน
ผรู้ ับบรกิ ารและผู้มีส่วนไดส้ ่วนเสยี ท่ีมีความหลากหลายและมคี วามแตกต่างกันได้อย่างเหมาะสม

2. ค่านิยมประชาธปิ ไตย (Democratic Value)
2.1 หลักภาระรับผิดชอบ/สามารถตรวจสอบได้ (Accountability)

หมายถึง ในการปฏิบัติราชการตอ้ งสามารถตอบคำถามและชีแ้ จงได้เม่ือมีขอ้ สงสยั รวมทง้ั มกี ารจัดวาง
ระบบรายงานความก้าวหน้าและผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ต่อสาธารณะ เพื่อประโยชน์ใน
การตรวจสอบและการใหค้ ุณให้โทษ ตลอดจนมกี ารจัดเตรยี มระบบการแกไ้ ขหรือบรรเทาปัญหาและ
ผลกระทบใด ๆ ที่อาจเกิดขึ้น

2.2 หลักความเปิดเผย/โปร่งใส (Transprancy) หมายถึง ในการปฏบิ ตั ิ
ราชการต้องปฏิบตั งิ านด้วยความซื่อสตั ย์สุจริต ตรงไปตรงมา รวมทง้ั ต้องมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่
จำเป็นและเชอื่ ถอื ได้ให้ประชาชนได้รับอยา่ งสม่ำเสมอ ตลอดจนวางระบบใหก้ ารเข้าถงึ ขอ้ มลู ขา่ วสาร
ดังกล่าวเป็นไปโดยง่าย

2.3 หลักนติ ิธรรม (Rule of Law) หมายถงึ ในการปฏิบตั ริ าชการต้องใช้
อำนาจของกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับในการปฏิบัติงานอย่างเคร่งครัด ด้วยความเป็นธรรม ไม่
เลอื กปฏิบัติและคำนึงถึงสิทธิเสรภี าพของประชาชนและผ้มู ีส่วนได้สว่ นเสยี ฝ่ายต่าง ๆ

2.4 หลักความเสมอภาค (Equity) หมายถงึ ในการปฏบิ ตั ิราชการต้อง
ใหบ้ รกิ ารอย่างเทา่ เทียมกันไม่มีการแบ่งแยกดา้ นชายหญิง ถิ่นกำเนิด เช่ือชาติ ภาษา เพศ อายุ สภาพ
ทางกายหรือสุขภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางด้านเศรษฐกิจและสังคม ความเช่ือทางศาสนา
การศึกษาอบรม และอ่ืนๆ อีกทั้งยังต้องคำนึงถึงโอกาสความเท่าเทียมกันของการเข้าถึงบริการ
สาธารณะของกลมุ่ บุคคลผ้ดู อ้ ยโอกาสในสังคมดว้ ย

3. ประชารัฐ (Participatory State)