เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน

เรื่อง ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวันนักเรียน

ฉบับท่ี 10/2564

จัดพิมพค์ รงั้ ท่ี 1/2564

จำนวนหนำ้ 78 หน้า

จำนวนพิมพ์ 100 เลม่

จัดทำโดย สานักงบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร
1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสติ กรงุ เทพมหานคร 10300

ท่ปี รึกษำ นางพรพิศ เพชรเจริญ เลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร

นายศิโรจน์ แพทย์พนั ธุ์ รองเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร

นายนพรัตน์ ทวี ผู้อานวยการสานกั งบประมาณของรัฐสภา

ผูจ้ ัดทำ ดร.เจริญพงษ์ ศุภธีระธาดา นักวิจยั

พิมพ์ท่ี สานักการพมิ พ์ สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร
1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสติ กรุงเทพมหานคร 10300
โทรศัพท์ 02-242-5900 ตอ่ 5421

แบบประเมนิ ความพึงพอใจเอกสารวิชาการ
ของสานักงบประมาณของรฐั สภา (PBO)
สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวันนักเรียน

คำนำ

โครงการอาหารกลางวันนักเรียนมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการ
ในเด็กนักเรยี น (กระทรวงศึกษาธกิ าร, 2563) โดยกล่มุ เป้าหมายเป็นเดก็ นักเรียนระดบั ปฐมวยั ได้แก่ เด็กเลก็ และ
นักเรียนระดับประถมศึกษา ซ่ึงเป็นช่วงวัยท่ีต้องการปริมาณพลังงานและสารอาหารสาหรับการการสร้าง
ความเจริญเติบโตของร่างกาย รวมทั้งยังเป็นกลุ่มเป้าหมายที่ประสบภาวะทุพโภชนาการในระดับรุนแรงและ
ทาให้มีพัฒนาของการเจริญเตบิ โตไม่เป็นไปตามเกณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข ท้ังน้ี ในระยะเริ่มต้นหรือปี
พ.ศ. 2495 การดาเนินโครงการอาหารกลางวันอยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงศึกษาธิการและมุ่งเน้น
ไปท่ีกลุ่มเปา้ หมายเฉพาะ คอื นักเรยี นทป่ี ระสบปญั หาภาวะทพุ โภชนาการรุนแรง ตอ่ มาการดาเนนิ โครงการ
ดังกลา่ วมีพัฒนาการและขยายขอบเขตการดาเนินการไปยังเด็กปฐมวัยและนกั เรยี นประถมศึกษาทุกคน ซึ่ง
อยู่ในความรับผิดชอบของท้ังในและนอกกระทรวงศึกษาธิการ ทั้งนี้ มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็น
เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนเป็นรายหัวไปยังหน่วยงานต้นสังกัด โรงเรียนหรือสถานศึกษา เพ่ือ
ดาเนินโครงการดังกล่าว ต้ังแต่อัตรา 5 บาทต่อคนต่อวัน จนปรับเพ่ิมเป็น 21 บาทต่อคนต่อวันในปัจจุบัน
โดยท่ีผ่านมาการดาเนินโครงการนาส่งผลสัมฤทธิ์ท่ีมีนัยสาคัญต่อการแก้ไขปัญหาการขาดสารอาหารและ
ภาวะทุพโภชนาการ ตลอดจนส่งเสริมพัฒนาการทางด้านร่างกายของเด็กให้มีสุขภาพพลานามัยสมบูรณ์
แข็งแรง จนมีน้าหนักส่วนสูงเป็นไปตามเกณฑ์ท่ีกาหนดไว้ รวมทั้งเป็นส่วนหนึ่งของการลดความเหล่ือมล้า
และสนับสนุนการพัฒนาตามเป้าหมายการพัฒนาท่ีย่ังยืน (Sustainable Development Goals) ซ่ึงเป็น
กรอบทิศทางการพัฒนาของโลกภายหลังปี ค.ศ. 2015 (พ.ศ. 2558) ที่องค์การสหประชาชาติ (United
Nations: UN) กาหนดไว้ดว้ ย

โดยท่ีในคราวการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
สมาชิกรัฐสภาและคณะกรรมาธิการฯ มีความตระหนักในความสาคัญของการดาเนินโครงการอาหารกลาง
วนั ท่มี ีตอ่ การแกไ้ ขปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการตลอดจนการเสรมิ สร้างสุขภาวะของนักเรียน
รวมทั้งความเหมาะสมเพียงพอของอัตราค่าอาหารกลางวันนักเรียน จานวน 20 บาทต่อคนต่อวันโดยมีการ
ตั้งข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการฯ เพ่ือส่งต่อให้รัฐบาลรับไปพิจารณาปรับปรุงแก้ไขตามอานาจหน้าท่ี
กล่าวคือ ควรทบทวนและปรับปรุงอัตรำเงินอุดหนุนอำหำรกลำงวันสำหรับเด็กเล็ก เด็กอนุบำลและเด็ก
ประถมศกึ ษำ ซ่ึงปัจจุบนั ได้รบั จัดสรรในอัตรำมื้อละ 20 บำทต่อคน โดยปรบั ให้สอดคลอ้ งตำมดชั นีรำคำ
ผู้บริโภค เพ่ือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสำมำรถหำผู้รับจ้ำงจัดทำอำหำรกลำงวันที่มีคุณภำพให้แก่
เด็กและนักเรียน เนื่องจำกอัตรำรำคำต่อหน่วยค่ำอำหำรกลำงวันท่ีใช้จัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงิน
อุดหนุนให้แก่องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินมีอตั รำต่ำเมอ่ื เปรียบเทยี บดัชนีรำคำผบู้ รโิ ภค (สานกั งานเลขาธิการ
สภาผแู้ ทนราษฎร, 2563, น. 244)

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 1 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น

ดังน้ัน ผู้ศึกษาจึงสนใจศึกษาวิเคราะห์ในประเด็นดังกล่าวข้างต้น เพื่อเป็นสารสนเทศสนับสนุนแก่
สมาชิกรัฐสภาและผู้สนใจ ประกอบกับทางองค์การทุนเพื่อเด็กแห่งสหประชาชาติ (United Nations
Children's Fund - UNICEF) หรือองค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย เชิญให้ผู้ศึกษารับเป็นที่ปรึกษา
งานวิจัยด้านงบประมาณสาหรับสนับสนุนค่าอาหารกลางวัน (ภาคผนวก 1) และสภากรุงเทพมหานคร
แต่งต้ังผู้ศึกษาให้ร่วมเป็นคณะอนุกรรมการศึกษาและวัฒนธรรม ชุดที่ 4 ในคณะกรรมการศึกษาและ
วัฒนธรรมประจาสภากรุงเทพมหานคร (ภาคผนวก 2) จึงทาให้มีโอกาสได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการศึกษา
เอกสารและรายงานวิจัย โดยเฉพาะรายงานวิจัย เร่ือง งบประมาณโครงการอาหารกลางวันของยูนิเซฟ
(2563) ซ่ึงได้นาเสนอต้นทุนการประกอบอาหารกลางวันนักเรียนท่ีมีความน่าสนใจโดยเปรียบเทียบกับ
ต้นทุนของกระทรวงศึกษาธิการ รวมท้ังมีโอกาสเข้าร่วมประชุม สัมภาษณ์บุคคลและลงพ้ืนที่ศึกษาดูงาน
และสังเกตการณ์เกี่ยวกับการดาเนินโครงการอาหารกลางวันในศูนย์พัฒนาเด็กเล็กและโรงเรียนในสังกัด
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินและหน่วยงานต่าง ๆ รวมทั้งได้ประมวลประสบการณ์จรงิ ทไ่ี ด้มสี ่วนร่วมโดยตรง
จากการทาหน้าที่ที่ปรึกษาและคณะอนุกรรมการศึกษาและวัฒนธรรมดังกล่าวสาหรับนามาวิเคราะห์และ
สังเคราะห์เพ่ือจัดทารายงานวิเคราะห์ เร่ือง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
เป็นเงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

ผู้ศึกษาขอขอบพระคุณสานักงบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร
องค์การทุนเพื่อเด็กแหง่ สหประชาชาติหรือยูนิเซฟประจาประเทศไทย และบุคคลสาคัญ ไดแ้ ก่ นายนพรัตน์
ทวี ผู้บังคับบัญชาสานักงบประมาณของรัฐสภา ดร.กนต์ธีร์ นุชสุวรรณ ผู้เช่ียวชาญด้านการติดตามและ
ประเมินผล UNICEF รองศาสตราจารย์ พรชัย เทพปัญญา สมาชิกสภากรุงเทพมหานครและประธาน
คณะอนุกรรมการศึกษา คณะที่ 4 สภากรุงเทพมหานคร รวมทั้งบุคคลผู้ให้ข้อมูลต่าง ๆ ซ่ึงไม่สามารถ
กติ กิ รรมประกาศนาม ณ ทน่ี ี้ได้ ทไ่ี ดม้ ีส่วนสนับสนนุ ให้การจัดทารายงานฉบบั นีจ้ นสาเร็จดว้ ยดี

ผู้ศึกษาหวังว่ารายงานฉบับน้ีจะเป็นประโยชน์ต่อสมาชิกรัฐสภา หน่วยงานและบุคคลที่สนใจ
สาหรับนาไปประกอบการพิจารณากาหนดนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนให้เกิดความคุ้มค่าและประโยชน์สูงสุดต่อไป ทั้งน้ี หากส่วนใดส่วนหน่ึงของ
รายงานฯ มีข้อบกพร่องประการใด ผู้ศึกษาขอน้อมรับคาติชม และข้อเสนอแนะ เพ่ือปรับปรุงและ
พัฒนาการจดั ทารายงานวิชาการในโอกาสตอ่ ไป

ดร.เจรญิ พงษ์ ศุภธีระธาดา
สานักงบประมาณของรัฐสภา

31 พฤษภาคม 2564

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนุนคา่ อาหารกลางวันนักเรยี น

บทสรปุ ผู้บริหำร

รายงานวิชาการ เร่ือง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบำยเพ่ือกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุน
ค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียน มีวัตถุประสงค์ 2 ประการ ได้แก่ ประกำรที่หนึ่ง เพื่อศึกษา และวิเคราะห์ต้นทุน
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
หน่วยงานภาครัฐและเอกชนท่ีเกี่ยวข้อง โดยให้ครอบคลุมถึงเด็กนักเรียนท่ีเป็นกลุ่มเป้าหมาย คานึงถึงดัชนีราคา
ผู้บริโภค ปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารท่ีแตกต่างกันในแต่ละช่วงอายุของกลุ่มเป้าหมาย ขนาด
ของโรงเรียน ความประหยัดต่อขนาด และปัจจัยท่ีเกี่ยวข้อง ประกำรที่สอง เพื่อจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
สาหรับเป็นสารสนเทศให้แก่สมาชิกรฐั สภาและหน่วยงานที่เก่ียวขอ้ งนามาใช้เป็นทางเลือกประกอบการพิจารณา
จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน ทั้งนี้ ผู้ศึกษาใช้วิธีการเชิงการวิจัยแบบ
ผสมผสาน (Mixed Methods) มีวิธีเก็บรวบรวมข้อมูลท้ังเชิงปริมาณและคุณภาพด้วยการศึกษาเอกสาร
สัมภาษณ์ และสังเกตการณ์ ตลอดจนใช้การวเิ คราะหข์ ้อมูลเชิงเนื้อหาและพรรณนา

จากวิเคราะห์ข้อมูลและต้นทุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนขององค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย
(2563) หรือยูนิเซฟซ่ึงศึกษาเก่ียวกับต้นทุนอาหารกลางวันด้วยการเปรียบเทียบและต่อยอดจากข้อเสนอ
ของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน (สพฐ.) โดยมีหลักและแนวทางการวิเคราะห์ต้นทุน
กล่าวคือ (1) ต้องสอดคล้องกับปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารของนักเรียนตามช่วงอายุซ่ึง
จาแนกนักเรียน 4 ช้ัน ได้แก่ ช้ันอนุบาล ป.1-ป.3 ป.4-ป.6 และ ม.1-ม.3 (2) ปรับราคาค่าวัตถุดิบท่ีใช้
ประกอบอาหารกลางวันให้สะท้อนระดับราคาท่ีแท้จริง (ราคาเฉล่ียตลอดทั้งปี) และตามราคาตลาดที่
กระทรวงพาณิชย์อ้างอิง และ (3) ปรับต้นทุนค่าจ้างผู้ประกอบอาหารให้สอดคล้องตามจานวนนักเรยี นตามขนาด
โรงเรียน โดยผลการศึกษาจาแนกเป็นตน้ ทุนผันแปร ต้นทุนคงท่ี และต้นทุนรวม สรปุ ได้ดงั น้ี

(1) ตน้ ทนุ ผนั แปร (Variable Cost)
ต้นทุนผันแปรซึ่งประกอบด้วยต้นทุนค่าวัตถุดิบและค่าโสหุ้ย โดยต้นทุนดังกล่าวของ สพฐ. ไม่
จาแนกตามระดับช้นั เท่ากับ 20.90 บำทต่อคนตอ่ วัน ขณะที่ ยูนเิ ซฟ จาแนกตามนักเรยี น 4 ช้ัน ทาให้ไดค้ ่า
ต้นทุนมีความละเอียด สะท้อนแตกต่างตามชั้นของนักเรียนที่สัมพันธ์กับความต้องการพลังงานและ
สารอาหารตามช่วงวัย โดยค่าต้นทุน 4 ช้ันเรียน เท่ากับ 17.45 20.19 22.75 และ 27.17 บำทต่อคนต่อ
วันตำมลำดับ ทั้งน้ี เพ่ือเป็นข้อเสนอทางเลือกในการวิเคราะห์เปรียบเทียบต้นทุน ยูนิเซฟ และ สพฐ.
ผู้ศึกษาจึงหาค่าเฉล่ีย (Mean) ของต้นทุนยูนิเซฟดังกล่าว พบมีค่าเฉลี่ย 21.90 บาทต่อคนต่อวันสูงกว่า
สพฐ. 1 บาท (21.90 - 20.90 = 1 บาท/คน/วัน) หรือสงู กว่าคดิ เปน็ ร้อยละ 4.78
(2) ต้นทุนคงที่ (Fixed Cost)
ต้นทุนคงท่ีเป็นค่าแรงผู้ประกอบอาหารซ่ึงจาแนกตามขนาดของโรงเรียน 4 กลุ่ม ได้แก่ ขนาดเล็ก
กลาง ใหญ่ และใหญ่พิเศษ โดยยูนิเซฟกาหนดให้โรงเรียนขนาดเล็กใช้ผู้ประกอบอาหาร 1 คน ขนาดกลางใช้

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 3 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพือ่ การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรียน

ผู้ประกอบอาหาร 2 คน ขนาดใหญ่ใช้ผู้ประกอบอาหาร 3 คน และขนาดใหญ่พิเศษใช้ผู้ประกอบอาหาร 4 คน
ท้ังน้ี การกาหนดดังกล่าวทาให้ต้นทุนคงท่ีมีลักษณะของการประหยัดจากขนาด (economies of scale) และ
พบว่าต้นทุนคงท่ีของโรงเรียนขนาดเล็ก เท่ากับ 3.87 บาท/วัน/คน ขณะที่ ขนาดใหญ่พิเศษ เท่ากับ 0.51 บาท/
วัน/คน หรือเกิดการประหยัดจากขนาด โดยมีต้นทุนต่อหน่วยลดลงคิดเป็นร้อยละ 80.82 ท้ังน้ี เม่ือต้นทุนคงที่
เกิดการประหยัดจากขนาดทาให้ตน้ ทนุ รวมมลี กั ษณะของการประหยดั จากขนาดเช่นเดียวกนั

(3) ต้นทนุ รวม (Total Cost)
ต้นทุนรวมเท่ากับผลรวมของต้นทุนผันแปรและต้นทุนคงท่ีในการประกอบอาหารกลางวัน โดยต้นทุนรวม
ของ สพฐ. มีค่ำต่ำสดุ และสูงสุดอยรู่ ะหวำ่ ง 24 – 37 บำทต่อคนต่อวัน ตำมขนำดของโรงเรียน ขณะที่ต้นทุนรวม
ของยูนิเซฟมีค่ำต่ำสุดและสูงสุด จำแนกตำม 4 ช้ันเรียน มีค่ำต่ำสุดเท่ำกับ 18.52 21.26 23.82 และ 27.68
บำทตอ่ คนตอ่ วัน และ ค่ำสูงสุดเท่ำกับ 21.32 24.06 26.62 และ 31.04 บำทต่อคนต่อวัน ตามลาดบั อย่างไรก็ดี
ต้นทุนรวมของยนู ิเซฟซ่ึงจาแนก 4 ชั้นเรียนและแสดงค่าต่าสุด – สูงสุด ทาให้มี 8 ค่า ดงั นั้น หากต้องการเพียงอัตรา
เดียว (one price) ของชั้นเพ่ือใช้วิเคราะห์เปรียบเทียบเพ่ือบริหารเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันในภาพรวม ผู้ศึกษา
จึงหาค่าต้นทุนรวมเฉล่ีย (Average Total Cost) พบว่าต้นทุนรวม สพฐ. เท่ากับ 30.5 บาทต่อคนต่อวัน และต้นทุน
รวมของยูนิเซฟ จาแนก 4 ชัน้ เรียน เท่ากับ 19.92 22.66 25.22 และ 29.36 บาทตอ่ คนต่อวนั ตามลาดับ
(4) ข้อเสนอกำรนำต้นทุนไปใช้กำหนดอัตรำค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียน โดยท่ีการใช้นโยบาย
กาหนดค่าอาหารกลางวันนักเรียนอัตราเดียว (one price policy) ที่ปรับเพ่ิมงบประมาณจากเดิมเล็กน้อย
(incremental budgeting) และนาไปใช้เป็นเกณฑ์การจัดสรรงบประมาณเป็นการทั่วไป เหมือนท่ีผ่านมา ๆ
มขี ้อจากัด เนื่องจากเป็นค่าประมาณการที่ไม่สะทอ้ นต้นทุนรวมของการประกอบอาหารกลางวันซ่ึงมีต้นทุน
ผันแปรที่แตกต่างกันของสภาพแวดล้อมด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเปลี่ยนแปลงของดัชนีค่าครองชีพ
รวมทง้ั ไมส่ อดคล้องต่อความแตกต่างกันของปริมาณความตอ้ งการพลงั งานและสารอาหารของนักเรียนตาม
ช่วงอายุ ตลอดจนไม่สัมพันธ์กับต้นทุนคงที่ซ่ึงมีลักษณะของการประหยัดจากขนาด โดยจานวนผู้ประกอบ
อาหารที่ว่าจ้างประกอบอาหารแตกต่างกันตามขนาดโรงเรียนจึงทาให้การจัดสรรงบประมาณเป็นเงิน
อุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนท่ัวประเทศในอัตราเดียวไม่ส่งเสริมและสนับสนุนให้เกิดการบริหาร
โครงการเพ่ือบรรลุวัตถุประสงค์ของโครงการอาหารกลางวันอย่างแท้จริง ดังนั้น ควรทบทวนนโยบำย
ค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียนอัตรำเดียวและปรับเปล่ียนนโยบำยให้ยืดหยุ่นเป็นแบบเฉพำะเจำะจง
(Tailor-made Policy) โดยใช้อัตรำค่ำอำหำรกลำงวันหลำยค่ำตำมต้นทุนรวมท่ีแตกต่ำงกันเพื่อทำให้
กำรจัดสรรงบประมำณที่ภำครัฐมีอยู่อย่ำงจำกัดเกิดประโยชน์สูงสุดสำหรับกำรจัดสรรงบประมำณเป็น
ค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียน ทั้งนี้ การจัดสรรงบประมาณโดยใช้อัตราท่ีแตกต่างกันเคยมีมากแล้วและ
สามารถตอบสนองต่อความจาเป็นและความหลากหลาย ตลอดจนทาให้เกิดประสทิ ธิผลเพ่ิมขน้ึ เช่น การจดั สรร

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 4 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนกั เรียน

งบประมาณเพ่ืออุดหนุนจ่ายเป็นเบ้ียยังชีพผู้สูงอายุ1 เป็นต้น และเพื่อให้เกิดการจัดสรรงบประมาณท่ีบรรลุ
วัตถุประสงค์ที่มุ่งหวังหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องควรใช้ประโยชน์จากการวิเคราะห์ข้อมูลขนาดใหญ่ (big data
analytics) มาใช้สนับสนุนเพื่อให้การจัดสรรงบประมาณสะท้อนความแตกต่างกันของสภาพแวดล้อม ต้นทุน
และความต้องการของกลุ่มเปา้ หมายได้อยา่ งมคี ุณภาพ คุม้ ค่า และเกดิ ประโยชนส์ ูงสุด

(5) ข้อเสนอแนะ
(5.1) รูปแบบและวิธีกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงนิ อดุ หนุนค่ำอำหำรกลำงวันนกั เรยี น
โดยท่ีในปัจจุบนั รัฐบาลปรับเพ่ิมอัตราค่าอาหารกลางวันที่ใช้เป็นเกณฑ์จัดสรรงบประมาณจากเดิม 20 บาท
ต่อคนต่อวันเปน็ 21 บาทต่อคนต่อวัน ตามมติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี 9 กุมภาพันธ์ 2564 ซ่ึงเห็นชอบให้ใช้
เป็นเกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียนตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เป็นต้นไป
แม้อัตราใหม่ดังกล่าวไม่สอดคล้องกับต้นทุนของ สพฐ. ยูนิเซฟ และผลการศึกษา แต่เพื่อให้การบริหารจัดการเงิน
ค่าอาหารกลางวันตามอัตราใหมท่ ีเ่ พม่ิ ข้ึน 1 บาทต่อคนตอ่ วัน ให้มีประสทิ ธิภาพ คุ้มค่า และเกิดประสิทธผิ ลต่อ
การบรรลุวัตถุประสงค์โครงการ ดังน้ัน รูปแบบการสนับสนุนงบประมาณค่าอาหารกลางวันให้แก่ต้นทุนผันแปร
(ค่าวัตถุดิบและค่าโสหุ้ย) ควรจัดสรรผ่านหน่วยรับงบประมาณเหมือนเดิม สาหรับต้นทุนคงท่ี (ค่าจ้าง
ผู้ประกอบอาหาร) มีข้อเสนอทางเลือก ได้แก่ รูปแบบท่ี 1 เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(อปท.) โดยจัดต้ังคณะกรรมการระดับท้องถ่ินมากากับดูแล ข้อดี คือ ลดภาระงบประมาณรัฐบาล เอื้อต่อ
การบูรณาการ ความโปร่งใส และเพิ่มบทบาทการมีส่วนร่วมของ อปท. ข้อเสีย คือ เพ่ิมภาระงบประมาณ
อปท. โดยเฉพาะ อปท. ท่ีมีข้อจากัดด้านฐานะทางการคลัง และ รูปแบบท่ี 2 รัฐบาลยังเป็นผู้รับผิดชอบ
จดั สรรงบประมาณสาหรับตน้ ทุนคงที่เหมือนเดิม (เป็นส่วนหนึ่งของค่าบริหารจัดการต่อหัวนักเรยี นและตาม
ขนาดโรงเรียน) ขอ้ ดี คือ ไม่เป็นภาระงบประมาณ อปท. ข้อเสีย คือ จากข้อจากัดดา้ นวงเงนิ ของรัฐบาลซ่ึง
อาจทาให้ไมส่ ามารถจดั สรรงบประมาณตามตน้ ทุนคงท่ีท่เี กดิ ขึ้นจรงิ ได้
(5.2) กำรป้องกันและแก้ไขปัญหำของกองทุนเพ่ืออำหำรกลำงวันในโรงเรียนต่อกำรสนับสนุน
โครงกำรอำหำรกลำงวันนักเรียน จากผลการศึกษาแนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพ่ืออาหารกลางวัน
ซ่ึงพบปัญหาการบริหารจัดการกองทุน คือ การจัดสรรงบประมาณมีความล่าช้าและมีข้อเสนอแนะให้มี
การจัดสรรงบประมาณให้โรงเรียนโดยตรง รวมทั้งจากที่กองทุนจัดสรรเงินดอกผลแก่โรงเรียนได้ค่อนข้าง
น้อยหรือร้อยละ 12.66 ของความต้องการ ดังนั้น สมควรพิจาณาปรับปรุง พรบ.กองทุนเพอ่ื โครงการอาหาร
กลางวันในโรงเรียนประถมศกึ ษา พ.ศ. 2535 เพ่ือให้สอดคล้องตามบรบิ ทปจั จบุ ันและเพอื่ ให้สามารถบริหาร
เงินทนุ หมุนเวยี นอยา่ งคล่องตวั คุ้มค่า มปี ระสทิ ธิภาพ ประสิทธิผล และสนับสนนุ เงินเพอื่ สรา้ งความเขม้ แข็ง

1 การจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุตามมติ ครม. วันท่ี 18 ตุลาคม 2554
กาหนดอัตราเบ้ียยังชีพรายเดือนแบบขั้นบันได 4 อัตราตามช่วงอายุ ได้แก่ อายุ 60-69 ปี ได้รับ 600 บาท อายุ
70-79 ปี ไดร้ ับ 700 บาท อายุ 80-89 ปี ไดร้ บั 800 บาท และอายุ 90 ปีข้ึนไป ได้รบั 1,000 บาท

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 5 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่ือการจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน

ให้แก่กองทุนอาหารกลางวันโรงเรียนให้เกิดความยั่งยืนด้วยการน้อมนาหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงมาประยุกต์
ใชเ้ พ่อื ให้กองทุนมีบทบาทสนบั สนนุ โครงการอาหารกลางวนั ให้บรรลวุ ัตถปุ ระสงค์เปน็ รปู ธรรมอย่างมคี ุณภาพต่อไป

(5.3) กำรพัฒนำเพ่ิมประสิทธิภำพของกำรดำเนินโครงกำรและบริหำรงบประมำณรำยจ่ำยที่
ไดร้ ับจัดสรรเป็นเงินอุดหนุนค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียน จากการประเมนิ โครงการอาหารกลางวันโรงเรยี น
พบปัจจัยที่มีความสัมพันธ์กับผลการดาเนินโครงการและบริหารงบประมาณค่าอาหารกลางวัน คือ ระดับ
การศึกษาและประสบการณ์ของผู้บริหารโรงเรียน ดังนั้น ควรพัฒนาผู้บริหารโรงเรียนและเจ้าหน้าท่ีที่
เก่ียวข้องเพื่อจัดการความรู้การจัดการอาหารกลางวันและสนับสนุนการสร้างเครือข่ายความรู้เพื่อสร้าง
ความรู้และปัญญาในการเพิ่มประสิทธิภาพการดาเนินโครงการและบริหารงบประมาณค่าอาหารกลางวัน
และควรเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการต้นทุนเพ่ือลดปริมาณอาหารกลางวันเหลือทิ้งเพ่ือนาเงินที่
ประหยดั ได้มาใช้ในการดาเนินโครงการอาหารกลางวันนักเรยี น

(5.4) กำรพัฒนำโครงกำรอำหำรกลำงวันนักเรียนเพ่ือส่งเสริมและสนับสนุนให้เด็กนักเรียน
ได้รับพลังงำนและสำรอำหำรที่มีปริมำณและคุณค่ำทำงโภชนำกำรท่ีเพียงพอ เน่ืองจากโครงการอาหาร
กลางวันโรงเรียนมีวัตถุประสงค์เพ่ือแก้ไขปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการในเด็กนักเรยี น
ดังนั้น เพ่ือให้เป็นกลมุ่ เป้าหมายโครงการได้รบั พลังงานและสารอาหารที่มีปริมาณและคณุ ค่าทางโภชนาการ
ท่ีเพียงพอตามเกณฑ์มาตรฐานท่ีกาหนด จึงมีข้อเสนอแนะเพ่ิมเติม ได้แก่ การจัดทาโครงการอาหารเช้า
นักเรียนเพื่อขยายผลการแก้ไขปัญหาจากโครงการอาหารกลางวัน และการสนับสนุนให้ทุกภาคส่วนท่ี
เก่ียวข้องมีความรู้ทางโภชนาการและให้มีการสร้างนักโภชนาการในระดับท้องถ่ินเพ่ือสนับสนุนโครงการ
อาหารกลางวนั นักเรยี น

(5.5) ข้อเสนอแนะสำหรับกำรศึกษำคร้ังตอ่ ไป
ควรศึกษาต้นทุนอาหารกลางวันตามตารับ (menu) อาหารไทยท่ีหลากหลายตามภูมิสังคม ดัชนีราคา
ผู้บริโภคในแต่ละพื้นที่ และมีคุณค่าทางโภชนาการทั้งเชิงปริมาณและคุณภาพท่ีเหมาะสมต่อการสร้างเสริมสุขภาพ
และตรงกับความต้องการของนักเรียนในช่วงวัยเพ่ือนาผลการศึกษามาใช้ประโยชน์ในการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
เปน็ เงนิ อุดหนนุ คา่ อาหารกลางวันนกั เรยี นให้มปี ระสิทธภิ าพ คมุ้ คา่ และเกิดประสิทธิผลสูงสุดตอ่ ไป

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 6 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรียน

สำรบญั

คานา 1
บทสรปุ ผู้บริหาร 3
สารบัญ 7
สารบญั ตาราง 9
สารบญั ภาพ 10
บทที่ 1 บทนา 11
11
1.1 ความเปน็ มาและหลกั การเหตุผล 12
1.2 วัตถุประสงค์ของการศึกษา 12
1.3 ขอบเขตของการศึกษา 13
1.4 วิธกี ารศึกษา 15
1.5 นยิ ามศัพท์ 16
1.6 ประโยชนท์ ่คี าดว่าจะได้รับ 17
บทที่ 2 แนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมท่ีเก่ยี วข้อง 17
2.1 ความเป็นมาของการจดั อาหารกลางวันนักเรียน 20
2.2 การจดั สรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน 25
2.3 ผลการดาเนนิ งานและปัญหาอปุ สรรคของการจัดอาหารกลางวนั นักเรียน 27
2.4 ผลการศึกษาวจิ ยั ท่ีเกีย่ วข้องกับการจดั อาหารกลางวนั 32
บทที่ 3 ผลการศกึ ษา 32
3.1 การสังเคราะห์พัฒนาการของการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนุน
37
คา่ อาหารกลางวนั นักเรียน
3.2 การวิเคราะห์แหล่งเงนิ และแนวทางการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอดุ หนนุ 41

คา่ อาหารกลางวนั นักเรียน 43
3.3 การวิเคราะห์ปรมิ าณความต้องการพลงั งานและสารอาหารของเด็กวัยเรยี นจาก

อาหารกลางวัน
3.4 ผลการวิเคราะห์ต้นทุนและอตั ราค่าอาหารกลางวนั นักเรียน

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 7 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อุดหนุนคา่ อาหารกลางวันนกั เรยี น

สำรบญั (ตอ่ )

บทท่ี 4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ 53

4.1 บทสรุป 53

4.2 ข้อเสนอแนะ 59

บรรณานุกรม 66

ภาคผนวก 71

ภาคผนวก 1 : หนงั สือองค์การทุนเพ่ือเด็กแห่งสหประชาชาติ (UNICEF) 72

ภาคผนวก 2 : คาส่งั คณะกรรมการศึกษาและวัฒนธรรม สภากรุงเทพมหานคร 74

ภาคผนวก 3 : ภาพการสัมภาษณ์ผใู้ ห้ข้อมลู และภาพการสงั เกตการณ์การจดั อาหารกลางวนั โรงเรยี น 75

ประวตั ิผู้วิจยั 78

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 8 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น

สำรบญั ตำรำง

ตารางที่ 3.1 งบประมาณรายจา่ ยทจี่ ดั สรรเป็นเงินอดุ หนุนค่าอาหารกลางวันนกั เรียน 38

ปงี บประมาณ พ.ศ. 2561 – 2564 จาแนกตามหนว่ ยรบั งบประมาณ

ตารางท่ี 3.2 การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายจากเงินดอกผลกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันใน 39

โรงเรียนประถมศึกษาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จาแนกตามโครงการและหน่วยงาน

ตน้ สังกดั โรงเรยี น

ตารางท่ี 3.3 ผลการวิเคราะห์ปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารของเด็กวยั เรยี น 42

จาแนกตามอายุ

ตารางที่ 3.4 ต้นทนุ ผันแปรของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียน จาแนกตามระดับช้ันนักเรียน 45

ตารางท่ี 3.5 ตน้ ทุนคงท่ีของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียน จาแนกตามขนาดโรงเรยี น 48

ตารางท่ี 3.6 ต้นทุนรวมของการประกอบอาหารกลางวนั นักเรียน จาแนกตามระดบั ช้นั นกั เรยี น 51

ตารางที่ 4.1 เปรยี บเทียบคา่ ต้นทนุ รวมของการประกอบอาหารกลางวนั นักเรียนของ สพฐ. 57

องค์การยูนเิ ซฟประจาประเทศไทย และค่าเฉล่ียจากการศึกษา

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 9 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวันนกั เรยี น

สำรบญั ภำพ

ภาพที่ 2.1 ต้นทุนการจัดทาอาหารกลางวันในโครงการ NSLP ปกี ารศกึ ษา ค.ศ. 2014-2015 29
ภาพที่ 3.1
ภาพท่ี 3.2 พัฒนาการของการปรบั อตั ราค่าอาหารกลางวันนักเรียนตามลาดบั เวลา (Timeline) 36

ภาพท่ี 3.3 แหล่งเงนิ และแนวทางการจดั สรรเงนิ อุดหนนุ เป็นค่าอาหารกลางวนั นกั เรียนของ 40
ภาพที่ 3.4
โรงเรยี นและสถานศึกษาในปัจจบุ ัน

อาหาร 5 หมสู่ าหรับกลุม่ เป้าหมายตามโครงการอาหารกลางวันนักเรียน 41

อตั ราส่วนของอาหารกลางวนั เด็กวัยเรยี นตามพลังงานและสารอาหารต่อวนั 43

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 10 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

บทที่ 1
บทนำ

1.1 ควำมเป็นมำและหลกั กำรเหตผุ ล
สืบเน่ืองมาจากในคราวการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ

พ.ศ. 2564 ของสภาผแู้ ทนราษฎร ในวาระที่สอง การพจิ ารณาในรายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติฯ ของ
คณะกรรมาธิการวิสามัญพจิ ารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
สภาผแู้ ทนราษฎร โดยคณะกรรมาธิการวิสามญั ฯ ให้ความสาคัญกบั การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายประจาปี
สาหรับเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน และได้มีข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เพ่ือ
แจ้งใหค้ ณะรฐั มนตรี ทราบและนาไปพิจารณาดาเนินการต่อไป

ทั้งนี้ ข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เก่ียวกับเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน คือ
ควรทบทวนและปรับปรุงอัตรำเงินอดุ หนุนอำหำรกลำงวันสำหรบั เดก็ เล็ก เด็กอนบุ ำลและเดก็ ประถมศึกษำ ซึ่ง
ปัจจุบันได้รับจัดสรรในอัตรำม้ือละ 20 บำทต่อคน โดยปรับให้สอดคล้องตำมดัชนีรำคำผู้บริโภค เพื่อให้
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสำมำรถหำผู้รับจ้ำงจัดทำอำหำรกลำงวันที่มีคุณภำพให้แก่เด็กและนักเรียน
เนื่องจำกอัตรำรำคำต่อหน่วยค่ำอำหำรกลำงวันที่ใช้จัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินมีอัตรำต่ำเม่ือเปรียบเทียบดัชนีรำคำผู้บริโภค (สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร,
2563, น. 244)

ต่อมาคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2563 ได้พิจารณาผลวิเคราะห์
การบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวันของนักเรียนโรงเรียนประถมศึกษาทั่วปร ะเทศตามท่ี
กระทรวงศึกษาธิการเสนอและมีมติเห็นชอบในหลักการการปรับอัตราค่าอาหารกลางวันของนักเรียนและให้
กระทรวงศึกษาธิการรับความเห็นและข้อสังเกตของหน่วยงานที่เก่ียวข้อง ได้แก่ กระทรวงมหาดไทย กระทรวง
สาธารณสุข และคณะกรรมการบรหิ ารกองทนุ เพอื่ ความเสมอภาคทางการศกึ ษา รวมทงั้ ข้อสงั เกตและขอ้ เสนอแนะ
ของสานักงบประมาณและสานักสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไปประกอบการพิจารณาใน
รายละเอียดของการปรบั อตั ราคา่ อาหารกลางวันของนกั เรียนและนาเสนอคณะรฐั มนตรีพจิ ารณาอีกครัง้ หนง่ึ

ทง้ั นี้ สรุปความเหน็ และข้อสังเกตของหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องกบั การปรบั อัตราคา่ อาหารกลางวนั ของ
นักเรียน ไดแ้ ก่ ประการท่ีหนึง่ ความครอบคลุมของนักเรียนที่นาเสนอขออนุมตั ิ โดยเป็นนักเรียนในโรงเรียน
สังกัดสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน (สพฐ.) เท่านั้น ยังไม่ครอบคลุมถึงเด็กและนักเรียนใน
โรงเรียนสังกัดหน่วยงานอ่ืน เช่น องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่น เป็นต้น ประการท่ีสอง ฐานการคานวณอัตรา
อาหารกลางวันท่ีเป็นค่าใช้จ่ายคงที่ ค่าใช้จ่ายแปรผัน โดยการกาหนดราคากลางของวัตถุดิบต่าง ๆ และค่า
บริหารจัดการ ควรพิจารณาผลของการประหยัดต่อขนาด (economies of scale) ที่สะท้อนต้นทุนคงที่

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 11 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวันนกั เรยี น

ของโรงเรียนแตล่ ะขนาด ประการที่สาม ควรพิจารณาทางเลือกอนื่ ๆ เพ่ือให้การจดั สรรงบประมาณรายจ่าย
สาหรับค่าอาหารกลางวันนักเรียนมีความรอบด้านและเกิดความคุ้มค่าสูงสุด ประการที่ส่ี ควรปรับอัตรา
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนให้แก่โรงเรียนขนาดเล็กเป็นลาดับแรก ประการท่ีห้า ควรพิจารณาค่าอาหาร
กลางวันนักเรียนตามหลักโภชนาการท่ีแตกต่างกันในแต่ละช่วงวัย ประการท่ีหก ควรมีกลไกติดตาม กากับ
ดูแล และตรวจสอบการดาเนินโครงการอาหารกลางวันนักเรียนว่าแก้ปัญหาภาวะทพุ โภชนาการได้มากนอ้ ย
เพียงใด และประการทเ่ี จ็ด ควรสอดแทรกเร่ืองโภชนาการในหลกั สูตรการพัฒนากิจกรรมการเรยี นรู้

ดังนั้น เพื่อให้ได้สารสนเทศที่สาหรับจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย (policy suggestion) การจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน ตามขอ้ สงั เกตคณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั พิจารณาร่าง
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 สภาผู้แทนราษฎร และตามมติ
คณะรัฐมนตรเี ม่ือวันที่ 29 กันยายน 2563 โดยเฉพาะข้อเสนอทางเลือกสาหรับการปรับปรงุ อัตราค่าอาหาร
กลางวันนักเรยี นที่สอดคล้องตามดัชนีราคาผบู้ ริโภค ปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารตามหลัก
โภชนาการที่แตกต่างกันในแต่ละช่วงอายุของนักเรียน ขนาดของโรงเรียน หลักความประหยัดต่อขนาด
(economies of scale) และปัจจัยท่ีเกี่ยวข้องต่าง ๆ เพื่อให้ส่วนราชการ หน่วยงานภาครัฐ และองค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินซ่ึงเป็นต้นสังกัดของโรงเรียนและสถานศึกษา และหรือหน่วยปฏิบัติการที่รับผิดชอบ
ดาเนินงานและเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น สามารถจดั ทาบริการสาธารณะด้าน
การจัดทาและให้บริการอาหารกลางวันที่มีคุณภาพให้แก่เด็กและนักเรียนได้อย่างมีประสิทธิภาพและเกิด
ประสทิ ธิผลตามวัตถุประสงค์ของโครงการอาหารกลางวนั โรงเรยี น

1.2 วัตถุประสงค์ของกำรศึกษำ

1.2.1 เพ่ือศึกษาและวิเคราะห์ต้นทุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนของโรงเรียนในสังกัดสานักงาน
คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานภาครัฐและเอกชนที่เกี่ยวข้อง
โดยให้ครอบคลุมถึงเด็กและนักเรียนที่เป็นกลุ่มเป้าหมายของส่วนราชการ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
หน่วยงานภาครัฐและเอกชนต่าง ๆ และคานึงถึงดัชนีราคาผู้บริโภค ปริมาณความต้องการพลังงานและ
สารอาหารท่ีแตกต่างกนั ในแตล่ ะชว่ งอายุของนกั เรียน ขนาดของโรงเรยี น หลกั ความประหยัดต่อขนาด และ
ปจั จยั ท่ีเก่ียวข้อง

1.2.2 เพือ่ จัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสาหรับเป็นสารสนเทศใหแ้ ก่สมาชิกรัฐสภาและหน่วยงาน
ที่เก่ียวข้องสาหรับนามาใช้เป็นทางเลือกประกอบการพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน
1.3 ขอบเขตของกำรศกึ ษำ

1.3.1 ศึกษา และวิเคราะห์วิธีการคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันตามโครงการอาหารกลางวันใน
โรงเรียนประถมศึกษาหรือโครงการอาหารกลางวันนักเรียน ซึ่งกลุ่มเป้าหมายเป็นเด็กนักเรียนที่อยู่ในสังกัด

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 12 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวนั นกั เรียน

ของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน (สพฐ.) และหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง เช่น สานัก
บริหารงานส่งเสริมการศึกษาเอกชน (สช.) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) กองบัญชาการตารวจ
ตระเวนชายแดน (ตชด.) เปน็ ต้น

1.3.2 ศึกษา และวิเคราะห์ผลการคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนให้ครอบคลุม
กลุ่มเป้าหมายของโครงการท้ังหมด ได้แก่ โรงเรียนในสังกัด สพฐ. โรงเรียนในสังกัด สช. ศูนย์เด็กเล็กและ
โรงเรียนในสงั กดั อปท. ตชด. และมหาวิทยาลยั ของรัฐ เป็นตน้

1.3.3 ศึกษา และวเิ คราะห์ผลการคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันนกั เรียนให้ครอบคลุมตามขนาด
ของโรงเรียน (จาแนกตามจานวนนกั เรยี น) ซึ่งได้แก่ โรงเรยี นขนาดเล็ก (1-120 คน) ขนาดกลาง (121-600
คน) ขนาดใหญ่ (601-1,500 คน) และโรงเรียนขนาดใหญ่พิเศษ (>1,501 คน) รวมท้ังตามหลักความ
ประหยดั ต่อขนาด

1.3.4 ศึกษา และวิเคราะห์การคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนให้ครอบคลุมตามปริมาณ
ความต้องการพลังงานและสารอาหารที่แตกต่างกันในแต่ละช่วงอายุของนักเรียนซึ่งได้แก่ชั้นเด็กปฐมวัยหรือเด็ก
เล็กและอนุบาล นักเรียนช้ันประถมศึกษาที่ 1 - 3 ชั้นประถมศึกษาที่ 4 – 6 และช้ันมัธยมศึกษาท่ี 1 – 3
(ในโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษา)

1.3.5 ศกึ ษา และวิเคราะห์การคานวณตน้ ทุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนโดยคานึงถงึ ความสอดคล้องตาม
ดัชนรี าคาผู้บริโภคตามราคาต้นทุนวตั ถดุ ิบท่ีใช้ประกอบอาหารกลางวันนักเรยี นใหส้ ะท้อนถึงระดับราคาท่ีแท้จริง
(ระดับราคาเฉล่ยี ตลอดท้ังปี) และราคาวัตถุดิบตามราคาตลาดท่ีกระทรวงพาณิชย์อ้างอิง รวมทั้งตามราคาค่าจ้าง
ผ้ปู ระกอบอาหารใหส้ อดคลอ้ งกบั จานวนนักเรยี นและขนาดของโรงเรียน

1.3.6 การศกึ ษาน้ี ดาเนนิ การในระหวา่ งเดือนพฤศจิกายน 2563 – เมษายน 2564

1.4 วิธกี ำรศึกษำ

1.4.1 การศึกษาน้ี กาหนดระเบยี บวธิ กี ารศกึ ษาเป็นแบบผสมผสาน (Mixed Method) โดยเป็นการศกึ ษา
ท่ีมีการเก็บขอ้ มูลและวเิ คราะหข์ อ้ มลู แบบผสมผสานทั้งเชิงปริมาณและเชิงคณุ ภาพ รวมท้งั ผู้ศกึ ษาใหค้ วามสาคัญ
กับลักษณะข้อมูลเปน็ สาคัญและมกี ารบูรณาการข้อมลู ในทุกขน้ั ตอนตามความจาเปน็ และเหมาะสม

1.4.2 การเกบ็ รวบรวมข้อมูล ซึ่งผู้ศกึ ษากาหนดวธิ กี ารตา่ ง ๆ ดังนี้
1) วิธีการศึกษาเอกสาร (Documentary Research) ท่ีเก่ียวกับปัญหาหรือประเด็นที่ศึกษา

และผู้ศึกษานาองค์ความรู้ท่ีได้จากการทบทวนแนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมท่ีเกี่ยวข้อง (Review of Related
Literatures) มาใช้ในการวิเคราะห์ผลจากการศึกษาเอกสารต่าง ๆ ท้ังน้ี การศึกษาเอกสาร ผู้ศึกษาใช้เอกสาร
ปฐมภมู ิและทตุ ยิ ภูมิ ดังน้ี

1.1) เอกสารปฐมภูมิ (Primary document) เป็นข้อมูลดิบท่ียังไม่ได้ผ่านการวิเคราะห์
และสังเคราะห์ โดยข้อมูลส่วนนี้ได้จากการเก็บรวบรวมเอกสารท่ีสาคัญ เช่น กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 13 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวันนกั เรียน

และระเบียบต่าง ๆ เอกสารรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ
รายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ของสภาผู้แทนราษฎร เอกสารรายงานการพิจารณาศึกษาร่าง
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2564 คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา
ศึกษาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ของวุฒิสภา หนังสือ รายงาน
การประชมุ และเอกสารราชการ ข้อมลู ขา่ วสารท่เี ผยแพร่ผ่านสอื่ สิ่งพิมพ์ และผา่ นอนิ เทอร์เนต็ เป็นตน้

1.2) เอกสารทุติยภูมิ (Secondary document) เป็นข้อมูลท่ีผ่านการวิเคราะห์แล้ว
ระดับหนึ่งและเพื่อช่วยให้การศึกษามีความสมบูรณ์ยิ่งข้ึน โดยเอกสารทุติยภูมิที่ใช้ในการศึกษานี้ เช่น
รายงานวิจัยขององค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย เรื่อง งบประมาณโครงการอาหารกลางวันโรงเรียน
(2563) รายงานของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน กระทรวงศึกษาธิการ เรื่อง การขอปรับ
ค่าอาหารกลางวันของนักเรียน. (2563) รายงานของสานักงานกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน เรื่อง
แนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพื่ออาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาท่ีมีประสิทธิภาพเพื่อลด
ปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียน (2561), คู่มือการจัดการอาหารกลางวันนักเรียนตามมาตรฐาน
โภชนาการ สขุ าภิบาลอาหารและอาหารปลอดภัยสาหรับโรงเรยี นประถมศึกษา กองทนุ เพื่อโครงการอาหาร
กลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา สานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน (2558) บทความวิชาการ
วทิ ยานพิ นธ์ หนังสอื นติ ยสาร แผ่นพบั เอกสารอัดสาเนาต่าง ๆ เป็นต้น

2) การสัมภาษณ์ (Interview) กลุ่มผู้ให้ข้อมูล ได้แก่ ผู้บริหาร ครู อาจารย์ และเจ้าหน้าท่ีระดับ
ปฏิบัติของโรงเรียนที่ดาเนินโครงการอาหารกลางวัน ซ่ึงเป็นฝ่ายนานโยบายไปสู่การปฏิบัติ (Policy
Implementation) เพื่อให้ได้ข้อมูลย้อนกลับสาหรับนามาจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายท่ีเอ้ือต่อ
การขบั เคลื่อนไปสู่การปฏบิ ตั ิอย่างมปี ระสทิ ธภิ าพและประสทิ ธิผล

3) การสังเกตการณ์ (Observation) ในการเก็บรวบรวมข้อมูลท่ีเก่ียวกับพฤติกรรมของสิ่งท่ี
ศกึ ษา เช่น บุคคล เหตุการณ์ กิจกรรม สภาพแวดล้อม ภูมสิ ังคมหรือวัตถุต่าง ๆ เป็นต้น ของการดาเนนิ โครงการ
อาหารกลางวัน โดยผู้ศึกษาใช้ประสาทสัมผัส อาทิ ตา หู ในการติดตามเฝ้าดูตามประเด็นท่ีสนใจในลักษณะ
สังเกตการณ์แบบไม่มีส่วนร่วม กล่าวคือ ผู้ศึกษาในฐานะบุคคลภายนอกท่ีเข้าไปสังเกตการณ์ในระหว่าง
การศึกษาดูงานและเยี่ยมชมโรงเรียน (School Visit) ที่ดาเนินโครงการอาหารกลางวัน แต่ไม่ได้มีส่วนร่วม
ในกิจกรรมต่าง ๆ โดยตรง เพ่ือควบคุมความลาเอียงที่อาจเกิดขึ้นจากการเข้าไปมีส่วนร่วมในระดับต่าง ๆ
และทาการจดบันทกึ สิ่งท่ีสังเกตการณท์ ่เี กีย่ วข้องกบั ปัญหาและประเด็นทีส่ นใจศึกษา

1.4.3 การตรวจสอบคุณภาพของข้อมลู
การศึกษาครั้งน้ี ผู้ศึกษาตรวจสอบข้อมูลท่ีได้มาจากการเก็บรวบรวมเพื่อให้ข้อมูลมี

ความเทย่ี งตรง (validity) และเชื่อถือได้ (reliability) โดยใช้วิธกี ารตรวจสอบขอ้ มูลสามเสา้ (triangulation) ดังนี้
1) การตรวจสอบข้อมูลจากผู้ให้ข้อมูลมีสถานภาพแตกต่างกัน เช่น ผู้บริหาร ครูอาจารย์

และเจ้าหน้าท่ีระดับปฏิบัติในโรงเรียนหรือสถานศึกษาทั้งในส่วนกลางและภูมิภาค ผู้กากับดูแลและให้

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 14 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

คาปรึกษาผู้บริหารและครูอาจารย์ อาทิ ศึกษานิเทศก์ หน่วยงานต้นสังกัด (ผู้บริหารท้องถิ่น) และนักเรียน
และผู้ปกครองนักเรียนซ่ึงเปน็ กล่มุ เป้าหมายของโครงการอาหารกลางวัน เป็นตน้

2) การตรวจสอบจากแหล่งข้อมูลที่หลากหลาย โดยท้ังจากเอกสารท่ีมีความหลากหลาย
เช่น เอกสารจากหน่วยงานภาครัฐ ภาควิชาการ ภาคประชาสังคม และองค์กรระหว่างประเทศ เป็นต้น
ควบคู่ไปกับการใช้ข้อมูลจากการสัมภาษณ์ และจากการสังเกตการณ์มาเปรียบเทียบ เพื่อตรวจสอบความ
ถกู ต้องของข้อมูล

3) การตรวจสอบโดยการเก็บข้อมูลเดียวกัน ในช่วงเวลาที่ต่างกัน เพื่อให้ได้ข้อมูลท่ีมีความ
เที่ยงตรง โดยการสัมภาษณ์และสังเกตการณ์ด้วยการใช้ประเด็นคาถามและสังเกตการณ์เดียวกันกับผู้ให้
ขอ้ มลู และกจิ กรรมทเี่ กีย่ วขอ้ งในช่วงเวลาท่ีหา่ งกันแลว้ นาข้อมลู มาเปรียบเทยี บกัน

1.4.4 การวเิ คราะหข์ ้อมลู
ผู้ศึกษ าน าข้อ มูลท่ี เก็บ รวบรวม ด้วย วิธีการดังกล่าวข้างต้ น มาวิเคราะห์ ข้อมู ลเชิงเน้ื อหา

(Content Analysis) สาหรบั ข้อมลู เชงิ คณุ ภาพตามหลกั ตรรกะเหตผุ ล โดยใชว้ ธิ ีการจาแนกประเภทขอ้ มูลและ
ใช้การวิเคราะห์เชิงพรรณนา (Descriptive Statistics) เป็นการวิเคราะห์ข้อมูลเชิงปริมาณโดยทั้งสอง
วิธีการ ผู้ศึกษามุ่งเพ่ือบรรยายลักษณะข้อมูล เพื่อตอบวัตถุประสงค์การศึกษา การวิเคราะห์จาแนกข้อมูล
เปน็ จานวน คา่ กลาง สดั สว่ น และหรอื รอ้ ยละ รวมท้ังการใชต้ ารางแจกแจงขอ้ มูล และแผนภูมิ เชน่ แผนภูมิ
วงกลม แผนภูมิตามลาดับเวลา (Timeline) เพื่อวิเคราะห์ข้อมูล และนาเสนอผลการวิเคราะห์ สาหรับ
ประกอบการพรรณนาเนอื้ หาตามหลักตรรกะเหตุผล

ทั้งนี้ การวิเคราะห์ข้อมูลตามวิธีการดังกล่าวข้างต้น ผู้ศึกษาใช้วิเคราะห์ข้อมูลท่ีได้จาก
การศึกษาเอกสาร การสัมภาษณ์ และการสังเกตการณ์จากกิจกรรมการศึกษาดูงานและเย่ียมชมโรงเรียน
เพ่ือสงั เคราะห์และจัดทาข้อสรุปตามกรอบวัตถปุ ระสงค์ของการศึกษา คือ การจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือ
เป็นสารสนเทศให้แก่สมาชิกรัฐสภาและหน่วยงานภาครัฐท่ีเกี่ยวข้องสาหรับนามาใช้เป็นทางเลือก
ประกอบการพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน รวมทั้งผลการ
วิเคราะห์และขอ้ ค้นพบอื่น ๆ มาอภปิ รายผลเพ่อื จดั ทาข้อเสนอแนะต่อไป

1.5 นยิ ำมศัพท์

1.5.1 เงินอุดหนุนอาหารกลางวัน หมายถึง งบประมาณรายจ่ายท่ีจัดสรรเป็นเงนิ อุดหนุนทั่วไปให้แก่
หน่วยงานรบั งบประมาณเพื่อช่วยเหลือสนับสนุนโรงเรียนและสถานศึกษาในการจัดทาหรือประกอบอาหาร
กลางวันตามโครงการอาหารกลางวันนักเรียน โดยมีการจัดสรรตามอัตรารายหัวนักเรียนต่อวันและตาม
จานวนวันที่กาหนด

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 15 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

1.5.2 ต้นทนุ อาหารกลางวันนักเรียน หมายถงึ ต้นทุนรวมท่ีได้จากการวเิ คราะห์ค่าใช้จ่ายซึง่ เกิดขึ้น
จากการดาเนินการจัดทาหรือประกอบอาหารกลางวันนักเรียน เช่น ค่าวัตถุดิบ ค่าโสหุ้ย ค่าจ้างผู้ประกอบ
อาหาร เป็นตน้ ทงั้ นี้ ตน้ ทนุ อาหารกลางวนั สามารถเฉล่ียต่อหวั นักเรยี นตอ่ วันก็ไดส้ าหรับนาไปใชป้ ระโยชน์

1.5.3 ดัชนีราคาผู้บริโภค หมายถึง ดัชนีของราคาที่ใช้วัดการเปล่ียนแปลงของราคาขายปลีกสินค้า
และบริการที่ผู้บริโภคจ่ายซ้ือเพื่อการบริโภค ณ ตลาดและร้านค้าปลีกในปีใดปีหน่ึง เปรียบเทียบกับราคา
สินคา้ ชนิดและจานวนเดียวกนั ในปีฐาน

1.5.4 ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย (policy suggestion) หมายถงึ ข้อเสนอแนะสาหรับเปน็ ทางเลือกอื่น
ซึ่งแตกตา่ งไปจากทางเลือกเดมิ ที่ใช้ดาเนินนโยบาย สาหรับเสนอให้รฐั สภา คณะรัฐมนตรี หน่วยงานภาครัฐ
และบุคคลท่ีเก่ียวข้องกับการตัดสินใจกาหนดนโยบาย การนานโยบายไปปฏิบัติ และหรือการดาเนินการ
ขั้นตอนอ่ืนของวงจรนโยบายสาธารณะ ท้ังน้ี การพิจารณาอนุมัติกฎหมายเป็นส่วนหน่ึงของการกาหนด
นโยบายสาธารณะ เพ่ือเป็นข้อมูลสารสนเทศสาหรับนาไปพิจารณาใช้ประโยชน์เชิงนโยบายตามหน้าท่ีและ
อานาจทกี่ าหนดไว้

1.5.5 การจัดขนาดโรงเรียนตามโครงการอาหารกลางวัน หมายถึง การจัดประเภทโรงเรียนตามจานวนนักเรียน
จาแนกเป็น 4 ประเภท ได้แก่ โรงเรียนขนาดเล็กมีนักเรียน 1-120 คน โรงเรียนขนาดกลางมีนักเรียน 121-600 คน
โรงเรยี นขนาดใหญ่มนี ักเรยี น 601-1,500 คน และโรงเรียนขนาดใหญ่พเิ ศษมีนักเรียนมากกว่า 1,501 คนข้ึนไป

1.5.6 การจัดกลุ่มนักเรียนตามโครงการอาหารกลางวัน หมายถึง การจัดกลุ่มนักเรียนตามช่วงช้ันและ
อายุ จาแนกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ ช้ันเด็กปฐมวัยและอนุบาล นักเรียนช้ันประถมศึกษาที่ 1 - 3 นักเรียนชั้น
ประถมศกึ ษาที่ 4 – 6 และนกั เรียนชัน้ มธั ยมศกึ ษาท่ี 1 – 3 (สาหรบั โรงเรียนขยายโอกาสทางการศกึ ษา)

1.6 ประโยชนท์ คี่ ำดวำ่ จะไดร้ บั

1.6.1 สมาชิกรัฐสภาและบุคลากรในวงงานรัฐสภามีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสาหรับนามาใช้เป็น
ทางเลือกประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
และกฎหมายอันเก่ียวด้วยทางการเงินอื่น ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงิน
อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวันนักเรยี น

1.6.2 หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องมีสารสนเทศสาหรับนามาใช้เป็นทางเลือกประกอบการพิจารณา
ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 และกฎหมายอันเก่ียวด้วยทาง
การเงินอื่น ในสว่ นท่เี กี่ยวขอ้ งกบั การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวันนักเรียน

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 16 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

บทท่ี 2
แนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมท่ีเก่ยี วข้อง

การศึกษา เร่ือง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวันนักเรียน ผู้ศึกษาได้ทบทวนแนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมท่ีเกี่ยวข้อง (Review of
Related Literatures) เพื่อทราบถึงสถานภาพขององค์ความรู้ (State of The Art) ของการดาเนินโครงการ
และการจัดสรรงบประมาณเป็นเงนิ อุดหนนุ คา่ อาหารกลางวันในปจั จบุ นั และเพอื่ ให้มอี งคค์ วามรู้ทจี่ าเป็นและ
หรือเกี่ยวข้องสาหรบั ใช้วิเคราะห์ข้อมูลปฐมภูมิและทุติภูมิที่รวบรวมได้เพื่อสังเคราะห์เป็นผลการศึกษาตาม
วตั ถุประสงค์ทีก่ าหนด ตลอดจนเพือ่ ให้ได้ข้อมูลอ้างอิงสาหรับสนบั สนนุ ในการอภิปรายผลการศึกษาสาหรับ
จัดทาขอ้ เสนอแนะทส่ี อดคล้อง เกิดความสมบูรณ์และรอบด้าน ท้งั นี้ ผู้ศึกษาไดท้ บทวนแนวคิด ทฤษฎี และ
วรรณกรรมที่เกย่ี วข้องกับเรอ่ื งท่ศี กึ ษา ดงั น้ี

2.1 ความเป็นมาของการจัดอาหารกลางวนั นักเรียน
2.2 การจัดสรรงบประมาณเปน็ ค่าอาหารกลางวันนักเรียน
2.3 ผลการดาเนนิ งานและปัญหาอปุ สรรคของการจัดอาหารกลางวนั นักเรยี น
2.4 ผลการศึกษาวจิ ยั ทเ่ี กีย่ วกบั การจัดอาหารกลางวันนักเรียน

2.1 ควำมเปน็ มำของกำรจดั อำหำรกลำงวันนักเรียน
อาหารเป็นปัจจัยสี่ท่ีมีความจาเป็นต่อการดารงชีพของมนุษย์และมีความสาคัญต่อการสร้างความ

เจริญเติบโตของร่างกายและทาให้มีสุขภาพท่ีสมบูรณ์แข็งแรง โดยเม่ือร่างกายได้รับอาหารท่ีมีคุณค่าทาง
โภชนาการท่ีครบถ้วนในปริมาณที่เพียงพอกับความต้องการ และมีคุณภาพท่ีครบถ้วน ถูกลักษณะ ไม่มี
สารพิษหรือสิ่งปนเป้ือนท่ีก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพแล้ว ย่อมทาให้ร่างกายสามารถเจริญเติบโตตาม
พันธกุ รรมและสภาพแวดล้อมไดอ้ ย่างมพี ฒั นาการสงู สุด ท้งั น้ี กล่าวไดว้ ่าอาหารท่มี ีปริมาณและคุณภาพตาม
หลักโภชนาการเป็นปัจจัยที่หล่อเลี้ยงชีวิตและสร้างความเจริญเติบโตของมนุษย์ทุกคน ทุกเพศ และทุกช่วง
อายุหรอื วัย ต้งั แตว่ ัยแรกเกิดจนตาย

จากความจาเป็นและสาคัญของอาหารดังกล่าว ทาให้การได้รับอาหารท่ีมีปริมาณและคุณภาพ
เหมาะสมตามความต้องการพลังงานและปริมาณสารอาหารที่มีแตกต่างกันในแต่ละช่วงอายุหรือวัย จึงเป็น
ปัจจัยที่มีความสาคัญ โดยในวัยเด็กซ่ึงเป็นช่วงอายุที่มีความจาเป็นและต้องการอาหารสาหรับสร้าง
พัฒนาการของการเจริญเติบโตมากที่สุด เพื่อให้เกิดพัฒนาการทางด้านร่างกาย สมองและสติปัญญาตาม
ศักยภาพ นอกจากน้ี ในทางกลับกันการขาดสารอาหารท่ีจาเป็นและสาคัญต่อเด็กย่อมมีผลทาให้
การเจริญเติบโตของเด็กเกิดภาวะชะงักทั้งร่ายกาย สมอง และสติปัญญา ซ่ึงเด็กท่ีประสบภาวการณ์ขาด

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 17 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน

สารอาหารจะเรียนรูช้ ้าและร่างกายแคระแกร็น (สานักโภชนาการ กรมอนามัย, กองทุนเพอื่ โครงการอาหาร
กลางวนั ในโรงเรยี นประถมศึกษา, และสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขนั้ พนื้ ฐาน, 2558, น.3)

2.1.1 ปญั หาภาวะทพุ โภชนาการในเด็กไทย
ในคราวการสารวจภาวะโภชนาการและสุขภาพเด็กในภูมิภาคอาเซียน (South East Asia
Nutrition Survey) ของสถาบันโภชนาการ มหาวิทยาลัยมหิดล โดยการสนับสนุนของบริษัทฟรีสแลนด์
คัมพนิ ่า จากัด ซ่งึ เปน็ กิจการผลิตและจาหน่ายนมของประเทศเนเธอร์แลนด์ ทั้งนี้ การสารวจดงั กลา่ วได้เก็บ
ข้อมูลจากเด็กไทยท่ัวประเทศ จานวน 3,119 คน ซ่ึงมีอายุระหว่าง 0.5 ถึง 12.9 ปี ในช่วงปี พ.ศ. 2554 - 2555
พบข้อบ่งชี้ที่ชัดเจนว่าเด็กไทยกาลังประสบปัญหาภาวะทุพโภชนาการ (Malnutrition) หรือได้รับอาหารที่ไม่
สมดุล ไม่เพียงพอ หรอื ผิดสัดส่วน จนเกิดผลเสียต่อพัฒนาการของรา่ งกาย และขาดการออกกาลังกายอย่าง
เหมาะสม โดยผลการวิจัยยังพบว่าเด็กในวัย 3 - 6 ปี มีภาวะน้าหนักเกินและอาจกลายเป็นเด็กอ้วนในช่วง
วัย 6 - 12 ปี รวมท้ังภาวะโลหิตจางจากการขาดธาตุเหล็กในเด็กชนบทสูงกว่าเด็กเมืองถึงสองเท่าร้อยละ
30 - 40 อยู่ในภาวะขาดวิตามินดี ซึ่งมีสาเหตุสาคัญเกิดจากการได้รับสารอาหารที่จาเป็นต่อการเติบโต
(วิตามินเอ วิตามินดี ธาตุเหล็ก ไอโอดีนและแคลเซียม) ไม่เพียงพอหรือไม่ถูกสัดส่วนตั้งแต่วัยทารก ทั้งน้ี
สภาพปัญหาของเด็กไทยดังกลา่ วเกิดจากสาเหตุ 2 ประการ ไดแ้ ก่ การขาดโภชนาการท่ีดี และขาดการออก
กาลังกายอย่างเพียงพอ ซึ่งเป็นผลมาจากพ่อแม่ขาดความรู้ความเข้าใจท่ีถูกต้องในการเล้ียงลูกในแต่ละวัย
(เร่ืองเดยี วกนั , น. 3-4)
ดังน้ัน ในอนาคต หากเด็กและเยาวชนของไทยเติบโตขึ้นมาในสภาพปัญหาภาวะทุพโภชนาการ
ดังกล่าวข้างต้น ย่อมส่งผลทาให้เกิดพัฒนาการทางด้านร่างกาย สมองและสติปัญญาท่ีถดถอยและด้อย
คุณภาพ รวมท้ังมีภาวะโรคอ้วนท่ีรุนแรงเพิ่มมากข้ึน ซ่ึงเป็นสภาพไม่พึ่งประสงค์ต่าง ๆ ดังกล่าว นับว่าเป็น
ปัญหาระดับชาติท่ีรัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐท่ีเกี่ยวข้องต้องตระหนักและให้ความสาคัญ ตลอดจนควร
ร่วมมอื กันเพือ่ กาหนดนโยบายและมาตรการสาหรบั ป้องกนั และแก้ไขโดยเร่งดว่ น
2.1.2 การแก้ไขปัญหาภาวะทุพโภชนาการในเด็กไทยผ่านการจดั อาหารกลางวันนักเรียน
ภาวะทพุ โภชนาการในเด็กไทยจากผลการสารวจภาวะโภชนาการและสุขภาพเดก็ ดังกล่าวขา้ งต้นซ่ึง
พบว่าเด็กวัยเรียน โดยเฉพาะในระดับประถมศึกษาจานวนมากขาดแคลนอาหารกลางวันหรือมีอาหาร
กลางวันแต่ปริมาณไม่เพียงพอหรืออาหารมีคุณค่าทางโภชนาการต่า ทาให้ภาวะการเจริญเติบโต ไม่เป็นไป
ตามเกณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุข (สานักงานกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน, 2564) และการตระหนักใน
ความจาเป็นหรือสาคญั ของการได้รับสารอาหารทมี่ ีคณุ ค่าและประโยชนต์ ามหลักโภชนาการ ตลอดจนความ
ต้องการให้เด็ก ๆ ทุกคน ซึ่งเป็นอนาคตของชาติได้รับอาหารอย่างครบถ้วนตามหลักโภชนาการ เป็นที่รับรู้
เกิดเป็นความตระหนักและความต้องการของรัฐบาล หนว่ ยงานภาครัฐ และสาธารณชนโดยทั่วไปที่เพิ่มมาก
ขึ้นจากอดีต ดังนั้น รัฐบาลจึงได้รเิ ริ่มจัดโครงการอาหารกลางวันต้ังแตป่ ี พ.ศ. 2495 โดยระยะเร่ิมต้นให้อยู่
ความความรับผิดชอบของกระทรวงศกึ ษาธิการซึ่งเป็นหน่วยงานตน้ สงั กัดของโรงเรียนหรอื สถานศึกษา ทง้ั นี้

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 18 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น

ในระยะแรกได้ทดลองจัดอาหารกลางวันแก่นักเรียนในสังกัด ซ่ึงพบว่าปัญหาจากการท่ีโรงเรียนขาด
งบประมาณในการดาเนินงาน ทาให้ไม่สามารถจัดอาหารกลางวันให้นักเรียนขาดแคลนได้อย่างท่ัวถึง และ
ต่อมาในปี พ.ศ. 2496 รัฐบาลได้แต่งตั้งคณะกรรมการอาหารและโภชนาการแห่งชาติ และแต่งต้ัง
คณะอนุกรรมการจัดเลยี้ งอาหารกลางวันในโรงเรียน (เฉลิม บญุ ธรรมเจริญ, 2527)

ในปี พ.ศ. 2520 รัฐบาลได้ตระหนักถึงความสาคัญด้านคุณภาพประชากรในการพัฒนาประเทศ
โดยพบว่าเด็กนักเรียนจานวนมากยังประสบยังขาดแคลนอาหารกลางวันและได้รับอาหารที่มีคุณค่าทาง
โภชนาการไม่เพียงพอต่อความต้องการของร่างกาย ส่งผลให้การเจริญเติบโตไม่เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐาน
เกิดภาวะทุพโภชนาการในระดับต่าง ๆ ดังน้ัน รัฐบาลจึงได้บรรจุแผนอาหารและโภชนาการภายใต้
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2520-2524) โดยกาหนดให้หน่วยงานภาครัฐที่
เกยี่ วขอ้ งและมหาวทิ ยาลัยหรือสถาบนั การศึกษาชัน้ สูงรว่ มมือกันดาเนนิ โครงการ

ต่อมาในปี พ.ศ. 2530 สานักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ หรือ สปช. (ปัจจุบัน
ปรับเปลี่ยนเป็นสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน2) กระทรวงศึกษาธิการ ได้กาหนดนโยบาย
ของกรมให้โรงเรียนในสังกัดดาเนินโครงการอาหารกลางวันทั้งหมดก่อนวันที่ 5 ธันวาคม 2530 เพื่อเฉลิม
ฉลองในวโรกาสครบรอบ 60 พรรษาของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ภายใต้คาขวัญ
“ฉลอง 60 พรรษามหาราชา เด็กประถมศึกษาไม่หิวโหย” ท้ังน้ี โรงเรียนทั้งหมดดังกล่าวจึงได้ดาเนิน
โครงการอาหารกลางวนั ตงั้ แตน่ ้นั เป็นตน้ มา

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2534 รัฐบาลในขณะนั้นมีความตระหนักในความจาเป็นและสาคัญของ
โครงการอาหารกลางวันที่มีต่อการแก้ไขปัญหาภาวะทุพโภชนาการในเด็ก “เน่ืองจากในปจจุบัน เด็ก
นกั เรยี นในโรงเรียนประถมศกึ ษาของทางราชการบางสวนไมไดรับอาหารอยางเพียงพอและถกู ตองตามหลัก
โภชนาการอันมีผลทาใหการเจริญเติบโตท้ังรางกายและสติปญญาของเด็กนักเรียนเหลาน้ันไมเปนไปตาม
เกณฑมาตรฐาน สมควรใหมีการชวยเหลือสงเสริมและพัฒนาเด็กนักเรียนตลอดจนลดภาวะทุพโภชนาการ
ของเด็กนักเรียนดังกลาว” (พระราชบัญญัติกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา
พ.ศ. 2535, น.100) จึงได้เร่งรัดให้ความช่วยเหลือนักเรียนท่ีขาดแคลนอาหารกลางวันเพ่ือให้พ้นจากภาวะ
ทุพโภชนาการดังกล่าว โดยใช้มาตรการทางกฎหมายด้วยการตราพระราชบัญญัติกองทุนเพื่อโครงการ
อาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 25353 สาหรับเป็นเครื่องมือเพื่อแก้ไขปัญหาอย่างเป็นรูปธรรม
ซ่ึงบทบัญญัติของกฎหมายดงั กล่าว มาตรา 4 มีการกาหนดให้จดั ตงั้ กองทุนขึ้นในกระทรวงการคลงั ประกอบด้วย
เงนิ หรือทรัพย์สนิ อื่นตามมาตรา 5 โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือเปน็ ทุนหมุนเวียนและใช้จ่ายสาหรบั การสนับสนุน

2 เป็นหน่วยงานใหม่ที่ปรับเปล่ียนมาจากสานักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติซึ่ง
เป็นไปตามการปรับปรุงโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
กระทรวงศกึ ษาธิการ พ.ศ. 2546 โดยมภี ารกจิ ทเี่ กี่ยวขอ้ งกับการจัดและการส่งเสริมการศกึ ษาข้ันพนื้ ฐาน

3 ลงประกาศในราชกจิ จานเุ บกษา เล่ม 109 ตอนท่ี 42 หน้า 96 เมอ่ื วนั ที่ 8 เมษายน 2535

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 19 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวนั นกั เรยี น

และช่วยเหลือภาวะโภชนาการของนักเรียนในโรงเรียนประถมศึกษาและการประชาสัมพันธ์เก่ียวกับปัญหา
ภาวะทุพโภชนาการของเด็กตามท่ีคณะกรรมการบริหารกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวัน ตามมาตรา 7
ของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น เห็นสมควร และปีงบประมาณ พ.ศ. 2536 คณะกรรมการฯ มีการกาหนดให้
กลุ่มเป้าหมายท่ีได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันเป็นนักเรียนที่มีภาวะทุพโภชนาการและ
นักเรียนท่ีขาดแคลนอาหารกลางวัน และเห็นชอบให้มีการจัดสรรเงินจากกองทุนเพ่ือจัดอาหารกลางวัน
ใหแ้ ก่กลมุ่ เป้าหมายตามวัตถปุ ระสงคข์ องโครงการอาหารกลางวนั
2.2 กำรจัดสรรงบประมำณเป็นคำ่ อำหำรกลำงวนั นักเรยี น

2.2.1 ความเป็นมาของการจดั สรรงบประมาณเป็นคา่ อาหารกลางวนั
การดาเนินโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศกึ ษาหรือโครงการอาหารกลางวันนกั เรยี นมี
วัตถุป ระสงค์เพ่ื อแก้ไขปัญ ห าการขาดสารอาห ารและภ าวะทุ พ โภ ชนาการใน เด็กนักเรียน
(กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) โดยเริ่มต้นเม่ือปี พ.ศ. 2495 และมุ่งดาเนินโครงการเพื่อตอบสนอง
วัตถุประสงค์ของการป้องกันและแก้ไขปัญหาภาวะทุพโภชนาการในเด็กไทยที่มีระดับความรุนแรงสูงเป็น
สาคัญ รวมทั้งมุ่งหวังให้เด็กและเยาวชนไทยซ่ึงเป็นอนาคตของชาติได้รับอาหารอย่างครบถ้วนตามหลัก
โภชนาการและมีการเจริญเติบโตตามพัฒนาในแตล่ ะช่วงวัย โดยโครงการดงั กล่าวอยู่ภายใต้ความรบั ผดิ ชอบ
ของกระทรวงศึกษาธิการ ต่อมาในปี พ.ศ. 2496 รัฐบาลในขณะน้ันมีการแต่งต้ังคณะกรรมการอาหารและ
โภชนาการแห่งชาติ และคณะกรรมการดังกล่าวได้แต่งต้ังคณะอนุกรรมการจัดเลี้ยงอาหารกลางวนั ในโรงเรียน
เพื่อรับผิดชอบในการดาเนินโครงการอาหารกลางวัน อย่างไรก็ดี การดาเนินโครงการอาหารกลางวันดังกล่าว
ประสบปัญหาข้อจากัดท่ีมีนัยสาคัญ กล่าวคือ โรงเรียนซ่ึงเป็นหน่วยดำเนินโครงกำรขำดงบประมำณใน
กำรดำเนินงำนทำให้ไม่สำมำรถจัดอำหำรกลำงวันใหน้ ักเรยี นขำดแคลนได้อยำ่ งทั่วถึง (สานักงานกองทุน
เพอ่ื โครงการอาหารกลางวัน, 2564)
กลำ่ วโดยสรปุ ในช่วง 20 ปีแรกของกำรดำเนนิ โครงกำรอำหำรกลำงวันนกั เรียนพบวำ่ โครงกำร
ยังไม่ประสบผลสำเร็จตำมวัตถุประสงค์โดยมีสำเหตุสำคัญ คือ กำรไม่ได้รับกำรสนับสนุนงบประมำณ
จำกรัฐท ำให้ ต้องข อค วำม ช่วยเหลือจำกองค์กำรหรือมูลนิ ธิต่ำงป ระเท ศ เพ่ื อเข้ำมำสนั บ สนุ น แ ล ะ
ชว่ ยเหลือกำรดำเนนิ โครงกำรอำหำรกลำงวนั ในโรงเรียน
จากปัญหาข้อจากัดด้านงบประมาณที่ไม่สามารถสนับสนุนให้แก่โครงการอาหารกลางวันได้อย่าง
พอเพียงและมีความต่อเนื่องดังกล่าวข้างต้น เป็นสาเหตุประการสาคัญของการตราพระราชบัญญัติกองทุน
เพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 2535 ดงั กลา่ วมาข้างต้น และภายหลังกฎหมาย
ดังกล่าวมีผลใช้บังคับ รัฐบาลในเวลาต่อมาจึงได้จัดสรรเงินเป็นทุนประเดิมกองทุนจานวนห้าร้อยล้านบาท
และเป็นเงินอีกห้าสิบล้านบาทสาหรับเป็นค่าใช้จ่ายดาเนินการ ตามมาตรา 16 ของกฎหมาย เพื่อจัดตั้ง
กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันสาหรับนาเงินมาหมุนเวียนดาเนินโครงการอาหารกลางวันให้เกิดความ
ต่อเน่ืองอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลตามวัตถุประสงค์ โดยในแต่ละปีงบประมาณรัฐบาลจะจัดสรร

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 20 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

เงินงบประมาณรายจ่ายประจาปีสมทบให้แก่กองทุนตามความจาเป็นเพื่อให้มจี านวนเงินในระดับท่ีเพียงพอ
สาหรับดาเนินงานได้ ทั้งน้ี รายงานสถานะเงินกองทุนในปัจจุบัน ณ วันที่ 5 พฤศจิกายน 2563 มีจานวน
รวมท้งั ส้นิ 6,144.514 ลา้ นบาท (สานักงานกองทนุ เพอ่ื โครงการอาหารกลางวัน, 2564, น.3)

ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2536 คณะกรรมการบริหารกองทนุ เพอ่ื โครงการอาหารกลางวัน ตามมาตรา
7 ของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น ได้มีการกาหนดให้กลุ่มเป้าหมายท่ีได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนค่าอาหาร
กลางวันเป็นนักเรียนที่มีภาวะทพุ โภชนาการและนกั เรียนทีข่ าดแคลนอาหารกลางวัน และเห็นชอบให้มีการ
จัดสรรเงินให้แกก่ ลุม่ เป้าหมายดงั กล่าวตามโครงการอาหารกลางวนั ปกี ารศึกษาละ 200 วนั ๆ ละ 5 บาทต่อ
คน ซงึ่ เป็นอัตราราคาต่อหนว่ ยเริ่มต้นของการจัดสรรงบประมาณเพื่อจัดอาหารกลางวันนักเรียน และมีการ
พิจารณาปรบั เพิ่มอตั ราราคาดังกลา่ วตามปจั จยั สภาพแวดล้อมทเ่ี ปลย่ี นแปลงไปตามลาดับ

ต่อมาในปี พ.ศ. 2542 รัฐบาลได้ตระหนักถึงความสาคัญของอาหาร ปัญหา อุปสรรคต่างๆ ที่
โรงเรียนหรือสถานศึกษาไม่สามารถดาเนินโครงการอาหารกลางวันแต่ลาพังได้ ส่งผลกระทบต่อนักเรียน
โดยเฉพาะมีนักเรียนที่ขาดแคลนอีกจานวนหน่ึงท่ีตกหล่นหรือไม่สามารถเข้าถึงและยังไม่ได้รับประทาน
อาหารกลางวันตามวัตถุประสงค์ของโครงการ ดังนั้น คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเม่ือวันท่ี 19 ตุลาคม
2542 จึงได้มีมติให้ถือวา่ การส่งเสรมิ ให้นักเรียนทุกคนได้รับประทาน อาหารกลางวันอิ่มทุกวันเป็นนโยบาย
สาคัญของรัฐบาล โดยเห็นชอบไห้มีความร่วมมือในการส่งเสริมและสนับสนุนให้นักเรียนทุกคนได้
รับประทานอาหารอิ่มทุกวนั ระหว่างกระทรวงศึกษาธิการกับกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และเห็นชอบให้
กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข และทุกกระทรวง ทบวง กรม ให้การสนับสนุนการดาเนินงานตามโครงการ
(สานักงานกองทุนเพ่อื โครงการอาหารกลางวนั , 2564)

ทั้งน้ี จุดเปล่ียนแปลงที่สาคัญอีกประการหน่ึงของการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวัน
กล่าวคือ ภายใต้การตราพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง
ปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 มีผลทาให้ต้ังแต่ปีงบประมาณ 2544 กระทรวงศึกษาธิการได้ถ่ายโอน
งบประมาณค่าอาหารกลางวันไปให้กระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นต้นสังกัดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ัว
ประเทศ และต่อมาเมื่อได้มีการจัดต้ังกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน (ส.ถ.) ขึ้นเป็นส่วนราชการใหม่ใน
สังกัดกระทรวงมหาดไทย โดยมีบทบาทภารกิจสาคัญในการส่งเสริมสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
(อปท.) ด้วยการพัฒนาและให้คาปรึกษา แนะนาองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในด้านการจัดทาแผนพัฒนา
ทอ้ งถ่นิ การบริหารงานบุคคล การเงนิ การคลงั และการบริหารจัดการ เพ่ือให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน มี
ความเข้มแข็ง และมีศักยภาพในการให้บริการสาธารณะ (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, 2564) อนึ่ง
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นในฐานะหน่วยรับงบประมาณ มีบทบาทภารกิจประการหนึ่งในการจัดทา
งบประมาณเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึ่งรวมไปถึงเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวัน
นักเรยี นด้วยตง้ั แตป่ ีงบประมาณ 2546 เป็นต้นมา

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 21 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรียน

การเปลี่ยนแปลงของการจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันเกิดข้ึนอีกครั้งเมื่อได้มีการประกาศใช้
พระราชบัญญัติวธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ทดแทนพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และ
ท่ีแก้ไขเพิ่มเติม โดยได้ปรับปรุงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดทางบประมาณหลายประการ ซ่ึงรวมถึงการจัดสรร
งบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน กล่าวคือ มาตรา 4 ของกฎหมายได้บัญญัตินิยาม
“หน่วยรับงบประมาณ” เป็นการเฉพาะ โดยให้หมายความถึงหน่วยงานของรัฐท่ีขอรับหรือได้รับจัดสรร
งบประมาณรายจ่าย และให้หมายความรวมถึงสภากาชาดไทยด้วย และได้เพิ่มเติมนิยาม หน่วยงานของรัฐ
ใหค้ รอบคลุมหน่วยงาน 7 ประเภท ซ่งึ รวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย (ศิลักษณ์ ปน้ั น่วม, 2561, น.
140) รวมท้ังในหมวด 4 การจัดทางบประมาณ ส่วนท่ี 1 การขอต้ังงบประมาณรายจ่าย มาตรา 29 การขอ
ต้ังงบประมาณรายจ่ายเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเงินอุดหนุนสาหรับการดาเนินการ
โดยทว่ั ไปหรือสาหรับการดาเนนิ การในเรื่องใดเร่อื งหน่ึงเป็นการเฉพาะ ใหอ้ งค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ย่ืนคา
ขอต้ังงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีวา่ การกระทรวงมหาดไทยเพอ่ื เสนอต่อผู้อานวยการสานกั งบประมาณ
ทัง้ น้ี ตามหลกั เกณฑ์ วิธกี าร และระยะเวลาท่ีผู้อานวยการสานักงบประมาณกาหนด ตลอดจนให้การจัดสรร
งบประมาณเป็นเงินอุดหนุนสาหรับการดาเนินการโดยท่ัวไปขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินให้สานัก
งบประมาณพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้สอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วยการกาหนดแผนและข้ันตอนการ
กระจายอานาจใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ

ในการปฏิบัติตามหน้าท่ีและใช้อานาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวข้างต้น ผู้อานวยการ
สานักงบประมาณจึงได้กาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการการยื่นคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2563 และ
2564 ตามลาดับ โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล
นคร และเทศบาลเมือง ย่ืนคาขอต้ังงบประมาณรายจ่ายโดยตรง ขณะที่เทศบาลตาบลและองค์การบริหารส่วน
ตาบลถูกกาหนดให้ย่ืนคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายท่ีกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นหรือดาเนินการ
เหมือนเดิมไปก่อน โดยอ้างเหตุผลด้านความพร้อมและมีเป้าหมายท่ีจะให้องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ
ทว่ั ไปท้งั หมด ขอรบั หรอื ได้รบั จัดสรรงบประมาณรายจ่ายไดโ้ ดยตรงในปีต่อไป (สานักงบประมาณ, 2562, น. 10)

กล่าวโดยสรุป จำกผลของกฎหมำยและหลักเกณฑ์และวิธีกำรกำรย่ืนคำขอตั้งงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปีดังกลำ่ วทำให้องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นยนื่ คำขอต้ังและได้รับกำรจดั สรรงบประมำณ
รำยจ่ำยประจำปีได้โดยตรงในลักษณะเงินอุดหนุนกับสำนักงบประมำณ ซ่ึงรวมถึงเงินอุดหนุนรำยกำร
ค่ำอำหำรกลำงวันนักเรียนด้วย ทั้งน้ี ยกเว้นเทศบาลตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบลท่ีแม้กฎหมายจะ
ได้กาหนดให้เป็นหน่วยรับงบประมาณแล้ว แต่โดยหลักเกณฑ์และวิธีการการย่ืนคาขอตั้งงบประมาณ
รายจ่ายป ระจาปี ที่ผู้ อานว ยการสานั กงบป ระมาณ กาห นด ยังไม่ส ามารถย่ืนคาขอตั้งและได้รับ จัดส รร
งบประมาณรายจ่ายได้โดยตรงจากสานักงบประมาณได้ กลับต้องย่ืนคาขอต้ังและได้รับจัดสรรงบประมาณ
รายจ่ายประจาปีเหมือนเดิมก่อนมีกฎหมาย คือ ดาเนนิ การผา่ นกรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถ่ิน

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 22 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนักเรยี น

2.2.2 การจัดสรรงบประมาณเปน็ ค่าอาหารกลางวันผ่านหน่วยรับงบประมาณ
นักเรียนท่ัวประเทศท่ีเป็นกลุ่มเป้าหมายตามโครงการอาหารกลางวันอยู่ภายใต้สังกัดของโรงเรียน
และสถานศึกษาต่าง ๆ ซึ่งอยู่ภายใต้หน่วยงานต้นสังกัดท่ีหลากหลาย ดังนั้น การจัดสรรงบประมาณเป็น
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนจึงดาเนินการผ่านหน่วยรับงบประมาณซ่ึงเป็นหน่วยงานต้นสังกัดของโรงเรียน
หรือหน่วยงานที่รับผิดชอบเด็กนักเรียน ได้แก่ เด็กปฐมวัยในศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) เด็กอนุบาล และ
เด็กนักเรียนช้ันประถมศึกษาปีที่ 1 - 6 (กระทรวงมหาดไทย, 2563, น.1) โดยท่ีในปัจจุบันหน่วยงานที่มี
ภารกิจและรับผิดชอบนักเรียนมีหลากหลายหน่วยงาน เช่น โรงเรียนในสังกัดสานักงานคณะกรรมการ
การศึกษาขั้นพ้ืนฐาน (สพฐ.) โรงเรียนประถมศึกษาเอกชนตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2550
ซง่ึ อยู่ภายใต้การกากับควบคมุ ของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน (สช.) และสถานศึกษา
ในสงั กดั สานักงานส่งเสริมการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอธั ยาศัย (กศน.) สานักงานปลดั กระทรวง
ศึกษาธิการ กระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียนประถมศึกษาหรือสถานศึกษาในสังกัดมหาวิทยาลัย กระทรวง
การอดุ มศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว.) โรงเรยี นประถมศึกษาในสังกัดกองบัญชาการตารวจ
ตระเวนชายแดน (ตชด.) สานักงานตารวจแห่งชาติ โรงเรียนประถมศึกษาและศูนย์พัฒนาเด็กเล็กในสังกัด
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ได้แก่ กรุงเทพมหานคร (กทม.) เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนจังหวัด
เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบล ตลอดจนศูนย์พัฒนาเด็กเล็กของหน่วยงานในสังกัดกรมพัฒนาสังคม
และสวัสดิการ (ศูนย์รับเล้ียงเด็กของกรมประชาสงเคราะห์-เดิม) กระทรวงการพฒั นาสังคมและความม่ันคง
ของมนษุ ย์ (พม.) เป็นตน้
ทั้งนี้ ภายหลังการตราพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กร
ปกครองปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 มีผลทาให้ต้ังแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2544 กระทรวงศึกษาธิการ
ต้องถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณค่าอาหารกลางวันไปให้กระทรวงมหาดไทยซ่ึงเป็นต้นสังกัดขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ทั่วประเทศ และต่อมาเมื่อได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ
พ.ศ. 2561 ซ่ึงบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวกาหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยรับ
งบประมาณและสามารถยื่นคาขอตั้งและไดร้ ับการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยประจาปขี องหน่วยงานตนเอง
ได้โดยตรงในลักษณะเงินอุดหนุน ซึ่งรวมถึงเงินอุดหนุนรายการค่าอาหารกลางวันนักเรียนด้วย ตาม
หลักเกณฑแ์ ละวิธกี ารทีส่ านักงบประมาณกาหนดซึ่งรายละเอียดดังกล่าวมาขา้ งตน้ แล้ว
กล่าวโดยสรปุ จำกผลของกฎหมำยทำให้องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ เปน็ หนว่ ยรับงบประมำณที่
ย่ืนคำขอต้ังและได้รับกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีของหน่วยงำนตนเอง เป็นเงินอุดหนุนได้
โดยตรง ซง่ึ รำยกำรค่ำอำหำรกลำงวนั นักเรียนเป็นเงนิ อดุ หนุนประเภทหน่ึงท่ีองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
ยื่นคำขอต้ังและได้รับจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยดังกล่ำวด้วย โดยเม่ือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับ
จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียนแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในฐานะหน่วย
รับงบประมาณซึ่งเป็นเจ้าของงบประมาณจะดาเนินการจัดสรรต่อให้โรงเรียนหรือสถานศึกษา และศูนย์

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 23 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพือ่ การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวันนักเรยี น

พัฒนาเด็กเล็กแล้วแต่กรณี ซึ่งเป็นหน่วยดาเนินการที่สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินหรือหน่วยงานอื่น
เพอื่ ดาเนนิ โครงการอาหารกลางวนั นกั เรยี นต่อไป

2.2.3 การจาแนกประเภทงบประมาณค่าอาหารกลางวัน
นอกจากการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ือสนับสนุนการจัดอาหารกลางวันนักเรียนเป็นอัตรา
ราคาต่อคนตอ่ วันซง่ึ มีการกาหนดอตั ราทีช่ ดั เจนและใช้เปน็ หลกั เกณฑ์ของการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ใหเ้ ป็น
มาตรฐานเดียวกัน และจัดสรรงบประมาณผ่านหน่วยงานของรัฐที่เป็นหนว่ ยรบั งบประมาณซ่ึงเป็นต้นสังกัด
ของโรงเรยี นหรือรับผิดชอบนักเรียนแล้ว สานักงบประมาณในฐานะหน่วยงานกลางด้านการงบประมาณยัง
ได้กาหนดประเภทของรายการงบประมาณรายจ่ายดังกล่าวเป็นเงินอุดหนุนท่ัวไป ซ่ึงมุ่งหมายให้หน่วยรับ
งบประมาณนาไปใชจ้ ่ายตามวัตถปุ ระสงค์ของรายการ (สานักงบประมาณ, 2564, น.7) ทั้งนี้ พัฒนาการของ
การกาหนดและหรือการปรับปรุงอัตราเงินอุดหนุนท่ัวไป รายการค่าอาหารกลางวัน มีความเคล่ือนไหวมา
โดยลาดับตามนโยบาย กาลังเงินแผ่นดิน ภาวะเศรษฐกิจ ต้นทุนค่าใช้จ่ายและค่าวัตถุดิบในการประกอบ
อาหารกลางวนั นักเรียนที่มีราคาสงู ขน้ึ
2.2.4 การจัดสรรงบประมาณเป็นคา่ อาหารกลางวันในลกั ษณะอตั ราราคาต่อคนต่อวัน
การจัดอาหารกลางวันนกั เรียนได้รับการสนับสนนุ จากรัฐบาล โดยมีการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
เป็นเงนิ อุดหนุนสาหรบั สนบั สนนุ การจัดอาหารกลางวนั เป็นอัตราราคาตอ่ คนต่อวนั (rate for person per day)
โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2536 คณ ะกรรมการบริหารกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวัน
กระทรวงศึกษาธิการ ได้กาหนดอัตราราคาต่อคนต่อวันสาหรับการจัดสรรเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวัน
ให้แก่กลุ่มเป้าหมายเท่ากับ 5 บาทต่อคนต่อวัน และจัดสรรให้จานวนปีการศึกษาละ 200 วัน ซ่ึงเป็นการกาหนด
อตั ราราคาตอ่ คนต่อวันเปน็ คร้งั แรก
ต่อมารัฐบาลมีความตระหนักถึงความจาเป็นและความสาคัญของอาหารต่อการเจริ ญเติบโตและ
ส่งเสริมพัฒนาของเด็กนักเรียน รวมทั้งได้รับทราบปัญหาอุปสรรคต่าง ๆ ในการดาเนินการจัดอาหาร
กลางวันของโรงเรียนให้แก่นักเรียนซึ่งส่งผลกระทบต่อนักเรียนที่ขาดแคลนจานวนหน่ึงและทาให้ไม่ได้
รับประทานอาหารกลางวัน ดังนั้น ในคราวประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันท่ี 19 ตุลาคม 2542 จึงได้มีมติให้
ส่งเสริมให้นักเรียนทุกคนได้รับประทานอาหารกลางวันอิ่มทุกวัน (school launch for everyone or
universal free school lunch) เป็นนโยบายสาคัญของรัฐบาล และไห้มีความร่วมมือในการส่งเสริมและ
สนับสนุนให้นักเรียนทุกคนไดร้ ับประทานอาหารอ่ิมทุกวัน ระหว่างกระทรวงศกึ ษาธิการกับกระทรวงเกษตร
และสหกรณ์ และได้เห็นชอบให้กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข และทุกกระทรวง ทบวง กรม ให้
การสนบั สนนุ การดาเนินงานตามโครงการ และได้รับจดั สรรเงินอดุ หนุนเพม่ิ ขน้ึ อีก 1 บาท เป็นวนั ละ 6 บาท
ต่อคน ทั้งน้ี คณะกรรมการบริหารกองทุนฯ กาหนดให้รับนักเรียนที่อยู่ในภาวะทุพโภชนาการทุกคนเข้า
โครงการก่อน หากมีส่วนที่เหลือจึงจัดสรรให้แก่นักเรียนที่ขาดแคลนอาหารกลางวันเข้าสมทบจนครบเงิน

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 24 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่ือการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวันนกั เรยี น

อุดหนุนอาหารกลางวันที่จัดให้แต่ละปี (สานักโภชนาการ กรมอนามัย, กองทุนเพอื่ โครงการอาหารกลางวัน
ในโรงเรยี นประถมศึกษา, และสานกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาขั้นพน้ื ฐาน, 2558, น.4)

นอกจากการจัดอาหารกลางวันนักเรียนได้รับการจัดสรรงบประมาณเป็นอัตราราคาต่อคนต่อวัน
เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดาเนินการแล้ว กองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน กระทรวงศึกษาธิการ
(ตามพระราชบัญญัติกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 2535) ยังได้จัดทา
โครงการเงินทุนหมุนเวียนส่งเสริมผลผลิตเพ่ือโครงการอาหารกลางวันข้ึน เพื่อสนับสนุนให้โรงเรียนท่ีมี
นักเรียนทุพโภชนาการหรือขาดแคลนอาหาร หรือต้ังอยู่ในพื้นที่ห่างไกลจากแหล่งผลิตวัตถุดิบหรือตลาด
ให้สามารถผลิตวัตถุดิบด้วยตนเองสาหรับนามาใช้ประกอบอาหารท่ีมีคุณค่าตามหลักโภชนาการได้และมี
เงนิ ทุนหมนุ เวียนเพยี งพอในการจดั อาหารกลางวันท่ีมีคณุ ภาพได้อย่างต่อเนื่องอีกดว้ ย

ทั้งนี้ การจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนการจัดอาหารกลางวันนักเรียนเป็นอัตราราคาต่อคนต่อ
วัน มีการปรับปรุงอัตราราคาดังกล่าวตามปัจจัยสภาพแวดล้อมท่ีเปล่ียนแปลงไป โดยเฉพาะตามอัตราดัชนี
ราคาผู้บริโภค และกาลังเงินแผน่ ดิน โดยเพมิ่ ขน้ึ จากอัตราราคาเริ่มต้น 5 บาทต่อคนต่อวัน ในปงี บประมาณ
พ.ศ. 2536 และมีการปรับเพิ่มอัตราราคาค่าอาหารกลางวันเร่ือยมา รวมทั้งในครั้งล่าสุดได้มีการปรับเพ่ิม
เป็นอัตราราคา 21 บาทต่อคนต่อวัน ซ่ึงเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 โดยให้
นาไปใช้เป็นเกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีต้ังแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เป็นต้นไป
(อนชุ า บูรพชัยศร,ี 2564)
2.3 ผลกำรดำเนินงำนและปญั หำอุปสรรคของกำรจดั อำหำรกลำงวนั นกั เรียน

สานักงานกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวนั (2561) ศกึ ษาแนวทางการบริหารจัดการกองทนุ เพื่อ
อาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาที่มีประสิทธิภาพเพ่ือลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียน 4
โดยผลการศึกษามีข้อค้นพบที่เก่ียวกับสภาพปัญหาและแนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพื่อโครงการ
อาหารกลางวันในโรงเรยี นประถมศึกษาในสังกดั สานกั งานคณะกรรมการการศึกษาข้นั พ้ืนฐาน (สพฐ.) ไดแ้ ก่
กำรจัดสรรงบประมำณมีควำมล่ำช้ำ มีการนาข้อมูลสารสนเทศของโครงการอาหารกลางวันมาใช้ในการ
ดาเนินงานน้อย ขาดการวางแผนและเข้ามามีส่วนร่วมของผู้มีส่วนเก่ียวข้อง สถานศึกษาขาดการบริหาร
จัดการกองทุนอาหารกลางวันที่มีประสิทธิภาพ ท้ังน้ี เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ดังกล่าว
มีข้อเสนอแนะสาหรับปรับปรุงแนวทางการดาเนินงาน ได้แก่ ควรจัดสรรงบประมำณให้กับสถำนศึกษำ
โดยตรง ควรนาข้อมูลสารสนเทศมาใช้ในการดาเนินงานให้มากขึ้น สนับสนุนให้ผู้มีส่วนเก่ียวข้องได้มี
ส่วนร่วมในการดาเนินงานโดยใช้การประชาสัมพันธ์ และควรมีการพัฒนาการบริหารจัดการกองทุนอาหาร
กลางวันที่มีประสทิ ธิภาพ

4 ทุพโภชนาการของนักเรียน หมายถึง นักเรียนที่มีน้าหนัก ส่วนสูง ไม่เป็นตามเกณฑ์ของกรม
อนามัย กระทรวงสาธารณสขุ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 25 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวนั นักเรียน

ท้ังนี้ มีผลการพัฒนาแนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน
ประถมศึกษาท่ีมีประสิทธิภาพเพ่ือลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียนประกอบด้วย 5 องค์ประกอบ
ได้แก่ 1) หลักการ 2) วัตถุประสงค์ 3) การดาเนินงาน 4) ผลการดาเนินงาน และ 5) เง่ือนไขความสาเร็จ
ของการดาเนินงานยึดหลักการมีส่วนร่วม (Participation) และการประชาสัมพันธ์ (Public Relations) ซ่ึง
ประกอบด้วยกระบวนการ 4 ขน้ั ตอน คือ 1) การวางแผน (Plan) 2) การดาเนินงาน (Do) 3) การตรวจสอบ
(Check) และ 4) การปรับปรุง (Act) จาแนกการดาเนินงานเป็น 2 ระดับ คือ ระดับนโยบายและระดับ
ปฏิบัติ ผลการทดลองใช้แนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวัน ในโรงเรียน
ประถมศึกษาที่มีประสิทธิภาพเพ่ือลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียนพบว่าความสามารถใน
การปฏิบัติตามแนวทางการบริหารจัดการกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาท่ีมี
ประสิทธิภาพเพ่ือลดปัญหาภาวะทุพโภชนาการของนักเรียนท้ังระดับนโยบายและระดับปฏิ บัติในภาพรวม
อย่ใู นระดบั มาก และอัตราการเกิดภาวะทพุ โภชนาการของนกั เรียนมีจานวนลดลง

นิรมล ละโรงสูงเนิน และจกั รกฤษณ์ โพดาพล (2548, บทคัดย่อ) ประเมินโครงการอาหารกลางวัน
โรงเรียนกลุ่มพัฒนาคุณภาพการศึกษาโคกขม้ิน สานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาประถมศึกษาเลย 2 จังหวัด
เลย โดยใชต้ วั แบบซิป (CIIP Model ) 4 ด้าน ไดแ้ ก่ ด้านสภาพแวดล้อม ดา้ นปจั จยั นาเข้า ดา้ นกระบวนการ
และด้านผลผลิต พบว่ามีการปฏิบัติและความเหมาะสมอยู่ในระดับมากทุกด้าน ส่วนด้านปัจจัยนาเข้าอยู่ใน
ระดับปานกลาง สาหรับปัญหาพบว่ามีบุคลากรไม่เพียงพอ งบประมาณไม่เพียงพอ สถานท่ีคับแคบ
ไม่สะอาด ภาชนะไม่สะอาด ชารุด และไม่เพียงพอ มีการประชาสัมพันธ์โครงการน้อย รวมทั้งพบว่าขนาด
โรงเรียน ระดับการศึกษาของผู้บริหาร ประสบการณ์ในตาแหน่งของผู้บริหารโรงเรียน เป็นปัจจัยท่ีมี
ความสมั พนั ธก์ ับผลการดาเนนิ โครงการอย่างมีนยั สาคัญ

วิลาวัณย์ เพ็งพานิช. (2539, บทคัดย่อ) วิจัย เรื่อง สภาพและปัญหาการจัดดาเนินงานโครงการ
อาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา สังกัดกรุงเทพมหานคร โดยการประเมินผลการดาเนินงานของ
โครงการเม่ือสิ้นภาคการศึกษา พบว่างบประมาณส่วนใหญ่จะได้รับการจัดสรรมาจากทางราชการ สถานที่
และอุปกรณ์ในการดาเนินงาน ส่วนใหญ่จะมีใช้ แต่มีไม่เพียงพอ และไม่ถูกหลักสุขาภิบาล นอกจากน้ี พบ
ปัญหาการจัดโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน โดยส่วนรวมมีปัญหาอยู่ในระดับน้อย และด้านที่พบว่ามี
ปัญหาอยู่ในระดับปานกลาง คือ ด้านงบประมาณ ในเร่ืองวัตถุดิบมีราคาแพง ทาให้ต้นทุนสูง และการ
จดั บริการอาหารกลางวันประสบปัญหาขาดทุน ทั้งนี้ จากการเปรียบเทียบปญั หาการจัดดาเนินงานโครงการ
อาหารกลางวัน ในโรงเรียนประถมศึกษา ขนาดเล็ก ขนาดกลาง และขนาดใหญ่ พบว่า ส่วนใหญ่ไม่มีความ
แตกต่างกันอย่างมีนัยสาคัญทางสถิติที่ระดับ .05 ในด้านการดาเนินงาน ด้านงบประมาณ และด้านสถานที่
และอปุ กรณ์ในการดาเนินงาน แต่พบว่าการจดั ดาเนินงานโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา
มคี วามแตกต่างกันอย่างมีนัยสาคัญทางสถิติท่ีระดับ .05 คือด้านบุคลากร ในเรื่องของจานวนครูมีน้อย และ

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 26 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อุดหนุนคา่ อาหารกลางวันนกั เรยี น

เนือ่ งจากครูสว่ นใหญ่มจี านวนช่วั โมงสอนมาก จึงไม่มีเวลามาช่วยงานของโครงการและพบว่าโรงเรยี นขนาด
เลก็ และมปี ญั หามากกวา่ โรงเรียนขนาดใหญ่

กล่าวโดยสรุป จากการติดตามและประเมินผลการดาเนินงานโครงการอาหารกลางวันนักเรียนท้ัง
ในระดับภาพรวม และระดับพื้นท่ีเฉพาะ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับด้านงบประมาณ พบว่า โรงเรียนหรือ
หน่วยงำนที่ดำเนินโครงกำรมีปัญหำอุปสรรคได้รับจัดสรรงบประมำณผ่ำนส่วนรำชกำร มีจำนวนไม่
เพียงพอเม่ือเปรียบเทียบกับจำนวนกลุ่มเป้ำหมำยและต้นทุนกำรดำเนินงำน และได้รับจัดสรรเงิน
งบประมำณล่ำช้ำ ดังน้ัน สมควรมีการปรับปรุงแก้ไข เพื่อให้การดาเนินโครงการมีประสิทธิภาพและเกิด
ประสทิ ธิผล
2.4 ผลกำรศึกษำวจิ ยั ทเ่ี กย่ี วกับกำรจัดกำรอำหำรกลำงวัน

จากการทบทวนวรรณกรรมที่เก่ียวข้องกับการจัดการอาหารกลางวัน พบว่านอกจากประเทศไทย
แล้ว ยังมีการดาเนินโครงการจัดอาหารกลางวนั นักเรียนในหลายประเทศ ทั้งในประเทศท่ีพัฒนาแล้ว และประเทศ
กาลังพัฒนา โดยการดาเนินโครงการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ท่ีคล้ายคลึงกัน กล่าวคือ มุ่งเพ่ือส่งเสริมภาวะ
โภชนาการท่ีดใี ห้กับกลุ่มเป้าหมาย โดยเฉพาะเด็กและเยาวชนของประเทศ ท้ังนี้ มีผลการศึกษาวิจัยจาแนก
ไดด้ งั นี้

2.4.1 รูปแบบและแนวทางการจดั อาหารกลางวันนักเรียน
ศตรัฐ พลมณี (2541, บทคัดย่อ) ศึกษาวิจัย เร่ือง การประยุกต์ทฤษฎีอรรถประโยชน์
พหุลักษณ์5 ในการจัดลาดับความสาคัญของรูปแบบโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน โดยเปรียบเทียบ
อรรถประโยชน์ของการจัดโครงการอาหารกลางวันตามรูปแบบต่าง ๆ ในโรงเรียนประถมศึกษา จานวน 5
รูปแบบ ได้แก่ แบบครัวกลาง แบบโรงเรียนจัดบริการเอง แบบโรงเรียนจัดจ้างผู้ประกอบอาหารโดยการ
กากับของโรงเรียน แบบให้พอ่ คา้ แมค่ ้าเข้ามาขาย และแบบให้นักเรยี นนาอาหารมาจากบ้าน และตรวจสอบ
ผลของการประยุกต์ใช้ทฤษฎีอรรถประโยชน์พหุลักษณ์ โดยพิจารณาจากสัมฤทธิผลของกระบวนการ ใช้
ความน่าเชื่อถือของข้อมูลท่ีได้ และการยอมรับในผลท่ีได้จากผู้เกี่ยวข้อง พบว่า รูปแบบโครงกำรอำหำร
กลำงวันทม่ี ีอรรถประโยชน์รวมสงู สดุ คอื แบบโรงเรียนจัดบรกิ ำรเอง รองลงมาคือ แบบโรงเรยี นจัดจ้างผู้
ประกอบอาหารโดยการกากับของโรงเรียน แบบครัวกลาง แบบให้พ่อค้าแม่ค้าเข้ามาขาย และแบบให้
นักเรียนนาอาหารมาจากบ้าน ตามลาดับ
Harper, Wood และ Mitchell (องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย, 2563) ศึกษาการจัดอาหาร
กลางวันนักเรียน 18 ประเทศ ในช่วงปี ค.ศ. 2008 พบว่าประเทศส่วนใหญ่ที่ศึกษามีรูปแบบและแนว

5 ทฤษฎีอรรถประโยชน์พหุลักษณ์ (Multi-Attribute Utility Theory) เป็นวิธีการตัดสินใจ
ทางเลือกที่มีอยู่อย่างจากัดและแน่นอนด้วยการกาหนดอรรถประโยชน์ (Utility) ให้กับคุณลักษณะ
(Attribute) หรือเกณฑ์ (Criteria) ในแต่ละทางเลือก ท้ังนี้ ทางเลือกท่ีให้ค่าอรรถประโยชน์โดยรวมสูงสุด
(Maximum Overall Utility) จะเปน็ ทางเลอื กท่ีดที ่สี ุด

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 27 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอดุ หนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน

ทางการให้บริการอาหารกลางวันในโรงเรียนฟรีหรือบริการอาหารกลางวันในโรงเรียนในราคาประ หยัดแก่
เด็กนักเรียน โดยสามารถแบ่งออกได้เป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ (1) สวีเดนและฟินแลนด์ ซ่ึงให้บริการอาหาร
กลางวันในโรงเรียนฟรีแก่เด็กนักเรียนทุกคน ไม่ว่าจะมาจากครอบครัวฐานะใดก็ตาม (2) ประเทศในยุโรป
ส่วนใหญ่ เช่น อังกฤษ สเปน ฝร่ังเศส อิตาลี เป็นต้น รวมถึงญี่ปุ่น และฮ่องกง ซึ่งให้บริการอาหารใน
โรงเรียนราคาประหยัดแก่เด็กนักเรียน (เก็บค่าอาหารกลางวันในราคาต่ากว่าหรือเท่ากับต้นทุน)
(3) สหรัฐอเมริกา ไอร์แลนด์ บราซิล และชิลี ซ่ึงให้บริการอาหารในโรงเรียนฟรีแก่สาหรับเด็กนักเรียนที่มา
จากครอบครัวฐานะยากจน (เลือกให้แก่กลุ่มเป้าหมายเฉพาะ) และ (4) ประเทศออสเตรเลียซึ่งไม่มีการให้
งบประมาณอุดหนุนอาหารกลางวันกับเด็กนักเรียนแต่อย่างใด ทั้งน้ี ทุกประเทศที่ศึกษามีวัตถุประสงค์เพื่อ
ส่งเสริมภาวะโภชนาการท่ีดีแก่เด็กนักเรียนควบคู่ไปกับโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน ประเทศต่าง ๆ
จะมีการจัดทาแนวปฏิบัติ (guideline) เก่ียวกับความต้องการสารอาหารหรือองค์ประกอบของอาหาร
กลางวันในโรงเรียนควบคกู่ ันไปกบั การดาเนินโครงการด้วย

Aliyar, Gelli และ Hamdani (องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย, อ้างแล้ว) ศึกษาเกี่ยวกับการจัดอาหาร
กลางวันในปี ค.ศ. 2015 และได้ตัง้ ข้อสงั เกตว่าโครงการอาหารกลางวันโรงเรียนในประเทศต่าง ๆ มีเป้าหมาย
ท่ีแตกต่างกัน กล่าวคือ โครงการอาหารกลางวันโรงเรียนในประเทศพัฒนาแล้วถูกใช้เพ่ือส่งเสริมการ
รับประทานอาหารที่เหมาะสมของเด็ก และเป็นกลไกในการต่อสู้กับแนวโน้มการเกิดโรคอ้วน (Obesity)6
ในประชากรของประเทศ ในขณะที่โครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนของประเทศกลุ่มรายได้น้อยถึง
รายได้ปานกลางจะถูกใช้เป็นกลไกเพ่ือต่อสู้กับภาวะการขาดสารอาหาร(Malnutrition) 7 ในเด็ก
สร้างตาข่ายคุ้มครองทางสังคม หรืออาจถูกใช้เพ่ือจูงใจให้เด็กเข้าร่วมกับระบบการศึกษาของประเทศด้วย
รวมท้ังได้มีการทบทวนรายละเอียดโครงการอาหารกลางวันโรงเรียนของ 3 ประเทศ ซ่ึงมีวธิ ีปฏิบัติแตกต่าง
กนั ไดแ้ ก่ (1) สวีเดน ซ่งึ ใหบ้ รกิ ารอาหารกลางวนั ฟรีแก่เด็กนักเรยี นทุกคน (2) สหรัฐอเมริกา ซงึ่ มกี ารจัดทา
โครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนเพ่ืออุดหนุนค่าอาหารกลางวันให้กับเด็กนักเ รียนท่ีมาจากครอบครัว
รายได้น้อย และ (3) บราซิล ซ่ึงอาศัยการจัดโครงการอาหารกลางวันให้กับเด็กนักเรียนในพ้ืนท่ียากจนของ
ประเทศ ซึง่ ประเทศไทยอาจศกึ ษารายละเอียดเหล่านีเ้ พือ่ นาไปประยุกต์ใช้ได้

2.4.2 ตน้ ทนุ การจดั อาหารกลางวันนกั เรียน
Fox and Gearan (องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย, อ้างแล้ว) ศึกษาเกี่ยวกับต้นทุนการจัดอาหาร
กลางวันของโครงการอาหารกลางวันโรงเรียน (National School Lunch Program - NSLP) ในประเทศ
สหรฐั อเมริกาพบวา่ ในปีการศึกษา ค.ศ. 2014 – 2015 ต้นทุนการจัดทาอาหารกลางวันเฉล่ีย (Mean) ของ

6 โรคอ้วน (Obesity) หมายถึง ความผิดปกติของบุคคลจากการมีน้าหนักตัวเกินมาตรฐาน

เนอ่ื งจากร่างกายมีภาวะไขมนั สะสมตามอวัยวะสว่ นต่างๆ มากเกินกวา่ ปกติ
7 ภาวะการขาดสารอาหาร (Malnutrition) คือ การได้รับสารอาหารชนิดใดชนิดหน่ึงมากหรือน้อย

เกนิ ไป

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 28 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวนั นักเรียน

โรงเรียนในประเทศสหรัฐอเมริกาอยู่ท่ี 3.81 ดอลลาร์สหรัฐ/ม้ืออาหาร/คน (ราว 129 บาท/ม้ืออาหาร/คน)
อย่างไรก็ตามตน้ ทนุ การประกอบอาหารกลางวันของแตล่ ะโรงเรียนแตกต่างกันเป็นอย่างมาก ตามภำพ 2.1
โดยพบวา่ โรงเรยี นขนำดใหญม่ แี นวโน้มจะมีต้นทนุ ในกำรผลิตอำหำรกลำงวันต่ำกวำ่ โรงเรยี นขนำดกลำง
และขนำดเล็ก ทั้งนี้ ต้นทุนในการผลิตอาหารกลางวันจะสูงกว่าอัตราค่าเฉล่ียของเงินอุดหนุนจากภาครัฐ
ซงึ่ อยู่ที่ 3.32 ดอลลาร์สหรฐั /มือ้ อาหาร/คน (ราว 104 บาท/มื้ออาหาร/คน) ทั้งนี้ หากจาแนกต้นทุนการจัด
ทาอาหารกลางวันข้างต้นซ่ึงประกอบด้วย ค่าวัตถุดิบร้อยละ 45 ค่าแรงงานร้อยละ 45 และค่าใช้จ่ายอื่น ๆ
อาทิ อุปกรณ์ประกอบอาหาร คา่ สาธารณูปโภค คา่ ขนสง่ หรือรายจ่ายลงทุนอ่ืน ๆ ของโรงเรยี นที่เกย่ี วขอ้ งกบั การ
ประกอบอาหารกลางวัน เป็นต้น คดิ เป็นสัดส่วนราวร้อยละ 10

ที่มำ: Fox and Gearan (2019) อา้ งถงึ ใน องคก์ ารยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563)

ภำพท่ี 2.1 ต้นทนุ การจัดทาอาหารกลางวันในโครงการ NSLP ปีการศึกษา ค.ศ. 2014-2015

จินดาหรา พวงมาลา และ สุรศักดิ์ เก้าเอี้ยน. (2560) ศึกษาเรื่อง แนวทางเพ่ิมประสิทธิภาพ
การบริหารโครงการอาหารกลางวันของโรงเรียนบ้านบางแก้ว โดยพบว่าประสิทธิภาพการบริหารโครงการ
อาหารกลางวันของโรงเรียนบ้านบางแก้วซ่ึงเป็นกรณีท่ีศึกษา ประกอบด้วย 1) ต้นทุนค่าใช้จ่าย 2) เวลา 3)
คณุ ภาพ และ 4) ความพึงพอใจ จาแนกเป็นความพึงพอใจของผู้รับบริการและผู้ให้บริการ ทั้งน้ี ด้านต้นทุน
ค่าใช้จ่าย พบว่าโรงเรียนมีต้นทุนค่าใช้จ่ายอาหารกลางวันคิดเป็นราคา 82.72 บาทต่อกิโลกรัม โดยแบ่ง
ออกเป็นต้นทุนค่าใช้จ่ายอาหารที่นักเรียนรับประทานร้อยละ 80 ส่วนที่เหลือจากนักเรียนรับประทานรวม
กับเศษอาหารซ่ึงเป็นต้นทุนท่ีโรงเรียนจ่ายไปโดยเสียเปล่าร้อยละ 20 แสดงให้เห็นว่าโรงเรียนต้องจ่าย
งบประมาณโดยเปล่าประโยชน์จานวนมากเม่ือเทียบกับต้นทุนทั้งหมด ท้ังนี้ จานวนเงินเสียเปล่าดังกล่าว
สามารถนาไปใช้ประโยชน์ในการบริหารโครงการอาหารกลางวันส่วนอื่นๆได้ เช่น สามารถนามาจัดอาหาร

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 29 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนุนค่าอาหารกลางวันนกั เรียน

ว่างเพ่ิมเติมให้แก่นักเรียนได้ ซ่ึงเด็กวัยเรียนมีความต้องการพลังงานและสารอาหารมากขึ้นจากการ
รับประทานอาหาร แค่มื้อหลัก 3 ม้ือ ไม่เพียงพอกับความต้องการของร่างกาย จึงต้องมีอาหารว่างเป็นตัว
ช่วยเสริมพลังงานและสารอาหาร และควรให้อาหารว่างก่อนอาหารประมาณ 1 ½ - 2 ชั่วโมง เพื่อท่ีเด็ก
สามารถรบั ประทานอาหารมอื้ หลักไดเ้ ต็มที่

องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) จัดทาและเผยแพรร่ ายงาน เร่อื ง งบประมาณโครงการ
อาหารกลางวันโรงเรียน โดยมีข้อเสนอแนวทางการวิเคราะห์ต้นทุน ได้แก่ (1) ปรับต้นทุนค่าวัตถุดิบท่ีใช้
ประกอบอาหารกลางวันให้สอดคล้องกับปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารที่แตกต่างกันในแต่
ละช่วงอายุ ด้วยการแยกต้นทุนค่าวัตถุดิบจาแนกตาม 4 ระดับชั้นของนักเรียน (2) ปรับราคาวัตถุดิบท่ีใช้
ประกอบอาหารกลางวันให้สะท้อนถึงระดับราคาท่ีแท้จริง และราคาวัตถุดิบตามราคาตลาดท่ีกระทรวง
พาณิชย์อ้างอิง และ (3) ปรับต้นทุนค่าจ้างผู้ประกอบอาหารให้สอดคล้องกับจานวนนักเรียน ทั้งนี้ ผลการ
ประมาณการต้นทุนรวมค่าอาหารกลางวันโรงเรียน จาแนกตาม 4 ระดับชั้นนักเรียน ได้แก่ นักเรียนช้ัน
อนบุ าล นกั เรียนช้นั ประถมศกึ ษาปที ่ี 1 - 3 นกั เรียนช้นั ประถมศกึ ษาปีที่ 4 - 6 และนักเรยี นช้ันมธั ยมศึกษา
ปที ่ี 1 – 3 โดยค่าตน้ ทุนรวมตา่ สดุ ตามระดับชั้นดงั กลา่ ว เทา่ กับ 18.52 21.26 23.82 และ 27.68 บาทต่อ
คนต่อวัน ตามลาดับ และค่าต้นทุนรวมสูงสุดตามระดับช้ันดังกล่าว เท่ากับ 21.32 24.06 26.62 และ
31.04 บาทต่อคนต่อวันตามลาดับ ทั้งนี้ การมีคา่ ต้นทุนรวมหลายค่าตามระดับชั้นของนักเรียนดังกล่าว ทา
ให้การจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันสาหรับนักเรียนท่ัวประเทศ มีความถูกต้องและเหมาะสม
สอดคล้องกับปรมิ าณและคุณค่าทางโภชนาการท่ีจาแนกตามช่วงระดับช้ันของนักเรียน ขนาดโรงเรยี น และ
สอดคล้องกับราคาวัตถดุ ิบในปจั จบุ นั

2.4.3 ขอ้ เสนอกำรพัฒนำกำรจัดอำหำรกลำงวันนักเรียน
ประกายมาศ บรรจงรักษา และคณะ (2561) ศึกษาเรื่อง กรณีศึกษา: การดาเนินงานด้าน
โภชนาการของโรงเรียนประถมศึกษาแห่งหน่ึงในจังหวัดนครปฐม โดยมีข้อเสนอแนวทางการพัฒนาการจัด
อาหารกลางวันนักเรยี นทดี่ ีและมีประสิทธิผล ควรมีกำรดำเนินกำรในเชงิ บูรณำกำรร่วมกับโครงกำรอื่น ๆ
ในโรงเรียน เพื่อพัฒนาให้นักเรียนมีภาวะโภชนาการและคุณภาพชีวิตที่ดี กล่าวคือ มีการวางแผนเชิงบูรณาการ
การจัดอาหารกลางวันนักเรียนท่ีเช่ือมโยงกับโครงการต่าง ๆ ของโรงเรียน เช่น โครงการเศรษฐกิจพอเพียง
ซ่ึงมกี ารขยายผลจากกิจกรรมการเลี้ยงไก่ไข่ และโครงการสหกรณ์นักเรียน เป็นต้น ทาให้มีการสง่ ต่อผลผลิต
เป็นวัตถดุ ิบให้กบั โรงครัวตามโครงการอาหารกลางวัน ทัง้ น้ี ปัจจยั ความสาเร็จของโรงเรียนทเ่ี ป็นกรณีศึกษา
ได้แก่ นโยบายการสนับสนนุ การส่งเสรมิ สุขภาพท่ีมกี ารสื่อสารชัดเจน และบุคลากร ประกอบด้วย ผู้บริหาร
บุคลากรทุกระดับ เครือข่ายสถานศึกษา ชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่ให้ความสาคัญและมีส่วน
รว่ มในการสง่ เสริมด้านโภชนาการและสขุ ภาพของนักเรยี น ประกอบกับโรงเรยี นสามารถจดั การเรียนร้ใู หก้ ับ
นักเรียนโดยใช้แหล่งประโยชน์ในชุมชนและบูรณาการรายวิชาและกิจกรรมท้ัง 8 ด้าน ได้แก่ การเกษตรใน
โรงเรียน สหกรณ์นักเรียน การจัดบริการอาหารของโรงเรียน การติดตามภาวะโภชนาการ การพัฒนาสุข

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 30 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ ค่าอาหารกลางวันนกั เรยี น

นิสัยของนักเรียน การพัฒนาอนามัยสิ่งแวดล้อมของโรงเรียนให้ถูกสุขลักษณะ การจัดบริการสุขภาพ และ
การจัดการเรียนรู้ เกษตรโภชนาการ และสุขภาพ

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 31 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนุนคา่ อาหารกลางวนั นักเรยี น

บทที่ 3
ผลกำรศึกษำ

จากการศึกษา เร่ือง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวันนักเรียน โดยผู้ศึกษานาข้อมูลประเภทปฐมภูมิและทุติยภูมิท่ีได้จากการเก็บรวบรวมด้วย
วิธีการศึกษาเอกสาร (Documentary Research) การสัมภาษณ์ (Interview) และการสังเกตการณ์
(Observation) มาทาการวิเคราะห์ด้วยวิธีการวิเคราะห์ข้อมูลเชิงเน้ือหาและเชิงพรรณนา ทั้งนี้ มีผล
การศึกษาท่ีได้จากการสังเคราะห์ผลจากการวิเคราะห์ด้วยวิธีการดังกล่าว โดยขอนาเสนอตามกรอบ
วตั ถุประสงคข์ องการศึกษา ดงั นี้

3.1 กำรสังเครำะห์พัฒนำกำรของกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุนค่ำอำหำรกลำงวัน
นกั เรยี น

ก าร อุ ด ห นุ น ให้ เด็ ก นั ก เรี ย น ได้ รั บ อ าห า ร ก ล า งวั น ผ่ า น โค ร ง ก าร อ า ห า ร ก ล า งวั น ใน โ ร งเรี ย น
ประถมศึกษาหรือโครงการอาหารกลางวันนักเรียนซ่ึงมีมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2495 ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพ่ือแก้ไข
ปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการในเด็กนักเรียน (กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) โดยจาก
การทบทวนวรรณกรรมพบว่าในช่วง 20 ปีแรกของการดาเนินโครงการอาหารกลางวันนักเรียนพบว่ายังไม่
ประสบผลสาเรจ็ ตามวตั ถุประสงค์จากสาเหตุสาคัญ คอื กำรไมไ่ ด้รับกำรสนบั สนนุ งบประมำณจำกรัฐ และ
ตอ้ งขอควำมช่วยเหลอื จำกองค์กำรหรอื มูลนธิ ติ ่ำงประเทศเข้ำมำสนบั สนุนชว่ ยเหลือกำรดำเนินโครงกำร
อำหำรกลำงวันในโรงเรียน

จากปัญหาดังกล่าวข้างต้นเป็นสาเหตุประการสาคัญของการตราพระราชบัญญัติกองทุนเพ่ือ
โครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 2535 และภายหลังกฎหมายดังกล่าวมีผลใช้บังคับ
รัฐบาลขณะน้ันจึงได้จัดสรรเงินเป็นทุนประเดิมกองทุนจานวน 500 ล้านบาท และจัดสรรเพิ่มเติมอีก 50
ล้านบาทสาหรับเป็นค่าใช้จ่ายดาเนินการ ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 16 ของกฎหมาย สาหรับการจัดตั้งกองทุน
เพ่ือโครงการอาหารกลางวัน โดยมีวัตถุประสงค์ให้มีเงินมาหมุนเวียนดาเนินโครงการอาหารกลางวันให้เกิด
ความต่อเนื่องอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยในแต่ละปีงบประมาณรัฐบาลอาจพิจารณาจัดสรร
เงินงบประมาณรายจ่ายประจาปีสมทบให้แกก่ องทุนตามความจาเป็นเพ่ือให้มีจานวนเงินในระดับท่ีเพียงพอ
สาหรับดาเนินงานตามวัตถุประสงค์ได้ ทั้งน้ี รายงานสถานะเงินกองทุนในปัจจุบัน ณ วันท่ี 5 พฤศจิกายน 2563
มจี านวนรวมท้ังส้ิน 6,144.514 ลา้ นบาท (สานกั งานกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวัน, 2564, น.3)

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2536 คณ ะกรรมการบริหารกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวัน
กระทรวงศึกษาธิการ ได้กาหนดให้กลุ่มเป้าหมายที่ได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนอาหารกลางวัน ปีการศึกษา
ละ 200 วันๆ ละ 5 บาทต่อคน ซึ่งเป็นเกณฑ์อัตราราคาค่าอาหารกลางวนั คร้ังแรก และมีการใช้อัตราราคา

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 32 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อุดหนุนคา่ อาหารกลางวนั นกั เรยี น

ดังกล่าวในการขอตั้งและรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพื่อดาเนินโครงการอาหารกลางวัน
ให้แก่นักเรียนกลุ่มเป้าหมาย รวมท้ังใช้เป็นราคากลางในการจัดซื้อจัดจ้างผู้รับจ้างจัดอาหารกลางวัน (ถ้ามี)
อย่างไรก็ดีในระยะแรกโรงเรียนในฐานะหน่วยงานผู้รับผิดชอบจะดาเนินการจัดทาอาหารกลางวันเองเป็น
ส่วนใหญ่ ต่อมาในคราวประชุมคณะรัฐมนตรีเมอ่ื วันที่ 19 ตุลาคม 2542 ได้มีการพจิ ารณาเห็นชอบให้ขยาย
ขอบเขตกลุ่มเป้าหมายโครงการอาหารกลางวันจากนักเรียนที่มีภาวะทุพโภชนาการและขาดแคลนอาหาร
กลางวัน เป็นจัดสรรให้แก่นักเรียนทุกคน หรือจัดสรรให้ถ้วนหน้า และได้รับจัดสรรเงินอุดหนุนอาหาร
กลางวันเพ่มิ ขึ้นอกี 1 บาท เปน็ วันละ 6 บาทตอ่ คน

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2544 กระทรวงศึกษาธิการได้ถ่ายโอนงบประมาณรายจ่ายที่ได้รับจัดสรรเป็น
เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นไปตาม
พระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542
และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน กระทรวงมหาดไทย ซึ่งได้รับการจัดตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบส่งเสริม
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) จึงได้รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหาร
กลางวัน เพ่ือจัดสรรต่อให้แก่ อปท. ต่าง ๆ ท่ัวประเทศ โดยเป็นหน่วยงานหลักท่ีรับผิดชอบมาตั้งแต่
ปีงบประมาณ 2546 เปน็ ตน้ มา

ปงี บประมาณ พ.ศ. 2545 สานักงบประมาณไดม้ ีการกาหนดหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบตั ใิ นการบริหาร
งบประมาณตามโครงการถ่ายโอนภารกิจให้บริการสาธารณะที่รัฐดาเนินการอยู่ก่อนและถ่ายโอนให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนางบประมาณท่ีได้รับถ่ายโอนไปสมทบกับ
เงินจากกองทุนอาหารกลางวันท่ีโรงเรียนได้รับมาดาเนินการอาหารกลางวัน เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่
เด็กนักเรียนท่ีจะได้รับอาหารกลางวันอย่างท่ัวถึง และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมอบหมายให้โรงเรียน
ดาเนินการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโครงการ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้กากับดูแล
(เน่ืองจากเป็นหน่วยงานท่ีได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่าย แต่ไม่ได้เป็นต้นสังกัดของโรงเรียน ทั้งนี้ ไม่
สามารถถา่ ยโอนโรงเรียนไปสังกัดองคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ินตามแผนการกระจายอานาจได้)

กล่าวโดยสรุป งบประมาณรายจ่ายสาหรับจัดสรรเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียน ตั้งแต่
ปงี บประมาณ พ.ศ. 2544 จนถึงปัจจุบัน จัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน กระทรวงมหาดไทย เพ่ือ
กระจายลงไปใหแ้ กโ่ รงเรียนและสถานศกึ ษาทรี่ ับผิดชอบเด็กและนักเรียน ยกเวน้ นักเรียนโรงเรียนเอกชน ท่ี
ได้รับจัดสรรงบประมาณสาหรับเป็นค่าอาหารกลางวันผ่านสานักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งเป็นต้น
สังกัดของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน โดยการจัดสรรงบประมาณในส่วนดังกล่าว
ให้แก่หน่วยรับงบประมาณที่กากบั ดูแลงานการศึกษาเอกชน ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ได้รับจัดสรรผ่าน
โครงการพัฒนาคนตลอดช่วงวัย เป็นเงินอุดหนุนทั่วไป รายการเงินอุดหนุนโครงการอาหารกลางวัน
1,842,144,000 บาท (สานักงบประมาณ, 2563, น.56)

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 33 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรียน

ปี พ.ศ. 2551 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้เพ่ิมเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียนระดับ
ประถมศึกษาเป็นวันละ 10 บาทตอ่ คน และในปี พ.ศ.2552 ให้เพม่ิ เป็นวันละ 13 บาทตอ่ คน และตอ่ มาในปี
พ.ศ.2556 คณะรัฐมนตรีในคราวการประชุมเม่ือวันท่ี 22 ตุลาคม 2556 เห็นชอบให้สนับสนุนงบประมาณ
รายจ่ายเพ่ือเป็นค่าอาหารกลางวันสาหรับนักเรียนทุกคน โดยให้ครอบคลุมต้ังแต่นักเรียนในระดับอนุบาล
และประถมศึกษา รวมทั้งเพ่ิมเงินอุดหนุนเป็น 20 บาทต่อคนต่อวัน โดยจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย (กรมส่งเสริมการปกครอง
ท้องถิ่นเป็นหน่วยรับงบประมาณ และเม่ือได้รับแล้วจะโอนจัดสรรงบประมาณรายการดังกล่าวต่อให้กับองค์กร
ปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ เพ่ือใหจ้ ัดสรรตอ่ แกโ่ รงเรียนเพื่อนาไปดาเนินการจัดอาหารกลางวันให้นกั เรยี นในสังกัด ทงั้ นี้
ตงั้ แตป่ งี บประมาณ พ.ศ. 2557 – ปัจจุบัน นักเรียนระดบั อนุบาล ซ่งึ รวมเดก็ ในศูนยพ์ ัฒนาเดก็ เลก็ 8 และนกั เรียน
ในระดับประถมศึกษา ได้รบั จดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนนุ ค่าอาหารกลางวัน ปีงบประมาณละ 200 วนั ๆ
ละ 20 บาทต่อคน หรือคนละ 4,000 บาทต่อปี น่ันเอง

การพิจารณากาหนดค่าอาหารกลางวันนักเรียนสาหรับโรงเรียนประถมศึกษาในสังกัดสานักงาน
คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน ซ่ึงมีนักเรียนกลุ่มเป้าหมายในสังกัดจานวนมากท่ีสุด และอัตรา
ค่าอาหารกลางวันดังกล่าวถูกนาไปใช้กับนักเรียนในสังกัดของหน่วยงานภาครัฐอื่นด้วย โดยนักเรียน
กลุ่มเป้าหมายในการดาเนินงานโครงการอาหารกลางวัน ได้แก่ นักเรียนระดับชั้นอนุบาล 1 ถึง ชั้น
ประถมศึกษาปีที่ 6 จากมติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี 22 ตุลาคม 2556 ที่ได้ให้ความเห็นชอบให้สนับสนุน
งบประมาณรายจ่ายเพ่ือเป็นค่าอาหารกลางวันนักเรียน จานวน 20 บาทต่อคนต่อวัน โดยจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ผ่านกรมส่งเสริมการปกครอง
ท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ซ่ึงเป็นหน่วยงานต้นสังกัดของ อปท. ท้ังน้ี จะได้รับการจัดสรรงบประมาณใน
อัตราคนละ 20 บาท เป็นจานวน 200 วัน เพือ่ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจัดสรรต่อไปยังโรงเรียนต่าง ๆ
ในเขตพ้ืนท่ีรับผิดชอบ ท้ังนี้ นอกจากงบประมาณเงินอุดหนุนทั่วไปรายหัวดังกล่าวแล้ว โรงเรียนยังอาจได้รับเงิน
สนบั สนุนการดาเนนิ งานโครงการอาหารกลางวันจากเงินดอกผลกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวนั ซ่ึงทีผ่ า่ น
ๆ มากองทุนฯ มีการจัดสรรเงินผ่านโครงการต่าง ๆ ได้แก่ โครงการเงินทุนหมุนเวียนเพ่ือโครงการอาหาร
กลางวนั โครงการพฒั นาระบบสขุ าภบิ าลอาหารในโรงเรียน และ โครงการช่วยเหลือเด็กนักเรยี นขาดแคลน

ปี พ.ศ. 2563 ในคราวการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 ของสภาผู้แทนราษฎร ในวาระท่ีสอง ข้ันการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการ ซึ่งในการพิจารณา
ในรายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ

8 ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กเป็นสถานศึกษาท่ีให้การอบรมเลีย้ งดู จัดประสบการณแ์ ละส่งเสริมพัฒนาการ
การเรียนรู้ให้แก่กลุ่มเป้าหมายท่ีเป็นเด็กเล็กซึ่งมีอายุตั้งแต่ 2 – 5 ปี เพ่ือให้มีความพร้อม ด้านร่างกาย
อารมณ์ จิตใจ สงั คมและสตปิ ญั ญา

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 34 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอุดหนนุ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 สภาผู้แทนราษฎร มีการพิจารณาให้ความสาคัญกับ
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีสาหรับเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันนักเรียน มีกรรมาธิการ
หลายท่านอภิปรายและสอบถามสานักงบประมาณและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต่อประเด็นดังกล่าว จนที่
ประชุมมีข้อสังเกตเกี่ยวกับอัตราเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวัน กล่าวคือ ควรทบทวนและปรับปรุงอัตรำ
เงนิ อุดหนนุ อำหำรกลำงวันสำหรับเดก็ เลก็ เด็กอนบุ ำลและเดก็ ประถมศึกษำ ซึ่งปัจจุบนั ได้รับจัดสรรใน
อัตรำม้ือละ 20 บำทต่อคน โดยปรับให้สอดคล้องตำมดัชนีรำคำผู้บริโภค เพื่อให้องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิน่ สำมำรถหำผู้รับจ้ำงจัดทำอำหำรกลำงวันทีม่ ีคุณภำพให้แกเ่ ด็กและนักเรียน เนอ่ื งจำกอตั รำรำคำ
ต่อหน่วยค่ำอำหำรกลำงวันท่ีใช้จัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ทอ้ งถนิ่ มอี ตั รำต่ำเมื่อเปรียบเทียบดชั นีรำคำผบู้ ริโภค (สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2563, น. 244)

คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเม่ือวันท่ี 29 กันยายน 2563 ได้มีการพิจารณาผลวิเคราะห์
การบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวันของนักเรียนโรงเรียนประถมศึกษาท่ัวประเทศตามท่ี
กระทรวงศึกษาธิการเสนอ และมีมติเห็นชอบในหลักการการปรบั อัตราค่าอาหารกลางวันของนักเรียน และ
ให้กระทรวงศึกษาธิการรับความเห็นและข้อสังเกตของหน่วยงานที่เก่ียวข้อง ได้แก่ กระทรวงมหาดไทย
กระทรวงสาธารณสุข และคณะกรรมการบริหารกองทุนเพือ่ ความเสมอภาคทางการศึกษา รวมท้ังข้อสังเกต
และข้อเสนอแนะของสานักงบประมาณและสานักสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไป
ประกอบการพิจารณาในรายละเอียดของการปรับอัตราค่าอาหารกลางวันของนักเรียนและนาเสนอ
คณะรฐั มนตรีพิจารณาอกี ครัง้ หนึ่ง

ปี พ.ศ. 2564 กระทรวงศึกษาธิการในฐานะหน่วยงานเจ้าของเร่ืองจึงได้ดาเนินการภายใต้กรอบ
หลักการท่ีคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบดังกล่าวข้างต้น โดยได้ดาเนินการร่วมกับหน่วยงานต่าง ๆ ที่
เก่ียวข้อง จัดทาข้อมูลและนาเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาอีกครั้งเม่ือวันท่ี 9 ธันวาคม 2563
(กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) และคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเม่ือวันท่ี 9 กุมภาพันธ์ 2564 ได้พิจารณา
ข้อเสนอดังกล่าวและข้อมูลประกอบต่าง ๆ แล้ว จึงมีมติเห็นชอบให้ปรับอัตราค่าอาหารกลางวันของ
นักเรียนทุกคน ต้ังแต่เด็กเล็ก - ชั้นประถมศึกษาปีท่ี 6 เป็นอัตรา 21 บาทต่อคนต่อวันต้ังแต่ปีงบประมาณ
พ.ศ. 2565 เป็นต้นไป หรือได้รับการปรับเพิ่มเฉล่ียร้อยละ 5 ของอัตราเดิม เพ่ือให้สอดคล้องกับภาวะ
เศรษฐกิจ ค่าใช้จ่าย และค่าวัตถุดิบในการประกอบอาหารที่มีราคาสูงข้ึน และคานึงถึงปริมาณและคุณค่า
ทางโภชนาการในการประกอบอาหารกลางวันให้แก่นักเรียน (อนุชา บูรพชัยศรี, 2564) และคณะรัฐมนตรี
ยังได้เห็นควรให้หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องท่ีได้รับจัดสรรงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวัน ปรับมาใช้ในอัตรา
ดังกล่าวด้วยเพ่ือให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งค่าอาหารกลางวันเด็กนักเรียนดังกล่าว มีค่าบริหารจัดการใน
การประกอบอาหารในสัดส่วนท่ีเพียงพอท่ีหน่วยงานจะสามารถบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวันเด็ก
นกั เรียนให้มีคุณภาพ มีความคุ้มคา่ และเกิดประสิทธิภาพสูงสุด โดยแต่ละหน่วยงานสามารถบริหารจัดการ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 35 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนักเรียน

ได้ตามความเหมาะสมสอดคล้องกับขนาดโรงเรียนและจานวนนักเรียนในข้ันตอนการบริหารงบประมาณ
(สานักเลขาธกิ ารนายกรฐั มนตรี, 2564)

จากความเป็นมาของการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายสาหรับเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปรายการอาหาร
กลางวนั นักเรียนให้แกห่ น่วยงานต่าง ๆ ที่รบั ผิดชอบดาเนนิ โครงการอาหารกลางวันนักเรยี นตามลาดับเวลา
ดังกล่าวมาข้างต้น โดยมีการปรับปรุงเพิ่มอัตราค่าอาหารกลางวันนักเรียน (บาท/คน/วัน) ที่ใช้เป็นเกณฑ์
จัดทาคาขอและพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีตามสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม รายได้
และกาลังเงินของรัฐบาล ฯลฯ ซ่ึงปรับเพิ่มจากอัตรา 5 บาทต่อคนต่อวนั ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2544 เป็น
21 บาทต่อคนต่อวันในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ซึ่งอัตราใหม่ตามมติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันที่ 9 กุมภาพันธ์
2564 จะเริ่มใช้ตั้งแตป่ ีงบประมาณ พ.ศ. 2565 เป็นต้นไป

ทั้งนี้ จากลาดับของพัฒนาการโครงการอาหารกลางวันนักเรียน โดยเฉพาะการกาหนดอัตราค่าอาหาร
กลางวันนักเรียน เพ่ือใช้เป็นเกณฑ์จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันและเหตุการณ์
สาคัญ ๆ ท่ีเกิดขึ้นซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงตามนโยบายและมติคณะรัฐมนตรี รวมท้ังปัจจัยแวดล้อมต่าง ๆ ดังน้ัน
เพ่ือเป็นการประมวลสรุปผลการวิเคราะห์จุดที่สาคัญของเหตุการณ์ต่าง ๆ ดังกล่าวซ่ึงมีการปรับเปล่ียนไปตาม
เวลา สาหรับนามาสังเคราะห์เพื่อให้เห็นพัฒนาการที่เกิดขึ้นตามลาดับเวลาและเหตุการณ์ (time and events)
จงึ จดั ทาแผนผงั ของประเด็นวิเคราะห์ดังกล่าวตามลาดับเวลา (Timeline) ดงั ภำพท่ี 3.1

ตรา พรบ.กองทุนเพือ่ ครม.เห็นชอบเพิม่ สภาผ้แู ทนราษฎรมีขอ้ สงั เกตให้ ครม.พิจารณาปรับ
โครงการอาหารกลางวัน เงินอุดหนุน เป็น 10 เงินอดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั ตามดัชนผี ู้บรโิ ภค
โรงเรียนประถมศกึ ษา บาท/คน/วนั
พ.ศ. 2535 ครม.เห็นชอบเพิ่มเงินอุดหนนุ
เปน็ 20 บาท/คน/วัน
ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร บ ริ ห า ร

กองทุนฯกาหนดให้ นร.

กลุ่มเป้าหมายได้รับเงิน

ปี อพดุ .หศน. ุน2520304วันๆ2ล5ะ356 2545 2552 2557 2563 2564

บาท/คน/ปี

00 วัน ๆ ล ะ 5 บ าท / ครม.เห็นชอบเพิม่ เงินอดุ หนุน 9 ก.พ. 64 ครม.เหน็ ชอบ
คคนณ/ปะีกรรมการบรหิ ารกองทนุ ฯ เปน็ 13 บาท/คน/วัน เพ่มิ เงินอดุ หนนุ เป็น 21
รกาาพหรนบด.ใกหอ้ งนทรุน.กเพลมุ่ือ่ เป้าหมายไดร้ บั เงิน บาท/คน/วัน
โคอรุดงหกนาุนรอ2า0ห0ารวกันลๆางลวะนั 5 บาท/คน/วัน

โรงเรยี นประถมศกึ ษา

พ.ศ.ภ2ำ5พ3ท5่ี 3.1 พฒั นาการของการปรบั อัตราค่าอาหารกลางวนั นักเรียนตามลาดบั เวลา (Timeline)

(Timeline)

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 36 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นักเรยี น

3.2 กำรวเิ ครำะห์แหลง่ เงินและแนวทำงกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเปน็ เงินอดุ หนนุ ค่ำอำหำร
กลำงวันนกั เรียน

โครงการอาหารกลางวันนักเรียนมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการ
ในเด็กนักเรียน (กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) ท้ังน้ี เพื่อให้การดาเนินโครงการเกิดผลสัมฤทธ์ิเป็นรูปธรรม
ตามวัตถุประสงค์ดังกล่าว รัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐท่ีเก่ียวข้องจึงได้สนับสนุนการดาเนินโครงการด้วย
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันให้แก่กลุ่มเป้าหมายของโครงการ ได้แก่
นักเรียนระดับชนั้ อนุบาลถึงชั้นประถมศึกษาปที ่ี 6 ตามอตั ราทกี่ าหนดซึ่งในระยะเรม่ิ ตน้ จากดั กลุ่มเป้าหมาย
ดงั กล่าวเป็นนกั เรียนในโรงเรยี นประถมศกึ ษาท่มี ีภาวะทุพโภชนาการและขาดแคลนอาหารกลางวัน และให้
การสนับสนุนงบประมาณเป็นค่าอาหารกลางวันของนักเรียนในอัตรา 5 บาทต่อคนต่อวันในปีงบประมาณ
พ.ศ. 2544 และมีการปรับเพ่ิมอัตราดังกล่าวข้ึนมาตามสภาพสังคม เศรษฐกิจ และกาลังเงินแผ่นดิน โดย
ล่าสุดคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเม่ือวันท่ี 9 กุมภาพันธ์ 2564 ได้มีมติเห็นชอบให้ปรับอัตราค่าอาหาร
กลางวันของนักเรียนทุกคน ต้ังแต่เด็กเล็ก - ชั้นประถมศึกษาปีท่ี 6 จากเดิม อัตรา 20 บาทต่อคนต่อวนั เป็น อัตรา
21 บาทตอ่ คนต่อวนั หรือเพ่ิมข้นึ 1 บาท เป็นจานวนวันที่จดั สรรเท่าเดิม คอื ปกี ารศกึ ษาละ 200 วัน

ท้ังนี้ ในคราวการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 รัฐบาลจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายให้แก่หน่วยรับงบประมาณสาหรับเป็นค่าอาหารกลางวันของนักเรียนในสังกัดในอัตรา
20 บาทต่อคนต่อวัน เป็นจานวน 200 วัน โดยจัดสรรให้แก่กลุ่มเป้าหมายนักเรียนระดับช้ันอนุบาลถึงชั้น
ประถมศกึ ษาปีท่ี 6 ท้งั สิน้ จานวน 5,894,420 คน ในโรงเรียนหรอื สถานศกึ ษารวมจานวน 49,861 แหง่ รวม
เป็นเงินจานวนท้ังสิ้น 25,436.3040 ล้านบาท (อนุชา บูรพชัยศรี, 2564) ซ่ึงจาแนกเป็นงบประมาณ
รายจ่ายที่จัดสรรให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น จานวน 23,561.9212 ล้านบาท ซ่ึงจะจัดสรรต่อไป
ให้แก่โรงเรียนและสถานศึกษาต่าง ๆ และงบประมาณรายจ่ายที่จัดสรรให้แก่สานักปลัดกระทรวง
ศึกษาธิการ ซ่ึงเป็นต้นสังกัดของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน เพื่อจัดสรรต่อไปให้แก่
นักเรียนของโรงเรยี นหรือสถานศึกษาเอกชน จานวน 1,874.3828 บาท ตามตำรำงท่ี 3.1

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 37 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวนั นกั เรยี น

ตำรำงที่ 3.1 งบประมาณรายจ่ายทีจ่ ดั สรรเป็นเงนิ อดุ หนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน

ปงี บประมาณ พ.ศ. 2561 – 2564 จาแนกตามหนว่ ยรบั งบประมาณ

หน่วย: ลา้ นบาท

ปงี บประมาณ พ.ศ. องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ * สานกั งานปลดั กระทรวง

ศึกษาธิการ**

2561 22,979.5556 n.a.

2562 22,627.7097 1,829.9840

2563 22,565.4656 1,843.2960

2564 23,561.9212 1,874.3828

ที่มา *งบประมาณรายจ่ายท่ีจัดสรรเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (เงินอุดหนุนสาหรับ

อาหารกลางวัน) ตามประกาศคณะกรรมการการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

เร่ือง หลักเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนท่ัวไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปีงบประมาณ

พ.ศ. 2560 – 2563 และเอกสารสรุปขา่ วการประชมุ คณะรฐั มนตรี วนั ที่ 9 กุมภาพนั ธ์ 2564

**งบประมาณรายจ่ายท่ีจัดสรรเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปให้แก่สานักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ (โครงการ

พัฒนาคนตลอดช่วงวัย เป็นเงินอุดหนุนทั่วไป รายการเงินอุดหนุนโครงการอาหารกลางวัน) ตามเอกสาร

งบประมาณ ฉบับที่ 3 ฉบับปรับปรุงตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ

พ.ศ. 2562 - 2564 เล่มท่ี 10 กระทรวงศึกษาธิการ และเอกสารสรุปข่าวการประชุมคณะรัฐมนตรี

วนั ที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564

นอกจากโครงการอาหารกลางวันนักเรียนได้รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายดังกล่าวข้างต้นแล้ว
โรงเรียนหรือสถานศึกษาซึง่ เป็นหน่วยดาเนินโครงการดังกล่าวยงั อาจได้รับเงินสนับสนุนการดาเนินโครงการ
อาหารกลางวันนักเรียนจากแหล่งเงินอื่น เช่น กองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา
เงินนอกงบประมาณต่าง ๆ เช่น เงินบริจาค เงินสนับสนุนจากภาคเอกชน เป็นต้น โดยการสนับสนุนด้านการเงิน
จากกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา9 ซ่ึงคณะกรรมการบริหารกองทุนดังกล่าว
จะอนุมัติจัดสรรงบประมาณจากเงินดอกผลกองทุนให้แก่โรงเรียนเพ่ือสนับสนุนกิจกรรมต่าง ๆ ที่เก่ียวข้อง
กับโครงการอาหารกลางวันนักเรียน เช่น โครงการสนับสนุนภาวะโภชนาการนักเรียนบ้านไกลพักนอนของ
กองบัญชาการตารวจตระเวนชายแดน สานักงานตารวจแห่งชาติ (สตช.) โครงการส่งเสริมผลผลิตเพื่อ
อาหารกลางวันในโรงเรียน และโครงการส่งเสริมสนับสนุนการบริหารจัดการอาหารกลางวันนักเรียนใน
โรงเรียนของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานและสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษา

9 กองทุนท่ีจัดตั้งขึ้นตามมาตรา 4 ของพระราชบัญญัติกองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันใน
โรงเรียนประถมศกึ ษา พ.ศ. 2535

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 38 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ คา่ อาหารกลางวนั นกั เรียน

เอกชน สาหรับโรงเรียนหรือสถานศึกษาในสังกัดของหน่วยงานดังกลา่ วนาไปใช้ในการเพิ่มประสิทธิภาพของ
การบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวัน โดยพบว่าในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 กองทุนดังกล่ำวมี
กำรจัดสรรงบประมำณจำกเงินดอกผลกองทุนให้กับโรงเรยี น จำนวน 2,547 แห่ง หรือคิดเป็นร้อยละ 15.94 ของ
จำนวนโรงเรียนท่ีจัดทำคำขอรับกำรจัดสรรเงินจำกกองทุน จำนวน 15,979 แห่ง และเป็นจำนวนเงินท่ีกองทุน
จัดสรรรวม 174,651,450 บำท หรือคิดเป็นร้อยละ 12.66 ของจำนวนวงเงินที่ย่ืนขอจำนวน 1,379,961,543
บำท ซ่งึ เป็นอตั รำทค่ี ่อนขำ้ งนอ้ ยเมือ่ เปรียบเทียบกบั คำขอหรือควำมต้องกำร รายละเอียดตามตำรำงที่ 3.2

ตำรำงที่ 3.2 การจัดสรรงบประมาณจากเงินดอกผลกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน
ประถมศกึ ษา ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จาแนกตามโครงการและหน่วยงานต้นสงั กดั โรงเรยี น
หนว่ ยงบประมาณ: บาท

โครงกำรและหนว่ ยงำนตน้ สังกดั โรงเรยี น ขอรบั กำรสนับสนุน กำรจัดสรรงบประมำณ

โรงเรยี น จำนวนเงิน โรงเรียน จำนวนเงิน

รวม 15,979 1,379,961,543 2,547 174,651,450

1.โครงการสนบั สนนุ ภาวะโภชนาการนักเรียน

บา้ นไกลพกั นอน

-กองบัญชาการตารวจตระเวนชายแดน สตช. 65 17,128,000 65 17,128,000

2.โครงการสง่ เสรมิ ผลผลิตเพื่ออาหารกลางวนั

ในโรงเรยี น

-สานกั งานคณะกรรมการการศึกษาข้นั พน้ื ฐาน 4,696 523,643,080 540 39,841,500

-สานกั งานคณะกรรมการสง่ เสริมการศึกษาเอกชน 1 254,500 1 254,500

3.โครงการส่งเสริมสนับสนนุ การบรหิ าร

จัดการอาหารกลางวันนักเรียนในโรงเรยี น

3.1 กิจกรรมลดปญั หาทุพโภชนาการ

-สานักงานคณะกรรมการการศึกษาขัน้ พ้ืนฐาน 1,769 137,691,770 695 26,804,560

-สานกั งานคณะกรรมการสง่ เสริมการศึกษาเอกชน 13 3,929,197 12 1,011,740

3.2 กจิ กรรมพัฒนาระบบสุขาภิบาลอาหารทีด่ ี

-สานักงานคณะกรรมการการศึกษาขนั้ พื้นฐาน 5,266 393,475,177 572 41,894,743

-สานกั งานคณะกรรมการสง่ เสริมการศึกษาเอกชน 6 408,030 1 28,061

3.3 กจิ กรรมพฒั นาระบบน้าดื่มสะอาดใน

โรงเรียน

-สานักงานคณะกรรมการการศึกษาขน้ั พน้ื ฐาน 4,148 302,337,789 647 46,834,846

-สานกั งานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน 15 1,094,000 14 853,500

ทม่ี าของข้อมูล: สานกั งานกองทนุ เพ่ือโครงการอาหารกลางวัน กระทรวงศกึ ษาธกิ าร, ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 39 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวนั นกั เรียน

นอกจากเงินจากดอกผลของกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวนั ในโรงเรยี นประถมศกึ ษาที่โรงเรยี น
หรือสถานศึกษาได้รับจัดสรรสาหรับใช้ในกิจกรรมเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของการบริหารจัดการโครงการ
อาหารกลางวันแล้ว โรงเรียนหรือสถานศึกษาบางแห่งยังได้รับเงินนอกงบประมาณต่าง ๆ เช่น เงินบริจาค
เงินสนับสนุนจากภาคเอกชน เป็นต้น และหรืออาหาร วัตถุดิบในการประกอบอาหาร และปัจจัยเพ่ือ
สนับสนุนโครงการอาหารกลางวันของโรงเรียนเป็นครั้งคราวอีกด้วย (สวรรค์สวาท แน่นหนา,จุรีรัตน์ หวัง
นริ ัติศัย, 2563) รวมท้ังมีบางส่วนนาเงนิ นอกงบประมาณประเภทเงนิ รายได้สถานศึกษาเพื่อโครงการอาหาร
กลางวัน ซึ่งเป็นเงินท่ีได้รับจากการขายอาหารกลางวันให้กับนักเรียนในแต่ละวัน การรับจากค่าอาหารที่เก็บจาก
นักเรียน ครู อาจารยแ์ ละเงินบริจาคเพื่ออาหารกลางวัน (สานกั งานกองทนุ เพอ่ื โครงการอาหารกลางวัน, 2564, น.6 )

กล่าวโดยสรุป โครงการอาหารกลางวันนักเรียนได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายสาหรับเป็น
ค่าอาหารกลางวันตามจานวนกลุ่มเป้าหมายในอัตราที่กาหนด เพื่อเปน็ ค่าใช้จา่ ยหลักในการดาเนินโครงการ
นอกจากนี้ยังอาจได้รับจัดสรรเงินจากแหล่งอื่น กล่าวคือ เงินนอกงบประมาณ เช่น เงินบริจาค เงิน
สนบั สนนุ จากภาคเอกชน เงนิ รายได้สถานศึกษา ตลอดจนได้รบั เงินนอกงบประมาณจากเงนิ จากดอกผลของ
กองทุนเพ่ือโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา สาหรับนามาใช้จ่ายเพ่ือสนับสนุนในดาเนิน
โครงการอาหารกลางวันนักเรียน ท้ังน้ี สรุปแหล่งเงินและแนวทางการจัดสรรเงินอุดหนุนเป็นค่าอาหาร
กลางวันนักเรียนในปัจจบุ ัน ปรากฏตามภำพท่ี 3.2

งบประมำณรำยจำ่ ยเงนิ
อุดหนนุ เป็นค่ำอำหำร
กลำงวันผำ่ น อปท. และ
กระทรวงศึกษำธิกำร

โครงกำรอำหำร
กลำงวนั นกั เรียน
ของโรงเรียน/

สถำนศึกษำ

เงินดอกผลกองทนุ เงินนอกงบประมำณ
เพอื่ โครงกำรอำหำร ประเภทเงนิ รำยได้
กลำงวนั ในโรงเรยี น สถำนศึกษำ และเงนิ

ประถมศกึ ษำ บริจำค

ภำพท่ี 3.2 แหล่งเงินและแนวทางการจัดสรรเงินอุดหนนุ เปน็ ค่าอาหารกลางวนั นกั เรียน
ของโรงเรยี นหรือสถานศึกษาในปจั จุบัน

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 40 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

3.3 กำรวเิ ครำะห์ปรมิ ำณควำมตอ้ งกำรพลังงำนและสำรอำหำรของเดก็ วัยเรียนจำกอำหำรกลำงวัน
การดาเนินโครงการอาหารกลางวันนักเรียนให้บรรลุวัตถุประสงค์ กล่าวคือ เพื่อแก้ไขปัญหาการ

ขาดสารอาหารและภาวะทุพโภชนาการในเด็กนักเรียน (กระทรวงศึกษาธิการ, 2563) กลุ่มเป้าหมายของ
โครงการ คือ นักเรียนระดับช้ันอนุบาลถึงชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 ต้องได้รับพลังงานและสารอาหา รใน
ปริมาณและคุณภาพท่ีเหมาะสมตามมาตรฐานของช่วงวัยที่กาหนด ทั้งนี้ พลังงานและสารอาหารดังกล่าว
มีความสัมพันธ์กับอัตราค่าอาหารกลางวันที่รัฐบาลจะจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อเป็นเงินอุดหนุน
ค่าอาหารกลางวันของนักเรียนด้วย ดังน้ัน เพ่ือวิเคราะห์ต้นทุนของอัตราค่าอาหารกลางวันที่เหมาะสมกับ
ช่วงวัยเด็กนักเรียนและดัชนีราคาผู้บริโภคที่ปรับเปลี่ยนไปตามสภาพเศรษฐกิจและสังคม จาเป็นที่ต้อง
วิเคราะหค์ วามต้องการสารอาหารของนกั เรียนซึ่งเปน็ กลมุ่ เปา้ หมายของโครงการ

3.3.1 อาหารและสารอาหารท่จี าเปน็ ของนักเรียน
กลุ่มเป้าหมายของโครงการอาหารกลางวันนักเรียนเป็นเด็กวัยเรียนซ่ึงเป็นช่วงวัยท่ีร่างกายมี
การเจรญิ เติบโตอย่างรวดเร็ว และอาหารเป็นปัจจัยสาคัญต่อโครงสร้างร่างกาย สติปัญญา และสุขภาพของ
เดก็ วัยดงั กลา่ ว โดยควรได้รับอาหารใหค้ รบ 5 หมู่ ตามภำพที่ 3.3

ภำพที่ 3.3 อาหาร 5 หมู่สาหรบั กลุ่มเปา้ หมายตามโครงการอาหารกลางวันนกั เรยี น

โดยการได้รับอาหารในแต่ละหมู่ต้องมีความหลากหลายและเพียงพอเพ่ือให้เดก็ วัยเรียน สมองดีฉลาดเรยี นรู้
เร็วมีพัฒนาการได้อย่างเหมาะสมตามวัย มีการสร้างภูมิต้านทานโรคไม่เจ็บป่วยบ่อย ร่างกายเจริญเติบโต
สมส่วน และระบบตา่ งๆ ทางานได้อยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ (สานกั โภชนาการ กรมอนามัย, น.1-2)

นอกจากน้ี อาหารแต่ละชนิดมีปริมาณสารอาหารแตกต่างกันไป โดยสารอาหารมีท้ังหมด 6 ชนิด คือ
คารโ์ บไฮเดรต โปรตีน ไขมัน วิตามิน แร่ธาตุ และน้า ไม่มีอาหารชนิดใดท่ีมีสารอาหารครบท้ัง 6 ชนิด ดังน้นั เด็ก

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 41 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอดุ หนนุ คา่ อาหารกลางวนั นักเรียน

นักเรียนจึงต้องรับประทานอาหารให้ครบ 5 หมู่ โดยแต่ละหมู่ให้หลากหลายชนิดและปริมาณท่ีเพียงพอกับ
ความต้องการของร่างกายในเด็กวัยเรยี นด้วย

3.3.2 หลกั การจัดอาหารกลางวนั นกั เรียน
โดยท่ัวไปความต้องการพลังงานและสารอาหารของเด็กวัยเรียน ข้ึนกับชนิดและปริมาณอาหาร
ทเ่ี หมาะกับวัยเรยี นที่ควรรับประทานใน 1 วนั โดยสามารถจาแนกเด็กวัยเรียนเป็น 3 ช่วงอายุ และสถานภาพทางเพศ
ซง่ึ จากการศึกษาพบความตอ้ งการพลังงานท่ีเดก็ วัยเรยี นควรไดร้ ับตอ่ วัน ตามตำรำงท่ี 3.3

ตำรำงที่ 3.3 ผลการวิเคราะหป์ รมิ าณความตอ้ งการพลงั งานและสารอาหารของเด็กวยั เรยี น จาแนกตามอายุ

อำยุ ความตอ้ งการพลังงาน (กโิ ลแคลอรตี อ่ วนั )

เพศชาย เพศหญงิ

9 – 12 ปี 1700 1600

13 – 15 ปี 2100 1800

16 – 18 ปี 2300 1850

ท่ีมา: สานักโภชนาการ กรมอนามยั กระทรวงสาธารณสุข (2558, น.11)

ทั้งนี้ สาหรับเด็กเล็กวยั ก่อนเรียนที่มีช่วงอายุ 1 - 3 ปี พบว่ากลุ่มเป้าหมายดังกล่าวควรได้พลังงาน
วันละ 1,300 กิโลแคลอรีหรือประมาณ 100 กิโลแคลอรีต่อกิโลกรัมน้าหนักตัว ซ่ึงได้จากข้าว แป้ง น้าตาล
และไขมัน และควรได้รับโปรตีนวันละ 20-25 กรัม หรือประมาณ 1.8 กรัมต่อกิโลกรัมน้าหนักตัว และแร่
ธาตุต่างๆ ที่จาเป็น ได้แก่ แคลเซียมและฟอสฟอรัส ซ่ึงต้องการสาหรับการสร้างกระดูกและฟันอาหารที่มี
แคลเซียมสงู รวมทงั้ แมกนเี ซียมและเหลก็ ซ่ึงตอ้ งการสาหรบั การสรา้ งฮโี มโกลบนิ ในเม็ดเลือดแดง ตลอดจน
เด็กวัยดังกล่าวยังต้องการวิตามินต่างๆ ได้แก่ วิตามินเอ วิตามินดี วิตามินซี และวิตามินบีต่างๆ (นิธิยา
รัตนาปนนท์, น.1)

จากผลการวิเคราะห์ความต้องการพลังงานและสารอาหารของเด็กวัยเรียนดังกล่าวข้างต้น นาไปสู่
การจัดอาหารกลางวันท่ีเหมาะสมสอดคล้องกัน โดยการจัดอาหารกลางวันให้แก่เด็กวัยเรียนควรครบ 5
กลุ่ม ได้แก่ ได้แก่ กลุ่มข้าว-แป้ง กลุ่มผัก กลุ่มผลไม้ กลุ่มเน้ือสัตว์ และกลุ่มนม เพ่ือให้ได้พลังงานและ
สารอาหารที่เพียงพอกับความต้องการของร่างกาย ได้แก่ คาร์โบไฮเดรตโปรตีน ไขมัน ไอโอดีน เหล็ก
แคลเซียม วิตามินเอ วิตามินบี1 วิตามินบี2 วิตามินบี6 วิตามินบี12 และโฟเลท10 เป็นต้น ซ่ึงการได้รับ
สารอาหารอยา่ งสมดลุ เปน็ ผลใหเ้ ด็กมีการเจริญเติบโตดี

10 โฟเลท ( Folate ) เป็นวิตามินชนิดเดียวกับกรดโฟลิกซ่ึงมีความสาคัญต่อทารกในครรภ์ และ
ช่วยสร้างเม็ดเลือดแดงและหลอดประสาทของทารกพัฒนาไปยังสมองและไขสันหลัง พบในอาหารตาม
ธรรมชาติ เช่น พืชใบเขยี วและผลไม้ เป็นตน้

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 42 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อดุ หนุนคา่ อาหารกลางวนั นกั เรียน

การจัดอาหารกลางวันเด็กวัยเรียนตามพลังงานและสารอาหาร โดยควรสอดคล้องกับความต้องการ
ของร่างกาย ซ่ึงจากผลการศึกษาของสานักโภชนาการ กรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุข (2558, น.11) พบว่าสัดส่วน
ร้อยละระหว่างคำร์โบไฮเดรต : โปรตีน : ไขมัน ของพลังงานท้ังหมดท่ีร่างกายของเด็กวัยเรียนควรได้รับต่อวัน
ควรเป็นร้อยละ 55 – 69 : 10 – 15 : 25 – 30 ตามลาดับ ตามภำพที่ 3.4

ภำพท่ี 3.4 อัตราสว่ นของอาหารกลางวนั เดก็ วัยเรยี นตามพลงั งานและสารอาหารต่อวนั

ขณะที่อาหารซ่ึงควรหลีกเล่ียงไม่จัดให้เป็นอาหารกลางวันสาหรับเด็กนักเรียนรับประทาน ได้แก่
อาหารหมักดองต่างๆ อาหารท่ีปรุงไม่สุก หรือสุกๆ ดิบๆ อาหารท่ีมีรสจัด และเคร่ืองด่ืมประเภทน้าชาและกาแฟ
ซึง่ อาหารตา่ ง ๆ ดงั กล่าวมาไมเ่ หมาะสมกับระบบยอ่ ยอาหารของเด็ก (นิธยิ า รตั นาปนนท,์ อา้ งแล้ว)

3.4 ผลกำรวิเครำะห์ต้นทุนและอัตรำค่ำอำหำรกลำงวันนกั เรยี น
การจัดอาหารกลางวันนักเรียนท่ีมีปริมาณและคุณภาพที่เพียงพอกับจานวนกลุ่มเป้าหมาย

ตลอดจนมีความสอดคล้องตามความต้องการพลังงานและสารอาหารของร่างกายของกลุ่มเป้าหมายซ่ึงเป็น
เด็กนักเรียนดังกล่าวข้างต้น โดยเป็นหลักการสาคัญของการวิเคราะห์ต้นทุนและอัตราค่าอาหารกลางวันท่ี
เหมาะสมสาหรับกลุ่มเป้าหมายของโครงการอาหารกลางวันนักเรียนซึ่งกาหนดให้กลุ่มเป้าหมายสมควร
ได้รับพลงั งานและสารอาหารท่ีเหมาะสมในแต่ละชว่ งอายุ ขณะเดียวกันควรมีพิจารณาให้มีความสอดคล้อง
กับขนาดของโรงเรียนหรือสถานศึกษาซ่ึงจาแนกตามจานวนนักเรียน เน่ืองจากขนาดของโรงเรียนมี
ความสัมพันธ์กับต้นทุนการประกอบอาหารกลางวันตามหลักการประหยัดจากขนาด (economies of scale)
ซ่ึงผู้ศึกษาจะกล่าวถึงต่อไป ทั้งน้ี ผู้ศึกษาได้นาผลการวิเคราะห์ต้นทุนและอัตราค่าอาหารกลางวันของ
องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563, น.28 - 38) ซ่ึงใช้แนวทางการคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวัน

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 43 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อดุ หนุนคา่ อาหารกลางวนั นักเรียน

ของนักเรียนท่ีสอดคล้องตามหลักการดังกล่าวมาและมีการศึกษาเปรียบเทียบและหรือต่อยอดจาก วิธีการ
คานวณของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน (สพฐ.) กระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งมีการศึกษาและจัดทา
ข้ึนในปี พ.ศ. 2563 สาหรับเสนอคณะรัฐมนตรีเพ่ือขอความเห็นชอบปรับค่าอาหารกลางวันของนักเรียน ทั้งน้ี
หลกั การ แนวทาง และสาระสาคัญของการคานวณต้นทนุ อาหารกลางวนั ของนักเรียน ดังนี้

3.4.1 หลกั และแนวทำงกำรวิเครำะหต์ ้นทนุ และอตั รำคำ่ อำหำรกลำงวันนกั เรยี น
องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) จัดทาและเผยแพร่รายงาน เรื่อง งบประมาณ

โครงการอาหารกลางวนั โรงเรียน ซ่ึงมีการวิเคราะห์ต้นทุนการประกอบอาหารกลางวัน และศึกษาวเิ คราะห์
เปรียบเทียบและต่อยอดจากข้อเสนอเกี่ยวกับต้นทุนและอัตราค่าอาหารกลางวันนักเรียนของสานักงาน
คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน กระทรวงศึกษาธิการ (2563) เพ่ือจัดทาเป็นข้อเสนอเก่ียวกับอัตรา
ค่าอาหารกลางวันนักเรียนสาหรับเป็นทางเลือกในการพิจารณาปรับปรุงอัตราค่าอาหารกลางวันนักเรียนที่เหมาะสม
กับสภาพแวดล้อมในปัจจุบันต่อไป ทั้งน้ี การวิเคราะห์ต้นทุนดังกล่าวมีหลักและแนวทางการวิเคราะห์ต้นทุน
การประกอบอาหารกลางวันนักเรียน สรปุ ได้ ดังนี้

(1) ต้นทุนค่าวัตถุดิบที่ใช้ประกอบอาหารกลางวันต้องมีความสอดคล้องกับปริมาณความ
ต้องการพลังงานและสารอาหาร โดยการคานวณต้นทุนค่าอาหารกลางวันของนักเรียนมีการพิจารณาปรับ
ต้นทนุ ค่าวัตถุดิบท่ีใชป้ ระกอบอาหารกลางวันให้สอดคล้องกับปริมาณความตอ้ งการพลงั งานและสารอาหาร
ของนักเรียนซึ่งมีความแตกต่างกันตามช่วงอายุ โดยมีการจาแนกต้นทุนค่าวัตถุดิบท่ีใช้ประกอบอาหาร
กลางวันเป็น 4 ระดับช้ันนักเรียน ได้แก่นักเรียนก่อนปฐมศึกษา หรือชั้นอนุบาล นักเรียนช้ันประถมศึกษา
ตอนต้นหรือชั้นประถมศึกษาปีท่ี 1 - 3 นักเรียนชั้นประถมศึกษาตอนปลายหรือช้ันประถมศึกษาปีที่ 4 - 6
และนกั เรียนช้นั มธั ยมศกึ ษาตอนตน้ หรอื หรอื ชน้ั มัธยมศึกษาปที ่ี 1 - 3 11

(2) ปรับราคาค่าวัตถุดิบที่ใช้ประกอบอาหารกลางวันให้มีความสะท้อนถึงระดับราคาท่ี
แทจ้ ริง (ระดบั ราคาเฉล่ียตลอดทงั้ ปี) และราคาวตั ถุดบิ ตามราคาตลาดท่กี ระทรวงพาณิชย์อา้ งอิง

(3) ปรับต้นทุนค่าจ้างผู้ประกอบอาหารให้สอดคล้องตามจานวนนักเรียน โดยการจาแนก
ต้นทุนคา่ จา้ งผู้ประกอบอาหารตามขนาดโรงเรียน

11 การศึกษาคร้ังนี้ ขยายให้ครอบคลุมถึงนักเรียนระดับชั้นมัธยมศึกษาตอนต้น (ม.1 – ม.3)
เนื่องจากกระทรวงศึกษาธิการมีข้อเสนอจะขอขยายเกณฑ์กลุ่มอายุนักเรียนท่ีได้การจัดสรรงบประมาณ
รายจ่ายตามโครงการอาหารกลางวันจากเดิมที่จัดสรรให้สาหรับเด็กระดับประถมศึกษาปีที่ 1-6 เป็น
การขยายเพ่ิมเพ่ือให้ครอบคลุมเด็กนักเรียนมากข้ึน โดยเริ่มตั้งแต่นักเรียนในระดับอนุบาลไปจนถึง
มัธยมศึกษาปีท่ี 3 ทั้งนี้ มีเหตุผลสนับสนุน กล่าวคือ มีกลุ่มโรงเรียนขยายโอกาสที่มีจัดการเรียนการสอน
ตั้งแต่ระดับอนุบาลไปจนถึงมัธยมศึกษาปีท่ี 3 ด้วย ดังนั้น จึงควรให้เด็กทุกคนในโรงเรียนได้รับโอกาสการ
เตมิ เต็มอาหารตามหลกั โภชนาการครบทุกวันเช่นเดียวกนั

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 44 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่อื การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงนิ อุดหนุนค่าอาหารกลางวนั นกั เรยี น

หลักและแนวทางดังกล่าวข้างต้นมีความสอดคล้องตามข้อสังเกตของมติค ณะรัฐมนตรี
เม่ือวันท่ี 29 กันยายน 2563 ทั้งนี้ ผลการคานวณต้นทุนหรืออัตราค่าอาหารกลางวันของนักเรียนท่ี
สอดคล้องกบั ปริมาณความตอ้ งการพลังงานและสารอาหาร โดยจาแนกตามช่วงระดับช้นั ของนักเรยี น ขนาด
โรงเรียน และความสอดคล้องกับความผนั แปรของราคาวตั ถุดบิ ทใ่ี ชป้ ระกอบอาหารกลางวัน โดยในด้านของ
ต้นทุนผันแปร (Variable Cost) ซ่ึงเกิดข้ึนและมีการเปล่ียนแปลงเพิ่มลดตามการประกอบอาหารกลางวัน
ได้แก่ ค่าวัตถุดิบในการประกอบอาหารกลางวัน และค่าโสหุ้ย (Overhead Cost) หรือต้นทุนแฝงซ่ึงเป็น
ค่าใช้จ่ายท่ีเกิดขึ้นในการประกอบอาหารกลางวันและอยู่นอกเหนือจากค่าแรงงานทางตรงและค่าวัตถุดิบ
ทางตรง เช่น โรงเรียนท่ีตั้งอยู่ในพื้นท่ีห่างไกลและมีต้นทุนค่าใช้จ่ายในการด้านการขนส่งวัตถุดิบในการ
ประกอบอาหารกลางวันที่สูงกว่าปกติซึ่งในกรณีดังกล่าวอาจพิจารณาสนับสนุนค่าใช้จ่ายเพิ่มเติมด้วยการ
กาหนดใหอ้ ตั ราค่าโสหุ้ยในการประกอบอาหารกลางวนั ทสี่ งู กวา่ โรงเรยี นทัว่ ไป

3.4.2 ผลกำรวิเครำะห์ต้นทุนและอัตรำค่ำอำหำรกลำงวนั นกั เรยี น
(1) ต้นทนุ ผนั แปร (Variable Cost)
จากการวิเคราะห์ผลการคานวณต้นทุนผันแปรของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียน

ซ่ึงประกอบดว้ ยต้นทนุ ค่าวัตถดุ ิบ และตน้ ทุนค่าโสหุ้ย ในการประกอบอาหารกลางวันนักเรยี นของสานักงาน
คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน กระทรวงศึกษาธกิ าร (2563) ซึ่งไมไ่ ด้จาแนกตามระดับชั้น ทาให้ได้ค่า
ตน้ ทนุ ผนั แปรของการประกอบอาหารกลางวนั จำนวน 20.90 บำทตอ่ คนต่อวันตามตำรำงที่ 3.4

ตำรำงที่ 3.4 ตน้ ทนุ ผนั แปรของการประกอบอาหารกลางวันนักเรยี น จาแนกตามระดับชนั้ นกั เรยี น

ตน้ ทนุ ผันแปร กระทรวงศึกษำธกิ ำร องคก์ ำรยูนิเซฟประจำประเทศไทย

(บาท/คน/วนั ) อนุบำล-ป.6 อนุบำล ป.1-ป.3 ป.4-ป.6 ม.1-ม.3 คำ่ เฉลย่ี *

1. ต้นทุนค่าวตั ถุดิบ 18.90 15.87 18.36 20.68 24.70 19.90

2. ต้นทุนค่าโสหุ้ยใน 2.00 1.59 1.84 2.07 2.47 1.99

การประกอบอาหาร

รวม 20.90 17.45 20.19 22.75 27.17 21.90

ท่ีมำ: ปรบั ปรุงมาจากผลการศึกษาขององคก์ ารยนู ิเซฟประจาประเทศไทย (2563, น. 33)

หมำยเหตุ * = ค่าเฉล่ีย (Mean) เป็นค่ากลางที่ผู้ศึกษาคานวณจากค่าต้นทุนผันแปรของข้อเสนอสานักงาน

คณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน, กระทรวงศึกษาธิการ (2563) และผลการศึกษาของ

องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) ซ่ึงจาแนกตามระดับช้ันของนักเรียน จานวน 4

ระดับ โดยผู้ศึกษานาผลรวมที่ได้มาหารด้วยจานวนข้อมูล เพ่ือเป็นค่ากลาง ในกรณีที่

จาเปน็ ตอ้ งใชต้ ้นทุนผนั แปรของอาหารกลางวันเป็นคา่ เดียว

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 45 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายเพือ่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนุนคา่ อาหารกลางวันนักเรยี น

ขณะที่องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) วิเคราะห์ต้นทุนผันแปร โดยการจาแนก
ตามระดับชั้น 4 กลุ่ม ได้แก่ นักเรียนชั้นอนุบาล ป.1-ป.3 ป.4-ป.6 และ ม.1-ม.3 ทาให้ได้ค่าต้นทุนผันแปรที่มี
ความละเอียดเพิ่มข้ึนและสอดคล้องตามความแตกต่างของนักเรียนซ่ึงในแต่ละช่วงวัยตามระดับชั้นเรียน
(เด็กเล็กและเด็กโต) ท่ีทาให้ปริมาณความต้องการพลังงานและสารอาหารมีความแตกต่างกันไปตามช่วงวัย
ดว้ ย โดยค่าต้นทนุ ผันแปรของการประกอบอาหารกลางวันของนกั เรยี น 4 กลุ่ม ได้แก่ ชั้นอนุบาล ป.1-ป.3 ป.
4-ป.6 และ ม.1-ม.3 เป็นจำนวน 17.45 20.19 22.75 และ 27.17 บำทต่อคนต่อวันตำมลำดับ
รายละเอียดของคา่ ต้นทนุ ผนั แปรดงั กลา่ วตามตารางที่ 3.4 ขา้ งต้น

อน่ึง เพื่อให้สามารถวิเคราะห์เปรียบเทียบค่าต้นทุนผันแปรของการประกอบอาหารกลางวัน
นักเรียนของทั้งสองหน่วยงานตามตำรำงที่ 3.3 ข้างต้นได้ ผู้ศึกษาจึงคานวณหาค่าเฉล่ีย (Mean)12 ของ
ต้นทุนผันแปรขององค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทยซ่ึงจาแนกตามระดับช้ันของนักเรียนเป็น 4 กลุ่ม โดย
พบว่า ค่าเฉล่ียของต้นทุนผันแปรของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียนขององค์การยูนิเซฟประจา
ประเทศไทย เท่ำกับ 21.90 บำทต่อคนต่อวันสูงกว่าต้นทุนผันแปรของสานักงานคณะกรรมการการศึกษา
ขน้ั พนื้ ฐาน กระทรวงศึกษาธกิ าร (20.90 บาท/คน/วนั ) เท่ากบั 1 บาท หรือสงู กว่าคิดเป็นรอ้ ยละ 4.78

(2) ต้นทนุ คงที่ (Fixed Cost)
จากการวิเคราะห์ผลการคานวณต้นทุนคงที่ของการประกอบอาหารกลางวันนักเรียน ซึ่ง
ประกอบด้วยค่าแรงของผู้ประกอบอาหารกลางวันท่ีจาแนกตามขนาดของโรงเรียน โดยจานวนผู้ประกอบ
อาหารดังกล่าวจะกาหนดจากขนาดของโรงเรียน กล่าวคือ จานวนนักเรียนของโรงเรียนมีความสัมพันธ์
โดยตรงกบั ปรมิ าณอาหารกลางวันท่ีผู้ประกอบอาหารตอ้ งรับผิดชอบประกอบอาหาร ดงั น้นั จึงมีการจาแนก
ประเภทของโรงเรียนตามขนาดจานวนนักเรียนออกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ โรงเรียนขนาดเล็ก ซึ่งมีจานวนนักเรียน
ต้ังแต่ 1-120 คน โรงเรียนขนาดกลาง ซึ่งมีจานวนนักเรียนตั้งแต่ 121-600 คน โรงเรียนขนาดใหญ่ ซึ่งมีจานวน
นักเรียนตั้งแต่ 601-1,500 คน และโรงเรียนขนาดใหญ่พเิ ศษ ซง่ึ มจี านวนนักเรยี นตั้งแต่ 1,501 คน ข้นึ ไป
จากผลการศึกษาขององค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563, น. 28 - 29) มีการกาหนด
สมมติฐานของจานวนผู้ประกอบอาหารตามขนาดของโรงเรียน13 โดยกาหนดให้โรงเรียนขนำดเล็ก มีผู้
ประกอบอำหำรอย่ำงน้อย 1 คน โรงเรียนขนำดกลำง มีผู้ประกอบอำหำรอย่ำงน้อย 2 คน โรงเรียน
ขนำดใหญ่ มีผู้ประกอบอำหำรอย่ำงน้อย 3 คน และโรงเรียนขนำดใหญ่พิเศษ มีผู้ประกอบอำหำรอย่ำง
น้อย 4 คน ท้ังนี้ จากการกาหนดดังกล่าวทาให้ต้นทุนคงท่ี (ค่าแรง) ดังกล่าวจะมีลักษณะของการประหยัด

12 คา่ เฉลย่ี (Mean) คานวณจากผลรวมของคา่ ทัง้ หมดหารด้วยจานวนข้อมูล
13 ขณะท่ีข้อเสนอของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน, กระทรวงศึกษาธิการ (2563) ใช้

ขอ้ มูลจากการสารวจและเก็บข้อมลู จากโรงเรยี นขนาดต่าง ๆ เพ่อื กาหนดจานวนแมค่ รัวท่ีเหมาะสมต่อโรงเรยี น

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 46 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ค่าอาหารกลางวันนักเรียน

จากขนาด (Economies of scale: EOS)14 โดยจะมตี ้นทุนคงทีเ่ ฉลี่ยต่อจานวนนักเรียนลดลงเมื่อโรงเรยี นมี
ขนาดใหญ่ขึ้น (มีจานวนนักเรียนมาก) โดยจากการคานวณค่าจ้างผู้ประกอบอาหารต่อนักเรียน พบว่า
โรงเรียนขนำดเลก็ มีผ้ปู ระกอบอำหำรอย่ำงน้อย 1 คน จะมีค่ำจ้ำงผ้ปู ระกอบอำหำรตอ่ นกั เรียน เท่ำกับ 3.87
บำท/วัน/คน ขณะท่ี โรงเรียนขนำดใหญ่พิเศษ มีผู้ประกอบอำหำรอย่ำงน้อย 4 คน จะมีค่าจ้างผู้ประกอบ
อาหารต่อนักเรียน เท่ากับ 0.51 บาท/วัน/คน หรือเกิดการประหยัดจากขนาด โดยมีต้นทุนต่อหน่วยท่ีลดลงคิด
เปน็ รอ้ ยละ 80.82

ขณะที่การกาหนดจานวนผู้ประกอบอาหารคงที่ของ สพฐ. ทาให้ค่าจา้ งผู้ประกอบอาหารเท่ากับใน
ทุกขนาดของโรงเรียน ยกเว้นในโรงเรียนขนาดเล็ก (นักเรียน 1 – 120 คน) กล่าวคือ จานวน 3.1 บาท/วัน/คน
และทาให้ต้นทุนคงท่ีจากการคานวณต้นทุนอาหารกลางวันของกระทรวงศึกษาธิการไม่เปล่ียนแปลงไปตาม
ขนาดของโรงเรียน หรอื ไม่เกิดการประหยัดจากขนาด (EOS) และไม่ทาให้ต้นทุนต่อหน่วยลดลง หรือกล่าว
อกี นัย คือ ไม่เกิดประสิทธิภาพเชิงต้นทุน นั่นเอง ทั้งน้ี รายละเอียดของการเปรียบเทียบต้นทุนคงที่ของการ
ป ร ะ ก อ บ อ า ห า ร ก ล า งวั น นั ก เรี ย น จ า ก ข้ อ เส น อ ข อ งส า นั ก งา น ค ณ ะก ร ร ม ก าร ก า ร ศึ ก ษ า ขั้ น พ้ื น ฐ า น
กระทรวงศึกษาธิการ (2563) และองค์การยูนเิ ซฟประจาประเทศไทย (2563) ปรากฏตามตำรำงท่ี 3.5

14 การประหยัดจากขนาด หรอื การผลิตสินค้าและบริการในจานวนท่ีมาก จะชว่ ยลดต้นทนุ ของการผลิตให้
น้อยลง

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 47 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพ่ือการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนุนคา่ อาหารกลางวนั นักเรียน

ตำรำงท่ี 3.5 ต้นทนุ คงท่ขี องการประกอบอาหารกลางวนั นกั เรยี น จาแนกตามขนาดโรงเรียน

ต้นทนุ คงท่ี กระทรวง องคก์ ำรยูนิเซฟประจำประเทศไทย

ศกึ ษำธิกำร

จำแนกตำมขนำด คำ่ จำ้ งผู้ จำนวน อัตรำสว่ น ค่ำจ้ำงผู้ ค่ำจำ้ งผู้

โรงเรียน ประกอบ ผู้ ประกอบ ประกอบ

อำหำร ประกอบ อำหำรต่อ อำหำรต่อ

อำหำร โรงเรยี น นกั เรยี น

(จานวนนักเรียน) (บาท/วนั / (คน) ผปู้ ระกอบ (บาท/วนั / (บาท/วัน/คน)

คน)** อาหาร: โรงเรียน)*

นกั เรยี น

(คน:คน)

ขนาดเลก็ (1-120)*** 3.1-15.1 1 1:83 321 3.87

ขนาดกลาง (121-600) 3.1 2 1:300 642 1.07

ขนาดใหญ่ (601-1500) 3.1 3 1:500 963 0.64

ขนาดใหญ่พิเศษ 3.1 4 1:625 1,284 0.51

(>1500)****

ค่ากลาง***** 3.1 2 1:302 642 1.22

ท่ีมำข้อมลู : รายงานผลการศึกษาขององค์การยูนเิ ซฟประจาประเทศไทย (2563, น. 33)

หมำยเหตุ * = คดิ จากค่าจ้าง 321 บาทต่อวัน ซึ่งเป็นอัตราค่าจ้างขนั้ ต่า 15 เฉลี่ยทัง้ ประเทศ (เฉล่ียระหว่าง

อัตราค่าจา้ งขัน้ ต่า 313 - 336 บาท)

** = มากกวา่ 2.5 บาท/วัน/คน เกดิ จากการปัดทศนยิ ม เพ่ือให้ได้ตน้ ทนุ คา่ อาหารกลางวันรวม

เทา่ กบั 24 บาท/วนั /คน (ตามขอ้ เสนอข้นั ต่าของต้นทนุ รวม สพฐ.)

*** = จานวนนักเรียนเฉล่ียถ่วงนา้ หนักของโรงเรยี นขนาดเล็กอย่ทู ี่ 83 คน

****= จานวนนักเรยี นของโรงเรียนขนาดใหญ่พิเศษคิดท่ี 2,500 คน

*****= ค่ากลาง เป็น ค่ากลางของข้อมูล ซึ่งผู้ศึกษาใช้เป็นค่าท่ีแทนข้อมูลทั้งหมดท่ีได้จากผลการคานวณ

ต้นทุนคงท่ีของสานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน, กระทรวงศึกษาธิการ (2563) และ

องค์การยูนิเซฟประจาประเทศไทย (2563) ซ่ึงผู้ศึกษาหาค่ากลางจาก 2 วิธี คือ ค่าเฉล่ียหรือ

ค่าเฉล่ยี เลขคณิต (Mean) และค่าฐานนิยม (Mode) ตามลักษณะของขอ้ มลู

15 อัตราค่าจ้างข้ันต่าตามประกาศคณะกรรมการค่าจ้าง เร่ือง อัตราค่าจ้างขั้นตา่ (ฉบับที่ 10) ซ่ึงได้
ประกาศให้มีผลใช้บังคบั ตัง้ แตว่ นั ที่ 1 มกราคม 2563

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 48 สานักงบประมาณของรฐั สภา