แนวทางการจัดทำงบประมาณ พ.ศ. 2565

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565

เรอ่ื ง วเิ คราะหแ์ นวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ฉบับที่ 11/2564

จัดพิมพ์ครงั้ ที่ 1/2564

จานวนหนา้ 60 หนา้

จานวนพมิ พ์ 100 เลม่

จัดทาโดย สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร
1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดสุ ติ กรุงเทพมหานคร 10300

ท่ปี รกึ ษา นายนพรตั น์ ทวี นักวเิ คราะหง์ บประมาณเช่ยี วชาญ

คณะผู้จดั ทา นางสาวปิยรตั น์ เตม็ ญารศิลป์ นกั วเิ คราะหง์ บประมาณเชย่ี วชาญ
นางสาวอุมาพร บงึ มมุ นกั วเิ คราะหง์ บประมาณชานาญการพิเศษ
นางสาวนนั ทิยา แสนโกศิก นักวิเคราะห์งบประมาณปฏิบัตกิ าร

พิมพ์ท่ี สานกั การพิมพ์ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร
1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดสุ ติ กรุงเทพมหานคร 10300
โทรศัพท์ 0 2242 5900 ต่อ 5421

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

คานา

รายงานการวิเคราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
สานักงบประมาณของรัฐสภาจัดทาขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือเป็นข้อมูลสนับสนุนฝ่ายนิติบัญญัติในการ
พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2565 โดยสะท้อนมุมมองผ่านข้อสังเกต
ของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 ของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาที่มีต่อการจัดสรรงบประมาณภายใต้แนวทางการจัดทา
งบประมาณรายจ่ายประจาปีทฝ่ี ่ายบริหารกาหนดในปีทีผ่ า่ นมา

โดยเน้ือหาของรายงานฉบับนี้ประกอบด้วย 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนท่ี 1 เป็นการนาเสนอแนวทาง
การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ส่วนที่ 2 เป็นการเปรียบเทียบ
ความแตกต่างของแนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 และ 2565
และส่วนที่ 3 เป็นการวิเคราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
โดยนาข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี
งบประมาณ พ.ศ. 2564 ของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา มาวิเคราะห์ร่วมกับข้อมูลการจัดสรร
งบประมาณ กฎหมายและระเบียบที่เก่ียวขอ้ ง

สานักงบประมาณของรัฐสภา หวังเป็นอย่างยิ่งว่ารายงานฉบับนี้จะเป็นประโยชน์ต่อสมาชิก
รัฐสภา และผู้สนใจเพื่อใช้เป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 หรือศึกษาแนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีต่อไป

สานกั งบประมาณของรฐั สภา
พฤษภาคม 2564

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร ก สานกั งบประมาณของรฐั สภา



วิเคราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

บทสรุปผ้บู รหิ าร

สานักงบประมาณของรัฐสภาได้จัดทารายงานวิเคราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เพื่อเป็นข้อมูลสนับสนุนฝ่ายนิติบัญญัติในการพิจารณา
ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 โดยสะท้อนมมุ มองของฝ่ายนิติ
บัญญัติผ่านข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ของสภาผ้แู ทนราษฎรและวุฒิสภาท่ีมตี อ่ การจัดสรรงบประมาณภายใต้
แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีในปีทผ่ี ่านมา

จากการศึกษาเปรียบเทียบแนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 และ 2565 พบว่า แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
ส่วนใหญ่มีความคล้ายคลึงกับปีที่ผ่านมา โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 มีประเด็นท่ีรัฐบาล
ใหค้ วามสาคญั เพิม่ ข้นึ จากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ดงั นี้

1. ให้ความสาคัญกับแผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติอันเป็นผลมาจากสถานการณ์
โควิด-19 พ.ศ. 2564 – 2565 แผนยอ่ ยของแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตรช์ าติ 23 ประเด็น และแผนการ
ปฏริ ปู ประเทศ (ฉบับปรับปรงุ )

2. ให้ความสาคัญกับการพิจารณาให้ครอบคลุมการลงทุนจากทุกแหลง่ เงิน ได้แก่ การลงทุนจาก
เงินงบประมาณของภาครัฐ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public Private Partnership:
PPP) การลงทนุ ของรฐั วสิ าหกจิ การลงทนุ โดยใช้เงินจากกองทุน เช่น กองทุนรวมโครงสร้างพ้นื ฐาน
เพือ่ อนาคตประเทศไทย (Thailand Future Fund: TFF) และการลงทุนจากต่างประเทศ

3. ใหค้ วามสาคญั กบั สวสั ดิการทจ่ี าเปน็ สาหรับกลุ่มเปราะบางทางสงั คม เพอ่ื ให้มีรายไดเ้ พียงพอ
ในการดารงชีวิตและลดความเสี่ยงของการได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัส
โคโรนา 2019

ทั้งนี้ สานักงบประมาณของรัฐสภามีข้อสังเกตในประเด็นต่าง ๆ ที่เก่ียวข้องกับแนวทางการ
จดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สรปุ ไดด้ ังนี้

ประเดน็ ข้อสงั เกตของสานกั งบประมาณของรฐั สภา

1. ความเช่ือมโยงยุทธศาสตร์ 1. กระทรวงและหน่วยงานควรกาหนดเป้าหมายการให้บริการ
ชาติและแผนแม่บทภ าย ใต้ กระทรวงและเป้าหมายการให้บริการหน่วยงานท่ีเป็นผลลัพธ์จาก
ยุทธศาสตร์ชาติ กับงบประมาณ การดาเนนิ งานของกระทรวงและหนว่ ยงานท่ีอยู่ในระดับผลลัพธ์ ให้
รายจา่ ยประจาปี มีความสอดคล้องและเช่ือมโยงกับเป้าหมายของยุทธศาสตร์ชาติ
แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ และแผนพัฒนาต่าง ๆ ท่ีมีความ
ชดั เจนและเปน็ รูปธรรม
2. รัฐบาลควรช้ีแจงรายละเอียดการจัดสรรงบประมาณในปี
พ.ศ. 2565 ท่ีเป็นค่าใช้จ่ายในการดาเนินงานโครงการสาคัญที่จะ
นาไปสู่การบรรลุเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้
ยุทธศาสตร์ชาติจากท้ังหมด 571 โครงการ เพ่ือเป็นข้อมูล
ประกอบการพจิ ารณางบประมาณให้กับฝ่ายนติ บิ ญั ญัตดิ ้วย

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร ข สานักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะหแ์ นวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ประเดน็ ข้อสังเกตของสานักงบประมาณของรฐั สภา

2. การกาหนดเป้าหมายและ 1. รัฐบาลควรให้ความสาคัญกับการปฏิบัติตามแนวทางและ
ตวั ชวี้ ดั หลักเกณฑ์ในการพิจารณาทบทวนตัวช้ีวัดผลสาเร็จ ผลสัมฤทธิ์
ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการใช้จ่ายงบประมาณอย่างเข้มข้น
เพ่ือให้การจัดสรรงบประมาณสามารถขับเคลื่อนให้ยุทธศาสตร์ชาติ
แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศ
บรรลผุ ลตามเป้าหมายทีก่ าหนด
2. รัฐบาลควรให้ความสาคัญกับการเพ่ิมประสิทธิภาพระบบ
การติดตามและประเมินผลการดาเนินงานเพื่อวัดผลสัมฤทธ์ิหรือ
ประโยชน์ทจี่ ะไดร้ ับจากการใช้จ่ายงบประมาณ

3. การจัดสรรงบประมาณในมิติ 1. หน่วยงานกลางควรเพ่ิมประสิทธิภาพในการจัดสรร
พ้ืนท่ี (Area) งบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัด โดยกาหนดกลไกการบูรณาการการ
ดาเนินงานร่วมกันของหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง โดยเฉพาะในส่วนของ
ยุทธศาสตร์ของกระทรวง/หน่วยงาน (Function) และยุทธศาสตร์
ของจังหวัด กลุ่มจังหวัด และท้องถิ่น (Areas) ด้วยการกาหนด
ตวั ช้วี ดั ร่วม (Joint KPIs) เพือ่ ใหแ้ ผน แนวทาง และเปา้ หมายในการ
ดาเนนิ งานมคี วามสอดคล้องเช่ือมโยงกันอยา่ งเป็นรูปธรรม
2. รัฐบาลควรเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณของ
จังหวัดและกลุ่มจังหวัด โดยเพิ่มตัวช้ีวัดด้านความเหล่ือมล้ามา
ประกอบการพจิ ารณาเพื่อใหเ้ กิดการแกป้ ัญหาที่มีประสิทธภิ าพและ
ครอบคลุมมากย่ิงข้นึ

4. การจัดทางบประมาณในมิติ 1. หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรทบทวนและปรับปรุงโครงการ/
บู ร ณ า ก า ร เ ชิ ง ยุ ท ธ ศ า ส ตร์ กิจกรรมและตัวชี้วัดภายใต้แผนงานบูรณาการให้มีความสอดคล้อง
(Agenda) เช่ือมโยง และส่งผลต่อตัวชี้วัดแนวทางและเป้าหมายของแผนงาน
บูรณาการท่ีกาหนด และควรมีการแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบ
ผลลัพธ์ และตัวช้วี ดั รว่ ม (Joint KPIs) ของแตล่ ะหน่วยงานอย่างเป็น
รปู ธรรมและชดั เจนเพ่อื ไมใ่ หเ้ กดิ การทางานทซ่ี า้ ซ้อน
2. ควรมีการกาหนดหน้าที่ ความรับผิดชอบของหน่วยงาน
เจ้าภาพให้ชัดเจนเพ่ือให้สามารถบริหารจัดการแผนงานบูรณาการ
ได้อย่างมีเอกภาพเพ่ือให้การบริหารจัดการแผนงานบูรณาการมี
ประสทิ ธภิ าพมากยิ่งขึน้
3. หน่วยงานเจ้าภาพควรกาหนดแนวทางหรือมาตรการเพื่อ
เร่งรัดการดาเนินโครงการ/กิจกรรมท่ีรับจัดสรรงบประมาณภายใต้
แผนงานบูรณาการให้เป็นไปตามแผนงานทก่ี าหนด
4. หน่วยรับงบประมาณควรมุ่งเน้นการประเมินผลสัมฤทธ์ิตาม
เป้าหมายและตวั ชวี้ ดั ของแผนงานบูรณาการทก่ี าหนดไว้ และควรมี
การพัฒนาระบบการติดตามประเมินผลสาหรับแผนงานบูรณาการ
โดยเฉพาะ เพ่ือเพ่ิมประสิทธิภาพการบริหารจัดการโครงการภายใต้
แผนงานบรู ณาการ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร ค สานักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ประเดน็ ขอ้ สังเกตของสานกั งบประมาณของรัฐสภา

5. การมสี ่วนร่วมของประชาชน ภาครัฐควรส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทุกช่วงของ
ในกระบวนการจัดทางบประมาณ กระบวนการงบประมาณ และคุณภาพของข้อมูลท่ีเปิดเผยให้
รายจ่ายประจาปี ประชาชนควรมีความครบถ้วน ซึ่งอาจใช้แนวทางการปฏิบัติที่ดี
ท่ีหน่วยงานด้านการคลังระดับสากลได้ให้คาแนะนาไว้ เพราะจะทา
ใหก้ ารใชจ้ ่ายงบประมาณโปร่งใสและลดปญั หาคอรร์ ปั ช่นั

6. การจัดสรรงบประมาณให้ 1. รัฐบาลควรกาหนดตัวช้ีวัดของการจัดเก็บรายได้ขององค์กร
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ปกครองส่วนท้องถ่ิน เพ่ือกระตุ้นให้ท้องถิ่นพัฒนาประสิทธิภาพ
(อปท.) ในการจดั เกบ็ รายได้ของตนเอง
2. รัฐบาลควรส่งเสริมการพัฒนาศักยภาพในการจัดเก็บรายได้
ในส่วนของค่าธรรมเนียมใบอนุญาตและค่าปรับ ซึ่งเป็นแหล่งรายได้
รองที่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นสามารถจดั เก็บเองได้ รวมท้ัง ควร
สง่ เสริมให้ทอ้ งถ่นิ สามารถหาแหลง่ รายไดใ้ หม่ ๆ ไดด้ ว้ ยตวั เอง
3. ควรให้มีการรวบรวมภาษีที่จัดเก็บได้แล้วจึงพิจารณาจัดสรร
คืนให้แต่ละพ้ืนที่ตามความต้องการ ความจาเป็น และงบประมาณ
ที่แต่ละพื้นท่ีได้รับเพื่อป้องกันการเกิดปัญหาความเหล่ือมล้าในการ
พฒั นาแตล่ ะพื้นท่ี

7. การจัดสรรงบประมาณ 1. รัฐบาลควรแสดงแหล่งที่มาของเงินนอกงบประมาณที่นามา
รายจ่ายลงทุนให้ครอบคลุมทุก สมทบเงินงบประมาณให้ครอบคลุมทุกแหล่งเงิน อาทิ เงินกู้ การ
แหล่งเงิน ร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน การลงทุนของรัฐวิสาหกิจ
กองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออนาคตประเทศไทย เพ่ือเป็น
ขอ้ มลู ประกอบการพิจารณางบประมาณของฝา่ ยนิติบัญญัติ
2. รัฐบาลควรให้ความสาคัญกับการประเมินโครงการก่อนเริ่ม
ดาเนินการ โดยพจิ ารณาถึงความจาเป็นเร่งดว่ น ความสอดคล้องกับ
ยุทธศาสตร์ แผน และนโยบายของรัฐบาล การประเมินความเส่ียง
การประเมนิ ความพรอ้ มของโครงการ รวมท้ังควรรบั ฟงั ความคิดเห็น
ของภาคเอกชนที่เกี่ยวข้อง ก่อนที่จะอนุมัติโครงการเพื่อลดความ
ขัดแย้งระหวา่ งภาครัฐกับประชาชนที่อาจจะเกดิ ขน้ึ

8. การจัดสรรงบประมาณ รัฐบาลควรให้ความสาคัญกับการจัดทาฐานข้อมูลและบูรณาการ
สาหรบั กลมุ่ เปราะบางทางสังคม ฐานข้อมูลระหว่างหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องเพ่ือให้สามารถเชื่อมโยง
ฐานข้อมูลประชาชนได้อย่างเป็นระบบ เพ่ือให้สามารถช่วยเหลือ
กลมุ่ เปราะบางทางสงั คมได้ครอบคลมุ ทกุ กลุม่ เป้าหมาย

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร ง สานักงบประมาณของรัฐสภา



วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

สารบัญ หนา้
ก
คานา ข
บทสรุปผู้บริหาร จ
สารบัญ 1
4
สว่ นที่ 1 แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565
สว่ นที่ 2 เปรยี บเทยี บแนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ 8

พ.ศ. 2564 และ 2565 41
สว่ นที่ 3 การวเิ คราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ

พ.ศ. 2565
บรรณานุกรม

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร ฉ สานกั งบประมาณของรฐั สภา



วิเคราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

สว่ นที่ 1
แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ระบบการจัดสรรงบประมาณของรัฐถูกกาหนดข้ึนเพ่ือทาหน้าที่หลักในการบริหารรายจ่าย
สาธารณะ ซ่ึงประกอบด้วยหน้าที่ในการบริหารทรัพยากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด และหน้าที่ใน
การจัดสรรงบประมาณเพ่ือประโยชน์สูงสุดของประชาชนและสังคมส่วนรวม มุ่งเน้นการลดความ
เหลื่อมล้า การยกระดบั คณุ ภาพชวี ิตของประชาชนใหด้ ขี ้นึ ควบคไู่ ปกบั การเสรมิ สรา้ งความเข้มแขง็ ให้กับ
เศรษฐกิจภายในประเทศ เสริมสร้างศักยภาพคน ก่อให้เกิดการพัฒนาอย่างสมดุลท้ังด้านเศรษฐกิจ
สงั คม วฒั นธรรม ความมั่นคง ทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดล้อม ดงั นัน้ เพอื่ ให้การจดั สรรงบประมาณ
ของทุกส่วนราชการเป็นไปตามหลักการและหน้าท่ีของระบบงบประมาณ รัฐบาลจึงได้กาหนดแนวทาง
การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีเพื่อเป็นกรอบในการจัดทางบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการ
ตา่ ง ๆ ให้มีความเช่ือมโยง สอดคล้อง สนบั สนนุ ซ่ึงกันและกันอย่างมปี ระสิทธิภาพ คุ้มคา่ และไม่ซ้าซ้อน
โดยคานึงถึงผลสาเร็จของงานตามยุทธศาสตร์ชาติและนโยบายสาคัญของรัฐบาล เพื่อให้การใช้จ่าย
งบประมาณท่ีมีอยู่จากัดเกิดประโยชนส์ ูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน

ในการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 รัฐบาลได้ให้ความสาคัญ
กับการดาเนินภารกิจเพื่อขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศตามยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้
ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบาย
และแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ แผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติอันเป็นผล
มาจากสถานการณ์โควิด-19 พ.ศ. 2564–2565 แผนยอ่ ยของแผนแมบ่ ทภายใต้ยทุ ธศาสตร์ชาติ แผนการ
ปฏิรูปประเทศ (ฉบับปรับปรุง) และนโยบายสาคัญของรัฐบาลให้ประสบผลสาเร็จและเกิดผลอย่างเป็น
รูปธรรม สนับสนุนให้เศรษฐกิจของประเทศมีการขยายตัวอย่างต่อเน่ือง ส่งผลให้การพัฒนาประเทศ
บรรลุเป้าหมายตามวิสัยทัศน์ที่กาหนด รัฐบาลจึงได้กาหนดแนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่าย
ประจาปไี ว้ 7 แนวทาง ดงั นี้

1. นายุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แห่งชาติ นโยบายและแผนระดบั ชาติว่าดว้ ยความมั่นคงแหง่ ชาติ แผนแม่บทเฉพาะกจิ ภายใตย้ ุทธศาสตร์
ชาติอันเป็นผลมาจากสถานการณ์โควิด-19 พ.ศ. 2564-2565 แผนย่อยของแผนแม่บทภายใต้
ยุทธศาสตร์ชาติ แผนการปฏิรูปประเทศ (ฉบับปรับปรุง) นโยบายสาคัญของรัฐบาล ยุทธศาสตร์
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 รวมทั้งการบูรณาการในทุกมิติ
(มิติกระทรวง/หน่วยงาน มิติบูรณาการเชิงยุทธศาสตร์ และมิติบูรณาการเชิงพ้ืนท่ี) เป็นกรอบแนวคิดใน
การจดั ทาแผนงาน/โครงการ ให้มีความเชอ่ื มโยง สอดคลอ้ ง สนบั สนนุ ซ่ึงกันและกันอย่างมปี ระสิทธิภาพ
คุ้มค่า และไม่ซ้าซ้อน รวมท้ังได้น้อมนาหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียงมาเป็นแนวทางในการจัดทา
งบประมาณ เพ่ือให้การขับเคล่ือนการดาเนินงานของรัฐบาลเกิดผลสาเร็จอย่างเป็นรูปธรรม ส่งผลให้
การพัฒนาประเทศบรรลเุ ป้าหมายตามวสิ ัยทศั นท์ ี่กาหนดไว้

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 1 สานักงบประมาณของรฐั สภา

วิเคราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
แผนภาพท่ี 1 นโยบายและแนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ทมี่ า: บันทกึ วเิ คราะห์สรุปสาระสาคญั รา่ งพระราชบัญญัตงิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ
สานักนายกรฐั มนตรี

2. พิจารณาทบทวนและปรับปรุงเป้าหมาย กลยุทธ์ ผลผลิต/โครงการ กิจกรรม ตัวชี้วัด
ผลสาเร็จ ผลสัมฤทธ์ิ และประโยชน์ท่ีคาดว่าจะได้รับจากการใช้จ่ายงบประมาณของหน่วยรับ
งบประมาณ เพื่อนามาประกอบการพิจารณาจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565

3. ให้ความสาคัญกับกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและความต้องการของประชาชน
ท้ังในระดับชาติ ระดับพื้นที่ ภาค กลุ่มจังหวัด จังหวัด และท้องถ่ิน รวมทั้งภารกิจที่ต้องดาเนินการ
ในพ้ืนที่ให้มีการกระจายอย่างเป็นธรรม โดยยึดหลักความโปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยมีรายละเอียด
ค่าใชจ้ ่ายท่มี ีความชัดเจน และสมเหตุสมผล

4. ให้ความสาคัญกับการเสริมสร้างศักยภาพทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เพื่อเพ่ิมศักยภาพการถ่ายโอนภารกิจการจัดบริการสาธารณะระดับท้องถ่ินแก่ประชาชนให้มีคุณภาพ
ชวี ิตที่ดีย่งิ ข้นึ ลดความเหล่ือมล้าทางการคลังระหว่างท้องถ่นิ รวมทัง้ การพัฒนาประสิทธภิ าพการจัดเก็บ
รายได้และประสิทธิผลการใช้จ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งสอดคล้องกับหลักการตาม
พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542
และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม ที่จะต้องมีการกระจายอานาจเพ่ิมข้ึน และสอดคล้องกับแนวทางการปฏิรูปรายได้
ขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่

5. เพิ่มประสิทธิภาพการจัดทางบประมาณให้ครอบคลุมทุกแหล่งเงิน ได้แก่ เงินกู้ การลงทุน
จากเงินงบประมาณของภาครัฐ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน ( Public Private
Partnership) การลงทุนของรัฐวิสาหกิจ การลงทุนโดยใช้เงินจากกองทุน เช่น กองทุนรวมโครงสร้าง
พ้ืนฐานเพ่ืออนาคตประเทศไทย (Thailand Future Fund) และการลงทุนจากต่างประเทศ รวมทั้ง

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 2 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะหแ์ นวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ให้หน่วยรับงบประมาณที่มีเงินนอกงบประมาณหรือเงินสะสมคงเหลือพิจารณานาเงินดังกล่าวมาใช้
ดาเนินภารกิจของหน่วยงานเป็นลาดับแรก ควบคู่ไปกับการพิจารณาทบทวนเพ่ือชะลอ ปรับลด หรือ
ยกเลิกการดาเนนิ โครงการท่ีมีความสาคัญในระดับต่า หรือหมดความจาเปน็ เพอ่ื นางบประมาณดังกล่าว
มาสนับสนุนนโยบายสาคัญ หรือโครงการท่ีมีความสาคัญเร่งด่วน มีความพร้อมในการดาเนินการสูง
เพ่ือแก้ไขปัญหาสาคัญของประเทศ ลดความเหล่ือมล้าทางสังคมและกระตุ้นเศรษฐกิจให้เกิด
การขยายตัว รวมทั้งให้ความสาคัญกับการนาผลการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2563 และ 2564 มาประกอบการพจิ ารณาจดั สรรงบประมาณใหส้ อดคล้องกับศักยภาพการใช้จ่าย
งบประมาณของหน่วยรับงบประมาณ เพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณที่มีอยู่อย่างจากัดเกิดประโยชน์
สูงสุด

6. ใหค้ วามสาคญั กบั สวัสดิการท่จี าเป็นสาหรบั กล่มุ เปราะบางทางสงั คม เพือ่ ให้มรี ายได้เพียงพอ
ในการดารงชีวิต และลดความเส่ียงของการได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัส
โคโรนา 2019

7. ดาเนินการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และ
พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลงั ของรัฐ พ.ศ. 2561 รวมทั้งกฎหมาย ระเบียบ และมติคณะรัฐมนตรี
ทเี่ กย่ี วข้อง

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 3 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะหแ์ นวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

สว่ นที่ 2
เปรียบเทียบแนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่าย

ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 และ 2565

จากการศึกษาเปรียบเทียบแนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 และ 2565 (ตามตารางที่ 1) พบว่า แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี
งบประมาณ พ.ศ. 2565 ส่วนใหญ่มีความคล้ายคลึงกับปีท่ีผ่านมา โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
มปี ระเด็นที่รัฐบาลใหค้ วามสาคัญเพ่มิ ขึน้ จากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ดงั นี้

1. ให้ความสาคัญกับแผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติอันเป็นผลมาจากสถานการณ์
โควิด-19 พ.ศ. 2564 – 2565 ท่ีคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบแผนเมื่อวันท่ี 8 ธันวาคม 2563 ซึ่งแผน
ดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ประเทศสามารถกลับสู่ระดับการพัฒนาก่อนการระบาดของโควดิ -19 และ
ยกระดับการพัฒนาประเทศตามเป้าหมายของยุทธศาสตร์ชาติได้อย่างเป็นรูปธรรม นอกจากน้ี ยังให้
ความสาคัญกบั แผนย่อยของแผนแมบ่ ทภายใต้ยทุ ธศาสตร์ชาติ 23 ประเด็น และแผนการปฏิรปู ประเทศ
(ฉบับปรับปรุง) ทั้ง 13 ด้าน ท่ีคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบเม่ือวันท่ี 8 ธันวาคม 2563 เพื่อให้แผนการ
ปฏริ ูปประเทศส่งผลตอ่ การบรรลุเปา้ หมายของยุทธศาสตร์ชาติ และแผนแมบ่ ทภายใต้ยุทธศาสตรช์ าติ

2. ให้ความสาคัญกบั การพจิ ารณาใหค้ รอบคลุมการลงทนุ จากทุกแหล่งเงนิ ได้แก่ การลงทุนจาก
เงินงบประมาณของภาครัฐ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public Private Partnership:
PPP) การลงทุนของรัฐวิสาหกิจ การลงทุนโดยใช้เงินจากกองทุน เช่น กองทุนรวมโครงสร้างพ้ืนฐาน
เพอื่ อนาคตประเทศไทย (Thailand Future Fund: TFF) และการลงทนุ จากตา่ งประเทศ

3. ใหค้ วามสาคัญกบั สวัสดกิ ารทจี่ าเปน็ สาหรบั กลุ่มเปราะบางทางสังคม เพ่อื ให้มีรายได้เพียงพอ
ในการดารงชีวิตและลดความเส่ียงของการได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัส
โคโรนา 2019 ซ่ึงในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จะเป็นการให้ความสาคัญกับการบรรเทาหรือแก้ไข
ผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) จากการท่ีรัฐบาลประกาศให้
สถานการณ์การระบาดของโรคติดเช้ือไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) เป็นวาระแห่งชาติ ซึ่งการแพร่
ระบาดของโรคส่งผลกระทบต่อสุขภาพและการดารงชีวิตของประชาชน รวมทั้งสภาพเศรษฐกิจและ
สงั คมโดยรวม

4. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เพิ่มในส่วนของการดาเนินการจัดทางบประมาณรายจ่าย
ประจาปีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งในปีท่ีผ่านมากาหนดไว้
เฉพาะการดาเนินการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 พระราชบัญญัติวินยั
การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 รวมทั้งกฎหมาย ระเบียบ และมติคณะรัฐมนตรีท่ีเกี่ยวข้องกับการ
จดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีเทา่ นั้น

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 4 สานักงบประมาณของรฐั สภา

วิเคราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ตารางท่ี 1 เปรียบเทยี บแนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ
พ.ศ. 2564 และ 2565

แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่าย แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ย

ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

1) นายุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้ 1) นายุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้

ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

แห่งชาติ แผนการปฏิรูปประเทศ นโยบายและ แห่งชาติ นโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความ

แผนระดับชาติว่าด้วยความม่ันคงแห่งชาติ มั่นคงแห่งชาติ แผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้

ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณ รวมทั้งการ ยุทธศาสตร์ชาติอันเป็นผลมาจากสถานการณ์

บูรณาการในทุกมิติ (มิติกระทรวง/หน่วยงาน มิติ โควิด-19 พ.ศ. 2564-2565 แผนย่อยของแผน

บูรณาการเชิงยุทธศาสตร์ และมิติบูรณาการเชิง แม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนการปฏิรูป

พื้นท่ี) เป็นกรอบแนวคิดในการจัดทาแผนงาน/ ประเทศ (ฉบับปรับปรุง) นโยบายสาคัญของ

โครงการให้มีความเชื่อมโยง สอดคล้อง สนับสนุน รัฐบาล ยทุ ธศาสตรก์ ารจัดสรรงบประมาณรายจ่าย

ซ่ึงกันและกันเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า ประจาปีงบประมาณ รวมทั้งการบูรณาการในทุก

และไม่ซ้าซ้อน รวมท้ังได้น้อมนาหลักปรัชญาของ มิติ (มิติกระทรวง/หน่วยงาน มิติบูรณาการเชิง

เศรษฐกิจพอเพียงมาเป็นแนวทางในการจัดสรร ยุทธศาสตร์ และมติ ิบูรณาการเชิงพ้นื ที)่ เปน็ กรอบ

งบประมาณ เพื่อให้การขับเคล่ือนการดาเนินงาน แนวคิดในการจัดทาแผนงาน/โครงการให้มีความ

ของรัฐบาลเกิดผลสาเร็จอย่างเป็นรูปธรรม ส่งผล เช่ือมโยง สอดคล้อง สนับสนุนซ่ึงกันและกันอย่าง

ให้การพัฒนาประเทศบรรลุเป้าหมายตาม มีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และไม่ซ้าซ้อน รวมท้ัง

วิสัยทศั นท์ ก่ี าหนดไว้ ได้น้อมนาหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง

มาเป็นแนวทางในการจัดทางบประมาณ เพ่ือให้

การขับเคล่ือนการดาเนินงานของรัฐบาลเกิดผล

สาเร็จอย่างเป็นรูปธรรม ส่งผลให้การพัฒนา

ประเทศบรรลเุ ป้าหมายตามวสิ ยั ทัศน์ท่กี าหนดไว้

2) พิจารณาทบทวนและปรับปรุงเป้าหมาย 2) พิจารณาทบทวนและปรับปรุงเป้าหมาย

กลยุทธ์ ผลผลิต/โครงการ กิจกรรม ตัวชี้วัด กลยุทธ์ ผลผลิต/โครงการ กิจกรรม ตัวชี้วัด

ผลสาเร็จ ผลสัมฤทธิ์ และประโยชน์ที่คาดว่า ผลสาเร็จ ผลสัมฤทธ์ิ และประโยชน์ท่ีคาดว่า

จะได้รับจากการใช้จ่ายงบประมาณของหน่วยรับ จะได้รับจากการใช้จ่ายงบประมาณของหน่วยรับ

งบประมาณเพื่อนามาประกอบการพิจารณาจัดทา งบประมาณเพ่ือนามาประกอบการพิจารณาจัดทา

งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ

พ.ศ. 2564 พ.ศ. 2565

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 5 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่าย แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่าย

ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565

3) ให้ความสาคัญกับกระบวนการมีส่วนร่วมของ 3) ให้ความสาคัญกับกระบวนการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนและความต้องการของประชาชนทั้งใน ประชาชนและความต้องการของประชาชนท้ังใน

ระดับชาติ ระดับพ้ืนท่ี ภาค กลุ่มจังหวัด จังหวัด ระดับชาติ ระดับพื้นท่ี ภาค กลุ่มจังหวัด จังหวัด

และท้องถิ่น รวมทั้งภารกิจท่ีต้องดาเนินการ และท้องถิ่น รวมท้ังภารกิจท่ีต้องดาเนินการ

ในพ้ืนที่ให้มีการกระจายอย่างเป็นธรรม โดยยึด ในพ้ืนท่ีให้มีการกระจายอย่างเป็นธรรม โดยยึด

หลักความโปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยมีรายละเอียด หลักความโปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยมีรายละเอียด

คา่ ใช้จ่ายทีม่ คี วามชดั เจน และสมเหตสุ มผล คา่ ใชจ้ ่ายท่มี ีความชดั เจน และสมเหตุสมผล

4) ให้ความสาคัญกับการเสริมสร้างศักยภาพ 4) ให้ความสาคัญกับการเสริมสร้างศักยภาพ

ทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อ ทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพื่อ

เพิ่มศักยภาพการถ่ายโอนภารกิจการจัดบริการ เพ่ิมศักยภาพการถ่ายโอนภารกิจการจัดบริการ

สาธารณะระดับท้องถ่ินแก่ประชาชนให้มีคุณภาพ สาธารณะระดับท้องถิ่นแก่ประชาชนให้มีคุณภาพ

ชีวิตที่ดียิ่งข้ึน ลดความเหล่ือมล้าทางการคลัง ชีวิตที่ดียิ่งขึ้น ลดความเหล่ือมล้าทางการคลัง

ระหว่างท้องถิ่น รวมทั้งการพัฒนาประสิทธิภาพ ระหว่างท้องถ่ิน รวมท้ังการพัฒนาประสิทธิภาพ

การจัดเก็บรายได้และประสิทธิผลการใช้จ่ายของ การจัดเก็บรายได้และประสิทธิผลการใช้จ่ายของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซ่ึงสอดคล้องกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินซ่ึงสอดคล้องกับ

หลักการตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและ หลักการตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและ

ขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง ข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม

ท่ีจะต้องมีการกระจายอานาจเพ่ิมข้ึน และ ที่จะต้องมีการกระจายอานาจเพ่ิมขึ้น และ

สอดคล้องกับแนวทางการปฏิรูปรายได้ขององค์กร สอดคล้องกับแนวทางการปฏิรูปรายได้ขององค์กร

ปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ปกครองส่วนทอ้ งถนิ่

5) เพ่ิมประสิทธิภาพการจัดทางบประมาณ 5) เพิ่มประสิทธิภาพการจัดทางบประมาณ

ให้ครอบคลุมทุกแหล่งเงิน โดยให้หน่วยรับ ให้ครอบคลุมทุกแหล่งเงิน ได้แก่ เงินกู้ การลงทุน

งบประมาณที่มีเงินนอกงบประมาณหรือเงินสะสม จากเงินงบประมาณของภาครัฐ การร่วมลงทุน

คงเหลือพิจารณานาเงินดังกล่าวมาใช้ดาเนิน ระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public Private

ภารกิจของหน่วยงานเป็นลาดับแรก ควบคู่ไปกับ Partnership) การลงทุนของรฐั วสิ าหกจิ การลงทุน

การพิจารณา ทบทวนเพ่ือชะลอ ปรับลด หรือ โดยใช้เงินจากกองทุน เช่น กองทุนรวมโครงสร้าง

ยกเลิกการดาเนนิ โครงการท่ีมีความสาคญั ในระดับ พื้นฐานเพ่ืออนาคตประเทศไทย (Thailand

ต่า หรือหมดความจาเป็น เพ่ือนางบประมาณ Future Fund) และการลงทุนจากต่างประเทศ

ดังกล่าวมาสนับสนุนนโยบายสาคัญหรือโครงการ รวมท้ังให้หน่วยรับงบประมาณท่ีมีเงินนอก

ท่ีมีความสาคัญเร่งด่วน มีความพร้อมในการ งบประมาณหรือเงินสะสมคงเหลือพิจารณานาเงิน

ดาเนินการสูง เพื่อแก้ไขปัญหาสาคัญของประเทศ ดังกล่าวมาใช้ดาเนินภารกิจของหน่วยงานเป็น

ลดความเหล่ือมลา้ ทางสงั คมและกระตนุ้ เศรษฐกจิ ลาดบั แรก ควบคู่ไปกบั การพิจารณาทบทวนเพื่อ

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 6 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะหแ์ นวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่าย แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่าย

ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ให้เกิดการขยายตัว รวมท้ังให้ความสาคัญกับการ ชะลอ ปรับลด หรือยกเลิกการดาเนินโครงการท่ีมี

นาผลการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายประจาปี ความสาคัญในระดับตา่ หรือหมดความจาเป็น เพ่ือ

งบประมาณ พ.ศ. 2562 และ 2563 มาประกอบ นางบประมาณดังกล่าวมาสนับสนนุ นโยบายสาคัญ

การพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้สอดคล้องกับ หรือโครงการที่มีความสาคัญเร่งด่วน มีความพร้อม

ศักยภาพการใช้จ่ายงบประมาณของหน่วย ในการดาเนินการสูง เพื่อแก้ไขปัญหาสาคัญของ

รบั งบประมาณเพ่ือให้การใช้ทรัพยากรทีม่ ีอยู่อย่าง ประเทศ ลดความเหล่ือมล้าทางสังคมและกระตุ้น

จากดั เกิดประโยชน์สูงสุด เศรษฐกิ จให้ เกิ ดการขยายตั ว รวมทั้ งให้

ความสาคัญกับการนาผลการเบิกจ่ายงบประมาณ

รายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 และ

2564 มาประกอบการพิจารณาจัดสรรงบประมาณ

ให้สอดคล้องกับศักยภาพการใช้จ่ายงบประมาณ

ของหน่วยรับงบประมาณ เพื่อให้การใช้จ่าย

งบประมาณท่มี ีอยู่อย่างจากดั เกิดประโยชน์สูงสุด

6) ให้ความสาคัญกับการบรรเทาหรือแก้ไข 6) ให้ความสาคัญกับสวัสดิการที่จาเป็นสาหรับ

ผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเช้ือไวรัส กลุ่มเปราะบางทางสังคม เพื่อให้มีรายได้เพียงพอ

โคโรนา 2019 (COVID-19) จากการท่ีรัฐบาล ในการดารงชีวิต และลดความเสี่ยงของการได้รับ

ประกาศให้สถานการณ์การระบาดของโรคติดเชื้อ ผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัส

ไวรสั โคโรนา 2019 (COVID-19) เปน็ วาระแห่งชาติ โคโรนา 20197. ดาเนินการจัดทางบประมาณ

ซึ่งการแพร่ระบาดของโรคส่งผลกระทบต่อสุขภาพ รายจ่ายประจาปีงบประมาณให้เป็นไปตาม

และการดารงชีวิตของประชาชน รวมท้ังสภาพ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช

เศรษฐกจิ และสงั คมโดยรวม 2560 พระราชบั ญญั ติ วิ ธี การงบประ ม า ณ

พ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติวินัยการเงิน

การคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 รวมท้ังกฎหมาย

ระเบียบ และมตคิ ณะรัฐมนตรีท่ีเกย่ี วข้อง

7) ดาเนินการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวิธีการ 7) ดาเนินการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปี

งบประมาณ พ.ศ. 2561 พระราชบัญญัติวินัย งบประมาณให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่ง

การเงินการคลัง พ.ศ. 2561 รวมท้ังกฎหมาย ร า ช อ า ณ า จั ก ร ไ ท ย พุ ท ธ ศั ก ร า ช 2560

ระเบียบ และมติคณะรัฐมนตรีท่ีเกี่ยวข้องกับ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561

การจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปี และพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ

พ.ศ. 2561 รวมท้ังกฎหมาย ระเบียบ และ

มติคณะรฐั มนตรที เี่ กย่ี วขอ้ ง

ทม่ี า: บนั ทกึ วิเคราะหส์ รปุ สาระสาคัญรา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 และ 2565
สานักงบประมาณ สานักนายกรฐั มนตรี

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 7 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ส่วนที่ 3
วิเคราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

การวิเคราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ในส่วนน้ี
เป็นการสะท้อนมุมมองของฝ่ายนิติบัญญัติผ่านข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา
ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ของสภาผู้แทนราษฎรและ
วุฒิสภา ท่ีมีต่อการจัดสรรงบประมาณภายใต้แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีท่ีฝ่าย
บริหารกาหนดในปีที่ผ่านมา โดยผู้จัดทาได้นามาวิเคราะห์ร่วมกับข้อมูลการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
ประจาปีภายใต้แนวทางฯ ซึ่งถือเป็นข้อเท็จจริงที่เกิดข้ึน รวมถึงกฎหมายและระเบียบที่เก่ียวข้อง
เพื่อนาไปสู่การกาหนดข้อสังเกตของสานักงบประมาณของรัฐสภาที่มีต่อแนวทางการจัดทางบประมาณ
รายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สรปุ เป็นประเด็นในแต่ละแนวทางได้ดงั น้ี

ประเด็นที่ 1 ความเชื่อมโยงยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ กับ

งบประมาณรายจ่ายประจาปี

1. ขอ้ สงั เกตคณะกรรมาธิการวิสามญั ฯ ปี 2564 ท่ีเก่ยี วข้อง

คณะกรรมาธิการวสิ ามัญฯ สภาผ้แู ทนราษฎร ได้มีขอ้ สังเกตในประเดน็ น้ีไว้ว่า
1) การจัดทางบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic Performance- Based
Budgeting System: SPBB) จะต้องมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ ให้เกิดผลสาเร็จตาม “เป้าหมาย”
(Goal) ท่ีวางไว้ โดยเน้นที่เป้าหมายนากระบวนการ (Result Oriented) เพ่ือสร้างรายได้ให้รัฐบาล
อย่างมีคุณภาพและย่ังยืน รัฐบาลจึงควรปรับกระบวนทัศน์ (Paradigm) ในการต้ังเป้าหมายให้ยึดโยง
กับศักยภาพและบริบทของประเทศเปน็ สาคัญ ทั้งนี้จะต้องสามารถวดั ผลและตรวจสอบเป้าหมายได้จรงิ
และควรมตี ัวชว้ี ัดความสาเรจ็ ในเชงิ คุณภาพของประสิทธิผลควบคู่กันไป
คณะกรรมาธิการวสิ ามญั ฯ วุฒิสภา ได้มขี ้อสงั เกตในประเดน็ น้ไี ว้วา่
1) การจัดทาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีควรให้ความสาคัญกับโครงการ/
กิจกรรมสาคญั ที่ควรเร่งรดั ตามแผนปฏิรปู ประเทศ (Big Rock)
2) หน่วยรับงบประมาณควรให้ความสาคัญกับแผนย่อยของแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ
โดยกาหนดเป้าหมายการดาเนินการและตัวช้ีวัดที่ชัดเจน ทั้งนี้ เพ่ือให้การดาเนินการตามแผนแม่บท
ภายใต้ยุทธศาสตรช์ าติเกดิ ผลอยา่ งเป็นรปู ธรรม ตามเวลาทก่ี าหนด

2. หลักการ กฎหมาย และระเบยี บท่เี กยี่ วขอ้ ง

 รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2560 มาตรา 142 กาหนดให้ในการเสนอ
ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการ
รายได้ ผลสมั ฤทธ์แิ ละประโยชนท์ ่ีคาดวา่ จะได้รับจากการจา่ ยเงนิ และความสอดคล้องกบั ยุทธศาสตร์ชาติ
และแผนพัฒนาต่าง ๆ ตามหลกั เกณฑท์ ่บี ญั ญัติไว้ในกฎหมายว่าดว้ ยวินัยการเงนิ การคลังของรัฐ

 พระราชบัญญัติการจัดทายุทธศาสตร์ พ.ศ. 2560 มาตรา 10 กาหนดให้แผนแม่บท
ที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบและประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้มีผลผูกพันหน่วยงานของรัฐ
ท่ีเกี่ยวข้องท่ีจะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามน้ัน รวมท้ังการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
ต้องสอดคลอ้ งกบั แผนแม่บทด้วย

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 8 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะหแ์ นวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

 พระราชบญั ญตั วิ นิ ยั การเงนิ การคลังของรัฐ พ.ศ. 2561
มาตรา 19 กาหนดให้การเสนอกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจาปีให้เป็นไปตาม
กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ โดยต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการรายได้ ผลสัมฤทธิ์หรือ
ประโยชนท์ ่ีคาดว่าจะได้รับจากการจ่ายเงินและความสอดคลอ้ งกบั ยทุ ธศาสตรช์ าตแิ ละแผนพฒั นาต่าง ๆ ด้วย
 พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561
มาตรา 10(4) กาหนดให้งบประมาณประจาปีท่ีเสนอต่อรัฐสภาต้องมีคาชี้แจงเกี่ยวกับ
งบประมาณรายจา่ ยทข่ี อตั้ง ซ่งึ รวมถึงการแสดงผลสมั ฤทธิ์และประโยชนท์ ี่คาดว่าจะได้รบั จากการใช้จ่าย
งบประมาณ และความสอดคล้องกบั ยุทธศาสตร์ชาติ
มาตรา 16 กาหนดให้งบประมาณรายจ่ายบูรณาการ ได้แก่ งบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สาหรับ
แผนงานบูรณาการที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ โดยมีหน่วยรับงบประมาณต้ังแต่สองหน่วยข้ึนไปร่วมกัน
รับผิดชอบดาเนินการ ทั้งน้ี งบประมาณรายจ่ายที่ต้ังไว้สาหรับแผนงานบูรณาการต้องสอดคล้องกับ
ยทุ ธศาสตรช์ าติ
มาตรา 23 กาหนดให้การจัดทางบประมาณต้องคานึงถึงประมาณการรายรับและฐานะทางการ
คลังของประเทศ ความจาเปน็ ในการพัฒนาประเทศตามยุทธศาสตร์ชาติ แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคม
แห่งชาติเสถียรภาพทางเศรษฐกิจภายในและภายนอกประเทศ ความเป็นธรรมทางสังคม นโยบาย
รัฐบาล และภารกิจของหน่วยรับงบประมาณ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและความคุ้มค่าในการใช้จ่าย
งบประมาณและเกดิ ผลสมั ฤทธใ์ิ นการบริหารจัดการภาครัฐ

 คู่มือการทบทวนผลสัมฤทธ์ิ เป้าหมายการให้บริการ ผลผลิต/โครงการ และตัวช้ีวัด
ผลสาเร็จของหน่วยรับงบประมาณ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 โดยสานักงบประมาณ
กาหนดให้

1) ผลสัมฤทธิ์/ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการใช้จ่ายงบประมาณ หมายถึง ผลลัพธ์
สุดท้าย (Final Outcome) ที่เกิดขึ้นจากการใช้จ่ายงบประมาณ และนาผลผลิต (Output) ไปใช้
ประโยชน์กับกลุ่มเป้าหมายที่กาหนด โดยหน่วยรับงบประมาณกาหนดตัวชว้ี ัดและค่าเป้าหมายทชี่ ดั เจน
รวมท้งั สามารถวัดผลไดอ้ ย่างเป็นรปู ธรรม

2) เป้าหมายการให้บริการกระทรวง หมายถึง ผลลัพธ์ (Outcome) ที่กระทรวงต้องการ
ให้เกิดขึ้นจากการให้บริการระดับกระทรวง ต้องสอดคล้องและเช่ือมโยงกับวิสัยทัศน์ พันธกิจหรือภารกิจ
ของหน่วยรับงบประมาณ ซึ่งผลลัพธ์ดังกล่าวจะเกิดข้ึนได้จากผลสาเร็จร่วมกันของผลผลิต/โครงการของ
หนว่ ยรับงบประมาณในสังกัดอย่างสอดคลอ้ งและเชื่อมโยงกัน

3) เป้าหมายการให้บริการหน่วยงาน หมายถึง ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการดาเนินงานตาม
ผลผลิต/โครงการของหน่วยงานระดับกรม ซ่ึงจะส่งต่อขึ้นไปสู่ความสาเร็จของเป้าหมายการให้บริการ
กระทรวง

4) ตัวช้ีวัดผลสาเร็จ หมายถึง เคร่ืองมือที่ใช้วัดผลการดาเนินงานหรือประเมินผลการ
ดาเนินงานในด้านต่าง ๆ ขององค์กร ซ่ึงสามารถแสดงผลของการวัดหรือการประเมินในรูปข้อมูล
เชิงรูปธรรมเพื่อสะท้อนประสิทธิภาพ ประสิทธิผลในการปฏิบัติงานขององค์กรหรือหน่วยงานภายใน
องค์กร ทง้ั น้ี ตวั ชี้วดั มีหลายระดบั ซึง่ แต่ละระดับมีความเขม้ ข้นในการวัดที่ต่างกัน ดงั นี้

4.1) ตัวชี้วัดระดับผลผลิต – ต้องแสดงถึงผลสาเร็จจากการดาเนินกิจกรรมซึ่งต้อง
ประกอบดว้ ยมติ ดิ า้ นปริมาณและมิตดิ า้ นคุณภาพ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 9 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

วิเคราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

4.2) ตัวช้ีวัดระดับผลลัพธ์ – ต้องแสดงถึงผลประโยชน์ที่กลุ่มเป้าหมายได้รับจากการนา
ผลผลติ ไปใชซ้ ึ่งตอ้ งประกอบด้วยมติ ดิ า้ นปริมาณและมิติด้านคุณภาพ

4.3) ตัวชี้วัดระดับผลสัมฤทธิ์ – ต้องแสดงถึงผลประโยชน์เกิดกับกลุ่มเป้าหมาย (หรือ
ประชาชน) ซึ่งสามารถวัดผลไดเ้ ปน็ รูปธรรม

3. ผลการศกึ ษา

ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic Performance Based
Budgeting : SPBB) เป็นระบบงบประมาณท่ีมุ่งเน้นผลการดาเนินงาน ท่ีกาหนดภารกิจจากเป้าหมาย
ยุทธศาสตร์ระดับสูงต้ังแต่ยุทธศาสตร์ชาติและนโยบายรัฐบาลลงมา พร้อมทั้งมีการกาหนดตัวชี้วัด
ความสาเร็จในทุกระดับเพื่อให้เกิดการจัดสรรงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล คุ้มค่า
และสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน ดังน้ัน การกาหนดตัวช้ีวัดเพื่อวัดผลสาเร็จจากการ
ดาเนินงานของหน่วยงานจึงต้องมีความสอดคล้องและเชื่อมโยงกับยุทธศาสตร์และแผนระดับชาติ
ผ่านยุทธศาสตร์จัดสรรงบประมาณแล้วถ่ายทอดมาท่ีผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่จะได้รับจากการใช้จ่าย
งบประมาณ เป้าหมายการให้บริการกระทรวง/หน่วยงาน และผลผลิต/โครงการ เพ่ือให้มีความสัมพันธ์
สอดคลอ้ งและเชื่อมโยงกันท้ังระบบ ส่งผลต่อการบรรลเุ ป้าหมายระดับกระทรวงและระดบั ชาติ สามารถ
ตอบสนองตอ่ ความตอ้ งการ ปญั หา หรือเรือ่ งที่สนใจของกลุ่มเปา้ หมาย

ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 วุฒิสภาได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาความเช่ือมโยงงบประมาณกับ
แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์เพ่ือพิจารณาความเชื่อมโยงของงบประมาณกับแผนแม่บทภายใต้
ยุทธศาสตร์ชาตแิ ละแผนแมบ่ ทภายใตย้ ทุ ธศาสตรช์ าติ ผลการศกึ ษาของคณะอนุกรรมาธกิ ารฯ พบว่า

1) หน่วยงานหลักที่รับผิดชอบในระดับแผนแม่บทยังขาดการประสานงานท่ีเป็นระบบ ขาดการ
กาหนดกรอบการขับเคลื่อนการดาเนินการเพื่อนาไปสู่การบรรลุเป้าหมายร่วมกัน การสร้างการรับรู้
กับหน่วยงานท่ีร่วมปฏิบัติตามแผนยังไม่มีประสิทธิภาพ ส่งผลต่อการจัดทาแผนงาน/โครงการของ
หน่วยงานท่ีเชอ่ื มโยงกับยทุ ธศาสตร์

2) แนวทางการพัฒนาท่ีกาหนดในแผนแม่บทแต่ละแผนค่อนข้างกว้างและมีการซ้าซ้อน ทาให้
บางหนว่ ยงานสามารถเชื่อมโยงแผนงาน/โครงการไดใ้ นหลายแผนแม่บท ทาให้การขับเคล่อื นแผนแม่บท
และแผนย่อยท่ีต้องอาศัยการดาเนินงานของหลายหน่วยงานมีข้อจากัดของงบประมาณทาให้บรรลุ
เป้าหมายได้เพียงบางส่วนและไม่เกิดผลสาเรจ็ ตามเป้าหมาย

3) การกาหนดค่าเป้าหมายและตัวชี้วัดของแผนระดับต่าง ๆ ตั้งแต่แผนแม่บทและแผนย่อย
ของแผนแม่บท จนถึงเป้าหมายของหน่วยงานควรสอดคล้องกันและต้องมีการกาหนดนิยามและ
ความหมายที่ชัดเจนเพื่อป้องกันหน่วยงานตีความหมายแตกต่างกันซ่ึงมีผลต่อการบรรลุเป้าหมาย
นอกจากน้ันหน่วยงานเจ้าภาพท่ีรับผิดชอบเป้าหมายและตัวช้ีวัด ระดับแผนแม่บทและแผนย่อยไม่ได้
กาหนดค่าเป้าหมายและตัวชี้วัดร่วม (Joint KPIs) ที่ต้องการจะบรรลุเป้าหมายร่วมกันในแต่ละ
ปีงบประมาณ ทาให้การจัดทาแผนงาน/โครงการที่นาไปจัดทาคาของบประมาณยังคงยึดติดกับพันธกิจ
ของหนว่ ยงานเป็นหลกั

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 10 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

สานักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ประเมินผลความก้าวหน้าตามเป้าหมาย
ของแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติท้ัง 23 ประเด็น ซึ่งประกอบด้วย เป้าหมายในระดับประเด็น
37 เป้าหมาย และเป้าหมายระดับแผนแม่บทย่อย 140 เป้าหมาย โดยแสดงการพัฒนาและความเสี่ยง/
ความเป็นไปได้ในการบรรลุเป้าหมายตามที่กาหนดไว้ในปี 2565 พบว่า ในปี 2563 มี 7 เป้าประเด็น
ที่บรรลุตามค่าเป้าหมาย (คิดเป็นร้อยละ 18.9) ส่วนที่เหลืออีก 30 เป้าประเด็นแบ่งเป็น อยู่ในระดับ
ต่ากวา่ ค่าเปา้ หมาย 15 เป้าประเดน็ อย่ใู นระดบั ตา่ กว่าคา่ เปา้ หมายระดบั เส่ียง 9 เป้าประเด็น และอยใู่ น
ระดับต่ากวา่ คา่ เป้าหมายขนั้ วิกฤต 6 เปา้ ประเด็น

แผนภาพที่ 2 สถานการณบ์ รรลเุ ป้าหมายของแผนแม่บทภายใตย้ ทุ ธศาสตร์ชาตใิ นระดบั ประเดน็

ท่ีมา: รายงานสรปุ ผลการดาเนินการตามยทุ ธศาสตร์ชาติ ประจาปี 2563 จาก http://nscr.nesdb.go.th

สาหรับเป้าหมายของแผนแมบ่ ทย่อย รวม 140 เปา้ หมาย พบวา่ ในปี 2563 มเี ป้าหมายท่บี รรลุ
ตามคา่ เปา้ หมายที่กาหนดไว้ในปี 2565 แลว้ จานวน 27 เป้าหมาย (คิดเป็นรอ้ ยละ 19.3) สว่ นทเ่ี หลืออีก
113 เป้าหมายแบ่งเป็น อยู่ในระดับต่ากว่าค่าเป้าหมาย 51 เป้าหมาย อยู่ในระดับต่ากว่าค่าเป้าหมาย
ในระดับเส่ยี ง 43 เป้าหมาย และอยใู่ นระดบั ตา่ กวา่ คา่ เปา้ หมายขั้นวิกฤต 19 เป้าหมาย

แผนภาพที่ 3 สถานการณบ์ รรลเุ ปา้ หมายของแผนแมบ่ ทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาตใิ นระดับเป้าหมายแผนย่อย

ทมี่ า: รายงานสรุปผลการดาเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ ประจาปี 2563 จาก http://nscr.nesdb.go.th

ต่อมา เม่ือวันที่ 29 กันยายน 2563 คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบโครงการสาคัญเพื่อบรรลุ
เป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
ที่ส่งผลต่อการบรรลุเป้าหมายแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ จานวน 571 โครงการ ของ 169
หนว่ ยงานระดบั กรมหรอื เทียบเท่า จาแนกเป็น 2 กลุม่ คือ

1) โครงการสาคัญรองรับการดาเนินการตามแผนแม่บทเฉพาะกิจภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ
อันเปน็ ผลมาจากสถานการณโ์ ควดิ -19 พ.ศ. 2564-2565 ซ่งึ เป็นโครงการทต่ี ้องให้ความสาคญั เป็นพิเศษ
(Top Priorities) รวม 250 โครงการ

2) โครงการสาคัญรองรับการพัฒนาประเทศที่สอดคล้องกับการดาเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมาย
ย่อยทเี่ กยี่ วข้องจากทั้ง 140 เปา้ หมายของ 23 แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ รวม 321 โครงการ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 11 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

แผนภาพที่ 4 โครงการสาคัญประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565

ทมี่ า: แนวทางการขบั เคลื่อนการดาเนนิ งานเพ่อื บรรลุเป้าหมายยทุ ธศาสตร์ชาติ ประจาปีงบประมาณ 2565 จาก http://nscr.nesdb.go.th

จากการศึกษาของสานักงบประมาณของรัฐสภา (2564ข) พบว่า ยุทธศาสตร์ชาติที่ได้รับ
การจัดสรรงบประมาณในปี พ.ศ. 2565 สูงท่ีสุดคือ ยุทธศาสตร์ชาติด้านการสรา้ งโอกาสและความเสมอ
ภาคทางสังคม จานวน 733,749.6 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 23.7 รองลงมาคือ ยุทธศาสตร์ชาติด้าน
การปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ จานวน 559,300.5 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ
18.0 และยุทธศาสตร์ชาติด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ จานวน 548,185.7
ล้านบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 17.7 ตามลาดับ

หากพิจารณางบประมาณตามแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ พบว่า แผนแม่บทฯ ที่ได้รับ
จัดสรรงบประมาณในปี พ.ศ. 2565 สูงทส่ี ุดคอื แผนแมบ่ ทการสร้างความเสมอภาคและหลักประกันทาง
สังคม จานวน 366,981.7 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 11.8 รองลงมาเป็นแผนแม่บทการเสริมสร้างพลัง
สังคม งบประมาณ จานวน 321,983.3 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 10.4 และแผนแม่บทการเสริมสร้าง
ความม่ันคงของประเทศ จานวน 135,414.2 ลา้ นบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 4.4 ตามลาดับ

แผนภาพท่ี 5 งบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565
จาแนกตามโครงสร้างแผนงานยทุ ธศาสตร์

ทีม่ า: เอกสารวิชาการ “วเิ คราะห์รา่ งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565” สานักงบประมาณของรฐั สภา

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 12 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

แผนภาพที่ 6 งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
จาแนกตามแผนแม่บทภายใต้ยทุ ธศาสตรช์ าติ

ท่ีมา: เอกสารวชิ าการ “วเิ คราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565” สานกั งบประมาณของรัฐสภา

4. ขอ้ สังเกตของ PBO

1) การกาหนดเป้าหมายการใหบ้ ริการกระทรวงและเป้าหมายการให้บริการหน่วยงานของหลาย
หน่วยงานยังกาหนดไว้เพียงระดับผลผลิต เป็นสินค้าหรือบริการสาธารณะท่ีได้จากการดาเนินงานตาม
กจิ กรรมของหน่วยงานตามพนั ธกิจตามกฎหมาย ไมใ่ ชท่ ีร่ ะดับผลลพั ธ์ตามหลักเกณฑท์ ่ีกาหนด ทาให้การ
เช่ือมโยงระหว่างการดาเนินงานของกระทรวงและหน่วยงานกับเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บท
ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ตลอดจนแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตขิ าดความชัดเจน อีกทั้งยังขาด
ระบบการตดิ ตามประเมินผลสัมฤทธ์แิ ละประโยชน์ทค่ี าดวา่ จะได้รับจากการใช้จา่ ยงบประมาณ สง่ ผลให้
การประเมินผลสัมฤทธ์ิจากการใช้จ่ายงบประมาณที่เช่ือมโยงกับนโยบายและแผนระดับชาติจึงยังขาด
ความชัดเจน ดังนั้น กระทรวงและหน่วยงานจึงควรทบทวนเป้าหมายการให้บริการกระทรวงและ
เปา้ หมายการให้บริการหน่วยงานทเ่ี ปน็ ผลลัพธ์จากการดาเนินงานของกระทรวงและหนว่ ยงานใหม้ ีความ
สอดคล้องและเชื่อมโยงกับเป้าหมายของยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ และ
แผนพัฒนาต่าง ๆ ท่ีมีความชัดเจนและเปน็ รปู ธรรม

2) เนื่องจากเอกสารงบประมาณยังไม่ปรากฏข้อมูลของงบประมาณที่จาแนกตามประเด็นของ
แผนแม่บทภายใตย้ ุทธศาสตรช์ าติ ทาใหไ้ มม่ คี วามชดั เจนว่าเป็นการดาเนนิ งานเพ่ือขับเคล่ือนแผนแม่บท
ในประเด็นใด และเพื่อให้งบประมาณรายจ่ายประจาปีเป็นกลไกสาคัญในการขับเคล่ือนการบรรลุ
เป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพและเกิด
ผลสัมฤทธ์ใิ นทางปฏิบัติ รฐั บาลจงึ ควรชีแ้ จงรายละเอยี ดการจัดสรรงบประมาณเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการ
ดาเนินงานโครงการสาคัญท่ีจะนาไปสู่การบรรลุเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้
ยุทธศาสตร์ชาติจากทั้งหมด 571 โครงการ เพ่ือเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณางบประมาณในปี
พ.ศ. 2565 ให้กบั ฝ่ายนติ บิ ญั ญตั ิดว้ ย

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 13 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

วเิ คราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ประเด็นท่ี 2 การกาหนดเปา้ หมายและตัวช้วี ัด

1. ขอ้ สังเกตคณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั ฯ ปี 2564 ทเ่ี ก่ียวข้อง

คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั ฯ สภาผู้แทนราษฎร ได้มีขอ้ สังเกตในประเด็นนีไ้ วว้ า่
1) ควรให้ความสาคัญและกาหนดตัวช้ีวัดที่มีความสอดคล้องและเชื่อมโยงกันระหว่างตัวชี้วัด
ในระดับหน่วยงานที่เป็นหน่วยรับงบประมาณและตัวชี้วัดระดับประเทศ โดยให้ความสาคัญในการ
กาหนดตัวช้ีวัดด้านประสิทธิภาพหรือตัวช้ีวัดเชิงต้นทุน ทั้งน้ีต้องมีการประเมินความคุ้มค่าจากผลลัพธ์
ต่อทรัพยากรที่จัดสรร เพื่อใช้เป็นข้อมูลเปรียบเทียบความคุ้มค่าของแต่ละโครงการในการจัดสรร
งบประมาณในปตี อ่ ไป
คณะกรรมาธิการวิสามญั ฯ วุฒิสภา ได้มีข้อสังเกตในประเด็นนีไ้ ว้ว่า
1) หน่วยงานภาครัฐควรพิจารณาปรับเปล่ียนเป้าหมายและตัวชี้วัดให้มีความชัดเจนและ
เปน็ รูปธรรมมากยิ่งข้ึน โดยมุ่งเนน้ หลกั การทางานเพ่ือบรรลุวัตถปุ ระสงค์และผลลัพธส์ าคญั (Objective
and Key Results : OKRs) มาใช้ในการบรรลุผลลัพธ์ (Outcomes) รวมทั้งควรกาหนดวิสัยทัศน์
พันธกิจ และเป้าหมายให้สอดคล้องและเช่ือมโยงกับแผนระดับชาติ โดยเริ่มจากการกาหนดตัวช้ีวัด
ท่ีสะท้อน “กล่มุ เป้าหมาย” ภายใตภ้ ารกจิ ของกระทรวงเดยี วกัน
2) หน่วยรับงบประมาณควรให้ความสาคัญกับแผนย่อยของแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ
โดยกาหนดเป้าหมายการดาเนินการและตัวช้ีวัดท่ีชัดเจน ทั้งนี้ เพื่อให้การดาเนินการตามแผนแม่บท
ภายใต้ยทุ ธศาสตรช์ าติเกิดผลอย่างเป็นรปู ธรรม ตามเวลาทก่ี าหนด
3) รัฐบาลควรพัฒนาระบบการประเมินผลการปฏิบัติงานให้เกิดข้ึนอย่างเป็นรูปธรรม เพ่ือนา
ข้อมูลดังกล่าวไปใช้ในการวางแผน ตัดสินใจ และกาหนดนโยบายท่ีมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
ในระหว่างปีงบประมาณและปีงบประมาณถัดไปได้

2. กฎหมายและระเบียบท่ีเก่ียวข้อง

 รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 142 กาหนดให้ในการเสนอ
ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการ
รายได้ ผลสัมฤทธแ์ิ ละประโยชนท์ ่คี าดวา่ จะไดร้ บั จากการจา่ ยเงินและความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ
และแผนพัฒนาตา่ ง ๆ ตามหลกั เกณฑท์ ี่บัญญตั ไิ วใ้ นกฎหมายว่าดว้ ยวินยั การเงินการคลังของรัฐ

 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลงั ของรฐั พ.ศ. 2561
มาตรา 19 กาหนดให้การเสนอกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจาปีให้เป็นไปตาม
กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ โดยต้องแสดงแหล่งท่ีมาและประมาณการรายได้ ผลสัมฤทธ์ิหรือ
ประโยชน์ท่ีคาดว่าจะไดร้ บั จากการจา่ ยเงนิ และความสอดคล้องกับยุทธศาสตรช์ าตแิ ละแผนพัฒนาตา่ ง ๆ
 พระราชบญั ญตั ิวธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. 2561
มาตรา 10(4) กาหนดให้งบประมาณประจาปีที่เสนอต่อรัฐสภาต้องมีคาช้ีแจงเก่ียวกับ
งบประมาณรายจา่ ยที่ขอต้ัง ซ่งึ รวมถึงการแสดงผลสมั ฤทธ์แิ ละประโยชนท์ ่ีคาดวา่ จะไดร้ บั จากการใช้จ่าย
งบประมาณ และความสอดคล้องกบั ยุทธศาสตรช์ าติ
มาตรา 48 ในกรณีที่การประเมินผลสัมฤทธิ์ของการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับ
งบประมาณใดไม่ได้ตามเป้าหมายหรือตัวชี้วัดที่กาหนด ให้ผู้อานวยการจัดทาข้อเสนอแนะการปรับปรุง
แก้ไขเพ่ือให้หน่วยรับงบประมาณปรับปรุงแก้ไขภายในระยะเวลาท่ีกาหนด และรายงานรัฐมนตรี

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 14 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

วิเคราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

เจ้าสังกัดหรือรัฐมนตรีซึ่งกฎหมายกาหนดให้มีหน้าท่ีกากับหรือควบคุมกิจการของหน่วยรับงบประมาณ
หรอื รัฐมนตรผี ู้รักษาการตามกฎหมายเพ่ือทราบ ในกรณีที่หนว่ ยรับงบประมาณไมส่ ามารถปรับปรงุ แก้ไข
ภายในระยะเวลาท่กี าหนดให้ผู้อานวยการรายงานต่อคณะรัฐมนตรเี พ่ือสัง่ การตามที่เหน็ สมควร

 คู่มือการทบทวนผลสัมฤทธิ์ เป้าหมายการให้บริการ ผลผลิต/โครงการ และตัวช้ีวัด
ผลสาเรจ็ ของหน่วยรับงบประมาณ ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 โดยสานกั งบประมาณ กาหนดให้

1) เป้าหมายการให้บริการกระทรวง หมายถึง ผลลัพธ์ (Outcome) ที่กระทรวงต้องการ
ให้เกิดข้ึนจากการให้บริการระดับกระทรวง ต้องสอดคล้องและเชื่อมโยงกับวิสัยทัศน์ พันธกิจหรือภารกิจ
ของหน่วยรับงบประมาณ ซ่ึงผลลัพธ์ดังกล่าวจะเกิดขึ้นได้จากผลสาเร็จร่วมกันของผลผลิต/โครงการของ
หน่วยรับงบประมาณในสังกัดอย่างสอดคลอ้ งและเช่ือมโยงกนั

2) เป้าหมายการให้บริการหน่วยงาน หมายถึง ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการดาเนินงานตาม
ผลผลิต/โครงการของหน่วยงานระดับกรม ซึ่งจะส่งต่อขึ้นไปสู่ความสาเร็จของเป้าหมายการให้บริการ
กระทรวง

3) ผลผลติ หมายถงึ ผลของการดาเนนิ งานตามกจิ กรรม ซ่งึ อาจจะเป็นผลผลิต (Product) หรอื
การให้บริการ (Service) ท่ีดาเนินงานโดยหน่วยรับงบประมาณหรือการตอบคาถามว่าหน่วยรับ
งบประมาณจัดทาบริการอะไร (What) ในฐานะผู้จัดหาบริการ (Service Provider) ตามความต้องการ
ของรัฐบาลในฐานะผู้ซื้อบริการ (Service Purchaser) ท้ังในรูปแบบของการให้บริการโดยตรง หรือ
โดยการใช้วัตถุส่ิงของ และ/หรือส่ิงก่อสร้าง เพื่อนาไปใช้ในการให้บริการองค์กรภายนอกหน่วย
รับงบประมาณหรือประชาชน โดยมตี วั ชี้วดั ผลสาเร็จในเชิงปริมาณ คุณภาพ เวลา และค่าใช้จ่าย

4) ตัวชี้วัดผลสาเร็จ หมายถึง เครื่องมือที่ใช้วัดผลการดาเนินงานหรือประเมินผลการ
ดาเนินงานในด้านต่าง ๆ ขององค์กร ซ่ึงสามารถแสดงผลของการวัดหรือการประเมินในรูปข้อมูล
เชิงรูปธรรมเพื่อสะท้อนประสิทธิภาพ ประสิทธิผลในการปฏิบัติงานขององค์กรหรือหน่วยงานภายใน
องค์กร ทั้งน้ี ตัวชี้วัดผลสาเร็จที่ดีควรมี 5 คุณลักษณะ (SMART) คือ Specific มีความเฉพาะเจาะจง
Measurable สามารถวัดออกมาได้เป็นรูปธรรม Attainable สามารควบคุมและบรรลุเป้าหมาย
ที่กาหนดได้จากการดาเนินการ Relevant สะท้อนผลสาเร็จของงาน สัมพันธ์เชื่อมโยงและสนับสนุน
การบรรลุเป้าหมายของแผนในระดับท่ีสูงข้ึนไป และ Time Based สามารถเก็บรวบรวมข้อมูลที่เช่ือถือ
ได้และทันตอ่ สถานการณ์

ตวั ช้ีวดั มีหลายระดับ ซ่ึงแตล่ ะระดับมคี วามเข้มข้นในการวดั ทตี่ า่ งกนั ดงั น้ี
(1) ตัวช้ีวัดระดับผลผลิต: ต้องแสดงถึงผลสาเร็จจากการดาเนินกิจกรรมซ่ึงต้องประกอบด้วย
มิติดา้ นปริมาณและมิติด้านคณุ ภาพ
(2) ตัวช้ีวัดระดับผลลัพธ์: ต้องแสดงถึงผลประโยชน์ที่กลุ่มเป้าหมายได้รับจากการนาผลผลิต
ไปใชซ้ ึง่ ตอ้ งประกอบด้วยมิติด้านปริมาณและมิติด้านคณุ ภาพ
(3) ตัวชวี้ ดั ระดบั ผลสมั ฤทธิ์: ต้องแสดงถึงผลประโยชน์เกิดกับกลุ่มเป้าหมาย (หรือประชาชน)
ซ่งึ สามารถวดั ผลไดเ้ ป็นรปู ธรรม

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 15 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

3. ผลการศกึ ษา

กระบวนการทบทวนวิสัยทัศน์ ผลสัมฤทธ์ิ เป้าหมายการให้บริการกระทรวง/หน่วยงาน
ผลผลิต/โครงการ กิจกรรม และตัวช้ีวัดผลสาเร็จ เป็นข้ันตอนแรกในวงจรงบประมาณท่ีกาหนดไว้ใน
ปฏิทนิ งบประมาณชว่ งการทบทวนและวางแผนงบประมาณ โดยมหี ลกั ที่ใช้ในการทบทวน คือ

1) ความถกู ต้อง: กจิ กรรมทดี่ าเนนิ การต้องอยู่ภายใต้อานาจหนา้ ที่ของหนว่ ยงาน
2) ความครบถ้วน: กิจกรรมท่ีดาเนินการต้องอยู่ภายใต้แผนยุทธศาสตร์ของหน่วยงานและ
ตอบสนองกบั แผนในแต่ละระดับทีส่ ูงขนึ้ ทกุ กจิ กรรม
3) ความเชื่อมโยง: ผลสัมฤทธ์ิของหน่วยงานต้องเชื่อมโยงกับเป้าหมายแผนแม่บทภายใต้
ยุทธศาสตร์ชาติ/แผนย่อยของแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ และเป้าหมายการให้บริการของหน่วยงาน
ต้องเชื่อมโยงกบั เป้าหมาย (Goals) ตวั ชี้วดั ของแผนในระดับสูงข้ึนไป
4) ความสอดคล้อง: ตวั ชวี้ ดั ของหน่วยงานต้องสามารถเป็นส่วนสนับสนุนการบรรลุค่าเป้าหมาย
ตามตัวช้วี ัด (Target) ของแผนในระดบั ท่สี ูงขน้ึ ไป
5) ความเหมาะสม: ผลสมั ฤทธิข์ องหน่วยงาน เปา้ หมายการให้บรกิ ารของหน่วยงาน และตวั ชี้วัด
ระดับต่าง ๆ ของหน่วยงานต้องมีความเป็นไปได้สามารถดาเนินการและวัดผลได้จริงในทางปฏิบัติ
รวมทั้งเป็นตัวช้ีวัดเฉพาะประเด็นสาคัญท่ีประกอบด้วยมิติด้านปริมาณและมิติด้านคุณภาพ สามารถ
แสดงถึงผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ท่ีคาดว่าจะได้รับของหน่วยงานที่เป็นส่วนสนับสนุนให้เกิดผลสัมฤทธ์ิ
ของแผนในระดับทีส่ ูงขึน้ ไป
6) ความจาเป็น: ควรพิจารณาผลผลิต/โครงการ/กิจกรรม ท่ีมีความสาคัญสามารถตอบสนอง
นโยบายของรัฐบาลและหนว่ ยงานมศี ักยภาพในการดาเนินการในเรื่องดังกล่าว โดยจัดลาดบั ความสาคัญ
ของกิจกรรมดังกล่าวไว้ในโอกาสแรก เพ่ือให้สามารถนาส่งผลผลิตไปสู่เป้าหมายการให้บริการของ
หน่วยงาน รวมเป้าหมายของแผนในระดับที่สงู ขึน้ ไปได้อยา่ งมีประสิทธภิ าพ
จากการเข้าสังเกตการณ์การประชุมของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจาปีของสภาผูแ้ ทนราษฎรและวุฒสิ ภาหลายปีท่ผี ่านมา รวมท้ังขอ้ มลู จากศึกษา
เอกสารงบประมาณ พบว่า มีหลายหน่วยรับงบประมาณที่ยังกาหนดตัวช้ีวัดเป้าหมายการให้บริการ
กระทรวง และเป้าหมายการให้บริการหน่วยงานท่ีระดับผลผลิต (Outputs) ในลักษณะของงานประจา
มากกว่าท่ีจะอยู่ระดับผลลัพธ์ (Outcome) อีกทั้งยังมีการกาหนดค่าเป้าหมายและตัวชี้วัดในลักษณะ
ท่ีไม่ก่อให้เกิดความท้าทายในการยกระดับการทางานให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ซ่ึงไม่สอดคล้องตาม
หลักการตามคู่มือที่สานักงบประมาณกาหนด ทาให้การเช่ือมโยงผลการดาเนินงานกับเป้าหมาย
ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติขาด
ความชัดเจน อีกท้ังระบบการติดตามประเมินผลสัมฤทธิ์และประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการใช้จ่าย
งบประมาณยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าท่ีควร ส่งผลให้การประเมินผลสัมฤทธิ์จากการใช้จ่ายงบประมาณ
ทีเ่ ชือ่ มโยงกบั นโยบายและแผนระดบั ชาติจึงยังขาดความชดั เจน

4. ข้อสงั เกตของ PBO

1) รัฐบาลควรเน้นให้ความสาคัญกับการปฏิบัติตามแนวทางและหลักเกณฑ์ในการพิจารณา
ทบทวนตัวช้ีวัดผลสาเร็จ ผลสัมฤทธ์ิ ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการใช้จ่ายงบประมาณอย่างเข้มขน้
เพื่อให้การจัดสรรงบประมาณสามารถแสดงให้เห็นถึงความสอดคล้อง เช่ือมโยงของงบประมาณ

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 16 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

เพื่อขับเคลื่อนให้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ และแผนการปฏิรูปประเทศ
บรรลุผลตามเป้าหมายท่ีกาหนด

2) รัฐบาลควรให้ความสาคัญกับการเพ่ิมประสิทธิภาพระบบการติดตามและประเมินผล
การดาเนินงานเพื่อวัดผลสัมฤทธ์ิหรือประโยชน์ที่จะได้รับจากการใช้จ่ายงบประมาณ และในกรณีที่
การประเมินผลสัมฤทธ์ิของการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณใดไม่ เป็นไปตาม
เป้าหมายหรือตัวชี้วัดท่ีกาหนด ควรจัดทาข้อเสนอแนะการปรับปรุงแก้ไขเพ่ือให้หน่วยรับงบประมาณ
ปรับปรุงแก้ไขภายในระยะเวลาที่กาหนด และรายงานรัฐมนตรีเจ้าสังกัดหรือรัฐมนตรีซ่ึงกฎหมาย
กาหนดให้มีหน้าท่ีกากับหรือควบคุมกิจการของหน่วยรับงบประมาณ ท้ังน้ีเพื่อให้เป็นไปตาม
พระราชบญั ญตั วิ ิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2564 มาตรา 48 กาหนด

ประเด็นที่ 3 การจัดสรรงบประมาณในมติ ิพ้นื ท่ี (Area)

1. ข้อสังเกตคณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั ฯ ปี 2564 ท่เี ก่ยี วข้อง

คณะกรรมาธิการวสิ ามญั ฯ สภาผแู้ ทนราษฎร ได้มีขอ้ สงั เกตในประเด็นน้ไี วว้ า่
1) สานักงบประมาณควรจัดทารายงานข้อมูลการจัดสรรงบประมาณในมิติเชิงพื้นท่ีหรือ
รายจังหวัดเพ่ือประกอบการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เพื่อแสดงให้เห็นว่าในแต่ละพื้นท่ี
หรือในแตล่ ะจังหวัดได้รบั การจัดสรรงบประมาณรวมกันจากทุกโครงการเปน็ จานวนเท่าใด ทง้ั นี้ สาหรบั
โครงการใดที่ไม่สามารถระบุเฉพาะเจาะจงลงไปเป็นรายพื้นที่ได้ ให้สรุปเป็นยอดรวมท่ีสามารถอ่านผล
ไดง้ า่ ย
2) สานักงบประมาณควรมีกรอบการจัดสรรงบประมาณใหม่ โดยให้มีการจัดสรรงบประมาณ
เฉล่ียเท่ากันทุกจังหวัดร้อยละ 10 เฉลี่ยตามจานวนประชากรแต่ละจังหวัดร้อยละ 25 จัดสรรตามขนาด
พ้ืนท่ีร้อยละ 10 จัดสรรตามสัดส่วนคนจนในแต่ละจังหวัดร้อยละ 15 และจัดสรรผกผันตามรายได้ของ
ครวั เรือนร้อยละ 20 เพ่ือใหจ้ งั หวดั และกลุม่ จงั หวดั มงี บประมาณในการพฒั นาพื้นท่ีอยา่ งเหมาะสม
3) ควรปรับปรุงเกณฑ์การจดั สรรงบประมาณให้แตล่ ะจงั หวัด ซึง่ มีการนารายไดค้ รัวเรอื น ระดบั
ความยากจน จานวนประชากร มาเป็นเกณฑ์ในการพิจารณาทาให้การจัดสรรงบประมาณให้กับจังหวัด
ขนาดใหญ่ไม่ได้ตามสัดส่วนที่สอดคล้องกับท้องถิ่นซ่ึงจะสามารถบริหารงานหรอื แก้ปัญหาได้ นอกจากน้ี
ควรนาข้อมูลเก่ียวกับจานวนประชาชนของกลุ่มจังหวัด สตรี ผู้สูงอายุ จานวนผู้ยากไร้ มาประกอบการ
พิจารณาจัดสรรงบประมาณใหเ้ หมาะสม
4) จังหวัดและกลุ่มจังหวัดควรนางบจังหวัดมาแก้ไขปัญหาความเป็นอยู่ของประชาชนและควร
นาไปใชแ้ กป้ ญั หาน้าซึ่งเปน็ ปญั หาใหญ่ รวมท้ังควรนาไปแก้ปญั หาความเหลื่อมล้าและปัญหาความยากจน
5) รัฐบาลควรทบทวนหลักเกณฑ์การจัดสรรงบประมาณให้กับจังหวัดและกลุ่มจังหวัดโดยต้อง
คานึงถึงความจาเป็นและความเหลื่อมล้าในเชิงพ้ืนท่ีด้านโอกาสทางการศึกษา ด้านการสร้างรายได้
ดา้ นสาธารณสขุ และความเจรญิ ของแต่ละจังหวัดในปจั จบุ ัน
คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั ฯ วุฒิสภา ไดม้ ขี ้อสงั เกตในประเดน็ นไี้ ว้วา่
1) หน่วยงานท่ีเก่ียวข้องควรกาหนดภารกิจบูรณาการในระดับพื้นท่ีอย่างชัดเจนเพื่อแสดง
ให้เห็นถึงพื้นที่และกลุ่มเป้าหมาย อันจะเป็นการลดความซ้าซ้อนในการดาเนินงาน โดยเปิดโอกาส
ให้ประชาชนเข้ามามสี ว่ นร่วมในกระบวนการงบประมาณระดับพนื้ ท่ีดว้ ย

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 17 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

วเิ คราะหแ์ นวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

2) งบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัดมีการกาหนดหลักเกณฑ์ท่ีมากเกินไป การถ่วงน้าหนัก
ยังไม่สมเหตุสมผลกับสภาพปัญหาเชิงพืน้ ท่ี หลกั เกณฑ์ทีใ่ ชใ้ นการจัดสรรงบประมาณบางตวั ชว้ี ดั ไม่เพียง
พอที่จะทาให้แต่ละจังหวัดได้รับการจัดสรรงบประมาณที่เหมาะสมและเพียงพอต่อการลดความเหล่ือมล้า
ทางด้านรายได้ และการกาหนดกลุ่มจังหวัดเพื่อจัดทาแผนบูรณาการกลุ่มจังหวัดบางส่วนมิได้มี
การคานึงถึงความจาเป็นท่ีต้องคละกันระหว่างจงั หวัดที่มีความสามารถทางเศรษฐกิจระดับสงู กับจังหวัด
ท่ีไม่มีความสามารถทางเศรษฐกิจมากนัก เช่น กรณีของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นต้น ดังนั้น
หน่วยงานท่ีเก่ียวข้องควรพิจารณาทบทวนการกาหนดหลักเกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณและ
การแบ่งกลุ่มจังหวัดใหเ้ หมาะสมยิ่งข้ึน โดยให้ความสาคัญกับโครงการที่สอดคล้องกับความต้องการและ
ความจาเป็นของประชาชนในพ้ืนทอี่ ย่างแทจ้ รงิ

2. หลักการ กฎหมาย และระเบยี บที่เก่ยี วข้อง

 การจัดสรรงบประมาณในมติ ิงานตามยุทธศาสตร์พน้ื ท่ี (Area)
ระบบงบประมาณมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic Performance Based Budgeting:
SPBB) ให้ความสาคัญกับผลสาเร็จของงานตามยุทธศาสตร์ชาติ โดยมีเป้าหมายในการพัฒนาประเทศ
อย่างย่ังยืนตามหลักธรรมาภิบาล เน้นการจัดการทรัพยากรให้เกิดความคุ้มค่าและเกิดประโยชน์สูงสุด
เพิ่มบทบาทและความรับผิดชอบของกระทรวง ทบวง กรม ในการจัดการงบประมาณมากข้ึนเพื่อให้
สอดคล้องกับการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ท่ีเน้นการทางานโดย
ยึดถือผลผลิตและผลลพั ธ์เปน็ หลัก ซงึ่ ผลลัพธ์ก็คือการทางานเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน
โดยมีประชาชนเป็นศูนย์กลาง โดยมีแนวทางการพิจารณาจัดสรรงบประมาณประกอบด้วย 3 มิติ คือ
(1) มิติงานตามนโยบายหรือยุทธศาสตร์เฉพาะของรัฐบาล (Agenda) (2) มิติงานตามยุทธศาสตร์
กระทรวงและหน่วยงาน (Function) และ (3) มิติงานตามยุทธศาสตร์พ้ืนท่ี (Area) เพ่ือสนับสนุนการ
ดาเนินงานของหนว่ ยงานที่เกี่ยวข้องในลกั ษณะองค์รวม มีการดาเนินงานเป็นไปในทิศทางเดยี วกันอยา่ ง
เป็นเอกภาพ มกี ารประสานงาน ส่งเสรมิ สนับสนนุ ซึ่งกนั และกนั กอ่ ใหเ้ กดิ ผลสัมฤทธิ์จากการดาเนนิ งาน
 พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. 2551
กาหนดหลกั การการบรหิ ารงานจงั หวัดและกลุม่ จงั หวดั แบบบูรณาการ โดยกาหนดหลกั เกณฑ์และวธิ กี าร
ในการจัดทาแผนและงบประมาณ รวมถึงการบริหารงานของจังหวัดและกลุ่มจังหวัด โดยกาหนดให้มี
คณะกรรมการในการบรหิ ารงานจงั หวัดและกลุ่มจังหวัด 3 ระดบั ประกอบด้วย
1) คณะกรรมการนโยบายการบริหารจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.น.จ.) ซ่ึงมี
นายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ และเลขาธิการ ก.พ.ร. เป็นกรรมการและเลขานุการ มีหน้าท่ี
กาหนดกรอบนโยบาย หลักเกณฑ์ และวิธีการจัดทาแผนและงบประมาณ รวมถึงพิจารณา กลั่นกรอง
และให้ความเห็นเก่ยี วกับการจัดทาแผนพฒั นาจงั หวัดและแผนพฒั นากลมุ่ จังหวัด
2) คณะกรรมการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.บ.จ.) ซึ่งมีผู้ว่าราชการ
จังหวัดเป็นประธานกรรมการ และหัวหน้าสานักงานจังหวดั เป็นกรรมการและเลขานกุ าร มีหน้าที่จัดทา
แผนพัฒนาจงั หวัด
3) คณะกรรมการบริหารงานกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.บ.ก.) มีผู้ว่าราชการจังหวัดของ
จังหวัดที่เป็นศูนย์ปฏิบัติการของกลุ่มจังหวัดทาหน้าที่หัวหน้ากลุ่มจังหวัดเป็นประธาน และ
ให้ปลัดกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้งข้าราชการในสังกัดกระทรวงฯ เป็นกรรมการและเลขานุการ มีหน้าที่

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 18 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

วเิ คราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ในการจัดทาแผนพฒั นากลมุ่ จงั หวดั
 พระราชบัญญตั วิ ิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561
มาตรา 27 การขอต้ังงบประมาณรายจ่ายของจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ให้ผู้ว่าราชการจังหวัด

และผ้วู า่ ราชการจังหวัดทเ่ี ปน็ หวั หน้ากลุ่มจังหวัด มีหน้าทร่ี บั ผิดชอบในการรวบรวมคาขอตั้งงบประมาณ
รายจ่ายและยื่นต่อรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเพื่อเสนอต่อผู้อานวยการ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และ
ระยะเวลาทผี่ ู้อานวยการกาหนด

3. ผลการศึกษา

สานักงบประมาณของรัฐสภา (2564ก) ได้ทาการศึกษาความเหล่ือมล้าของจังหวัดกับ
การจัดสรรงบประมาณของไทย (ปี 2552-2564): เศรษฐกิจ สังคม และการพัฒนาคน โดยศึกษา
แนวโน้มการจัดสรรงบประมาณท่ีส่งผลกระทบต่อพลวัตการเติบโตของจังหวัดในด้านเศรษฐกิจ สังคม
และการพัฒนาคน รวมถึงการศึกษาความเหลื่อมล้าระหว่างจังหวัด โดยวิเคราะห์พลวัตของ 77 จังหวัด
ในรอบ 13 ปี เพื่อสังเกตการเปลี่ยนแปลงและการกระจายของงบประมาณลงพ้ืนท่ีจังหวัด รวมถึง
วิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างงบประมาณในส่วนน้ีกับสถานการณ์ความเหลื่อมล้า ในระดับจังหวัด
ด้วยการใช้ค่าสัมประสิทธิ์สหสัมพันธ์ (Correlation Coefficient) ระหว่างงบประมาณลงพื้นท่ีจังหวัด
ท่ีจัดสรรผ่านกระทรวง/กรม (Function) กับงบประมาณท่ีจัดสรรให้กับจังหวัดและกลุ่มจังหวัดโดยตรง
(Area) พบว่า ไม่มีความสัมพันธ์ในเชิงสถิติ แม้ว่างบประมาณท้ัง 2 ส่วนมีเป้าหมายเพ่ือการพัฒนาพ้ืนที่
จังหวัดเดียวกัน ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงระดับการบูรณาการทางานร่วมกันของกระทรวง/กรม (Function)
และจังหวดั และกลุ่มจังหวัด (Area) ทไ่ี มส่ อดคลอ้ งตามหลักการสาคญั ของระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้น
ผลงานตามยุทธศาสตร์ที่กาหนดให้การดาเนินงานของหน่วยงานต้องบูรณาการทั้ง 3 มิติเข้าด้วยกัน คือ
มิติวาระสาคัญเร่งด่วนตามนโยบายรัฐบาล (Agenda) มิติตามยุทธศาสตร์ของกระทรวง/หน่วยงาน
(Function) และมิติของจังหวัดและท้องถิ่น (Areas) สอดคล้องกับผลการวิจัยของ พรชัย เทพปัญญา
(2561) ทไ่ี ดท้ าการศึกษาการพัฒนารูปแบบการวางแผนและการจัดทางบประมาณในลักษณะบรู ณาการ
ท่ีรองรับการปฏิบัติงานตามนโยบายของรัฐบาลที่พบว่า ปัญหาในการจัดทางบประมาณในปัจจุบันเกิด
จากการขาดการบูรณาการภารกิจตามยุทธศาสตร์ทั้ง 3 มิติ ท้ังมิติของวาระสาคัญเร่งด่วนตามนโยบาย
รัฐบาล (Agenda) มิติของกระทรวง/กรม (Function) และมติ ิของจงั หวัดและท้องถ่นิ (Area)

ในการจัดทางบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัดในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 คณะกรรมการ
บูรณาการนโยบายพัฒนาภาค (ก.บ.ภ.) ได้เห็นชอบกรอบงบประมาณตามที่คณะกรรมการนโยบายการ
บริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.น.จ.) เสนอสาหรับงบประมาณจังหวัดและกลุ่ม
จังหวัด เดิมกาหนดกรอบวงเงินไว้ จานวน 28,000 ล้านบาท แบ่งเป็น งบประมาณจังหวัดร้อยละ 70
และงบประมาณกลมุ่ จงั หวดั ร้อยละ 30 โดยกาหนดเกณฑก์ ารจดั สรรงบประมาณ ดงั นี้

1) หลักเกณฑ์การจัดสรรงบประมาณของจังหวัด สัดส่วนร้อยละ 70 กรอบวงเงินงบประมาณ
19,600 ล้านบาท ประกอบด้วย งบพัฒนาจังหวัด 18,905 ล้านบาท และงบบริหารจัดการของจังหวัด
695 ล้านบาท

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 19 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะหแ์ นวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
แผนภาพที่ 7 หลกั เกณฑ์การจัดสรรงบประมาณใหจ้ ังหวดั 76 จงั หวดั

ที่มา: เอกสารวิชาการ “วิเคราะห์ร่างพระราชบัญญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565” สานกั งบประมาณของรัฐสภา

2) หลักเกณฑ์การจัดสรรงบประมาณของกลุ่มจังหวัด สัดส่วนร้อยละ 30 จานวนประมาณ
8,400 ล้านบาท ประกอบด้วย งบพัฒนากลุ่มจังหวัด 8,312 ล้านบาท และงบบริหารจัดการของกลุ่ม
จงั หวดั 88 ล้านบาท โดยมหี ลักเกณฑใ์ นการจดั สรรงบประมาณใหแ้ ก่กลุ่มจังหวัด

แผนภาพท่ี 8 หลกั เกณฑ์การจดั สรรงบประมาณให้กลมุ่ จงั หวัด 18 กล่มุ จงั หวัด

ทีม่ า: เอกสารวชิ าการ “วิเคราะหร์ ่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565” สานกั งบประมาณของรฐั สภา

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 20 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

จากการศึกษาของสานักงบประมาณของรัฐสภา (2564ข) พบว่า ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
จังหวัดและกลุ่มจังหวัดได้รับการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานยุทธศาสตร์ส่งเสริมการพัฒนา
จังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ จานวน 17,411.0 ล้านบาท แบ่งเป็น งบประมาณของ 18 กลุ่ม
จังหวัด จานวน 4,418.8 ล้านบาท (คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 25.4) และงบประมาณของ 76 จังหวัด
จานวน 12,992.2 ล้านบาท (คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 74.6) ทั้งน้ี งบประมาณท่ีได้รับจัดสรรลดลงจาก
ท่ีได้รับจัดสรรในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 (23,109.5 ล้านบาท) จานวน 5,698.5 ล้านบาท คิดเป็น
รอ้ ยละ 24.7 และลดลงจากกรอบวงเงนิ เดิมที่ ก.บ.ภ. ใหค้ วามเหน็ ชอบไว้ (28,000.0 ลา้ นบาท) จานวน
10,589.0 ลา้ นบาท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 37.8 ของกรอบวงเงนิ

4. ข้อสงั เกตของ PBO

สานักงบประมาณของรัฐสภา (2563ก) มีข้อเสนอแนะจากการศึกษาความเหล่ือมลา้ ของจังหวัด
กับการจัดสรรงบประมาณของไทย (ปี 2552-2564): เศรษฐกจิ สังคม และการพัฒนาคน ดงั นี้

1) เพื่อให้การจัดสรรงบประมาณเป็นไปตามหลักการของระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน
ตามยุทธศาสตร์ หน่วยงานกลางที่เก่ียวข้องควรเพ่ิมประสิทธิภาพในการจัดสรรงบประมาณลงพ้ืนที่
จังหวัด โดยกาหนดกลไกการบูรณาการการดาเนินงานร่วมกันของหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง โดยเฉพาะ
ในส่วนของยุทธศาสตร์ของกระทรวง/หน่วยงาน (Function) และยุทธศาสตร์ของจังหวัด กลุ่มจังหวัด
และท้องถิ่น (Areas) โดยการกาหนดตัวชี้วัดร่วม (Joint KPIs) เพื่อให้แผน แนวทาง และเป้าหมาย
ในการดาเนินงานมีความสอดคล้องเช่ือมโยงกันอย่างเป็นรูปธรรม เพื่อเสริมสร้างพลังในการขับเคลื่อน
ความสาเรจ็ ตามเปา้ หมายของยทุ ธศาสตร์ทีร่ ัฐบาลกาหนด

2) รัฐบาลควรเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณของจังหวัดและกลุ่มจังหวัด โดยเพิ่ม
ตัวชี้วัดด้านความเหลื่อมล้ามาประกอบการพิจารณาเพ่ือให้เกิดการแก้ปัญหาท่ีมีประสิทธิภาพและ
ครอบคลุมมากยิ่งขึ้น เช่น สัมประสิทธ์ิความไม่เสมอภาคของรายได้ (Gini Coefficient) ระดับ
ความก้าวหน้าในการพัฒนาคนระดับจังหวัด (Human Achievement Index: HAI) เพ่ือให้มีความ
เหมาะสมและสอดคลอ้ งกับความต้องการการพัฒนาของแตล่ ะจงั หวัด

ประเด็นที่ 4 การจดั ทางบประมาณในมติ ิบรู ณาการเชงิ ยุทธศาสตร์ (Agenda)

1. ขอ้ สังเกตคณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั ฯ ปี 2564 ทีเ่ กีย่ วข้อง

คณะกรรมาธิการวิสามญั ฯ สภาผ้แู ทนราษฎร ได้มขี ้อสังเกตในประเดน็ นไ้ี วว้ า่
1) การดาเนินงานตามแผนงานบูรณาการที่ผ่านมามีปัญหาอุปสรรคคือ ยุทธศาสตร์ยังไม่มี
ความชัดเจน แต่ละหน่วยงานมีการต้ังเป้าหมายท่ีแตกต่างกัน การประสานงานระหว่างหน่วยงานกลาง
ของภาครัฐ ขาดการเช่ือมโยงเพื่อขับเคลื่อนร่วมกันอย่างเป็นระบบ รวมท้ังมีข้อจากัดของโครงสรา้ งและ
สถานภาพของสว่ นราชการ และขอ้ จากดั ของกลไกบรหิ ารจัดการ ดงั นั้น รัฐบาลจึงต้องใหค้ วามสาคัญกับ
การจัดทางบประมาณในลักษณะบูรณาการอย่างต่อเน่ือง โดยหน่วยงานตามแผนงานบูรณาการจะต้องมี
เป้าหมายร่วมกันเพื่อลดความซ้าซอ้ นและเพิ่มประสทิ ธิภาพในการใชจ้ า่ ย
2) การดาเนินงานตามแผนงานบูรณาการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้
ยงั ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 21 สานักงบประมาณของรฐั สภา

วิเคราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ วุฒสิ ภา ได้มขี อ้ สงั เกตในประเด็นนีไ้ วว้ ่า
แผนงานบูรณาการยังขาดความชัดเจนในการระบหุ น่วยงานซง่ึ เป็นเจ้าภาพหลัก หน่วยงานท่ีจะ
ทาหน้าที่ติดตามและประเมินผลลัพธ์โดยรวม และหน่วยงานที่จะต้องทางานบูรณาการร่วมกัน ทาให้
หลายหน่วยงานมีการทางานท่ีซ้าซ้อน และมีการใช้จ่ายงบประมาณท่ีไม่มีประสิทธิภาพเท่าท่ีควร และ
เพ่ือให้การบริหารแผนงานบูรณาการเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด จึงมีข้อเสนอแนะ
ใหห้ น่วยงานทเี่ กย่ี วขอ้ งดาเนนิ การตา่ ง ๆ ดังนี้
1) กาหนดประเด็นการบูรณาการที่มีความสาคัญจาเป็นเร่งด่วนและสอดคล้องกับยุทธศาสตร์
ชาตโิ ดยตรง
2) จดั การงบประมาณแผนงานบูรณาการอย่างครบวงจรต้ังแต่การจัดทางบประมาณเชิงบูรณาการ
การบริหารงบประมาณเชงิ บูรณาการ และการตดิ ตามประเมินผลงบประมาณเชิงบรู ณาการ
3) กาหนดภารกิจบูรณาการในระดับพื้นที่อย่างชัดเจนเพื่อแสดงให้เห็นถึงพ้ืนที่และกลุ่ม
เป้าหมาย อันจะเป็นการลดความซ้าซอ้ นในการดาเนินงาน โดยเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนเข้ามามีสว่ นรว่ ม
ในกระบวนการงบประมาณระดบั พื้นทด่ี ว้ ย
4) แสดงแหลง่ ทีม่ าของทรพั ยากรของหนว่ ยงานตา่ ง ๆ ในการดาเนินภารกจิ บรู ณาการ
5) พิจารณากาหนดเป้าหมาย ตัวชี้วัด และแนวทางการดาเนินงานร่วมกัน โดยคานึงถึง
ความเหมาะสมและสามารถวัดผลได้อย่างเป็นรูปธรรม และต้องมีการแบ่งหน้าท่ีความรับผิดชอบของ
แตล่ ะหนว่ ยงานให้ชดั เจนเพอ่ื ไม่ให้เกิดการทางานที่ซา้ ซอ้ นและเปน็ การใช้งบประมาณอยา่ งคมุ้ คา่
6) ฝ่ายนิติบัญญัติควรตั้งคณะกรรมาธิการเพ่ือติดตามผลการดาเนินการและการใช้จ่าย
งบประมาณของแผนงานบรู ณาการเปน็ การเฉพาะ

2. หลักการ กฎหมาย และระเบยี บที่เกย่ี วข้อง

 คู่มือการทบทวนผลสัมฤทธิ์ เป้าหมาย แนวทางการดาเนินงานและตัวชี้วัดของแผนงาน
บรู ณาการประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 การจัดสรรงบประมาณในมิตบิ ูรณาการเชิงยทุ ธศาสตร์

แผนงานบูรณาการ หมายถึง แผนงานท่ีต้องดาเนินการให้สอดคล้องตามยุทธศาสตร์ชาติหรือ
ยุทธศาสตร์สาคัญท่ีคณะรัฐมนตรีกาหนดให้หน่วยรับงบประมาณต้ังแต่สองหน่วยงานข้ึนไปร่วมกัน
วางแผน กาหนดเป้าหมาย ตัวชี้วัดและแผนการปฏิบัติงานและการใช้จ่ายงบประมาณร่วมกัน เพื่อลด
ความซ้าซ้อน มีความประหยัดและคุ้มค่า สามารถบรรลุเป้าหมาย เกิดผลสัมฤทธ์ิตามวัตถุประสงค์ของ
แผนงานบรู ณาการ

เป้าหมายของแผนงานบูรณาการ หมายถึง ผลลัพธ์ที่หน่วยงานต้องการให้เกิดข้ึนจากการ
ให้บริการทีร่ ะบุถึงจุดมุ่งหมายและผลประโยชน์ที่มตี ่อกลุ่มเป้าหมายอยา่ งชัดเจน ท้งั นี้ จะต้องสอดคล้อง
และเชื่อมโยงกับยุทธศาสตร์ชาติ แผนระดับชาติ นโยบายรัฐบาล ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณ
รายจ่ายประจาทีก่ าหนดในแต่ละปงี บประมาณ

ตัวช้ีวัดเป้าหมายแผนงานบูรณาการ หมายถึง ดัชนีชี้วัดความสาเร็จที่แสดงถึงผลประโยชน์
ที่กลุ่มเป้าหมายได้รับซึ่งควรเป็นตัวช้ีวัดหลักหรือตัวช้ีวัดร่วมระหว่างกระทรวง (Joint KPIs) เพ่ือ
ขับเคลื่อนแผนงานบูรณาการให้เกิดผลสาเร็จ โดยคานึงถึงความเหมาะสมและสามารถวัดได้ในเชิง
ปริมาณหรือเชงิ คุณภาพ

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 22 สานักงบประมาณของรฐั สภา

วเิ คราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

การจัดทางบประมาณในลักษณะบูรณาการเชิงยุทธศาสตร์ (Agenda) ควรมีการแสดง
กระบวนการในการทางาน (Process) ของโครงการต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวข้องในเร่ือง หรือประเด็นหนึ่ง ๆ
เข้าด้วยกันจากต้นน้าถึงปลายน้า ซ่ึงสามารถใช้แผนภาพความเชื่อมโยงประกอบเพ่ือให้การดาเนินงาน
เ ป็ น ไ ป ใ น ทิ ศ ท า ง เ ดี ย ว กั น แ ล ะ บ ร ร ลุ ผ ล ต า ม ท่ี ก า ห น ด ไ ว้ ร ว ม ทั้ ง แ ส ด ง ถึ ง ท รั พ ย า ก ร ท่ี จ ะ ต้ อ ง ใ ช้ใน
กระบวนการดาเนินการของหน่วยงานต่าง ๆ อนึ่ง การจัดทางบประมาณเชิงบูรณาการควรจะมีการ
พิจารณาดาเนินการร่วมกันระหว่างหน่วยงานเจ้าภาพ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการกาหนดขั้นตอน
การดาเนินงานรวมถึงการบริหารและการติดตามประเมินผลงบประมาณ เพื่อให้การบูรณาการสามารถ
ดาเนินไปสู่ผลสัมฤทธ์ิ และเป้าหมายของแผนงานบูรณาการ ทั้งนี้ควรมีการติดตามความก้าวหน้าใน
ระหว่างการดาเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาท่ีอาจเกิดขึ้นอันจะช่วยพัฒนาการจดั การงบประมาณในลักษณะ
บรู ณาการเชงิ ยทุ ธศาสตร์ให้ดียง่ิ ข้ึน

การจัดการงบประมาณแผนงานบูรณาการเป็นการใช้กระบวนการงบประมาณเป็นเครื่องมือ
ในการรวบรวมรายจ่ายในลักษณะองค์รวมให้การดาเนินงานของแต่ละหน่วยงานเป็นไปอย่างส่งเสริม
สนับสนุนซ่ึงกันและกันด้วยความสมดุลเพ่ือบรรลุวัตถุประสงค์ในเรื่องใดเร่ืองหนึ่ง ก่อให้เกิดผลสัมฤทธ์ิ
สูงขึ้นกว่าการดาเนินภารกิจอย่างเป็นอิสระจากกัน โดยอาศัยกลไกในการดาเนินการคือ หน่วยงาน
เจา้ ภาพ เปน็ กลไกหลักทม่ี หี น้าทใ่ี นการกาหนดเป้าหมาย ตัวช้ีวัด ขอบเขตงาน ระยะเวลาการดาเนินงาน
และงบประมาณ ร่วมกบั หนว่ ยรบั งบประมาณทเ่ี ก่ียวขอ้ ง

 พระราชบัญญัติวธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2561
มาตรา 16 กาหนดให้งบประมาณรายจ่ายบูรณาการ ได้แก่ งบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สาหรับ
แผนงานบูรณาการท่ีคณะรัฐมนตรีอนุมัติ โดยมีหน่วยรับงบประมาณตั้งแต่สองหน่วยข้ึนไปร่วมกัน
รับผิดชอบดาเนินการ ท้ังนี้ งบประมาณรายจ่ายท่ีตั้งไว้สาหรับแผนงานบูรณาการต้องสอดคล้องกับ
ยุทธศาสตรช์ าติ
มาตรา 31 กาหนดว่าเพื่อประโยชน์ในการจัดทางบประมาณรายจ่ายบูรณาการ ให้มีการจัดทา
แผนงานบูรณาการซึ่งประกอบด้วย เป้าหมายร่วม วัตถุประสงค์ งบประมาณรายจ่ายที่ต้องใช้ในการ
ดาเนินการระยะเวลาการดาเนินการที่ชัดเจน สามารถวัดผลสัมฤทธ์ิได้ รวมทั้งภารกิจของหน่วยรับ
งบประมาณท่ีเป็นเจ้าภาพหลักและหน่วยรับงบประมาณทีเ่ ก่ียวข้อง เพ่อื ให้เกดิ ความรวดเรว็ ประหยัด และ
ลดความซ้าซอ้ น ทง้ั นี้ ตามหลกั เกณฑแ์ ละวิธีการท่ีผู้อานวยการกาหนดโดยความเห็นชอบของคณะรฐั มนตรี

3. ผลการศึกษา

สานักงานศูนย์วิจัยและให้คาปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (2562) ได้ดาเนินการ
ติดตามผลการปฏิบัติงานและการใช้จ่ายงบประมาณของแผนงานบูรณาการ ประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2561 พบปัญหาและอปุ สรรคของแผนงานบรู ณาการดังนี้

1) ปญั หาดา้ นการใชจ้ า่ ยงบประมาณ
1.1) หน่วยรับงบประมาณยังขาดความรู้เก่ียวกับกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้างตาม

พระราชบัญญัติการจัดซ้ือจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ส่งผลให้ไม่สามารถจัดซื้อ
จัดจา้ ง หรอื ก่อหน้ผี ูกพนั ได้ทนั ตามแผนการใช้จ่ายงบประมาณ

1.2) การกระจายงบประมาณจากหน่วยงานส่วนกลางของบางหน่วยงานภายใต้แผนงาน
บูรณาการไปยังสว่ นภูมภิ าคยังมีความล่าชา้

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 23 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

วิเคราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

2) ปัญหาด้านการดาเนินงาน
2.1) การดาเนินงานภายใต้แผนงานบูรณาการ ยังไม่เกดิ การบูรณาการอย่างแท้จริง
2.2) หน่วยงานภายใต้แผนงานบูรณาการบางหน่วยงานไม่ได้รายงานผลการดาเนินงาน

ต่อหน่วยงานเจ้าภาพเป็นประจาทุกเดือน ทาให้การรายงานผลการดาเนินงานของแต่ละหน่วยงาน
ขาดความสมบูรณ์

2.3) แผนงานบูรณาการที่เป็นโครงการลงทุนขนาดใหญ่ ส่วนใหญ่ไม่สามารถดาเนินการ
ตามแผนงานได้ เนื่องจากปัญหาการจัดหาที่ดินเพ่ือใช้ประโยชน์เป็นพ้ืนท่ีพัฒนา ขั้นตอนการวางและ
จดั ทาผงั เมอื ง ตลอดจนการจัดทารายงานการวิเคราะหผ์ ลกระทบต่อสิง่ แวดล้อม

2.4) บทบาทหน้าที่ความรับผิดชอบของหน่วยงานเจ้าภาพ ยังขาดความชัดเจนทาให้
การกากับ ดแู ล และตดิ ตามผลการดาเนินงานของแตล่ ะแผนงานบรู ณาการไม่เป็นเอกภาพ

จากการเข้าสังเกตการณ์การประชุมของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจาปีของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาหลายปีที่ผ่านมา พบว่า ภารกิจของ
หน่วยงานท่ีร่วมปฏิบัติงานภายใต้แผนงานบูรณาการส่วนใหญ่ยังมุ่งเน้นการดาเนินงานตามภารกิจ
ประจาในลักษณะต่างคนต่างทา มากกว่าที่จะเป็นการทางานในลกั ษณะของการประสานสอดคล้องและ
สนบั สนนุ ซง่ึ กันและกนั ท้ังกระบวนการต้ังแตต่ ้นน้า กลางนา้ ปลายน้า เพ่อื ให้เกิดผลสาเร็จตามเปา้ หมาย
ท่ีแผนงานบูรณาการกาหนด ทาให้ตัวช้ีวัดแผนงานบูรณาการหลายตัวช้ีวัดยังคงมีลักษณะเป็นตัวช้ีวัด
ของแต่ละหน่วยงานมากกว่าที่จะเป็นตวั ชว้ี ดั ร่วมของหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง (Joint KPIs)

4. ขอ้ สังเกตของ PBO

1) หนว่ ยงานเจ้าภาพและหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องควรทบทวนและปรับปรงุ โครงการ/กิจกรรมและ
ตัวช้ีวัดภายใต้แผนงานบูรณาการให้มีความสอดคล้องเช่ือมโยง และส่งผลต่อตัวช้ีวัดแนวทางและ
เป้าหมายของแผนงานบูรณาการท่ีกาหนดไว้ และควรมีการแบ่งหน้าท่ีความรับผิดชอบ ผลลัพธ์ และ
ตัวชี้วัดร่วม (Joint KPIs) ของแต่ละหน่วยงานอย่างเป็นรูปธรรมและชัดเจนเพื่อไม่ให้เกิดการทางาน
ทีซ่ า้ ซ้อน

2) ควรมีการกาหนดหน้าที่ ความรับผิดชอบของหน่วยงานเจ้าภาพให้ชัดเจนเพ่ือให้สามารถ
บริหารจัดการแผนงานบูรณาการได้อย่างมีเอกภาพเพ่ือให้การบริหารจัดการแผนงานบูรณาการ
มีประสิทธภิ าพมากยง่ิ ข้ึน

3) หน่วยงานเจ้าภาพแผนงานบูรณาการควรกาหนดแนวทางหรือมาตรการเพื่อเร่งรัด
การดาเนินโครงการ/กิจกรรมท่ีรับจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบูรณาการให้เป็นไปตามแผนงาน
ท่ีกาหนด

4) หน่วยรับงบประมาณควรมุ่งเน้นการประเมินผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายและตัวชี้วัดของ
แผนงานบูรณาการที่กาหนดไว้ และควรมีการพัฒนาระบบการติดตามประเมินผลสาหรับแผนงาน
บูรณาการโดยเฉพาะ เพ่ือเป็นเคร่ืองมือสาหรับหน่วยงานเจ้าภาพ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องในแผนงาน
บูรณาการ ตลอดจนหน่วยงานกลาง เชน่ สานกั งบประมาณ สานกั งาน ก.พ.ร. สานักงานสภาพฒั นาการ
เศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ เพือ่ เพมิ่ ประสทิ ธภิ าพการบริหารจดั การโครงการภายใต้แผนงานบูรณาการ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 24 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

วิเคราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ประเด็นท่ี 5 การมสี ่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปี

1. ขอ้ สงั เกตคณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั ฯ ปี 2564 ทเ่ี กย่ี วข้อง

คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ สภาผ้แู ทนราษฎร ไดม้ ีขอ้ สังเกตในประเดน็ น้ไี วว้ ่า
1) การเปิดเผยข้อมูลของสานักงบประมาณ: สานักงบประมาณควรเปิดเผยข้อมูลงบประมาณ
ต้ังแต่กระบวนการจัดทาคาขอรับจัดสรรงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณ เพ่ือเป็นการรับฟัง
ความคิดเห็นและเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทางบประมาณ และในข้ันการบริหาร
งบประมาณควรมีการเปิดเผยข้อมูลงบประมาณที่ผ่านการอนุมัติและข้อมูลท่ีเกี่ยวข้อง เช่น ข้อมูล
รายละเอียดโครงการ ข้อกาหนดขอบเขตงาน (TOR) เป็นต้น เพ่ือให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลงบประมาณ
ภาครัฐและรว่ มตรวจสอบ ตดิ ตาม ประเมินผลประโยชน์ท่ีจะไดร้ ับจากการจดั ทาโครงการและการใช้จ่าย
งบประมาณผา่ นระบบประมูลงานจดั ซ้อื จัดจ้างภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกสใ์ หม่ (New e-Bidding)
2) การมสี ว่ นร่วมของประชาชาชน:

2.1) สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ: ควรเปิดเผยข้อมูลในระบบ
สารสนเทศท่ีใช้ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการดาเนินงานตามยุทธศาสตร์ชาติของสานักงาน
สภาพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ (eMENSCR) เพ่อื ใหท้ ุกหนว่ งานมสี ่วนรว่ มในการรบั ผิดชอบ
ตอ่ เป้าหมายระดับประเทศและแผนปฏิรูปประเทศ

2.2) สานักงานคณะกรรมการพฒั นาระบบราชการ: ควรจดั ทาระบบสารสนเทศเพื่อเปดิ เผย
ขอ้ มูลตัวช้ีวดั เปา้ หมาย และผลลพั ธข์ องแตล่ ะหน่วยงานต่อสาธารณะ โดยให้มขี อ้ มลู ย้อนหลงั อยา่ งน้อย
5 ปี และมีข้อมูลประมาณการล่วงหนา้ อยา่ งน้อย 3 ปี

2.3) สานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน: ควรเปิดเผยข้อมูลรายงานผู้ตรวจสอบบัญชีของ
หน่วยงานต่าง ๆ ต่อสาธารณะ ตลอดจนเอกสารเกี่ยวกับเงินแผ่นดินท้ังหมดท่ีสานักงานการตรวจเงิน
แผน่ ดนิ เปน็ ผูด้ แู ล

2.4) แผนงานบูรณาการรัฐบาลดิจิทัล ควรเปิดเผยข้อมูลต่างๆ ให้สาธารณชนทราบอย่าง
ชัดเจน และจะต้องสร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน โดยมีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน
เพ่ือประกอบการดาเนนิ การจัดทาข้อมลู ตา่ ง ๆ ดว้ ย

2.5) แผนงานบูรณาการขับเคล่ือนการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนใต้ การดาเนินการตาม
แผนงานบูรณาการฯ ยงั ขาดการมสี ว่ นร่วมของของประชาชน

คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามัญฯ วุฒสิ ภา ได้มีข้อสังเกตในประเด็นนไ้ี ว้ว่า
1) การจัดทาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีควรให้ความสาคัญเพ่ิมขึ้นกับ
กระบวนการขับเคลื่อนโครงการ/กิจกรรมท่ีก่อให้เกิดการบูรณาการและความเชื่อมโยงกับทุกภาค
ส่วนมากข้ึน โดยเฉพาะอย่างย่งิ การมีส่วนร่วมของประชาชนในชมุ ชน
2) หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องควรกาหนดภารกิจบูรณาการในระดับพื้นท่ีอย่างชัดเจนเพ่ือแสดงให้
เห็นถึงพ้ืนที่และกลุ่มเป้าหมาย อันจะเป็นการลดความซ้าซ้อนในการดาเนินงาน โดยเปิดโอกาสให้
ประชาชนเขา้ มามีสว่ นรว่ มในกระบวนการงบประมาณระดับพนื้ ท่ดี ้วย
3) หน่วยงานภาครัฐควรเปิดเผยข้อมูลประสิทธิภาพการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อให้ประชาชน
และหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องสามารถตรวจสอบการใช้เงินงบประมาณได้มากยิ่งข้ึน โดยเฉพาะข้อมูลของ
อปท. และรัฐวิสาหกิจ ซึ่งไม่ได้มีระบบเช่ือมโยงกับระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 25 สานักงบประมาณของรฐั สภา

วเิ คราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

(Government Fiscal Management Information System : GFMIS) นอกจากนี้ ควรปรับปรุง
ฐานข้อมูลในเว็บไซต์และแอปพลิเคชันระบบข้อมูลการใช้จ่ายภาครัฐ หรือ “ภาษีไปไหน” ให้มีความ
ทนั สมัย และประชาสมั พันธ์ให้ประชาชนมีความรับรู้ความเข้าใจเกยี่ วกับเว็บไซต์และแอปพลเิ คชนั ระบบ
ข้อมลู การใชจ้ ่ายภาครัฐ หรอื “ภาษีไปไหน” อยา่ งแพรห่ ลายมากย่ิงขนึ้

2. หลักกฎหมายและระเบยี บทเ่ี กย่ี วข้อง

 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 77 วรรคสอง กาหนดให้
ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เก่ียวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบ
ที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและ
การวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนามาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน
เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลา
ที่กาหนด โดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เก่ียวข้องประกอบด้วย เพ่ือพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้อง
และเหมาะสมกบั บรบิ ทต่าง ๆ ท่เี ปลย่ี นแปลงไป

 พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธ์ิของ
กฎหมาย พ.ศ. 2562 มาตรา 5 กาหนดให้ ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ หน่วยงานของรัฐพึงจัดให้มี
การรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องและวิเคราะห์ผลกระทบท่ีอาจเกิดข้ึนจากกฎหมายอย่างรอบด้าน
และเป็นระบบ รวมท้ังเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นแก่ประชาชน และนา
ผลน้นั มาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทกุ ขั้นตอน

 พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546
มาตรา 8 กาหนดให้ ในการบริหารราชราชการเพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน ส่วนราชการจะต้อง
ดาเนินการโดยถือว่าประชาชนเป็นศูนย์กลางที่จะได้รับบริการจากรัฐ และจะต้องมีแนวทางการบริหาร
ราชการ และก่อนเริ่มดาเนินการ สว่ นราชการต้องจัดให้มีการศึกษาวิเคราะหผ์ ลดแี ละผลเสียให้ครบถ้วน
ทกุ ด้าน กาหนดขั้นตอนการดาเนินการทโ่ี ปรง่ ใส มีกลไกตรวจสอบการดาเนนิ การในแตล่ ะขั้นตอน ในกรณี
ทภ่ี ารกจิ ใดจะมีผลกระทบต่อประชาชน สว่ นราชการตอ้ งดาเนนิ การรับฟังความคิดเหน็ ของประชาชนหรือ
ชแี้ จงทาความเข้าใจเพอ่ื ใหป้ ระชาชนได้ตระหนักถึงประโยชนท์ ่สี ว่ นรวมจะไดร้ บั จากภารกิจนนั้

3. ผลการศึกษา

“ระบบงบประมาณแบบมีส่วนร่วม” คือ กระบวนการซ่ึงประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ
ในกระบวนการงบประมาณในการกาหนดกติกา การจดั ลาดับความสาคญั และการตดิ ตามผลการจัดสรร
ทรพั ยากร (ทพิ วรรณ หล่อสุวรรณรตั น,์ 2556)

องค์การความร่วมมือทางด้านงบประมาณระหว่างประเทศ (international Budget
Partnership: IBP) ได้ให้หลักการไว้ว่า หากงบประมาณมีความโปร่งใส ประชาชนมีส่วนร่วมในการ
จัดทางบประมาณ รวมถึงมีหน่วยงานท่ีควบคุมดูแลการดาเนินการของฝ่ายบริหารจะทาให้การจัดสรร
งบประมาณเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ตรงต่อความต้องการของประชาชน สร้างความน่าเชื่อถือ
ลดปัญหาคอร์รัปชั่น และรักษาวินัยการคลัง โดย IBP ได้ทาการสารวจดัชนีการเปิดเผยงบประมาณ
(Open Budget Survey) Index: OBI) ประกอบด้วย 3 ด้าน คือ (1) ด้านความโปร่งใสทางงบประมาณ
(Budget Transparency) (2) ด้านการมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชน
(Public Participation) และ (3) ดา้ นการตรวจสอบงบประมาณ (Budget Oversight)

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 26 สานักงบประมาณของรฐั สภา

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ผลจากการสารวจดัชนีการเปิดเผยงบประมาณของประเทศไทยในปี 2562 พบว่า ด้านการ
มีสว่ นร่วมในกระบวนการงบประมาณของภาคประชาชนอยู่ท่ี 13 คะแนน จากคะแนนเตม็ 100 คะแนน
ซ่ึงต่ากว่าค่าเฉลี่ยของ 117 ประเทศทั่วโลก (14 คะแนน) แสดงให้เห็นว่า การมีส่วนร่วมของภาค
ประชาชนในกระบวนการงบประมาณยังอยู่ใน “ระดับน้อย” หากเปรียบเทียบกับประเทศที่อยู่ใน
ภูมิภาคเดียวกันจะพบว่า ประเทศไทยยังมีคะแนนด้านการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนฯ ตามหลัง
ประเทศฟิลิปปินส์ ประเทศอนิ โดนเี ซีย และประเทศมาเลเซีย ตามลาดบั

เมื่อพิจารณาคะแนนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนแต่ละขั้นตอนในวงจรงบประมาณ พบวา่
ในปี 2562 ประเทศไทยได้คะแนนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนฯ ในขั้นการวางแผนงบประมาณ
(Budget Formulation) และขั้นการอนมุ ัติงบประมาณ (Budget Approval) เทา่ กับ 0 คะแนน ขัน้ การ
ใชจ้ า่ ยงบประมาณ (Budget Implementation) เทา่ กับ 25 คะแนน และขั้นการตรวจสอบงบประมาณ
เท่ากับ 33 คะแนน แสดงให้เห็นว่า ประเทศไทยยังเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนได้มีส่วนร่วมใน
กระบวนการงบประมาณ “ระดับนอ้ ย” ขาดความเชื่อมโยงระหว่างรัฐกับประชาชนเกือบทกุ ขนั้ ตอน
ในกระบวนการงบประมาณ ทาให้ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลต่าง ๆ ได้อย่างสะดวก สถาบัน
อิสระยังขาดขนั้ ตอนบางประการทีส่ าคญั เช่น รัฐสภายงั ไม่ได้เปดิ เผยขอ้ มลู ให้ประชาชนรับทราบหรือทา
ประชาพิจารณใ์ นชว่ งทรี่ ัฐสภาพิจารณารา่ งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปี

แผนภาพท่ี 9 คะแนนด้านการมสี ว่ นร่วมของภาคประชาชนของประเทศไทยในปี 2562

ทีม่ า: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey

แผนภาพท่ี 10 คะแนนด้านการมีสว่ นร่วมของภาคประชาชนในวงจรงบประมาณ ปี 2562

ทมี่ า: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 27 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ในการจัดทาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
สานักงบประมาณได้ดาเนินการรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะต่อร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ
รายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ตามบทบัญญัติมาตรา 77 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและ
การประเมนิ ผลสัมฤทธข์ิ องกฎหมาย พ.ศ. 2562 โดยเปิดรับฟงั ความคิดเห็นจากประชาชนทว่ั ไปผ่านทาง
เว็บไซต์ของสานักงบประมาณ ระหว่างวันที่ 24 มีนาคม – 7 เมษายน 2564 (สานกั งบประมาณ, 2564,
น. 2-3) โดยมกี ารเข้าชมระบบรับฟงั ความคดิ เห็น จานวน 1,059 คร้งั และมีผแู้ สดงความคดิ เห็น จานวน
7 ความคิดเห็น ดังน้ี

1) ประเด็นเกี่ยวกับงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ของหน่วยรับ
งบประมาณ จานวน 6 ความคดิ เหน็ คดิ เปน็ ร้อยละ 85.71

1.1) งบประมาณของหน่วยรับงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรไม่เพียงพอต่อการดาเนินงาน
ตามแผนงานพื้นฐานและแผนงานยุทธศาสตร์ ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อการดาเนินงานตามภารกิจและ
เป้าหมายของหนว่ ยรับงบประมาณ

1.2) การจัดสรรงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ควรพิจารณาจัดสรร
โดยคานึงถึงรายได้ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ ทลี่ ดลงจากการบังคับใชพ้ ระราชบญั ญตั ภิ าษที ่ดี ินและ
ส่ิงปลกู สรา้ ง พ.ศ. 2562 ประกอบกบั มตคิ ณะรัฐมนตรีเมื่อวันท่ี 26 มกราคม 2564 เห็นชอบใหล้ ดอัตรา
จัดเกบ็ ภาษีที่ดนิ และส่ิงปลกู สร้างลงร้อยละ 90 ในปี 2564

2) ประเด็นการรับฟังความคิดเห็นท่ีเห็นด้วยและไม่มีข้อเสนอแนะในการจัดทาร่าง
พระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ซ่ึงมีผู้แสดงความคิดเห็น จานวน
1 ความคดิ เหน็ คดิ เปน็ ร้อยละ 14.29

นอกจากน้ี สานักงบประมาณยังได้มีการ
จัดทา “งบประมาณฉบับประชาชน” เพ่ือ
นาเสนองบประมาณในรูปแบบที่เข้าใจง่าย
เพ่ือให้ประชาชนสามารถเข้าถึงและเข้าใจ
ข้อมูลการจัดทางบประมาณรายจ่ายได้ง่ายข้ึน
เพิ่มกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน
ภาคประชาสังคม และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย
ในกระบวนการงบประมาณ เพื่อนาไปสู่การ
เป็นรฐั บาลท่โี ปร่งใส และมีความเชอื่ ถือ

4. ข้อสังเกตของ PBO

1) จากการศึกษาของสานักงบประมาณของรัฐสภา (2563, น.16) พบว่า การมีส่วนร่วมของ
ประชาชนในกระบวนการงบประมาณทผ่ี ่านมาส่วนใหญ่ประชาชนจะได้ข้อมูลข่าวสารจากภาครัฐเพียง
ระดับให้ข้อมูลข่าวสาร หรือร่วมแสดงความคิดเห็น หรือทาประชาพิจารณ์ เพ่ือให้เป็นไปตามกรอบ
กฎหมายเท่านั้น ยังไม่ได้มีการนาข้อเสนอแนะของประชาชนไปดาเนนิ การอย่างเป็นรูปธรรม แม้ว่าจะมี
กฎหมายและระเบียบที่เก่ียวข้องกับการมสี ่วนร่วมของประชาชนอย่เู ปน็ จานวนมาก แต่อานาจตัดสินใจ
สุดท้ายยังเป็นของภาครัฐจึงทาให้ประชาชนไม่สนใจท่ีจะมีส่วนร่วมในกระบวนการงบประมาณ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 28 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

เท่าทีค่ วร ประกอบกับกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนมีสว่ นร่วมรับฟัง
หรือแสดงความคิดเห็นอย่างจากัด โดยเฉพาะอย่างย่ิง กระบวนการจัดทางบประมาณจนถึงการอนุมัติ
งบประมาณที่ประชาชนเข้าถึงข้อมูลได้ยาก ดังนั้น ภาครัฐจึงควรส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วม
ในทุกช่วงของกระบวนการงบประมาณ และคุณภาพของข้อมูลท่ีเปิดเผยให้ประชาชนควรมีความ
ครบถ้วน ซึ่งอาจใช้แนวทางการปฏิบัติท่ีดีท่ีหน่วยงานด้านการคลังระดับสากลได้ให้คาแนะนาไว้ เพราะ
จะทาใหก้ ารใช้จ่ายงบประมาณโปร่งใสและลดปัญหาคอรร์ ปั ชัน่

2) การจัดทางบประมาณจังหวัด กลุ่มจังหวัด และงบประมาณท้องถิ่น ควรเน้นให้ความสาคัญ
กบั การมีสว่ นรว่ มของประชาชน และภาคประชาสงั คม ในกระบวนการจัดทางบประมาณ และสอดคล้อง
กบั ความตอ้ งการของประชาชนในพนื้ ที่ ทัง้ ในระดบั หมูบ่ ้าน ตาบล อาเภอ จังหวัด โดยตอ้ งคานงึ ถึงความ
สอดคล้องกับวถิ ีชีวิตของคนในพ้ืนที่

ประเดน็ ท่ี 6 การจดั สรรงบประมาณให้องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน (อปท.)

1. ข้อสงั เกตคณะกรรมาธกิ ารวสิ ามัญฯ ปี 2564 ทเ่ี ก่ียวข้อง

คณะกรรมาธิการวิสามญั ฯ สภาผู้แทนราษฎร ได้มขี ้อสังเกตในประเดน็ นไ้ี วว้ า่
1) รัฐบาลโดยสานักงบประมาณต้องพิจารณาจัดทาคาขอตั้งงบประมาณเพื่อจ่ายชดเชยให้แก่
องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ ในกรณีท่ีอาจเกดิ เหตุการณซ์ ึ่งสง่ ผลให้องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นขาดรายได้
หรือไม่สามารถจัดเก็บได้ตามเป้าท่ีได้มีการประมาณการจัดเก็บไว้ ตลอดจนไม่ควรนาเงินอุดหนุน
ค่าใช้จ่ายสนับสนนุ การดาเนินงานของอาสาสมัครสาธารณสุขประจาหมู่บา้ น (อสม.) มาคานวณรวมเป็น
สัดส่วนรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินต่อรายได้สุทธิของรฐั บาลตามพระราชบัญญตั ิกาหนดแผน
และข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และต้องจัดทารายงานท่ี
แสดงให้เห็นถึงท่ีมาของจานวนประมาณการรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละแห่ง ท้ัง
แหล่งที่มารายได้ที่ท้องถ่ินจัดเก็บเอง รายได้ท่ีรัฐบาลจัดเก็บให้ รายได้ท่ีรัฐอุดหนุนให้เพ่ิมเติม เพื่อ
นาเสนอต่อคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ซึ่งจะทาให้คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ สามารถพิจารณาถึงความ
เหมาะสมของการประมาณการรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างครบถ้วน ถูกต้อง และ
แม่นยา เป็นไปตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 ที่มุ่งหวังให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีอิสระทางด้าน
งบประมาณอย่างเพยี งพอในการให้บรกิ ารสาธารณะแกป่ ระชาชน
2) การถ่ายโอนภารกิจที่เก่ียวกับการพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐาน การพัฒนาคุณภาพชีวิต ด้าน
สาธารณสุข ด้านการศึกษาให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นผู้รับผิดชอบพบว่า ยังไม่สอดคล้องกับ
ศักยภาพและงบประมาณท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับ ทาให้ประชาชนไม่ได้รับโอกาสในการ
พัฒนาและช่วยเหลอื อย่างแทจ้ ริง เช่น เบี้ยผ้สู งู อายุ เบยี้ คนพกิ าร เบี้ยผ้ปู ่วยโรคเอดส์ ทีไ่ ด้รับการจดั สรร
งบประมาณในหมวดเงนิ อุดหนุนท่ัวไปเป็นเพยี งรายจ่ายประจาเท่านน้ั จึงควรจดั สรรงบประมาณเพ่มิ เติม
เพื่อเป็นการส่งเสริมคุณภาพชีวิตและให้อานาจหน้าที่แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในการดาเนินการ
พัฒนาและส่งเสริมอย่างมปี ระสทิ ธิภาพ
3) คณะกรรมการการกระจายอานาจฯ ควรทบทวนภารกิจถ่ายโอนให้สอดคล้องกับศักยภาพ
และความพร้อมของท้องถ่ินหากท้องถิ่นไม่มีความพร้อมในการรับภารกิจถ่ายโอน หรือควรพิจารณา
ส่งคืนการถ่ายโอนภารกิจให้หน่วยงานเดิมไปดาเนินการก่อน หรือควรจัดสรรเงินรายได้และเงินอุดหนุน

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 29 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วิเคราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ใหแ้ ก่องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ เพิ่มเตมิ เพื่อให้องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ นางบประมาณไปดาเนินการ
ตามภารกิจใหส้ าเรจ็ ลลุ ว่ ง ซึ่งเปน็ ไปตามเปา้ หมายและหลกั เกณฑ์ของคณะกรรมการการกระจายอานาจ
ฯ ท่ีกาหนดขึ้นตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยคานึงถึงการกระจายงบประมาณระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอย่าง
ทั่วถึง เป็นธรรม และมีธรรมาภิบาลรวมทั้งการบริหารเงินรายได้และเงินอุดหนุนดังกล่าว ควรให้องค์กร
ปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินสามารถใช้ดุลยพินิจในการใชจ้ ่ายหรือลงทุนได้ตามกรอบภารกิจ อานาจหนา้ ท่ี และ
ตามแผนพัฒนาท้องถ่ินโดยคานงึ ถึงประโยชน์ของประชาชนในทอ้ งถ่ินและศักยภาพขององค์กรปกครอง
ส่วนทอ้ งถน่ิ เปน็ สาคัญ

คณะกรรมาธกิ ารวิสามัญฯ วฒุ ิสภา ได้มขี ้อสงั เกตในประเด็นนไ้ี ว้วา่
1) เพื่อให้ อปท. มีรายได้ท่ีเพียงพอต่อการดาเนินการตามภารกิจ จึงควรเพ่ิมประสิทธิภาพ
ในการจัดเก็บรายได้ท่ี อปท. จัดเก็บเอง และสารวจฐานภาษีประเภทใหม่ ๆ ที่ อปท. มีอานาจในการ
จัดเก็บตามกฎหมาย ทั้งนี้ ควรพัฒนาระบบฐานข้อมูลด้านการคลังของ อปท. (e-LAAS) รวมท้ัง
การเตรียมความพร้อมและสร้างความรู้ความเข้าใจในการจัดทาระบบบัญชีของ อปท. เพ่ือประโยชน์
ในการบรหิ ารงบประมาณและกาหนดนโยบายการคลังได้อยา่ งมีประสิทธภิ าพมากยงิ่ ขึน้
2) หน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง ได้แก่ คณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ิน กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น สานักงบประมาณ ควรพิจารณาทบทวนหลักเกณฑ์
การจัดสรรเงินให้แก่ อปท. ให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัญหาและบริบทของท้องถ่ินแต่ละแห่ง อีกทั้ง
คว รพิจารณามาตรการที่ เหม าะส มใน การ จูงใจ ให้ ท้อ งถ่ิน นา เงิ นสะส มม าใช้เ พื่ อให้ เกิด ปร ะโ ย ช น์
ต่อท้องถ่ิน อาทิ มาตรการลงทุนร่วมระหว่างรัฐบาลและ อปท. (Matching Fund) และการกาหนด
แนวทางการยกเว้นกฎระเบียบในการใช้จ่ายเงินสะสมของ อปท. เพ่ือให้ อปท. มีอิสระทางการคลัง
มากยิ่งขน้ึ และลดภาระการพ่ึงพางบประมาณจากรัฐบาล
3) ควรเปิดโอกาสและเพิ่มช่องทางในการจัดเก็บรายได้ให้ อปท. มีอิสระมากขึ้น โดยเพิ่ม
การกระจายอานาจสู่ อปท. ให้เป็นรูปธรรมมากย่ิงขึ้น และนาหลักของการเร่ิมต้นที่ท้องถ่ินมาใช้อย่าง
เป็นรูปธรรม ผ่านการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายท่ีเปิดโอกาสให้ อปท. ริเริ่มเป็นผู้จัดทาบริการสาธารณะ
ตามขีดความสามารถและความจาเป็นในพื้นที่ของตนเอง โดยไม่ต้องรอให้ อปท. แต่ละประเภทและ
แต่ละแหง่ มีความพรอ้ มในระดบั เดียวกันทง้ั หมด
4) ควรออกมาตรการและแนวทางกระต้นุ ส่งเสริมให้ อปท. ร่วมมือขับเคล่อื นภารกจิ และบริการ
ร่วมกับภาคส่วนอื่น ๆ ที่มิใช่รัฐมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะภาคประชาสังคมและภาคประชาชนในท้องถ่ิน
เพ่อื ให้เกิดการระดมทรพั ยากรมาใช้ในการพัฒนาท้องถน่ิ ร่วมกนั
5) เนื่องจากองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลนคร และเทศบาลเมือง เป็น อปท. ที่เป็น
หน่วยรับงบประมาณโดยตรง จึงควรทาความตกลงกับกระทรวงการคลังเพ่ือให้สามารถใช้เงินทดรอง
ราชการได้ โดยไมต่ ้องยมื เงินสะสมเพอ่ื ทดรองจ่ายในกรณีท่ีมีงบประมาณไมเ่ พยี งพอต่อการบริหาร

2. หลกั การ กฎหมาย และระเบียบทีเ่ กี่ยวขอ้ ง

 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 250 วรรค 4 กาหนดให้
รัฐต้องดาเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองโดยจัดระบบภาษีหรือการจัดสรร
ภาษีท่ีเหมาะสม รวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ เพ่ือให้

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 30 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

สามารถดาเนินการตามอานาจหน้าท่ีได้อย่างเพียงพอ โดยในระหว่างที่ยังไม่อาจดาเนินการได้ ให้รัฐ
จดั สรรงบประมาณเพอ่ื สนับสนนุ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ ไปพลางก่อน

 พระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 30(4) กาหนดให้จัดสรรภาษีและอากร
เงินอุดหนุน และรายได้อ่ืนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้สอดคล้องกับการดาเนินการตาม
อานาจและหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ แตล่ ะประเภทอย่างเหมาะสม โดยตัง้ แต่ปีงบประมาณ
พ.ศ. 2550 เป็นต้นไป ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีรายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาล
ไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 และโดยมีจุดมุ่งหมายท่ีจะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็น
สัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 โดยการจัดสรรสัดส่วนท่ีเป็นธรรม
แกอ่ งคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน และคานงึ ถึงรายได้ขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นนน้ั ดว้ ย

3. ผลการศึกษา

สานักงบประมาณของรัฐสภา (2564ค) ได้ทาการศึกษาการจัดเก็บได้ขององค์กรปกครอง
รวมถึงปัจจัยท่ีส่งผลต่อการจัดเก็บรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พบว่า รายได้ขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นประกอบด้วย รายได้จากภาษีท่ีรัฐบาลจัดเก็บและแบ่งให้ เงินอุดหนุน และรายได้
ท่ีท้องถิ่นจัดเก็บเอง ท้ังนี้ รายได้ส่วนใหญ่มาจากรายได้จากภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บและแบ่งให้ เฉล่ีย 5 ปี
ย้อนหลังคิดเป็นร้อยละ 48.97 ของรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รองลงมาคือรายได้จากเงิน
อุดหนุน เฉล่ีย 5 ปีย้อนหลังคิดเป็นร้อยละ 41.08 และรายได้ท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจัดเก็บเอง
เฉลี่ย 5 ปยี ้อนหลงั คดิ เป็นรอ้ ยละ 9.95 ตามลาดบั

สาหรับปัจจยั หลักที่ส่งผลให้การจัดเก็บรายได้เองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เป็นไปตาม
เปา้ หมาย คอื

1) ปัจจัยทางด้านกฎหมายภาษี เน่ืองจาก ในปี พ.ศ. 2563 มีการประกาศบังคับใช้ภาษาที่ดิน
และส่ิงปลูกสร้างแทนภาษีโรงเรือนและที่ดินและภาษีบารุงท้องที่ ซึ่งเป็นช่วงท่ีอยู่ในระยะปรับเปล่ียน
ของการนากฎหมายใหมม่ าใช้ ซ่งึ มกี ารยกเว้นหรือลดหย่อนการจดั เก็บภาษีในช่วงระยะสองถึงสามปีแรก
ของการจดั เกบ็ ซ่งึ ระบไุ ว้ในบทเฉพาะกาลของพระราชบัญญัตภิ าษีท่ีดินและสง่ิ ปลูกสรา้ ง พ.ศ. 2562

2) ภาวะเศรษฐกิจท่ีชะลอตัว ซึ่งเป็นผลกระทบจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-
19 ได้ส่งผลต่อผลการจัดเก็บรายได้ภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคการ
ท่องเท่ียวท่ีทาให้รายไดล้ ดลงเป็นจานวนมาก เช่น ค่าธรรมเนียมบารุงองคก์ ารบริหารส่วนจงั หวัดท่ีเรยี ก
เก็บจากผู้เข้าพักโรงแรม เนื่องจากจานวนผู้เข้าพักลดลงอย่างมากโดยเฉพาะอย่างย่ิงจังหวัดท่ีเป็นเมือง
ทอ่ งเทย่ี ว

ทั้งน้ี นอกจากปัจจัยหลัก ๆ ข้างต้นแล้ว ยังมีปัจจัยด้านอ่ืน ๆ ท่ีส่งผลกระทบทางอ้อมต่อ
การจัดเก็บรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ความพร้อมของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นในการบริหาร
จัดการรายได้เนื่องจากเป็นปีแรกของการจัดเก็บภาษีท่ีดินและส่ิงปลูกสร้าง เจ้าหน้าท่ียังอาจจะความรู้
หรือประสบการณ์ในการทางาน

4. ข้อสงั เกต PBO

สานักงบประมาณของรัฐสภา (2563ค) มีข้อเสนอแนะจากการศึกษาการจัดเก็บรายได้ของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ดังน้ี

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 31 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

1) เน่ืองจากการกาหนดเป้าหมายสัดส่วนรายได้รวมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อรายได้
สุทธิของรัฐบาลเป็นการกาหนดเป้าในภาพรวมเท่าน้ัน รัฐบาลควรกาหนดตัวชี้วัดของการจัดเก็บรายได้
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อกระตุ้นให้ท้องถ่ินพัฒนาประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้ของ
ตนเอง

2) รัฐบาลควรส่งเสริมการพัฒนาศักยภาพในการจัดเก็บรายได้ในส่วนของค่าธรรมเนียม
ใบอนุญาตและค่าปรับ ซ่ึงเป็นแหล่งรายได้รองท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดเก็บเองได้
รวมทง้ั ควรส่งเสรมิ ให้ทอ้ งถิน่ สามารถหาแหล่งรายได้ใหม่ ๆ ได้ดว้ ยตัวเอง

3) แมว้ ่าสดั สว่ นของรายได้จากภาษีท่ีรฐั บาลจดั เกบ็ และแบง่ ให้จะสูงกว่าเป้าหมายเฉลี่ยแต่ก็อยู่
ในสัดส่วนท่ีน้อยมาก หากรัฐบาลพิจารณาปรับสัดส่วนของภาษีที่รัฐแบ่งให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ทอ้ งถ่ินเพม่ิ ขน้ึ กจ็ ะทาให้องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ มรี ายไดเ้ พมิ่ มากขน้ึ

4) เนอื่ งรายได้จากการจัดเกบ็ ภาษใี นแต่ละพ้ืนท่ีมีความแตกตา่ งกันค่อนข้างมากขึ้นอยกู่ ับมูลค่า
ของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในพื้นท่ีน้ัน ๆ ทาให้ในบางพ้ืนที่ขาดแคลนเงินทุนท่ีจะใช้ในการพัฒนาชุมชน
ในขณะท่ีบางพื้นที่ท่ีอยู่ในเขตเมืองก็จะมีเงินทุนท่ีจะนาไปพัฒนาชุมชนได้อย่างเพียงพอ ซึ่งอาจนาไปสู่
การเกิดความเหล่ือมล้าในการพัฒนาพ้ืนท่ีได้ ดังน้ัน จึงควรให้มีการรวบรวมภาษีที่จัดเก็บได้แล้วจึง
พจิ ารณาจัดสรรคืนใหแ้ ตล่ ะพ้นื ท่ีตามความตอ้ งการ ความจาเป็น และงบประมาณทแ่ี ตล่ ะพ้ืนท่ไี ดร้ บั

ประเด็นท่ี 7 การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายลงทนุ ให้ครอบคลุมทุกแหลง่ เงิน

1. ข้อสงั เกตคณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั ฯ ปี 2564 ทเ่ี กี่ยวข้อง

คณะกรรมาธิการวสิ ามญั ฯ สภาผูแ้ ทนราษฎร ได้มีข้อสังเกตในประเดน็ น้ีไว้วา่
1) การจัดสรรงบประมาณเพ่ือการลงทุนของภาครฐั ควรมงุ่ เนน้ การกระตุน้ ให้เกดิ การผลิตอย่าง
ต่อเน่ืองและยั่งยืน รวมท้ังมุ่งเน้นการกระตุ้นเศรษฐกิจฐานรากที่เป็นรูปธรรม โดยงบประมาณที่ลงไป
จะต้องสามารถกระตุ้นเศรษฐกิจพื้นฐาน การสร้างงาน สร้างรายได้ กระตุ้นการลงทุนของภาคเอกชน
ทั้งจากในและต่างประเทศให้กลับมาฟ้ืนตัวได้ พัฒนาความสามารถในการแข่งขันและกระตุ้นการเติบโต
ทางเศรษฐกิจของประเทศ ท่ีก่อให้เกิดความเท่าเทียมของการกระจายรายได้และส่งผลต่อการพัฒนา
คณุ ภาพชีวติ ของประชาชนและสงั คม ท้ังในระยะสัน้ และระยะยาว
คณะกรรมาธิการวิสามญั ฯ วุฒิสภา ไดม้ ีข้อสังเกตในประเด็นนไ้ี ว้ว่า
1) รัฐบาลควรพิจารณาหาแหล่งเงินทุนอ่ืนควบคู่กันไปเพ่ือให้เกิดการเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกิจ
อย่างต่อเนื่อง โดยควรมุ่งเน้นให้เกิดผลในทางปฏบิ ัติตามแผนร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนระยะยาว
พ.ศ. 2563 - 2570 (Public Private Partnership : PPP) ให้มากย่ิงข้ึน นอกจากน้ียังมีแผนงาน
ยุทธศาสตร์ท่ีเก่ียวข้องกับการลงทุนในระยะยาว เช่น กองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเพ่ืออนาคตประเทศ
ไทย (Thailand Future Fund : TFFIF) และโครงการเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก เป็นต้น ซึ่งการ
ดาเนนิ งานตามแผนงานดังกล่าวจะเป็นอีกแรงขบั เคลือ่ นทสี่ าคญั ทางเศรษฐกิจไดเ้ ปน็ อยา่ งดี

2. หลักการ กฎหมาย และระเบียบที่เกยี่ วขอ้ ง

 พระราชบัญญตั ิวินยั การเงนิ การคลังของรัฐ พ.ศ. 2561
มาตรา 20(1) กาหนดให้การต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณรายจ่ายลงทุนต้องมี
จานวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปีและต้องไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนท่ีขาดดลุ

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 32 สานักงบประมาณของรฐั สภา

วิเคราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ของงบประมาณประจาปีนั้น และในกรณีที่การตั้งงบประมาณรายจ่ายไม่สามารถดาเนินการตาม
หลักเกณฑ์ท่ีกาหนดไว้ได้ ให้แสดงเหตุผลความจาเป็นและมาตรการในการแก้ไขต่อรัฐสภาพร้อมกับการ
เสนอร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปดี ้วย

 พระราชบัญญตั ิการรว่ มลงทนุ ระหว่างรฐั และเอกชน พ.ศ. 2562
มาตรา 8 โครงการร่วมลงทุนที่มีมูลค่าต้ังแต่ห้าพันล้านบาทขึ้นไปหรือมูลค่าท่ีกาหนดเพิ่มขึ้น
โดยกฎกระทรวงต้องดาเนินการตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขท่ีกาหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้
หลักเกณฑ์และวิธกี ารคานวณมูลค่าของโครงการร่วมลงทุนตามวรรคหนึ่งให้เป็นไปตามท่ีคณะกรรมการ
ประกาศกาหนด
มาตรา 9 โครงการร่วมลงทุนท่ีมีมูลค่าต่ากว่าห้าพันล้านบาทหรือต่ากว่ามูลค่าท่ีกาหนดเพ่มิ ข้ึน
โดยกฎกระทรวงใหด้ าเนนิ การตามหลักเกณฑแ์ ละวิธกี ารที่คณะกรรมการประกาศกาหนด
มาตรา 12 ให้สานักงานจัดทาแผนการจัดทาโครงการร่วมลงทุนที่สอดคล้องกับแผนแม่บทด้าน
การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและด้านสังคมของประเทศท่ีสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม
แหง่ ชาตจิ ัดทาขึ้น และนาเสนอต่อคณะกรรมการเพ่ือพจิ ารณาให้ความเหน็ ชอบ
มาตรา 13 ใหม้ คี ณะกรรมการคณะหนึ่งเรยี กว่า “คณะกรรมการนโยบายการรว่ มลงทนุ ระหว่าง
รัฐและเอกชน” ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง
เป็นรองประธานกรรมการ ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ เป็นกรรมการและ
เลขานกุ าร
มาตรา 29 เม่ือสานักงานเห็นว่าหลักการของโครงการร่วมลงทุนและรายงานการศึกษาและ
วิเคราะห์โครงการมีความครบถ้วน ให้สานักงานเสนอคณะกรรมการเพ่ือพิจารณาให้ความเห็นชอบ
หลักการของโครงการร่วมลงทุน โดยให้มีความเห็นของสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม
แห่งชาติและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเสนอประกอบการพิจารณาไปพร้อมกัน และในกรณีท่ีโครงการน้ัน
จะต้องมีการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน ให้มีความเห็นของสานักงบประมาณ หรือในกรณีท่ี
ต้องมีการใช้จ่ายเงินจากเงินกู้ท่ีเป็นหนี้สาธารณะให้มีความเห็นของสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ
ประกอบการพิจารณาด้วยเม่ือคณะกรรมการให้ความเห็นชอบหลักการของโครงการร่วมลงทุน ให้
คณะกรรมการแจ้งผลการพิจารณาให้รัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดนาเสนอหลักการของโครงการร่วม
ลงทนุ ดงั กลา่ วตอ่ คณะรฐั มนตรีเพ่อื พิจารณาอนุมตั ิใหด้ าเนินโครงการร่วมลงทนุ ตามหลักการน้นั ต่อไป
มาตรา 51 ให้จัดตั้งกองทุนข้ึนกองทุนหน่ึงในกระทรวงการคลังเรียกว่า “กองทุนส่งเสริมการ
รว่ มลงทนุ ระหวา่ งรฐั และเอกชน” โดยมวี ตั ถุประสงค์เพอ่ื สนบั สนนุ การปฏบิ ตั ิตามพระราชบญั ญตั นิ ี้

3. ผลการศกึ ษา

 แผนการจดั ทาโครงการรว่ มลงทนุ พ.ศ. 2563 - 2570
คณะกรรมการนโยบายการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนได้มีมติเห็นชอบแผนการจัดทา
โครงการร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 – 2570 (แผนร่วมลงทุน PPP) เม่ือวันท่ี 15 เมษายน 2563 ตามมาตรา
12 แห่งพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 ซ่ึงได้นาหลักการสาคัญรวมถึง
นโยบายและทิศทางในการพัฒนาประเทศท่ีกาหนดไว้ในแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ มาใช้เป็น
กรอบแนวคดิ ในการดาเนินการ โดยแผนร่วมลงทนุ PPP มีการบรรจโุ ครงการจานวน 11 ประเภทกิจการ

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 33 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ที่หน่วยงานประสงค์จะร่วมลงทุนท้ังหมด 92 โครงการ มูลค่าการลงทุนประมาณ 1.09 ล้านล้านบาท
โครงการในแผนดังกลา่ วจะแบง่ ความเรง่ ดว่ นของโครงการเป็น 3 ระดบั คอื

1) High Priority (เร่งด่วนมาก)
2) Normal (เร่งด่วนทว่ั ไป)
3) Initiative (ไมเ่ รง่ ดว่ น และกาลงั ศึกษา)
PPP เป็นการร่วมกันพัฒนาและให้บริการสาธารณะของภาครัฐและเอกชนโดยทั้งสองฝ่ายจะมี
การจดั สรรผลประโยชนแ์ ละความเสยี่ งร่วมกัน รูปแบบการลงทนุ แบ่งเปน็ 2 แบบหลัก ๆ คอื
1) BOT (Built-Operate-Transfer) เอกชนสร้างและมีสิทธ์ิในโครงสร้างต้ังแต่วันแรกจนหมด
สัมปทาน เมื่อหมดสัมปทานจึงโอนทรัพย์สินให้แก่รัฐ ซึ่งเอกชนสามารถทาอะไรกับโครงการก็ได้โดยไม่
ต้องขออนญุ าต ตัวอย่างเช่น โครงการ BTS ส่วนสมั ปทาน
2) BTO (Built-Transfer- Operate) เอกชนสร้างโครงสร้างและอุปกรณ์ต่าง ๆ ตามสัญญา
แลว้ ยกให้รัฐบาลเปน็ เจ้าของ และรัฐก็ให้สทิ ธใ์ิ นการบรหิ ารและซอ่ มบารุงโครงการ แตก่ ารปรบั ปรงุ แก้ไข
ตา่ ง ๆ ตอ้ งขออนุญาตจากทางรัฐทุกอย่าง ตัวอย่างเช่น โครงการ MRT สนี ้าเงิน

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 34 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะหแ์ นวทางการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ตารางที่ 2 โครงการ High Priority PPP Project จานวน 18 โครงการ
ตามแผนการจดั ทาโครงการรว่ มลงทุน พ.ศ. 2563 – 2570

ลาดบั ชอื่ โครงการ มลู ค่าลงทุนรวม (ล้านบาท) ระยะเวลา หน่วยงาน แนวทางกรรมสิทธ์ิ

รัฐบาล เอกชน รวม ดาเนินการ เจ้าของโครงการ ทรพั ย์สิน

กิจการถนน ทางหลวง ทางพเิ ศษ การขนส่งทางถนน

1 ทางพิเศษสายกระทู้-ป่าตอง จงั หวดั ภูเก็ต 5,792 8,384 14,176 2560-2568 กทพ. BTO

2 ทางหลวงพิเศษระหวา่ งเมอื ง - 7,965 7,965 2560-2566 กรมทางหลวง BTO

สายบางปะอิน-นครราชสีมา

3 ทางหลวงพิเศษระหวา่ งเมอื ง - 6,089 6,089 2560-2566 กรมทางหลวง BTO

สายบางใหญ่-กาญจนบุรี

4 บริหารจดั การที่พกั รมิ ทาง 113 1,493 1,606 2562-2566 กรมทางหลวง BTO

สายบางปะอิน-นครราชสีมา

5 บรหิ ารจดั การท่ีพักรมิ ทาง 360 1,094 1,454 2562-2566 กรมทางหลวง BTO

สายบางใหญ่-กาญจนบุรี

6 บริหารจดั การที่พกั รมิ ทาง 492 326 818 2562-2565 กรมทางหลวง BTO

ชว่ งพัทยา-มาบตาพุด

7 ศูนยเ์ ปลี่ยนถา่ ยการขนส่งสินค้าเชยี งของ 2,140 29 2,169 2560-2563 กรมการขนส่งทางบก BOT

จ.เชยี งราย

8 สถานขี นส่งสินค้า จ.นครพนม 959 257 1,216 2562-2565 กรมการขนส่งทางบก BTO

กิจการรถไฟ รถไฟฟ้า การขนส่งทางราง

9 รถไฟฟ้าสายสีส้ม ชว่ งบางขนุ นนท์-มนี บุรี 107,193 128,127 235,320 2561-2569 รฟม. BTO

10 รถไฟฟ้าสายสีมว่ ง ชว่ งเตาปูน-ราษรบ์ ูรณะ 112,952 11,840 124,792 2563-2569 รฟม. BTO

11 รถไฟฟ้าสายสีน้าเงนิ ชว่ งบางแค-พุทธมณฑล สาย 4 14,935 6,262 21,197 2563-2569 รฟม. BTO

12 ขนส่งมวลชลโดยระบบราง (Monorail) 15,634 1,952 17,586 2561-2568 อบจ.สงขลา BOT

กิจการท่าเรือ การขส่งทางนา (ท่าเรืออุตสาหกรรมมาบตาพดุ )

13 บริหารจัดการท่าเทียบเรือสาธารณะ - 17,366 17,366 2561-2565 การนคิ มอุตสาหกรรมฯ BOT

ขนถา่ ยสินค้าเหลว

14 บรหิ ารจัดการท่าเทียบเรือสาธารณะ 747 631 1,378 2562-2565 การนคิ มอุตสาหกรรมฯ กรรมสิทธขิ์ องรัฐ

ขนถา่ ยสินค้าท่ัวไป

กิจการโรงพยาบาล การสาธารณสุข

15 ศูนยก์ ารแพทยก์ ระทรวงสาธารณสุข - 8,220 8,220 2561-2567 กรมการแพทย์ BTO

16 ศูนยก์ ารแพทยเ์ ฉพาะทาง รพ.หาดใหญ่ - 1,670 1,670 N/A ส้านกั งานปลัดกระทรวง BOT

จ.สงขลา สาธารณสุข

กิจการที่อยู่อาศัยสิ่งอานวยความสะดวกสาหรบั ผู้มรี ายได้น้อย หรือปานกลาง ผู้สูงวยั ผู้ดอ้ ยโอกาส หรือผู้พกิ าร

17 เคหะชมุ ชนเชยี งใหม่ (หนองหอย) อ.เมอื ง 2,413 3,137 5,550 2561-2564 การเคหะแห่งชาติ BOT

จ.เชยี งใหม่

18 ศูนยท์ ่ีพักอาศัยผู้สูงอายคุ รบวงจร บางละมุง - 3,477 3,477 2562-2566 กรมกิจการผู้สูงอายุ BOT

รวมมคู ่าทังสิน 263,730 208,319 472,049 รปู แบบ BTO จ้านวน 11 โครงการ

คดิ เปน็ รอ้ ยละ 55.87 44.13 100.00 รูปแบบ BOT จา้ นวน 6 โครงการ , รูปแบบอื่น จ้านวน 1 โครงการ

ทีม่ า: แผนการจัดทาโครงการร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 – 2570 สานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกจิ (2563)

จากโครงการตามแผนร่วมลงทุน PPP จานวน 92 โครงการ เป็นโครงการร่วมลงทุนท่ีมี
รายละเอียดข้อมูลครบถ้วนตามมาตรา 12 แห่ง พ.ร.บ. การร่วมลงทุนฯ ปี 2562 จานวน 27 โครงการ
ประมาณการมลู ค่าการลงทนุ รวม 684,317 ล้านบาท เป็นโครงการรว่ มลงทนุ ในกลุม่ ท่มี ีความสาคัญและ
ความจาเป็นเร่งด่วน (High Priority PPP Project) จานวน 18 โครงการ มูลค่าลงทุนรวมประมาณ
472,049 ล้านบาท โดยเปน็ การลงทุนจากภาครฐั คิดเป็นรอ้ ยละ 55.87 และการลงทุนจากเอกชนคดิ เป็น
ร้อยละ 44.13 (ตามตารางท่ี 2) ท้ังน้ี แผนร่วมลงทุนฯ จะมีการปรับปรุงเม่ือมีการปรับปรุงแผนแมบ่ ทฯ
ของสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือเพ่ือให้สอดคล้องกับสถานการณ์ท่ี
เปลี่ยนแปลงไป ซ่ึงแผนการจัดทาโครงการ PPP จะช่วยสร้างความสนใจ และดึงดูดให้เอกชนเข้ามารว่ ม
ลงทุนในโครงการร่วมลงทุนภายใต้แผนดังกล่าว เพื่อลดข้อจากัดการลงทุนจากเงินงบประมาณแผ่นดิน

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 35 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

วิเคราะหแ์ นวทางการจัดทาํ งบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

และเงินกู้จากภาครัฐ ตลอดจนสามารถเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการแก่ประชาชนจากความรู้
ความสามารถ ความเชี่ยวชาญ และนวัตกรรมของเอกชนในการให้บริการสาธารณะ (สํานักงาน
คณะกรรมการนโยบายรฐั วิสาหกจิ , 2563)

 การดําเนนิ โครงการ PPP ท่ีผ่านมา
ท่ผี ่านมาประเทศไทยมีประสบความสาํ เรจ็ ในการใช้โครงการ PPP ตวั อย่างเชน่
1) โครงการโรงไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (EGAT) วงเงินลงทุน 363,000
ล้านบาท ลักษณะโครงการเป็นแบบ Build Own Operate: (BOO) โดยเอกชนร่วมลงทุนผลิตไฟฟ้าใน
รูปของโครงการผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระหรือโครงการผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่หรือ Independent Power
Producer (IPP) โดยทําการผลิตไฟฟ้าภายใต้เง่ือนไขท่ี EGAT กําหนด แล้วขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้กับ
EGAT แต่เพียงผู้เดียว ระบบที่ผู้ผลิตขายไฟฟ้าให้กับ EGAT แต่เพียงผู้เดียวเรียกว่า Single Buyer
Enhancement หรอื SBE จากนั้น EGAT ก็จะนําไฟฟ้าไปขายตอ่ ใหก้ ับการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) การ
ไฟฟา้ ภมู ภิ าค (กฟภ.) และลกู ค้าโดยตรงของ EGAT
2) โครงการรถไฟฟ้า BTS ของกรุงเทพมหานคร ได้ให้สัมปทานกับบริษัทระบบขนส่งมวลชน
กรุงเทพ จํากัด(มหาชน) เพ่ือพัฒนาและดําเนินการโครงการรถไฟฟ้า โดยมีอายุสัญญา 30 ปี โดย
บริษัทเอกชนเป็นผู้ลงทุนโครงการและโอนกรรมสิทธ์ิให้กับกรุงเทพมหานคร ภายหลังก่อสร้างเสร็จ
ในขณะทีบ่ ริษัทฯ สามารถจดั เก็บรายได้ตลอดช่วงอายุสัมปทาน
3) การดําเนินโครงการ PPP ในโครงการลงทุนภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 จาก
การประชุมคณะกรรมการรัฐมนตรีเศรษฐกิจ เม่ือวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2552 ได้มีการแต่งตั้ง
คณะกรรมการเพ่ือพิจารณาแนวทางการเพ่ิมบทบาทภาคเอกชนในรูปแบบ PPP เพื่อพิจารณา
แนวนโยบายที่เก่ียวข้องกับการดําเนินโครงการลงทุนภาครัฐในรูปแบบ PPP และกําหนดข้ันตอนและ
กระบวนการทํางานในการให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนให้มีความชัดเจนและสอดคล้องกับพระราชบัญญัติ
วา่ ด้วยการใหเ้ อกชนเขา้ ร่วมงานหรอื ดําเนนิ การในกิจการของรฐั พ.ศ. 2535 และกฎหมายอ่ืนท่ีเกย่ี วขอ้ ง
ทั้งน้ี การลงทุนตามกรอบแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจฯ โครงการภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง พบว่า
มีเพียงสาขาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านการขนส่งโลจิสติกส์ในเร่ืองของโครงการระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน
ซึง่ คิดเปน็ เพยี งร้อยละ 1.9 ของงบลงทุนภายใต้แผนปฏิบัตกิ ารไทยเขม้ แข็ง 2555 โดยมีรูปแบบท่ีภาครัฐ
ลงทุนในงานโยธาประมาณร้อยละ 80 และภาคเอกชนลงทุนระบบรถไฟฟ้า ตัวรถไฟฟ้าและการเดินรถ
ประมาณร้อยละ 20 ของวงเงนิ อนมุ ตั โิ ครงการ (สํานกั งานเศรษฐกิจการคลงั , 2553)

ตารางที่ 3 ตัวอย่างโครงการ PPP ภายใต้แผนปฏบิ ตั ิการไทยเขม้ แข็ง 2555

โครงการภายใต้ TKK วงเงิน (ล้านบาท)
1. โครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วง 2,740
2. โครงการรถไฟฟ้ามหานคร สายเฉลิมรชั มงคล 6,472
3. โครงการรถไฟฟ้าสายสเี ขยี วอ่อน (อ่อนนุช สมุทรปราการ) 3,530
4. โครงการรถไฟฟ้าสายสีเขยี วเขม้ สายเหนือ หมอชติ -สะพานใหม่ 5,474

และสายใตแ้ บริ่ง-สมุทรปราการ 22,716
รวม 1.9%

สัดส่วนการลงทุนของ PPP ตอ่ การลงทุนรวม 1.296 ลา้ นล้านบาท

ท่ีมา: สาํ นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

สํานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 36 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะห์แนวทางการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

ข้อมูลจากเว็บไซต์สานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ พบว่า โครงการท่ีมีการร่วม
ลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (Public Private Partnership: PPP) มีจานวนทั้งสิ้น 35 โครงการ
นอกจากน้ี ยงั มีการจัดต้ังกองทุนส่งเสรมิ การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน โดยมวี ัตถุประสงค์เพื่อการ
ว่าจ้างที่ปรึกษาตามท่ีกาหนดไว้ในพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่ารัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 และ
ประกาศคณะกรรมการนโยบายการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชนท่ีออกตามความในมาตรา 9 แห่ง
พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 รวมท้ังการพัฒนาฐานข้อมูลและองค์
ความรู้ และการเผยแพร่ อบรม ใหค้ วามรู้ และใหค้ าแนะนาเก่ยี วกับการร่วมลงทนุ ระหวา่ งรัฐและเอกชน

 โครงการลงทนุ ภาครัฐทเ่ี ป็นโครงการเงนิ กู้
ข้อมูลจากสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) พบว่า ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 มี
โครงการลงทุนภาครัฐท่ีเป็นโครงการเงินกู้ที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติและอยู่ระหว่างดาเนนิ โครงการในสาขา
การลงทุนต่าง ๆ เช่น สาขาคมนาคมขนส่ง สาขาพลังงาน สาขาประปา และสาขาที่อยู่อาศัย เป็นต้น
โดยในปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 มโี ครงการที่อยู่ระหวา่ งดาเนินการ 115 โครงการ 1 แผนงาน (แผนงาน
เงินกู้เพื่อฟ้ืนฟูเศรษฐกิจและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน (เงินกู้ DPL) โดยมีกรอบวงเงินตามมติ
คณะรัฐมนตรี จานวน 1,897,678.07 ล้านบาท โดย ณ สิ้นเดือนเมษายน 2564 มีผลการเบิกจ่ายสะสม
แล้ว จานวน 939,538.96 ล้านบาท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 49.51 ของกรอบวงเงนิ ตามมติคณะรฐั มนตรี
 กองทนุ รวมโครงสรา้ งพ้นื ฐานเพอื่ อนาคตประเทศไทย
กองทนุ รวมโครงสร้างพ้นื ฐานเพื่ออนาคตประเทศไทย (Thailand Future Fund: TFFIF) จัดตง้ั
ข้ึนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นแหล่งเงินทุนทางเลือกใหม่ของภาครัฐเพื่อสนับสนุนการลงทุนในโครงการ
โครงสร้างพื้นฐานให้แก่หน่วยงานของรัฐ อันจะช่วยลดภาระทางการคลังของรัฐในการลงทุน และทาให้
รฐั สามารถจัดสรรงบประมาณและวงเงินกู้ไปใชพ้ ัฒนาโครงสรา้ งอ่ืน ๆ ทมี่ คี วามจาเป็นและเกิดประโยชน์
ต่อเศรษฐกิจและสังคม เช่น โครงการด้านสาธารณสขุ เพ่ือรองรับสังคมผู้สูงอายุในอนาคต โครงการด้าน
การศึกษาเพื่อพัฒนาคุณภาพประชากรในประเทศ เป็นต้น และยังเป็นช่องทางให้นักลงทุนและผู้มีเงิน
ออม นอกจากน้ี TFFIF จะสนับสนุนนักลงทุนท่ีเป็นผู้แทนประชากรรายย่อยให้มีโอกาสในการลงทุน
ระยะยาว เช่น กองทุนบาเหน็จบานาญข้าราชการ กองทุนสารองเล้ียงชีพ และบริษัทประกัน ซึ่งล้วนถกู
จัดต้ังข้ึนเพื่อประโยชน์ของประชาชน ในทรัพย์สินของภาครัฐที่มีคุณภาพและมีผลตอบแทนที่ม่ันคง
(ข้อมูลจากเว็บไซต์สานักงานบริหารหนี้สาธารณะ) ซ่ึงปัจจุบัน TFFIF มีการลงทุนในโครงการทางพิเศษ
ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย 2 โครงการ ได้แก่ โครงการทางพิเศษฉลองรัช (รามอินทรา-อาจ
ณรงค)์ และโครงการทางพเิ ศษบรู พาวถิ ี (บางนา-ชลบุรี)

4. ขอ้ สังเกตของ PBO

1) แม้ว่าในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 รัฐบาลจะจัดสรรงบประมาณรายจ่ายลงทุน จานวน
624,399.9 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 20.1 ของงบประมาณรายจ่ายประจา สูงกว่ากรอบวินัย
การเงินการคลังของรัฐที่กาหนดสัดส่วนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี
แต่รายจ่ายลงทุนยังมีจานวนน้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุล จานวน 700,000 ล้านบาท โดยรัฐบาลได้
กาหนดมาตรการในการแก้ไขกรณีดังกล่าวโดยการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ (PPP) และการ
ลงทนุ ของหน่วยงานในกองทุนรวมโครงสรา้ งพ้นื ฐานเพ่ืออนาคตประเทศไทย (Thailand Future Fund)
รวมทั้งพิจารณาการใช้เงินกู้เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ตามมาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติการ

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 37 สานักงบประมาณของรัฐสภา

วเิ คราะห์แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

บริหารหน้สี าธารณะ พ.ศ. 2548 และท่ีแกไ้ ขเพมิ่ เตมิ ซ่งึ จะทาใหม้ เี มด็ เงนิ จานวนไม่นอ้ ยท่จี ะชว่ ยกระตุ้น
เศรษฐกจิ เพื่อขบั เคล่ือน GDP ของประเทศต่อไป

2) รัฐบาลควรแสดงแหล่งท่ีมาของเงินนอกงบประมาณท่ีนามาสมทบเงินงบประมาณให้
ครอบคลุมทุกแหล่งเงิน อาทิ เงินกู้ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public Private
Partnership) การลงทุนของรัฐวิสาหกิจกองทุนรวมโครงสร้างพ้ืนฐานเพื่ออนาคตประเทศไทย
(Thailand Future Fund) เพอื่ เปน็ ขอ้ มูลประกอบการพิจารณางบประมาณของฝ่ายนติ บิ ัญญัติ

3) รฐั บาลควรใหค้ วามสาคญั กับการประเมินโครงการก่อนเริ่มดาเนนิ การ โดยพิจารณาถึงความ
จาเป็นเร่งด่วน ความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ แผน และนโยบายของรัฐบาล การประเมินความเสี่ยง
การประเมนิ ความพร้อมในการดาเนินโครงการท่ีจะส่งผลกระทบต่อความสาเร็จของโครงการ เช่น ความ
พร้อมในด้านการได้มาซ่ึงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในการใช้ทรัพย์สิน ผลกระทบต่อประชาชนจากการดาเนิน
โครงการ และกฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ หรือคาส่ังท่ีส่งผลกระทบต่อความสาเร็จของโครงการ
รวมท้ังควรรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนท่ีเก่ียวข้อง ก่อนท่ีจะอนุมัติโครงการเพ่ือลดความขัดแย้ง
ระหวา่ งภาครฐั กับประชาชนที่อาจจะเกดิ ข้ึน และลดค่าเสียโอกาสในการเลือกดาเนินการในโครงการอื่น
ทม่ี คี วามจาเป็นและมีความพรอ้ มมากกวา่

ประเดน็ ที่ 8 การจัดสรรงบประมาณสาหรบั กลุม่ เปราะบางทางสงั คม

1. ข้อสงั เกตคณะกรรมาธิการวสิ ามญั ฯ ปี 2564 ทเี่ กยี่ วข้อง

คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามัญฯ สภาผู้แทนราษฎร ได้มขี ้อสงั เกตในประเด็นน้ีไวว้ ่า
1) กระทรวงการคลังควรให้การสนับสนนุ โดยใช้หลักสิทธิเสมอภาคในการสนับสนุนเงินเยียวยา
ตามนโยบายของรัฐ ไม่ควรให้ประชาชนต้องลาบากเดือดร้อนหรือแสดงความยากจนก่อนที่จะได้รับ
ความช่วยเหลือจากภาครัฐเพราะอาจมีค่าบริหารจัดการมากกว่าการให้สิทธิเสมอภาค เป็นการสร้าง
กาลังซอื้ ให้กับประชาชนซง่ึ เปน็ การกระตุน้ เศรษฐกิจรปู แบบหนงึ่
2) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่นั คงของมนุษย์ควรลดงบประมาณในการจัดการอบรม
ในหลกั สูตรต่าง ๆ และนางบประมาณท่ปี รับลดได้ไปใชใ้ นการให้ความช่วยเหลอื ผูด้ อ้ ยโอกาส
คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั ฯ วุฒิสภา ไดม้ ขี ้อสงั เกตในประเดน็ นี้ไว้ว่า
1) การจัดทาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีควรให้ความสาคัญกับการจัดสรร
งบประมาณเพื่อการฟ้ืนฟู บรรเทาและแก้ปัญหาผู้ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อ
ไวรัสโคโรนา 2019
2) ในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณเพื่อรองรับการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุควรให้ความสาคัญกับ
การจดั สรรงบประมาณให้เหมาะสมเพ่ือดูแลสวัสดิการให้แกผ่ ูส้ ูงอายทุ จ่ี ะมีจานวนเพ่ิมข้นึ และหน่วยงาน
ท่ีเกี่ยวข้องควรเร่งผลักดันมาตรการต่าง ๆ ในการดูแลผู้สูงอายุควบคู่ไปกับสร้างความรู้และความ
ตระหนักถึงความสาคัญของการออมเพ่ือการชราภาพ เพื่อให้ผู้สูงอายุสามารถดารงชีวิตอยู่ได้อย่าง
สมศักด์ิศรี ทั้งน้ี ในการส่งเสริมการออมเพื่อการชราภาพเพิ่มเติมจากท่ีมีอยู่ในปัจจุบันหน่วยงานท่ี
เกี่ยวข้องอาจพิจารณาจัดตั้งกองทุนบาเหน็จบานาญแหง่ ชาตเิ พ่ือเป็นกองทุนการออมภาคบังคับสาหรับ
แรงงานในระบบที่มีอายุตั้งแต่ 15 – 60 ปี ครอบคลุมลูกจ้างเอกชน ลูกจ้างชั่วคราวส่วนราชการ
พนกั งานราชการ เจา้ หน้าที่องค์การมหาชน และพนกั งานรฐั วิสาหกจิ ทีไ่ ม่เป็นสมาชิกกองทนุ สารองเล้ียง

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 38 สานกั งบประมาณของรัฐสภา