วารสารนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ

การสืบค้นคำพิพากษาของศาลปกครองในปัจจุบันพบว่ายังไม่เคยปรากฏว่ามีกรณีพิพาทเกี่ยวกับ
บทบัญญตั ขิ องกฎหมายดังกลา่ วข้นึ สกู่ ารพจิ ารณาของศาลปกครองแตอ่ ย่างใด

2) กรณที รี่ ฐั ตอ้ งรบั ผิดแมไ้ ม่มีกฎหมายบญั ญตั ิ
นอกจากกรณีที่ศาลเห็นว่าเป็นคดีเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นเพราะมีกฎหมาย

ลายลักษณ์อักษรกำหนดความรับผิดของฝ่ายปกครองไว้แล้วนั้น ยังมีคดีพิพาทที่ศาลปกครองได้นำเอา
“หลักความรับผิดโดยปราศจากความผิด” ตามกฎหมายปกครองฝรั่งเศสมาปรับใช้ในการพิพากษาคดี
เพอื่ ให้รัฐตอ้ งรบั ผดิ แมจ้ ะไมม่ ีกฎหมายกำหนดไว้กต็ าม ดงั เชน่ กรณตี ามคำพิพากษาท่ีศาลปกครองสูงสุด
ได้วนิ ิจฉยั ไว้ ดังนี้

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.29/2557 กรณีผู้ฟ้องคดีฟ้องเรียกค่าเสียหาย
จากการที่หน่วยงานทางปกครองก่อสร้างด่านชั่งน้ำหนักถาวรหน้าที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งศาลปกครอง
สูงสุดได้วินิจฉัยว่า เมื่อฟังได้ว่ากรมทางหลวงกำหนดจุดก่อสร้างและก่อสร้างด่านชั่งน้ำหนักถาวรใน
บริเวณหน้าที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยมิได้ผิดกฎหมายและมิใช่เป็นการใช้สิทธิซึ่งมีแต่จะเกิดความเสียหาย
แก่ผู้ฟ้องคดี จึงไม่เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี อย่างไรก็ตาม การตั้งด่านเพื่อควบคุมรถมิให้
บรรทุกน้ำหนกั เกิน เพ่ือปอ้ งกนั มใิ ห้เกิดความเสียหายกับถนน เป็นการจดั ทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง
ในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของผูถ้ ูกฟ้องคดี เมื่อการกระทำดังกล่าวแม้มิได้เป็นการละเมิด หากแต่ก่อให้ผู้
ฟ้องคดีต้องรับภาระความไม่สะดวกในการเข้าออกสู่ที่ดินของตน ในขณะท่ีผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินอื่นใน
บริเวณใกล้เคียงไม่ต้องรับภาระดังกลา่ ว จึงเป็นความรับผิดอย่างอื่นที่กรมทางหลวงต้องชดเชยความไม่
สะดวกดังกล่าวแก่ผู้ฟ้องคดี เช่นเดียวกับคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.1497/2559 ซึ่งศาล
ปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การกำหนดจุดก่อสร้างด่านชั่งน้ำหนักถาวรของกรมทางหลวงชอบด้วย
กฎหมาย ไม่เป็นละเมิด แม้ว่ามิได้เป็นการกระทำละเมิด แต่การก่อสร้างด่านชั่งน้ำหนักถาวรด้านหน้า
ที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นอุปสรรค์แก่การใช้ประโยชน์ในที่ดิ นของผู้ฟ้องคดีจนเกินสมควรในขณะที่ผู้ถือ
กรรมสทิ ธ์ทิ ดี่ นิ อืน่ ในบริเวณใกล้เคียงไมต่ อ้ งรับภาระดังกลา่ ว จงึ เปน็ ความรบั ผดิ อยา่ งอ่ืนทีก่ รมทางหลวง
ต้องชดเชยความไม่สะดวกดงั กลา่ วให้ผู้ฟ้องคดี

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.89/2560 กรณีนักบินและผู้โดยสารในเครื่อง
เฮลิคอปเตอร์เพื่อไปปฏิบัติราชการฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนจากกรณีที่เครื่องเฮลิคอปเตอร์ของ
หน่วยงานทางปกครอง เครื่องยนต์ดับและตกลงกระแทกพื้นเป็นเหตุให้นักบินและผู้โดยสารในเครื่อง
เฮลิคอปเตอร์ได้รับบาดเจ็บ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดกำหนดให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอืน่
ของหนว่ ยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย และได้วินิจฉัยว่า นอกจากหน่วยงาน
ทางปกครองจะต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งการกระทำละเมิดจากการกระทำทางปกครอง
เช่นเดียวกับเอกชนทั่วไปแล้ว ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามอำนาจหน้าท่ีของหน่วยงานทาง

Assumption University Law Journal 148 วารสารนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลัยอสั สัมชญั
Vol. 12 No. 1 (January - June 2021) ปีที่ 12 ฉบับที่ 1 (มกราคม - มิถุนายน 2564)

ปกครองอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดแม้ไม่ได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อ ซึ่ง
หน่วยงานทางปกครองผู้ใช้อำนาจรัฐไม่อาจปฏิเสธความรับผิดดังกล่าวได้ เนื่องจากการจัดทำบริการ
สาธารณะของหน่วยงานของรัฐ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายอันเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมอาจมีผลกระทบ
ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเอกชน จึงต้องรับผิดชอบต่อผลทั้งหลายทั้งปวงที่เกิดจากการดำเนินการ
ดังกล่าว หน่วยงานทางปกครองจึงมีภาระหน้าที่ต้องรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการดำเนิน
กิจการตามอำนาจหน้าท่ีดังกลา่ ว แมจ้ ะไมไ่ ด้กระทำละเมดิ โดยจงใจหรือประมาทเลนิ เล่อ หรือทเ่ี รียกว่า
ความรับผิดโดยปราศจากความผิด ซึ่งในการพิจารณาความรับผิดของผู้ถูกฟ้องคดีในกรณีนี้ ศาลมี
อำนาจแสวงหาข้อเท็จจริงอื่นนอกเหนือจากพยานหลักฐานของคู่กรณีตามมาตรา 55 วรรคสาม แห่ง
พระราชบญั ญัตจิ ัดต้งั ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และข้อ 50 แหง่ ระเบียบของ
ที่ประชุมใหญต่ ุลาการในศาลปกครองสงู สดุ ว่าด้วยวธิ พี จิ ารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 ศาลจึงมีอำนาจ
พิจารณาว่าผถู้ กู ฟอ้ งคดตี ้องรบั ผิดโดยไม่ได้ทำละเมดิ หรือไม่

อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันปรากฏว่า มีคดีพิพาทบางลักษณะคดีที่ศาลปกครองกำหนดให้เป็น
คดพี พิ าทเก่ียวกับความรับผิดอย่างอื่นเชน่ กัน ได้แก่ กรณคี ดพี ิพาทที่หน่วยงานทางปกครองฟ้องเรยี กให้ข้าราชการคืน
เงินที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิ ไม่ว่าจะเป็นเงินค่าเช่าบ้าน เงินเดือนที่ได้รับไประหว่างขาดราชการ เงินบำนาญ
เงินบำเหน็จดำรงชีพ เงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ หรือเงินดำรงชีพช่วยเหลือผู้ซึ่งออกจากราชการ
ตามมาตรการของรัฐบาล20 ซึ่งกรณีพิพาทดังกล่าวมีลักษณะเป็นลาภมิควรได้ทางปกครอง และกรณีคดีพิพาท
ที่บุคคลฟ้องขอให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐจ่ายเงินตามสิทธิที่กฎหมายกำหนด เช่น การได้รับเงิน
สวัสดิการ เงินรางวัลหรือสินบนนำจับ บำเหน็จบำนาญ บำเหน็จตกทอด หรือเงินลักษณะอื่นตามกฎหมาย 21
ซึ่งกรณีพิพาทดังกล่าวมีลักษณะเป็นหนีท้ ่มี มี ูลมาจากกฎหมาย

บทสรปุ

เมื่อพิจารณาในชั้นของการร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
ในเรื่องประเภทคดีที่อยูใ่ นอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองน้ัน จะพบว่าแต่เดิมนั้นได้กำหนด
เฉพาะคดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยที่ “ความรับผิ ด
อย่างอื่น” นั้น ได้ถูกกำหนดเพิ่มเข้ามาภายหลังในชั้นของการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล
ปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา โดยปรากฏการให้เหตุผลว่า

20 คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.1070/2560, ที่ อ.1139/2560, ที่ อ.107/2561 และที่ อ.
256/2562

21 คำสั่งศาลปกครองสงู สดุ ที่ 71/2547, ที่ 451/2559, ท่ี 756/2555

Assumption University Law Journal 149 วารสารนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลัยอัสสมั ชัญ
Vol. 12 No. 1 (January - June 2021) ปที ่ี 12 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม - มิถุนายน 2564)

“เพราะอาจมีคดีเกี่ยวกับลาภมิควรได้และการจัดการงานนอกสั่งของหน่วยงานทางปกครองหรือ
เจ้าหน้าที่ของรัฐ ” ด้วย จึงนำมาสู่บทบัญญัติลักษณะคดีพิพาทซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ
ศาลปกครอง มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี
ปกครอง พ.ศ. 2542 ในปัจจุบัน ซึ่งบัญญัติว่า “คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิด
อย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือ
จากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้อง
ปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร” อย่างไรก็ดี พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและ
วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ก็มิได้ให้คำนิยามความหมายของ “ความรับผิดอย่างอื่น” ว่า
หมายความว่าอย่างไร มีลักษณะหรือองค์ประกอบอย่างไร ในส่วนของนักกฎหมายซึ่งได้อธิบายถึง
“ความรบั ผดิ อยา่ งอื่น” ไวใ้ นหนังสือกฎหมายต่างๆ ก็มักจะอธิบายความหมายของความรับผิดอย่างอื่น
ในเชิงปฏิเสธว่า ความรับผิดอย่างอื่นต้องไม่ใช่ความรับผิดทางละเมิด และไม่ใช่ความรับผิดจากสัญญา
ทางปกครอง แต่รัฐมคี วามรบั ผิด และมีบางส่วนอธบิ ายว่า “ความรับผิดอย่างอื่น” คือ ความรับผิดตาม
หลัก “ความรับผิดโดยปราศจากความผิด” (la responsabilité sans faute) ตามหลักกฎหมาย
ปกครองฝร่ังเศส

ทั้งนี้ เมื่อศึกษาคำพิพากษาของศาลปกครองจนถึงปัจจุบัน จะพบว่า ศาลปกครองได้พัฒนา
หลักกฎหมายเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นเรื่อยมา โดยในช่วงแรกจะพบว่า ลักษณะคดีพิพาทที่ศาล
ปกครองกำหนดให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่น อาจปรากฏแต่เพียงคดีฟ้องเรียกเงินค่า
ทดแทนจากการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ หรือคดีฟ้องเรียกเงินค่าทดแทนจากการถูกจำกัดสิทธิการใช้
ประโยชนห์ รือการรอนสทิ ธิ ซึ่งเปน็ กรณีทีร่ ฐั ต้องรับผดิ ใช้ค่าทดแทนความเสียหายเน่ืองจากมีบทบัญญัติ
ของกฎหมายกำหนดไว้ และในเวลาตอ่ มาปรากฏว่าศาลปกครองไดน้ ำเอาหลกั ความรับผิดโดยปราศจาก
ความผิดซึ่งเป็นหลักกฎหมายปกครองฝรั่งเศส มาอธิบายว่าเป็นความรับผิดอย่างอื่น โดยปรากฏในคำ
พิพากษาของศาลซึ่งได้วินิจฉัยถึงการกระทำของฝ่ายปกครอง แม้ไม่ได้เป็นการกระทำละเมิด แต่การ
กระทำที่ชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายปกครองนั้น ก่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใดเป็น
พิเศษ ฝ่ายปกครองจึงต้องรับผิดต่อความเสียหายดังกล่าว อันสะท้อนให้เห็นว่า ศาลปกครองมองว่า
ค ว า ม ร ั บ ผ ิ ด อ ย ่ า ง อ ื ่ น ข อ ง ฝ ่ า ย ป ก ค ร อ ง เ ป ็ น ไ ป ต า ม ห ล ั ก ค ว า ม ร ั บ ผ ิ ด โ ด ย ป ร า ศ จ า ก ค ว า ม ผิ ด
ตามหลักกฎหมายปกครองฝรั่งเศส ดังนั้น ในเบื้องต้นจึงอาจกล่าวได้ว่าคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิด
อยา่ งอนื่ ตามคำพิพากษาของศาลปกครองสามารถแบง่ ได้เปน็ สองกรณี คอื กรณที ม่ี กี ฎหมายลายลักษณ์
อักษรบัญญัติให้รัฐต้องรับผิด และกรณีที่รัฐต้องรับผิดแม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติให้ต้องรับผิด อย่างไรก็ดี
ในปจั จุบันปรากฏวา่ มีคดพี พิ าทบางลักษณะคดีที่ศาลปกครองกำหนดให้เป็นคดีพิพาทเกีย่ วกับความรับ
ผิดอย่างอื่นเช่นกัน ได้แก่ กรณีคดีพิพาทที่หน่วยงานทางปกครองฟ้องเรียกให้ข้าราชการคืนเงินที่ได้รบั

Assumption University Law Journal 150 วารสารนติ ิศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยอสั สมั ชัญ
Vol. 12 No. 1 (January - June 2021) ปีท่ี 12 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มิถนุ ายน 2564)

ไปโดยไม่มีสิทธิ ไม่ว่าจะเป็นเงินค่าเช่าบ้าน เงินเดือนที่ได้รับไประหว่างขาดราชการ เงินบำนาญ เงิน
บำเหน็จดำรงชีพ เงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ หรือเงินดำรงชีพช่วยเหลือผู้ซึ่งออกจาก
ราชการตามมาตรการของรัฐบาล ซึ่งกรณีพิพาทดังกล่าวมีลักษณะเป็นลาภมิควรได้ทางปกครอง และ
กรณีคดีพพิ าทท่ีบุคคลฟ้องขอให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าทขี่ องรัฐจ่ายเงนิ ตามสิทธิท่ีกฎหมาย
กำหนด เช่น การได้รับเงินสวัสดิการ เงินรางวัลหรือสินบนนำจับ บำเหน็จบำนาญ บำเหน็จตกทอด หรือ
เงินลักษณะอื่นตามกฎหมาย ซึ่งกรณีพิพาทดังกล่าวมีลักษณะเป็นหนี้ที่มีมูลมาจากกฎหมาย กรณีจึง
อาจกล่าวได้ว่า ลักษณะคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นตามคำพิพากษาของศาลปกครอง ใน
ปัจจุบันมีความหมายที่กว้างกว่าหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิดตามหลกั กฎหมายปกครองของ
ฝร่งั เศส และหากพจิ ารณาจากเจตนารมณ์ในชั้นของการยกร่างกฎหมายแล้ว ความรบั ผดิ อย่างอื่นอาจมี
ความหมายรวมไปถึงลาภมิควรได้และจัดการงานนอกสั่งในทางกฎหมายปกครอง ตลอดจนหนี้ในทาง
ปกครองในลกั ษณะอื่นด้วย ดงั นั้น เพือ่ ให้เกิดความชัดเจนในเรื่องคดีพิพาทเกย่ี วกับความรับผิดอย่างอื่น
ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้เขียนจึงเห็นว่า อาจจะต้องมีการให้คำนิยาม
ความหมายของ “ความรับผิดอย่างอื่น” เพื่อให้เกิดความชัดเจน ในเรื่องลักษณะคดีพิพาทและเขต
อำนาจศาลตอ่ ไป

Assumption University Law Journal 151 วารสารนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชญั
Vol. 12 No. 1 (January - June 2021) ปที ี่ 12 ฉบับที่ 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2564)

บรรณานุกรม

หนังสือ
จิรนิติ หะวานนท์. คำอธิบายกฎหมายปกครอง (ภาคทั่วไป). พิมพ์ครั้งที่ 8. กรุงเทพมหานคร : สำนัก

อบรมศึกษากฎหมายแหง่ เนตบิ ณั ฑิตยสภา, 2559.
ชาญชัย แสวงศักด์ิ. กฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่และความรับผิดของรัฐ

โดยปราศจากความผดิ . พิมพค์ ร้ังท่ี 9. กรงุ เทพมหานคร : สำนกั พมิ พ์วญิ ญูชน, 2558.
บรรเจิด สิงคะเนติ. หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 6. กรุงเทพมหานคร:

วิญญชู น, 2561.
วรเจตน์ ภาคีรัตน์. กฎหมายปกครอง ภาคทัว่ ไป. พิมพค์ รงั้ ที่ 1. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์นิติราษฎร์,

2554.
. กฎหมายปกครองเปรียบเทียบ:ความรับผิดของรัฐในระบบกฎหมาย เยอรมัน ฝรั่งเศส และ
อังกฤษ. พิมพค์ รง้ั ท่ี 1. กรงุ เทพมหานคร: สำนกั พิมพม์ หาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2555.
วิษณุ วรัญญู, ปิยะศาสตร์ ไขว้พันธุ์ และเจตน์ สถาวรศีลพร. ตำรากฎหมายปกครองว่าด้วยกฎหมาย
ปกครองทวั่ ไป. พิมพค์ ร้งั ที่ 1. กรงุ เทพมหานคร : โรงพมิ พด์ อกเบ้ยี , 2551.
สำนักงานศาลปกครอง. รวมเหตุผลและความเป็นมาเป็นรายมาตราของร่างพระราชบัญญัติจัดต้ัง
ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ... เล่มที่ 6, ภาคผนวก : เอกสารความเป็นมา
ของการจัดตง้ั ศาลปกครอง.
วราวุธ ศิริยุทธ์วฒั นา. “เอกสารประกอบคำบรรยายพนักงานคดีปกครองระดับกลาง รุ่นที่ 19.” หัวข้อ
คดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นของฝ่ายปกครอง. จัดโดยวิทยาลัยตุลาการและข้าราชการ
ฝา่ ยศาลปกครองศาลปกครอง กรุงเทพมหานคร. 2559.

Assumption University Law Journal 152 วารสารนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั อสั สมั ชญั
Vol. 12 No. 1 (January - June 2021) ปที ี่ 12 ฉบับที่ 1 (มกราคม - มิถนุ ายน 2564)