รายงานวิชาการ เรื่อง การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

การมีสว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

บทที่ 3 วิธกี ารศกึ ษา

การศึกษาเร่ือง “การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ” คร้ังนี้ มีระเบียบวิธี
ดังตอ ไปนี้
3.1 วธิ ดี ําเนนิ การศึกษา

การศึกษา “การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ” คร้ังนี้ เปนการศึกษาเชิง
คุณภาพ โดยใชการศึกษาขอมูลท้ังรูปแบบทุติยภูมิโดยใชวิธีเก็บรวบรวมเอกสาร (Documentary Research)
โดยคนควา และรวบรวมขอมูลจากเอกสาร วารสาร บทความ อินเตอรเน็ต กฎ ระเบียบที่เก่ียวของ และรูปแบบ
การเก็บขอมูลปฐมภูมิโดยการสมั ภาษณสวนราชการ องคกรพัฒนาชุมชน และประชาชนแตละกรณีศึกษาโดย
ใชแ นวคดิ การมีสว นรวมของประชาชนเปนกรอบการศึกษา

เอกสาร แนวคดิ ทฤษฎแี ละงานวิจยั ทเี่ กี่ยวของ
ศึกษาจากกฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 พร ะราชบัญญัติยุทธศาสตรชาติ พ.ศ.2560
พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 ระเบียบ เอกสาร ตําราวิชาการ งานวิจัยท่ีเก่ียวของกับการ
แนวคดิ การมีสวนรว มทางการเมอื งทเ่ี ก่ยี วขอ งกบั กระบวนการงบประมาณ เพ่อื ใชเปนกรอบการศกึ ษาในครั้งนี้

3.2 การเก็บรวบรวมขอมูล
การเก็บขอมูลปญหาตางๆที่เกิดจากการขาดการมีสวนรวมของประชาชน กฎหมาย ระเบียบตางๆที่

เกี่ยวของ จากเอกสาร และการสัมภาษณเชิงลึกผูที่เก่ียวของ เพ่ือนําเสนอปญหาและแนวทางแกไขปญหา
พรอมท้ังรวบรวมขอเสนอแนะ ความคิดเห็นตางๆดวยการบันทึกภาพและเสียง เพื่อตรวจสอบประเด็นตางๆท่ี
กําหนดไว
3.3 ระยะเวลาการเก็บรวบรวมขอ มูล

ระยะเวลาการรวบรวมขอมลู เดอื นตลุ าคม 2561 – มนี าคม 2562
3.4 การวเิ คราะหข อมลู

วิเคราะหจากขอมูลเอกสารและนํามาสรุปโดยสรางแบบขอสรุปการศึกษาเชิงคุณภาพ ซ่ึงมาจาก
ขอ ความบรรยายทีไ่ ดจ ากเอกสาร ภาพถาย และจดบันทึก

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 33 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

การมสี ว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ตารางท่ี 3.1 สรุปประเดน็ และแหลงขอ มลู ทีต่ อ งการศึกษา

วตั ถุประสงค แนวคดิ /ทฤษฎี ผลงานวิจัยที่เกย่ี วของ ประเด็นทศ่ี ึกษา วิธีการศกึ ษา

1. เพื่อศึกษาการมี 1. แนวคดิ สิทธิ 1. สถานการณก ารมี 1. สทิ ธิ เสรภี าพของ เอกสาร
สวนรว มของ เสรภี าพข้ันพน้ื ฐาน สว นรวมของ ประชาชนตาม ประกอบดวย
ประชาชนใน ของประชาชนตาม ประชาชนในปจจบุ นั รัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนญู
กระบวนการ กรอบรฐั ธรรมนูญ 2. ระดับการเปดโอกาส พระราชบญั ญัติ
งบประมาณตามกรอบ 2. แนวคดิ ใหประชาชนมสี ว นรว ม วธิ ีการฯ ขา วสารที่
ของกฎหมาย กระบวนการ ในกระบวนการ เกีย่ วกบั การมสี ว น
งบประมาณ งบประมาณ รวมฯในปจจุบัน

2. เพอื่ เปรียบเทียบ 1. แนวคดิ การจดั ทาํ ตวั อยางการจัดทาํ 1. รปู แบบของการมี เอกสารที่เกยี่ วของ
การมีสว นรวมของ งบประมาณแบบมี
ประชาชนใน สว นรวมของประเทศ งบประมาณแบบมี สว นรวมของประชาชน กับแนวคิดการมี
กระบวนการ ไทย และตางประเทศ
งบประมาณของ สว นรว มทีธ่ นาคารโลก ในกระบวนการ สว นรวม และการ
ประเทศไทยและ 2. ตัวแบบการมสี วน
ตา งประเทศ รวมของประชาชน ศกึ ษา งบประมาณใน จัดทํางบประมาณ

3. เพื่อศึกษาปญ หา 1. แนวคดิ Gap ตา งประเทศ และ แบบมสี วนรวม
และอปุ สรรคดานการ analysis เปน
มสี ว นรว มของ เคร่ืองมอื คณุ ภาพทใ่ี ช เปรยี บเทยี บความ ของตางประเทศ
ประชาชนใน วิเคราะหค วาม
กระบวนการจดั สรร แตกตางระหวางสิง่ ที่ แตกตา ง
งบประมาณ ปฏิบตั จิ รงิ กับสิง่ ท่ี
เปนขอ แนะนําทาง 2. ศกึ ษาคน ควา
4. เพือ่ เสนอแนะ วิชาการ แลวพยายาม
แนวทาง หรือตัวแบบ ลดความแตกตา งน้ัน รูปแบบที่เปน Best
การมีสวนรว มของ ลง
ประชาชนท่ีเหมาะสม Practice ของแตล ะ
สําหรับการจดั สรร 1. แนวคดิ การมสี วน
งบประมาณ รว ม /งบประมาณ ประเทศ
แบบมสี วนรวม
1. งานวจิ ัยการมสี ว น 1. ความสาํ เรจ็ 1. ศกึ ษาจาก

รว มของประชาชนกับ อปุ สรรคและความ เอกสารทีเ่ กย่ี วกบั

การใชจา ยงบประมาณ ลม เหลวจากกรณศี กึ ษา ประเดน็ ขา วสาร

พน้ื ทต่ี า งๆ การมสี วนรว มของ ประจาํ วัน

2. กรณีศกึ ษาตา งๆที่ ประชาชน 2.งานวิจยั พื้นท่ี

ผา นมา / ผลการเปด 2. ความสาํ เรจ็ ตางๆเพ่ือศึกษา

โอกาสใหม สี ว นรวมใน อุปสรรคและความ รูปแบบการมสี ว น

กฎหมายแตละฉบบั ลม เหลวของการใชจาย รว ม

3. ระบบติดตามการ งบประมาณ

ใชจา ยงบประมาณ

ผา นแอพลิเคช่ัน

“ภาษีไปไหน”

1. คมู อื แนวทางการมี 1. Best Practice ของ ศกึ ษาจากเอกสาร

สวนรว มของ การมีสวนรว มของ และ บทสัมภาษณ

ตา งประเทศ ประชาชนใน ท่ีไดม า

2. คมู ือการมีสว นรวม กระบวนการ

ขององคก รปกครอง งบประมาณ

สวนทองถ่ิน

3. ปจ จยั ท่สี ง ผลตอ

ความสําเรจ็ ของการมี

สว นรวมของ

ประชาชน

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 34 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

บทที่ 4 ผลการศึกษา

เนื้อหาบทนี้จะกลาวถึง การใชจายงบประมาณรายจายประจําปที่เปนการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู
อยา งจาํ กัดโดยผานกระบวนการนโยบายสาธารณะตา งๆ เพื่อแกไขปญหา หรอื เพมิ่ คณุ ภาพชวี ิตของประชาชน
ใหดียิ่งข้ึน การจัดทํางบประมาณรายจายประจําปจึงเปนเสมือนเปนสะพานเพ่ือเช่ือมระหวางนโยบาย
สาธารณะของภาครัฐไปสูประชาชน ดังน้ัน เพื่อใหการดําเนินการดําเนินการภาครัฐตองเปนไปอยาง
มธี รรมาภิบาล โปรงใส เปน ธรรม ตรวจสอบได และเกิดความคุมคามากย่ิงข้ึน จึงมีการนาํ แนวคิดงบประมาณ
แบบมีสวนรวม (Participation Budgeting, PB) มาใชเพ่ือใหประชาชนสามารถหารือ ถกเถียง มีสวนรวม
ในการตัดสนิ ใจงบประมาณและนโยบายสาธารณะได นําไปสูการจัดสรรทรัพยากรท่มี ีประสิทธภิ าพ สอดคลอง
กบั ความตอ งการ ผลการศึกษาจะนําเสนอประเดน็ ทนี่ าสนใจไว ดังนี้

4.1 กฎหมาย ระเบียบ ตางๆที่เก่ียวของกบั การมีสวนรว มของประชาชน
4.2 การเปรยี บเทยี บงบประมาณแบบมีสวนรว มของประเทศไทยและตางประเทศ
4.3 ปญ หาและอุปสรรคดานการมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ
4.4 ขอเสนอแนะแนวทางการมีสวนรวมของประชาชนท่ีเหมาะสมสําหรับการจัดสรรงบประมาณ
แนวทาง
ทั้งน้ี ไดแบงผลการศกึ ษาออกเปน 2 ระดบั คอื ระดบั รัฐบาล และระดบั ทองถ่นิ
4.1 กฎหมาย ระเบยี บ แนวทางการมีสว นรว มของประชาชนของประเทศไทย
ปจจัยหนึ่งที่ชวยใหงบประมาณแบบมีสวนรวมประสบความสําเร็จคือ การมีกฎหมายที่ชัดเจน
ประเทศไทยมีกฎหมายท่ีเกี่ยวของกับการมีสวนรวมอยูหลายฉบับ แตยังไมมีฉบับใดที่ระบุถึงกระบวนการ
งบประมาณแบบมีสว นรวมโดยตรง ทีผ่ านมารัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทยและกฎหมายทีเ่ กย่ี วของอ่ืนๆ
ไดกําหนดให รัฐตองสนับสนุนและเปดโอกาสใหประชาชนตรวจสอบการใชอํานาจรัฐในทุกระดับ แตแนวทาง
และหลักปฏิบัติเก่ียวกับการมีสวนรวมยังไมมีความชัดเจน ซ่ึงหลายคร้ังไดกอใหความขัดแยงและหาขอสรุป
ไมได การปรับปรุงกฎหมายตางๆไดมีความพยายามกําหนดใหแนวทางและหลักปฏิบัติเก่ียวกับการมีสวนรวม
ของประชาชนมีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น ไมวาจะเปนรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พระราชบัญญัติ
ยุทธศาสตรช าติ พ.ศ. 2560 พระราชบญั ญัติวธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และกฎหมาย ระเบยี บเดิมตางๆที่
มีอยู กฎหมายตางๆขางตน กําหนดไวเพียงแนวทางกวางๆ ยังไมไดมีการกําหนดแนวทางและหลักปฏิบัติไว
อยางชัดเจน อยางไรก็ตาม รายงานของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏริ ูปประเทศดานการบริหารราชการ
แผนดิน สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ไดมีการเสนอใหมีกฎหมายท่ีระบุแนวทางการมีสวนรวมของ
ประชาชนใหมีความชัดเจน และในชวงการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแหงชาติไดมีการพิจารณาราง
พระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ เพื่อใหมีคณะกรรมการการมี
สว นรว มแหงชาติ กาํ หนดหลักเกณฑและแนวปฏบิ ตั ิ แตก ฎหมายนก้ี ไ็ มไ ดอ อกมาบังคับใช
ผลการศึกษา พบวา กฎหมาย และระเบียบตางๆทั้งระดับชาติและระดับทองถิ่นท่ีเกี่ยวของกับการมี
สวนรวมของประชาชนในการดําเนินการของภาครัฐมีอยางนอย 8 ฉบับ ไดแก 1) รัฐธรรมนูญแหง
ราชอาณาจักรไทย 2) พระราชบัญญัติยุทธศาสตรชาติ พ.ศ. 2560 3) พระราชบัญญัติวธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ.
2561 4) พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2545 5) พระราชกฤษฎีกาวาดวยหลักเกณฑ
และแนวทางการบริหารกิจการบานเมืองท่ีดี พ.ศ.2546 6) พระราชกฤษฎีกาวาดว ยการบรหิ ารงานจังหวัดและ

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 35 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

กลุมจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ.2551 7) พระราชบัญญัติขอมูลขาวสารของทางราชการ พ.ศ.2540
8) ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 และ ราง
พระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. .... (ปรับปรุงขอมูล :
กฎหมายนี้ไมทันการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแหงชาติ จึงทําใหกฎหมายไมไดประกาศใช) เจตนารมยของ
แตละฉบับมีวัตถุประสงคเพ่ือเสรมิ สรางการบริหารจัดการของภาครัฐที่ดี มีความโปรงใส และเกิดธรรมาภิ
บาลเพิ่มข้ึน อยางไรก็ตาม เนื้อหากฎหมายแตละฉบับไมไดระบุแนวทางการมีสวนรวมไวอยางชัดเจนไมวาจะ
เปนการมีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ หรือการจัดการงบประมาณท่ีเก่ียวของกับนโยบาย
สาธารณะ ทําใหท่ีผานมาสวนราชการหรือหนวยงานของรัฐจึงจัดการใหประชาชนมีสวนรวมเพียง “ระดับให
ขอ มลู ขาวสาร หรือ รบั ฟงความคิดเห็น หรอื ประชาพจิ ารณ” เทาน้นั สว นใหญป ระชาชนไมทราบขอสรุปหรือ
ความกาวหนา จากประชาพิจารณ แสดงใหเ ห็นวา ยงั ไมไดใหค วามสาํ คญั กับการมสี ว นรวม “ระดับรวมตัดสนิ ใจ
หรือรวมดําเนินงาน” มากนัก การศึกษาครั้งน้ีไดเปรียบเทียบระดับการมีสวนรวมของตัวแบบการมีสวนรวม
ตามมาตรฐานสากล กบั ประเดน็ ของกฎหมายและระเบียบแตล ะฉบบั (รายละเอยี ดตามการเปรียบเทียบในตารางที่ 4.1)

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 36 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ตารางท่ี 4.1 เปรยี บเทยี บการมสี ว นรว มของประชาชนกบั หลักการมสี วนรวมต

กรอบการมสี ว นรว มของประชาชนต

กฎหมาย ระเบยี บ 1. การใหขอมลู 2. การปรกึ ษาหารอื 3. การมีสว นรว มใน

ขา วสาร (Inform) หรือการรับฟง ความ การตดั สนิ ใจ

คดิ เห็น (Consult) (Involve)

รัฐธรรมนญู ฯ ม.59 รัฐตองเปดเผย ม. 58 รัฐตองมีการ ม.41 และ 43บุคคล

ข อ มู ล ใ ห ป ร ะ ช า ช น ประเมินผลกระทบ และชุมชนมีสิทธิรวมตัว

เขาถงึ ไดโ ดยสะดวก และจัดใหมีการรับฟง กันเปนสมาคม หรือหมู

ม.253 การดําเนินการ ความคิดเห็นกอนการ คณะเพื่อไดรับขาวสาร

ของทองถิ่นตองเปดเผย ดําเนนิ การ สาธารณะ ทั้งน้ีรัฐตอง

ขอมูลและรายงานผล ม . 7 7 ก อ น ต ร า พิจารณาขอเสนอแนะ

ก า ร ดํ า เ นิ น ง า น ใ ห กฎหมายทุกฉบับรัฐ

ประชาชน ตองจัดใหมีการรับฟง

ค ว า ม คิ ด เ ห็ น ท่ี

เก่ยี วของ

พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ม.27 การรายงานผลให ม.7-8 ใหภาคสวนมี

ยุทธศาสตรชาตฯิ ประชาชนรบั ทราบ ส ว น ร ว ม ใ น ก า ร

กาํ หนดเปา หมาย การ

จั ด ทํ า ป ร ะ ช า ช น ทุ ก

ยทุ ธศาสตรช าติ

พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ มาตรา 47 หนวยรับ

วธิ กี ารงบประมาณฯ ง บ ป ร ะ ม า ณ จั ด ใ ห มี

ระบบการติดตามและ

ป ร ะ เ มิ น ผ ล อ ย า ง

ต อ เ น่ื อ ง โ ด ย ต อ ง

เปดเผยตอสาธารณชน

ดวย

สํานกั งานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 3

ตามมาตรฐานสากล International Association for Public Participation

ตามหลักมาตรฐานสากล อ่นื ๆ

4. การมสี วนรว มในการ 5. การมีอํานาจในการ

ดาํ เนินงาน ตัดสินใจ (Empower)

(Collaborate)

ม.57 รัฐตองอนุรักษ ฟนฟู ไดเพียงการออกเสียงเลือกต้ัง ม.63 รัฐตองสงเสริม สนับสนุน สราง

บริหารจัดการและจัดใหมี หรอื ลงประชามติ กลไกใหความรูกับประชาชนมีสวนรวม

การใชทรัพยากรธรรมชาติ ปอ งกนั การทจุ รติ

ใหเกิดประโยชนโดยตองให ม.225 ผูบริหารทองถ่ินตองคํานึงถึงการ

ป ร ะ ช า ช น แ ล ะ ชุ ม ช น ท่ี มีสวนรว มของประชาชนดวย

เ กี่ ย ว ข อ ง มี ส ว น ร ว ม ม.257-258 กําหนดใหการมีสวนรวม

ดําเนนิ การ เปนเปาหมายการพัฒนาประเทศและ

การปกครอง

มาตรา 34 หนวยรับงบประมาณจะตอง
จัดทําแผนปฏิบัติงานและแผนการใช
จา ย

37 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

กรอบการมสี วนรวมของประชาชนต

กฎหมาย ระเบียบ 1. การใหข อ มูล 2. การปรึกษาหารือ 3. การมสี วนรว มใน

ขาวสาร (Inform) หรือการรับฟง ความ การตัดสินใจ

คิดเหน็ (Consult) (Involve)

พระราชกฤษฎีกาวา มาตรา 44 สวนราชการ

ดวยหลักเกณฑและ ต อ ง เ ป ด เ ผ ย ข อ มู ล

แนวทางการบริหาร เก่ียวกับงบประมาณ

กิจการบานเมืองที่ดี รายจายประจําป และ

พ.ศ.2546 สัญญาที่อนุมัติจัดซื้อจัด

จ า ง แ ล ว ใ ห ป ร ะ ช า ช น

ขอดหู รือตรวจสอบ

พระราชกฤษฎีกาวา มาตรา 7 และ 10

ดวยการบริหารงาน กําหนดใหมีผูแ ทน

จั ง ห วั ด แ ล ะ ก ลุ ม ภาคประชาสังคมรวม

จงั หวัดแบบบูรณาการ กํ า ห น ด แ ผ น พั ฒ น า

พ.ศ.2551 จงั หวัด (ผูศ กึ ษา : เขา

ร ว ม เ ฉ พ า ะ กํ า ห น ด

แ ผ น ส ว น ก า ร

พิจารณางบประมาณ

ยังไมไดเปดโอกาสให

ประชาชนมสี ว นรว ม)

พระราชบัญญัติขอมูล มาตรา 9(3) หนวยงาน

ขา วสาร ข อ ง รั ฐ ต อ ง เ ป ด เ ผ ย

แผนงาน โครงการ และ

ง บ ป ร ะ ม า ณ ร า ย จ า ย

ป ร ะ จํ า ป ข อ ง ป ท่ี

ดําเนินการ

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 3

ตามหลักมาตรฐานสากล อืน่ ๆ

4. การมสี ว นรว มในการ 5. การมอี าํ นาจในการ
ดาํ เนินงาน ตดั สนิ ใจ (Empower)

(Collaborate)

38 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

กรอบการมสี ว นรว มของประชาชนต

กฎหมาย ระเบยี บ 1. การใหขอมูล 2. การปรึกษาหารือ 3. การมีสวนรว มใน

ขาวสาร (Inform) หรอื การรับฟงความ การตดั สนิ ใจ

คิดเหน็ (Consult) (Involve)

ร ะ เ บี ย บ สํ า นั ก ขอ 5/9/10/11กอ นเร่ิมดาํ เนินโครงการตอ งจัดให

นายกรัฐมนตรีวาดวย มีการรบั ฟงความคิดเห็นของประชาชน ซงึ่ กําหนด

ก า ร รั บ ฟ ง ค ว า ม ไวหลายวิธี กําหนดวิธีการประกาศรับฟงความ

คิดเห็นของประชาชน คิดเห็น และจัดทํารายงานสรุปเผยแพร

พ.ศ.2548 ขอ 7 รายงานทีเ่ ผยแพรต อ งระบุสาระสําคญั ตางๆ

เชน เหตุผลความจําเปน ผลกระทบ มาตรการ

เยยี วยา ประมาณการคาใชจ า ย

(ราง) พระราชบัญญัติ มาตรา 8 ใหหนว ยงานของรัฐดําเนินการสงเสริมและสนับสนุนการมีสวนรวมข

การมีสวนรวมของ วิธีการตางๆตามความเหมาะสม เชน การใหขอมูลขาวสาร การรวมตัดสินใจน

ป ร ะ ช า ช น ใ น นโยบายสาธารณะ โดยใหเ ปน ไปตามหลักเกณฑวธิ ีการท่คี ณะกรรมการกาํ หนด

กระบวนการนโยบาย ม.11 กอนการดาํ เนนิ การจัดตอ งจัดใหม ีการรับฟง

สาธารณะ พ.ศ. .... ความคิดเห็นอยางทั่วถึงในระยะเวลาท่ีเพียงพอ

(รางกฎหมายฉบับนี้ ซึ่งกําหนดรายละเอียดขอมูลที่รัฐตองให เชน

ไมทันการพิจารณา ผลกระทบตางๆ การวิเคราะหความคุมคา และ

ของสภานิติบัญญัติ รายละเอียดท่ีทาํ ใหเกดิ ความเขา ใจ

แหงชาติมีผลใหต กไป) มาตรา 12 ตอ งประกาศการตดั สินใจใหประชาชน

รับทราบ

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 3

ตามหลกั มาตรฐานสากล อน่ื ๆ

4. การมสี ว นรวมในการ 5. การมอี ํานาจในการ
ดําเนนิ งาน ตัดสินใจ (Empower)

(Collaborate)

ของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะดวยรปู แบบและ มาตรา 20 กําหนดใหมีคณะกรรมการ
นโยบายสาธารณะ จนถึงรวมพิจาณาแกไข เปลี่ยนแปลง ยกเลิก การมีสวนรวมระดับชาติ เปนผูกําหนด
ด หลกั เกณฑ แนวทางปฏิบัติ

มาตรา 29-31 กําหนดบทลงโทษไว
สําหรับผูกระทําการใดเพื่อไมใหมีสวน
รว ม หรอื บิดเบอื นผลการมีสว นรว ม

39 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมสี ว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

จากตารางขางตน จะเห็นไดว า รฐั ธรรมนูญฯกําหนดไวใหประชาชนสามารถเขามามสี วนรวม
ไดทุกระดับตั้งแตการใหขอมูลขาวสารจนถึงการมีสวนรวมในการดําเนินงาน สวนในระดับรวมตัดสนิ ใจอาจจะ
ทําไดเพียงการออกเสียงเลือกตง้ั หรือทําประชามติ และกฎหมายและระเบียบอ่ืนๆขา งตน ก็สงเสริมใหเกิดการมี
สวนรวมของประชาชนอยางกวา งขวาง อยางไรก็ตาม รายงานการวจิ ยั ตางๆพบวา ในทางปฏบิ ัติระดบั ของการ
มีสวนรวมที่ภาครัฐเปดโอกาสมักจะมีเพียงการใหขอมูลขาวสาร หรือ เพียงแคเปดใหมี “ประชาพิจารณ”
ขอคิดเห็นหรือความตองการของประชาชนท่ีมีตอนโยบายรัฐบาลหรือการบริหารงานภาครัฐมักไมไดรับการ
เปด เผย และตอบสนอง

นอกจากนี้ นโยบายหรือการดําเนินการของรัฐบาลจะกอใหเกิดผลลัพธและผลกระทบตอ
คุณภาพชีวิตของประชาชน ซ่ึงงบประมาณรายจายประจําปเปนเคร่ืองมือสําคัญท่ีจะทําใหบรรลุเปาหมายท่ี
กําหนดไวไมวาจะเปนเปาหมายระดับชาติหรือระดับทองถ่ินหากประชาชนไดเขามามีสวนรวมในการตัดสินใจ
หรือดําเนินการจะทําใหโอกาสที่การใชจายงบประมาณจะเกิดความโปรงใส คุมคา อยางไรก็ตาม กฎหมาย
และระเบียบตางๆ ยังไมมีการกําหนดประเด็น หลักเกณฑ แนวทาง “การมีสวนรวมของประชาชนใน
กระบวนการงบประมาณ” ไว อาจทําใหถูกละเลยเร่ืองงบประมาณ หรือจัดการมีสวนรวมใหดําเนินการ
เพียงเทาที่กฎหมายกําหนดไวเทานั้น อยางไรก็ตาม รางพระราชบัญญัติการมีสวนรวมของประชาชนใน
กระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. .... ไดกําหนดใหมีคณะกรรมการการมีสวนรวมขึ้นเพ่ือทําหนาที่กําหนด
หลักเกณฑ แนวทางการมีสวนรวมของประชาชน ทั้งนี้ รางพระราชบัญญัติฉบับนี้ไดกําหนดแนวทางการ
รองเรียนและบทลงโทษตางๆไวด วย เพ่อื ใหก ารบังคบั ใชเปนรปู ธรรมมากข้นึ ดงั นั้น หากมกี ารระบุแนวทางการ
มีสวนรวมของประชาชนในการกระบวนการงบประมาณไวดวยจะทําใหเ กิดการบังคับใชและประชาชนมีความ
ม่นั ใจทจ่ี ะมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณมากย่ิงข้ึน
4.2 การเปรยี บเทียบงบประมาณแบบมสี วนรว มของประเทศไทยและตางประเทศ

4.2.1 การจดั ทํางบประมาณแบบมสี วนรว มของตางประเทศท่ัวโลก
การศกึ ษาของธนาคารโลกเกย่ี วกับงบประมาณแบบมีสว นรวม (PB) เมอ่ื ป ค.ศ.2005 ในกลุม

ประเทศตางๆท่ัวโลก ไมวาจะเปน กลุมประเทศลาตินอเมริกัน กลุมประเทศยุโรปกลางและยุโรปตะวันออก
กลุมประเทศในเอเชีย กลุมยุโรปกลางและแอฟริกาเหนือ พบวา หากเปดใหประชาชนเขามามีสวนรวมใน
กระบวนการงบประมาณอยา งแทจ รงิ จะทาํ ใหเกดิ ประสทิ ธิภาพการใชจาย ลดปญหาคอรร ัปช่ัน ประชาชน
มีความเชื่อใจรัฐบาล ซ่ึงมีการดาํ เนนิ การของภาครัฐ และภาคประชาชนและประชาสังคม ดังน้ี

ภาครฐั
1. ประเทศสวนใหญมีกฎหมายท่ีระบุถึงการมีสวนรวมของประชาชน แตไมไดเปน
หลักประกันความสําเร็จทั้งในระดับรัฐบาลและทองถิ่น การบังคับใชจะขึ้นอยูกับปจจัยหลายประการ เชน
บทบาทและความจริงใจของผบู รหิ าร การเมอื งระหวา งกลมุ พรรคการเมืองไมเ ขมแข็งจะนํามาซง่ึ ความออนแอ
ทางการคลังและการบริหาร ระดับความสนใจของประชาชน ชาติพันธุของประชาชน และความพรอมทาง
การเงินท่ีไดรับการสนบั สนนุ
2. การมีสวนรวมของประชาชนในการดําเนินการของรัฐหรือในกระบวนการงบประมาณจะ
ทําใหการใชจายมีการคอรรัปชั่นนอยลง เพราะมีความพยายามที่จะนําแนวคิด Open Budget เพราะมีการ
ตรวจสอบได

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 40 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมีสวนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

3. การมสี ว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณท่ีประสบความสาํ เรจ็ ในระดับ
ทองถ่นิ มากกวาระดับรฐั บาล เพราะมีการกาํ หนดเปาหมายของผูมสี วนไดสว นเสยี ไดชัดเจนมากข้นึ เปด โอกาส
ใหประชาชน ชุมชน แสดงความคิดเห็นหรอื คัดคานไดทุกขั้นตอน
เงือ่ นไขความสาํ เรจ็ ทีเ่ กดิ ขึน้ ในทองถน่ิ ขนาดเล็กประกอบดวย การบริหารของนายกเทศมนตรีท่ีเปนกลาง
ความพรอมทางการเงนิ ที่ไดร บั การสนบั สนุน และการปลอดการเมืองระหวางกลุม

4. ลักษณะงานทน่ี าํ PB เขามาใชไดสวนใหญจ ะเปนงานสาธารณะ (Public work)
5. ไมมีแนวทางท่ีเปนบรรทัดฐานสําหรับการจัดทํางบประมาณแบบมีสวนรวม ข้ึนกับความ

เขม แข็ง

6. การสงเสรมิ ใหบ ุคลากรภาครฐั มคี วามรู ความเขาใจ ตระหนกั ถึงความสําคญั ของการมสี ว น
รว ม

ภาคประชาชนและประชาสังคม
1. สรางกระบวนการเคลอื่ นไหวทางสงั คม (Social Movement) ใหตระหนักถึงความสําคัญ
และแนวทางที่เหมาะสมของการมีสว นรวมของประชาชน
2. ความพรอ มของประชาชน ภาคประชาสงั คมมกี ารสรางความสัมพันธกบั ชุมชนอยาง
ตอเนอ่ื ง ภาคประชาชนจดั ตัง้ หรอื รวมกลุมเพื่อเปนตัวแทน
3. บทบาทและความเขมแข็งขององคกรพัฒนาเอกชน (NGOs.)
4.2.2 การเปรยี บเทยี บการมีสวนรว มในกระบวนการงบประมาณของตางประเทศกบั ประเทศไทย
4.2.2.1 กระบวนการงบประมาณของประเทศไทย (ระดับรัฐบาล)
ปงบประมาณของประเทศไทย กําหนดไว 12 เดือน (ระยะเวลาตั้งแตวันท่ี ๑ ตุลาคมของป
หน่ึงถึงวันท่ี ๓๐ กันยายน ของปถัดไป โดยใหป พ.ศ. ถัดไปเปนช่ือสําหรับปงบประมาณนั้น) ระยะเวลา
กระบวนการงบประมาณของประเทศไทยเริ่มตนข้ึนกอนปงบประมาณประมาณ 15 เดือน กระบวนการ
งบประมาณประกอบดวย

1) การวางแผนงบประมาณ
ระดับรัฐบาล : รูปแบบการมีสวนรวม : การรับฟง โดยประชาชนมีสวนรวมใน
กระบวนการวางแผนงบประมาณโดยการตดิ ตามมติคณะรัฐมนตรี ผา นชองทางตา งๆตามระยะเวลา ดงั นี้
- คณะรัฐมนตรีใหความเห็นชอบการจัดทําขอเสนอเปาหมาย ยุทธศาสตรจัดสรร
งบประมาณรายจา ย กรอบแนวทางจดั ทําแผนพัฒนาพื้นท่ี และนโยบายการจดั ทํางบประมาณ ซึ่งเปนจากการ
ประชุมรวมระหวาง สํานักงบประมาณ (สงป.) สํานักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ (สศช.) และ
สํานักงานสภาความม่ันคง (สมช.) (ประมาณเดือน มิ.ย.-ก.ค. ปงบประมาณกอนหนา หรือ 15 เดือนกอนขึ้น
ปง บประมาณทจ่ี ดั ทํา)
- คณะรัฐมนตรีใหความเห็นชอบ การกําหนดนโยบายและวงเงินงบประมาณ
กระทรวงการคลัง สงป. สศช. ธนาคารแหงประเทศไทย (ประมาณเดือนธ.ค.ปงบประมาณกอนหนา หรือ 12
เดอื นกอ นข้ึนปงบประมาณ การเผยแพร : ชอ งทางเว็บไซต Thaigov สํานักงบประมาณ และขา วสารตามสื่อ
ตางๆ

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 41 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ระดบั จังหวดั และกลุมจังหวัด : รูปแบบการมสี วนรวม : การรวมหารือ การจัดทํา
แผนพัฒนาจังหวัดและกลุมจังหวัดจะมีผูแทนภาคประชาสังคมเขารวมประชุมรับฟงความคิดเห็น กอนสงให
คณะรัฐมนตรีพจิ ารณาใหความเห็นชอบ และสง ใหส ํานักงบประมาณพิจารณาจัดสรรงบประมาณ จะเห็นไดวา
ภาคประชาสังคมมีสวนเกี่ยวของเฉพาะในสวนของการจัดทําแผนพัฒนาฯ เทาน้ัน ยังไมไดมีสวนเกี่ยวของกับ
การจดั การงบประมาณของทอ งถ่นิ ของตน

2) การจดั ทาํ งบประมาณ
สวนราชการและหนวยงานจัดทํารายละเอียดคําของบประมาณสงใหกับสํานัก
งบประมาณพิจารณา และสํานักงบประมาณจัดทํารายละเอียด สงใหคณะรัฐมนตรพี ิจารณาอนุมัติ (ประมาณ
เดอื น เม.ย.ปง บประมาณ หรือ 6 เดอื นกอ นขึ้นปงบประมาณ การเผยแพร : ชองทางเวบ็ ไซต Thaigov สํานัก
งบประมาณ และขาวสารตามสอ่ื ตางๆ
สํานักงบประมาณเปดรับฟงความคิดเห็นการจัดทํารางพระราชบัญญัติงบประมาณ
รายจายประจําป พ.ศ.2562 ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 77 (ซ่ึงเปนปแรกของ
การจดั ใหมีการรับฟง ความคิดเหน็ ) โดยจดั ประชุมสวนราชการ หนว ยงาน ซง่ึ มีเงื่อนไขเกย่ี วกบั การปรับเปล่ียน
รายละเอยี ดงบประมาณคอนขา งมาก ไมค ลอ งตวั กบั สว นราชการ และเปด รับฟง ความคดิ เหน็ ทางเวบ็ ไซตสํานัก
งบประมาณ ระหวางวันท่ี 11-27 เม.ย.2561 (2 สัปดาห) ซ่ึงรายละเอียดท่ีเผยแพรทางเว็บไซตประกอบดวย
กรอบวงเงินงบประมาณ และการจัดสรรงบประมาณระดับหนวยงาน และการจัดทํารางพระราชบัญญัติ
งบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ พ.ศ.2563 ก็ไดดําเนินการในลักษณะเชนเดียวกัน ซึ่งการเปดรับฟง
ความคิดเหน็ จากสว นราชการน้ีถอื วา เปดโอกาสใหมีสว นรวม ระดบั ท่ี 2 การรว มหารอื
การจัดทํารายงานสรุปความคิดเห็น และจัดทํารายละเอียดงบประมาณแลวจึงนําเสนอให
คณะรัฐมนตรีพิจารณาเพ่ือเสนอฝายนิตบิ ัญญัตติ อไป เผยแพรร า งพระราชบัญญัตงิ บประมาณรายจา ยประจําป
ประกอบดวยรายละเอียดงบประมาณจําแนกตามหนวยงาน ผลผลิต งบรายจาย ชองทางเว็บไซต Thaigov
สํานกั งบประมาณ และขาวสารตามสือ่ ตางๆ
3) การอนุมตั งิ บประมาณ
เมื่อฝายนิติบัญญัติรับรางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปมาแลว ก็จะ
ต้ังคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณารางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป ซ่ึงการประชุมฯจะ
ถายทอดสดใหประชาชนรับฟง และจัดใหมีการแถลงขาวรายสัปดาห หรือ เว็บไซตของรัฐสภา ถือวาเปด
โอกาสใหม สี วนรว ม ระดบั การรับฟง

ภาพท่ี 4.1 ชองทางการเผยแพรขอมูลการประชมุ ของคณะกรรมาธกิ ารฯงบประมาณผานทางเว็บไซต

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 42 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

เม่ือฝายนิติบัญญัติมีมติอนุมัติ และ “พระราชบัญญัติงบประมาณรายจา ยประจําป”
ไดประกาศใชก็ไดมีการเผยแพรรายละเอียดงบประมาณ จําแนกตามหนวยงาน ผลผลิต งบรายจาย และ
เอกสารรายจายลงทุนทางเว็บไซตสํานักงบประมาณ และขาวสารตามสื่อตางๆ (ประมาณปลายเดือนสิงหาคม
ปงบประมาณนน้ั )

ภาพท่ี 4.2 ชอ งทางการเผยแพรเ อกสารงบประมาณผา นทางเวบ็ ไซตของสาํ นักงบประมาณ
จะเห็นไดวา กระบวนการงบประมาณตั้งแตข้ันวางแผน จนถึงอนุมัติงบประมาณ

สวนใหญประชาชนจะมีสวนรวม ระดับการรับฟง อยางไรก็ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฯ
กําหนดใหมีการรับฟงความคิดเห็นของผูมีสวนไดสวนเสียซึ่งการจัดทําพระราชบัญญัติงบประมาณรายจาย
ประจําปง บประมาณ พ.ศ. 2562 ถือเปนปแ รกท่มี ีการเปดรับฟงความคิดเห็น ผูศกึ ษามีความเห็นวา

- ผูแสดงความคิดเห็นสวนใหญเปนผูบริหารและเจาหนาที่ของสวนราชการที่จะรับรู
เพียงงบประมาณของสวนราชการหรอื หนวยงานตนเองเทานั้น แตไมทราบวงเงินรวม เชน วงเงินของแผนงาน
บูรณาการเชิงยุทธศาสตร จงึ แสดงความเห็นเฉพาะทีเ่ ก่ียวขอ งในฐานะสวนราชการผูป ฏิบตั ิ ไมใ ชป ระชาชน

- ประชาชนไดรับขอ มลู ที่เปด เผย ประกอบดว ย กรอบวงเงนิ งบประมาณจําแนกตาม
แผนงาน กระทรวง สวนราชการ รัฐวิสาหกิจ หนวยงานอื่น และขอมูลการจัดสรรงบประมาณใหแกองคกร
ปกครองสวนทองถิ่นที่ประกอบดวย ภาพรวมรายไดสุทธิของรัฐบาล ประมาณการรายไดขององคกรปกครอง
สวนทองถิ่น เงินอุดหนุนท่ีจัดสรรใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น และจําแนกตามสวนราชการ รัฐ
การกําหนดระยะเวลาระหวางวันที่ 10 – 25 เม.ย. 2561 (26 วัน) และมีเพียงชองทางเว็บไซตเทาน้ัน
ผูศึกษามีความเห็นวา ระยะเวลาการเปดรับฟงความคิดเห็นเกือบ 1 เดือนนาจะเพียงพอ แตขอมูลและชอง
ทางการประชาสัมพันธมีเพียงเว็บไซตเทาน้ันทําใหกลุมเปาหมายจํากัด อยางไรก็ตาม สรุปไดวามีการเปด
โอกาสใหมีสว นรว ม ระดบั การรับฟง

4) การบรหิ ารงบประมาณ
เมื่อพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปประกาศใช สวนราชการหรือ
หนว ยงานสามารถเบกิ จายงบประมาณเพื่อดําเนินงานตามแผนงาน/โครงการที่กําหนดไว ผลการใชจา ยเงินของ
สวนราชการ/หนวยงานจะแสดงตามรายงานผลการรับรายงานผลการเบิกจายของกรมบัญชีกลาง ซึ่งแสดง
ขอมูลเปนจํานวนเงินภาพรวม โดยจะรายงานทุก 2 สัปดาหและรายเดือน ถือวาเปดโอกาสใหมีสวนรวม
ระดับการรับฟง

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 43 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ภาพท่ี 4.3 ชอ งทางการเผยแพรผลการเบิกจา ยงบประมาณผานทางเวบ็ ไซตกรมบญั ชีกลาง

การประเมนิ ผลการใชจ า ยและการตรวจสอบ

รายงานตางๆที่ประชาชนสามารถเขาถึงเพ่ือติดตาม ประเมนิ ผลการใชจาย และการ

ตรวจสอบ เชน

(1) ขอมูลการใชจาย (ฉบับประชาชน) จากระบบ “ภาษีไปไหน?” ของสํานักงาน
รัฐบาลดิจิทัล (องคการมหาชน), สพร.) ซ่ึงจะใหขอมูลเก่ียวกับรายรับ รายจาย ผลการจัดซ้ือจัดจาง
งบประมาณพนื้ ที่

ภาพท่ี 4.4 ชอ งทางการเผยแพรขอมลู รายรับ-รายจา ยงบประมาณผานทางเว็บไซต

(2) รายงานการตรวจสอบการดําเนินงานของสวนราชการหรือหนวยงานจัดทําโดย
สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน (สตง.) ที่ใหขอมูลเก่ียวกับการตรวจสอบการใชจายและความคุมคาของ
งบประมาณ ผลการศึกษาพบวา จํานวนโครงการที่ตรวจสอบแลวและเผยแพรย ังมจี ํานวนนอย

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผูแ ทนราษฎร 44 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ภาพท่ี 4.5 ชองทางการเผยแพรรายงานการตรวจสอบการใชจ ายงบประมาณผานทางเว็บไซต

(3) รายงานผลการดําเนินงานสว นราชการและหนว ยงานของรัฐ จดั ทาํ โดยสาํ นกั งาน
คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ

ภาพที่ 4.6 ชองทางการเผยแพรผลการประเมนิ การปฏบิ ัตงิ านหนวยงานผา นทางเว็บไซตสํานักงาน กพร.

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 45 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

การมีสวนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

(4) รายงานผลการดําเนินงานตามแผนพัฒนาฯ ฉบบั ตางๆ จดั ทําโดย สาํ นกั งานสภา
พัฒนาการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง ชาติ

ภาพที่ 4.7 ชอ งทางการเผยแพรผลการประเมนิ แผนพฒั นาฯผา นทางเวบ็ ไซตสํานักงาน สศช.
(5) รายงานผลการดําเนนิ การตา งๆของจังหวัด และองคกรปกครองสว นทองถิ่นแต

ละแหง ซึ่งอาจตดิ ประกาศไวทีส่ ถานท่ีทาํ การ หรือเผยแพรผานทางเวบ็ ไซตของหนวยงาน

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 46 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

การมสี ว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

อยา งไรกต็ าม จากขอมลู ขางตนสามารถสรุปกระบวนการงบประมาณระดับรฐั บาลไดดงั นี้

การจัดเตรียมงบประมาณ (มิ.ย.-ธ.ค.)

(1) จัดทําขอ เสนอ เปา หมาย
ยทุ ธศาสตรการจดั สรร
งบประมาณ

(2) กค. สงป. สศช. ธปท.
กาํ หนดนโยบายและวงเงนิ

งบประมาณ

(3) สว นราชการสงคาํ ขอ
งบประมาณ (ธ.ค.)

สงป.เปด รบั ความฟง ความเหน็

การอนุมตั ิงบประมาณ (มิ.ย.-ตนกันยายน)

(4) ฝา ยนติ บิ ญั ญตั ิพิจารณาและ
อนมุ ัตงิ บประมาณรายจา ย
ประจาํ ป

การบรหิ ารงบประมาณ (ตลุ าคม-กันยายนปถ ัดไป)

(5) จดั สรรงบประมาณและสว น
ราชการดาํ เนินการ

การตดิ ตาม ประเมนิ ผล

(6) การตดิ ตาม
ประเมินผลการใชจ า ยงบประมาณ

ภาพที่ 4.8 การบริหารจัดการแผนและงบประมาณระดบั รัฐบาลตามกระบวนงบประมาณ

ผลการศึกษา การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณของประเทศไทย
พบวา

ระดับรัฐบาล : ประชาชนยังมีขอจํากัดเกี่ยวกับการเขาถึงและเขาใจขอมูลงบประมาณ
เน่ืองจากขอมูลท่ีเผยแพรโดยสวนราชการท่ีรับผิดชอบโดยตรงมีจํานวนมาก มีความเปนวิชาการสูง ละเอียด
และเขาใจยากสําหรับประชาชน นอกจากน้ี กระบวนการงบประมาณระดับรัฐบาลท่ีผานมายงั ไมไดเปด โอกาส
ใหประชาชนเขามามีสวนรวมมากนัก แมวาประชาชนจะมีสวนรวมในการกําหนดแผนพัฒนา แผนยุทธศาสตร

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 47 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ตา งๆแลวก็ตาม การจดั ทาํ งบประมาณจดั ทาํ ตามแผนพฒั นาตางๆของหนวยงานราชการ การจดั ทาํ งบประมาณ
ทเ่ี ปนภารกิจพ้ืนฐานหรือแผนงานบูรณาการยังมิไดเปดโอกาสรับฟง ความคดิ เห็นจากภายนอก แตจ ะเปดเผยให
ประชาชนทราบหลังการจัดทําเอกสารรางพระราชบัญญัติรายจายประจําปแลวเสร็จ เนื่องจากกฎหมายหรือ
วิธีการปฏิบัติอื่นไมไดระบุเร่ืองการเผยแพรไว ประชาชนจึงไมสามารถแสดงความคิดเห็นไดโดยตรง ทําไดแค
เพียงผานตัวแทนโดยผานระบบรัฐสภาและรับฟงการใหขอมูลของภาครัฐเทาที่ตองการจะเผยแพรเทานั้น
นอกจากนี้ แมวา รัฐธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ.2560 ไดกาํ หนดใหป ระชาชนเขามสี วนรวม แตข อ มูล
ทน่ี ํามาเผยแพรก็ยงั เปน เปนวงเงนิ อยา งกวางๆ มมี ีรายละเอียดงาน โครงการ

กลาวโดยสรปุ คือ การมสี วนรว มของประชาชนในระดับรัฐบาลสวนใหญเขารว มไดเพียงระดับ
รับฟง สวนระดับทองถ่ิน ประชาชนจะมีสวนรวมผานภาคประชาสังคมเพ่ือแสดงความคิดเห็นไดเพียงชวงการ
จัดทําแผนพัฒนาฯ ยังไมไดมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณ สามารถสรุประดับการมีสวนรวมของ
ประชาชน ตามภาพท่ี 4.2

อยา งไรก็ตาม สวนราชการบางหนว ยไดเปดโอกาสใหการมสี วนรว มของประชาชนทง้ั กอนเร่ิม
ดําเนินโครงการโดยจัดทําแผนความตองการ หรือหลังจากที่ไดรับอนุมัติงบประมาณโดยใหประชาชนเขารวม
บรหิ ารโครงการดวย เชน

(1) ดานบริหารจัดการนํ้า ดําเนินการโดย กรมชลประทาน ดําเนินการจัดต้ัง
คณะกรรมการบรหิ ารจัดการน้ําระดับประเทศ และระดบั พ้นื ที่ จัดตัง้ กองสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชน
ซึ่งเปนหนวยงานภายใน จัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นตามแผนพัฒนาแหลงนํ้าแตละลุมนํ้า ดําเนินการแกไข
และลดผลกระทบตา งๆ

วิธีการสื่อสาร : ประกาศในระบบเครือขายสารสนเทศที่สํานักปลัดสํานัก
นายกรัฐมนตรีจัดใหมขี น้ึ

ปญหาและอุปสรรค : จํานวนผูแสดงความคิดเห็นยังไมครอบคลุม เจาหนาที่ขาด
ทักษะดา นการมสี วนรว ม การประชาสมั พนั ธไ มท ่ัวถงึ ภาคประชาชนเขา ใจวา เปนหนา ทขี่ องรัฐ ไมส นใจเขา รวม
แสดงความคดิ เหน็

(2) ดานโครงสรางพื้นฐาน เชน ถนน ดําเนินการโดย กระทรวงคมนาคม ดําเนินการ
ตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 เชน การสํารวจท่ดี นิ
งานทางตา งๆ

ปญ หาและอุปสรรค : มกี ารคดั คา นจากบางกลุม ท่ไี มยอมรบั ฟง ขอ มูลแตอยางใด

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 48 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

(3) ดานพลังงาน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอม ดําเนินการโดย กรมสงเสริม
คุณภาพสิ่งแวดลอม ดําเนินการตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน
พ.ศ.2548

ปญหาและอุปสรรค : ขาดความชัดเจนในการจําแนก ผูมีสวนได สวนเสีย -
เจาหนาที่ขาดทักษะการมีสวนรวม (สรุปจาก “สรุปความเห็นของหนวยงานที่เก่ียวของตอรางพระราชบัญญัติ
การมีสว นรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. ในการประชุมคณะกรรมาธิการขบั เคล่ือน
การปฏริ ูปประเทศดานการบรหิ ารราชการแผน ดนิ วันพุธที่ 20 เมษายน 2559”)

ระดับทองถิ่น : กระบวนการงบประมาณของทองถิ่นเปดโอกาสเพียงใหสงตัวแทนภาค
ประชาสังคมเขารวมแสดงความคิดเห็นในการทําแผนยุทธศาสตร 5 ป และแผนพัฒนา 3 ป แตในชวงอนุมัติ
หรือบริหารงบประมาณไมพบวาเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวม และจะไดรับฟงขอมูลผลการดําเนินงาน
ตางๆเมื่อส้ินปงบประมาณ

กลาวโดยสรุป การเปดโอกาสใหประชาชนเขามามีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณเปน
เร่ืองที่ดี เพราะจะไดงบประมาณท่ีตรงตามความตองการของประชาชน แตระดับรัฐบาลการกําหนดกลุมผูมี
สว นไดสวนเสียจากนโยบายเปนไปไดย าก ดังน้ัน ในขั้นตอนการบริหาร ตดิ ตาม หรือประเมินผล จึงควรใหภาค
ประชนเขา มารวมตรวจสอบการใชจายงบประมาณใหเปนไปอยา งโปรงใส

กระบวนการงบประมาณแบบมีสวนรวมแตละระดับจึงมีขอดีและขอจํากัดแตกตางกันไป
อาจกําหนดกลมุ เปาหมายที่มีความเชย่ี วชาญเฉพาะดานหรือเฉพาะเร่ืองเพ่ือใหความเหน็ ประกอบการพจิ ารณา
จัดสรรหรือบริหารงบประมาณ ปจจัยท่ีกําหนดความสําเร็จของการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการ
งบประมาณที่สําคญั ประกอบดว ยขอ ดี และขอจํากดั ตางๆ ทัง้ ในระดบั รฐั บาล และทอ งถน่ิ ดงั ตารางที่ 4.2

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 49 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

การมีสวนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ตารางท่ี 4.2 การเปรียบเทียบขอ ดีและขอจาํ กัดงบประมาณแบบมีสว นรว ม

การมสี วนรวมของประชาชน ขอ ดี ขอ จาํ กัด

งบประมาณระดับกรม/เทียบเทา ประชาชนในฐานะผจู า ยภาษี -การกําหนดกลุมผูมีสวนไดสวน

รบั ทราบถึงกระบวนการทาํ งาน เสียทําไดยาก ไมเปนไปตามหลัก

ของภาครฐั ข อ ง ก า ร มี ส ว น ร ว ม ที่ ต อ ง

ครอบคลุม

อาจใชไดแคแนวทางรวมรับฟง

หรอื รว มหารือเทาน้ัน

-การเปดโอกาสใหทุกภาคสวนเขา

มารวมอภิปรายสาธารณะแมวา

จะไดมุมมองที่ครบถวน และผู

อภิปรายบางสว น ไ ม มี ค ว า ม

เชีย่ วชาญดา นงบประมาณ

- ใชเ วลานาน

งบประมาณระดับพนื้ ท่ี / จงั หวัด งบประมาณที่จดั สรรตอบสนอง - เ จ า ห น า ที่ ข อ ง รั ฐ ท่ี มี ห น า ที่

ความตองการ หรอื แกไขปญหาใน โดยตรง ยังขาดความเขาใจ

พื้นที่ไดตรงจุด เ กี่ ย ว กั บ ก า ร มี ส ว น ร ว ม อ ย า ง

แ ท จ ริ ง ห รื อ ไ ม มี ก ฎ ห ม า ย

ระเบียบบงั คบั จงึ จดั ใหม กี ารมีสวน

รวมในระดับต่ําท่ีสุด หรือ ประชา

พิ จ า ร ณ แ ต ไ ม ส รุ ป ผ ล ก า ร

พิจารณาใหป ระชาชนทราบ

-ประชาชนในพ้ืนที่ไมสนใจที่จะ

รวม เพราะไมเช่ือมั่นวาความ

คิ ด เ ห็ น ข อ ง ต น จ ะ นํ า ไ ป สู ก า ร

ปฏบิ ตั ิได

-ใชเวลานาน

4.2.2.3 กระบวนการงบประมาณของประเทศไทย กับการเปดโอกาสใหประชาชนมีสวน
รวมในกระบวนการงบประมาณในบริบทขององคกรระหวา งประเทศ

กองทุนการเงินระหวางประเทศ (IMF) องคการเพอื่ ความรว มมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา
(OECD) และ องคการความรวมมือทางดานงบประมาณระหวางประเทศ (International Budget
Partnership, IBP) ซ่ึงทั้ง 3 หนวยงานใหความสําคัญกับธรรมาภิบาลการงบประมาณท่ีเนนกระบวนการ
งบประมาณที่มีความชดั เจน นาเชื่อถือ โปรงใส และมีการเปดเผยเอกสารงบประมาณและขอมูลที่เกี่ยวของให
มคี วามโปรงใส และเขาถึงได

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 50 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ท้ังนี้ องคการความรวมมือทางดานงบประมาณระหวางประเทศ (International Budget

Partnership, IBP) ไดจัดทาํ รายงานการสาํ รวจการเปด เผยงบประมาณ (Open Budget Survey) ของประเทศ

ตางๆ โดยการกําหนดคําถามเก่ียวกับประเด็นตางๆ ท่ีครอบคลุมประเด็นความโปรงใสทางงบประมาณ การมี

สวนรวมของประชาชน และการตรวจสอบจากสถาบันนิติบัญญัติ และสถาบันการตรวจสอบ ซ่ึงดัชนีการ

เปดเผยงบประมาณ (Open Budget Index, OBI) คํานวณจากคาเฉล่ียของคะแนนท่ีไดรับแตละคําถาม ผล

คะแนนท่ผี านมา พบวา

ตารางที่ 4.3 คะแนนดชั นีการเปด เผยงบประมาณ

ประเทศ / เกาหลใี ต ฟล ปิ ปนส ไทย

ป พ.ศ. ความโปรง ใส การมสี วนรว ม ความโปรงใส การมสี ว นรวม ความโปรง ใส การมีสว นรวม

2560 60 39 67 41 56 7

2558 65 83 64 67 42 42

*หลกั เกณฑค ะแนนการมีสวนรว มของประชาชนป 2560 และ 2558 มีการเปลยี่ นแปลง

ระดับคะแนนการมีสวนรวม OBI กําหนดไว 3 กลุม ไดแก กลุมท่ี 1 คะแนน 0-40 เทากับ

ระดบั ตาํ่ (Low) กลมุ ที่ 2 คะแนน 41-60 เทา กบั ระดับจํากัด ( Limit) กลุมท่ี 3 คะแนน 61-100 เทา กบั ระดับ

เพียงพอ (Sufficient) คะแนนเฉลี่ยการมีสวนรวมของทั่วโลก ป 2560 เทากับ 12 ไมมีประเทศใดท่ีไดคะแนน

สูงกวา 60 ผลสาํ รวจพบวา ประเทศท่ีมคี ะแนนการมีสว นรว มที่อยรู ะหวา ง

สวนประกอบของการใหคะแนนความโปรงใสและการมีสวนรวมของประชาชนตาม

หลักเกณฑรายงานของ OBI สาเหตุที่เลือก เกาหลีใต และฟลิปปนส เพราะมีคะแนนสูง และอยูในภูมิภาค

เอเชยี

จากการคนควา รายงานตางๆที่ปรากฏอยูในเว็บไซตหรือชองทางอ่ืนๆของหนว ยงานท่ี

เกีย่ วขอ งกับกระบวนการงบประมาณ สามารถสรุปไดดังน้ี

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 51 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

กระบวนการ กระบวนการและรปู แบบรายงานของ
งบประมาณ

ประเทศเกาหลใี ต ประเทศฟล ิปปนส

วางแผนงบประมาณ -โครงการจดั ทาํ งบประมาณแบบมี
สว นรวมในระดับรากหญา
- ระดบั พืน้ ท่ี การจัดประชุมและทศั นศึกษา -มกี ารจดั ทําตราความโปรง ใส ตรา
รวมกับทองถ่นิ เพอื่ ทราบความ การจัดการทด่ี ี
ตองการ รวบรวมขอมลู กอนการ -ประกาศไมน อ ยกวา 3 แหงและทาง
จดั ทาํ รายละเอียดใหผ เู ช่ยี วชาญ เวบ็ ไซตท เี่ ปนทางการ
พิจารณา เชญิ ผเู ชยี่ วชาญจากองคก รประชา
สงั คมตางๆมาใหคําแนะนาํ ในการ
- ระดบั ประเทศ เปดอภิปรายสาธารณะโดยแบง จดั ทํางบประมาณของหนวยงาน
หัวขอ ซง่ึ เปน โครงการท่มี ตี นทนุ และจดั ลําดบั ความสําคญั
สูงและกระทบตอ ประชาชน มกี ารประชุมเพื่อจดั ทาํ แผน
งบประมาณระยะปานกลาง ระยะ 5
-แผน แผนบรหิ ารการคลังแหงชาติ ป
งบประมาณระยะ ประกอบดวย แผนบรหิ ารการคลัง
ปานกลาง ภาพรวม และกรอบงบประมาณ na.
รายจา ยลวงหนา 5 ป กรอบ
-แผนหลัก/ งบประมาณรายสาขา
แผนปฏบิ ตั กิ าร
na.

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 5

กระบวนการ/รายงานท่ีมขี องประเทศไทยปจจุบัน ความเห็นและรายงานท่คี วรจัดทาํ เพม่ิ หรือเพม่ิ เน้ือหา

รายงาน / ชอ งทางการเผยแพร รายงาน / สาระสําคญั

หนวยงานท่ีรับผิดชอบ ใหกบั ประชาชน หนว ยงานท่ีรับผิดชอบ

-จัดทําแผนพัฒนา 4 ป ตดิ ประกาศในท่ที ําการ รายงานสรปุ ผลการรบั ฟง เปดเผยผลการรับฟง
-แผนพัฒนาทอ งถิ่น และ ตามท่ีกฎหมายกําหนด ความคดิ เหน็ ความคดิ เหน็ /ประชา
แผนพัฒนาจังหวดั พจิ ารณผ านสอื่ ท่ี
ประชาชนเขาถึงไดงา ย

วงเงนิ งบประมาณ เผยแพรม ติ รายละเอียดโครงการที่ เพิ่มรายละเอยี ด
โครงการลงทุนท่ีสําคญั ท่ี
คณะรฐั มนตรี ผานทาง ตองใชวงเงนิ สงู มีตนทุนสูง

เว็บไซต (สงป.)

ประมาณการการคลัง เอกสาร แผนการใชจ า ยระยะปาน วิธีการคาํ นวณท่ีชดั เจน
ลวงหนา กลาง 5 ป (MTEF) และวงเงินแตละป
ระดับประเทศและ
หนวยงาน

แผนพฒั นาดานตา งๆ เวบ็ ไซตห นวยงานท่ี แบบรายงานที่สรปุ วงเงนิ รวบรวมลิงค (Link) แผน
เชน การวจิ ัย ทอ งเท่ยี ว รบั ผิดชอบ งบประมาณและผลการ และผลการพฒั นาดาน
โลจสิ ตกิ ส ฯลฯ ประกาศตามทก่ี ฎหมาย ดาํ เนินงานแตล ะพ้ืนที่ ตา งๆไวแ หลง เดียว
แผนพฒั นาทองถน่ิ / - กําหนด เพ่อื ใหสะดวกตอการ
แผนพัฒนาจังหวดั ระยะ คนหาของประชาชน
3 ป

52 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

กระบวนการ กระบวนการและรูปแบบรายงานของ
งบประมาณ

ประเทศเกาหลใี ต ประเทศฟล ปิ ปน ส

การจัดทํา -จดั ประชมุ หารือระหวางสภาที่ -อยรู ะหวา งหาขอ มลู -
งบประมาณ ปรกึ ษาดานนโยบายการคลังเพ่ือ
หารอื เรื่องงบประมาณและ
จดั ทาํ /ปรบั ปรงุ กรอบ MTEF
-หนว ยงานจดั สรรงบประมาณ
ภายใตก รอบวงเงินที่ไดร ับจดั สรร

การอนุมตั ิ ฝายนิตบิ ญั ญตั ิจะจดั ใหมกี าร อนมุ ัตโิ ดยฝา ยนติ บิ ัญญตั ิ
งบประมาณ ประชาพจิ ารณร บั ฟง ความคดิ เห็น
จากผูเชย่ี วชาญทไ่ี ดร บั คดั เลอื กมา

งบประมาณฉบับประชาชน งบประมาณฉบับประชาชน

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 5

กระบวนการ/รายงานท่มี ขี องประเทศไทยปจ จบุ ัน ความเหน็ และรายงานที่ควรจัดทาํ เพมิ่ หรือเพม่ิ เนอ้ื หา

รายงาน / ชอ งทางการเผยแพร รายงาน / สาระสําคญั
หนวยงานทรี่ ับผิดชอบ ใหก บั ประชาชน หนว ยงานทีร่ บั ผดิ ชอบ
สํานกั งบประมาณ รายละเอยี ด รายรบั
พิจารณาคําขอต้ัง เผยแพรทางเวบ็ ไซต งบประมาณฉบบั รายจา ยในรูปแบบที่
งบประมาณ (สงป.) ประชาชน ประชาชนเขา ถงึ งาย
-รา งงบประมาณสังเขป รายละเอยี ดโครงการ กิจกรรมการดําเนินงาน
-รางพระราชบญั ญตั ิ เผยแพรท างเวบ็ ไซต สําคัญและวงเงนิ สงู ระยะเวลาแลวเสร็จ
งบประมาณรายจา ย (สงป.)
ประจําป
-คําแถลงและเอกสาร ลาสดุ ทีเ่ ผยแพรอ ยใู น
ประกอบรายจา ย เว็บไซตส าํ นกั
งบประมาณประจําป งบประมาณคอื
ฝายนติ บิ ญั ญตั พิ ิจารณา ปง บประมาณ 2558
โดยมีคณะกรรมาธกิ าร เผยแพรท างเวบ็ ไซต
วิสามญั ฯ ของสาํ นักงบประมาณ
-พระราชบัญญตั ิ
งบประมาณรายจาย
ประจําป
งบประมาณฉบับ
ประชาชน

-รายจายงบลงทุน
(เลม สเี ขยี ว)

53 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

การมีสว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

กระบวนการ กระบวนการและรูปแบบรายงานของ
งบประมาณ

ประเทศเกาหลีใต ประเทศฟล ปิ ปนส

การบรหิ าร หนวยงานดําเนนิ การตามที่กาํ หนด หนว ยงานดาํ เนนิ การ
งบประมาณ ไว
-ระบบบญั ชีแบบดจิ ิทัล ที่ชว ย
วเิ คราะหข อ มูล และชว ยเรอื่ งการ
มีสว นรวม

ระบบ BUB open data
www.bub.ph

การติดตามและ ระบบ KPART -จดั ตัง้ ทมี รวมตรวจสอบระหวา ง
ประเมินผล ประชาสังคมและหนว ยงาน
ตรวจสอบ
-จัดประชุมและรายงานทกุ ไตรมาส
ขอมูลความกาวหนาของโครงการดู
ไดจ ากเวบ็ ไซต openbub.gov.th

สํานักงานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 5

กระบวนการ/รายงานทมี่ ขี องประเทศไทยปจจุบัน ความเห็นและรายงานท่ีควรจดั ทาํ เพมิ่ หรอื เพ่ิมเนือ้ หา

รายงาน / ชองทางการเผยแพร รายงาน / สาระสําคญั
หนวยงานทรี่ บั ผดิ ชอบ ใหกบั ประชาชน หนวยงานทรี่ บั ผิดชอบ
หนวยงานดําเนินการ รายงานที่เขาใจงา ย และ
ตามทกี่ าํ หนดไว เผยแพรท างเว็บไซต -รายงานสรปุ การรบั จาย เผยแพรผ านสื่อทเ่ี ขา ถึง
-รายงานการเบิกจา ย ของหนว ยงานที่ รายไตรมาส และรายป งาย
จาก-ระบบ GMFIS รบั ผดิ ชอบ
-รายงานการจดั ซอ้ื จดั รายงานทีม่ เี นอื้ หาเชงิ ลึก ควรเพ่มิ ระบบรายงาน
จาง สาํ นกั งานรฐั บาลอเิ ลก ตา งๆที่ใหประชาชน
ระบบภาษไี ปไหน? ทรอนิกส รายงานการประเมินผล สามารถเขา ถึงสถานะ
สมั ฤทธแิ์ ละรายงานความ โครงการตา งๆได
ระบบ PART และ ไมเ ผยแพร คุม คา
EV-MIS ของ สงป. โดยเฉพาะอยา งยงิ่
โครงการสําคัญ หรอื ท่ีมี
วงเงินสงู

รายงานการตรวจสอบ เผยแพรผ านทาง รายงานการตรวจสอบท่ี รายงานทเ่ี ขาใจงา ย ผา น
สตง./ เว็บไซต แตมีจํานวน
จาํ กัด ครอบคลมุ มากข้นึ สอ่ื ทเ่ี ขาถงึ ไดงา ย

54 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

4.3 ปญหาและอุปสรรคดา นการมีสวนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

4.3.1 ขาดการมีสว นรวมของประชาชนในงบประมาณพ้นื ฐานและบรู ณาการ

การแบงลักษณะการใชจายตามกลุมแผนงานนั้นทําใหการจัดสรรงบประมาณมีอยูในหลาย
แผนงานแตถูกจัดสรรใหกับพื้นที่เดียวกัน และหนวยงานผูรับผิดชอบแตละแผนงานแตกตางกัน ประชาชนใน
พื้นท่ีจะไมทราบทิศทางการพัฒนาพ้ืนท่ีของตนเองอยางชัดเจน ทั้งนี้แมวา พระราชกฤษฎีกาวาดวยการ
บริหารงานจังหวัดและกลุมจังหวดั แบบบูรณาการ พ.ศ.2551 กําหนดใหการดําเนินการใดๆภายในจังหวดั ของ
สวนราชการอ่ืนใดตองอยูในแผนพัฒนาจังหวัด แตในทางปฏิบัติยังมีการจัดสรรงบประมาณพื้นฐานและ
งบประมาณบรู ณาการในพน้ื ที่เดียวกัน แมไมซาํ้ ซอนแตหากมีการบูรณาการกันอาจทาํ ใหประหยัดงบประมาณ
เชน องคกรปกครองทองถ่ินแหงหนึ่งอาจไดรับจัดสรรงบประมาณสรางถนนโดยถูกจัดสรรใหอยูภายใตแผน
งบประมาณพื้นฐาน (Function) งบประมาณบูรณาการเชิงยุทธศาสตร (Agenda) และรายจายพื้นที่ (Area)
ซ่ึงขนาดของถนนและที่ตั้งอาจไมทับซอนกัน อยางไรก็ตาม หากมีการจัดทําแผนลวงหนา หรือแผนปฏิบัติการ
ถนนแตล ะเสนอาจจะเชื่อมตอกัน ทําใหเ กิดความคุม คาขน้ึ ได หรือถนนบางสายทางอาจไมจําเปนตองสรา งเพ่ิม

ดังนั้น หากนํางบประมาณแบบมีสวนรวมมาใชอยางจริงจังโดยสวนราชการสวนกลาง สวน
ภูมิภาค และสวนทองถ่ิน จัดทํากรอบการพัฒนาระยะปานกลางโดยครอบคลุมทุกบริบทตางๆ และการเปด
โอกาสใหประชาชนเขามามีสวนรวมการเสนอความตองการ การกําหนดหนาที่และความรับผิดชอบ
ระหวางรัฐบาลกลาง และทองถ่ินจะตองมีความชัดเจน เชน งบประมาณแผนงานบูรณาการภาคควร
สงเสริมการสรางถนนเช่ือมตอระหวางภาค งบประมาณจังหวัดดําเนินการถนนภายในจังหวัด และองคกร
ปกครองสวนทองถิ่นดูแลตามศักยภาพของทองถิ่น โดยประชาชนควรเขามีสวนรวมตั้งแตการจัดทํากรอบ
การพฒั นาจนถึงการติดตาม ประเมินผลของโครงการตางๆ

4.3.2 การจดั สรรงบประมาณรายจายพืน้ ท่ี (Area) ยงั มีสดั สว นจาํ กดั

การจดั การงบประมาณแบบมีสวนรวมของประชาชนจะเปนงบประมาณทตี่ อบสนองกับความตองการ

ของประชาชนมากท่ีสุด ซ่ึงควรใหท อ งถิน่ กําหนดความตองการเอง แตในทางปฏบิ ตั ิการดาํ เนนิ แนวคดิ ดังกลา ว

ยงั เปนไปอยางจํากัด

ตารางที่ 4.4 การจัดสรรงบประมาณตามกลมุ งบประมาณ พ.ศ.2560-2562

กลุม งบประมาณ พ.ศ.2560 พ.ศ.2561 พ.ศ.2562

จาํ นวน รอ ยละ จํานวน รอ ยละ จาํ นวน รอ ยละ

แผนงานบคุ ลากรภาครัฐ 766,378 28.0 1,021,488 35.2 1,060,961 35.4

รายจา ยบรหิ ารจัดการหนภี้ าครฐั 243,482 8.9 260,819 9.0 259,610 8.7

งบกลาง 346,016 12.7 97,824 3.4 105,500 3.5

รายจา ยกระทรวง/หนวยงาน 672,928 24.6 577,064 19.9 767,684 25.6

(Function)

- แผนงานพ้ืนฐาน 552,922 20.2 303,137 10.5 311,802 10.4

- แผนงานยทุ ธศาสตร 120,006 4.4 273,926 9.4 455,883 15.2

รายจา ยบูรณาการ (Agenda) 431,673 15.8 572,482 19.7 482,526 16.1

รายจายพนื้ ที่ (Area) 272,524 10.0 370,324 12.8 323,718 10.8

วงเงินงบประมาณท้ังส้นิ 2,733,001 100.0 2,900,000 100 3,000,000 100.0

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 55 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ภาพที่ 4.8 สัดสวนงบประมาณรายจา ยดานตางๆ

ท่มี า : ระบบขอ มลู การใชจา ยภาครัฐ ระบบภาษีไปไหน https://govspending.data.go.th/dashboard/4

รปู แบบของงบประมาณแบบมสี ว นรว มจะไดผลดีเม่ือสามารถระบุความตองการของกลุม เปาหมาย ผมู ี
สวนได สวนเสีย และผูท่ีเกี่ยวของไดอยางชัดเจน ซ่ึงงบประมาณแผนงานบูรณาการเชิงพ้ืนที่แตละปมีสัดสวน
เพียงรอยละ 10 ของวงเงินงบประมาณท้ังหมด แตกลุมงบประมาณกระทรวง/หนวยงาน และงบประมาณ
บูรณาการมีสัดสวนสูงถึงรอยละ 41 ของวงเงินงบประมาณท้ังหมด ดังน้ัน ควรเพ่ิมสัดสวนของงบประมาณ
รายจา ยพืน้ ทใี่ หมากขนึ้

4.3.3 ระยะเวลาการจัดทํางบประมาณไมเอือ้ ตอการมีสวนรวมของประชาชน
กระบวนการงบประมาณแตละขัน้ ตอน (การวางแผน การจัดทาํ และการอนุมตั )ิ มรี ะยะเวลา

จํากัดประมาณ 4-6 เดือน การกําหนดแนวทางหรือนโยบายการจัดสรรงบประมาณประกาศใหสวนราชการ
จัดทําคําขอเดือนกุมภาพันธ เพื่อสงใหสํานักงบประมาณพิจารณา ซึ่งการจัดทํางบประมาณโดยหนวยงาน
ระดบั กรม หรอื สวนกลางอาจขาดความใกลชิดกับประชาชนไมทราบความตองการของประชาชนที่แทจริง
ไมมีเวลาเพียงพอที่จะหารือกับประชาชน ประกอบกับระยะเวลาการจัดสงคําขอจํากัด หนวยงานระดับกรม
อาจกําหนดโครงการขึ้นโดยกําหนดภารกิจตอบสนองภารกิจกรมมากกวาแกไขปญหาของประชาชนในพ้ืนที่
เพ่ือใหทันระยะเวลาที่สํานักงบประมาณกําหนด ท้ังน้ี รัฐบาลกลางประเทศเกาหลีใตใชระยะเวลาเฉพาะจัดทํา
แผนและประชมุ รวมกบั รัฐบาลทองถ่นิ ประมาณ 4 เดอื น

4.3.4 ความรคู วามเขาใจของประชาชน และเจาหนาทขี่ องรัฐเก่ียวกับการมสี วนรวม
การมีสวนรวมของประชาชนยังมีขอบเขตจํากัด เน่ืองจาก ประชาชนยังขาดความรู ขาดการ

รวมกลุมประชาสังคม หรือเรียกรองจากภาครัฐมากเกินไป ภาครัฐอาจดําเนินการสํารวจและรับฟงความ
คิดเห็นเพียงเพ่ือใหครบตามขั้นตอนตามที่กฎหมายกําหนดไวเทาน้ัน ไมไดตระหนักถึงความสําคัญของการมี
สว นรวมของประชาชน สาํ หรบั การตดั สินใจขั้นสดุ ทายเปนหนาท่ีของรัฐบาล การมีสวนรวมรบั ฟงความคิดเห็น
ของประชาชนในขั้นกอตัวของงบประมาณจะทําเฉพาะโครงการตางๆท่ีกฎหมายกกําหนดไวเทานั้น ลักษณะ
งานที่กฎหมายไมไดกําหนดไวก็อาจไมดําเนินการใหเกิดการมีสวนรวม สงผลใหโครงการถูกตอตาน หรือไม
ประสบความสาํ เร็จ สูญเสยี งบประมาณจํานวนมาก

ประเทศเกาหลีใตมีการจัดทํางบประมาณลวงหนากอนประมาณ 1 ปงบประมาณ ทําใหมีระยะเวลา
การรับฟงความคิดเห็นของประชาชนจากทองถ่ิน และผูเช่ียวชาญสามารถใหความเห็นกับงบประมาณระยะ
ปานกลางได

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 56 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

4.3.5 การรับฟงความคดิ เหน็ จากภาคประชาชนยังไมครอบคลุมและทั่วถงึ
การรับฟงความคิดเห็นเก่ียวกับรางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ

พ.ศ. 2562 ตามมาตรา 77 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 จัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นสวน
ใหญจากผูบริหาร ขาราชการ และเจาหนาที่ของหนวยงาน หลักเกณฑที่ใหหนวยงานแกไขรายละเอียด
กําหนดใหการปรับเปลี่ยนงบประมาณเปนไปอยางคอนขางจํากัด และเปดใหประชาชนท่ัวไปแสดงความ
คิดเห็นผานระบบอินเตอรเน็ต มีผูเขามาแสดงความคิดเห็นนอย นอกจากน้ี เอกสารประกอบการแสดงความ
คิดเห็นมีเพียงกรอบวงเงินและยุทธศาสตรการจัดสรรงบประมาณ ทําแคกฎหมายกําหนดไว แตยังไมเปดเผย
ขอมลู เชงิ ลกึ ใหก บั ประชาชนอยา งเพยี งพอ และยังไมครอบคลมุ ประชาชนทกุ กลมุ

4.3.7 ขอมลู จากรายงานตา งๆยงั อยูอยูระดับจํากดั
องคการทางดานความรวมมือเร่ืองงบประมาณระหวางประเทศ (IBP) ซึ่งจัดทําดัชนีการ

เปด เผยงบประมาณของประเทศสมาชิกทุก 2 ป ซง่ึ ดา นการมสี ว นรว มของประชาชนเปน องคป ระกอบหน่ึงของ
คะแนนการเปดเผยงบประมาณ (OBI) ป 2561 ประเทศไทยไดรับคะแนนดานการมีสวนรวมเทากับ 7 จาก
100 คะแนน (คะแนนเฉลี่ยท่ัวโลก 12 คะแนน ฟลิปปนส 41 คะแนน) แสดงใหเห็นวา ประชาชนยังเขามีสว น
รวมในกระบวนการงบประมาณอยูในระดับต่ํา IBP ไดใหคําแนะนําตางๆ เชน ควรกําหนดใหมี (1) กลไกหรือ
กระบวนการนํารองในการแลกเปลยี่ นความคิดเห็นเก่ียวกับงบประมาณชาติทั้งในแงบัญญัติและติดตามผลการ
ปฏิบัติการ สําหรับสมาชิกรัฐบาลและผูบริหารดานตางๆ (2) ออกกฎหมายที่เปดโอกาสใหภาครัฐและ
หนวยงานภาคประชาสงั คมมีบทบาทในการตรวจสอบ/พจิ ารณาการรา งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา ย

4.4 ขอ เสนอแนะแนวทางการมีสว นรวมของประชาชนทเี่ หมาะสมสําหรับการจดั สรรงบประมาณ

4.4.1 รปู แบบการมสี วนรวมชองประชาชนสําหรับแตละกลุม งบประมาณ
กระบวนการงบประมาณของประเทศไทยท้ังในระดับรัฐบาลและระดับทองถ่ินควรให

ความสาํ คญั กบั การมสี วนรว มของประชาชนในขนั้ ตอนตา งๆ ดังน้ี
1) งบประมาณระยะปานกลาง ควรมีการประชมุ รว มระหวา งนกั วิชาการ ผูเชี่ยวชาญ

รัฐบาล เพ่ืออภิปรายการประมาณการรายรับ-รายจายจะสงผลใหการวางแผนการคลังมีความถูกตอง สมบูรณ
มากยง่ิ ขึน้

2) งบประมาณแผนงานพื้นฐาน แผนงานบูรณาการเชิงยุทธศาสตร และแผนงาน
บูรณาการเชิงพ้ืนที่ ควรมีการบูรณาการเปาหมายเชิงพ้ืนท่ี หากมีพ้ืนที่ดําเนินการเดียวกันควรกําหนดกําหนด
บทบาท ภารกิจของแตล ะสวนราชการใหชัดเจน และใหป ระชาชนไดม ีสวนรว ม จะสง ผลใหจ ัดสรรงบประมาณ
ไดตรงตามความตองการหรือแกไขปญหาไดถูกตอง ตรงจุด ซ่ึงระดับต่ําสุดท่ีควรใหประชาชนเขามามีสว นรวม
สามารถสรุปไดดงั ตารางท่ี 4.5

สํานกั งานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร 57 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

ตารางท่ี 4.5 ระดบั ที่เปนมาตรฐานการมีสวนรว มขน้ั ตํ่าท่ีควรดําเนนิ การในกระบวนการงบประมาณ

กระบวนการ งบประมาณ / วิธีการ / รายงาน

งบประมาณ คา ใชจ า ยท่ตี อ ง ภารกิจพื้นฐาน บรู ณาการเชิง บูรณาการเชิง

ทาํ EIA ตาม งบดาํ เนินงาน งบลงทนุ ยทุ ธศาสตร พ้นื ท่ี

กฎหมาย เชน การอบรม

สมั มนา

งบวิจยั

1.การวางแผน

- กอ ตัวของ รว มหารือ รวมหารอื รว มหารือ รว มหารือ รว มหารือ

งบประมาณ รายงานการหารือ (หนวยงานสํา แผนพฒั นา

(กฎหมาย สํารวจความ ทองถิ่น

กําหนดใหม สี วน ตอ งการลว งหนา แผนพัฒนา

รว ม แตไมไ ดใ ห กอ นขอตงั้ จังหวดั

แสดงรายงานให งบประมาณ) แผนพัฒนา

ประชาชน ทอ งถน่ิ

รับทราบ) แผนปฏบิ ตั ิการ

ระดับตางๆ

2.การจัดทาํ รว มรบั ฟง

งบประมาณ รา งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจายประจาํ ป และ งบประมาณฉบบั ประชาชนทเ่ี ขา ใจงา ย

3. การอนมุ ตั ิ รว มรบั ฟง

งบประมาณ แถลงขา วการพจิ ารณางบประมาณรายจา ยประจําปของฝา ยนติ ิบัญญตั ิ / พระราชบัญญัตงิ บประมาณ

รายจายประจาํ ป

4. การบริหาร รวมหารอื - รว มรบั ฟง รวมรับฟง รว มรบั ฟง

งบประมาณ รายงานความ รายงานความ รายงานความ รายงานความ

คบื หนาโครงการ คืบหนา โครงการ คืบหนา โครงการ คบื หนา โครงการ

รายงานการ รายงานการ รายงานการ รายงานการ

เบิกจา ย เบิกจาย เบกิ จา ย เบกิ จา ย

5. การติดตาม รวมรับฟง รว มรับฟง รว มรบั ฟง รว มรับฟง รว มรับฟง

และประเมนิ ผล รายงานผลการ รายงานผลการ รายงานผลการ รายงานผลการ รายงานการ

ดําเนินการ ดาํ เนินการ ดําเนินการ ดําเนนิ การ ตรวจสอบ

จากตารางขางตน ผศู ึกษาไดเสนอระดับของการมสี ว นรวม โดยแบงออกเปน 2 ระดับคือ

1. งบประมาณระยะปานกลาง 3-5 ป ควรเปดโอกาสใหผ ูที่มีความรู ความเชย่ี วชาญ เขารวม

แสดงความคิดเห็น โดยเปด เผยวิธกี ารคํานวณทชี่ ัดเจน ตรวจสอบได

2. งบประมาณรายจา ยประจาํ ป

- ควรใหประชาชนรวมหารือ แสดงความคิดเห็น จัดทํารายงานสรุป ชี้แจงผลการ

ตัดสินใจ สรางกลไกใหประชาชนสามารถติดตามการดําเนินการไดอยางแทจริง ไมใชเพียงแค “การจัดประชา

พจิ ารณ” เพ่อื ใหเปนไปตามที่กฎหมายกําหนดไว

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 58 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

- งบประมาณท่ีเปนงบดําเนินการตางๆ เชน คาใชจายในการอบรมสัมมนา

ประชาชน ควรมีการสํารวจ การรับฟงความตองการของประชาชน และมีการจัดทําแผนการดําเนินงานท่ี

ชัดเจน เมื่อส้นิ สุดโครงการแลว ควรมรี ะบบประเมินผลผลสาํ เร็จเชิงคณุ ภาพที่เกดิ ขน้ึ

- งบลงทุนตางๆท่ีอยูในแผนงานพื้นฐาน หรือแผนงานบูรณาการเชิงยุทธศาสตร

กอ นดาํ เนนิ งานจดั ทาํ แผนงานบรู ณาการ ควรจดั ใหมีการรว มหารอื เพือ่ ทราบปญ หาท่ีแทจ รงิ กอ นนาํ มากําหนด

แนวทางการแกไขปญ หาหรือการพัฒนา

- แผนงานบูรณาการเชิงพ้ืนท่ี ปจจุบันประชาชนหรือภาคประชาสังคมมีโอกาสเขา

รว มไดเ พียงการกําหนดแผนพัฒนาจังหวัด แตย ังไมเปดโอกาสใหประชาชนเขารวมในกระบวนการงบประมาณ

ดงั น้ัน ควรจัดใหม ีกลไก หรือระบบรายงานท่จี ะใหป ระชาชนเขารวมรบั ฟง หรอื หารือ กิจกรรม/โครงการตางๆ

ท่ีจงั หวัด หรือองคก รปกครองทองถ่นิ ดําเนินการ -

4.4.2 แนวทาง/เคร่ืองมือที่ประเทศตางๆนํามาใชใ นการจดั ทํางบประมาณแบบมีสว นรวม
ตวั อยา งเครื่องมือท่ปี ระเทศตางๆไดนาํ มาใชในการจดั ทํางบประมาณแบบมสี ว นรว ม เชน
กลมุ ประเทศสหราชอาณาจักร
การเปด เผยขอมูลการใชเงินภาษอี ยางเปนระบบและเขาใจไดงา ย ประชาชนสามารถรบั รูได

การใชจา ยของรัฐบาลแตล ะป ผา นชอ งทางเวบ็ ไซต

ท่ีมา http://app.wheredoesmymoneygo.org/
ภาพท่ี 4.9 การใชเ งินภาษีของกลมุ ประเทศสหราชอาณาจักร

ประเทศสหรฐั อเมรกิ า
ตัวอยางงบประมาณแบบมีสวนรวมของทองถิ่นรูปแบบใหมของ New York City Council
จะเปดใหประชาชนโครงการและความคิดเห็นในการใชงบประมาณของเมืองผานเว็บไซตภายใตแนวคิด Real
Money. Real Projects. Real Power. โดยประชาชนที่เสนอโครงการหรือความคิดเห็นจะตองลงทะเบียน
เพื่อแสดงตัวตนวาเปนชาวเมือง และแสดงโครงการผานการระบุตําแหนงพรอมใหรายละเอียดคราวๆ วา
ตองการใหใชเงินไปกับการทําอะไร การเสนอโครงการตางๆ จะแบงเปนหมวดตางๆ เชน โรงเรียนและ

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 59 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

การมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

การศึกษา ส่ิงแวดลอม ผูสูงอายุ ถนนและทางเทา เปนตน หากประชาชนท่ีอาจจะไมมีโครงการของตัวเอง
สามารถโหวตโครงการของคนอ่นื ๆทชี่ อบหรืออยากสนบั สนนุ ได

ท่มี า : https://council.nyc.gov/pb/
ภาพท่ี 4.10 การเปดรบั ฟง ความคิดเหน็ ตามโครงการงบประมาณแบบมีสวนรวมของ New York City Council

ประเทศเกาหลใี ต มแี นวทางประกอบดวย
1) ศูนยร ายงานความสญู เสยี ทางงบประมาณ (Wasted Budget Center)

เปนแนวทางของกระทรวงยุทธศาสตรและการคลัง (Minister of Strategy and Finance)
ที่เปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมการบริหารงบประมาณ โดยรายงานความสูญเสียทางงบประมาณ มี
วัตถุประสงคใหประชาชนสามารถแจงหรือรองเรยี นหากพบเหน็ การใชง บประมาณท่ีอาจเกิดความสูญเปลาท้ัง
ในระดับรัฐบาลกลางและรัฐบาลทองถิ่น หรือแนะนําทางเลือกตางๆที่สามารถประหยัดงบประมาณรายจายได
หากการรายงานพิสูจนวาเปนความจริงและนําไปสูการประหยัดงบประมาณหรือเพิ่มรายไดใหกับรัฐบาลได
ประชาชนท่ีรายงานจะไดรับผลตอบแทนจากการรายงาน ที่ผานมาแมวาจะตองเสียงประมาณเพ่ือเปนเงิน
รางวัล แตก็ทําใหเพ่ิมรายได หรือประหยัดงบประมาณไดจํานวนมาก เมื่อพิจารณาสถิติการรายงานตางๆ
ระหวางป 2002 – 2012 พบวา จํานวนกรณีการรายงานมีแนวโนมเพมิ่ ขึ้นอยางมาก และงบประมาณดานการ
ประชาสัมพันธก็มีแนวโนมท่ีลดลง แสดงใหเห็นวา ประชาชนมีการต่ืนตัวที่จะเขารวมตรวจสอบโดยไมตองใช
การประชาสัมพันธเทา กับอดตี ทีผ่ า นมา

ภาพท่ี 4.11 สถติ ิการรายงานของศูนยรายงานความสญู เสียของงบประมาณของเกาหลีใต

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 60 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

2) การเปดใหประชาชนเขาถึงระบบการจัดทําแผนระยะปานกลางหรือแผนทองถ่ิน
เกาหลใี ตจ ดั ใหมีการศึกษาดูงานดานระหวา งผบู รหิ ารทองถ่นิ พบกับผูบรหิ ารประเทศ

3) การใหน กั วิชาการหรอื ผูเช่ยี วชาญรวมดําเนนิ การจดั ทาํ แผนระยะปานกลาง
4) จัดทําโครงการสงเสริมการรวมกลุมเพ่ือใหเกิดภาคประชาสังคมตรวจสอบ
รวมกับกลไกการตรวจสอบอยางเปนทางการของเกาหลีใต คือ สํานักงานคณะกรรมการตรวจสอบ (Board of
Audit and Inspection, BAI) ท่ตี รวจสอบการทํางานของสถาบนั ภาครัฐ และอาํ นวยความสะดวกใหป ระชาชน
เขามามีสวนรวมผานชองทางตางๆ เชน เว็บไซต และ หนวยงาน National Assembly Budget Office
(NABO) เพื่อสนบั สนุนดา นขอมูลใหกับสมาชิกนิตบิ ญั ญัติในการตัดสนิ ใจทางงบประมาณ
ประเทศฟลิปปนส มแี นวทางประกอบดวย
1) การใหประชาชนเขา รว มตรวจสอบผลการดําเนินงาน
2) จดั ทํางบประมาณฉบับประชาชนท่เี ขาใจงาย ประกอบดว ยขอ มลู รายรบั รายจา ย
5 ป สมมุติฐานการคํานวณตางๆ สดั สวนงบประมาณ

ทมี่ า : Department of Budget Management, Philippines

ภาพท่ี 4.12 งบประมาณฉบับประชาชนป 2018 ของประเทศฟลิปปนส
3) การกําหนดตราสญั ลักษณตางๆเพื่อจัดอันดับหนวยงานที่มคี วามโปรง ใสดาน

งบประมาณ

สํานกั งานเลขาธิการสภาผูแ ทนราษฎร 61 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

การมสี วนรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

บทท่ี 5 สรุปผลการศกึ ษา ขอเสนอแนะ และอภปิ รายผล

5.1 สรปุ ผลการศึกษา

การสรางธรรมาภิบาล (Good Governance) เปนเปาหมายท่ีสําคัญของการบริหารจัดการท่ีดี

โดยเฉพาะภาครัฐที่จะตองมีการจัดสรรทรัพยากรท่ีมีอยูอยางจํากัดใหเกิดประโยชนสูงสุดตอชุมชนสังคมและ

ประเทศชาติ ปจจัยสําคัญประการหนง่ึ ท่ีจะทําใหเกิดฉันทามติระหวางภาครัฐและประชาชนไดคือ “การมีสวน

รวม” โดยเฉพาะอยางย่ิง งบประมาณรายจายประจําปที่จะเปนเครื่องมือ หรือ สะพานเชื่อมระหวางนโยบาย

สาธารณะกับประชาชน เพ่ือใหการนํานโยบายสาธารณะประสบความสําเร็จ ลดคาใชจายและความสูญเสีย

งบประมาณ การใชจ า ยงบประมาณในอดตี มีกรณีท่ีทําใหเ กดิ การสญู เสยี งบประมาณจากการขาดการมีสวนรวม

ของประชาชนตั้งแตเร่ิมโครงการ อยางไรก็ตาม รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ไดกําหนด

ประเด็นการมีสวนรวมในการพัฒนาประเทศดานตางๆ และกฎหมาย ระเบียบอีกหลายฉบับก็ไดกําหนดไว

เชนกัน ที่ผานมาภาครัฐมักจะใหความสําคัญกับโครงการท่ีกฎหมายกําหนดไววาใหตองมีการวิ เคราะห

ผลกระทบดานตางๆ แตสวนใหญภาครัฐมักทําเพียง “การใหขอมูล หรือ รับฟงความคิดเห็น หรือ ประชา

พิจารณ” ตามทีก่ ฎหมายกาํ หนดไวเทานน้ั ซ่ึงกฎหมายไมไดก ําหนดหลักเกณฑห รือแนวทางไวทาํ ใหเม่ือดําเนิน

โครงการมีการตอตา น เผชิญหนา สง ผลใหเกดิ ความสูญเสยี งบประมาณ

“ระบบงบประมาณแบบมีสวนรวม (Participatory Budgeting)” จะทําใหประชาชนมีสวนรวม

เก่ียวกับการใชจาย ติดตาม ตรวจสอบ ทําใหการใชจายมีเหตุผล โปรงใส ตรวจสอบได การศึกษาครั้งน้ี จึงมี

วัตถุประสงค เพ่ือศึกษาการมีสวนรวมของประชาชนตามกรอบกฎหมาย การมีสวนรวมในกระบวนการ

งบประมาณของประเทศไทยและตางประเทศ ปญหาและอุปสรรคดานการมีสวนรวมในกระบวนการ

งบประมาณ และขอเสนอแนะที่เปนประโยชนต อการจัดสรรงบประมาณรายจา ยประจําป

การทบทวนวรรณกรรม ไดศึกษากระบวนการงบประมาณ ความหมาย หลักการและปจจัยที่สําคัญ

ของการมีสวนรวม ตัวแบบของการมีสวนรวม เทคนิคการมีสวนรวม งบประมาณแบบมีสวนรวมของ

ตางประเทศ กฎหมาย ระเบียบที่เก่ียวของกับการมีสวนรวมตางๆ งานวิจัย และตัวอยางเครือ่ งมือตางๆที่ใชใ น

ตา งประเทศ

ผลการศกึ ษา สามารถแบง ออกไดเปน 4 ประเด็นคอื

1. ภาครัฐยังไมไดใหความสําคัญกับการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ
มากนัก ท่ีผานมาดําเนินการเพียง “ระดับใหขอมูลขาวสาร หรือรวมแสดงความคิดเห็น หรือ ทําประชา
พิจารณ” เพ่ือใหเปนไปตามกรอบกฎหมายเทาน้ัน กฎหมายและระเบียบที่เก่ียวของกับการมีสวนรวมของ
ประชาชนมีอยูไมนอยกวา 8 ฉบับ สวนใหญสงเสริมใหประชาชนมีสวนรวมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ
โดยไมไดระบุแนวทางดําเนินการอยางชัดเจน นอกจากนี้ กฎหมายและระเบียบตางๆไมไดกําหนดประเด็น
“การมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ”ไว ทําใหถูกละเลยเรื่องงบประมาณ หรือ
จัดลําดับความสําคัญการมีสวนรวมฯโดยดําเนินการเพียงเทาที่กฎหมายกําหนด หากจําแนกกระบวนการ
งบประมาณออกเปน 2 ระดับ คือ ระดับรัฐบาล และทองถ่ิน จะพบวาระดับรัฐบาลประชาชนจะมีสวนรวมใน
ระดับรับฟงหรือใหขอมูลขาวสารเทานั้น ยกเวนโครงการที่กฎหมายกําหนดใหตองทําประชาพิจารณ เชน
โครงการตามแผนบริหารจัดการน้ํา บางโครงการของกระทรวงคมนาคม และกระทรวงพลังงาน สวนระดับ
ทองถ่ินจะมีสวนรวมผานตัวแทนภาคประชาสังคมเพื่อรวมแสดงความคิดเห็นในการจัดทําแผนพั ฒนาจังหวัด

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผแู ทนราษฎร 62 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

หรอื ทองถิ่นเทาน้ัน โดยทั้ง 2 ระดบั อํานาจตดั สนิ ใจสดุ ทายยงั เปนของภาครัฐ จึงทําใหป ระชาชนไมส นใจที่จะมี

สวนรวมในกระบวนการงบประมาณเทา ท่คี วร

2. รูปแบบงบประมาณในตางประเทศมีความแตกตางกันตามกลุมประเทศ เชน หากเปน

ประเทศกําลังพัฒนาระดับของการมีสวนรวมจะอยูในระดับรวมรับฟง แตหากเปนประเทศท่ีพัฒนาแลว

ประชาชนจะตื่นตัวที่จะมสี วนรว มในกระบวนการงบประมาณมากกวา การมสี วนรว มสว นใหญจะเหมาะสมกับ

งบประมาณทองถิ่น เพราะกําหนดกลุมเปาหมายไดงายกวา ปจจัยที่ทําให PB ประสบความสําเร็จคือ ยิ่งให

ประชาชนเขารวมโครงการตั้งแตเร่ิมโครงการโอกาสจะสําเร็จสูง การกําหนดกลุมเปาหมายชัดเจน นอกจากน้ี

ยังมีปจจัยอื่นๆ เชน ความจริงใจของผูบริหารทองถิ่น ความเขมแข็งของพรรคการเมืองคูแขง ชาติพันธุ

นอกจากนดี้ ชั นีความโปรงใสของงบประมาณ (OBI) มีการมสี วนรว มเปนหน่ึงในตัวช้ีวัด โดยเนน การวดั คุณภาพ

รายงานตางๆ จํานวน 8 ฉบับ แมวาประเทศไทยมีจํานวนรายงานท่ีจัดทําและเปดเผยตอสาธารณะมากขึ้น

คะแนนความโปรงใสงบประมาณปพ.ศ.2560 ดีขึ้น แตเนื้อหาเชิงลึกของรายงานตางๆยังถูกประเมินวาจํากัด

(Limited) ในขณะท่ปี ระเทศท่ไี ดคะแนนสูงในเอเชยี คือ เกาหลีใต และฟล ิปปนส จงึ นาํ เครื่องมอื แนวทางตา งๆ

ทเี่ ปน Best Practice มาศึกษาเปรียบเทียบกิจกรรมและรายงานตา งๆกบั กระบวนการงบประมาณของไทย

3. กระบวนการงบประมาณของประเทศไทยท้ังในระดับรัฐบาล และระดับทองถิ่นยังเปด

โอกาสใหประชาชนมีสวนรว มรับฟง หรือ แสดงความคิดเห็นอยางจํากัด อยางไรก็ตาม แมวาในการมีสวนรวม

ของประชาชนในกระบวนการจัดทาํ จนถึงอนุมัติงบประมาณมีอยูอยางจํากัด ภาครัฐควรสง เสริมใหประชาชนมี

สวนรวมในชว งของการบรหิ าร ติดตาม และประเมนิ ผลการดําเนนิ งานของภาครัฐใหมากยิง่ ขน้ึ เพราะจะทําให

การใชจา ยงบประมาณโปรง ใส ลดปญหาคอรรัปชน่ั

4. ขอคนพบอื่นๆท่ีเปนอุปสรรคและความลมเหลวดานการมีสวนรวมจากการจัดสรร

งบประมาณ เชน (1) งบประมาณท่ีจัดสรรลงพื้นท่ีเดียวกันมีอยูหลายแผนงานทําใหประชาชนไมทราบ

งบประมาณแทจรงิ ท่ลี งพน้ื ที่ ไมรูวาจะเขา ไปมสี ว นรว มไดอ ยางไรบาง (2) คาใชจ ายหรือโครงการตามแผนงาน

พ้ืนฐาน และแผนงานบูรณาการไมไดถูกออกแบบใหประชาชนมีสวนรวม บางกรณีจึงเกิดความสูญเปลา

(3) งบประมาณที่จัดสรรใหทองถ่ิน มีสัดสวนเพียงรอยละ 10 ของวงเงินงบประมาณเทาน้ัน ทั้งท่ีตามทฤษฎี

การบรหิ ารตา งๆระบวุ า งบประมาณแบบมสี วนรว มจะกอใหเกิดความเหมาะสม คุม คา โปรงใส (4)

การตัดสนิ ใจสดุ ทายเปนของรัฐ แมวา จะมีการเปดรับฟงความคิดเหน็ ของประชาชน ทาํ ใหประชาชนเบื่อหนาย

ไมอยากเขามารวมในกระบวนการงบประมาณ (5) การรับฟงความคิดเห็นตามมาตรา 77 รัฐธรรมนูญฯ ยังไม

ครอบคลุมผมู ีสว นไดส วนเสีย

5. แนวทางการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณท่ีเหมาะสมสําหรับการ

จัดสรรงบประมาณระดับข้ันตํ่าสุดของการมีสวนรวมในกระบวนการงบประมาณ โดยผูศึกษาไดจัดเปนกลุม

งบประมาณ เชน งบดําเนินงาน งบลงทุน แผนงานพ้ืนฐาน แผนงานบูรณาการเชิงยุทธศาสตร แผนงานบูรณา

การเชิงพื้นที่ โดยเปรียบเทียบกับกระบวนการงบประมาณและระดับการมีสวนรวม ซึ่งที่ผานมายังอยูในระดับ

การรบั ฟง

นอกจากนี้ ยังพบวาเครื่องมือการจัดการงบประมาณแบบมีสวนรวมของตางประเทศที่ควร

นํามาประยุกตใชกับการบริหารจัดการงบประมาณของประเทศไทย เชน (1) ศูนยรายงานความสูญเสียทาง

งบประมาณของประเทศเกาหลีใต (2) แนวคดิ wheredosemymoneygo ของกลุม ประเทศสหราชอาณาจักร

เพื่อใหผูเสียภาษีไดรบั ทราบขอมูลการใชจายภาษีของตนเอง (3) การจัดทํางบประมาณฉบับประชาชนที่เขาใจ

งา ย เปนตน

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 63 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

การมสี ว นรวมของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

5.2 ขอเสนอแนะ
ผูกาํ หนดนโยบาย :
เชงิ นโยบาย
1. ควรกําหนดกลไกการมสี วนรว มของประชาชนไวตง้ั แตระดบั การวางแผน
2. กําหนดลักษณะขอมูล ชองทางการเขาถึงขอมูล และผลการรับฟงความคิดเห็นของ

ประชาชนใหประชาชนเขาถงึ และเขา ใจไดง า ย
3. การนําแนวคิด Open data – Open government มาปรับใช เพ่ือใหเกิดความเขาใจอัน

ดีระหวางประชาชนและภาครัฐ เพม่ิ โอกาสความสําเรจ็ ของการดําเนินงานหรอื โครงการของภาครัฐ
4. ควรจัดต้ังกองทุนเฉพาะสําหรับการดําเนินการมีสวนรวม โดยแยกจากงบประมาณปกติ

ของหนวยงาน เพ่ือใหการบริหารงาน จํานวนเงิน วิธีการเปนไปอยางมีเอกภาพ และเกิดประสิทธิภาพจากการ
ใชจาย เน่ืองจากผูบริหารกองทุนจะทราบวงเงินที่เหมาะสมกับวิธีการท่ีใชในภาพรวม และคาใชจายเก่ียวกับ
การมีสว นรวมไมอยใู นกรอบวงเงนิ งบประมาณของสวนราชการเจาของโครงการ

5. การพิจารณาตนทุนของการเปดใหมีสวนรวม มีท้ังที่เปนทางตรง เชน คาใชจายการจัด
ประชุม คาใชจายในการสรางความรูใหกับชุมชน และคาใชจายทางออม เชน การทําใหโครงการลาชาออกไป
การเปลี่ยนวิธีการดําเนินการ อยางไรก็ตามตองเทียบระหวางประโยชน และตนทุนใหมีความเหมาะสม เลือก
ชอ งทางส่ือสารตางๆทีป่ ระหยดั แตเ ขาถงึ ประชาชนไดจ ํานวนมาก

เชิงการปฏิบตั ิ
1. ภาครัฐตองเรงสรางบุคลากรที่สามารถจัดประชุมและกระตุนท่ีประชุมใหเกิดการมีสวน

รวม หรือท่ีเรียกวา นักอํานวยความสะดวก(Facilitator) ที่ใหประชาชนหรือภาคประชาสังคมอยากมีสวนรวม
แสดงความคดิ เหน็ และสนบั สนนุ กิจกรรมตางๆในกระบวนการงบประมาณ

2. สวนราชการควรจัดทําขอมูลและสรางเคร่ืองมือตางๆโดยใชเทคโนโลยีท่ีเหมาะสมให
ประชาชนเสนอโครงการ ติดตาม ตรวจสอบการดําเนินโครงการตางๆ รวมถึงเปดชองทางใหประชาชนแจง
รองเรียนการดาํ เนนิ การท่ผี ดิ ปกติ ทั้งน้ี เทคโนโลยที ี่นํามาใชจ ะตองใหป ระชาชนเขาถึงงา ย เชน เว็บไซต

3. การกําหนดปฏทิ นิ งบประมาณใหร ะยะเวลาสอดคลอ ง และเพียงพอตอการดาํ เนินกระบวน
การมีสว นรว มของประชาชน ซ่ึงอาจจะกาํ หนดการจดั ทําแผนระยะกลางหรือยาวไวดวย

ภาคประชาชนและประชาสงั คม :
1. เรงสรางจิตสํานกึ ตระหนกั ถึงการมีสว นรว มในการบรหิ ารงานของรฐั รวมกลุมประชาสังคม

กาํ หนดความตอ งการ ตดิ ตามและตรวจสอบการใชจายงบประมาณ
2. ภาคประชาสังคมตองเรงสรางความรูความเขาใจเก่ียวกับการมีสวนรวมในกระบวนการ

นโยบายสาธารณะและกระบวนการงบประมาณที่เหมาะสมกับทองถ่ินหรือประเทศของตนเอง เนื่องจากไมมี
ระบบงบประมาณแบบมสี วนรวมทีเ่ ปนสูตรสําเรจ็

3. แมวาการดําเนินโครงการบางอยางจะตองใชระยะเวลาการดําเนินการมากกวา 5 ป
นับตั้งแตประชาชนหรือชุมชนโหวตเลือกโครงการนั้นๆ ดังนั้น ประชาชน ผูนําชุมชน หรือภาคประชาสังคม
จะตองมคี วามตอ เนื่องในการตดิ ตาม ตรวจสอบเพอ่ื ประเมินผลลัพธข องโครงการน้นั อยา งแทจรงิ

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร 64 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

การมีสว นรว มของประชาชนในกระบวนการงบประมาณ

บรรณานกุ รม

เจมส แอล. เครยตัน. 2551. คูมือการมีสวนรวมของประชาชน การตัดสินใจที่ดีกวาโดยใหชุมชนมีสวนรวม.
แปลโดยศ.นพ.วันชัยวัฒนศพั ท, ดร.ถวลิ วดี บรุ ีกลุ , ผศ.ดร.เมธศิ าพงษศักดศ์ิ ร.ี ขอนแกน : โรงพมิ พศ ิริภัณฑ ออฟเซท็ .

ถวิลวดี บุรีกุล.2552. พลวัตรการมีสวนรวมของประชาชน: จากอดีตจนถึงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พทุ ธศักราช 2550. พมิ พค รัง้ ท่ี 1. กรงุ เทพฯ : บริษทั เอ.พ.ี กราฟค ดไี ซนและการพิมพ จาํ กดั

ทิพวรรณ หลอสุวรรณรัตน. งบประมาณแบบมีสวนรวม:บทเรียนจากตางประเทศและความทาทายสําหรับ
ประเทศไทย. กรงุ เทพ : วารสารการจดั การภาครัฐและภาคเอกชน ปที่ 20 ฉบับท่ี 12556.

ปธาน สุวรรณมงคล. 2558. การบริหารงานภาครฐั กับการสรางธรรมาภิบาล. กรุงเทพ : สถาบันพระปกเกลา.

พระราชบัญญตั ิการจดั ทาํ ยทุ ธศาสตรช าติ พ.ศ.2560. ราชกิจจานเุ บกษา เลม 134 ตอนที่ 79 ก 31 กรกฎาคม 2560

พระราชบญั ญตั ิวิธกี ารงบประมาณ พ.ศ.2561. ราชกจิ จานเุ บกษา เลม 135 ตอนท่ี 92 ก 11 พฤศจกิ ายน 2561

รัฐธรรมนญู แหง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560. ราชกจิ จานุเบกษา เลม 134 ตอนที่ 40 ก. 6 เมษายน 2560

ศาสตรา สุดสวาท ฐิติมา ชูเชิด. 2560.การประเมินความโปรงใสทางงบประมาณตามหลักสากลเพ่ือสงเสริม
ความย่ังยนื ทางการคลงั .

ศูนยบริการวิชาการ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร. 2555. รายงานฉบับสมบูรณ เร่ือง การจัดการ
งบประมาณแบบมสี ว นรวม (Participatory Budgeting) เสนอสาํ นักงบประมาณ.

สกณุ ี อาชวานันทกุล. 2558. Digital Future. กรงุ เทพ : สํานกั พมิ พ Open World.

สํานักกรรมาธิการ 2 สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร ปฏิบัติหนาท่ีสํานักงานเลขาธิการสภาขับเคลื่อน
การปฏิรูปประเทศ. รายงานของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ เรื่อง “การปรับปรุง
ระบบกฎหมายที่เกี่ยวของเพื่อเสริมสรางธรรมภิบาล ประสิทธิภาพ และการพัฒนาบุคลากรภาครัฐ :
รางพระราชบัญญัตกิ ารมสี วนรวมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. .....

สํานักงบประมาณ. 2542. งบประมาณแบบมงุ เนน ผลงาน. กรงุ เทพ : สาํ นกั งบประมาณ.

_____________. 2561. รายงานประจาํ ปง บประมาณ พ.ศ.2560 . กรงุ เทพ : สํานกั งบประมาณ.

สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ. 2560. หลักเกณฑการพิจารณารางวัลเลิศรัฐ สาขาการบริหาร
ราชการแบบมีสวนรว ม ประจาํ ป พ.ศ.2561 . กรุงเทพ : บรษิ ทั วชิ ัน่ พริ้น แอนด มเี ดีย จํากดั

สาํ นักงานพฒั นารัฐบาลดจิ ทิ ัล, สืบคน 24 พฤศจกิ ายน 2561. https://govspending.data.go.th/about

อรทัย กกผล. 2552. คูมอื การมสี วนรวมของประชาชนสําหรับผบู รหิ ารทอ งถ่ิน. กรงุ เทพ : สถาบันพระปกเกลา.

World Bank. Participatory Budgeting International Budget Partnership. Open Budget index.
สบื คน 5 มกราคม 2562. https://www.internationalbudget.org

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแทนราษฎร 65 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา