รายงานวิชาการ เรื่อง การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

2/2562

การมีสว่ นรว่ มของประชาชน
ในกระบวนการงบประมาณ

สํานกั งบประมาณของรฐั สภา
สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร



การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

คาํ นาํ

การศึกษาเร่ือง “การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ” เลมนี้ ผูศึกษาไดศึกษา
คนควา จดั ทําขึ้นโดยมีวัตถุประสงคเพื่อศกึ ษาความสําคัญ หลกั การและแนวคิดเก่ยี วกบั การการมีสวนรวมของ
ประชาชนในกระบวนการงบประมาณ โดยไดศึกษาประเด็นการมีสวนรวมท่ีระบุไวในกฎหมายและระเบียบท่ี
เกี่ยวของ แนวทางของตางประเทศท่ีนํางบประมาณแบบมีสวนรวม (Participatory Budget) มาใชดําเนินการ
กระบวนการงบประมาณของประเทศไทย การมีสวนรวมของประชาชนและการรับฟงความคิดเห็นราง
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ พ.ศ.2562-2563 รวมถึง ขอเสนอแนะ มาตรการ
หรือแนวทางท่ีจะสามารถนําไปประยุกตใชกับกระบวนการงบประมาณ เพื่อใหเกิดความคุมคาจากการใชจาย
งบประมาณรายจา ยประจําปมากยง่ิ ขน้ึ

สํานักงบประมาณของรัฐสภาหวังเปนอยางย่ิงวา รายงานฉบับน้ีจะเปนประโยชนตอสมาชิกรัฐสภา
กรรมาธิการฯ และผูสนใจ เพื่อใชเปนขอมูลประกอบการพิจารณารางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจาย
ประจําป

สํานกั งบประมาณของรฐั สภา
พฤษภาคม 2562

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร ก สํานกั งบประมาณของรัฐสภา



การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

บทสรุปผบู ริหาร

เปาหมายที่สําคัญของการบริหารจัดการที่ดี (Good Governance) โดยเฉพาะภาครัฐท่ีจะตองมีการ
จัดทํานโยบายสาธารณะและจัดสรรทรัพยากรท่ีมีอยูอยางจํากัดใหเกิดประโยชนสูงสุดตอชุมชนสังคมและ
ประเทศชาติ งบประมาณรายจายประจําปจึงเปนสะพานเช่ือมระหวางนโยบายสาธารณะกับประชาชน ปจจัย
สําคัญประการหนึ่งที่จะทําใหเกิดฉนั ทามติระหวางภาครัฐและประชาชนไดคือ “การมีสวนรว มในกระบวนการ
งบประมาณ” เพราะจะทําใหลดคาใชจายและความสูญเสียงบประมาณ การใชจายงบประมาณท่ีผานมามี
ตัวอยางโครงการจํานวนมากท่ี เกิดการสูญเสียงบประมาณจากการขาดการมีสวนรวมของประชาชนต้ังแตเร่ิ ม
โครงการ อยางไรก็ตาม กฎหมายและระเบียบตางๆไดกําหนดประเด็นการมีสวนรวมในการพัฒนาประเทศไว
แตสวนใหญภาครัฐมักทําเพียง “การใหขอมูล หรือ รับฟงความคิดเห็น หรือ ประชาพิจารณ” ตามที่กฎหมาย
กําหนดไวเทานั้น สงผลการตอตาน และเกิดการเผชิญหนาระหวางภาครัฐกับประชาชน สงผลใหไมสามารถ
ดําเนนิ โครงการได

การนํา “ระบบงบประมาณแบบมีสวนรวม (Participatory Budgeting)” จะทําใหประชาชนมีสวน
รวมเก่ียวกับการใชจา ย ติดตาม ตรวจสอบ ทําใหการใชจ ายมเี หตผุ ล โปรง ใส ตรวจสอบได การศึกษาครั้งนี้ จึง
มีวัตถุประสงค เพื่อศึกษาการมีสวนรวมตามกรอบกฎหมาย การมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณของ
ประเทศไทยและตางประเทศ ปญหาและอุปสรรคดานการมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณ และ
ขอ เสนอแนะทีจ่ ะเปน ประโยชนตอ การจัดสรรงบประมาณรายจา ยประจาํ ป

การทบทวนวรรณกรรม ไดศึกษากระบวนการงบประมาณ ความหมาย หลักการและปจจัยที่สําคัญ
ของการมีสวนรวม ตัวแบบของการมีสวนรวม เทคนิคการมีสวนรวม งบประมาณแบบมีสวนรวมของ
ตางประเทศ กฎหมาย ระเบียบที่เกี่ยวของกับการมีสวนรวมตางๆ งานวจิ ัย และตัวอยางเคร่อื งมือตางๆที่ใชใน
ตางประเทศ

ผลการศึกษา สามารถแบงออกไดเปน 4 ประเด็นคอื
1. ภาครัฐยังไมไดใหความสําคัญกับการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

มากนัก ท่ีผานมาดําเนินการเพียง “ระดับใหขอมูลขาวสาร หรือรวมแสดงความคิดเห็น” เพื่อใหเปนไปตาม
กรอบกฎหมายเทาน้ัน กฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวของสวนใหญสงเสริมใหประชาชนมีสวนรวมใน
กระบวนการนโยบายสาธารณะโดยไมไ ดระบแุ นวทางดําเนินการอยางชดั เจน และไมไดกาํ หนดประเดน็ “การมี
สวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ”ไว ทําใหถูกละเลยเรื่องงบประมาณ หากจําแนก
กระบวนการงบประมาณออกเปน 2 ระดับคือ ระดับรัฐบาล และ โดยท้ัง 2 ระดับอํานาจตัดสินใจสุดทายยัง
เปนของภาครฐั จึงทาํ ใหป ระชาชนไมส นใจทีจ่ ะมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณเทาท่ีควร

2. รูปแบบงบประมาณในตางประเทศมีความแตกตางกันตามกลุมประเทศ เชน หากเปน
ประเทศกําลังพัฒนาระดับของการมีสวนรวมจะอยูในระดับรวมรับฟง แตหากเปนประเทศที่พัฒนาแลว
ประชาชนจะตื่นตัวท่ีจะมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณมากกวา นอกจากนี้ดัชนีความโปรงใสของ
งบประมาณ (OBI) กาํ หนดใหการมีสวนรวมเปนหนงึ่ ในตวั ชว้ี ดั โดยเนนการวดั คณุ ภาพรายงานตางๆ ประเทศที่
ไดคะแนนสูงในเอเชียคือ เกาหลีใต และฟลิปปน ส จงึ นําเครื่องมอื และแนวทางตา งๆที่เปน Best Practice มา
ศึกษาเพ่ือประยุกตใชกับกระบวนการงบประมาณของไทย เชน ตัวอยางรายงานที่เก่ียวของกับการจัดทํา
อนมุ ัติ ติดตามและประเมินผลงบประมาณ

สํานกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร ข สํานักงบประมาณของรฐั สภา



การมีสวนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

3. ขอคนพบอ่ืนๆท่ีเปนอุปสรรคดานการมีสวนรวมจากการจัดสรรงบประมาณ เชน
(1) งบประมาณที่จัดสรรลงพ้ืนที่เดียวกันมีอยูหลายแผนงานทําใหประชาชนไมทราบวงเงินงบประมาณและ
โครงการท้ังหมดท่ีลงพ้ืนท่ีของตนจึงไมมีชองทางการเขาไปมีสวนรวมแสดงความคิดเห็น (2) คาใชจายหรือ
โครงการตามแผนงานพ้ืนฐาน และแผนงานบูรณาการตามยุทธศาสตรสวนใหญดําเนินการโดยสวนราชการ
ไมไดเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมวางแผนหรือบริหาร ทําใหไมบรรลุวัตถุประสงคตามที่กําหนดไว
(3) งบประมาณที่จัดสรรใหทองถิ่นซึ่งตามทฤษฎีแลวเปนงบประมาณที่เปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมสูง
ท่ีสุด แตกลับมีสัดสวนเพียงรอยละ 10 ของวงเงินงบประมาณเทานั้น ทั้งที่หากใหประชาชนในทองถิ่นมีสวน
รวมในกระบวนการงบประมาณจะกอใหเกิดความเหมาะสม คุมคา โปรงใส และมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
(4) การตัดสินใจสุดทายเปนของรัฐ แมวาจะมีการเปดรับฟงความคิดเห็นของประชาชน ทําใหประชาชน
เบื่อหนายไมอยากเขา มารวมแสดงความคิดเหน็ (5) การรับฟงความคดิ เห็นตามมาตรา 77 รฐั ธรรมนูญฯ ยังไม
ครอบคลมุ ผูมีสวนไดสวนเสีย สวนใหญรบั ฟงความคิดเห็นเฉพาะจากสวนราชการ สวนชองทางการเปดโอกาส
ใหป ระชาชนทั่วไปแสดงความคดิ เหน็ ยงั มีจาํ กดั

4. แนวทางการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณท่ีเหมาะสมสําหรับการ
จัดสรรงบประมาณระดับขั้นต่ําสุดของการมีสวนรวมแตละข้ันตอนในกระบวนการงบประมาณ และนําเสนอ
เครื่องมือการจัดการงบประมาณแบบมีสวนรวมของตางประเทศท่ีควรนํามาประยุกตใชกับการบริหารจัดการ
งบประมาณของประเทศไทย เชน (1) ศูนยรายงานความสูญเสียทางงบประมาณของประเทศเกาหลีใต (2)
แนวคิดwheredasemymoneygo ของกลุมประเทศสหราชอาณาจักร เพื่อใหผูจา ยภาษีทราบการใชจายภาษี
ของตน (3) การจัดทาํ งบประมาณฉบบั ประชาชนทีเ่ ขาใจงาย เปน ตน

ขอ เสนอแนะของการศกึ ษา กําหนดไว 2 ระดับ ดังน้ี
1. ระดบั ผกู ําหนดนโยบาย จะตองดําเนินการเชิงนโยบาย เชน กําหนดกลไกการมีสวนรว มไว

ตั้งแตระดับการวางแผน กําหนดชองทางการเขาถึงขอมูลและผลการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนให
ประชาชนเขาถึงไดงาย การนําแนวคิด Open data – Open government มาปรับใช การพิจารณาตนทุน
ของการเปดใหมีสวนรวมตองเทียบระหวางประโยชน และตนทุนใหมีความเหมาะสม เชิงการปฏิบัติ เชน เรง
สรางบุคลากรภาครฐั ทน่ี ําที่ประชุมการมีสวนรว ม (Facilitator) ที่ตองใหประชาชนหรือภาคประชาสงั คมอยาก
มสี วนรวมในกระบวนการงบประมาณ สวนราชการควรจัดทําขอมูลและสรางเคร่อื งมือตางๆโดยใชเทคโนโลยีท่ี
เหมาะสมใหประชาชนเสนอโครงการ ติดตาม ตรวจสอบการดําเนินโครงการตางๆ รวมถึงเปดชองทางให
ประชาชนแจง รองเรียนการดําเนินการท่ผี ิดปกติ ท้ังนี้ เทคโนโลยีทีน่ ํามาใชจ ะตองใหประชาชนเขาถึงงาย เชน
สื่อออนไลน เว็บไซต และแอปพลิเคชั่นตางๆ การกําหนดปฏิทินงบประมาณใหระยะเวลาสอดคลอง และ
เพียงพอตอการดําเนินกระบวนการมีสวนรวมของประชาชน หรืออาจจัดทํางบประมาณ 2 ป และกําหนดการ
จดั ทําแผนระยะกลางหรือยาวไวดว ย

2. ประชาชนและภาคประชาสังคม เชน เรงสรางจิตสํานึกตระหนักถึงการมีสวนรวมในการ
บริหารงานของรัฐ รวมกลุมประชาสังคมกําหนดความตองการ ติดตามและตรวจสอบการใชจายงบประมาณ
และตอ งมีความตอเนื่องแมวาโครงการจะมีระยะยาวกวา 5 ป ภาคประชาสังคมตอ งเรงสรางความรูค วามเขา ใจ
เก่ียวกับการมีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะท่ีเหมาะสมกับทองถ่ินหรือประเทศของตนเอง
เนือ่ งจากไมมรี ะบบงบประมาณแบบมีสวนรว มท่ีเปนสตู รสําเร็จทีจ่ ะนาํ ไปใชก ับทกุ พืน้ ที่ได

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร ค สํานักงบประมาณของรฐั สภา



การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ หนา
ก
สารบัญ ข
ง
คาํ นาํ ฉ
บทสรุปผูบริหาร ช
สารบญั
สารบญั ตาราง 1
สารบญั ภาพประกอบ 2
บทที่ 2
2
1 บทนาํ 2
1.1 ความสําคัญของปญหา 3
1.2 วัตถปุ ระสงคการศึกษา
1.3 ขอบเขตการศึกษา 4
1.4 ประโยชนท ่ีคาดวาจะไดรับ 10
1.5 คําถามการศึกษา 13
1.6 นยิ ามศพั ท 31
31
2 การทบทวนวรรณกรรม 32
2.1 แนวคิด ทฤษฎี
2.2 กฎหมาย ระเบยี บท่เี ก่ียวขอ ง 33
2.3 งานวจิ ยั และผลงานอ่ืนๆท่เี กย่ี วของ 33
2.4 ขอ สรปุ ที่ไดจ ากการทบทวนวรรณกรรม 33
2.5 สมมตุ ิฐานการศึกษา 33
2.6 กรอบแนวคิดการศึกษา
35
3 วธิ ีการศึกษา 40
3.1 วิธดี าํ เนนิ การศกึ ษา
3.2 การเก็บรวบรวมขอมูล
3.3 ระยะเวลาการเก็บรวบรวมขอมูล
3.4 การวเิ คราะหขอ มลู

4 ผลการศกึ ษา
4.1 กฎหมาย ระเบียบ แนวทางการมสี วนรว มของประชาชนของประเทศไทย
4.2 งบประมาณแบบมีสว นรว มของประเทศตา งๆ

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร ง สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา



การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ 55
57
สารบญั (ตอ)
4.3 ปญ หาและอปุ สรรคดานการมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ 62
4.4 ขอ เสนอแนะแนวทางการมสี ว นรว มของประชาชนท่ีเหมาะสมสาํ หรบั การจัดสรร 64
งบประมาณ 65
5 สรปุ ผลและขอเสนอแนะ
5.1 สรปุ ผล
5.2 ขอ เสนอแนะ
บรรณานุกรม

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร จ สํานักงบประมาณของรฐั สภา



การมีสวนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

สารบญั ตาราง หนา
ตารางที่ 16
34
2.1 รายละเอียดผลการสํารวจการเปด เผยงบประมาณ 37
3.1 สรุปประเด็นและแหลง ขอมูลท่ีตองการศกึ ษา
4.1 เปรยี บเทยี บการมีสว นรว มของประชาชนกับหลักการมีสว นรวมตามมาตรฐานสากล 50
51
International Association for Public Participation 55
4.2 การเปรยี บเทยี บขอดีและขอจํากดั งบประมาณแบบมสี ว นรวม 58
4.3 คะแนนดชั นีการเปด เผยงบประมาณ
4.4 การจัดสรรงบประมาณตามกลมุ งบประมาณ พ.ศ.2560-2562
4.5 ระดบั ที่เปนมาตรฐานการมีสวนรว มข้ันตํา่ ที่ควรดาํ เนินการในกระบวนการงบประมาณ

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ ทนราษฎร ฉ สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา



การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

สารบัญภาพประกอบ หนา
ภาพที่ 7
8
2.1 ข้นั บนั ไดการมีสวนรวมของพลเมือง ของ Arnstien
2.2 ระดับการมสี ว นของของประชาชนของ IAP2 และตัวอยางเทคนิคการมีสวนรว ม 10
12
ของประชาชน 19
2.3 เปรยี บเทียบรูปแบบการมสี ว นรวมแบบเดมิ กับงบประมาณแบบมสี วนรวม
2.4 ขัน้ ตอนที่หนวยงานของรฐั จะตองดาํ เนนิ การเกี่ยวกบั การมีสว นรวมของประชาชน 20
2.5 การมสี ว นรว มของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณ 21
22
และกรอบงบประมาณลวงหนาระยะปานกลางของประเทศเกาหลใี ต 24
2.6 รายงานงบประมาณฉบับประชาชนป 2018 ของประเทศฟลิปปนส 27
2.7 กระบวนการจดั ทาํ งบประมาณแบบลางข้นึ บนของประเทศฟลปิ ปน ส
2.8 ระบบติดตามงบประมาณผา นเวบ็ ไซตของรฐั บาล 29
2.9 รูปแบบงบประมาณแบบมสี วนรวม 30
2.10 เวบ็ ไซตข อง New York City Council ทเี่ ปด โอกาสใหประชาชนรว ม 42
43
แสดงความคดิ เห็น 44
2.11 การรับฟงความคิดเห็นของประชาชนตอรา งพระราชบัญญัติงบประมาณฯ 44
2.12 ขอมลู ที่ปรากฏบนเว็บไซต “ภาษีไปไหน?” 45
4.1 ชองทางการเผยแพรขอ มูลการประชุมของคณะกรรมาธกิ ารฯงบประมาณผานทางเวบ็ ไซต 45
4.2 ชอ งทางการเผยแพรเ อกสารงบประมาณผา นทางเวบ็ ไซต 46
4.3 ชองทางการเผยแพรผลการเบกิ จา ยงบประมาณผานทางเวบ็ ไซต 56
4.4 ชองทางการเผยแพรขอ มูลรายรับ-รายจายงบประมาณผานทางเวบ็ ไซต 59
4.5 ชอ งทางการเผยแพรร ายงานการตรวจสอบการใชจ า ยงบประมาณผานทางเว็บไซต 60
4.6 ชองทางการเผยแพรผลการประเมินการปฏิบตั ิงานหนวยงานผา นทางเวบ็ ไซต
4.7 ชองทางการเผยแพรผลการประเมินแผนพัฒนาฯผานทางเวบ็ ไซต 60
4.8 การบริหารจัดการแผนและงบประมาณระดับรฐั บาลตามกระบวนงบประมาณ 61
4.9 การใชเ งนิ ภาษขี องกลมุ ประเทศสหราชอาณาจักร
4.10 การเปดรบั ฟงความคิดเหน็ ตามโครงการงบประมาณแบบมสี ว นรวมของ

New York City Council
4.11 สถติ ิการรายงานของศนู ยรายงานความสูญเสยี ของงบประมาณของเกาหลีใต
4.12 งบประมาณฉบับประชาชนป 2018 ของประเทศฟล ิปปนส

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร ช สํานกั งบประมาณของรฐั สภา



การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

บทท่ี 1 บทนํา

1.1 ความสําคัญของปญหา

การมีสวนรวมของประชาชนถือเปนสวนประกอบสําคัญสวนหนึ่งของธรรมาภิบาล ( Good
Governance) ซึ่งเปนแนวคิดสําคัญทั้งระดับประเทศและนานาประเทศเพราะ “กระบวนการมีสวนรวม”
จะทําใหการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยูอยางจํากัดเกิดประโยชนสูงสุดตอชุมชน สังคม และประเทศชาติ
การมีสวนรวมเปนการสรา งฉันทามติระหวางประชาชนและภาครัฐท่ีจะทําใหการนํานโยบายไปปฏิบัติมีโอกาส
ประสบความสําเร็จ ลดคาใชจายและความสูญเสียงบประมาณ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย มาตรา 78
ระบุวา “รัฐพึงสงเสริมใหประชาชนและชุมชนมีความรูความเขาใจที่ถูกตองเก่ียวกับการปกครองระบบ
ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข และมีสวนรวมในการพัฒนาประเทศดานตางๆ การ
จัดทําบริการสาธารณะทง้ั ในระดับชาติและระดับทองถ่ิน การตรวจสอบการใชอาํ นาจรฐั การตอ ตานการทุจริต
และประพฤติมิชอบ รวมตลอดท้ังการตัดสินใจทางการเมือง และการอ่ืนใดบรรดาที่อาจมีผลกระทบตอ
ประชาชนหรือชุมชน” นอกจากน้ี กฎหมายสําคัญอีกหลายฉบับ อาทิ พระราชบัญญัติยุทธศาสตรชาติ พ.ศ.
2560 พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2560 ก็ยังเพ่ือเปดโอกาสใหประชาชนผูมีสวนไดสวนเสียจาก
การดําเนินการตางๆของภาครัฐไดรับรูขอมูลขาวสาร ไดแสดงความคิดเห็น แสดงความหวงกังวลตอแนว
ทางการดําเนินการของรัฐ รวมไปถึงการแลกเปล่ียนความคิดเห็น ขอมูล รวมตัดสินใจ รับผลการตัดสินใจ
รว มกนั ประเมินผล คา ใชจายดาํ เนนิ งานของรัฐตา งๆอกี ดวย

การมีสวนรวมของประชาชนที่ผานมาสวนใหญภาครัฐจะจัดใหมีเพียง “ประชาพิจารณ” ซึ่งเสมือน
เปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวม แตในความเปนจริงเปนการรับฟงความคิดเห็นชวงทายของการตัดสินใจ
ทาํ ใหก ารดําเนินการบางอยางซ่ึงอาจกระทบความรูสึก ความเปน อยู หรือคณุ ภาพชวี ิตของประชาชนทาํ ใหเกิด
การแบงกลุมคัดคาน กลุมสนับสนุน เกิดการตอตานหรือเผชิญหนากันระหวางกลุมประชาชนและเจาหนาที่
ของรัฐ โครงการบางแหงไมสามารถเปดดาํ เนินการไดสงผลใหเ กิดความสูญเสียงบประมาณ ทั้งน้ี กระบวนการ
มีสวนรวมของประชาชนควรเรมิ่ ตน ตั้งแตวางแผนโครงการ การไดรบั ขอ มูลเพ่อื การตดั สนิ ใจ การสรา งฉันทามติ
รวมกันระหวางภาครฐั และประชาชนจะทาํ ใหเกดิ ผลลพั ธท ่กี าํ หนดไว

การมสี วนรว มในระบบงบประมาณไดมีพัฒนาการมาอยางตอเน่ือง ประชาชนบางสว นใหความสําคัญ
กับการมีสวนรวมเก่ียวกับการใชจาย ติดตาม ตรวจสอบ แตมีขอจํากัดของการเขาถึงขอมูล จึงไมสามารถรวม
ตัดสินใจโครงการต้ังแตขั้นวางแผน กอใหเกิดขอสงสัยตางๆ เชน ความโปรงใส ความเทาเทียมในการจัดสรร
ทรัพยากร การนําแนวคิด “ระบบงบประมาณแบบมีสวนรวม (Participatory Budgeting)” มาใชเพื่อแกไข
ขอจํากัดตางๆ จะสนับสนุนใหการใชจายมีเหตุผล เกิดความโปรงใส และตรวจสอบได ปจจุบันการมีสวนรวม
จะมุงเนนการดําเนินแผนงานและงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถ่ินเปนสวนใหญ ยังไมไดให
ความสําคัญกับการมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณในระดับรัฐบาลอยางเพียงพอ โดยเฉพาะอยางยิ่ง
งบประมาณ รายจายกระทรวง/หนวยงาน (ไมรวมเงินอุดหนุนทองถิ่น) หรือท่ีรูจักกันวา “งบFunction” และ
กลุมงบประมาณรายจายบูรณาการ (Agenda) สงผลทําใหบางโครงการเกิดการตอตาน หรือสรางเสร็จแตไม
สามารถดําเนินการได หรือไมตรงกับความตองการของพ้ืนท่ีนั้นๆ กอใหเกิดความสูญเสียงบประมาณ ไมเกิด
ประโยชนและความคมุ คาจากการใชจ า ย

สํานกั งานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 1 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

อยางไรก็ตาม ยังไมมีการกําหนดวิธีวัดการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ
ท่ีชัดเจน ทาํ ใหประชาชนและหนวยงานของรฐั ไมมมี าตรฐานการทํางานทีช่ ัดเจน ประชาชนยงั ไมมคี วามรูความ
เขา ใจการดาํ เนินงานของรัฐบาล และชองทางการเขาถึงขอมูลตางๆไมว าจะเปนระดับรัฐบาลหรือระดบั ทองถิ่น
ยงั เปนไปอยา งจํากัด

สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา ตระหนกั ถงึ ความสําคัญของการมีสว นรวมของประชาชนท่ีเกย่ี วของกับ
การจัดสรรงบประมาณใหเกิดความเหมาะสม คุมคา และประหยัด จึงไดศึกษา “แนวทางการมีสวนรวมของ
ประชาชนในกระบวนการงบประมาณ” ข้นึ

1.2 วตั ถปุ ระสงคก ารศกึ ษา
1. เพ่อื ศกึ ษาการมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณตามกรอบของกฎหมาย
2. เพื่อเปรียบเทียบการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยและ

ตา งประเทศ
3. เพ่อื ศึกษาปญหาและอปุ สรรคดานการมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการจดั สรรงบประมาณ
4. เพื่อเสนอแนะแนวทาง หรือรูปแบบการมีสวนรวมของประชาชนท่ีเหมาะสมสําหรับการจัดสรร

งบประมาณ

1.3 ขอบเขตการศกึ ษา
ขอบเขตดา นเนื้อหา
1. การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณโดยศึกษากระบวนการงบประมาณระดับ

รฐั บาล และระดับทองถ่นิ

2. การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทยและตางประเทศ ใน
ประเดน็ โครงสรางตามกฎหมาย การตอบสนองของระบบราชการ การเผยแพรป ระชาสมั พนั ธ องคป ระกอบท่ี
เกี่ยวของกับความสําเรจ็

3. แนวทาง หรอื รูปแบบการมสี ว นรว มของประชาชนทเี่ หมาะสมสําหรับการจัดสรรงบประมาณ

1.4 ประโยชนทีค่ าดวาจะไดรบั

1. ทราบสภาพปจจุบันของการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทย
และตวั อยางการใชร ะบบงบประมาณแบบมีสวนรวมของตา งประเทศ

2. มีความรู ความเขาใจกรณีศึกษาดานการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการจัดสรร
งบประมาณที่ผานมา และนําความรู ความเขาใจประยุกตใชกับงานหรือโครงการท่ีมีลักษณะเดียวกันหรือ
ใกลเคียงกัน

3. มีแนวทาง หรือรปู แบบแบบการมีสวนรวมของประชาชนท่ีเหมาะสมสําหรับการจดั สรรงบประมาณ

1.5 คาํ ถามการศึกษา
การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ ควรมีแนวทางและเครอ่ื งมอื อยา งไร

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ ทนราษฎร 2 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

1.6 นิยามศัพท
นโยบายสาธารณะ หมายถึง แนวทางการดําเนินกิจกรรมของรัฐบาลท่ีใชเปนกรอบการดําเนินงาน

ของรัฐบาล เพอ่ื แกไ ขปญหาใหเ หมาะสม สอดคลอ งกับสภาพความเปนจริง และความตองการของประชาชน

กระบวนการงบประมาณ หมายถึง ขั้นตอนตางๆสําหรับบริหารจัดการงบประมาณ เริ่มจากการ
วางแผนงบประมาณ การอนุมัติ การตดิ ตามและประเมนิ ผล

การมีสวนรวมของประชาชน หมายถึง การที่กลุมประชาชน หรือสมาชิกของชุมชนรวมกันแสดงให
เห็นถึงความตองการรวม ความสนใจรวม มีความตองการที่จะบรรลุถึงเปาหมายรวมทางเศรษฐกิจและสังคม
หรือการเมือง หรือการดําเนินการรวมกันเพ่ือใหเกิดอิทธิพลตอรองอํานาจ ไมวาจะเปนทางตรงหรือทางออม
หรือการดําเนินการเพ่ือใหเกิดอิทธิพลตอรองอํานาจทางการเมือง เศรษฐกิจ การปรับปรุงสถานภาพทางสังคม
ในกลมุ ชุมชน

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ หมายถงึ การท่ีกลุม ประชาชน หรอื สมาชกิ
ของชุมชนที่กระทําการออกมาในลักษณะของการทํางานรวมกัน ที่จะแสดงใหเห็นถึงความตองการรวม ความ
สนใจรว ม มคี วามตอ งการการดาํ เนนิ การใดๆท่ีมผี ลตอการบรหิ ารงานของรฐั ท่ีเกยี่ วขอ งกบั งบประมาณรายจาย
ประจําป ทง้ั ในดานรายรับและรายจา ย

งบประมาณแบบมีสวนรวม (Participatory Budgeting) หมายถึง การเปดโอกาสใหประชาชน
หรือชุมชนเขารวมในกระบวนการงบประมาณ เพื่อใหเกิดการใชจายงบประมาณท่ีมีความโปรงใส เหมาะสม
และคุมคา

งบประมาณพื้นฐาน (Function) หมายถึง งบประมาณท่ีจัดสรรใหกับสวนราชการหรือหนวยงาน
เพ่ือดาํ เนนิ การภารกจิ พน้ื ฐาน

งบประมาณบูรณาการเชิงยุทธศาสตร (Agenda) หมายถึง งบประมาณท่ีจัดสรรตามนโยบายเรื่อง
สาํ คัญเรงดว นของรัฐบาลทีม่ ีหนวยงานตงั้ แต 2 หนวยงานขนึ้ ไปดาํ เนินการ โดยกําหนดเปนแผนงานบูรณาการ
แผนปฏิบัติงาน และแผนการใชจายงบประมาณของแตละหนวยงานใหมีเปาหมาย วัตถุประสงคใหมีความ
เชือ่ มโยง สอดคลอ ง สนบั สนนุ ซ่ึงกันและกัน

งบประมาณบูรณาการพื้นท่ี (Area) หมายถึง งบประมาณที่จัดสรรใหกับพ้ืนท่ี จังหวัด กลุมจังหวัด
หรอื องคกรปกครองสว นทองถ่นิ เพ่อื ใชดาํ เนินการตามแผนทก่ี าํ หนดไว

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 3 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

บทท่ี 2 การทบทวนวรรณกรรม

การทบทวนเอกสารและงานวิจัยทีเ่ กีย่ วขอ ง จะทบทวนและสรปุ สาระสาํ คัญจากเอกสารตา งๆ ดังน้ี
2.1 แนวคิดทฤษฎีที่เก่ียวของกับกระบวนการงบประมาณ การมีสวนรวมของประชาชน ตัวแบบการ
มสี วนรวมของประชาชน รวมถงึ การจดั ทํางบประมาณแบบมีสวนรวมของตางประเทศ
2.2 กฎหมาย ระเบียบท่ีเกี่ยวของ ประกอบดวย รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย และกฎหมาย
สําคญั อ่ืนๆที่เกีย่ วของกบั การมสี วนรว มของประชาชน
2.3 งานวิจัยและผลงานอ่ืนๆที่เก่ียวของ ประกอบดวย งานวิจัยที่เกี่ยวของกับการมีสวนรวมของ
ประชาชนท่ีประสบความสําเร็จในการแกไขปญหา การใชเทคโนโลยีเพ่ือใหเกิดการมีสวนรวมของประชาชน
ซ่งึ จะอธิบายแตล ะประเด็นดังตอไปน้ี
2.1 แนวคิด ทฤษฎี
2.1.1 กระบวนการงบประมาณ

กระบวนการงบประมาณ (สํานักงบประมาณ, 2542 น.11-33) จะประกอบดวย 5 ขั้นตอน
ท่ีสําคญั คอื

1. การวางแผนงบประมาณ เปนการสรางความเชื่อมโยงระหวางภาพรวมเศรษฐกิจกับ
แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ แผนยุทธศาสตร แผนปฏบิ ัติการของกระทรวง และแผนอ่ืนท่เี กี่ยวของ
โดยจัดลําดับความสําคัญของรายจายและนโยบายการจัดสรรงบประมาณ การกําหนดวงเงินงบประมาณโดย
เรียงลําดับความสําคัญของรายจายและงบประมาณแตละกระทรวง นอกจากนี้ การวางแผนงบประมาณยัง
ครอบคลุมการจัดทํากรอบรายได เปาหมายการใชจาย และงบประมาณลวงหนาซึ่งสวนใหญจะเปนการ
ดําเนินการรวมกันหลายหนวยงาน เชน สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ สํานัก
งบประมาณ

2. การจัดทํางบประมาณ จะมีหนวยงานที่เกี่ยวของประกอบดวย 1) สํานักงาน
คณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ 2) สํานักงานเศรษฐกิจการคลัง 3) สํานักงบประมาณ
4) ธนาคารแหง ประเทศไทย ทงั้ นตี้ องผา นความเหน็ ชอบจากคณะรัฐมนตรี คือ

- การจดั ทาํ ประมาณการทางเศรษฐกิจ และประมาณการรายไดรว มกนั
- การจดั ทาํ วงเงนิ งบประมาณรายจา ยประจําป จดั ทํางบประมาณใหกบั สวนราชการ
และหนว ยงานของรัฐ ทีผ่ า นมาจะจํากดั อยูเพยี งกจิ กรรมของรัฐบาลกลางเทานั้น กิจกรรมอืน่ ๆของรัฐบาล เชน
เงินกตู า งประเทศท่ดี าํ เนินการโดยธนาคารแหงประเทศไทยและรัฐวิสาหกิจ กจิ กรรมเงินนอกงบประมาณตางๆ
ไมไดอยูในกระบวนการจัดทํางบประมาณ อยางไรก็ตาม เม่ือรัฐธรรมนูญฉบับป พ.ศ.2560 ประกาศใชทําให
เกดิ การเปลยี่ นแปลงบางประการ ซงึ่ จะกลาวในหวั ขอกฎหมายและระเบียบทเี่ ก่ียวของ
3. การอนุมัติงบประมาณ คณะรัฐมนตรีนําเสนอรางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจาย
ประจําปตอรัฐสภา การพิจารณาประกอบดวย 3 วาระ คือ 1) การรับหลักการแหงรางพระราชบัญญัติ
งบประมาณรายจายประจําป รวมถึงการแตงตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา 2) การพิจารณาขั้น
กรรมาธิการฯ 3) การพจิ ารณาอนมุ ัติและนาํ ทูลเกลา ใชบ ังคบั เปนกฎหมาย

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 4 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

4. การบริหารงบประมาณ เม่ือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปใชบังคับแลว
สวนราชการจะทําแผนการดําเนินการและแผนการใชจายสงใหสํานักงบประมาณอนุมัติเงินประจํางวดเพื่อ
นาํ ไปเบิกจา ยท่กี รมบัญชีกลางใหสามารถใชจ ายไดภ ายในทันปงบประมาณ หรืออาจมีรายการโอนเปลี่ยนแปลง
รายการ หากใชจายงบประมาณไมทนั ภายในปง บประมาณจะตองดาํ เนินการกันเงนิ เหลอื่ มป

5. การประเมินผลการใชจายและการตรวจสอบ เปนการตรวจสอบวาการบริหาร
งบประมาณเปนไปตามเปาหมายหรือไม เพ่ือปรับปรุง หรือนําผลการประเมินไปใชเปนขอมูลประกอบการ
จดั สรรงบประมาณรายจายใหกับสว นราชการในปต อไป

การจัดกลุมการจดั สรรงบประมาณรายจายประจําป แบงเปน
1. งบกลาง
2. กลุม งบประมาณรายจา ย กระทรวง/หนว ยงาน
3. กลมุ งบประมาณรายจา ยบูรณาการ (Agenda)
4. กลุมงบประมาณรายจา ยพืน้ ที่ (Area)
5. กลมุ งบประมาณรายจา ยบริหารจัดการหนภ้ี าครัฐ
6. กลุมงบประมาณแผนงานบุคลากรภาครฐั
2.1.2 การมสี ว นรวม
ความหมายของการมสี ว นรวม
การมีสวนรวม หมายถึง กระบวนการท่ีประชาชนหรือผูมีสวนไดสวนเสีย ไดมีโอกาสแสดง
ทัศนะ แลกเปล่ียนขอมูลและความคิดเห็นเพื่อแสวงหาทางเลือก และการตัดสินใจตางๆเกี่ยวกับโครงการที่
เหมาะสม และเปนท่ียอมรับรวมกัน ดังนั้น ทุกฝายที่เก่ียวของจึงควรเขารวมกระบวนการนี้ ตั้งแตเริ่ม
จนกระท่ังถึงการติดตามและประเมินผล เพื่อใหเกิดความเขาใจและรับรู/เรียนรูรวมกัน หรือเกิดการ
ปรับเปล่ียนโครงการรวมกัน ซึ่งจะเปนประโยชนตอทุกฝาย โดยมีองคประกอบสําคัญของการมีสวนรวมของ
ประชาชน คือ 1) การมีสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการที่มีความตอเนื่อง มีการเรียนรูรวมกันของผูท่ี
เกี่ยวของทั้งฝายภาครัฐ องคกรเอกชน และประชาชนทั่วไป โดยเนนการสื่อสารสองทางทั้งชองทางท่ีเปน
ทางการและไมเปนทางการ ซึ่งไมใชการทําครั้งเดียวจบ 2) เปาหมายการมีสวนรวมไมใชเพียงการจัดใหมีการ
รับฟงความคิดเห็นตามกฎหมายหรือการทําใหไมมีความขัดแยง หากแตกระบวนการมีสวนรวมของประชาชน
ควร มุงใหป ระชาชนเขา มามีสว นรว มอยางกวางขวางและเปน วธิ ีการเพื่อทาํ ใหการตัดสนิ ใจของรฐั ดีขึน้ และเปน
ทีย่ อมรบั (สํานักงาน ก.พ.ร..2560, น.4-5)
หลกั การมสี วนรวม ประกอบดว ย
1.การมสี วนรวมระดบั การใหข อมลู ประชาชน
2. ระดับการรบั ฟง ความคิดเหน็ และปรกึ ษาหารอื
3. ระดับวางแผน/ตัดสินใจ
4. ศกั ยภาพดานการสรางความเขาใจกับสาธารณชน (ปธาน สุวรรณมงคล, 2558 น.16-17)

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ ทนราษฎร 5 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

เงอื่ นไขพืน้ ฐานของการมสี ว นรวมของประชาชน มี 3 ประการ คือ
1. การมีอิสรภาพในการเขารว ม หมายถึง การเขา รว มตองเปน ไปดวยความสมัครใจ
2. ความเสมอภาคในการเขา รวมกจิ กรรม หมายถงึ ทกุ คนท่เี ขารว มตอ งมีสิทธเิ ทา เทียมกัน
3. ผเู ขารว มตองมีความสามารถพอทจี่ ะเขารวมกจิ กรรม หมายถงึ มีความเขา ใจในเร่ืองนั้น ๆ
แตห ากกิจกรรมทกี่ ําหนดไวมีความซบั ซอนเกินความสามารถของกลมุ เปาหมาย ก็จะตอ งมกี ารพฒั นาศกั ยภาพ
ใหพ วกเขาสามารถเขา มามีสว นรวมได (ถวลิ วดี บุรกี ลุ .2550 น.16)
ประโยชนข องการมีสว นรวมของประชาชน
1. คุณภาพของการตดั สินใจดีข้ึน เน่อื งจากกระบวนการปรึกษาหารือกับสาธารณชนจะชวย
สรางความกระจางใหกับวัตถุประสงคและความตองการของโครงการหรือนโยบาย และบอยครั้งท่ีการมีสวน
รว มของประชาชนนาํ มาสกู ารพิจารณาทางเลอื กใหม ๆ ที่นา จะเปนคาํ ตอบทีม่ ปี ระสทิ ธิผลทีส่ ุดได
2. ใชตนทุนนอยและลดความลาชาลง แมวาการเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมจะตอง
ใชเวลาและมีคาใชจายมากกวาการตัดสินใจฝายเดียว แตการตัดสินใจฝายเดียวท่ีไมคํานึงถึงความตองการ
แทจริงของประชาชนนั้น อาจนํามาซ่ึงการโตแยงคัดคานหรือการฟองรองกัน อันทําใหตองเสียคาใชจายสูงใน
ระยะยาว เกิดความลา ชา และความลมเหลวของโครงการไดในทส่ี ดุ
3. การสรางฉันทามติ การมีสวนรวมของประชาชนจะสรางขอตกลงและขอผูกพันอยาง
มั่นคงในระยะยาวระหวางกลุม ที่มีความแตกตางกัน ชวยสรา งความเขาใจระหวา งกลุมตาง ๆ ลดขอ โตแ ยงทาง
การเมอื งและชว ยใหเกิดความชอบธรรมตอการตัดสินใจของรัฐบาล
4. การนําไปปฏิบัติงายขึ้น การเขามามีสวนรวมในการตัดสินใจทําใหประชาชนมีความรูสึก
ของการเปนเจาของการตัดสินใจน้ัน และทันทีท่ีการตัดสินใจไดเกิดข้ึน พวกเขาก็อยากเห็นมันเกิดผลในทาง
ปฏิบัติ และยังอาจเขา มาชวยกนั อยา งกระตือรอื รนอีกดว ย
5. การหลีกเล่ียงการเผชิญหนาที่เลวรายท่ีสุด เพราะการเปดโอกาสใหฝายตาง ๆ เขามา
แสดงความตอ งการและขอหวงกังวลต้งั แตเริ่มตนโครงการ จะชวยลดโอกาสของการโตแยง และการแบงฝาย ที่
จะเปนปจ จยั ใหเ กดิ การเผชิญหนา อยางรุนแรงได
6. การคงไวซ่ึงความนาเช่ือถือและความชอบธรรม เน่ืองจากกระบวนการตัดสินใจที่
โปรงใสและเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสี วนรวม จะสรางความนาเช่ือถือตอสาธารณชนและเกิดความชอบ
ธรรมโดยเฉพาะเมื่อตอ งมกี ารตดั สินใจในเรือ่ งทม่ี ีการโตแยงกัน
7. การคาดการณความหวงกังวลและทัศนคติของสาธารณชน เพราะเม่ือเจาหนาที่ที่
เก่ียวของไดมาทํางานรวมกับสาธารณชนในกระบวนการมีสวนรวม พวกเขาจะไดรับรูถึงความหวงกังวล และ
มุมมองของสาธารณชนตอการทํางานขององคกร ซึ่งจะทําใหเจาหนาที่สามารถคาดการณปฏิกิริยาตอบสนอง
ของสาธารณชนตอ กระบวนการและการตัดสนิ ใจขององคก รได
8. การพฒั นาภาคประชาสังคม ประโยชนอยา งหนึ่งของการมสี ว นรว มของประชาชนคือ ทํา
ใหประชาชนมีความรูท้ังในสวนของเนื้อหาโครงการและกระบวนการตัดสินใจของรัฐ รวมทั้งเปนการฝกอบรม

สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 6 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ผูนํา และทาํ ใหประชาชนไดเรยี นรูทักษะการทํางานรวมกันเพื่อแกป ญหาตาง ๆ อยา งมีประสิทธิภาพในอนาคต
(เจมส แอล. เครยตัน.2554 น. 21-25)

2.1.3 ตัวแบบการมีสวนรวม
การมสี ว นรว มมคี วามหมายกวา งและครอบคลุมหลายระดบั ซ่งึ นกั วชิ าการหลายทานไดเสนอ

ตัวแบบการมีสว นรว มไว เชน
ตัวแบบข้ันบันไดการมีสวนรวมของพลเมือง หรือ Ladder of Citizen Participation ของ

Arnstien แบง บนั ไดการมสี ว นรว มของประชาชนออกเปน 8 ขั้น

8 ขัน้ อํานาจพลเมือง (Citizen Control)

7 ขน้ั มอบหมายอาํ นาจ (Delegated Power)

6 ขั้นการเปน หุน สว น (Partnership)

5 ขน้ั การปรกึ ษาหารอื (Placation)

4 ขนั้ การรับฟงความคดิ เห็น (Consultation)

3 ขน้ั การใหขอ มลู (Informing)

2 ขนั้ การรกั ษา (Therapy)

1 ขั้นการควบคุม (Manipulation)

ภาพที่ 2.1 ขั้นบันไดการมีสวนรว มของพลเมือง ของ Arnstien
Arnstien เห็นวา ข้ันบันไดท่ี 1 และ 2 ถือวายังไมเกิดการมีสวนรวมของประชาชน หรือ
Nonparticipation ข้ันที่ 3-5 เรยี ก Tokenism หมายถงึ ประชาชนมีโอกาสในการใหขอมูลความคิดเห็นแตยัง
ไมม อี ํานาจตัดสนิ ใจ ขน้ั ที่ 6-8 ถือวาประชาชนมีอํานาจตดั สนิ ใจ หรอื Citizen Power จากตัวแบบนี้จะเห็นวา
การมสี วนรว มต้ังแตระดบั การเปน หุนสวนจงึ เปนจุดเริ่มตน ของบทบาทและอาํ นาจของประชาชนอยา งแทจริง

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 7 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ตัวแบบระดบั การมีสวนรวมของประชาชน ของ IAP2
ตัวแบบนี้นําเสนอโดยสมาคมนานาชาติดานการมีสวนรวม (International Association of
Public Participation) ซ่ึงไดแบง ระดบั การมีสวนรวมของประชาชนเปน 5 ขัน้

เพิ่มระดับหรือบทบาทการมสี วนรว มของประชาชน

ขน้ั ใหขอมลู ขา วสาร ขน้ั รบั ฟงความคดิ เห็น ข้นั เขามามบี ทบาท ข้นั สรา งความรว มมอื ขน้ั เสรมิ อํานาจ

เปาหมาย

เพือ่ ใหข อ มลู ขา วสาร เพอ่ื ไดร บั ขอมลู และ เพอื่ รวมทาํ งานกบั เพ่ือเปน หุนสวนกบั เพ่ือใหประชาชน

แกประชาชน และ ความคิดเห็นจาก ประชาชน สรางความ ประชาชนในทกุ เปนผตู ดั สินใจ

เสรมิ สรา งความเขา ใจ ประชาชนท่ีเกี่ยวกบั มน่ั ใจกับประชาชนวา ขั้นตอนของการ

ของประชาชนเกีย่ วกบั สภาพปญหา ความคิดเหน็ และ ตัดสนิ ใจ ตง้ั แตการ

ประเดน็ ปญหา ทางเลือก และ ความตองการของ ระบปุ ญหา พฒั นา

ทางเลือก และ แนวทางแกไ ข ประชาชนจะไดรบั การ ทางเลือก และ

ทางแกไข พิจารณา แนวทางแกไ ข

สัญญาตอประชาชน

เราจะทําใหประชาชน เราจะใหข อ มลู เราะจะทาํ งานกับ เราจะรว มงานกับ เราจะปฏบิ ัตสิ ิ่งท่ี

ไดรบั ขอ มลู ขา วสาร ขา วสารแกประชาชน ประชาชนเพอ่ื ใหค วาม ประชาชนเพ่อื ใหได ประชาชนตัดสินใจ

และรับฟงความ คดิ เห็นและขอมลุ จาก ขอ เสนอแนะและ

คดิ เห็น รวมทัง้ ประชาชนสะทอ น ความคดิ ใหม รวมท้งั

ตระหนกั ถงึ ขอ มลู และ ทางเลือก นําขอ เสนอแนะของ

ความคิดเหน็ จาก ประชาชนมาเปนสว น

ประชาชนในการ หน่ึงของการตัดสินใจ

ตัดสินใจ ใหม ากท่สี ดุ เทาทีจ่ ะ

ทําได

ตวั อยางเทคนคิ การมีสวนรวมของประชาชน

- การประชาสมั พันธ - การลงพ้นื ที่ชุมชน - ศนู ยร บั เร่อื งรอ งทุกข - คณะกรรมการรวม - การแกไขความ

- การจดั ทาํ รายงาน ของเทศบาล เอกชน-ทองถ่นิ ดาน ขัดแยง โดย

ผลงานประจําป - การประเมนิ ผลการ ภาษี ประชาคม

- จดหมายขาว ดาํ เนนิ งาน - คณะกรรมการ -สภาเมือง

พฒั นา

ภาพที่ 2.2 ระดบั การมีสว นของของประชาชนของ IAP2 และตัวอยา งเทคนคิ การมสี วนรวมของประชาชน

1. การมีสว นรวมระดับเสรมิ อํานาจใหประชาชน เปน ขนั้ ท่ีใหบ ทบาทประชาชนในระดบั สูง

ท่สี ุด เพราะประชาชนเปนผตู ัดสนิ ใจดว ยตนเอง เชน การลงประชามติ หรอื สภาเมือง

2. การมีสว นรวมระดบั สรางความรว มมือ เปนการใหบ ทบาทของประชาชนในระดบั สงู ผล

การตัดสินใจที่ออกมาเปนผลการตัดสินใจรว มกัน เช่ือวานาจะนาํ ไปสูการเสรมิ สรางความสมานฉนั ทในสงั คม

เชน รปู แบบคณะกรรมการรวมภาครัฐและเอกชน คณะท่ปี รกึ ษาฝา ยประชาชน

สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 8 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

3. การมีสวนรวมระดับเขามามีบทบาท คือการเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมทํางาน
ตลอดกระบวนการตัดสนิ ใจ ซ่งึ ในขนั้ น้ีจะใกลเคยี งกับระดบั การรว มมอื แตการรว มมอื จะมลี ักษณะเปนรูปแบบ
ทถี่ าวร ตวั อยา งเทคนคิ นี้ เชน การประชุมเชงิ ปฏิบตั กิ าร การต้งั คณะทาํ งานภาคประชาชน

4. การมีสวนรวมระดับรับฟงความคิดเห็น เปนการใหประชาชนมีสวนรวมใหขอ มูล
ขอเท็จจริงความรูสึก ความคิดเห็นประกอบการตัดสินใจ ดังน้ัน ประชาชนจึงมีบทบาทเฉพาะเปนผูใหขอมูล
สวนการตดั สนิ ใจเปน ของภาครฐั เทคนิคนี้ เชน การสาํ รวจความคดิ เห็น การประชมุ สาธารณะ

5. การมีสวนรวมระดับใหขอมูลขาวสาร เปนการมีสวนรวมในระดับต่ําที่สุด บทบาทของ
ประชาชนเพียงแตรับทราบวา เกิดอะไรท่ีไหน หากภาครัฐตัดสินใจเรื่องท่ีกระทบประชาชนและแจงให
ประชาชนทราบสะทอ นวาภาครฐั มีการบรหิ ารงานที่ลา สมยั

ไมวาการเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมขั้นใด สิ่งสําคัญประการหน่ึงท่ีตองคํานึงถึงคือ
การใหขอมูลขาวสาร ซึ่งไมใชขอมูลขาวสารในลักษณะประชาสัมพันธโดยใหมองแตดานดีเทานั้น แตตองให
ขอเท็จจริง ครอบคลุม และเพียงพอที่จะทําใหประชาชนแสดงความคิดเห็นอยางมีคุณภาพ (อรทัย กกผล,
2552 น.19-26)

หลักการมีสวนรวมตามมาตรฐานสากล (สถาบันเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย, 2561 น. 4) กลาวถึง
หลักการสรางการมีสวนรวมของประชาชน ตาม International Association for Public Participation) ไว
5 ระดับ คอื

1) การใหขอมลู ขา วสาร
2) การปรกึ ษาหารือหรอื รับฟงความคดิ เห็น
3) การมีสว นรว มในการตดั สนิ ใจหรือเสนอแนะแนวทาง
4) การมสี ว นรว มในการดาํ เนินงาน
5) การใหอาํ นาจแกป ระชาชนเปน ผตู ดั สนิ ใจทัง้ หมด
2.1.4 งบประมาณแบบมสี ว นรวมของตางประเทศ
การศึกษางบประมาณแบบมีสวนรวมของตางประเทศจะศึกษาความแตกตางระหวางประเทศท่ีมี
ภูมิภาคแตกตางกัน ไดแก (1) บราซิล (2) โบลิเวีย กัวเตมาลา นิคารากัว เปรู (3) กลุมประเทศในเอเชีย
(4) กลุมประเทศในยุโรป (5) อเมริกาเหนือ เพื่อเปรียบเทียบความเหมือนและความแตกตาง ประเด็นตางๆ
ไดแก การกําหนดโครงสรางที่เปนทางการ (มีกฎหมายรองรับ) การตอบสนองของระบบราชการ การเผยแพร
ประชาสัมพันธงานโครงการตางๆของภาครัฐ องคประกอบท่ีเก่ียวของกับความสําเร็จ เชน ชาติพันธ จํานวน
ประชากร ระดับงบประมาณ คุณลักษณะพรรคการเมือง ตนทุนทางสังคม ความเขมแข็งของภาคเอกชน
ประชาสงั คม (ทิพวรรณ หลอ สุวรรณรัตน, 2556 น.89-115)

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 9 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

การมสี ว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ภาพที่ 2.3 เปรียบเทียบรปู แบบการมสี ว นรวมแบบเดิมกบั งบประมาณแบบมีสว นรว ม

2.2 กฎหมาย ระเบยี บทีเ่ กย่ี วของ
2.2.1 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 134 ตอนที่ 40 ก. 6

เมษายน 2560) ไดกําหนดสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หนาท่ีของรัฐ แนวนโยบายแหงรัฐ ท่ีเก่ียวของกับ
การมสี ว นรว มของประชาชนและสิทธขิ องชมุ ชน สรุปดังน้ี

หมวด 3 สทิ ธเิ สรีภาพของปวงชนชาวไทย
มาตรา 25 และ มาตรา 34 บุคคลยอมมีสิทธิไดรับการคุมครอง รวมถึงเสรีภาพในการแสดง
ความคิดเห็นดวยวิธีตางๆ มาตรา 41 และ 43 บุคคลและชุมชนมีสิทธิรวมตัวกันเปนสมาคม หรือหมูคณะเพ่ือ
ไดรับขาวสารสาธารณะในความครอบครองของหนวยงานของรัฐตามท่ีกฎหมายกําหนดไว และสามารถเสนอ
เร่ืองราวรองทุกขท่ีเก่ียวของกับการกระทําหรือละเวนการกระทําของเจาหนาทีรัฐในสวนที่เกี่ยวของกับการ
อนรุ กั ษ ฟนฟู จัดการบาํ รุงรักษาวฒั นธรรมและทรัพยากรธรรมชาติได
หมวด 5 หนาที่ของรฐั
มาตรา 58 การดําเนินการของรัฐหรือท่ีรัฐอนุญาตหากกระทบตอทรัพยากรธรรมชาติ
คุณภาพส่ิงแวดลอม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือสวนไดสวนเสียอ่ืนใดอยางรุนแรง รัฐตองมีการ
ประเมินผลกระทบและจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นกอนการดําเนินการซ่ึงบุคคลหรือชุมชนมีสิทธิท่ีจะไดรับ
ขอ มูลคําชแ้ี จงจากหนวยงานของรฐั กอนการดําเนินการ ทง้ั น้ีมาตรา 59 ยังไดร ะบอุ กี วา รัฐตองเปด เผยขอมูลท่ี
ไมไดเกี่ยวของกับความม่ันคงหรือความลับใหประชาชนเขาถึงไดโดยสะดวก มาตรา 63 รัฐตองสงเสริม
สนับสนุน สรา งกลไกใหความรกู บั ประชาชนเพอื่ ปองกนั การทจุ ริต
หมวด 6 แนวนโยบายแหงรฐั
มาตรา 77 กอนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐตองจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นของผูที่
เก่ียวของ วิเคราะหผลกระทบท่ีเกิดขึ้นอยางรอบดานและเปนระบบ รวมถึงเปดเผยผลการรับฟงความคิดเห็น
และการวิเคราะห รวมถึงประเมินผลสัมฤทธ์ิทางกฎหมายตามระยะเวลาที่กําหนด โดยฟงความคิดเห็นของผทู ี่
เกย่ี วขอ งประกอบดว ย มาตรา 78 รฐั พึงสงเสริมใหป ระชาชนและชุมชนมีสว นรว มในการพัฒนาประเทศ ทั้งใน
ระดับชาตแิ ละทองถิ่น

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 10 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

หมวด 14 การปกครองสวนทอ งถน่ิ
มาตรา 525 ผูบริหารทองถิ่นตองคํานึงถึงการมีสวนรว มของประชาชนดวย มาตรา 253 การ
ดําเนินการของทองถ่ินตองเปดเผยขอมูลและรายงานผลการดําเนินงานใหประชาชน และตองมีกลไกให
ประชาชนในทอ งถิน่ มสี วนรวมตามหลักเกณฑท ่ีกฎหมายกําหนดไว
หมวด 16 การปฏิรูปประเทศ
มาตรา 257 (3) และ 258 (1) กําหนดใหการมีสวนรวมในการพัฒนาประเทศและการ
ปกครองเปน 1 ใน 3 เปาหมายท่ีกําหนดไว และการมีสวนรวมทางการเมืองกําหนใหประชาชนมีสวนรวม
ทางการเอง รวมทั้งตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ ดานการบริหารราชการแผนดิน กําหนดใหนําเทคโนโลยีมาใช
ใหม กี ารบูรณาการขอ มลู ของหนว ยงานรัฐเขา ดว ยกนั
2.2.2 พระราชบัญญัติการจัดทํายุทธศาสตรชาติ พ.ศ.2560 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 134 ตอนที่
79 ก 31 กรกฎาคม 2560) กลา วถึงการมสี วนรว มของประชาชนในการกาํ หนดยทุ ธศาสตรชาติ โดยสรุป คือ
หมวด 1 ยุทธศาสตรช าติ
มาตรา 7 และ 8 ใหประชาชนทุกภาคสวนมีสวนรวมในการกําหนดเปาหมาย การจัดทํา
ยุทธศาสตรชาติ รวมท้ังสรางการรับรู และเขาใจโดยใหคณะกรรมการจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นซึ่งตองใช
วิธกี ารท่ีประชาชนสามารถเขาถึงสะดวกและท่วั ถงึ
หมวด 3 การติดตาม การตรวจสอบ และการประเมนิ ผล
มาตรา 27 ใหสํานักงานเผยแพรรายงานท่ีไดรับจากหนวยงานของรัฐ และรายงาน ให
ประชาชนทราบทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศของสํานักงาน เพ่ือประโยชนในการมีสวนรวมของประชาชน
ซึง่ หากประชาชนพบวาการดําเนินการไมสอดคลองกับยุทธศาสตรชาตจิ ะไดแจงเหตุดงั กลาวใหสาํ นักงานทราบ
อยา งสะดวกและทนั ทว งที
2.2.3 พระราชบัญญัติวธิ ีการงบประมาณ พ.ศ.2561 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 135 ตอนที่ 92 ก 11
พฤศจกิ ายน 2561 สรุปแนวทางการจดั ทํางบประมาณ ไดด ังนี้
หมวด 4 การจดั ทํางบประมาณ
มาตรา 23 การจัดทํางบประมาณจะตองคํานึงถึงประมาณการรายรับ ฐานะการคลัง
ยุทธศาสตรชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ความเปนธรรม นโยบาย
และภารกิจ เพอื่ ใหเ กดิ ประสิทธภิ าพ ความคุมคา และผลสัมฤทธใ์ิ นการบรหิ ารจดั การภาครฐั
มาตรา 27 – 29 และมาตรา 31 จะกลาวถึงแนวทางและผูมีอํานาจการจัดทําคําขอตั้ง
งบประมาณรายจายท้ังที่เปนสวนของงบประมาณของหนวยงานและงบประมาณบู รณาการเพ่ือจัดสงใหกับ
สํานักงบประมาณ
หมวด 5 การบรหิ ารงบประมาณ
มาตรา 34 หนวยรบั งบประมาณจะตอ งจดั ทาํ แผนปฏบิ ตั งิ านและแผนการใชจาย

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 11 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

หมวด 7 การประเมนิ ผลและการรายงาน
มาตรา 47 หนวยรับงบประมาณจัดใหมีระบบการติดตามและประเมินผลอยางตอเน่ือง โดย
ตองเปด เผยตอสาธารณชนดว ย
2.2.4 รางพระราชบัญญัติการมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. ....
รางพระราชบัญญัติฉบับนี้มีวัตถุประสงคเพ่ือรองรับสิทธิในการมีสวนรวมของประชาชนใน
กระบวนการนโยบายสาธารณะ ท้ังในดานการใหและการรับรูขอมูลขาวสาร การแสดงความคิดเห็นหรือให
ขอเสนอแนะ การมีสวนรวมในการตัดสินใจ ตั้งแตข้ันตอนการเริ่มนโยบาย การจัดทําแผนงาน โครงการ หรือ
กิจกรรมท่อี าจมผี ลกระทบตอคุณภาพชวี ติ และสิง่ แวดลอม การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม การจัดการ
สิง่ แวดลอ มทรพั ยากรธรรมชาติ รวมทง้ั การปฏบิ ัติ และการตดิ ตามประเมินผลตามนโยบาย แผนงาน โครงการ
หรอื กจิ กรรมนั้น นอกจากน้ี ยังไดกาํ หนดขั้นตอนที่ประชาชนสามารถมีสวนรว มในกิจกรรมชองรฐั ไดทุกระดับ
ตั้งแตรวมวางแผน รับรู เขาถึงขอมูล รวมปฏิบัติ รวมจัดสรรผลประโยชน และรวมติดตามประเมินผล ซ่ึงได
กําหนดใหประชาชนมีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ 3 ขั้นตอนหลัก ไดแก กอนอนุมัติ ระหวาง
ดําเนินนโยบาย และภายหลงั ดาํ เนินนโยบาย

กอนอนมุ ตั ิ ระหวา งดาํ เนินนโยบาย ภายหลังดาํ เนินนโยบาย

หนวยงานของรฐั ตอ ง หนวยงานของรัฐตอ ง หนว ยงานของรัฐตอง
-เปด เผยและชี้แจงขอ มลู -จัดทาํ รายงานความกา วหนา -จัดรบั ฟง ความคดิ เหน็
-จัดรับฟงความคดิ เห็นและ เผยแพรไ มนอ ยกวา 1 ครง้ั ตอ ป -อาจจัดใหป ระชาชนรว มตดิ ตาม
ปรกึ ษาผมู สี วนไดส วนเสีย -จัดใหป ระชาชน เสนอ แกไข ประเมินผล
-นําผลการรับฟง ฯมาพจิ ารณา เปลย่ี นแปลงตามความเหมาะสม หากประชาชนไดร บั ผลกระทบจาก
รว มในการตดั สินใจดาํ เนนิ ผเู กย่ี วขอ งอาจยน่ื คํารองตอ หนา ย นโยบายก็สามารถรองขอใหแ ตงตัง้
กิจกรรมทีจ่ ะกระทบตอ งานของรฐั ใหท บทวนหรอื ยกเลิก เจาหนาท่ีคุมครองฯ และชวย
สิ่งแวดลอ ม สขุ ภาพ และ กิจกรรมที่ไมด ําเนนิ การอยาง ดาํ เนินคดีได
คณุ ภาพชีวติ ถูกตองเหมาะสม -เยยี วยาและชดเชย

ภาพที่ 2.4 ขนั้ ตอนทหี่ นว ยงานของรัฐจะตอ งดาํ เนนิ การเกี่ยวกับการมีสว นรว มของประชาชน
รางพระราชบัญญัติฉบับนี้กําหนดใหมีคณะกรรมการการมีสวนรวมซึ่งเปนตัวแทนจากภาครัฐ 8 คน
ภาควิชาการ 5 คน และภาคประชาชน 5 คน โดยมีนายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีท่ีไดรับมอบหมาย
เปนประธาน โดยมอี ํานาจหนา ที่ เชน สนับสนุนใหความรู สงเสรมิ การมีสวนรวมของประชาชนทัง้ ในระดับชาติ
และทองถ่ิน กําหนดขอบเขต ประเภท ชนิด และลักษณะของนโยบายสาธารณะตามกฎหมายนี้ ใหคําปรึกษา
หรือใหความชวยเหลือประชาชนในการใชสิทธิเพ่ือดําเนินคดีทางศาล นอกจากนี้ยังไดกําหนดบทลงโทษของ
การไมดําเนินการ บิดเบือนกระบวนการมีสวนรวม หรือไมปฏิบัติตามคําสั่งคณะกรรมการฯไวอีกดวย
(คณะกรรมาธิการขบั เคลือ่ นการปฏิรูปประเทศ, 2559, น.23-25)

สํานกั งานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 12 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

2.3 งานวิจยั และผลงานอืน่ ๆทีเ่ ก่ยี วของ
2.3.1 Participatory Budgeting
ธนาคารโลกไดสรุปหลักการและเง่ือนไขของงบประมาณแบบมีสวนรวมท่ีจะประสบ

ความสําเร็จไวตองประกอบดวย 1) ผูบริหารตองเปนกลาง 2) ผูนําฝายคานในองคกรการเมืองระดับทองถิ่น
ตองไมมี หรือออนแอ 3) ความพรอมทางการเงิน การชวยเหลือดานเทคนิคจากระดับชาติ หรือนานาชาติ
4) มีงบประมาณจากรายรับเพยี งพอ 5) ปลอดการเมอื งระหวา งกลมุ ตา งๆภายในคณะผบู รหิ าร

ตัวอยา งการจัดทาํ งบประมาณแบบมสี วนรวม เชน
กลุมประเทศลาตินอเมริกัน ประกอบดวย ประเทศโบลิเวีย ประเทศบราซิล ประเทศ
กัวเตมาลา ประเทศนิคารากวั ประเทศเปรู ขอสรปุ ทคี่ ลา ยกันทไ่ี ดจ ากประเทศเหลาน้ี ประกอบดว ย

1) การใชงบประมาณแบบมีสวนรวมระดับทองถ่ินไมไดประสบความสําเร็จในวง
กวางทั้งประเทศ เนื่องจากภาครัฐไมสามารถกระตุนใหเกิดการมีสวนรว มของประชาชน ยังมีขอจํากัดเก่ียวกับ
ความโปรงใสทางการคลัง และการบริหารงานอยางมีประสิทธิภาพของรัฐบาล เน่ืองจาก การออกกฎหมาย
ระดับชาตมิ เี ปา หมายอื่นและพรรคการเมืองไมเ ขมแขง็ พอนาํ มาซึ่งความออนแอทางการคลงั และการบริหาร

2) เงื่อนไขความสําเร็จที่เกิดขึ้นในทองถ่ินขนาดเล็กประกอบดวย การบริหารของ
นายกเทศมนตรีที่เปนกลาง ความพรอมทางการเงินท่ีไดรบั การสนับสนุน และการปลอดการเมืองระหวางกลุม

3) การใชจ ายภาครฐั จําเปนตองมคี วามโปรงใสและการมีสวนรวมทางตรง
4) บทบาทขององคก รเอกชน (NGOs)
สําหรับแนวทางของการศึกษาน้ียังไดกลาวถึงระบบงบประมาณแบบมีสวนรวมในประเทศ
กําลังพัฒนานี้วา 1) การมีกฎหมายเก่ียวกับการจัดทํางบประมาณแบบมีสวนรวมไมสามารถยืนยันถึง
ความสาํ เร็จได แตข นึ้ อยกู ับปจจยั ตา งๆเก่ยี วกับเงอ่ื นไขท่จี ําเปน เชน ความเปน กลางของนายกเทศมนตรี ความ
แข็งแรงของพรรคฝายคาน เงินสนับสนุนจากองคกรภายนอกทั้งในระดับชาติและนานาชาติ 2) ไมมีแนวทางที่
เปนบรรทัดฐานอยางชัดเจนสําหรับการจัดทํางบประมาณแบบมีสวนรวม ท้ังนี้ขึ้นกับความเขมแข็งของภาค
ประชาชนและกลุมสงั คม
กลุมยุโรปกลางและยุโรปตะวันออก ประกอบดวย ประเทศอัลบาเนีย ประเทศอาเมเนีย
ประเทศบัลกาเรยี ประเทศรัสเซีย
กลไกการจัดทํางบประมาณแบบมีสวนรวมในยุโรปกลางและยุโรปตะวันออกพัฒนามาจาก
การดําเนินการในทองถิ่น การจัดสรรงบประมาณขององคการระหวา งประเทศท่ีใหงบประมาณสนับสนนุ ซึ่งถกู
มองวาอาจมีผลกระทบตอความย่ังยืน ความเปนอิสระของรัฐบาลทองถ่ินและความพรอมของทรัพยากร
สําหรบั กลไกการจัดทํางบประมาณแบบมสี วนรว มจะตองคํานึงถึงวารัฐบาลตองมีการเพ่ิมขีดความสามารถของ
ประชาชนเพ่ือใหประชาชนมีความสามารถมีสวนรวมในการตัดสินใจ การจัดทํางบประมาณแบบมีสวนรวมจะ
เปนจุดเร่ิมตนใหเกิดการเปลี่ยนแปลงการสรางระบบธรรมาภิบาลระดับชาติ ระดับการตรวจสอบของ
ประชาชนในกระบวนการงบประมาณแบบมีสว นรวม และการมสี วนรว มจะตองทาํ ใหเกิดความย่ังยนื

สํานักงานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 13 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

กลมุ ประเทศในเอเชยี
การจัดทํางบประมาณแบบมีสวนรวมของประเทศบังคลาเทศ อินเดีย อินโดนีเซีย ฟลิปปนส
และไทย พบวา บางประเทศเร่ิมตนจากองคกรเอกชน (NGOs.) หรือบุคคลท่ี 3 เพ่ือเปาหมายใหเกิดความ
โปรงใสและตรวจสอบได บางประเทศการมีสวนรวมเร่ิมขั้นการกอตัวของงบประมาณ ในขณะท่ีอีกหลาย
ประเทศมีเพียงระดับการติดตามและตรวจสอบ ขอดีของการมีสวนรวมคือ ประชาชนในพ้ืนท่ีจะทราบสภาพ
พน้ื ที่ ขอจํากดั รวมถึงความตอ งการของตนเอง ทําใหเ พม่ิ การตรวจสอบได ปจ จยั ทกี่ ําหนดระดบั ของการมีสวน
รวม ประกอบดวย ความคิดริเริ่มของประชาชนในพื้นที่ ความสมบูรณของระบบการเมือง และลักษณะทาง
วัฒนธรรมทางการเมืองในประเทศ หรือของพื้นท่ีทองถิ่นนั้นๆ ดังน้ัน การออกแบบระบบงบประมาณแบบมี
สวนรวมจึงตองใหภาคประชาสังคมเขาถึงและมีสวนรวมการตัดสินใจสาธารณะ กรณีศึกษาตางๆจะพบวา
โครงการท่ีประชาชนในพื้นท่ีไมไดมีสวนรวมอยางแทจริงแมจะประสบความสําเร็จในระยะส้ัน แตไมกอใหเกิด
ความยั่งยนื ในระยะยาว
กลุมประเทศ Sub-Saharan Africa
ประเทศในกลุมน้ี ประกอบดวย เคนยา โมแซมบกิ แอฟรกิ าใต แทนซาเนีย อูกันดา แซมเบีย
และซมิ บับเว แตละประเทศมีความทาทายท่ีคลา ยกนั ในเร่ือง ขาดความสามารถ ความเขาใจบทบาทและความ
รับผิดชอบ ขอบเขตการมีสวนรวมจํากัด ขอจํากัดทางกฎหมาย การติดตามและตรวจสอบยังไมเพียงพอ ขาด
ความโปรง ใสและความไววางใจระหวางกัน ปญ หาดานการส่ือสาร และการขาดแคลนทรัพยากร การเมืองและ
ความแตกตางในสังคม งบประมาณแบบมีสวนรวมสวนใหญจะดําเนินการในระดับทองถ่ิน ซ่ึงมีบทบาทสําคัญ
ในการสรางกลไกตางๆ เชน โครงสรางคณะกรรมการ กระบวนการมีสวนรวม การประชุมงบประมาณ
กระบวนการปรึกษาหารอื การจดั ทาํ จดหมายขาว และความจํากดั ของทรัพยากร
ถึงแมวาการดําเนินการงบประมาณแบบมีสวนรวมจะมีขอจํากัดหลายๆประการ แตจํานวน
ทองถ่ินที่ใชงบประมาณแบบมีสวนรวมยังคงเพิ่มข้ึน เพราะงบประมาณแบบมีสวนรวมจะเกี่ยวของกับการ
พฒั นาความสัมพนั ธร ะหวา งประชาชนและการบริหารทองถน่ิ สงผลตอ การเพิ่มความโปรง ใสและความไวว างใจ
(ธนาคารโลก, Edited by Anwar Shah,2005, น.127-222)
2.3.2 การประเมินความโปรงใสทางงบประมาณตามหลักสากล เพ่ือสงเสริมความย่ังยืนทางการ
คลงั ของประเทศไทย
รายงานการวิจัยครั้งนี้ไดกลาวถึง ความสําคัญของการมีสวนรวมของประชาชนเปน
องคป ระกอบสําคัญของการดาํ เนินนโยบายการคลังท่มี ีประสทิ ธิภาพ การบริหารงานของรัฐจะเกดิ ความโปรงใส
และรับผิดชอบ งานศึกษาน้ีไดศึกษาแนวทางการประเมินความโปรงใสทางการคลังที่เกี่ยวของกับระบบ
งบประมาณระดับสากล พบวาเอกสารงบประมาณเปนเครื่องมือส่ือสารที่สําคัญที่จะเชื่อมตอกระบวนการ
งบประมาณกับประชาชนใหไดรูขอมูลครบถวนภายในระยะเวลาท่ีเหมาะสม สําหรับแนวทางการประเมิน
ความโปรง ใสทางงบประมาณตามหลกั สากล เชน
2.3.2.1 กองทุนการเงินระหวางประเทศ (IMF) กําหนดหลักปฏิบัติท่ีดีดานความโปรงใส
ทางการคลงั ไว 4 ดา นคือ

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ ทนราษฎร 14 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

1) รายงานทางการคลัง โดยใหความสําคัญกับรายงานที่มคี วามครอบคลุม เช่ือถือได
ในเวลาทเ่ี หมาะสม

2) การจดั ทาํ งบประมาณการทางการคลังและการงบประมาณ ตอ งระบวุ ัตถุประสงค
การดําเนินนโยบายท่ชี ัดเจน รวมถงึ การคาดการณท่คี รอบคลมุ เชอ่ื ถือได ในเวลาที่เหมาะสม

3) การวิเคราะหและการบริหารความเส่ียงทางการคลัง โดยใหความสําคัญกับการ
เปดเผยขอ มูลและการวเิ คราะหความเสี่ยงทางการคลังท่ีอาจเกิดขน้ึ โดยรวมถึงการบรหิ ารจดั การ

4) การบริหารจัดการรายไดจากทรัพยากรธรรมชาติ โดยใหความสําคัญกับความ
โปรง ใส

2.3.2.2 องคการเพื่อความรวมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ไดใหคําแนะนํา
เร่ืองธรรมาภิบาลการงบประมาณ (Budgetary Governance) กําหนดหลักปฏิบัติที่ดีไว 10 ประการ โดย
หลักการสําคัญคือ เนนการเปดเผยเอกสารงบประมาณและขอมูลอยางโปรงใส เขาถึงงาย มีความชัดเจน
ผานกระบวนการตามกฎหมาย โดยสามารถใชประโยชนตั้งแตข้ันตอนการพิจารณางบประมาณ การนํา
นโยบายไปปฏบิ ัติ การประเมินนโยบาย และการสรา งความรับผดิ ชอบของรัฐบาล

2.3.2.3 องคก ารความรวมมอื ทางดา นงบประมาณระหวางประเทศ (IBP) มสี มมุตฐิ านการ
ทํางานที่สําคัญคือ ความเขาใจและการมีสวนรวมในเร่ืองงบประมาณของภาคประชาชน ซึ่งไดกลาวถึง การ
เขาถึงขอมูลและโอกาสในการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการจัดทํางบประมาณ รัฐมีความ
รับผิดชอบจะตองเปดเผยขอมลู เกี่ยวกับงบประมาณท่ีมคี วามครอบคลุมและทนั ทวงที รวมถึงเปดโอกาสให
ประชาชนมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณ IBP ไดใหหลักการไววา ความรับผิดชอบทางงบประมาณ
ประกอบดว ย 3 ดาน คือ

1) ความโปรงใสทางงบประมาณ (Budget Transparency) เกย่ี วของกบั การเปด เผย
ขอมลู ดานงบประมาณที่ครบถวน

2) การมสี ว นรวมของภาคประชาชน (Public Participation)
3) การควบคมุ ดแู ล (Oversight)
หากงบประมาณมีความโปรงใส ประชาชนมีสวนรวมในการจัดทํางบประมาณ
รวมถึงมีหนวยงานท่ีควบคุมดูแลการดําเนินการของฝายบริหาร จะทําใหการจัดสรรงบประมาณเปนไปอยางมี
ประสิทธิภาพ ตรงตอความตองการของประชาชน สรางความนาเชื่อถือ ลดปญหาคอรรัปช่ัน รักษาวินัยการ
คลัง ทั้งนี้ IBP ไดออกรายงานการสํารวจการเปดเผยงบประมาณ (Open Budget Survey) จะมีแบบสํารวจ
ดัชนีการเปดเผยงบประมาณ (Open Budget Index, OBI) มีคะแนนระหวาง 0 ถึง 100 ซึ่งคําถามหรือ
ตวั ชี้วดั จะครอบคลุมมิติการมสี วนรวมดว ย คาํ ถามทั้งหมดจะประกอบดวย 8 ประเภท ซึ่งประเทศไทยมีผลการ
ประเมินป 2558 จําแนกตามประเภทไดด งั นี้

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 15 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ตารางท่ี 2.1 รายละเอียดผลการสํารวจการเปด เผยงบประมาณ

เอกสาร เนอื้ หา และระยะเวลาเผยแพร

1. คําแถลงประกอบ -นําเสนอสมมุติฐานทางเศรษฐกิจตางๆท่ีใชในการประมาณ -มีการจ

งบประมาณลวงหนา การรายรบั รายจา ยของรัฐบาล -วงเงนิ

Pre-Budget -เผยแพรลวงหนาอยางนอย 1 เดือน กอนตีพิมพขอเสนอ

Statement) งบประมาณและเอกสารท่ีเกีย่ วขอ ง

2. ขอเสนองบประมาณ -นําเสนอ(ราง)ประมาณการรายรับและแผนการใชจาย -มีการจ

และเอกสารท่ีเก่ียวของ งบประมาณของรฐั บาล -รา ง พ

ห รื อ ร า ง เ อ ก ส า ร -เผยแพรล วงหนา อยางนอ ย 3 เดอื นกอนขึ้นปง บประมาณ -เอกส

งบประมาณ ประจํา

( Executive Budget -งบประ

Proposal and -คาํ แถล

Supporting

document)

3. เอกสารงบประมาณ -นําเสนอประมาณการรายรับและแผนการใชงบประมาณ -มีการจ

(ตามพ.ร.บ.) (Enacted ของรัฐบาลที่ผานการพิจารณาจากฝายนติ บิ ญั ญตั ิ -พ.ร.บ

Budget) -เผยแพรทนั ทีท่ีออกพระราชบญั ญัติ

4. เอกสารงบประมาณ -นําเสนองบประมาณท่ปี ระชาชนโดยท่วั ไปเขา ใจโดยงา ย -มีการจ

ฉ บั บ ป ร ะ ช า ช น -เผยแพรค วบคูไปกบั ขอเสนองบประมาณ ขอ 2 และ 3 -เว็บไ

(Citizen Budget) สํานักง

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 1

มกี ารจดั ทาํ หรอื ไม? / ผลการประเมิน ตัวอยาง
ช่อื เอกสาร การขาดขอมลู
เพียงพอ
จัดทํา (Substantial) -
นงบประมาณรายจา ยประจาํ ป

จดั ทาํ จาํ กัด -ขาดการนําเสนอขอมูลรายรับ
พรบ.งบประมาณรายจายประจาํ ป (Limited) รายจายยอนหลังและไปขางหนา
ารประกอบรายจายงบประมาณ อีก 2 ป
าป -ขาดการนําเสนอผลกระทบทางการ
ะมาณโดยสงั เขป (ฉบบั ราง) คลงั จากนโยบายใหม
ลงงบประมาณรายจา ยประจาํ ป

จัดทํา เพยี งพออยา งมาก -
บ.งบประมาณรายจายประจําป (Extensive)

จัดทาํ จํากดั ข า ด เ อ ก ส า ร เ ผ ย แ พ ร ข้ั น ต อ น
ซต People’s Watch จัดทําโดย (Limited) ระหวางกระบวนการงบประมาณ
งบประมาณ จะเผยแพรในขั้นตอนการบริหาร
เทา นั้น

16 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ตารางท่ี 2.1 รายละเอียดผลการสํารวจการเปดเผยงบประมาณ

เอกสาร เนื้อหา และระยะเวลาเผยแพร

5. ร า ย งา น ก า ร ค ลั ง -นําเสนอรายงานความกาวหนาของการใชจายงบประมาณ -มกี ารจ

ภ า ย ใ น ป (In-Year รายรบั หนีส้ าธารณะ -รายง

Report) -เผยแพรเ ปน รายเดือน รายไตรมาส โดยเผยแพรภายใน 30 ประจํา

วนั หรอื ไมเ กนิ 6 สัปดาหน บั แตวันส้ินสุดชว งเวลา

6. รายงานการคลัง -นาํ เสนอความกา วหนาของการใชจ า ยนําประมาณ -ไมมีกา

ก ล า ง ป ( Mid-Year -เผยแพรภายใน 30 วัน หรือไมเกิน 6 สัปดาหนับจากวัน

Review) ครงึ่ ปงบประมาณ

7. รายงานการคลังส้ิน -นําเสนอการเปรียบเทียบระหวางแผนรายรับและรายจาย -ไมม ีกา

ป (Year-End Report) ของรัฐบาล กบั ผลทเ่ี กิดข้ึนจริง

-เผยแพรภายใน 6 เดือนหรือไมเกิน 1 ป นับจากวันส้ินสุด

ปงบประมาณ

8 . ร า ย ง า น ผ ล กา ร -นําเสนอผลการตรวจสอบการใชจายงบประมาณวาเปนไป -ไมม กี า

ตรวจสอบงบประมาณ ตามกฎหมายหรือไม รวมถึงขอ แนะนําตา งๆ

(Audit Report) -เผยแพรภายใน 6 เดือนหรือไมเกิน 1 ปนับจากวันส้ินสุด

ปง บประมาณ

หมายเหตุ - งบประมาณรายจายประจําป หมายถึง งบประมาณรายจายประจาํ ปงบปร
ทม่ี าขอมูล : การประเมินความโปรง ใสทางงบประมาณตามหลกั สากลเพ่ือสง เสริมความ

สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 1

มกี ารจดั ทําหรอื ไม? / ผลการประเมิน ตวั อยา ง
การขาดขอ มลู
ชอ่ื เอกสาร ขาดการรายงานการใชจายระดับ
โครงการ
จดั ทาํ จํากัด

งา น ภ า ว ะ เ ศ ร ษ ฐ กิจ ก า ร ค ลั ง (Limited)

าเดือน (จดั ทาํ โดย สศค.)

ารจัดทํา --

ารจัดทํา --

ารจดั ทํา --

ระมาณ พ.ศ. 2557
มยั่งยืนทางการคลังของประเทศไทย ,2560 . น.33-38

17 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

จากผลการสาํ รวจทพี่ บวาขอมูลการมีสวนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณยังไม
เพียงพอและอยูใ นระดบั จํากดั น้นั ตัวอยา งปญหาตางๆของรัฐบาล เชน

1) ขาดการนําเสนอขอมูลเปาหมายของโครงการในชวงกระบวนการบริหาร
งบประมาณ

2) ขาดชอ งทางหรอื รายงานอยา งเปนทางการท่ีไดจากความคิดเหน็ ของประชาชนมา
ใชในการวางแผนหรอื ปรบั ปรุงการบรหิ ารงบประมาณ

3) คณะกรรมาธิการของฝายนิติบัญญัติยังไมเปดโอกาสใหประชาชนแสดงความ
คิดเห็นเกี่ยวกับมหภาค โครงสรา งทางการคลงั การจัดสรรงบประมาณระดับกระทรวงและหนว ยงาน สรปุ ผลท่ี
ไดร บั จากการทาํ ประชาพิจารณ ขาดกลไกท่ีใหประชาชนเขา รว มตรวจสอบการใชจายไดอ ยางเปนทางการ

อยางไรก็ตาม ผลคะแนนการสํารวจป 2559 ประเทศเกาหลีใตมีคะแนนการเปดเผย
งบประมาณ (Open Budget Index, OBI) เทากับ 83 คะแนน แนวทางการจัดทํางบประมาณของประเทศ
เกาหลีใต ไดค ะแนนประเด็นการมสี วนรวมสูงถงึ 83 คะแนน และประเทศฟลปิ ปน สได 67 คะแนน จึงนา สนใจ
ท่จี ะศกึ ษาแนวทางการดาํ เนินงานของแตล ะประเทศ

กรณศี กึ ษา : ประเทศเกาหลใี ต
ประเทศเกาหลีใต มีแนวทางการปฏิรูปกระบวนการบริหารการเงินการคลังสาธารณะ โดย
สรุป คือ สํานักงบประมาณจะใหความสําคัญกับการนําเสนอแผนการบริหารการคลังแหงชาติ (National
Fiscal Management Plan, NFMP) ซ่ึงมีสาระคือ ภาพรวมการบริหารการคลัง และ กรอบงบประมาณ
ลวงหนา (Medium-Term Expenditure Framework, MTEF) ระยะ 5 ป โดยมีขั้นตอนการเปดโอกาสให
ประชาชนมีส ว น รวมในโครงการ รัฐ ห ล า ย ๆโ ค ร ง ก า ร ซา ง อาจ ต องการข อ คิดเห็ นจา กผู มีส ว น ไดส ว น เ สี ย
ผูเช่ียวชาญดานงบประมาณ นักวิชาการ และภาคเอกชนซ่ึงเปนการเป ดอภิปรายสาธารณะ (Open
Discussion for the Public) สวนใหญเปนโครงการที่มีตนทุนการดําเนินการสูงและมีผลกระทบโดยตรงตอ
คุณภาพชีวิตของประชาชน แตการดําเนินการนี้ก็ยังมีขอจํากัดอยูบาง เชน ผูเขารวมอภิปรายอาจไมใช
ผูเช่ียวชาญเรื่องงบประมาณ การจัดสรรงบประมาณควรพิจารณาเปนภาพรวมท้ังหมดและจัดลําดับ
ความสาํ คัญตามการพัฒนาประเทศ การอภปิ รายไมส ามารถครอบคลุมทุกโครงการอยา งทว่ั ถึง
นอกจากการเปดใหอภิปรายโครงการตางๆแลว กระบวนการจัดทํารางงบประมาณของ
รัฐบาลกลางยังมีการจัดประชุมรวมกับองคกรปกครองสวนทองถ่ินในลักษณะการไปทัศนศึกษา เพื่อใหทราบ
ความตองการท่ีแทจริงของทองถ่ิน และสถานะโครงการที่ดาํ เนินการอยูของทองถ่ิน เกิดการแลกเปล่ียนขอ มูล
ภายหลังจากการทัศนศึกษาจะรวบรวมขอมูลท่ีได และอาจนําไปนําเสนอที่ประชุมท่ีปรึกษาดานการคลัง เพื่อ
หารือเรื่องงบประมาณและกรอบงบประมาณลวงหนาระยะปานกลาง และสงตอใหกับฝายนิติบัญญัติ
คณะกรรมการพิเศษดา นงบประมาณจะเปดใหมีการประชาพิจารณร ับฟงความคิดเห็นจากผูเชี่ยวชาญดานการ
คลัง เพอื่ ใหค วามเห็นเก่ียวกับการประเมินภาพรวมเศรษฐกจิ การคาดการณการจัดเก็บรายได สถานะทางการ
คลัง ความจาํ เปนในการแกไขโครงการรายจายตางๆ หากมีความจําเปน อาจมีการปรับรางงบประมาณรายจาย
ระยะเวลาของเกาหลใี ตใ นการทาํ งบประมาณรายจายจะจดั ทําประมาณ 1 ปก อ นปงบประมาณใหม

สํานักงานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 18 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

แนวทางอีกประการของเกาหลีใตคือ เปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมการบริหาร
งบประมาณ คือ การจัดตั้ง “ศูนยรายงานความสูญเสียทางงบประมาณ (Budget Waste Report
Center)” ของกระทรวงยุทธศาสตรและการคลัง (Minister of Strategy and Finance) มีวัตถุประสงคให
ประชาชนสามารถแจงหรือรองเรยี นหากพบเห็นการใชงบประมาณท่ีอาจเกิดความสูญเปลาทั้งในระดับรฐั บาล
กลางและรัฐบาลทองถ่ิน หรือแนะนําทางเลือกตางๆท่ีสามารถประหยัดงบประมาณรายจายได หากการ
รายงานพสิ ูจนว า เปนความจริงและนําไปสูการประหยดั งบประมาณหรือเพิ่มรายไดใ หกับรฐั บาลได ประชาชนท่ี
รายงานจะไดรับผลตอบแทนจากการรายงาน ในชวงป 1998-2013 มีผูรายงานมากกวา 1,922 เร่ือง ทําให
รัฐบาลมีรายไดเพิ่มขึ้น 12,000 ลานเหรียญดอลลารสหรัฐ และประหยัดงบประมาณรายจาย 2,000 ลาน
เหรียญ โดยจา ยเงินรางวัลรวมทง้ั ส้นิ 30 ลา นเหรยี ญดอลลารส หรัฐ

กลไกการตรวจสอบอยางเปนทางการของเกาหลใี ต คือ สํานักงานคณะกรรมการตรวจสอบ
(Board of Audit and Inspection, BAI) ทําหนาท่ีในการตรวจสอบการทํางานของสถาบันภาครฐั และ
อํานวยความสะดวกใหประชาชนเขามามีสวนรวมผานชองทางตางๆ เชน เว็บไซต และจัดทําโครงการ
สงเสริมการรวมกลุมเพื่อใหเกิดภาคประชาสังคมตรวจสอบ นอกจากน้ี ไดจัดต้ังหนวยงาน National
Assembly Budget Office (NABO) เพ่ือสนับสนุนดานขอมูลใหกับสมาชิกนิติบัญญัติในการตัดสินใจ
ทางงบประมาณ

ที่มา : Worldbank
ภาพที่ 2.5 การมีสวนรว มของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณและกรอบงบประมาณลวงหนา
ระยะปานกลางของประเทศเกาหลใี ต

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ ทนราษฎร 19 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

กรณีศึกษา : ประเทศฟลปิ ปนส
ประเทศฟลิปปนสเปนอีกประเทศท่ีไดรับการยอมรับเรื่องการปฏิรูปทางการคลังใหมีความ
โปรงใสมากยิ่งขนึ้ โดยใชกลไกการมีสวนรวมของภาคประชาชนในกระบวนการงบประมาณ ทงั้ ในระดับทองถ่ิน
และระดับประเทศ เปาหมายคือ ยุติปญหาคอรรัปชั่นและปญหาความยากจน แนวทางท่ีดําเนินการท่ี
นาสนใจ เชน

1) จัดต้ัง The Cabinet Cluster on Good Governance and Anti-Corruption
(CGAC) ที่ประกอบดวยประธานาธิบดี รัฐมนตรีกระทรวงที่เกี่ยวของ ท่ีปรึกษากฎหมาย และสํานักงานนิติ
บัญญัติ เพื่อสงเสริมใหเกิดการมีสวนรวม ความโปรงใส สรางความไววางใจและความเชื่อม่ันตอรัฐบาลผาน
กลไกทใ่ี หประชาชนมีสวนรวมในการกําหนดนโยบายและการตรวจสอบการทํางานของภาครฐั

2) จัดทํา “งบประมาณฉบับประชาชน (Citizens’ Budget) นําเสนอขอมูล
พ้นื ฐานงบประมาณใหประชาชนทสี่ นใจ และเขา ถึงไดโ ดยงา ย

3) เปด โอกาสใหประชาชนมสี ว นรวมในกระบวนการกาํ หนดนโยบายของประเทศ
4) สนับสนุนใหป ระชาชนมสี ว นรวมไดโดยตรงในระดบั ทอ งถนิ่
เคร่อื งมอื สําคญั สําหรับการปฏิรปู เชน
1) การติด “ตราความโปรงใส (Transparency Seal)” บนเว็บไซตทางการของ
หนว ยงาน ซ่งึ กําหนดใหเผยแพรขอมลู หนา ที่ความรับผิดชอบของหนวยงาน ขอ มูลการติดตอ รายงานประจําป
ของหนวยงานยอนหลัง 3 ป งบประมาณที่ไดรับอนุมัติและเปาหมายท่ีไดกําหนดไว โครงการสําคัญของ
หนวยงาน ผูรบั ประโยชนจ ากโครงการ สถานะของโครงการและการประเมนิ ผล แผนจัดซื้อจดั จางประจาํ ปและ
รายช่ือผรู บั จา ง
2) รายงานงบประมาณฉบับประชาชน เพ่ือชวยใหประชาชนเขาใจขอมูล
งบประมาณไดงา ยย่ิงข้ึน โดยเผยแพรใ นรูปแบบเอกสาร และเวบ็ ไซต

1

ทมี่ า : Department of Budget and Management, Philippines
ภาพท่ี 2.6 รายงานงบประมาณฉบบั ประชาชนป 2018 ของประเทศฟลปิ ปน ส

1 https://www.dbm.gov.ph/index.php/budget-documents/2018/2018-people-s-budget

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 20 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

3) นโยบายการเปดเผยขอมูล (Full Disclosure Policy, FTP) กําหนดใหทุก
จังหวัด อําเภอ และเทศบาล เผยแพรขอมูลทางการเงินแกประชาชน ใหประชาชนทราบวางบประมาณไดถูก
นํามาใชอ ยางไร โดยตองแสดงในสถานท่ีที่ประชาชนเขา ถึงไดอยางนอ ย 3 แหง และแสดงบนเวบ็ ไซตทางการ

4) การติด “ตราการจัดการท่ีดี (Seal of Good Housekeeping, SGH) เปน
โครงการทีส่ รา งแรงจูงใจใหแ กหนว ยงานหรือรฐั บาลทองถิ่นทีแ่ สดงใหเห็นถงึ ความโปรงใส มคี วามรบั ผิดชอบ มี
สวนรวมและผลการดําเนินงานโดยรวมดี ซ่ึงหนวยงานทองถ่ินจะไดรับตราสัญลักษณน้ีก็ตอเมื่อ มีการบริหาร
จัดการทางการคลังท่ีดี เชน ผานการรับรองจากสํานักงานตรวจเงินแผน ดิน และไดปฏิบัติตามนโยบายเปดเผย
ขอ มลู ขา งตน

5 ) ข อ ต ก ล ง ก า ร มี ส ว น ร ว ม ท า ง ง บ ป ร ะ ม า ณ ( Budget Partnership
Agreements) กําหนดใหองคกรทางประชาสังคมเขามามีสวนรวมในข้ันตอนการจัดทําขอเสนองบประมาณ
และการติดตามการใชจายงบประมาณ ท้ังน้ีภาคประชาสังคมจะมีโอกาสเขารวมพิจารณาขอเสนอและ
จดั ลาํ ดับความสาํ คญั ของโครงการ

6) การจัดทํางบประมาณแบบมีสวนรวมระดับรากหญา (Grassroots
Participatory Budgeting) ซึ่งเปนการจัดทํางบประมาณแบบลางขึ้นบน (Bottom-up Budgeting) ของ
รฐั บาลทองถน่ิ โดยมีวงจรงบประมาณ 9 ขั้นตอน อยา งไรก็ตามสามารถสรปุ ได ดงั นี้

ท่มี า : OPENBUB.GOV.PH
ภาพที่ 2.7 กระบวนการจดั ทํางบประมาณแบบลางข้นึ บนของประเทศฟล ิปปน ส

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 21 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ที่มา : OPENBUB.GOV.PH
ภาพที่ 2.8 ระบบตดิ ตามงบประมาณผา นเว็บไซตของรัฐบาล
7) โครงการตรวจสอบแบบประชาชนมสี วนรว ม (Citizen Participatory Audit

Project) เปน การตรวจสอบรวมกันระหวางเจาหนาที่ของคณะกรรมการตรวจสอบเงินแผนดิน และประชาชน
องคกรประชาสังคมกลุมที่สนใจ อาจจัดตั้งแบบเปนทางการ ซึ่งประชาชนจะมีบทบาทและความรับผิดชอบ
ทุกข้ันตอนการตรวจสอบ และไดรับขอมูลระดับเดียวกับท่ีเจาหนาที่ของคณะกรรมการตรวจสอบเงิน
แผนดินอีกดวย เม่ือการตรวจสอบส้ินสุดจะจัดทํารายงานติดตามผล และติดตามผลการปฏิบัติการแกไขของ
หนว ยงานท่ถี ูกตรวจสอบ

จากกรณีศึกษาของประเทศเกาหลีใตและฟลิปปนส พบวา ปจจัยสําคัญท่ีทําใหแนวทางการ
นํากลไกการมีสวนรวมของประชาชนเขามาอยูในกระบวนการงบประมาณ ตั้งแตข้ันจัดทํางบประมาณจนถึง
การติดตามตรวจสอบการใชจ า ย ประกอบดวย

1) ความจริงใจและแรงผลักดันจากรัฐบาลท่ีใหความสําคัญกับการมีสวนรวมของ
ประชาชนเปนวาระแหงชาติ และเปนแนวทางท่ีชวยเพิ่มความไววางใจของประชาชนที่มีตอรัฐบาล ชวย
แกปญ หาคอรรัปชนั่ อีกดวย

2) องคกรภาคประชาสังคมที่มีความเขมแข็ง มีความรู ความสามารถ และสามารถ
เขา ถงึ ขอ มูลทเ่ี กี่ยวขอ งกบั งบประมาณไดโ ดยงาย

3) สมรรถนะของรัฐ (State Capacity) รฐั ท่ีมสี มรรถนะทส่ี ูงกวา จะมแี นวโนมใหเกิด
การมสี วนรว มระดบั ทสี่ งู และลกึ กวา

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 22 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

4) ความชัดเจนของทิศทางของการปฏิรูป วาจะปฏิรูปจากบนลงลางคลายกับ
ประเทศเกาหลี หรือจากลางข้ึนบนคลายกบั ประเทศฟลิปปนส (ศาสตรา สดุ สวาท และ ฐิติมา ชูเชิด, 2560 น.
22-65)

2.3.3 การจดั การงบประมาณแบบมีสว นรวม (Participatory Budgeting)
รายงานการศึกษาฉบับน้ีไดศึกษาขอเสนอแนะรูปแบบและกระบวนการจัดการงบประมาณ

แบบมีสว นรว มตามประเดน็ หลกั ๆ ดงั น้ี
หลักการสําคญั ที่งบประมาณแบบมีสว นรวมจะประสบความสาํ เร็จจะตองประกอบดว ย
1) การทําใหประชาชนทุกระดับเขามามีสวนรวม โดยเฉพาะอยางยิ่งประชาชนใน

ระดับลา ง
2) กระบวนการงบประมาณจะตองมีความโปรงใส มีหลักเกณฑที่แนชัด เปดโอกาส

ใหผ ูเสียภาษตี รวจสอบการใชจ า ยได
3) ประชาชนทุกคนมีสทิ ธิในการตัดสินใจอยา งเทา เทยี มกนั
4) สมาชิกในชุมชนทุกคนและทุกกลุมมีสิทธิในการเขารวมกระบวนการงบประมาณ

แบบมสี ว นรว ม
5) ใหป ระชาชนมอี ํานาจการตัดสินใจอยางแทจริง

การจัดรูปแบบโดยใชเกณฑบทบาทของกลุมประชาสังคมและฝายรัฐบาลสามารถแบง
รูปแบบงบประมาณแบบมีสว นรว มไดเปน 4 รปู แบบคอื

1) รวมรบั ฟง (Inform)
เปนรูปแบบท่ีควบคุมโดยรัฐ ประชาชนเขารวมกระบวนการรับฟงและรับทราบ
เทาน้ัน ไมมีการแลกเปลีย่ นความคิดเห็น ประชาชนไมมีอํานาจในการตัดสินใจเรื่องงบประมาณ ไมมีการลงมติ
เพือ่ ตัดสนิ ใจ ภาครัฐจะจัดทาํ ขอ เสนอ อนุมตั ิ และดาํ เนินโครงการเองท้งั หมด
2) รว มหารอื (Consult)
เปนรูปแบบที่ภาครัฐจะเผยแพรขอมูลงบประมาณผานส่ือตางๆ และเปดโอกาสให
ประชาชนทสี่ นใจเขา รวมแสดงความคิดเห็น โดยฝา ยรฐั จะรวบรวมความคิดเหน็ ตางๆใหกบั ภาครัฐตามชอ งทาง
ท่ีเตรียมไว สําหรับขั้นตอนของการจัดทําขอเสนอ อนุมัติ และบริหารโครงการยังคงอยูท่ีภาครัฐ ซ่ึงแบบที่ (1)
และ (2) น้ี เรยี กวา “การมีสวนรวมเชงิ สัญลักษณ”
3) รว มเจรจา (Negotiate)
เปนรูปแบบท่ีมีตัวแทนจากภาคสวนตางๆมีบทบาทรวมตัดสินใจโดยไดรับเงินทุนมา
จากสวนอ่ืนท่ไี มใชภ าครฐั หรืออาจมเี งนิ ทุนจากภาครฐั สมทบเพ่อื นาํ มาลงทนุ ดานตางๆ สภาทองถิ่นจะไมใชผูมี
อํานาจตดั สนิ ใจ แตจะเปน ไปในรูปแบบ “คณะกรรมการ” ซึง่ ประกอบดว ยตวั แทนจากหลายสวนท่ีเกี่ยวของท่ี
จะมบี ทบาทรว มตัดสินใจดา นการเงนิ และทองถนิ่ จะเปนผูร ับผดิ ชอบนําโครงการไปปฏบิ ัติ

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ ทนราษฎร 23 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

การมสี ว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

4) รวมตดั สนิ ใจ (Decision)
เปนรูปแบบท่ีพัฒนามาจากตนแบบ Porto Agegre ประเทศบราซิล ประชาชนจะ
พดู คยุ ถกเถยี งกนั เพ่ือเลือกตัวแทนเขารวมประชุมสภา และจัดทําขอ เสนอโครงการเพื่อเสนอใหกบั ตัวแทนพ้ืนที่
ไปพัฒนาขอเสนอและจัดอันดับโครงการไปบรรจุรวมกับแผนงานและงบประมาณของจังหวัดหรือหนวยงาน
เมื่องบประมาณไดรับการอนุมัติจะมีการตั้งคณะกรรมการติดตามผลซ่ึงประกอบดวยภาครัฐและประชาชน
รูปแบบน้จี ึงเปน รูปแบบท่ีเปด โอกาสใหป ระชาชนไดเ ขารว มอยางเต็มท่ี ไมว าจะเปน การใหขอคดิ เห็น จดั ลําดับ
ความสําคัญ และตดั สนิ ใจ
ดังน้ัน สรุปรูปแบบงบประมาณแบบมีสวนรวมไดเปน 4 รูปแบบ ตามบทบาทของ
ภาคประชาชนและภาครัฐไดตามแผนภาพไดดงั น้ี

สนับสนุนมาก รว มหารอื รวมตดั สินใจ
บทบาทของประชาชน Consult Decision

สนบั สนุนนอย รวมรับฟง รวมเจรจา
Inform Negotiate

ผูควบคมุ ผสู นับสนุน

บทบาทของรฐั

ภาพที่ 2.9 รูปแบบงบประมาณแบบมสี ว นรว ม

อยางไรก็ตาม ปจจัยที่พิจารณาเลือกรูปแบบงบประมาณแบบมีสวนรวมของแตละประเทศมี

ความแตกตา งกันตามบรบิ ททางสังคม วฒั นธรรม ทง้ั น้ี ตัวอยางปจจัยมีผลตอ การเลอื กรปู แบบที่เหมาะสม เชน

1) ความเปน อสิ ระทางการเงิน พืน้ ท่นี ั้นควรมีความเปน อิสระทางการเงนิ ระดับหน่ึง

ซึ่งอาจมีรายไดของทองถ่ินเอง ซ่ึงจะทําใหมีสิทธิและความสามารถของรัฐบาลทองถิ่นในการใชจายทรัพยากร

สาธารณะเพื่อตอบสนองตอความตองการของทอ งถิ่นนนั้

2) วัฒนธรรมทางการเมือง ประชาชนมีความพรอมและเต็มใจที่จะเขารวม

กระบวนการงบประมาณแบบมีสวนรวม ผูนําจะตองมีเจตจํานงใหประชาชนเขารวมโดยไมรูสึกวาสูญเสีย

อํานาจการตัดสินใจไปสวนหน่ึง กรณีของประเทศไทย หลายพื้นท่ีไดมีการจัดทําแผนชุมชนตางๆ ไมวาจะเปน

การจดั การนํา้ ขยะ หรือโครงการอ่ืนๆ ซึ่งประสบการณเหลานีจ้ ะทําใหประชาชนมีความเขาใจและตระหนักถึง

ความสําคัญของการมีสว นรวม

3) ลักษณะของทองถิ่น เชน ขนาดของเมือง เมืองใหญอาจตองมีการคัดเลือก

ตัวแทนหลายระดับมากกวาเมืองเล็ก ความแตกตางของประชากร เชน อุดมการณ ศาสนา วฒั นธรรม เชื้อชาติ

และภาษา อาจเปนตัวแปรสาํ คัญตอวธิ ีการคัดเลือกผูเขารว มเพื่อเปนตัวแทนของกลุมอยางแทจรงิ นอกจากน้ี

ความเจริญของทอ งถ่ินก็เปนปจจยั ทส่ี ําคญั ตอการเลอื กรปู แบบงบประมาณแบบมีสวนรว ม

สํานกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 24 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

การมีสวนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

4) ขอบเขตการดําเนินงาน ประกอบดวย ความชัดเจนของพ้ืนท่ี กลุมเปาหมาย
และการดําเนินงาน ซ่ึงหากปจจัยขางตนชัดจะเหมาะสมกับรูปแบบเจรจาหรือรวมตัดสินใจ หากไมสามารถ
ระบุผลกระทบตอกลมุ เปาหมาย หรอื กลมุ เปาหมายกระจัดกระจาย กจ็ ะเหมาะกับรปู แบบใหประชาชนมารวม
รบั ฟงหรือรวมหารอื

งานวิจัยฉบับน้ียังไดใหขอเสนอแนะข้ันตอนการจัดการงบประมาณแบบมีสวนรวมของ
ประเทศไทย โดยควรกําหนดเปน 2 ระดบั คอื

1) รปู แบบงบประมาณแบบมสี ว นรว มระดับกรม / เทยี บเทา
สวนใหญการบรหิ ารงานสวนกลางจะใชห ลกั การรวมอํานาจซึ่งไมเปดโอกาสใหมีสวน
รวมทางตรง แตจะเปนนโยบายและโครงการท่ีริเร่ิมจากรัฐบาล การมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณ
ระดบั นอี้ าจกาํ หนดไดเ พยี ง “รปู แบบการรวมรบั ฟง หรือรวมหารอื ” เทา นัน้ เนอ่ื งจาก ภารกิจของหนว ยงานมุง
ตอบสนองตอความตองการของประชาชนทั่วไปซึ่งการกําหนดขอบเขตของกลุมผูมีสวนเกี่ยวของจึงยากท่ีจะ
ระบุใหชัดเจนได อยางไรก็ตาม หากสามารถระบุกลุมผูมีสวนเกี่ยวของไดชัดเจนอาจกําหนดรูปแบบการมสี ว น
รวมอื่นๆได เชน โครงการที่กอใหเกิดความเสียหายแกชมุ ชนหรอื สังคม อาจใชกระบวนการประชาพิจารณโดย
กาํ หนดรูปแบบการรับฟงความคิดเห็นท่ีหลากหลายยิง่ ขน้ึ เชน การสนทนากลมุ ยอย การประชมุ เชิงปฏิบัติการ
หรอื การประชุมผมู ีสวนไดเสีย หรอื อาจจัดใหมีการประชามติเพือ่ หาขอยตุ ิ ซ่งึ ขอดีของการทาํ ประชามติคือ การ
เปด โอกาสใหมีการเสนอความคดิ เหน็ ตอ เร่อื งที่ทําประชามติอยางกวา งขวาง แตขอเสยี คอื คา ใชจา ยและตน ทุน
ดา นระยะเวลาอยา งไรก็ตาม หากกรมหรอื หนว ยงานใดมีแผนงานที่มีขอบเขตพื้นท่ี และกลมุ ผูมสี ว นไดส วนเสีย
ท่ีชัดเจนก็สามารถใช “รูปแบบการรวมเจรจาหรือรวมตดั สินใจ”ได
2) รูปแบบงบประมาณแบบมีสวนรวมระดบั ทองถนิ่
งบประมาณของทองถิ่นจะจัดสรรตามโครงการที่บรรจุไวในแผนพัฒนาทองถ่ินที่
ประกอบดวย โครงการพัฒนาท่ีจะดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อใหบรรลุ
วิสัยทัศนที่กําหนดไว ขั้นตอนที่เก่ียวของกับการมีสวนรวมของประชาชน ประกอบดวย (1) การสํารวจความ
ตอ งการของประชาชนแลว จัดทําแผนพัฒนาเสนอผูบริหารทองถ่ินเพื่อใหความเห็นชอบแลวปด ประกาศแจงให
ประชาชนทราบโดยเปดเผยไมนอยกวา 30 วันพรอมท้ังแจงสภาทองถิ่น อําเภอ และจังหวัด (2) เมื่อได
ดําเนินการแลวเสร็จจะตองจัดทํารายงานผลและเสนอความเห็นซึ่งไดจากการติดตามและประเมินผล
แผนพัฒนาทองถ่ินตอผูบริหารทองถ่ิน สภาทองถิ่นและปดประกาศในท่ีที่เปดเผยภายใน 15 วันนับจากวันที่
รายงานผล และปดประกาศไวเปนระยะเวลาไมนอยกวา 30 วันโดยอยางนอยปละหน่ึงคร้ังภายในเดือน
ธันวาคมของทกุ ป
อยางไรก็ตามปญหาและอุปสรรคการดําเนินการเก่ียวกับการมีสวนรวมของประชาชนใน
กระบวนการงบประมาณปจ จบุ ัน พบวา
1) ไมส ามารถจาํ แนก ระบุ ผมู ีสว นไดเสีย ผมู สี ว นเกยี่ วขอ ง
2) หนวยงานที่เก่ียวของกับดานการมีสวนรวมเปนหนวยงานภายในไมมีอํานาจ
เพียงพอ

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ ทนราษฎร 25 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

3) การรับฟง ความคิดเหน็ จะดาํ เนนิ การกรณีสง ผลกระทบอยางกวา งขวาง แตหากไม
รุนแรงไมตองรับฟงความคิดเห็น หนวยงานผูรับผิดชอบเปนผูพิจารณาระดับผลกระทบและระดับการมีสวน
รว ม ดังนน้ั จงึ เปน ดลุ ยพินิจของหนว ยงานผูรบั ผดิ ชอบ

4) ภาคประชาชนยังขาดความพรอ ม ความรคู วามเขา ใจ เชน ภาษาท่ีเปนทางเทคนิค
ประชาชนไมเขา ใจ

สําหรบั แนวทางแกไขปญหาทตี่ องการ คือ ขน้ั ตอน แนวทางปฏิบัตทิ ชี่ ดั เจน และ ทักษะ และ
จํานวนบุคลากรไมเพียงพอ และเจตคติของบุคลากรท่ีตองยอมรับเรื่องการมีสวนรวม (ศูนยบริการวิชาการ
สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร, 2555. น.269-300)

2.3.4 การศึกษากระบวนการและผลลัพธของการจัดทํานโยบายและงบประมาณโดยการมีสวน
รวมของประชาชน : กรณีศึกษาสภาเมอื งขอนแกน เทศบาลนครขอนแกน

การวิจัยนี้มีวัตถุประสงค เพื่อศึกษากระบวนการและผลลัพธของการจัดทํานโยบายและงบประมาณ
โดยการมีสว นรว มของประชาชน ผลการวจิ ัยพบวา เทศบาลนครขอนแกน มคี วามโดดเดน เรื่องของการบริหาร
จัดการบานเมืองอยางเปนเครือขาย ซ่ึงสามารถนําหนวยงาน ภาคสวนตางๆ ในพ้ืนท่ีเขามารวมกันในการ
พัฒนาและทําใหเกิดคุณประโยชนแกนครขอนแกน ซึ่งสะทอนใหเห็นถึงความเขมแข็งของสังคมเมือง โดยได
เปดพื้นที่ และสนับสนุนเชื่อมโยงใหภาคสวนตางๆ ทั้งกลุมคน ชมรม ชุมชน สถานศึกษา องคกรตางๆ ไดมี
โอกาสเขา มารวมคิด รว มทํา รวมสรา งสรรคใ นกระบวนการจัดทําแผนและงบประมาณใหข อนแกนใหเ ปน เมือง
ที่นา อยูอยา งย่ังยืน ทาํ ใหเทศบาลนครขอนแกน ไดร บั รางวัลตา งๆมากมาย (ธชั เฉลิม สุทธพิ งษป ระชา, 2559)

2.3.5 กระบวนการจัดทาํ งบประมาณแบบมสี วนรวมยุคใหม
นวัตกรรมการส่ือสารที่เปลี่ยนแปลงไปทําใหวิธีคิดและเคร่ืองมือการทํางานรวมกันระหวาง

ภาครัฐและประชาชนมีความสะดวกมากย่ิงข้ึน การฟนฟูเมืองหรือการจัดการเมืองที่มีประสิทธภิ าพจําเปนตอง
ใชงบประมาณเขามาเกี่ยวของ จึงเกิดแนวคิดมิติ “การฟนฟูและบริหารจัดการเมือง (Urban Regeneration
and Governance)” ข้ึน งบประมาณท่ีรัฐนํามาฟนฟูและบริหารจัดการเมืองก็มาจากภาษีประชาชน
ผูจายภาษีจึงควรมีสิทธิรับทราบวารัฐไดนําไปใชจายอยางไร ดังนั้น การเปดใหประชาชนเขาถึงขอมูลและ
ประเภทการใชจายจะทําใหการบริหารจัดการมีประสิทธิภาพมากย่ิงข้ึน กระบวนการนี้จึงเปนสวนหนึ่งของ
กระบวนการจดั ทํางบประมาณแบบมีสวนรวม (Participatory Budgeting, PB) ซง่ึ ไดถ กู นาํ กลับมาใชหลังจาก
ใชคร้ังแรกท่ีเหมือง ปอรตู อาเลเกร ประเทศบราซิล ที่ทําใหประชาชนมีสวนรวมทางการเมืองมากข้ึน และผูมี
รายไดนอยในเมืองน้ีมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น จากโครงการตางๆ เชน การพัฒนาที่อยูอาศัยสําหรับผูมีรายไดนอย
ทําใหคนจนไดอยูในเมืองมากข้ึน มีระบบนํ้าประปาท่ีครอบคลุมมากข้ึน มีการกอสรางโรงเรียน มีการจัดสรร
งบประมาณดานสขุ ภาพและการศึกษาเพิม่ มากข้ึน

ในอดีตอาจมีขอจํากัดเกี่ยวกับการเขาถึงขอมูล แตในปจจุบันอินเตอรเน็ตสามารถเขาถึง
ประชาชนอยางกวางขวางจึงไดนําแนวคิด electronic-PB หรือ ePB คือการนําระบบออนไลนมาประยุกต
ซ่ึงจะทําใหประชาชนเขามามีสวนรวมในกระบวนการไดมากข้ึน กลุมคนมีความหลายมากขึ้น และท่ีสําคัญ

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ ทนราษฎร 26 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

คอื ประหยัดงบประมาณและรนระยะเวลาการสาํ รวจความคดิ เห็นประชาชนลงไดมาก สําหรับตัวอยา งการเปด
โอกาสใหประชาชนมสี ว นรว มในกระบวนการงบประมาณแบบมีสว นรวมยุคใหม เชน

1) New York City Council เปดใหประชาชนในเมืองสงแนวคิดและความคิดเห็น
ในการใชงบประมาณผานเว็บไซตของเมืองภายใตแนวคิด “Real Money-Real Project-Real Power” โดย
ประชาชนจะตองลงทะเบียนแสดงความเปน ตัวตน และแสดงแนวคิดที่ระบุตําแหนงและรายละเอียดคราวๆวา
ตองการใหน าํ เงินไปใชทาํ อะไรบาง โดยจะแบงเปนหมวดตางๆ เชน การศกึ ษา สาธารณสุข สง่ิ แวดลอ ม สูงอายุ
ถนนและทางเทา ประชาชนท่ีไมมีแนวคิดของตนเอง อาจรวมสนับสนุนแนวคิดของคนอ่ืนที่ตนเองชอบหรือ
อยากสนบั สนนุ ไดอีกดวย

ภาพที่ 2.10 เว็บไซตของ New York City Council ท่เี ปดโอกาสใหประชาชนรวมแสดงความคิดเหน็
2) Open Knowledge Foundation ไดจัดทําเว็บไซต Wheredoesmymoneygo

ข้ึน เพ่ือแสดงใหเห็นวา รัฐของกลุมประเทศสหราชอาณาจักร ใชภาษีอยางไร โดยเปนเว็บไซตท่ีประชาชน
สามารถเขาใจไดงาย งานเขียนนี้ยังไดสรุปวา การจัดทํางบประมาณแบบมีสวนรวมจะเปนเคร่ืองมีอท่ีสําคัญ
ระหวา งประชาชนกบั การบริหารจดั การเมืองโดยผานงบประมาณไดโ ดยตรง (สฤณี อาชวานนั ทกลุ ,2558)

2.3.6 การปฏิรูประบบขอ มลู โดยระบบการบริหารผลการปฏบิ ตั ิงานภาครฐั : นวตั กรรมการบรหิ าร
ราชการแผนดนิ แบบประชาชนมสี วนรวม”

มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2561 ใหสํานักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล หรือ สพร.
เปนหนวยงานกลางท่ีทําหนาที่สํารวจการจัดทําระบบขอมูลและขอมูลกลาง สอดคลองกับขอสั่งการของ
นายกรัฐมนตรี เม่ือ 28 สิงหาคม 2561 เร่ืองแนวทางการใชประโยชนจากขอมูลขนาดใหญ (Big Data) และ
การจัดต้ังศูนยขอมูลภาครัฐ ใหมีความเช่ือมโยงกับแผนทุกระดับท่ีจะแสดงขอมูลที่สามารถนําไปตัดสินใจ
ติดตามประเมินผล ปจจุบันขอมูลของภาครัฐสวนใหญไมไดเปนระดับผลลัพธ ทําใหไมสามารถวัด
ประสิทธิภาพการทํางานท้ังระดับบุคคลและองคกรได ในอนาคตระบบขอมูลนี้จะตองมีการจัดประเภทหรือ
ชนิดขอ มูลที่จําเปน ตอการเผยแพรใหป ระชาชนทราบโดยเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรว มกับระบบขอมูลการ
บริหารราชการแผนดินแบบประชารัฐ และระบบบริหารผลการปฏิบัติงานของหนวยงานภาครัฐ (สํานักงาน
เลขาธกิ ารวุฒสิ ภา, 2561 น.10-20)

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 27 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

2.3.7 ผลการดําเนินการรับฟงความคิดเห็นรางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป
งบประมาณ พ.ศ.2561

การดําเนินการนี้เกิดข้ึนภายใตบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 77
วรรค 2 ซึง่ สํานกั งบประมาณไดดําเนนิ การดังนี้ (สาํ นกั งบประมาณ, 2561 น.35) รายงานประจําป

1) วันท่ี 26 เมษายน 2560 ไดเชิญปลัดกระทรวง หัวหนาสวนราชการ ผูวาราชการจังหวัด
เขา รว มประชมุ เพ่อื รับฟงความคิดเห็น การจัดทาํ รา งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจาํ ปง บประมาณ
พ.ศ.2661 โดยมีผูเขารวมประชุมทั้งระดับผูบริหารระดับสูงและเจาหนาท่ีจากหนวยงาน 285 หนวยงาน 733
คน

2) ระหวางวันที่ 26 เมษายน – 1 พฤษภาคม 2560 สํานักงบประมาณไดจัดการประชุมเพื่อ
รับฟงความคิดเห็นเกี่ยวกับรายละเอียดงบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ พ.ศ.2561 รวมกับผูบริหาร
ระดบั สงู และเจาหนาท่ี รวม 408 หนว ยงาน จํานวน 1,499 คน

3) สํานักงบประมาณไดนําผลการรับฟงความคิดเห็นมาประกอบการจัดทําราง
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ พ.ศ.2561 และเผยแพรผลการรับฟงความคิดเห็น
ทางเว็บไซตส าํ นักงบประมาณ

วิธกี ารรบั ฟงความคิดเหน็
1) สํานักงบประมาณเปดรับฟงความคิดเห็นและขอเสนอแนะตอรางพระราชบัญญัติ

งบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ พ.ศ.2562 โดยการประชุมเชิงปฏิบัติการ และผานทางเว็บไซตของ
สํานักงบประมาณ (www.bb.go.th) โดยไดเวียนแจงบันทึกขอความของสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ดวน
ทีส่ ดุ ที่ นร 0505/10704 ลงวันท่ี 11 เมษายน 2561 และ ภาคผนวกการจัดสรรงบประมาณรายจายประจําป
งบประมาณ พ.ศ. 2562 จําแนกตามสวนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหนวยงานอ่ืน องคกรปกครองสวนทองถ่ิน
จาํ แนกตามแผนงาน โดยท่ไี มไดระบุผลผลติ โครงการ กจิ กรรม

2) การจดั ประชมุ สวนราชการเพือ่ รับฟง ความคดิ เห็น จํานวน 3 ครั้ง ประกอบดวย
คร้งั ท่ี 1 ประชุมเชงิ ปฏิบตั ิการ
เมือ่ วันที่ 10 เมษายน 2561 เชญิ หัวหนา หนวยงานและเจาหนา ทเี่ ขา รวมประชมุ จาก

20 กระทรวง 243 หนวยงาน รวม 577 คน และ ระหวางวันที่ 11-25 เมษายน 2561 จัดใหมีการประชุม
รวมกับรฐั มนตรี หัวหนาสว นราชการ ขาราชการและเจา หนาที่ จาก 19 กระทรวง 323 หนวยงาน รวม 1,334
คน สําหรับจังหวัดและกลุมจังหวัดมีการรับฟงความเห็นผานระบบวิดิทัศนทางไกลในคราวประชุมรวมกับ
กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงดจิ ิทลั เพอื่ เศรษฐกจิ และสงั คมไดสงหนังสือตอบใหกับสํานกั งบประมาณ

ครั้งที่ 2 การรับฟงความคิดเห็นผานเว็บไซตสํานักงบประมาณ ระหวางวันที่ 11 –
25 เมษายน 2561

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 28 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี ว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ครั้งท่ี 3 การรับฟงความคิดเห็นผานทางเว็บไซตสํานักงบประมาณระหวางวันที่
10-24 พฤษภาคม 2561 ผลการรับฟงความคิดเห็นสรุปไดวา สวนราชการไมขัดของและภาคประชาชนมี
คําถามจาํ นวนนอ ยและสาํ นกั งบประมาณไดชี้แจงผานหนา เว็บไซตแลว

สําหรับการดําเนินการรับฟงความคิดเห็นรางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป
งบประมาณ พ.ศ.2563 จัดขึ้นเพ่ือใหเปนไปตามรัฐธรรมนูญท่ีเก่ียวของกับการงบประมาณ พระราชบัญญัติ
วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 และ พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลัง พ.ศ.2561 โดยไดเชิญผูแทนสวน
ราชการท่ีเกย่ี วของตามหนงั สอื สํานักงบประมาณ ดว นท่ีสุด ที่ นร 0728/ว127 ลงวนั ที่ 2 กนั ยายน 2562 เพื่อ
เขารวมประชุมรับฟงความคิดเห็นการจัดทํารางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป ในวันท่ี 4
กนั ยายน 2562 โดยตวั อยา งเอกสารประกอบการสัมมนา ดงั นี้

ภาพท่ี 2.11 การรบั ฟง ความคิดเห็นของประชาชนตอ รางพระราชบัญญตั งิ บประมาณฯ ทางเวบ็ ไซด

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 29 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมีสวนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

2.3.8 ระบบขอ มูลขาวสารดา นอเิ ลคทรอนิกส
1) ระบบขอมูลการใชจายภาครฐั หรือ “ภาษไี ปไหน”

มตคิ ณะรฐั มนตรี ไดมอบใหสาํ นักงานพัฒนารฐั บาลดิจิทัล (องคการมหาชน) (สพร.) ดาํ เนินการพัฒนา
“ระบบขอมูลการใชจายภาครัฐ” หรือ “ภาษีไปไหน?” หรือ “ภาษีมาจากไหน?” เพ่ือเผยแพรขอมูลภาพรวม
รายได การจัดเก็บของรัฐบาล จากกรมสรรพากร กรมสรรพสามิต กรมศุลกากร และสํานักงานเศรษฐกิจการ
คลัง ภาพรวมรายไดของทองถิ่น การเปดเผยขอมูลดานการใชรายรบั -รายจายของประเทศ ขอมูลงบประมาณ
ตามพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา ยประจาํ ป ขอมูลการเบกิ จา ย และขอ มูลการจดั ซือ้ จัดจางภาครฐั รวมกับ
สํานักงบประมาณ และกรมบัญชีกลางในลักษณะภาพรวมสถิติตางๆ การจัดอันดับ การแสดงขอมูลในรูปแบบ
แผนที่ประเทศไทย รายละเอียดแตละจังหวัด เพื่อใหประชาชนเขาใจไดงายขึ้น นอกจากนี้ ยังมีชองทาง
รองเรียน รองทุกขเพื่อแจงเบาะแสโครงการท่ีพบเบาะแสการทุจริต เพ่ือใหประชาชนไดมีสวนรวมในการ
ตดิ ตามตรวจสอบ ตอ ตานการทจุ ริตตอ ไป (สาํ นกั งานพัฒนารัฐบาลดิจทิ ลั , 2561)

ภาพที่ 2.12 ขอมูลท่ปี รากฏบนเว็บไซต “ภาษีไปไหน?”

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 30 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

2) การดาํ เนินการดา นเทคโนโลยสี ารสนเทศของสาํ นักงบประมาณ
สํานักงบประมาณไดปรับปรุงระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพ่ือรองรับการปฏิบัติงานใน
ปง บประมาณ พ.ศ. 2560 ไดด าํ เนนิ การจดั ทํา

(1) ระบบการจัดการงบประมาณอิเล็กทรอนิกส (e-Budgeting) และระบบ
สารสนเทศเพื่อการจัดทําแผน/ผลการปฏิบัติงานและการใชจายงบประมาณ (BB EvMIS) และระบบรายงาน/
สารสนเทศเพ่ือสนับสนนุ ตา งๆ (ผศู ึกษา : ระบบนี้ไมไ ดเ ปดใหป ระชาชนเขาถึงขอมูล)

(2) ระบบแลกเปล่ียนขอมูลสารสนเทศระหวางหนวยงาน เชนการจัดทําขอมูลตาม
พระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจายประจําปแ ละรหสั ตา งๆท่ีเกี่ยวของกบั e-Budgeting ใหม ีรปู แบบสอดคลอง
กบั การเชอ่ื มโยงขอ มลู ระบบ GFMIS ของกรมบญั ชีกลาง

(3) ระบบเผยแพรขอมูล/สารสนเทศบนเว็บไซตสํานักงบประมาณ โดยไดปรับปรุง
เทคนิคการนําเสนอเพ่ือใหผูใชงานเขาใจงายยิ่งข้ึน เชน แผนภูมิ แผนที่ อินโฟกราฟฟก (สํานักงบประมาณ,
2561 น.37)

2.4 ขอสรุปทไี่ ดจ ากการทบทวนวรรณกรรม
1. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย และกฎหมายสําคัญหลายฉบับไดใหความสําคัญกับการมีสวน

รว มของประชาชนในการบริหารราชการของรัฐ และกระบวนการงบประมาณ
2. ความหมาย ความสาํ คญั และตัวแบบการมีสว นรวมของประชาชน
3. ปจ จัยทส่ี ง ผลตอความสําเรจ็ ของการมสี ว นรว มของประชาชนในระดับสากลและระดบั ทองถน่ิ
4. การดําเนินงานเก่ียวกับการเปดเผยขอมูลของหนวยราชการ เชน สํานักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล

(องคก ารมหาชน), (สพร.) และสาํ นักงบประมาณ ซึ่งพบวา ท่ผี านมาการเปด โอกาสใหม ีสว นรว มในกระบวนการ
งบประมาณยังอยูในวงจํากัด ไมวาจะเปนข้ันตอนการจัดทําและอนุมัติงบประมาณ สวนขั้นตอนการบริหาร
ติดตามและประเมนิ ผลงบประมาณยงั ไมไดเปดเผยขอมูลเชิงลึกอยางเพียงพอ

5. รูปแบบ แนวทางการใชงบประมาณแบบมีสวนรวมของตางประเทศ และดัชนีการวัดความโปรงใส
ของงบประมาณ

6. แนวคิดกระบวนการจัดทํางบประมาณแบบมีสวนรวมยุคใหมท่ีสอดคลองกับเทคโนโลยีท่ีมีการ
พฒั นาขึ้น ไมว าจะเปน เรือ่ งการรับรขู อมลู ขา วสาร หรอื การแสดงความคิดเห็นระหวา งประชาชนกับภาครัฐ

7. งานวิจัยที่เก่ียวกับการมีสวนรวมของประชาชนระดับทองถิ่น และสิทธิชุมชน จะทําใหทราบ
กระบวนการและเงื่อนไขความสาํ เร็จแตล ะพื้นท่ีเพื่อนาํ มากาํ หนดเปนประเดน็ การศึกษา

2.5 สมมตุ ิฐานการศกึ ษา
ตัวแบบระดับการมีสวนรวมของประชาชนขึ้นอยูกับการเลือกเทคนิคที่เหมาะสม จะทําใหเกิดการใช

จา ยงบประมาณทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ เหมาะสม โปรงใส ตรวจสอบได

สํานักงานเลขาธิการสภาผูแ ทนราษฎร 31 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

2.6 กรอบแนวคดิ การศึกษา

กฎหมายตางๆท่ีเกย่ี วของ ปญ หา / สถานการณการมสี วน ประสทิ ธิภาพการใชจาย
- รัฐธรรมนญู 2560 รวมของประเทศไทยที่ผา นมา งบประมาณ ดา น : สงั คม
- พรบ.ยทุ ธศาสตรชาติ
- พรบ.ขอมูลขา วสาร การเลอื กเทคนคิ - สอดคลอ งกับความตองการ
- กลุม ประชาสมั พนั ธให ของประชาชน / แกป ญ หา
กระบวนการงบประมาณ ขอ มูลกบั ประชาชน หรือไมกอ ใหเ กิดปญหา
(พรบ.วิธกี ารงบประมาณฯ) - กลุมรับฟงขอคิดเห็น - ไมม กี ารคัดคาน/ตอ ตา น
- การวางแผน - กลมุ แลกเปลย่ี นความ - ความโปรง ใส ตรวจสอบการ
- การจดั ทํา คดิ เหน็ ใชจา ยงบประมาณได
- การอนุมตั ิ - ความเชอ่ื มโยงระหวาง
- การบรหิ าร ตวั แบบระดับของการมีสวน งบประมาณประจําปและ
- การตดิ ตามประเมนิ ผล รวม งบประมาณระยะปานกลาง
- การใหข อ มลู ท่ีเก่ียวของ
หลักของงบประมาณ แตไมเปดใหแ สดงความเหน็ ปจ จยั ท่สี งผลสําเร็จ
แบบมสี วนรว ม - การเปด รบั ฟง ความคิดเห็น - การสรา งความรูค วาม
- ประชาชนระดบั ลา ง - การปรึกษาหารืออยางเปน เขา ใจของประชาชน
- ความโปรง ใส ทางการระหวางประชาชน - สิทธชิ มุ ชน + เครือขา ย
- ความเทาเทยี ม และ -การพัฒนากลไกการมีสว น
- การรวมกลมุ ทางสงั คม เจาของโครงการ รว ม (องคกร/ความไววางใจ/
- อํานาจการตดั สนิ ใจที่แทจรงิ - การวางแผนรวมกนั ผูน ํา/การเชอ่ื มโยงเครือขาย/
- การรวมปฏบิ ตั งิ านรวมกนั - การสอ่ื สารประเด็น
- การติดตาม ตรวจสอบ สาธารณะ
- การเขาถงึ ขอ มูล
- การประชาสัมพนั ธ
- เทคโนโลยี

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 32 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา