ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ท้องถิ่นตามภารกิจถ่ายโอน 14.63

เรื่อง ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย
เพือ่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ
อดุ หนนุ ให้แก่องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น

ตามภารกิจถา่ ยโอน
กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตาํ บล

ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอุดหนนุ
ให้แก่องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ินตามภารกจิ ถา่ ยโอน
กรณศี ึกษาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพตําบล

เรือ่ ง ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายเพื่อการจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อุดหนนุ ใหแ้ ก่องคก์ ร
ปกครองส่วนท้องถ่ินตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตําบล
ฉบับที่ 14/2563
จดั พมิ พ์ ครง้ั ที่ 1/2563
จาํ นวนหนา้ 95 หนา้
จาํ นวนพมิ พ์ 100 เลม่
จัดทาํ โดย สํานกั งบประมาณของรฐั สภา
สํานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร
ทีป่ รกึ ษา 1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสติ กรงุ เทพมหานคร 10300
นายนพรตั น์ ทวี
ผู้จัดทาํ ผู้บังคบั บญั ชาสํานักงบประมาณของรฐั สภา
พมิ พ์ที่ ดร.เจริญพงษ์ ศภุ ธีระธาดา
สํานักการพมิ พ์
สํานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร
1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสิต กรุงเทพมหานคร 10300
โทรศพั ท์ 0-2242-5421

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อุดหนุนให้แก่องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตาํ บล

คำนำ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยให้ความสําคัญกับการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ิน (อปท.) โดยบทบัญญัติ มาตรา 249 และ 250 กําหนดให้การจัดการปกครองส่วนท้องถ่ิน
เป็นไปตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ิน และให้ อปท. มีหน้าที่
และอํานาจดูแลและจดั ทาํ บริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชนข์ องประชาชนในท้องถิ่น
ตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน และเพื่อให้ อปท. มีรายได้เพียงพอสําหรับทําหน้าที่ดังกล่าว จึงบัญญัติให้
เป็นหน้าท่ีของรัฐท่ีต้องดําเนินการให้ อปท. มีรายได้ของตนเองโดยจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีท่ี
เหมาะสม รวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ของ อปท. ท้ังน้ี ในระหว่างที่ อปท. ยังมีรายได้ไม่
เพียงพอจึงบญั ญตั ิให้รัฐจัดสรรงบประมาณเพือ่ สนับสนุน อปท. ไปพลางกอ่ น

การจัดทําบริการสาธารณะของ อปท. ท่ีสําคญั ประการหน่ึง คอื บรกิ ารด้านสาธารณสุข โดยเป็น
หนึ่งในภารกิจตามกฎหมายและภารกิจท่ี อปท. ได้รับถ่ายโอนจากส่วนกลางซึ่งมีการถ่ายโอนหน่วยบริการ
ทางสาธารณสุขระดับปฐมภูมิ คือ สถานีอนามัยหรือโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) ในปัจจุบัน
จากกระทรวงสาธารณสุขให้แก่ อปท. โดยในช่วงปี พ.ศ. 2551 – 2559 มีการถ่ายโอน รพ.สต. ไปสังกัด
อปท. 32 แห่ง ใน 3 ประเภท ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบลและเมืองพัทยา เป็นจํานวน รพ.สต. ที่
ถ่ายโอนทั้งสิ้น 51 แห่ง หรือคิดเป็นร้อยละ 0.005 ของท้ังหมด (จํานวน 10,873 แห่ง) ซ่ึงเป็นสัดส่วนท่ีน้อย
มาก โดยปัญหาอุปสรรคของการถ่ายโอนดังกล่าวประการหน่ึงมาจากความไม่เช่ือม่ันต่อความต่อเนื่องของ
การจดั สรรงบประมาณและทรัพยากรเพอื่ สนบั สนุนการดําเนนิ งาน รพ.สต. หลังการถ่ายโอนให้แก่ อปท.

เนอ่ื งจาก รพ.สต. เปน็ บรกิ ารด้านสาธารณสุขท่ีสําคัญและใกล้ชดิ กับประชาชน ทําให้การถา่ ยโอน
รพ.สต. ให้แก่ อปท. จึงสอดคล้องตามเจตนารมณ์การกระจายอํานาจไปสู่ท้องถ่ินซึ่งต้องการให้เกิดผลลัพธ์
คือ ประโยชน์ของประชาชนในพ้ืนท่ีจากการได้รับบริการสาธารณะด้านสาธารณสุขที่มีคุณภาพตามปัญหา
และความต้องการ ดังนั้น เพ่ือให้ทราบถึงสถานะการดําเนินการและปัญหาอุปสรรคเกี่ยวกับการจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ตามภารกิจถ่ายโอนด้านสาธารณสุขท่ีเป็นปัจจุบัน สําหรับ
นํามาสังเคราะห์เป็นข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการพัฒนารูปแบบการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงิน
อุดหนุนให้แก่ อปท. ตามภารกิจถ่ายโอนที่สอดคล้องกับลักษณะของการดําเนินงานของ รพ.สต. ภายใต้สังกัด
อปท. โดยคํานึงถึงการปกครองตนเองตามหลักการกระจายอํานาจ ความท่ัวถึง เป็นธรรม และมีธรรมาภิบาล
สํานักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) ได้ศึกษา เร่ือง “ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณ
รายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตําบล” ข้ึน และคาดหวังว่ารายงานการศึกษาน้ีจะเป็นประโยชน์ต่อสมาชิกรัฐสภา และ
คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปี บุคคลในวงงานรัฐสภา
หนว่ ยงานของรฐั ทีเ่ ก่ียวขอ้ ง มหาวิทยาลยั หรอื สถาบันวชิ าการ และประชาชนผสู้ นใจโดยทั่วไป

สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา
สิงหาคม 2563

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 1 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณศี ึกษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตําบล

บทสรุปผู้บรหิ ำร

การศึกษา เร่ือง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล มีวัตถุประสงค์
เพ่ือศึกษาวิเคราะห์รูปแบบของการขอตั้งและรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) และ
เพอ่ื สังเคราะหข์ ้อมูลและจัดทําข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายสาํ หรบั การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงินอุดหนุน
ให้แก่ อปท. ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษา รพ.สต. ที่สอดคล้องกับลักษณะของการดําเนินงานภายใต้สังกัด
อปท. โดยคํานงึ ถึงการปกครองตนเองภายใต้หลกั การกระจายอาํ นาจ ความท่ัวถงึ เป็นธรรม และมธี รรมาภบิ าล

รพ.สต. เป็นหน่วยบริการทางสาธารณสุขระดับปฐมภูมิท่ีมีภารกิจหลักให้บริการรักษาพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรคในระดับตําบล ซ่ึงเป็นส่วนหนึ่งของระบบบริการสุขภาพระดับพ้ืนท่ีที่ใกล้ชิด
ประชาชน ทั้งนี้ ภายหลังการกระจายอํานาจด้านสาธารณสุขจากส่วนกลางไปสู่ท้องถ่ินได้มีการถ่ายโอนภารกิจ
บุคลากร และงบประมาณจากกระทรวงสาธารณสุขไปสังกัด อปท. อย่างไรก็ดี ในช่วง 9 ปี (พ.ศ. 2551 – 2559)
มีการถ่ายโอน รพ.สต. ไปสังกัด อปท. 32 แห่ง มี รพ.สต. ท่ีถ่ายโอน 51 แห่ง หรือร้อยละ 0.005 ของท้ังหมด
ซง่ึ เป็นสัดส่วนท่ีน้อยมาก โดยอุปสรรคของการถ่ายโอนดงั กล่าวประการหนึ่งมาจากความไม่เชื่อม่ันต่อประเด็น
ความต่อเน่ืองของการจัดสรรงบประมาณเพื่อสนบั สนนุ การดําเนนิ งาน รพ.สต. หลังการถ่ายโอนให้แก่ อปท.

รูปแบบของการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ตามภารกิจถ่ายโอนใน
ปัจจุบัน พบว่าตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 4 กําหนดให้ อปท. เป็นหน่วยรับ
งบประมาณ ทําให้มีสิทธิ หน้าที่และอํานาจ รวมทั้งความรับผิดชอบทางการงบประมาณซึ่งรวมถึงการขอตั้ง
และได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่าย และตามมาตรา 29 อปท. สามารถย่ืนคําขอต้ังงบประมาณรายจ่ายเป็น
เงินอุดหนุนต่อกระทรวงมหาดไทยเพื่อเสนอต่อสํานักงบประมาณหรือย่ืนคําขอโดยตรง โดยในปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 สํานักงบประมาณกําหนดหลักเกณฑ์ให้เทศบาลนครและเทศบาลเมืองยื่นคําขอต้ังงบประมาณ
รายจ่ายโดยตรงในระบบสารสนเทศเช่นเดียวกับองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซ่ึงยื่นคําขอตั้งฯ ด้วยวิธีการ
ดงั กลา่ วตงั้ แต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เป็นต้นมา

ปัญหาอุปสรรคของการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ตามภารกิจถ่าย
โอน ได้แก่ 1) เทศบาลตําบลและองค์การบริหารส่วนตําบลเป็น อปท. ส่วนใหญ่ท่ีได้รับถ่ายโอน รพ.สต.
ยังขอตั้งและรับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นซึ่งเป็น
ราชการส่วนกลาง โดยรูปแบบวธิ ีการดังกลา่ วมีส่วนทําใหง้ บประมาณที่จัดสรรไม่สอดคล้องกบั ปัญหาและ
ความต้องการของท้องถิ่นซึ่งมีความแตกต่างหลากหลายตามภูมิสังคม 2) การจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
เพ่ือสนับสนุน อปท. ตามภารกิจถ่ายโอนเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปแบบคงที่ในจํานวนเท่ากันเป็นข้อจํากัดแก่
รพ.สต.ขนาดใหญ่ ทาํ ให้ได้รับไม่เพียงพอกับปริมาณงาน 3) การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ือสนบั สนุน
อปท. ตามภารกิจถา่ ยโอนเป็นเงนิ อดุ หนุนเฉพาะกิจซึ่งมีจาํ นวนจาํ กัด ทาํ ให้ไมส่ ามารถจัดสรรให้แก่ อปท.
ตามที่เสนอขอได้ทั้งหมด ดังนั้น จึงใช้วิธีเลือกจัดสรรตามความจําเป็นเหมาะสมซึ่งพบการกระจุกตัวใน
อปท. บางแห่ง และไม่มีนําเงินนอกงบประมาณของ อปท. มาร่วมจ่ายสมทบ 4) รูปแบบ วิธีการ และ
หลกั เกณฑ์การจ่ายเงนิ กองทนุ หลักประกันสุขภาพแห่งชาตใิ ห้แก่ รพ.สต.ท่ีถ่ายโอนจากหน่วยบริการประจาํ มี

สํานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 2 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
ตามภารกิจถา่ ยโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สขุ ภาพตาํ บล

ความล่าช้า ไม่สะท้อนปริมาณการให้บริการและต้นทุนของ รพ.สต. รวมทั้งให้ความสําคัญกับการจ่ายเงินเพื่อ
แก้ไขมากกว่าป้องกันปัญหาด้านสุขภาพ 5) ข้อจํากัดด้านจัดซื้อจัดจ้าง การบริหารทางการเงิน การควบคุม
งบประมาณ การบรหิ ารสนิ ทรัพย์ และ 6) ขอ้ จํากดั อืน่ ๆ

ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบายสําหรบั การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอดุ หนุนให้แก่ อปท.ตาม
ภารกิจถา่ ยโอน กรณศี กึ ษา รพ.สต. มดี งั นี้

1) ควรพัฒนารูปแบบของการยื่นคําขอตั้งงบประมาณรายจ่าย โดยให้ อปท. ย่ืนคําขอต้ังงบประมาณ
รายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนต่อกระทรวงมหาดไทยเพ่ือย่ืนต่อสํานักงบประมาณหรือขอตั้งและรับ การจัดสรร
งบประมาณโดยตรง ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และสอดคล้องกับการปกครองตนเองตาม
หลักการกระจายอํานาจซึ่งสนับสนุนให้ อปท. มีอิสระ เกิดความคล่องตัวในการบริหารงบประมาณ และ
สามารถเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมได้ภายใต้ความรับผิดชอบท่ี อปท. ต้องดําเนินการให้เป็นไปตามกรอบ
ภารกจิ แผนพัฒนาทอ้ งถน่ิ ปัญหา และความตอ้ งการของท้องถ่นิ ซงึ่ แตกต่างกนั ตามภูมสิ ังคม

2) ควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปให้แก่ อปท. ตามภารกิจถ่ายโอนใน
จํานวนท่ีแน่นอนตามปริมาณงานและจําแนกตามประเภทและขนาดเป็นเล็ก กลาง และใหญ่ เพื่อให้ รพ.สต. มี
ความม่ันคงด้านรายได้ และไดร้ ับจัดสรรงบประมาณทีส่ อดคล้องกับปริมาณงานท่ีแตกต่างกัน สามารถวาง
แผนการจัดการทรัพยากรและรายได้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และเกิดประสิทธิผล และหลังการใช้
จ่ายงบประมาณตามวัตถุประสงค์แล้ว หากมีเงินเหลือจ่าย ควรอนุญาตให้เก็บเงินเหลือจ่ายดังกล่าวไว้ใช้
จ่ายในปงี บประมาณต่อไปและไม่ต้องนาํ ส่งเงินเหลือจ่ายดงั กล่าวเปน็ รายได้แผ่นดนิ

3) การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนเฉพาะกิจให้แก่ อปท. ตามภารกิจถ่ายโอนสําหรับ
เป็นงบลงทุนเพื่อยกระดับความสามารถในการให้บริการ ควรจัดสรรในลักษณะเงินอุดหนุนเฉพาะด้าน (sectoral
block grants) โดยเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปแต่กําหนดเงื่อนไขให้นําไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์และควรกําหนด
หลักเกณฑใ์ ห้ อปท. รว่ มจา่ ยเงนิ สมทบซง่ึ เปน็ การเสริมสรา้ งจติ สาํ นกึ ความเปน็ เจา้ ของ รพ.สต. ใหแ้ กท่ อ้ งถ่นิ

4) ควรจัดสรรเงินอุดหนุนเพิ่มเติมสําหรับ อปท. ที่ต้ังในเขตเมืองใหญ่หรือพ้ืนที่แหล่งท่องเท่ียว
และตอ้ งรบั ภาระใหบ้ ริการดา้ นสขุ ภาพแกผ่ ูใ้ ชบ้ รกิ ารนอกพนื้ ทจี่ นเกินขดี ความสามารถ (Spillover)

5) ควรทบทวน ศึกษา และวิเคราะห์โครงสร้างรายได้และรายจ่ายของ อปท. ท่ีเหมาะสมใน
อนาคต เพื่อปรบั ปรุงและพัฒนารายได้ให้เพียงพอสําหรับจดั ทาํ บริการสาธารณะด้านสุขภาพ รวมทั้งจูงใจ
ให้ รพ.สต. ในสังกัดของกระทรวงสาธารณสุขสมัครใจเข้าสู่กระบวนการถ่ายโอนให้แก่ อปท. และเป็นการพัฒนา
สัดส่วนรายได้ อปท. ต่อรายได้สทุ ธขิ องรฐั บาลใหเ้ พมิ่ ขนึ้ ในอตั ราใกลเ้ คยี งร้อยละ 35

6) ควรสง่ เสริมและสนับสนนุ ให้ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนใหแ้ ก่ อปท. ได้รบั การพฒั นาตามแนวทางและ
มาตรฐานของ รพ.สต. ติดดาว เพื่อพัฒนาสู่ความเป็นเลิศ 4 ด้าน ซ่ึงรวมถึงระบบบริหารจัดการสรรทรัพยากรของ
รพ.สต. (คน เงิน ของ) ใหเ้ พยี งพอตอ่ การดาํ เนินงานใหเ้ กดิ ความสําเรจ็

7) ควรพัฒนาระบบวิธีการงบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้าง และการบัญชี ของ อปท. โดยการทบทวน
ปรับปรงุ และแก้ไขกฎระเบยี บท่ีเกี่ยวขอ้ ง ให้ทันกับสภาพการณ์ในปัจจุบนั และเหมาะสมกับการปฏิบตั ิงานของ
อปท. ภายใต้รูปแบบการปกครองตนเองตามหลกั การกระจายอาํ นาจ

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 3 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณศี ึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตาํ บล

สำรบญั

คาํ นํา 1

บทสรุปผูบ้ ริหาร 2

สารบญั 4

สารบญั ตาราง 6

สารบญั ภาพ 7

บทที่ 1 บทนาํ 8

1.1 ความเป็นมาและความสาํ คัญของปญั หา 8

1.2 วัตถปุ ระสงค์ของการศึกษา 13

1.3 ขอบเขตการศึกษา 13

1.4 วธิ ีการศกึ ษา 14

1.5 ประโยชน์ท่ีคาดวา่ จะได้รับ 14

บทท่ี 2 แนวคดิ ทฤษฎี และวรรณกรรมท่เี กยี่ วข้อง 15

2.1 การปกครองสว่ นท้องถนิ่ และองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย 15

2.2 การถ่ายโอนภารกจิ ภาครัฐใหแ้ กอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ 19

2.3 การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนนุ ใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ 25

2.4 หลักธรรมาภบิ าลทางการคลงั และงบประมาณ 33

2.5 งานวจิ ัยที่เกย่ี วข้อง 35

บทท่ี 3 วธิ ีการศึกษา 38

3.1 วิธีการศึกษา 38

3.2 ประชากรและกลุ่มตวั อย่างที่ใช้ในการศกึ ษา 39

3.3 วธิ ีการเก็บรวบรวมข้อมูลและเคร่ืองมือ 40

3.4 วิธีการวเิ คราะหข์ ้อมูล 41

บทที่ 4 ผลการศกึ ษา 42

4.1 รูปแบบของการขอต้ังและการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ 42

องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลส่งเสริม

สุขภาพตําบลในปจั จบุ ันและปัญหาอุปสรรค

4.2 ผลการดําเนินงานของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลที่ได้รับการถ่ายโอนให้แก่ 54

องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ ปัญหาอปุ สรรคและข้อเสนอแนะ

4.3 ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสําหรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน 63

ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาล

สง่ เสริมสขุ ภาพตาํ บล

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 4 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนุนให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพตาํ บล

สำรบญั (ต่อ)

บทท่ี 5 สรุปและอภิปรายผล 68
5.1 สรปุ 68
5.2 อภิปรายผล 75
81
บรรณานกุ รม 87
ภาคผนวก 88
ภาคผนวก 1 : หนังสอื ขอความอนเุ คราะห์ข้อมลู และข้อคําถามในการสมั ภาษณ์ 92
ภาคผนวก 2 : ภาพการลงพนื้ ทเี่ พื่อเก็บขอ้ มูล สมั ภาษณ์ และสงั เกตการณ์ 93
ประวตั ิผ้วู จิ ยั

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 5 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอดุ หนุนให้แกอ่ งค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน
ตามภารกิจถา่ ยโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตาํ บล

สำรบัญตำรำง

ตารางท่ี 1.1 จํานวนสถานอี นามยั (สอ.) หรอื โรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) ที่ไดร้ บั 10

การถา่ ยโอนให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ จาํ แนกตามประเภท

ตารางท่ี 1.2 ประเภทและจํานวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ท่ีรับการถ่ายโอนสถานีอนามัย 11

(สอ.) หรอื โรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) จากกระทรวงสาธารณสุข

ตารางท่ี 2.1 สรุปขอ้ มลู องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ท่ัวประเทศ 19

ตารางที่ 2.2 แสดงข้อมูลสถานีอนามัย (สอ.) หรือโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพประจําตําบล (รพ.สต.) 23

ทไ่ี ดร้ บั การถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ประเภทต่าง ๆ

ตารางที่ 5.1 สรุปความคดิ เห็นของบุคลากรโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตําบลจาํ แนกรายประเดน็ 71

ตารางท่ี 5.2 สรุปความคิดเหน็ ของผบู้ ริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ จําแนกตามประเด็นด้าน 71

การบรหิ ารจดั การและผลการดาํ เนินงานของโรงพยาบาลส่งเสรมิ สขุ ภาพตําบล

ตารางที่ 5.3 ปญั หาอปุ สรรคและข้อเสนอแนะตอ่ การดาํ เนินงานของโรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพ 72

ตาํ บลท่ถี ่ายโอนใหแ้ ก่โรงพยาบาลส่งเสริมสขุ ภาพตําบล

ตารางที่ 5.4 ความเชอ่ื มโยงระหว่างข้อเสนอแนะเชิงนโยบายการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็น 77

เงินอุดหนุนให้แกท่ ้องถิน่ ตามภารกจิ ถ่ายโอนกรณีศึกษาโรงพยาบาลส่งเสริมสขุ ภาพ

ตาํ บลจาํ แนกตามหลักการที่ดี

ตารางที่ 5.5 การจัดสรรรายไดใ้ ห้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 - 2564 79

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 6 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตาํ บล

สำรบัญภำพ

ภาพที่ 2.1 ขน้ั ตอนท่ีสาํ คญั ของกระบวนการงบประมาณของไทย 28
ภาพท่ี 4.1
รปู แบบและวิธีการขอตงั้ งบประมาณรายจ่ายประจําปเี พ่ือสนับสนนุ 47
ภาพที่ 4.2
ภาพท่ี 4.3 กรงุ เทพมหานคร
ภาพท่ี 4.4
ภาพที่ 4.5 เมืองพัทยา องค์การบรหิ ารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาลนคร (ทน.) และเทศบาล
ภาพที่ 4.6
เมอื ง (ทม.) ตามพระราชบัญญัตวิ ธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. 2561

รปู แบบและวิธีการขอตงั้ งบประมาณรายจ่ายประจาํ ปีเพ่ือสนบั สนุนเทศบาลตาํ บล 48

(ทต.) และองค์การบรหิ ารส่วนตาํ บล (อบต.)

สรุปแหล่งงบประมาณและทรัพยากรทจี่ ัดสรรให้แก่โรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพตําบล 51

ประเดน็ ของการติดตามผลการดําเนนิ งานโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตําบลท่ีถา่ ย 55

โอนใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ

ประเภทปัญหาอุปสรรคของโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตําบลท่ถี า่ ยโอนใหแ้ ก่ 59

องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่

กรอบแนวทางการสังเคราะหข์ อ้ มลู และจัดทาํ ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบายสาํ หรับ 63

การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยประจาํ ปเี ปน็ เงินอุดหนนุ ให้แกอ่ งค์กรปกครองส่วน

ท้องถิน่ ตามภารกจิ ถา่ ยโอนกรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตาํ บล

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 7 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนนุ ให้แก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตาํ บล

บทท่ี 1
บทนำ

1.1 ควำมเป็นมำและควำมสำคัญของปัญหำ
การปกครองส่วนท้องถ่ิน (Local Government) เป็นรูปแบบการบริหารจัดการภาครัฐ (Public

Administration) ท่ีมีความใกล้ชิดกับประชาชนและมีบทบาทที่สําคัญต่อการจัดทําบริการสาธารณะและ
กจิ กรรมสาธารณะให้แก่ประชาชนในทอ้ งถ่นิ โดยทก่ี ารปกครองสว่ นท้องถ่ินจดั ระเบยี บการบริหารจดั การ
ตามหลักกระจายอํานาจ (Decentralization) และมรี ูปแบบของการใช้อํานาจด้วยการให้ความสําคัญกับ
การมีส่วนร่วมของประชาชน (People Participation) โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนในเขตปกครองของ
ท้องถ่ินมีส่วนร่วมในลักษณะการปกครองตนเองผ่านการเลือกตั้งผู้แทนเข้าไปเป็นผู้บริหารเพ่ื อทําหน้าท่ี
ด้านการบริหารจัดการท้องถ่ินและเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นเพ่ือทําหน้าที่ด้านนิติบัญญัติของท้องถ่ิน จาก
ลั กษณะสํ าคัญ ดังกล่ าว จึ งทํ าให้ การป ก ครอ งส่ วน ท้ องถิ่น เป็ น รากฐ าน ของการป ก ครอ งใน ระบ อ บ
ประชาธิปไตยโดยเป็นสถาบันฝึกสอนการเมืองการปกครองให้แก่ประชาชนให้ประชาชนรู้สึกว่าตน มีความ
เกีย่ วพัน มสี ่วนได้ส่วนเสยี ในการปกครองการบริหารท้องถนิ่ เกิดความรบั ผิดชอบและหวงแหนต่อประโยชน์
อันพึงมีต่อท้องถิ่นท่ีตนอยู่อาศัยอันจะนํามาซ่ึงความศรัทธาเล่ือมใสในระบอบการปกครองประชาธิปไตย
ในที่สุด (ชูศักด์ิ เท่ียงตรง, 2518, น.6-7) หรือกล่าวอีกนัยได้ว่าการปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นรากฐานของ
ประชาธิปไตย เน่ืองจากเป็นการปกครองตนเองของประชาชน มีบทบาทในการส่งเสริมสิทธิขั้นพื้นฐาน
ของบุคคลและชุมชนพลเมืองในระดับทอ้ งถิ่นให้สามารถเขา้ ไปมีบทบาททางการเมืองได้ง่ายกว่า มพี ลังสูง
กว่า ประหยัดและมีประสทิ ธิภาพมากกว่าการเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมืองระดับชาติ ทํา
ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซ่ึงเป็นหน่วยการปกครองของท้องถิ่นมีความรับผิดชอบและสนองตอบ
ความต้องการของประชาชนได้อย่างรวดเร็วและแม่นยํามากกว่ารัฐบาลระดับที่สูงข้ึนไป (จรัส สุวรรณ
มาลา, 2558, น. 264)

การปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยมีพื้นท่ีครอบคลุมทั่วประเทศโดยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
(อปท.) เป็นกลไกรับผิดชอบซึ่งสามารถจําแนกประเภทของ อปท. ไดเ้ ป็น 2 รูปแบบ ได้แก่ รูปแบบท่ัวไป
และรูปแบบพิเศษ โดยรูปแบบทั่วไปเป็น อปท. ซึ่งมีการจัดต้ังมาก่อนและกระจายอยู่ทุกจังหวัดทั่วประเทศ
จําแนกได้เป็น 3 ประเภท ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด
สําหรับรูปแบบพิเศษเป็น อปท. ท่ีมีการบริหารจัดการไม่เหมือนกับรูปแบบทั่วไปและจัดตั้งข้ึนตาม
กฎหมายเฉพาะเปน็ กรณี ๆ ไป และมีวตั ถุประสงค์เพ่ือการบริหารท้องถ่ินในเขตเมอื งขนาดใหญ่ เชน่ เมือง
หลวงหรือเมืองท่องเที่ยว เป็นต้น โดยในปัจจุบันมีการจัดตั้ง อปท. รูปแบบพิเศษ จํานวน 2 แห่ง ได้แก่
กรงุ เทพมหานคร และเมอื งพทั ยา

การปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยมีการปรับเปลี่ยนขนาดใหญ่ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งให้ความสําคัญกับการกระจายอํานาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถ่ิน
ปรากฏตามหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 78 โดยมีสาระสําคัญสรุปได้ว่ารัฐต้องกระจาย
อํานาจให้ท้องถ่ินพ่ึงตนเอง และตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง และหมวด 9 การปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึ่งมี
บทบัญญตั ิรวม 9 มาตรา ตัง้ แตม่ าตรา 282 - 290 โดยมสี าระสาํ คัญสรุปได้ว่ารฐั ตอ้ งใหค้ วามเป็นอิสระแก่

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 8 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนนุ ใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล

ทอ้ งถ่ินตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถนิ่ โดย อปท. ทั้งหลายย่อมมี
อิสระในการกําหนดนโยบายการปกครองการบริหารงานบุคคล การเงิน และการคลัง และมีอํานาจหน้าท่ี
ของตนเอง โดยรัฐบาลเป็นผูก้ ํากับดแู ล อปท. เทา่ ทจ่ี ําเป็นภายในกรอบของกฎหมาย

ท้ังน้ี เพ่ือให้เจตนารมณ์ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวได้รับการนําไปปฏิบัติให้ปรากฏ
เป็นจริง เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนให้การกระจายอํานาจแก่ท้องถ่ินมีการขยายตัวเพ่ิมขึ้นอย่างต่อเนื่อง
ดังน้ัน มาตรา 284 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 จึงกําหนดให้ตราพระราชบัญญัติ
กําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 25421 โดยมี
สาระสําคัญเก่ียวกับการกําหนดอํานาจหน้าท่ีในการจัดระบบการบรกิ ารสาธารณะ การจดั สรรสัดส่วนภาษีและ
อากรของ อปท. และให้มีคณะกรรมการการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (ก.ก.ถ.)

ซึง่ ประกอบด้วยผแู้ ทนของหน่วยราชการท่เี กย่ี วขอ้ ง ผู้แทนของ อปท. และผู้ทรงคุณวฒุ ิ โดยมีจาํ นวนฝ่าย
ละเทา่ กนั เพ่ือทาํ หนา้ ทดี่ ังกล่าว (สาํ นักงานคณะกรรมการกฤษฎกี า, 2544, น.19)

การขับเคลื่อนเพื่อให้เกิดการดําเนินการตามแผนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล คณะกรรมการการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(ก.ก.ถ.) ในฐานะองค์กรที่ได้รับการจัดต้ังข้ึนตามกฎหมายดังกล่าวข้างต้นจึงได้มีการจัดทําแผนปฏิบัติการ
กําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่ อปท. ซึ่งออกตามแผนการกระจายอํานาจให้แก่ อปท. และ
นําเสนอให้คณะรฐั มนตรใี ห้ความเห็นชอบ โดยในช่วงท่ีผ่านมามีการจัดทําแผนปฏบิ ัติการไปแลว้ จํานวน
2 ฉบับ ได้แก่ แผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับ
ที่ 1) พ.ศ. 25452 และ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 25513 มีภารกิจที่ อปท. ได้รับการถ่ายโอนจากส่วนราชการและ
รัฐวิสาหกิจตามแผนปฏิบัติการทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว จํานวน 186 และ 76 งาน โครงการหรือกิจกรรม
ตามลําดับ เป็นจํานวนทั้งส้ิน 262 งาน โครงการหรือกิจกรรมตํ่ากว่าเป้าหมายการถ่ายโอนภารกิจตามแผน
จํานวน 97 งาน โครงการหรือกิจกรรม หรือคิดเป็นร้อยละ 72.98 ของเป้าหมาย (เป้าหมายรวม 359 งาน
โครงการหรือกิจกรรม) ท้ังน้ี ภารกิจท่ีโอนภารกิจให้แก่ อปท.ตามแผนปฏิบัติการทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวมี
ความหลากหลายและครอบคลุมการพัฒนาคุณภาพชีวิตประชาชนในทุกมิติ ได้แก่ การศึกษา โครงสร้างพ้ืนฐาน
การจัดการส่ิงแวดล้อม จัดบริการทางสังคมและสาธารณสุข การจัดการเศรษฐกิจชุมชนและส่งเสริมอาชีพ
การจัดการภัยพิบัติและการจัดระเบียบชุมชน การจัดการสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ (วีระศักดิ์
เครือเทพ และคณะ, 2558) โดยในจํานวนภารกิจที่ถ่ายโอนให้แก่ อปท. จํานวน 262 งาน โครงการหรือ
กิจกรรมดังกล่าวนั้น รวมถึงการถ่ายโอนสถานีอนามัย (สอ.) สถานบริการสาธารณสุขชุมชน (สสช.) และ
สุขศาลา4 จากสาํ นักงานปลดั กระทรวงสาธารณสขุ ให้แก่ อปท. ทกุ ประเภท5

1 ราชกจิ จานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 114 ก หน้า 48 ลงวนั ท่ี 17 พฤศจกิ ายน 2542
2 ราชกิจจานเุ บกษา เลม่ 119 ตอนพิเศษ 23 ง หน้า 22 ลงวนั ที่ 13 มีนาคม 2545
3 ราชกจิ จานเุ บกษา เลม่ 125 ตอนพิเศษ 40 ง หนา้ 22 ลงวันที่ 26 กุมภาพนั ธ์ 2551
4 ปี พ.ศ. 2552 รัฐบาล (นายอภิสิทธ์ิ เวชชาชีวะเป็นนายกรัฐมนตรี) มีนโยบายยกระดับสถานีอนามัยเป็น
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตาํ บลเพื่อพัฒนาการเขา้ ถึงบริการและกําลังคนด้านสขุ ภาพมากขึ้น (นงลักษณ์ พะไกยะและ
คณะ, 2561, น.6)
5 อปท. ทุกประเภท ได้แก่ (1) อปท.รปู แบบทั่วไป ประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจงั หวัด (อบจ.) เทศบาล
และองคก์ ารบริหารสว่ นตาํ บล (อบต.) และ (2) อปท.รูปแบบพิเศษ ประกอบด้วย กรงุ เทพมหานคร และเมืองพัทยา

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 9 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อดุ หนุนใหแ้ ก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลส่งเสริมสขุ ภาพตําบล

โดยที่หน่วยบริการทางสาธารณสุขระดับปฐมภูมิ (Primary Care) ได้แก่ สถานีอนามัย สถาน
บริการสาธารณสุขชุมชนและสุขศาลาหรือโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) ซึ่งมีภารกิจให้บริการด้าน
การสาธารณสุขแก่ประชาชนจํานวนมาก ได้แก่ การรักษาพยาบาล เช่น การตรวจรักษา พยาบาลขั้นต้น
เปน็ ต้น การควบคุมปอ้ งกนั โรค เชน่ การใหบ้ รกิ ารฉีดวัคซีนเดก็ การตรวจสุขภาพเบ้อื งตน้ เป็นต้น การส่งเสริม
สขุ ภาพท่ีเก่ียวข้องกบั ประชาชนในเขตรับผดิ ชอบตั้งแต่เกิดจนตาย เชน่ การฝากครรภ์ การส่งเสริมพัฒนาการ
ของเด็ก การดูแลโภชนาการเด็ก งานอนามัยโรงเรียน การดูแลผู้สูงอายุ การตรวจสุขภาพเบื้องต้น
การฟ้ืนฟูสมรรถภาพ เป็นต้น ปัจจุบัน รพ.สต. ท่ัวประเทศ รับผิดชอบดูแลให้บริการสาธารณสุขแก่
ประชากร จํานวน 39,868,991 คน และคนพิการ จํานวน 788,738 คน (สํานักสนับสนุนระบบสุขภาพ
ปฐมภูมิ, 2563) จึงทําให้ รพ.สต. เป็นหน่วยงานภาครัฐท่ีมีความจําเป็นและสําคัญต่อการให้บริการ
สาธารณะดา้ นสขุ ภาพและการพัฒนาคณุ ภาพชวี ิตแกป่ ระชาชนในท้องถิ่น

สํานักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขได้ดําเนินการถ่ายโอนหน่วยบริการทางสาธารณสุขระดับปฐม
ภมู ิ คือ สอ. หรือ รพ.สต. ในปัจจุบัน ให้แก่ อปท. ตามแผนปฏิบัติการกําหนดขัน้ ตอนการกระจายอํานาจ
ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 1) พ.ศ. 2545 และ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 โดยมเี ป้าหมายเพ่ือ
ม่งุ กระจายอํานาจด้านการสาธารณสุขซง่ึ เป็นส่วนหน่ึงของการกระจายอํานาจสทู่ ้องถ่นิ โดยมี สอ. หรอื รพ.สต.
ทถ่ี ่ายโอนให้แก่ อปท. ไปแล้ว ในช่วงระยะเวลา 9 ปี คือ ระหว่างปี พ.ศ. 2551 - 2559 รวมทั้งส้ิน 51 แหง่ ให้แก่
อปท. 3 ประเภท ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล และเมืองพัทยา รวม อปท. ท่ีรับการถ่ายโอน สอ.
หรือ รพ.สต. จาํ นวน 32 แห่ง ตามตารางท่ี 1.1 และ 1.2

ตารางที่ 1.1 จาํ นวนสถานีอนามยั (สอ.) หรือโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.)
ทไี่ ดร้ บั การถา่ ยโอนใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ จําแนกตามประเภท

องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ จํานวน สอ./รพ.สต. ท่ถี า่ ยโอนจําแนกตามปี พ.ศ. รวม

2551 2555 2557 2559 20
30
1.เทศบาล 12 4 4 - 1
51
2.องค์การบรหิ ารส่วนตาํ บล 16 13 - 1

3.เมอื งพัทยา --1 -

รวมท้ังส้นิ 28 17 5 1

ที่มา: จรวยพร ศรศี ศลักษณ,์ สถาบนั วิจัยระบบสาธารณสขุ , 18 ตุลาคม 2560

สํานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 10 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนุนให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตาํ บล

ตารางที่ 1.2 ประเภทและจาํ นวนองค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ ท่ีรบั การถ่ายโอนสถานีอนามยั (สอ.)

หรอื โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) จากกระทรวงสาธารณสขุ

ประเภท จํานวน อปท. จาํ นวน สอ./รพ.สต. ท่ี

องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ท่รี บั การถ่ายโอน สอ./รพ.สต. ถ่ายโอน

เทศบาล 18 22
องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตําบล 17 28
เมืองพัทยา 11

รวมท้ังสน้ิ 36 51

ท่ีมา: กรมส่งเสรมิ การปกครองท้องถ่ิน, 2563

อย่างไรก็ดี การถ่ายโอน สอ. หรือ รพ.สต. ให้แก่ อปท. มีการดําเนินการเป็นไปอย่างล่าช้า เมื่อ
เปรียบเทียบกับแผนและมีผลดําเนินการต่ํากว่าเป้าหมาย กล่าวคือ ปัจจุบันพบว่ามี สอ. หรือ รพ.สต. ที่รับ
การถ่ายโอนให้แก่ อปท. แลว้ เป็นจาํ นวนน้อยมาก โดยในรอบระยะเวลา 9 ปี คือ ระหว่างปี พ.ศ. 2551 - 2559
รวม 51 แห่ง หรือคิดเป็นร้อยละ 0.005 ของทั้งหมดซ่ึงมีจํานวน 10,873 แห่ง (สํานักสนับสนุนระบบสุขภาพ
ปฐมภมู ,ิ อ้างแล้ว)

นอกจากการถ่ายโอนภารกิจดังกล่าวข้างต้นแล้ว แผนการกระจายอํานาจยังได้กําหนดให้มี
การถ่ายโอนบุคลากร และการจัดสรรรายได้ให้แก่ อปท. ควบคู่ไปด้วย เพ่ือสนับสนุนการดําเนินงานตาม
ภารกิจ ที่ถ่ายโอนไปให้แก่ อปท. ในส่วนของการจัดสรรรายได้ให้แก่ อปท. ซ่ึงรวมถึงการจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายประจําปีในลักษณะเงนิ อุดหนุนแก่ อปท. ควรมจี ํานวนท่ีเพียงพอต่อความจําเป็นและ
ความต้องการในการดําเนินงาน และควรมีการจัดสรรอย่างต่อเนื่องเพ่ือให้หน่วยบริการทางสาธารณสุข
ระดับปฐมภูมิดังกล่าวสามารถให้บริการแก่ประชาชนได้ตามเป้าหมายท้ังในเชิงปริมาณและคุณภาพตามท่ี
กําหนด จากความจําเป็น ความสําคัญ และความคาดหวังด้านการจัดสรรงบประมาณให้แก่ อปท. อย่าง
เพียงพอกับการดําเนินงานตามภารกิจหน้าท่ีต่าง ๆ ซึ่งรวมถึงภารกิจที่ได้รับถ่ายโอนดังกล่าวข้างต้น ทําให้มี
การตราบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 250 วรรค 4 กําหนดใหร้ ัฐต้องดําเนินการให้
อปท. มีรายได้ของตนเองโดยจดั ระบบภาษหี รอื การจัดสรรภาษที ี่เหมาะสม รวมท้ังส่งเสริมและพฒั นาการ
หารายได้ของ อปท. ทั้งนี้ เพื่อให้ อปท. สามารถดําเนินการได้อย่างเพียงพอ ในระหว่างท่ียังไม่อาจ
ดําเนินการให้ อปท. มีรายได้ของตนเองได้ จึงให้รัฐจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุน อปท. ไปพลางก่อน
และบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 17 การจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายใหแ้ กห่ น่วยงานของรัฐต้องคาํ นงึ ถึง (1) ความจําเป็นและภารกิจของหนว่ ยงานของรัฐ
ท่ีขอรบั การจัดสรรงบประมาณ และ (5) กรณีองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ต้องเปน็ ไปเพ่อื สนับสนุนองคก์ ร
ปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ในการทําหน้าทีด่ ูแลและจัดทําบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์
ของประชาชนในท้องถิ่น โดยคํานึงถึงความสามารถในการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจน
ความเหมาะสมและความแตกต่างขององคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ

ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 พบว่า ในภาพรวมรัฐบาลจัดสรรรายได้และงบประมาณรายจ่ายให้แก่
อปท. ทุกประเภท รวมทั้งส้ิน 804,826.0 ล้านบาท เพ่ิมขึ้นจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จํานวน

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 11 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนุนให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณศี ึกษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตําบล

53,345.9 ล้านบาท หรือเพ่ิมข้ึนคิดเป็นร้อยละ 7.1 ของปีงบประมาณ พ.ศ.2562 (จํานวน 751,480.1 ล้าน
บาท)6 ซ่ึงจําแนกเป็นรายได้ จํานวน 496,876.0 ล้านบาท และงบประมาณรายจ่ายท่ีจัดสรรเป็นเงิน

อุดหนุน จํานวน 307,950.0 ล้านบาท โดยในส่วนของงบประมาณรายจ่ายท่ีรัฐบาลจัดสรรเป็นเงิน

อุดหนุนให้แก่ อปท. ในแต่ละปีงบประมาณ พบว่าส่วนใหญ่เป็นเงินอุดหนุนท่ีจัดสรรเพื่อสนับสนุนการ
ดําเนินงานของ อปท. ตามภารกิจท่ีภาครัฐส่วนกลางถ่ายโอนให้ อปท. ดาํ เนินการ ซึ่งรวมถึงการดําเนินงานของ
สอ. หรือ รพ.สต. ท่ี อปท. รับถ่ายโอนจากสํานักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข จํานวน 51 แห่ง ด้วย เช่น
ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เมืองพัทยา ได้รับจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ค่าใช้จ่ายดําเนินงาน (2) ค่า
ดําเนินงานศูนย์การแพทย์ชุมชนเกาะล้านเมืองพัทยา จํานวน 31 ล้านบาท (สํานักงบประมาณ, 2562ก, น.29)
เปน็ ต้น

เนือ่ งจากการจัดสรรเงินรายได้และเงินอุดหนุนใหแ้ ก่ อปท. เพือ่ ให้มคี วามสามารถดําเนินงานตาม
ภารกิจถ่ายโอนต่าง ๆ จากภาครัฐอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล เป็นประเด็นเชิงนโยบายท่ีมี
ความสําคัญและจําเป็นต่อการดําเนินงานของ อปท. รวมทั้งท่ีผ่าน ๆ มายังคงมีปัญหาอุปสรรคและ
ขอ้ จาํ กดั ต่าง ๆ อาทิ “ปญั หาเกณฑก์ ารจัดสรรงบประมาณท่ไี มส่ ะท้อนภาระงานภายในพนื้ ท่ี” (สํานักงาน
คณะกรรมการการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, 2563, 4) ดังน้ัน คณะกรรมาธิการ
วิสามัญพิจารณาศึกษาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สภา
ผ้แู ทนราษฎร จึงมีการกาํ หนดให้เรอื่ งดงั กลา่ วเป็นขอ้ สงั เกตภาพรวม ประเด็นด้านประสทิ ธภิ าพและความ
คมุ้ ค่าในการจัดทํางบประมาณ สําหรับเสนอแนะให้คณะรัฐมนตรีและหน่วยงานภาครัฐที่เก่ียวข้อง รับไป
ประกอบการพจิ ารณาดาํ เนนิ การ ดงั นี้

“1.การถ่ายโอนภารกิจตามแผนปฏิบัติการกระจายอํานาจให้แก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ินควรมีการ
จัดสรรเงินรายได้และเงินอดุ หนนุ ใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ สาํ หรบั ดําเนินงานตามภารกิจถา่ ยโอน
ดังกล่าวอย่างเพียงพอ เพื่อไม่เป็นการสร้างภาระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีรบั ภารกิจถา่ ยโอน และ
เพอื่ ให้ประชาชนในทอ้ งถ่ินไดร้ ับบริการจากภารกิจถ่ายโอน อย่างมีคุณภาพตามมาตรฐานที่กําหนด ทั้งนี้
การจัดสรรเงินรายได้และเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินข้างต้น ควรมีจํานวนเพ่ิมข้ึนซ่ึง
เป็นไปตามเป้าหมายและหลักเกณฑ์ของคณะกรรมการการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นที่กําหนดข้ึนตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยคํานึงถึงการกระจายงบประมาณระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างท่ัวถึง
เปน็ ธรรม และมีธรรมาภิบาล รวมท้งั การบริหารเงินรายได้และเงินอดุ หนุนดังกล่าว ควรให้องคก์ รปกครอง
ส่วนท้องถิ่นสามารถใช้ดุลยพินิจในการใช้จ่ายหรือลงทุนได้ตามกรอบภารกิจ อํานาจหน้าที่ และตาม
แผนพัฒนาท้องถิ่น โดยคํานึงถึงประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นและศักยภาพขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นเป็นสําคญั ” (สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร. 2562, น.199)

จากความเป็นมาและความสําคัญของปัญหาดังกลา่ วข้างต้น โดยเฉพาะเป็นประเด็นท่ีอยู่ในความ
สนใจของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทําให้ผู้ศึกษาสนใจที่จะศึกษาวิเคราะห์สําหรับการจัดทําข้อเสนอแนะ

6 การจัดสรรรายได้และงบประมาณรายจ่ายให้แก่ อปท. ทุกประเภท เป็นไปตามมาตรา 30 (4) ของ พรบ.
กําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติมโดย พรบ.
กําหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2549

สํานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 12 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนนุ ให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกิจถา่ ยโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตาํ บล

เชิงนโยบายเพ่ือการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษา
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) โดยศึกษาวิเคราะห์การดาํ เนินงานของ รพ.สต. ที่ได้รับการถ่ายโอน
ให้แก่ อปท. และศึกษาวิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. สําหรับ
สนับสนนุ การดําเนินงานของ รพ.สต. ในสังกดั โดยเฉพาะในประเดน็ ความเพียงพอสําหรับการดําเนินงาน
ให้บรรลุผลการดําเนินงานท้ังในเชิงปริมาณและคุณภาพตามเป้าหมายท่ีกําหนด โดยเฉพาะในการจัดทํา
บริการสาธารณะด้านสุขภาพให้แก่ประชาชนในพื้นที่รับผิดชอบเพื่อให้ได้ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายทางเลือกใน
การพัฒนารูปแบบและแนวทางการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาํ ปีเป็นเงนิ อุดหนุนให้แก่องค์กรปกครอง
สว่ นท้องถ่นิ (อปท.) ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพประจําตําบล ที่สอดคลอ้ ง
กับลักษณะของการดําเนินงานของ รพ.สต. ภายใต้สังกัด อปท. โดยคํานึงถึงหลักความท่ัวถึง เป็นธรรม
และมธี รรมาภบิ าลตลอดจนคาํ นงึ ถงึ หลักการกระจายอํานาจความท่วั ถงึ เปน็ ธรรม และมีธรรมาภิบาล

1.2 วัตถุประสงคข์ องกำรศกึ ษำ

การศกึ ษาน้มี ีวัตถุประสงค์ จาํ นวน 3 ประการ ดังน้ี
1.2.1 เพื่อศึกษาวิเคราะห์รูปแบบของการขอตั้งและรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงิน
อุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล
ในปัจจบุ นั และปัญหาอปุ สรรค
1.2.2 เพื่อศึกษาวิเคราะห์ผลการดําเนินงานของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลท่ีได้รับ
การถ่ายโอนใหแ้ กอ่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ และปญั หาอุปสรรค
1.2.3 เพื่อสังเคราะห์ข้อมูลและจัดทําข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสําหรับการจัดสรรงบประมาณ
รายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามภารกิจถ่ายโอนกรณีศึกษาโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตําบลที่สอดคล้องกับลักษณะของการดําเนินงานภายใต้สังกัดท้องถิ่น โดยคํานึงถึง
การปกครองตนเองภายใต้หลักการกระจายอํานาจ ความท่วั ถงึ เป็นธรรม และมธี รรมาภิบาล
1.3 ขอบเขตของกำรศึกษำ
การศกึ ษาน้ีมีขอบเขตของการศึกษา จําแนกเปน็ 3 ด้าน ดังน้ี
1.3.1 ดา้ นเนอ้ื หา

1) ศึกษาวิเคราะห์รูปแบบของการขอตั้งและรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงิน
อุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษา (Case Study)
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) ซึ่งเป็นภารกิจถ่ายโอนให้แก่ อปท. ภารกิจหน่ึงจากทั้งหมด
และปญั หาอุปสรรคทีเ่ กดิ ขนึ้

2) ศึกษาวิเคราะห์การดําเนินงานของ รพ.สต. ท่ีได้รับการถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น โดยจําแนกตามองค์ประกอบ 9 ด้าน ได้แก่ ด้านการบริหารจัดการงบประมาณ ด้านรายได้และความ
เพียงพอของรายได้ ด้านการให้บริการด้านสาธารณสุข ด้านผู้รับบริการ ด้านการเชื่อมโยงการส่งต่อผู้ป่วยด้าน
การบริหารจัดการบุคลากร ดา้ นแรงจงู ใจสิทธิสวัสดกิ ารขวญั กาํ ลังใจการได้รับเงินเดือนและการพฒั นาบุคลากร
ด้านการสนับสนนุ จากหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องและดา้ นการประเมนิ ทัศนคติ รวมท้งั ปัญหาอุปสรรคทเ่ี กิดขนึ้

1.3.2 ดา้ นหนว่ ยการวเิ คราะห์ (Unit of Analysis)

สํานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 13 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตําบล

1) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซ่ึงเป็นต้นสังกัดของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลใน
ฐานะหน่วยงานของรัฐท่ีเป็นหน่วยรับงบประมาณตามมาตรา 4 ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ
พ.ศ. 2561

2) โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลที่ได้รับถ่ายโอนจากสํานักงานปลัดกระทรวง
สาธารณสุขมาสังกัด อปท. และเป็นหน่วยปฏิบัติท่ีต้องดําเนินการตามเป้าหมายและหน้าท่ีเพ่ือจัดทํา
บริการสาธารณะด้านสาธารณสุขให้แกป่ ระชาชนในท้องถน่ิ ที่รับผิดชอบ

1.3.3 ดา้ นเวลา
การศึกษาน้ี มุ่งเน้นวิเคราะห์กิจกรรมและผลการดําเนินงานของหน่วยการวิเคราะห์ใน

ระหวา่ งปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 - 2563 หรอื ตัง้ แตว่ นั ท่ี 1 ตลุ าคม 2561 ถึง 1 กรกฎาคม 2563

1.4 วิธกี ำรศกึ ษำ

การศึกษานี้เป็นการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) โดยศึกษาวิจัยปรากฏการณ์
เหตุการณ์ ปัญหาหรอื ประเด็นท่ีสนใจซ่ึงมีความเกี่ยวข้อง สมั พันธ์ และเช่ือมโยงกับปัจจัยอ่ืนในมิติต่าง ๆ
อย่างรอบด้านและเป็นองค์รวม (Holistic) เพ่ือทําความเข้าใจเชิงลึกตามวัตถุประสงค์ของการศึกษา
ภายใต้บริบท (Context) ของการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายและการบริหารราชการแผ่นดินของไทยใน
ปัจจุบัน และมีการเก็บรวบรวมรายละเอียดเกี่ยวกับสภาพสิ่งแวดล้อมสําหรับนํามาวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อทํา
ความเข้าใจเก่ียวกบั ปัญหาหรือประเดน็ ท่ศี กึ ษา

เพ่ือให้ได้ผลการศึกษาที่สอดคล้องตามวัตถุประสงค์ที่กําหนดภายใต้กรอบการศึกษาวิจัยเชิง
คุณภาพดังกล่าวข้างต้น ผู้ศึกษาใช้วิธีการวิจัยเชิงกรณีศึกษา (Case Study Research Method)
ซึ่งเป็นวิธีวิจัยหนึ่งที่มุ่งศึกษาในเชิงลึก (In-depth Study) เพื่อตอบคําถามท่ีต้องการหาเหตุผล (Why)
ของผลลัพธ์ หรือวิธีการ หรือกระบวนการ (How) ที่ทําให้เกิดผลลัพธ์ดังกล่าวภายใต้บริบทหรือสภาพสิ่งแวดล้อม
เพื่อนํามาใช้วิเคราะห์และสรุปผล ท้ังนี้ ผูศ้ ึกษาเลือกหน่วยการวิเคราะห์มาเปน็ กรณีศึกษา (Case Study) โดย
พจิ ารณาจากการเปน็ หนว่ ยวิเคราะหท์ ี่มีความสมบูรณ์ในตัวเอง มเี วลาและสถานทแี่ นน่ อน (ชาย โพธิสติ า, 2554,
น.153) และใช้วิธีการศึกษาเชิงพรรณนา (Descriptive) ท่ีมุ่งแสดงรายละเอียดพร้อมท้ังบริบทอย่าง
สมบรู ณข์ องหน่วยวเิ คราะหท์ ีเ่ ลอื กมาเปน็ กรณีศึกษา

1.5 ประโยชน์ทค่ี ำดวำ่ จะได้รบั

1.5.1 สมาชิกรัฐสภา คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาํ ปีงบประมาณ และคณะกรรมาธกิ ารสามัญประจําสภาผ้แู ทนราษฎร ได้แก่ คณะกรรมาธิการศึกษา
การจัดทําและติดตามการบริหารงบประมาณ และคณะกรรมาธิการสามัญประจําวุฒิสภา ได้แก่
คณะกรรมาธิการติดตามการบริหารงบประมาณ คณะกรรมาธิการการปกครองท้องถ่ิน มีสารสนเทศ
เกี่ยวกับข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสําหรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล สําหรับใช้ประโยชน์ในการ
จัดทําและอนมุ ัติกฎหมาย รวมท้งั ใหข้ ้อเสนอแนะต่อรฐั บาลตามอํานาจหนา้ ที่ของรัฐสภา

1.5.2 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สํานักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข สํานักงบประมาณ
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการคลัง คณะกรรมการการกระจายอํานาจ

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 14 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ ให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณศี ึกษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตาํ บล

ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน องค์กรและบุคคลที่สนใจ มีสารสนเทศเกี่ยวกับข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
สําหรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามภารกิจถ่ายโอน
กรณศี ึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตําบล สาํ หรับใช้ประโยชน์ในการพัฒนางานตามอํานาจหน้าที่ต่อไป

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 15 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตําบล

บทที่ 2
แนวคดิ ทฤษฎี และวรรณกรรมที่เกย่ี วข้อง

การศึกษา เรื่อง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ให้แก่องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตําบล ผู้ศึกษาได้
ทบทวนแนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมท่ีเก่ียวข้อง (Review of Related Literatures) เพื่อทราบถึง
สถานภาพขององค์ความรู้ (State of The Art) ของเร่อื งหรือกรณีที่ศกึ ษาในปัจจุบัน และเพ่ือให้มีองค์ความรู้ท่ี
จําเป็นและหรือเก่ียวข้องสําหรับใช้เป็นกรอบการศึกษาอย่างเพียงพอ ตลอดจนเพ่ือให้ได้ข้อมูลอ้างอิง
สําหรับสนับสนุนในการอภิปรายผลการศึกษาท่ีสมบูรณ์และรอบด้าน ท้ังนี้ ผู้ศึกษาได้ทบทวนแนวคิด
ทฤษฎี และวรรณกรรมท่เี กี่ยวขอ้ งกับเรอ่ื งทีศ่ ึกษา ดังน้ี

2.1 การปกครองส่วนท้องถน่ิ และองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ ของไทย
2.2 การถ่ายโอนภารกจิ ภาครัฐให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
2.3 การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเปน็ เงนิ อุดหนนุ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ
2.4 หลกั ธรรมาภบิ าลทางการคลงั และงบประมาณ
2.5 งานวจิ ยั ท่ีเกี่ยวข้อง
2.1 กำรปกครองสว่ นท้องถนิ่ และองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นของไทย
2.1.1 กำรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ของไทย
การปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Government) เปน็ รูปแบบการบรหิ ารจดั การภาครัฐท่ีมคี วามใกล้ชดิ
กับประชาชนและมีบทบาทท่ีสําคัญต่อการจัดทําบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น โดยท่ีการ
ปกครองส่วนท้องถิ่นจัดระเบียบการบริหารภาครัฐตามหลักกระจายอํานาจ (Decentralization) และมี
รูปแบบของการใช้อํานาจด้วยการให้ความสําคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชน (People Participation)
โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนในเขตปกครองของท้องถิ่นนั้น ๆ ไดม้ ีสว่ นรว่ มในการปกครองตนเองผา่ นการเลอื กต้ัง
ผู้แทนเข้าไปเป็นผู้บริหารเพ่ือทําหน้าที่ท้ังด้านการบริหารจัดการท้องถิ่นและเป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นเพ่ือ
ทาํ หนา้ ที่ดา้ นนติ ิบญั ญัตขิ องท้องถน่ิ
จากหลักการและลักษณะสําคัญดงั กลา่ วข้างต้นจึงทาํ ให้การปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นรากฐานของ
การปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยเป็นสถาบันฝึกสอนการเมืองการปกครองให้แก่ประชาชน
ให้ประชาชนรู้สึกว่าตนมีความเก่ียวพันมีส่วนได้ส่วนเสียในการปกครอง การบริหารท้องถิ่น เกิดความ
รับผิดชอบ และหวงแหนต่อประโยชน์อันพึงมีต่อท้องถิ่นที่ตนอยู่อาศัยอันจะนํามาซึ่งความศรัทธาเลื่อมใสใน
ระบอบการปกครองประชาธิปไตยในที่สุด (ชูศักดิ์ เที่ยงตรง, 2518, น.6-7) หรือกล่าวอีกนัยได้ว่าการปกครอง
ท้องถิ่นเป็นรากฐานของประชาธิปไตย เน่ืองจากเป็นการปกครองตนเองของประชาชนมีบทบาทในการ
ส่งเสริมสิทธิข้ันพ้ืนฐานของบุคคลและชุมชนพลเมืองในระดับท้องถ่ิ นให้สามารถเข้าไปมีบทบาททาง
การเมืองได้ง่ายกว่า มีพลังสูงกว่า ประหยัด และมีประสิทธิภาพมากกว่าการเข้าไปมีส่วนร่วมใน
กระบวนการทางการเมืองระดับชาติ ทําให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินซึ่งเป็นหน่วยการปกครองของ
ท้องถิ่นมีความรับผิดชอบและสนองตอบความต้องการของประชาชนได้อย่างรวดเร็วและแม่นยํามากกว่า
รัฐบาลระดับท่ีสูงข้ึนไป (จรัส สวุ รรณมาลา, 2558, น. 264)

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 16 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อดุ หนุนใหแ้ ก่องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตาํ บล

2.1.2 หลกั กำรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ของไทย
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 1 บญั ญัตวิ ่า “ประเทศไทยเปน็ ราชอาณาจักรอันหนึ่ง
อันเดียว จะแบ่งแยกมิได้”7 ทําให้ไทยมีรูปแบบของรัฐที่เรียกว่า เอกรัฐหรือรัฐเด่ียว (Unitary State or
Single State) ซึ่งเปน็ รัฐท่ีมรี ัฐบาลเปน็ องค์กรเดียวใช้อํานาจอธปิ ไตยทางการบรหิ ารที่ครอบคลุมดินแดน
ทั้งหมด แต่รัฐก็มีการกระจายอํานาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Administrative Organization)
ได้บริหารกิจการในขอบเขตพื้นที่ของท้องถิ่นได้และมีอํานาจหน้าที่หรือภารกิจตามที่รัฐบาลเห็นสมควร
โดยประเทศที่มรี ูปแบบของรัฐเปน็ เอกรัฐหรือรฐั เดยี่ วเหมือนประเทศไทยมีเป็นจาํ นวนมาก เชน่ ลาว พม่า
ฟิลิปปินส์ จีน ฝรั่งเศส สเปน ญ่ีปุ่น สิงคโปร์ เป็นต้น ท้ังน้ี ภายใต้รูปแบบของรัฐเป็นเอกรัฐหรือรัฐเดี่ยว
ดังกล่าว ประเทศไทยมีหลักการจัดระเบียบการปกครองประเทศ โดยจําแนกเป็น 3 หลัก (ประยูร กาญจนดุล
2523: 25-28) ได้แก่ หลักการรวมอํานาจการปกครอง (Centralization) หลักการแบ่งอํานาจการปกครอง
(Deconcentration) และหลักการกระจายอาํ นาจการปกครอง (Decentralization)
การปกครองส่วนท้องถ่ินของไทยตามหลักการกระจายอํานาจการปกครอง (Decentralization) เป็น
ที่มาของราชการบริหารส่วนท้องถ่ินหรือการปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบ
ตา่ งๆ โดยหลักการกระจายอํานาจ มีความหมายและสาระสําคัญ (ประยรู กาญจนดุล 2523, น. 42 - 45) หมายถึง
การกระจายอํานาจในทางปกครองประเทศจากส่วนกลางบางอยา่ งโอนไปใหป้ ระชาชนในท้องถิ่นฝึกหดั จัดทาํ ซ่ึง
ถือเป็นการปกครองท้องถ่ินของตนเอง หรือหมายถึง หลักการที่รัฐมอบอํานาจปกครองบางส่วนให้แก่
องค์การอื่นท่ีมิได้เป็นส่วนหนึ่งของหน่วยการบริหารราชการส่วนกลางให้ ไปจัดทําบริการสาธารณ ะ
บางอย่างโดยมีอิสระตามสมควร เป็นการมอบอํานาจให้ท้ังในด้านการเมือง และการบริหารเป็นเรื่องท่ี
ทอ้ งถนิ่ มีอาํ นาจทจ่ี ะกําหนดนโยบายและควบคุมการปฏิบัตใิ ห้เปน็ ไปตามนโยบายท้องถิน่ ของตนเองได้
การปกครองส่วนท้องถ่ินภายใต้หลักการกระจายอํานาจการปกครอง (Decentralization)
โดยท่วั ไปมลี ักษณะสาํ คัญ 4 ประการ (ชูวงศ์ ฉายะบุตร 2539, น. 9-10) ดงั นี้
1) ได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยผลแห่งกฎหมายให้มีส่วนเป็นนิติบุคคล หน่วยการปกครองท้องถิ่น
เหล่านี้มีหน้าท่เี กยี่ วกับงบประมาณ และทรพั ย์สนิ เป็นของตนเองต่างหาก และไม่ข้นึ ตรงต่อหน่วยการปกครอง
ส่วนกลาง สว่ นกลางเพยี งแตก่ ํากบั ดูแลให้ปฏิบัตหิ น้าที่ใหเ้ ปน็ ไปตามกฎหมายเท่านัน้
2) มีการเลือกตั้งสภาท้องถ่ินและผู้บริหารท้องถ่ินท้ังหมด เพ่ือเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถ่ิน
ไดเ้ ขา้ ไปมีสว่ นร่วมในการปกครองตนเอง
3) มีอํานาจอิสระในการบริหารงาน จัดทํากิจกรรมและวินิจฉัยส่ังการได้เองพอสมควรด้วย
งบประมาณและเจ้าหนา้ ทขี่ องตนเอง
4) หน่วยการปกครองทอ้ งถ่ินตอ้ งมีอาํ นาจในการจดั เกบ็ รายได้ เช่น ภาษีอากร ค่าธรรมเนียมตา่ ง
ๆ ตามทีร่ ฐั อนญุ าต เพอื่ เป็นคา่ ใชจ้ ่ายในการดาํ เนนิ กจิ การตา่ ง ๆ
กล่าวโดยสรุปการปกครองส่วนท้องถ่ินของไทยตามหลักการกระจายอํานาจมีลักษณะท่ีสําคัญ
ได้แก่ หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับการจัดตั้งข้ึนโดยผลแห่งกฎหมายให้เป็นนิติบุคคล มีการเลือกตั้งสภา
ท้องถิน่ และผบู้ ริหารท้องถน่ิ มอี ํานาจอสิ ระในการบริหารงาน และมีอาํ นาจในการจดั เกบ็ รายได้

7 บทบัญญตั มิ าตรา 1 ของรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2560

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 17 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนุนให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตาํ บล

2.1.3 ระเบยี บกำรบรหิ ำรรำชกำรสว่ นท้องถิ่นของไทย
การจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินของไทยตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
แผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม มีการจัดระเบียบการบริหารราชการจําแนกเป็น 3 ประเภท ได้แก่
การบริหารราชการส่วนกลาง การบรหิ ารราชการส่วนภูมิภาคและการบรหิ ารราชการสว่ นท้องถ่ิน ทั้งนี้ การบริหาร
ราชการส่วนท้องถ่ินซึ่งเป็นการใช้หลักการกระจายอํานาจการปกครอง โดยจัดระเบียบการบริหารราชการส่วน
ท้องถ่ินด้วยการมอบอํานาจระดับหนึ่งให้ประชาชนในท้องถิ่นไปดําเนินการบริหารจัดการอย่างอิสระ โดยท่ี
ต้องไม่ขัดต่อกฎหมายของประเทศหรือความสงบเรียบร้อยของประชาชน กิจกรรมที่ทําได้ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่อง
การพัฒนามีอิสระในการตัดสินใจในการแก้ปัญหาหรือการสนับสนุนกิจกรรมของท้องถ่ินออกข้อบังคับหรือ
ระเบยี บตา่ ง ๆ มาบงั คบั ในเขตการปกครองของตนไดโ้ ดยไม่ขัดต่อกฎหมาย
ทงั้ น้ี มาตรา 69 บัญญัติให้ท้องถิ่นใดท่ีเห็นสมควรจัดให้ราษฎรมสี ่วนในการปกครองท้องถิ่น ให้จัด
ระเบียบการปกครองเป็นราชการส่วนท้องถ่ิน ซ่ึงปัจจุบันรูปแบบของการบริหารราชการส่วนท้องถ่ินใน
ปัจจุบัน มี 2 รูปแบบ ได้แก่ รูปแบบทั่วไปหรือรูปแบบหลัก ประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)
เทศบาล องค์การบรหิ ารส่วนตําบล (อบต.) และราชการบรหิ ารส่วนท้องถนิ่ และรูปแบบพิเศษซงึ่ จัดต้ังข้ึน
ตามท่ีกฎหมายกาํ หนด ไดแ้ ก่ เมืองพทั ยา และกรงุ เทพมหานคร
กล่าวโดยสรุปการปกครองส่วนท้องถ่ินของไทยตามหลักการกระจายอํานาจมีการจัดระเบียบการบริหาร
ราชการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม โดยเป็นไป
ตาม มาตรา 69 ที่บัญญัติให้ท้องถิ่นใดที่เห็นสมควรจัดให้ราษฎรมีส่วนในการปกครองท้องถิ่น และให้การ
จัดระเบียบการปกครองราชการส่วนท้องถ่ินเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละ
ประเภท ตลอดจนมีความสัมพันธ์กับการจัดระเบียบการบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ท้ังน้ี
การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาและควบคุมดูแลของคณะรัฐมนตรีซ่ึงมีอํานาจ
หน้าที่รบั ผิดชอบสูงสดุ ในบริหารราชการแผ่นดิน
2.1.4 องค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ ของไทย
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (Local Administrative Organization) เป็นหน่วยการปกครอง
ของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นทจ่ี ัดต้ังขึ้นตามกฎหมายว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นแตล่ ะประเภทและ
เป็นนิติบุคคล โดยการปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้รบั การจดั ต้ังขึ้นเมื่อมีการปฏิรูป
ระบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยมีการตรากฎหมายว่าด้วยการจัดตง้ั การปกครองท้องถน่ิ ฉบบั แรก คือ
พระราชกําหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ.116 ขึ้น ซึ่งบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวกําหนดให้มี
สุขาภิบาลกรุงเทพฯ และให้มีอํานาจหน้าท่ี ได้แก่ การทาํ ลายขยะมูลฝอย การจัดที่ถ่ายอุจจาระปัสสาวะ
ของราษฎรทั่วไปการจัดห้ามมิให้ปลูกสร้างหรือซ่อมโรงเรือนที่จะเป็นเหตุให้เกิดโรคและการขนย้ายสิ่ง
โสโครกและสิ่งรําคาญของมหาชนไปให้พ้น โดยงานสุขาภิบาลอยู่ภายใต้กํากับดูแลของเจ้าพนักงาน
สุขาภิบาล และได้รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดิน (สุวัสดี โภชน์พันธุ์, 2543, น.12) โดยที่
อํานาจหน้าที่ต่างๆ ดังกล่าวมาเป็นบริการสาธารณะท้องถ่ินท่ีจัดให้แก่ประชาชนในพ้ืนท่ีโดยตรงและ
ต่อมาได้มีการจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอม เมืองสมุทรสาครข้ึนเม่ือวันที่ 18 มีนาคม พ.ศ.2448 ซึ่งถือเป็น
สขุ าภิบาลหวั เมืองแหง่ แรก
ภายหลังการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองประเทศ ในปี พ.ศ.2475 คณะราษฎรได้จัด
ระเบียบการบริหารราชการ โดยแบ่งเป็นราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ตาม

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 18 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอดุ หนุนใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สขุ ภาพตําบล

พระราชบญั ญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2476 โดยในสว่ นของราชการ
ส่วนท้องถ่ิน ได้มีการจัดต้ัง เทศบาล ขึ้น ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2476 (ปัจจุบันใช้พระราชบัญญัติ
เทศบาล พ.ศ. 2496) และในระยะเวลาตอ่ มาปรากฏข้อเท็จจรงิ ว่าการดําเนินงานของเทศบาลไม่ไดผ้ ลเต็มท่ี
ตามท่ีเจตนารมณ์ของกฎหมาย จึงทําให้ไม่อาจขยายการตั้งเทศบาลออกไปทุกท้องท่ีทั่วราชอาณาจักรได้
ทั้งนี้ เทศบาลที่มีการจัดตั้งไปแล้วมีจํานวน 120 แห่ง และรัฐบาลให้ระงับการจัดตั้งเทศบาลข้ึนใหม่เป็น
เวลานานหลายสิบปี ขณะเดียวกันได้มีการต้ังสุขาภิบาลข้ึนแทนเทศบาลในท้องท่ีท่ียังไม่มีฐานะเป็น
เทศบาลตามพระราชบัญญตั ิสุขาภบิ าล พ.ศ.24958 จนกระทง่ั ถึงปี พ.ศ. 2500 จงึ ได้มีการยกฐานะสุขาภิบาลบาง
แห่งขึ้นเป็นเทศบาลตําบล คือ เทศบาลตําบลกบินทร์ เทศบาลโคกสําโรง เทศบาลตําบลบัวใหญ่ เป็นต้น และ
กรณีท่ีมีการจัดตั้งจังหวัดใหม่ ก็ให้จัดตั้งเทศบาลเมืองข้ึนในท้องถ่ินซ่ึงเป็นท่ีต้ังศาลากลางจังหวัดใหม่
ดังกล่าวซึ่งเป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 อย่างไรก็ตาม การจัดต้ัง
เทศบาล และสุขาภิบาลก็ยังไม่เป็นไปโดยทั่วถึง ทําให้พ้ืนที่ส่วนใหญ่ยังคงอยู่ภายใต้การปกครองส่วนภูมิภาค
ดงั นน้ั เพื่อเป็นการแก้ไขความเหล่ือมล้ําในการปกครองท้องถิน่ ในเขตเทศบาลและสุขาภิบาล กับท้องถิ่น
ท่ีอยู่นอกเขตดังกล่าว จึงได้มีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ขึ้น โดยตราพระราชบัญญัติ
ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 เพื่อให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอํานาจหน้าท่ี
ดําเนนิ กิจการสว่ นจงั หวัด ภายในเขตพ้ืนท่ีจังหวัดทีอ่ ยนู่ อกเขตเทศบาลและเขตสุขาภิบาล

นบั ตงั้ แต่ปี พ.ศ. 2498 เป็นต้นมา การปกครองส่วนทอ้ งถิ่นจงึ มีความครอบคลุมพน้ื ท่ีท่วั ประเทศ
กล่าวคือ ทุกพ้ืนที่จะอยู่ในความรับผิดชอบขององค์การปกครองท้องถ่ินรูปแบบใดรูปแบบหน่ึง ซึ่งได้แก่
เทศบาล หรือสุขาภิบาล หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัด แล้วแต่กรณี ต่อมาเมื่อได้มีการประกาศใช้
กฎหมายการปกครองท้องถ่ินรูปพิเศษ ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร
พ.ศ. 2518 และ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2521 ตามลําดับ โดยมีเหตุผล
ความจําเป็น กล่าวคือ กรุงเทพมหานครเป็นเมืองขนาดใหญ่ มีประชากรมากที่สุด ส่วนเมืองพัทยาเป็น
เมืองท่องเที่ยวทีม่ ีลกั ษณะพิเศษ

ในปี พ.ศ. 2537 กระทรวงมหาดไทยได้ปรับปรุงการบริหารส่วนทอ้ งถิ่นในส่วนพ้ืนท่ีขององค์การ
บริหารส่วนจังหวัด โดยให้มีการบริหารส่วนตําบลข้ึน เรียกว่า องค์การบริหารส่วนตําบล (อบต.) ตาม
พระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริหารส่วนตําบล พ.ศ.2537 แทนท่ี สภาตําบล ซึ่งจัดต้ังตาม
ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 326 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515 และไม่มีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
อย่างไรก็ตาม เมื่อมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติองคก์ ารบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 ทดแทนกฎหมายเดิม
บทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวกําหนด อบจ. มีพื้นท่ีรับผิดชอบครอบคลุมพื้นที่รับผิดชอบของ อบต. ด้วย
แต่ให้มีอํานาจมีหน้าที่ดําเนินการในกิจการ ท่ี อบต. ดําเนินการไม่ได้ หรือต้องประสานงานร่วมกัน ระหว่าง
อบต. หลายแหง่ เป็นต้น

กล่าวโดยสรปุ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นหน่วยการปกครองการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
ซ่งึ จัดตั้งขนึ้ ตามกฎหมายวา่ ด้วยการปกครองท้องถิ่นแต่ละประเภทและเป็นนิติบุคคล โดยมีวิวฒั นาการมา

8 ตอ่ มาเมือ่ พระราชบัญญัตเิ ปล่ยี นแปลงฐานะของสขุ าภบิ าลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542 ประกาศใชแ้ ล้ว มีผลเป็น
การยกเลิกพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม และยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาลตําบลตาม
กฎหมายว่าด้วยเทศบาล

สํานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 19 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนุนให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตาํ บล

ตามลําดับ ต้ังแต่การปฏิรูประบบราชการในสมัยรัชกาลท่ี 5 เป็นต้นมา ในปัจจุบันประเทศไทยมีการ

ปกครองส่วนท้องถิ่น ท้งั หมด 2 รูปแบบ และมอี งค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ 5 ประเภท ไดแ้ ก่ รูปแบบทั่วไป

ซ่ึงประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตําบล (อบต.) และ

รูปแบบพิเศษ ซ่ึงประกอบด้วยกรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา ท้ังนี้ มีจํานวนขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถนิ่ ทุกประเภท รวมท้งั สิ้น 7,852 แหง่ ดังตารางท่ี 2.1

ตารางท่ี 2.1 สรปุ ข้อมลู องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่นท่ัวประเทศ

รปู แบบ จาํ นวน

1.องค์การบริหารส่วนจงั หวดั 76 แหง่

2. เทศบาล 2,454 แห่ง

2.1 เทศบาลนคร 30 แห่ง

2.2 เทศบาลเมือง 183 แหง่

2.3 เทศบาลตําบล 2,237แห่ง

3. องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตําบล 5,320 แห่ง

4. องค์กรปกครองท้องถน่ิ รูปแบบพิเศษ (กรงุ เทพมหานครและเมืองพัทยา) 2 แหง่

รวมทั้งส้นิ 7,852 แหง่

ที่มา: กรมสง่ เสรมิ การปกครองท้องถ่นิ , 20 เมษายน 2563

2.2 กำรถ่ำยโอนภำรกจิ ภำครัฐให้แกอ่ งคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
โดยทั่วไปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีอํานาจหน้าท่ีในการดําเนินภารกิจระดับท้องถิ่น

(Local Affairs) ซ่ึงเป็นบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะที่เกี่ยวกับท้องถ่ินโดยเฉพาะ และเป็นไป
เพ่ือตอบสนองความต้องการของคนในท้องถ่ิน โดยมีลักษณะเป็นกิจกรรมที่ตอบสนองความต้องการของ
คนในท้องถนิ่ และอาจมรี ายละเอยี ดของภารกิจในแต่ละท้องถิ่นทแี่ ตกตา่ งกนั ออกไป โดยส่วนใหญ่จะสอดคล้อง
กับการดําเนินชีวิตประจําวันของคนในท้องถิ่น ทั้งเร่ืองท่ีเก่ียวกับสภาพแวดล้อม การอํานวยความสะดวก รวม
ไปถึงการจัดสวัสดิการให้คนในท้องถิ่นโดยตรง อนึ่ง ภารกิจระดับท้องถิ่นที่สําคัญ คือ การจัดทําการบริการ
สาธารณะท้องถ่ิน (Local Public Goods) และกิจกรรมสาธารณะ (Public Activities) ที่เป็นประโยชน์กับ
ประชาชนในเขตการปกครองของ อปท. เป็นหลัก เช่น การให้บริการสุขภาพ การพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น การ
ใหบ้ รกิ ารดา้ นสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ การจัดการศึกษาให้แกป่ ระชาชนในท้องถ่ิน เป็นตน้

2.2.1 ภำรกิจขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ตำมกฎหมำย
ภารกจิ และอํานาจหน้าที่ของ อปท. ของไทย ตามกฎหมาย สามารถจาํ แนกได้ ดงั น้ี
1) ภำรกิจขององคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ ตำมรฐั ธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 250 วรรคแรก ได้กําหนดภารกิจและอํานาจหน้าที่
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน (อปท.) กล่าวคือ “ให้มหี น้าที่และอํานาจดูแลและจัดทําบริการสาธารณะ
และกิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้ง
สง่ เสริมและสนับสนุนการจดั การศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถ่นิ ” ประกอบกับ อปท. เป็นหนว่ ยงานของ
รัฐที่ผู้บริหารสูงสุดมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในพื้นที่ของท้องถ่ินและมีอํานาจหน้าที่หลักในการดูแล
และตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถ่ินของตนเอง โดยเฉพาะในการจดั ทาํ บริการสาธารณะ

สํานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 20 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนนุ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตาํ บล

ท้องถ่ิน (Local Public Goods) และกิจกรรมสาธารณะ (Public Activities) ที่เป็นประโยชน์กับ
ประชาชนในเขตพ้ืนที่ของตนเองเป็นหลัก โดยในการทําหน้าท่ีดังกล่าวของ อปท. เป็นการสนับสนุน
รัฐบาลในการบรหิ ารการพฒั นาทม่ี ุง่ นํานโยบายทเี่ กี่ยวกบั การสรา้ งคุณภาพชวี ิตทด่ี ีไปสกู่ ารปฏิบัติผา่ นการ
ให้บรกิ ารสาธารณะของทอ้ งถนิ่ ไปสปู่ ระชาชนในพ้ืนที่ (Mikesell, 2007, น.15)

2) ภำรกจิ ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ ตำมกฎหมำยจัดตง้ั
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จัดตั้งข้ึนและดําเนินงานตามภารกิจและอํานาจหน้าท่ีตามท่ี
กฎหมายบัญญัติ โดยเฉพาะกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่น เชน่ พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวดั พ.ศ. 2540
และที่แก้ไขเพิ่มเติม หมวด 4 อํานาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มาตรา 45 บัญญัติ
อํานาจหน้าที่ของ อบจ. ท่ีสามารถดําเนินการได้ภายในเขตพื้นท่ี จํานวน 9 ข้อ อาทิ อบจ. มีหน้าท่ีด้าน
คมุ้ ครอง ดูแล และบํารงุ รักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม บํารุงศิลปะ จารตี ประเพณี ภูมิปัญญา
ท้องถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น และพระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริหารส่วนตําบล พ.ศ.
2537 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 66 บัญญัติให้องค์การบริหารส่วนตําบล (อบต.) มีหน้าท่ที ี่ต้องทําในเขตตําบล
คือ การพัฒนาตําบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม และหน้าที่ที่กําหนดให้ อบต. ต้องดําเนินการ
จํานวน 9 ประการ และ มาตรา 67 กาํ หนดให้ อบต. อาจจดั ทาํ กิจการในเขตตําบล จาํ นวน 13 ประการ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทอ่ืน ๆ ก็มีลักษณะเช่นเดียวกัน โดยมีภารกิจและอํานาจ
หน้าท่ีตามกฎหมายจัดตั้ง ได้แก่ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 50 51
53 54 55 และ 56 บัญญัติให้เทศบาลมีหน้าที่ที่ต้องทําและกิจการท่ีอาจทําได้ โดยจําแนกตามประเภท
ของเทศบาล คือ เทศบาลตําบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร โดยมีหน้าท่ีและกิจการที่อาจทําได้
แตกต่างกัน ขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
กฎหมายจัดตั้ง อปท. ได้แก่พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และท่ี
แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 89 บัญญัติให้กรุงเทพมหานครมีหน้าที่อํานาจหน้าที่ดําเนินกิจการในเขต
กรุงเทพมหานคร จํานวน 27 ประการ และพระราชบัญญัติบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และที่
แก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา 62 บัญญัติให้เมืองพัทยามีหน้าท่ีอํานาจหน้าที่ดําเนินกิจการในเขตเมืองพัทยา
จํานวน 14 ประการ
จากการวิเคราะห์เกี่ยวกับภารกิจและอํานาจหน้าท่ีของ อปท. ทุกประเภทดังกล่าวข้างต้น พบว่า
กฎหมายจดั ตั้งดังกลา่ ว กําหนดให้ อปท. มีภารกจิ และอํานาจหน้าที่ โดยสามารถจําแนกออกเปน็ 2 กลมุ่ ดังน้ี
2.1) ภารกิจและอํานาจหน้าท่ีต้องจัดทํา โดยเป็นสิ่งท่ีกฎหมายบังคับให้ อปท. ต้องจัดทําให้
ครบถ้วน และหากไม่จัดทําเท่ากับเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ อาทิ พระราชบัญญัติสภาตําบลและ
องค์การบริหารส่วนตําบล พ.ศ. 2537 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 66 และ 67 กําหนดให้องค์การบรหิ าร
ส่วนตําบล หรือ อบต. มหี นา้ ท่ีในการพัฒนาตําบลท้ังในด้านเศรษฐกิจ สงั คม และวัฒนธรรม และมีหน้าท่ี
ตอ้ งทําในเขต อบต. จํานวน 9 รายการ เช่น จัดใหม้ แี ละบํารุงรักษาทางน้ําและทางบก รักษาความสะอาด
ของถนน ทางนํ้า ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกําจัดมูลฝอยและส่ิงปฏิกูล ป้องกันโรคและระงับ
โรคติดต่อ เป็นต้น
2.2) ภารกจิ และอํานาจหน้าท่ีอาจจดั ทํา โดยกฎหมายไม่บังคับให้ อปท. ตอ้ งทาํ แต่ เป็นภารกจิ ที่
กฎหมายให้ดุลพินิจกับ อปท. ว่าจะจัดทําบริการสาธารณะนั้น ๆ หรือไม่ก็ได้ ข้ึนอยู่กับความพร้อมและ
การพิจารณาเห็นสมควรว่าเหมาะกับและจําเป็นกับคนในท้องถิ่นน้ัน ๆ ได้แก่ พระราชบัญญัติสภาตําบล

สํานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 21 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนุนให้แก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล

และองค์การบริหารส่วนตําบล พ.ศ. 2537 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา 68 กําหนดให้ อบต. อาจจัดทํา
กิจการในเขต อบต. จํานวน 13 รายการ เช่น ให้มีนํ้าเพ่ือการอุปโภค บริโภค และการเกษตร ให้มีและ
บาํ รงุ การไฟฟ้าหรอื แสงสวา่ งโดยวธิ อี ่ืน ให้มีและบาํ รงุ รักษาทางระบายน้ํา เปน็ ตน้

2.2.2 ภำรกิจขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ทีไ่ ด้รบั กำรถำ่ ยโอนจำกส่วนกลำง
พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.
2542 ซึ่งได้ประกาศใช้เพื่อให้เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 284
โดยกฎหมายดังกล่าวมีเจตนารมณ์เพื่อให้การกระจายอํานาจให้แก่ท้องถ่ินมีการพัฒนาเพ่ิมขึ้นอย่าง
ต่อเนื่อง และมีสาระสําคัญเป็นการกําหนดอํานาจและหน้าท่ีในการจัดบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และระหว่าง อปท. ด้วยกนั ตลอดจนมีการกําหนดอํานาจและหน้าท่ี
ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชนข์ องประชาชนในท้องถ่ินของตนเอง ได้แก่ มาตรา 16
กําหนดอํานาจและหน้าท่ีของเทศบาล เมืองพัทยาและองค์การบริหารส่วนตําบล จํานวน 31 ประการ
มาตรา 17 กําหนดอาํ นาจและหน้าที่ขององคก์ ารบริหารส่วนจังหวัด จํานวน 29 ประการ และมาตรา 18
กาํ หนดอํานาจและหนา้ ทข่ี องกรงุ เทพมหานคร โดยใหเ้ ปน็ ตามมาตรา 16 และ 17 ตามลําดบั
นอกจากน้ี มาตรา 30 มีกําหนดให้มีการถ่ายโอนภารกิจหน้าท่ีของรัฐให้แก่ อปท. เพิ่มเติมจาก
ภารกิจและอํานาจหน้าท่ีตามกฎหมายจัดตั้ง โดยเปน็ ไปตามแผนการกระจายอํานาจให้แก่ อปท. อย่างไร
ก็ดีไม่ครอบคลุมงานทีเ่ ก่ียวกับความมั่นคง การพิจารณาพิพากษาคดีการต่างประเทศ และการเงินการคลัง
ของประเทศโดยรวม มาตรา 40 วรรค 4 ของพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย
อาํ นาจให้แก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2549 ยังกําหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงิน
อุดหนุนและรายได้อื่นให้แก่ อปท. เพื่อให้สอดคล้องกับการดําเนินการตามอํานาจและหน้าที่ของ อปท.
แต่ละประเภทอย่างเหมาะสม โดยตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 เป็นต้นไป ให้ อปท. มีรายได้คิดเป็น
สัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 และมีจุดมุ่งหมายท่ีจะให้ อปท. มีรายได้เพิ่มข้ึน
คิดเป็นสัดสว่ นต่อรายไดส้ ุทธิของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 โดยการจัดสรรสดั ส่วนทเ่ี ปน็ ธรรม
แก่ อปท. และคาํ นึงถงึ รายได้ของ อปท. น้ันด้วย
อนึ่ง มาตรา 32 กําหนดให้มีการจัดทําแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจซ่ึงออก
ตามแผนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกําหนดรายละเอียดของภารกิจท่ี
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินได้รับการถา่ ยโอนจากราชการส่วนกลาง จาํ นวน 50 กรม 11 กระทรวง โดยมี
จาํ นวนท้งั ส้ิน 245 เร่อื ง จาํ แนกเป็น 6 ดา้ น ดงั น้ี
1) ด้านโครงสร้างพื้นฐาน จํานวน 87 เร่ือง ซึ่งแบ่งเป็นกลุ่มภารกิจต่าง ๆ คือ การคมนาคมและการ
ขนส่ง สาธารณปู โภค สาธารณปู การ การผังเมอื ง การควบคุมอาคาร
2) ดา้ นงานสง่ เสริมคุณภาพชวี ิต จาํ นวน 103 เรื่อง ซึง่ แบ่งเป็นกลุ่มภารกจิ ต่างๆ คอื การส่งเสริม
อาชีพ งานสวัสดิการสังคม นันทนาการ การศึกษา การสาธารณสุข การปรับปรุงแหล่งชุมชนแออัดและ
การจัดการเก่ียวกบั ทีอ่ ยู่อาศัย
3) ด้านการจัดระเบียบชุมชน สังคม และการรักษาความสงบเรียบร้อย จํานวน 17 เร่ือง ซ่ึง
แบ่งเป็นกลุ่มภารกิจ คือ การส่งเสริมประชาธิปไตย ความเสมอภาค สิทธิเสรีภาพของประชาชนและ
ส่งเสรมิ การมีสว่ นรว่ มของประชาชนในการพัฒนาท้องถ่ิน

สํานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 22 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนุนใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
ตามภารกิจถา่ ยโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล

4) ด้านการวางแผน การส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรมและการท่องเที่ยว จํานวน 19 เรื่อง ซึ่งแบ่งเป็น
กลุ่มภารกิจต่างๆ คือ การวางแผน การพัฒนาเทคโนโลยี การส่งเสริมการลงทุน การพาณิชยกรรม การพัฒนา
อตุ สาหกรรม การท่องเทย่ี ว

5) ด้านการบริหารจัดการและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม จํานวน 17 เร่ือง
ซ่ึงแบ่งเป็นกลุ่มภารกิจต่างๆ คือ การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ การคุ้มครองดูแลและบํารุงรักษาป่า
การจัดการส่งิ แวดล้อมและมลพษิ ตา่ ง ๆ และการดูแลรักษาทีส่ าธารณะ

6) ด้านศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณีและภูมิปัญญาท้องถ่ิน จํานวน 2 เรื่อง ซ่ึงแบ่งเป็นกลุ่ม
ภารกจิ คือ การปกปอ้ ง คมุ้ ครอง ควบคุม ดแู ลรกั ษาโบราณสถาน โบราณวัตถพุ ิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ

ท้ังน้ี หากวิเคราะห์ภารกิจและอํานาจหน้าที่ที่ อปท. ตามที่ได้รับการถ่ายโอนดังกล่าวข้างต้นกับ
ภารกิจและอํานาจหน้าท่ีตามกฎหมายจัดตั้ง อปท. พบว่าจุดมุ่งเน้นของภารกิจและอํานาจหน้าท่ีท้ังสอง
ดา้ นมีความสอดคล้องและเป็นไปในทิศทางเดียวกัน กล่าวคอื ส่วนใหญ่ซึ่งมีความถ่ีหรือจํานวนเรื่อง/รายการของ
ภารกิจมากที่สดุ 2 อนั ดับแรก ได้แก่ ด้านสง่ เสริมคุณภาพชีวติ และด้านโครงสรา้ งพ้นื ฐานตามลําดับ

การดําเนินงานของ อปท. ตามภารกิจและอํานาจหน้าท่ีท่ีได้รับการถ่ายโอนมีความก้าวหน้าใน
การดําเนินการตามแผนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินและแผนปฏิบัติการกําหนด
ขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 1) และ (ฉบับท่ี 2) ในช่วงท่ีผ่านมาถึงปี
พ.ศ. 2559 ไดม้ กี ารถ่ายโอนภารกิจ จาํ นวน 262 งาน/โครงการ/กจิ กรรม ถา่ ยโอนบคุ ลากร จาํ นวน 10,361 คน
และจดั สรรรายได้ให้กบั องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ (ถึงปี พ.ศ. 2558) จาํ นวน 646,350 ล้านบาท คดิ เป็น
ร้อยละ 27.80 ของรายได้รัฐบาล (สํานักงานคณะกรรมการการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครอง
สว่ นทอ้ งถนิ่ , 2558, น.1-2)

2.2.3 กำรถำ่ ยโอนภำรกจิ บรกิ ำรสุขภำพระดับปฐมภูมิให้แกอ่ งคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น
การสาธารณสุขเป็นส่วนหน่ึงของภารกิจด้านสง่ เสริมคุณภาพชีวิตซึ่งเป็นกลุ่มของภารกจิ 1 ใน 6
ท่ีถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ตามแผนการกระจายอํานาจ ซึ่งกําหนดให้การถ่าย
โอนหน่วยบริการปฐมภูมิหรือสถานีอนามัยของสํานักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขไปยัง อปท. ซึ่งมีท่ีมา
จากแนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการกระจายอํานาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.
2540 ที่มีบทบัญญัติให้รัฐต้องกระจายอํานาจไปสู่ท้องถ่ินเพื่อให้ท้องถิ่นพ่ึงตนเอง และสามารถตัดสินใจใน
กิจการของท้องถิ่นได้เอง และในระยะเวลาต่อมารัฐสภาโดยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจึงได้ตรา
พระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 25429
เพื่ อรองรั บตามบทบั ญ ญั ติ แห่ งรั ฐธรรมนู ญ ดั งกล่ าวซึ่ งมี สาระสํ าคั ญ กํ าหนดให้ มี การกระจายอํ านาจ
ด้านต่าง ๆ โดยรวมถึงด้านการสาธารณสุข การอนามัยครอบครัว และการรักษาพยาบาลให้ อปท. โดยมี
แผนการดําเนินการถ่ายโอนหน่วยบริการปฐมภูมิหรือสถานีอนามัยให้แก่ อปท. ซ่ึงมีเป้าหมายและกรอบ
ระยะเวลากาํ หนดให้แล้วเสร็จภายในปี พ.ศ. 2553 (อานนท์ กลุ ธรรมานสุ รณ์ และคณะ, 2561, น. 3-4)
กระทรวงสาธารณสขุ ในฐานะต้นสังกดั ของหน่วยบริการปฐมภูมิหรอื สถานีอนามัย มนี โยบายและ
บทบาทที่ชัดเจนในการสนับสนนุ การกระจายอํานาจตามกฎหมาย ดําเนนิ การตามแผนปฏบิ ตั ิการกระจาย

9 มาตรา 16 บญั ญัติใหเ้ ทศบาล เมืองพทั ยา และ อบต. มีอาํ นาจและหนา้ ทในการจัดระบบการบรกิ ารสาธารณะเพื่อ
ประโยชนข์ องประชาชนในทอ้ งถ่นิ ของตนเอง (19) การสาธารณสขุ การอนามัยครอบครัวและการรักษาพยาบาล

สํานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 23 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนุนใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตําบล

อํานาจและการติดตามกํากับดูแลและสนับสนุนวิชาการ (ยุทธนา พูนพานิช, 2559, น.5) เพื่อให้

การขับเคล่ือนนโยบายดังกล่าวให้เกิดผลสําเร็จตามเป้าหมาย อย่างไรก็ดี การดําเนินการถ่ายโอนภารกิจ

ด้านการสาธารณสขุ ตามแผนการกระจายอํานาจมีความล่าช้ากวา่ เป้าหมาย โดยพบวา่ ณ ปี พ.ศ. 2560 มี

หนว่ ยบรกิ ารปฐมภมู ิ ได้แก่ สถานอี นามัย (สอ.) โรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตาํ บล (รพ.สต.) สถานบริการ

สาธารณสุขชุมชน (สสช.) และสุขศาลา จํานวน 51 แห่ง จากทั้งหมด จํานวน 9,787 แหง่ ท่ีได้รับการถ่าย

โอนไปยัง อปท. จํานวน 37 แห่ง 3 ประเภท ได้แก่ เทศบาลเมือง และเทศบาลตําบล จํานวน 20 แห่ง

และองคก์ ารบริหารส่วนตําบล จํานวน 30 แหง่ รวมทง้ั เมืองพัทยา จํานวน 1 แห่ง ดังข้อมูลตามตารางท่ี 2.2

ตารางที่ 2.2 แสดงข้อมูลสถานีอนามัย (สอ.) หรือโรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพประจําตําบล (รพ.สต.)

ทไี่ ด้รบั การถา่ ยโอนให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ (อปท.) ประเภทตา่ ง ๆ

ปี พ.ศ. ท่ถี ่ายโอน สอ. / รพ.สต. ท่ถี า่ ยโอน อปท. ท่ีรบั การถ่ายโอน

2551 สอ.วังศาลา เทศบาลตําบลวงั ศาลา อ.ทา่ ม่วง จ.กาญจนบุรี

สอ.บ้านเกา่ เดื่อ เทศบาลตําบลทุ่งคลอง อ.คําม่วง จ.กาฬสนิ ธุ์

สอ.วังแขม อบต.วังแขม อ.คลองขลงุ จ.กําแพงเพชร

สอ.บอ่ ทอง อบต.วงั แขม อ.คลองขลุง จ.กําแพงเพชร

สอ.เกาะขวาง เทศบาลตาํ บลเกาะขวาง อ.เมือง จ.จันทบุรี

สอ.สุเทพ เทศบาลตาํ บลสเุ ทพ อ.เมือง จ.เชยี งใหม่

สอ.บา้ นปา่ แดด เทศบาลตาํ บลทา่ ผา อ.แม่แจ่ม จ.เชยี งใหม่

สอ.บ้านสนั นาเมง็ เทศบาลตาํ บลสันนาเม็ง อ.สันทราย จ.เชียงใหม่

สอ.ดอนแก้ว อบต.ดอนแก้ว อ.แม่รมิ จ.เชยี งใหม่

สอ.บ้านศาลาบางปู เทศบาลตาํ บลปากพนู อ.เมอื ง จ.นครศรธี รรมราช

สอ.บ้านปากพนู เทศบาลตําบลปากพนู อ.เมอื ง จ.นครศรีธรรมราช

ศูนย์การแพทย์วัดเขียนเขต เทศบาลเมืองบึงยโี่ ถ อ.ธญั บุรี จ.ปทมุ ธานี

สอ.หนองตาเยา เทศบาลตาํ บลหนองแวง อ.ละหานทราย จ.บรุ ีรัมย์

สอ.หนองหว้า เทศบาลตาํ บลหนองแวง อ.ละหานทราย จ.บุรีรัมย์

สอ.บ้านหมอ้ อบต.บา้ นหมอ้ อ.เมือง จ.เพชรบรุ ี

สอ.โกรกสิงขร อบต.ด่านทับตะโก อ.จอมบึง จ.ราชบรุ ี

สอ.ตาํ บลบา้ นฆอ้ ง เทศบาลตําบลบ้านฆอ้ ง อ.โพธาราม จ.ราชบรุ ี

สอ.เขาสามยอด เทศบาลเมืองเขาสามยอด อ.เมือง จ.ลพบุรี

สอ.ลาํ ปางหลวง เทศบาลตําบลลาํ ปางหลวง อ.เกาะคา จ.ลาํ ปาง

สอ.คันนาหกั อบต.พระเพลิง อ.เขาฉกรรจ์ จ.สระแก้ว

สอ.คลองตาสูตร อบต.คลองหินปนู อ.วงั น้ําเย็น จ.สระแกว้

สอ.คลองหินปูน อบต.คลองหนิ ปนู อ.วังน้าํ เย็น จ.สระแกว้

สอ.บา้ นปรก อบต.บ้านปรก อ.เมอื ง จ.สมทุ รสาคราม

สอ.บ้านโฉลกหลํา เทศบาลตําบลเพชรพะงนั อ.เกาะพะงัน จ.สรุ าษฎร์ธานี

สอ.นาพู่ อบต.นาพู่ อ.เพญ็ จ.อดุ รธานี

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 24 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนุนใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล

ปี พ.ศ. ทถี่ ่ายโอน สอ. / รพ.สต. ทถ่ี า่ ยโอน อปท. ทร่ี บั การถา่ ยโอน

สอ.ตําบลหาดทะนง เทศบาลตําบลหาดทะนง อ.เมือง จ.อุทยั ธานี

สอ.บางนมโค เทศบาลตําบลบางนมโค อ.เสนา จ.พระนครศรีอยุธยา

สอ.วังหวาย อบต.สมอแข อ.เมือง จ.ตาก

2555 รพ.สต.บ้านเขาสมอคอน อบต.เขาสมอคอน อ.ทา่ วุ้ง จ.ลพบรุ ี

รพ.สต.บา้ นเก่า เทศบาลตําบลบ้านฆ้อง อ.โพธาราม จ.ราชบุรี

รพ.สต.หลุมดิน เทศบาลตําบลบา้ นฆอ้ ง อ.โพธาราม จ.ราชบรุ ี

รพ.สต.คลองปลาสร้อย อบต.ปางตาไว อ.ปางศลิ าทอง จ.กาํ แพงเพชร

รพ.สต.เพชรเจรญิ อบต.ปางตาไว อ.ปางศลิ าทอง จ.กาํ แพงเพชร

รพ.สต.มาบประชัน เทศบาลเมืองหนองปรือ อ.บางละมุง จ.ชลบุรี

รพ.สต.ทา่ สายลวด เทศบาลตาํ บลท่าสายลวด อ.แมส่ อด จ.ตาก

รพ.สต.บา้ นคําหวัน อบต.แมต่ ่นื อ.แม่ระมาด จ.ตาก

สสช.บา้ นห้วยหมาบ้า อบต.แม่ตน่ื อ.แม่ระมาด จ.ตาก

สสช.บา้ นห้วยมะพร้าว อบต.แมต่ ่นื อ.แม่ระมาด จ.ตาก

สสช.บา้ นหว้ ยสินา อบต.แมต่ ื่น อ.แมร่ ะมาด จ.ตาก

สสช.บ้านห้วยโปง่ อบต.แม่ต่นื อ.แมร่ ะมาด จ.ตาก

สุขศาลาบ้านเกร้มอคี อบต.แม่ตน่ื อ.แมร่ ะมาด จ.ตาก

สขุ ศาลาบา้ นหว้ ยนา้ํ เยน็ อบต.แม่ตื่น อ.แมร่ ะมาด จ.ตาก

รพ.สต.ฝายแกว้ อบต.ฝายแกว้ อ.ภูเพียง จ.น่าน

รพ.สต.บา้ นบุปผาราม อบต.ฝายแกว้ อ.ภเู พยี ง จ.น่าน

สสช.บ้านดงป่าสกั อบต.ฝายแกว้ อ.ภเู พยี ง จ.นา่ น

รพ.สต.สมอแข อบต.สมอแข อ.เมือง จ.พิษณุโลก

2557 รพ.สต.บ้านเกาะลา้ น เมืองพทั ยา อ.บางละมุง จ.ชลบรุ ี

รพ.สต.ทา่ ข้าวเปลอื ก เทศบาลตาํ บลทา่ ขา้ วเปลอื ก อ.แมจ่ ัน จ.เชียงราย

รพ.สต.แม่กุ เทศบาลตําบลแมก่ ุ อ.แม่สอด จ.ตาก

รพ.สต.แม่กเุ หนือ เทศบาลตาํ บลแม่กุ อ.แม่สอด จ.ตาก

2559 รพ.สต. หนิ ดาต อบต.หินดาต อ.ปางศิลาทอง จ.กําแพงเพชร

ที่มา: จรวยพร ศรศี ศลกั ษณ์ สถาบันวจิ ยั ระบบสาธารณสขุ , 2560, น. 2-5.

2.2.4 สรปุ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีอํานาจหน้าท่ีในการดําเนินภารกิจของท้องถิ่นตาม
กฎหมายและตามภารกิจท่ีได้รับการถ่ายโอนจากส่วนกลาง ทั้งการจัดทําการบริการสาธารณะท้องถิ่น
(Local Public Goods) และกิจกรรมสาธารณะ (Public Activities) ท่ีเปน็ ประโยชน์กับประชาชนในเขต
การปกครองของท้องถ่ินเป็นหลักในฐานะที่ อปท. เป็นส่วนหน่ึงของภาครัฐ (Public Sector) และมีการทํางาน
ในลักษณะเสริม ไม่ใช่แข่งขันกับราชการส่วนกลาง และ อปท. ยังมีความได้เปรียบกว่ารัฐบาลและหน่วยงาน
ของรัฐบาลประเภทอ่ืน ๆ ในการทาํ หน้าทใี่ ห้บริการสาธารณะดังกล่าว เน่ืองจาก อปท. ใกล้ชดิ กับผู้คนใน

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 25 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ ใหแ้ กอ่ งค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน
ตามภารกิจถา่ ยโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตําบล

ท้องถ่ินมากกวา่ รัฐบาลซงึ่ ทําให้ อปท. มีความได้เปรียบในด้านข้อมูลข่าวสารที่เก่ียวกับความต้องการของ
ผู้คนในท้องถิ่น (ภาวิน ศิริประภานุกูลและฐิติเทพ สิทธิยศ, 2560, น.7) รู้ความต้องการของประชาชนท่ี
ดกี ว่า (อา้ งแล้ว,น. 13 ) และสะท้อนความหลากหลายของแต่ละพื้นท่ี (อา้ งแล้ว, น.5 )

นอกจากน้ี การที่ อปท. มีความสามารถในการรับรู้และเข้าถึงความต้องการของประชาชนใน
พ้ืนท่ีได้ดีกว่ารัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐประเภทอ่ืน ทําให้สามารถปรับเปลี่ยนรูปแบบ ขนาด จํานวน
และคุณภาพของบริการสาธารณะได้อย่างเหมาะสมและรวดเร็วตามความต้องการของประชาชนในพ้ืนที่
โดยเฉพาะผู้บริหารท้องถ่ินและนักการเมืองท้องถิ่นมีความสามารถปรับการให้บริการได้ง่ายกว่ารัฐบาล
(อ้างแล้ว, น. 13 ) ขณะที่ภารกิจหรือหน้าที่ในด้านการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และการลดความ
เหล่ือมลํ้าทางเศรษฐกิจ ซ่ึงเป็นเร่ืองระดับมหภาค รัฐบาลมีความเหมาะสมในการดําเนินการมากกว่า
อปท. ซึ่งมีข้อจํากัดในด้านศักยภาพและพ้ืนท่ีรับผิดชอบ โดยหาก อปท.ท่ีรับผิดชอบพื้นที่ใด ๆ เป็น
ผู้ดําเนินการในภารกิจระดับมหภาคดังกล่าวก็อาจส่งผลให้มีการเคล่ือนย้ายของครัวเรือนที่เข้าและออก
จากพื้นที่เขตปกครองของท้องถ่ินและสรา้ งผลกระทบในระยะยาวตอ่ การพัฒนาพ้ืนท่ีได้

กล่าวโดยสรุปภารกิจและอํานาจหน้าที่ของ อปท. ตามกฎหมายและตามภารกิจท่ีได้รับการถ่าย
โอนจากส่วนกลางดังกล่าวข้างต้น ทําให้ อปท. มีความรับผิดชอบท่ีตอ้ งดําเนินการให้แก่ประชาชนในเขต
พ้ืนท่ีของ อปท. ท้ังโดยกฎหมายบังคับ และกฎหมายให้ดุลยพินิจกับ อปท. สําหรับดําเนินการตามความ
พร้อม ความจําเป็น และความเหมาะสม ขณะเดียวกันภารกิจดังกล่าวเป็นปัจจัยที่มีความสําคัญต่อการกําหนด
รายจา่ ยของ อปท. อีกดว้ ย

2.3 กำรจดั สรรงบประมำณรำยจำ่ ยเปน็ เงนิ อุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่

งบประมาณ (Budget) เป็นทรัพยากร (Resources) และเป็นปัจจัยนําเข้า (Inputs) ที่จําเป็นและมี
ความสําคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินให้บรรลุเป้าหมายตามแผนงาน โดยทั่วไปการจัดทํา
งบประมาณเป็นการวางแผนด้านทรพั ยากรทางการเงินของหน่วยงานในรอบระยะเวลาหนึ่งๆ เพื่อให้มี
เงินงบประมาณในจํานวนที่เหมาะสมและเพียงพอต่อการดําเนินงานให้บรรลุเป้ าหมายตามแผนงาน
สาํ หรับหน่วยงานภาครัฐเป็นการจัดทํางบประมาณรายจ่ายตามวิธีการงบประมาณท่ีกฎหมายกําหนด
เพื่อให้มีเงินงบประมาณสําหรับนําใช้จ่ายเพื่อการจัดทําบริการสาธารณะ (Public Service) และ
กจิ กรรมสาธารณะ (Public Activities) ตอบสนองตอ่ ความจําเป็นหรือข้อเรียกร้องหรอื ความต้องการของ
ประชาชนเจ้าของภาษีอากร

2.3.1 ควำมสำคญั ของกำรจัดสรรงบประมำณรำยจำ่ ย
เน่ืองจากงบประมาณ เป็น ทรัพยากรที่มีจํานวนจํากัด (Scarcity Resources) และเมื่อ
เปรยี บเทียบจํานวนงบประมาณกบั ความตอ้ งการใช้งบประมาณซึ่งมีไม่จํากัด (Unlimited Wants) จึงทําให้
เกิดความขาดแคลน (Scarcity) ทําให้การตัดสินใจจัดสรรและใช้จ่ายงบประมาณจึงเป็นการตัดสินกําหนด
ทางเลือก (Choice) ที่ดีที่สุดสําหรับส่วนรวม และในการตัดสินใจดังกล่าวย่อมมีค่าเสียโอกาส
(Opportunity cost) เกิดขึน้ ดงั นนั้ การจดั ทํางบประมาณจึงมีความสาํ คัญต่อการบรหิ ารราชการแผ่นดิน
ประกอบกับงบประมาณของประเทศส่วนใหญ่ มีท่ีมาจากเงินภ าษีอากรของประชาชน เช่น
ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 มีวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจําปี จํานวน 3,200,000 ล้านบาท ซ่ึงมี
ที่มาจากภาษีอากร จํานวน 2,731,000 บาท หรือคิดเป็นร้อยละ 85.34 ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย

สํานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 26 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนุนให้แกอ่ งค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สขุ ภาพตําบล

ประจําปี ส่วนท่ีขาด จํานวน 469,000 บาท หรือคิดเป็นร้อยละ 14.66 ของวงเงินงบประมาณรายจ่าย
ประจําปี (สํานักงบประมาณ, 2562ข, น. 5) มาจากเงินกู้เพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณรายจ่าย
ประจําปีดังกล่าว ดังน้ัน ประชาชนในฐานะเจ้าของภาษีอากรจึงมีความคาดหวังว่างบประมาณรายจ่าย
ประจําปีจะถูกนํามาใช้จ่ายสําหรับการจัดทําบริการสาธารณะดังกล่าวอย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และ
เกิดประสิทธิผลเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนและยุทธศาสตร์การพัฒนาของประเทศผ่าน
กระบวนการจัดทํางบประมาณที่มุ่งเน้นผลงาน มีลักษณะเชิงบูรณาการ และสนับสนุนให้เกิดการมีส่วน
รว่ มอยา่ งเปน็ ระบบ

การจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจําปีสําหรับการจดั ทําบรกิ ารสาธารณะให้แก่ประชาชนมีความ
สอดคล้องกับคํากล่าวที่ว่า “เมื่อประชาชนมีความต้องการบริการสาธารณะประเภทต่าง ๆ จากรัฐฉันใดก็มี
ความจําเป็นที่จะต้องให้การสนับสนุนทางทรัพยากรแก่รัฐฉันนั้น” (วีระศักด์ิ เครือเทพ. 2548, น. 1) และ
งบประมาณเป็นปัจจัยนําเข้าท่ีจําเป็นและสําคัญต่อการบริหารราชการแผ่นดินเพ่ือขับเคล่ือนให้
ยุทธศาสตร์ชาติและนโยบายของรัฐบาลได้รับการนําไปสู่การปฏิบัติจากส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และ
หน่วยงานอื่นในฐานะท่ีเป็นหน่วยรับงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธผิ ล ซึ่งสอดคล้องกับที่
เบิร์นสไตน์ และ โอ ฮารา (Berstein and O’Hara, 1979, p. 280) ได้กล่าวถึงความสําคัญของงบประมาณว่า
เปรียบเสมือนกับเช้ือเพลิงของเคร่ืองยนต์ ตลอดจนหากมีการจัดสรรและใช้จ่ายงบประมาณที่ดีและเหมาะสม
แล้ว ย่อมนํามาซ่ึงการบรรลุเป้าหมายหรือผลลัพธ์ที่ดีสําหรับประเทศและประชาชน ซ่ึงในประเด็นดังกล่าว
นายเนลสัน แมนเดลา อดีตประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐแอฟริกาใต้และเจ้าของรางวัลโนเบลสาขาสันติภาพ
ผลู้ ่วงลบั ได้เคยกล่าวไว้เก่ียวกับจดุ มุ่งหมายของงบประมาณภาครัฐวา่ “การนํามาซงึ่ ชีวิตท่ีดีข้ึนสําหรับทุกภาค
ส่วน และเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับเปลี่ยนประเทศของเราเข้าไว้ด้วยกนั ” (Fubbs, 1999, p. 10)

ดังนั้น งบประมาณรายจ่ายประจําปีจึงมีความสําคัญทั้งในฐานะที่เป็นทรัพยากรที่มีจํากัดและมี
ที่มาจากภาษีอากรประชาชน และในฐานะปัจจัยนําเข้าสําหรับการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อให้
บรรลุเป้าหมาย ตลอดจนในฐานะกิจกรรมทางการบริหารที่ใช้เป็นเคร่ืองมือสําหรับการขับเคล่ือน
นโยบาย ยุทธศาสตรแ์ ละแผนไปสู่การปฏิบัตใิ หบ้ รรลุผลสาํ เรจ็ ท้ังนี้ จากจดุ มุ่งหมายและความสําคัญของ
งบประมาณดังกล่าวจึงมีส่วนทําให้การจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจําปี เพ่ือจัดสรรงบประมาณ
(Budgetary Allocations) ที่มีจํานวนจํากัดให้เกิดความเหมาะสมและเพียงพอสําหรับการจัดทําบริการ
สาธารณะ จึงมีความจําเป็นและมีความสําคัญต่อการบริหาราชการแผ่นดินเพื่อขับเคล่ือนนโยบาย
เป้าหมาย และยุทธศาสตร์ของรัฐบาลให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผล ตลอดจนงบประมาณยังถูกใช้
เป็นกลไกในการขับเคลื่อนให้เกิดการพัฒนาประเทศ และเพื่อตอบสนองต่อความต้องการ ตลอดจนเพ่ือ
การแก้ไขปัญหาให้แก่ประชาชน รวมทั้งเพ่ือนําส่งผลผลิตและผลลัพธ์ในรูปแบบบริการสาธารณะท่ีมี
คุณภาพและตรงกับความต้องการให้แก่ประชาชน อันจะเป็นการอํานวยประโยชน์สุขให้แก่ประชาชน
และทําให้ประเทศเกดิ ความมัน่ คง ม่ังค่ังและย่ังยนื

2.3.2 หลกั กำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยในปจั จุบัน
ปัจจุบันการจัดการงบประมาณของไทยใช้ระบบมุ่งเน้นผลงาน (Performance Based Budgeting
System: PBBS) โดยมีแนวความคิดสําคัญของการจัดการงบประมาณที่ต้องแสดงความเชื่อมโยงระหว่าง
ทรัพยากรท่ีใช้กับผลงานท่ีเกดิ ข้นึ ให้ชัดเจนและมีกระบวนการวางแผน การจดั ทาํ งบประมาณ การบริหาร
งบประมาณและการติดตามประเมินผลอย่างเป็นระบบ โดยเป็นองค์ประกอบหลักท่ีสําคัญของการจัดทํา

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 27 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนนุ ให้แก่องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตําบล

งบประมาณ คือ มุ่งเน้นให้หน่วยงานภาครัฐในฐานะหน่วยรับงบประมาณรับผิดชอบจัดทําและนําส่ง
ผลผลิตและผลลัพธ์ให้เกิดขึ้นตามเป้าหมาย เพ่ือให้งบประมาณเป็นกลไกหรือเคร่ืองมือในการจัดสรร
ทรัพยากรให้เกิดผลสําเร็จตามนโยบายของรัฐที่ได้สัญญาไว้กบั ประชาชน (สํานกั งบประมาณ, 2546, น. 107 - 108)
ทั้งนี้ สํานักงบประมาณในฐานะหน่วยงานกลางด้านการจัดการงบประมาณของประเทศได้มีการนําระบบ
งบประมาณทป่ี ฏิรปู ดงั กล่าวไปใช้กบั หนว่ ยรบั งบประมาณต่าง ๆ ได้แก่ ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ ตลอดจน
หน่วยงานอื่นของรัฐทั้งหมด โดยเริ่มต้ังแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2546 เป็นต้นมา ในปัจจุบันระบบงบประมาณ
แบบมุ่งเน้นผลงาน นอกจากจะใช้ในประเทศไทยแล้ว ยังเป็นที่นิยมใช้ในหลายประเทศโดยเฉพาะประเทศที่
พฒั นาแล้ว เชน่ ฝร่ังเศส ออสเตรเลยี ญป่ี นุ่ เปน็ ตน้ (พัลลภ ศักด์โิ สภณกุล, 2558, น. 2)

ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานเป็นการจัดการงบประมาณที่ให้ความสําคัญกับการกําหนด
พันธกิจ (Mission) ขององค์กร จุดมุ่งหมาย วัตถุประสงค์ กลยุทธ์ แผนงาน งานหรือโครงการอย่างเป็น
ระบบ รวมท้ังมีการติดตามและประเมินผลเพ่ือวัดผลสําเร็จของงานตามเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์
ระดับชาติ มีการกระจายอํานาจและความรับผิดชอบในการวางแผนจัดการและบริหารงานแก่กระทรวง
ทบวง กรมตา่ งๆ โดยมหี ลกั การของงบประมาณที่สําคัญ ดงั น้ี

2.3.2.1 ให้รัฐบาลสามารถใช้วิธีการ และกระบวนการงบประมาณ เป็นเคร่ืองมือในการจัดสรร
ทรพั ยากร ใหเ้ กดิ ผลสําเร็จตามนโยบาย และใหเ้ ห็นผลลัพธท์ ่ปี ระชาชนไดร้ ับจากนโยบายนน้ั

2.3.2.2 การมุ่งเน้นให้เกิดการใช้จ่ายงบประมาณ โดยคํานึงถึงความโปร่งใส มีประสิทธิภาพและ
ประสทิ ธิผล

2.3.2.3 ให้หน่วยปฏิบัติมีความคล่องตัวในการจัดทําและบริหารงบประมาณ ขณะเดียวกัน
หน่วยปฏิบัติก็ต้องมีความรับผิดชอบ (Accountability) ในการนํางบประมาณไปใช้ให้เกิดผลงานตาม
ยุทธศาสตร์ และสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน โดยผ่านระบบตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน และผล
ทางการเงินท่รี วดเร็ว ทนั สมยั

2.3.2.4 มกี ารคาดการณ์การใช้จ่ายงบประมาณลว่ งหน้า
2.3.2.5 ใชน้ โยบาย/ยุทธศาสตร์เป็นตัวนําและจัดลาํ ดับความสําคัญของเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์
นอกจากนี้ การจัดการงบประมาณภายใต้หลักการแบบมุ่งเน้นผลงานดังกล่าวข้างต้นจะดําเนินการ
ตามกระบวนการงบประมาณ (Budget Process) หรืออาจเรียกว่าวงจรงบประมาณ (Budgeting Cycle)
หรือวิธีการงบประมาณ (Budget Procedure) เป็นกระบวนการดําเนินงานต่าง ๆ ของด้านการงบประมาณ
แผ่นดินท่ีกระทําเป็นลําดับขั้นตอนนับต้ังแต่การจัดเตรียมงบประมาณ (Budget Preparation) การอนุมัติ
งบประมาณ (Budget Adoption) การบริหารงบประมาณ (Budget Execution) และการควบคุม
งบประมาณ (Budget Control) (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม, 2552, น. 536) โดยมีข้ันตอนท่ีสําคัญของ
กระบวนการงบประมาณของไทยในปจั จบุ ัน ปรากฏตามภาพท่ี 2.1

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 28 สาํ นกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณศี ึกษาโรงพยาบาลส่งเสริมสขุ ภาพตําบล

ภาพที่ 2.1 ข้ันตอนทส่ี ําคัญของกระบวนการงบประมาณของไทย

4. การควบคุม 1. การจดั เตรียม
งบประมาณ งบประมาณ (Budget
(Budget
Control) Preparation)

กระบวนการงบประมาณ
(Budget Process)

3. การบริหาร 2. การอนมุ ัติ
งบประมาณ งบประมาณ
(Budget (Budget
Execution) Adoption)

โดยที่การกําหนดขั้นตอนต่าง ๆ ของกระบวนการงบประมาณรายจ่ายประจําปีดังกล่าว
ข้างต้น ได้มีการบัญญัติเป็นกฎหมายหรือระเบียบเพ่ือให้มีสภาพบังคับใช้กับหน่วยงานและบุคคลที่
เกี่ยวข้องให้ถือปฏิบัติอย่างเดียวกัน สําหรับประเทศไทยได้มีการตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ
พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ขึ้นมา
บังคับใช้ทดแทน ขณะที่ในต่างประเทศก็มีการดําเนินการในลักษณะเช่นเดียวกัน เช่น พระราชบัญญัติ
การคลังสาธารณะ ค.ศ. 1947 (ญ่ีปุ่น) รัฐบัญญัติ 59-2 (พระราชบัญญัติเก่ียวกับการเงินการคลัง - ฝร่ังเศส)
พระราชบัญญัติการคลังสาธารณะและพระราชบัญญัติความรับผิดชอบทางการคลัง (นิวซีแลนด์) เป็นต้น
(พัลลภ ศกั ด์โิ สภณกุล, 2558, น. 2)

นอกจากมบี ทบัญญัติของกฎหมายรองรบั การนํากระบวนการงบประมาณไปใช้ดังกล่าวข้างต้น
แล้ว เพ่ือให้การดําเนินกิจกรรมหลักตามกระบวนการงบประมาณแผ่นดินของไทยเป็นไปอย่างมี
ประสิทธภิ าพและเกดิ ประสิทธิผล สาํ นกั งบประมาณโดยความเหน็ ชอบของคณะรัฐมนตรีจึงกําหนดปฏิทิน
งบประมาณรายจา่ ยประจําปีงบประมาณขึน้ ซงึ่ แสดงกําหนดการขั้นตอนและกจิ กรรมหลกั ในกระบวนการ
งบประมาณแผ่นดินเพื่อให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นของรัฐใช้สําหรับการดําเนินกิจกรรม
ตา่ ง ๆ ในกระบวนการงบประมาณแผ่นดินที่เก่ียวข้อง

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 29 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอุดหนุนให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณศี ึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตาํ บล

2.3.3 กำรจดั สรรงบประมำณรำยจำ่ ยเปน็ เงินอดุ หนุนใหแ้ ก่องคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) เป็นหน่วยงานของรัฐภายใต้การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
และมีอํานาจหน้าท่ีหลักในการดูแลและตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง
โดยเฉพาะในการจัดทําการบริการสาธารณะด้านต่าง ๆ ตามกรอบภารกิจท่ีกฎหมายกําหนด โดยเฉพาะ
กฎหมายจัดตั้งท้องถิ่น เช่น รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน ให้มีและบํารุงทางบกและทางนํ้า
ป้องกันและระงับโรคติดต่อ ให้มีเครื่องใช้ในการดับเพลิง ให้ราษฎรได้รับการศึกษาอบรม ส่งเสริมการพัฒนา
สตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ บํารงุ ศลิ ปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมอัน
ดีของท้องถ่ิน และหน้าที่อ่ืนตามท่ีกฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าท่ีของเทศบาล (สํานักงานคณะกรรมการ
กฤษฎีกา, 2562, น. 16) และกฎหมายกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจให้แก่ อปท. ตลอดจน
กฎหมายอื่นท่ีเกย่ี วขอ้ งทําให้ อปท. มีค่าใช้จา่ ยในการดําเนินงานตามอํานาจหน้าทีด่ ังกล่าว เช่น เงินเดือน
ค่าจ้าง ค่าตอบแทน ค่าใช้สอย ค่าวัสดุ ค่าครุภัณฑ์ ค่าที่ดิน ส่ิงก่อสร้าง และทรัพย์สินอ่ืน เงินอุดหนุน
และรายจ่ายอ่ืนใดตามข้อผูกพันหรือตามท่ีมีกฎหมายหรือระเบียบของกระท รวงมหาดไทยกําหนดไว้
(2562, น. 23) ดังน้ัน เพอ่ื ให้ อปท. มีการวางแผนและจดั เตรียมงบประมาณสาํ หรับปฏบิ ัตงิ านตามอํานาจ
หน้าที่ดังกล่าวข้างต้นอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล รวมท้ังรองรับค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ที่จะเกิดข้ึน
ล่วงหนา้ ทาํ ให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ ต้องมีการจัดงบประมาณรายจา่ ยประจําปี
2.3.3.1 หลกั การและวิธกี ารจดั การงบประมาณขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ต้องวางแผนรายได้และรายจ่ายของตนโดยจัดทําเป็น
งบประมาณประจําปี โดยท่ีงบประมาณเป็นเอกสารคาดการณ์ล่วงหน้าที่จัดทําขึ้นโดยฝ่ายบริหารของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึ่งจะต้องได้รับการพิจารณาอนุมัติจากสภาท้องถิ่นก่อนจึงจะใช้บังคับได้
(นันทวัฒน์ บรมานันท์, 2561: น. 101) ทั้งนี้ เน่ืองจากรายได้ส่วนหนึ่งของท้องถิ่นมาจากเงินอุดหนุนของ
รัฐบาล (Intergovernmental Transfers) ซึ่งจัดสรรผ่านงบประมาณรายจ่ายประจําปี จึงทําให้ อปท.
ตอ้ งยึดหลักการและวิธีการส่วนใหญ่มคี วามเช่อื มโยงและสอดคล้องกับการจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจําปีของ
รัฐบาล ทั้งนี้ เพ่ือให้ อปท. ถือเป็นแนวทางปฏิบัติและเพื่อให้การบริหารงานด้านการงบประมาณสิ้นสุดท่ี
จังหวัด กระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นต้นสังกัดของ อปท. จึงวางระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการ
งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ.2541แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่2 และ 3) พ.ศ.254310
สําหรับใชเ้ ป็นกรอบและแนวทางเก่ียวกบั การจัดทาํ งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
(1) วตั ถปุ ระสงคข์ องการจัดทํางบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
(1.1) เพ่ือให้การทํางานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีปัจจัยนําเข้าหรือทรัพยากรการเงินมา
รองรับ โดยมีการวางแผนล่วงหน้าและทําให้เกิดความเชื่อม่ันว่ารายจ่ายต่างๆ อยู่ภายใต้กรอบของเงินที่มี
อยู่ และการใชจ้ ่ายเงินเพ่ือการทํางานจะเปน็ ไปอยา่ งประหยัด คุ้มค่า มีประสทิ ธิภาพและประสิทธิผล
(1.2) เพื่อเป็นเครื่องมือสําหรับการจัดสรรและกระจายทรัพยากรระหว่างกิจกรรมต่าง ๆ ขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่น และกาํ หนดระดบั และทิศทางของการทาํ งานในแต่ละปงี บประมาณ
(1.3) เพื่อเป็นเครื่องมือสาํ หรับการจดั ลําดับความสาํ คัญในการทํางานของผู้บริหารและเจ้าหน้าที่
องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินในทุกระดบั

10 นาํ มาใชก้ บั องค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวัด เทศบาล และองคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาํ บล

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 30 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอดุ หนุนให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตําบล

(2) ลักษณะงบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541 แก้ไข
เพิ่มเติม (ฉบับที่ 2 และ 3) พ.ศ.2543 หมวด 2 จําแนกงบประมาณรายจ่ายประจําปีของ อปท. เป็น 2
ประเภท ดังนี้
(2.1) งบประมาณรายจ่ายท่ัวไป เป็นงบประมาณที่จัดทําขึ้นสําหรับใช้จ่ายในการบริหารด้านต่าง ๆ
ของท้องถนิ่ ซึง่ ประกอบด้วยรายจา่ ยงบกลาง และรายจา่ ยตามแผนงาน
(2.2) งบประมาณรายจ่ายเฉพาะการ เป็นงบประมาณที่จัดทําข้ึนเพื่อกําหนดวงเงินสําหรับใช้ใน
การปฏิบัติงานเฉพาะอย่างเป็นพิเศษ ซึ่งมีความแตกต่างจากงบประมาณรายจ่ายทั่วไป เช่น งบประมาณ
ของสถานธนานบุ าล กิจการประปา และหรอื เทศพาณชิ ย์อื่น ๆ เปน็ ตน้
(3) กระบวนการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวธิ ีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541 แก้ไข
เพิ่มเติม (ฉบับท่ี 2 และ 3) พ.ศ. 2543 ได้วางแนวปฏิบัติของกระบวนการหรือวิธีการงบประมาณเพ่ือให้
ดําเนินการในขั้นตอนต่าง ๆ ด้านการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นระบบและสิ้นสุดท่ี
จังหวัด ทั้งนี้ กระบวนการงบประมาณรายจ่ายประจําปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีข้ันตอนหรือกิจกรรมท่ี
สอดคลอ้ งกับกระบวนการงบประมาณรายจา่ ยประจาํ ปีของประเทศ โดยประกอบด้วย 4 ขัน้ ตอนหลัก ดงั นี้
(3.1) ข้ันการจัดทําหรือการจัดเตรียมงบประมาณ (Budget preparation) เป็นขั้นตอนแรกของ
กระบวนการงบประมาณ ซ่ึงต้องดําเนินการให้เป็นไปตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการ
งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ หมวด 3 ข้อ 22 – 25 โดยให้ใช้แผนพัฒนาขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ิน เป็นแนวทางในการจัดทํางบประมาณ และให้เป็นหน้าท่ีของหัวหน้าหน่วยหรือฝ่าย
บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายราชการประจํา โดยเจ้าหน้าที่
งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึ่งได้แก่ ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน หรือเป็นการ
มอบหมายให้เจ้าหน้าท่ีในตําแหน่งท่ีเก่ียวข้อง เช่น ผู้อํานวยการกองคลัง ผู้อํานวยการกองแผนและ
งบประมาณ เปน็ ตน้ เปน็ ผู้รับผิดชอบเก่ียวกบั งบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน และมีหน้าทใ่ี น
การจัดเตรียมงบประมาณ ดังน้ี
(3.1.1) หัวหน้าหน่วยงานและเจ้าหน้าที่งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเตรียม
งบประมาณรายจ่ายประจําปี โดยใช้แผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นแนวทางในการจัดทํา
งบประมาณ
(3.1.2) แจง้ เวยี นแนวทางการจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจาํ ปขี ององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
ของกระทรวงมหาดไทยให้หน่วยงานและเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องทราบ โดย
แนวทางดังกล่าวจะกําหนดยุทธศาสตร์และหรือจุดเน้นที่สอดคล้องตามสภาพแวดล้อมทางการบริหารใน
แต่ละปี และกระทรวงมหาดไทยโดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินจะมีการแจ้งเวียนเป็นประจําทุกปี
เพือ่ ใหอ้ งค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นทัว่ ประเทศถือปฏิบตั ิ
(3.1.3) การทบทวนแผน และกําหนดนโยบายการดําเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รวมทั้งรวบรวมข้อมูลทางการเงินและสถิติต่าง ๆ ของทุกหน่วยงานสําหรับใช้ประกอบการคํานวณขอต้ัง
งบประมาณเสนอตอ่ เจา้ หนา้ ท่ีงบประมาณ
(3.1.4) จัดเตรียมข้อมูลประมาณการรายรับ

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 31 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพตําบล

(3.1.5) จัดประชุมระดมความคิดเห็น เกี่ยวกับประเด็นปัญหาและความตอ้ งการในท้องถ่ินจากทุกส่วน
ที่เกยี่ วข้อง

(3.1.6) ตรวจสอบภาระผูกพันที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอยู่ เช่น เงินกู้ เงินทุนการศึกษา
ภาระผูกพันตามกฎหมาย

(3.1.7) เสนอร่างงบประมาณรายจ่ายเบ้ืองต้นให้เจ้าหน้าที่งบประมาณเพื่อพิจารณาตรวจสอบ
วิเคราะห์ และแก้ไขงบประมาณใน ช้ันต้น แล้วเสนอต่อคณะผู้บริหารท้องถิ่น ท้ังน้ี เมื่อคณะผู้บริหาร
ทอ้ งถ่ิน ได้พิจารณาอนุมตั ิให้ต้ังงบประมาณยอดใดเป็นงบประมาณประจาํ ปแี ล้ว ใหเ้ จ้าหนา้ ที่งบประมาณ
รวบรวม และจัดทําเป็นร่างงบประมาณรายจ่ายเสนอต่อคณะผู้บริหารท้องถิ่นอีกคร้ังหนึ่ง เพ่ือคณะ
ผู้บริหารทอ้ งถิน่ ไดน้ าํ เสนอตอ่ สภาท้องถิ่น ภายในวนั ท่ี 15 สิงหาคม

(3.2) ขั้นการอนุมัติงบประมาณ (Budget Adoption) เป็นขั้นตอนถัดจากการจัดเตรียม
งบประมาณการจัดเตรียมงบประมาณ โดยในข้ันตอนน้ี ผู้บริหารท้องถิ่นจะเสนอร่างงบประมาณรายจ่าย
ในรูปแบบร่างข้อบัญญัติหรือร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีตามประเภทของท้องถิ่น โดย
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ หมวด 3 ข้อ 23 วรรค
สอง กําหนดใหเ้ สนอต่อสภาท้องถ่ินภายในวนั ที่ 15 สงิ หาคม ของปงี บประมาณนัน้ ๆ

ทั้งน้ี ในกรณีท่ีเสนอไม่ทันตามกําหนดเวลาข้างต้น ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการ
งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ หมวด 3 ข้อ 24 กําหนดให้เสนอขออนุมัติต่อสภาท้องถ่ิน
แล้วรายงานให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทราบ สําหรับองค์การบริหารส่วนตําบลให้รายงานนายอําเภอหรือ
ปลัดอําเภอผู้เป็นหัวหน้าประจําก่ิงอําเภอ และสําหรับเทศบาลรูปแบบนายกเทศมนตรี หากไม่สามารถ
เสนอร่างงบประมาณรายจ่ายของปีถัดไปได้ทันตามกําหนดเวลา ให้คณะผู้บริหารช้ีแจงเหตุผลความ
จําเปน็ ตอ่ ประธานสภาเทศบาลก่อนวันที่ 15 สงิ หาคมของปีงบประมาณปัจจบุ ัน

เม่ือสภาท้องถิ่นได้รับร่างงบประมาณรายจ่ายในรูปแบบของร่างข้อบัญญัติหรือร่างเทศบัญญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจําปีตามประเภทของท้องถ่ินแล้ว สภาท้องถ่ินจะพิจารณาร่างข้อบัญญัติหรอื ร่าง
เทศบัญญัติฯ โดยจะพิจารณา 3 วาระ กล่าวคือ วาระที่หน่ึง ขั้นรับหลักการ วาระท่ีสอง ขั้นแปรญัตติ และ
วาระท่ีสาม ขั้นเห็นชอบ ทั้งน้ี ในกรณีท่ีสภาท้องถ่ินพิจารณาเห็นชอบร่างข้อบัญญัติหรือร่างเทศบัญญัติฯ
แล้ว ให้ประธานสภ าท้องถ่ินนําเสนอร่างท่ีผ่านความเห็นชอบให้ผู้มีอํานาจในการอนุมัติ
เพื่อลงนามอนุมัตริ ่างงบประมาณรายจ่ายและประกาศเป็นขอ้ บัญญัติหรือเทศบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย
ประจําปีแลว้ แตก่ รณี โดยให้มผี ลใช้บงั คับตอ่ ไปภายใน 15 วัน หลงั ประกาศโดยเปดิ เผย

(3.3) ข้ันการบริหารงบประมาณ (Budget execution) โดยเร่ิมต้นเมื่อขอ้ บญั ญัติหรือเทศบญั ญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจําปีผ่านการอนุมัติแล้ว และได้รับการนําไปใช้เพ่ือเป็นกรอบในการปฏิบัติงาน
และการใช้จ่ายงบประมาณของหน่วยงานต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน อย่างไรก็ดี หากคณะ
ผู้บริหารท้องถิ่นมีเหตุผลและความจําเป็นไม่สามารถปฏิบัติงานและการใช้จ่ายงบประมาณให้เป็นไปตาม
ข้อบัญญัติหรือเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีได้ คณะผู้บริหารท้องถ่ินสามารถการโอนและ
แก้ไขเปลี่ยนแปลงงบประมาณได้ โดยต้องดําเนินการให้เป็นไปตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วย
วิธกี ารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ฯ หมวด 4 การโอนและแก้ไขเปล่ียนแปลงงบประมาณ
เพื่อให้การปฏบิ ัติงานและการใช้จา่ ยงบประมาณขององค์การบรหิ ารสว่ นตาํ บลเป็นไปอย่างมปี ระสิทธิภาพ
และสามารถแกไ้ ขปัญหาประชาชนได้

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 32 สํานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อุดหนนุ ใหแ้ ก่องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพตาํ บล

(3.4) ขั้นการควบคุมงบประมาณ (Budget Control) เป็นขั้นตอนท่ีมีความสําคัญและต้อง
ดําเนินการควบคู่ไปกับขั้นการบริหารงบประมาณ โดยมุ่งให้คณะผู้บริหารท้องถิ่น และเจ้าหน้าที่
งบประมาณรับผิดชอบร่วมกันในการควบคุมงบประมาณรายจ่ายแล ะเงินนอกงบประมาณ ขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น เป็น ไป ต าม กฎ ห ม าย ระเบียบ ข้อ บังคับ คําสั่งห รือห นังสือสั่งการ
กระทรวงมหาดไทย ซึ่งต้องดําเนินการให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยวิธกี าร
งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ฯ กฎและหรือระเบียบอื่นที่เก่ียวข้อง

2.3.3.2 ความจําเป็นของการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิน่

จากการท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นหน่วยงานของรัฐที่จัดต้ังและมีอํานาจตามหลักการ
กระจายอํานาจการปกครอง (Decentralization) จากรฐั สําหรับนําไปใช้จัดทําภารกจิ หลักท่ีเก่ียวกับการ
ดูแลและตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถ่ินของตนเอง โดยเฉพาะในการจัดทําบริการ
สาธารณะทอ้ งถ่ิน (Local Public Goods) ดังน้ัน จงึ ต้องมีการใชท้ รัพยากรทางการเงินสาํ หรับดําเนินการ
ตามภารกจิ และอํานาจหน้าที่ดงั กล่าว อยา่ งไรก็ดี เนอื่ งจากพ้ืนทีส่ ่วนใหญ่ของประเทศมีความเจริญเติบโต
ทางเศรษฐกิจและสังคมที่แตกต่างกัน ทําให้มีฐานทางเศรษฐกิจที่มีขนาดจํากัด (Restricted Economic
Bases) และส่งผลให้องค์กรปกครองท้องถ่ินในพื้นท่ีเกิดข้อจํากัดในการระดมทรัพยากรทางการเงินจาก
ภายในพนื้ ที่ให้ได้รายได้ในจาํ นวนที่เพยี งพอตอ่ ความต้องการทางด้านรายจา่ ยของตนเอง ดว้ ยเหตุดังกลา่ ว
จึงมีเหตุผลและความจําเป็นที่ต้องมีการกําหนดมาตรการทางการคลังและงบประมาณสําหรับให้ความ
ช่วยเหลือหรือการอุดหนุนทางการเงินแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่ประสบปัญหาข้อจํากัดดังกล่าว
หรือต้องมีการจัดสรรเงินอุดหนุนจากรัฐบาลให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยยึดหลักความเสมอภาค
ทางการคลัง (Fiscal Equality) เพื่อเป็นหลักประกันว่าประชาชนในพื้นท่ีที่มีห่างไกลจากความ
เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและสังคมจะได้รับบริการสาธารณะข้ันพื้นฐานจากองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
อยา่ งทว่ั ถึงและมคี ณุ ภาพตามมาตรฐาน

กล่าวโดยสรุปงบประมาณท้องถิ่นเป็นเร่ืองที่เก่ียวกับการจัดทําแผนความต้องการด้านการเงินท่ี
สอดคล้องกับแผนงาน หรืองาน ซ่ึงแสดงในรูปตัวเลขจํานวนเงิน โดยการจัดทํางบประมาณรายจ่ายของ
องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินต้องอยู่ภายใต้หลักการเดยี วกับกับระบบงบประมาณรายจ่ายของประเทศและ
ประกอบด้วยรายได้ของท้องถิ่นและเงินอุดหนุนท่ีท้องถิ่นได้รับจัดสรรจากงบประมาณรายจ่ายประจําปี
จากรัฐบาล รวมทั้งวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องดําเนินการตามที่มีกฎหมาย
ระเบียบ ข้อบังคับ คําสั่ง หรือหนังสือส่ังการกระทรวงมหาดไทยกําหนด โดยมีระเบียบกระทรวงมหาดไทย
ว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2 และ 3)
พ.ศ. 2543 ได้วางแนวปฏิบัติของกระบวนการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินให้เป็นระบบ
และสิ้นสุดที่จังหวัด ทั้งนี้ การจัดทํางบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเร่ิมต้นจากฝ่ายบริหาร
ต้องนําเสนอขอความเห็นชอบจากฝ่ายสภาท้องถิ่น ซ่ึงเป็นไปตามหลักรัฐศาสตร์และหลักการบริหารราชการ
แผ่นดินซึ่งว่าด้วยการตรวจสอบและคานอํานาจ (Checks and Balances) และต้องมีการควบคุมงบประมาณ
เน่ืองจากงบประมาณรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ เปน็ “เงนิ สาธารณะ” (Public Money) ซ่ึง
มาจากรายรับของท้องถ่ิน ท้ังท่ีเป็นรายได้จากภาษีอากรและรายได้อื่นของท้องถิ่น ตลอดจนมาจากเงิน

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 33 สํานักงบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อุดหนนุ ให้แกอ่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกิจถา่ ยโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตําบล

อุดหนุนของรัฐบาล เพื่อให้เกดิ กํากับดูแลและป้องกันไม่ให้เกิดการร่ัวไหล มีการใช้จ่ายงบประมาณอย่างมี
ประสิทธภิ าพและบรรลเุ ป้าหมายและยทุ ธศาสตร์ของแผนพฒั นาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2.4 หลักธรรมำภิบำลทำงกำรคลงั และงบประมำณ

การจดั การงบประมาณรายจ่ายท้ังระดบั ประเทศและท้องถน่ิ เป็นส่วนหนึ่งของการบริหารราชการ
แผ่นดินหรือการบริหารจัดการภาครัฐ และระบบการคลังภาครัฐหรือการคลังสาธารณะ (Public
Finance) (ไตรรัตน์ โภคพลากรณ์, 2556, น.3) โดยงบประมาณรายจ่ายต้องทําหน้าที่หลัก 3 ประการ
คือ ประการแรก ควบคุมวินัยทางการคลังของรัฐบาล ประการที่สอง บริหารทรัพยากรให้เกิด
ประสิทธิภาพสงู สดุ และประการท่สี าม จดั สรรงบประมาณเพื่อประโยชนส์ ูงสดุ ของประชาชนพลเมืองและ
สังคมส่วนรวม (จรัส สุวรรณมาลา, 2546, น.1) ดังน้ัน เพ่ือให้การจัดการงบประมาณตามกระบวนการ
งบประมาณในการทําหน้าท่ีดังกล่าวมาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และเกิดประสิทธิผล ภายใต้
หลักธรรมาภิบาลทางการคลังและงบประมาณ ประเทศหรือรัฐที่มีการเมืองการปกครองในระบอบ
ประชาธิปไตยจึงตอ้ งมีกฎหมาย ระเบียบปฏิบัติ รวมทั้งวฒั นธรรมทางการคลังภาครฐั ที่เน้นการจํากัดขอบเขต
อาํ นาจหน้าท่ีของสถาบันการเมือง ไม่เปิดโอกาสให้ผู้มีอํานาจหน้าท่ีทางการคลังตีความกฎหมายหรอื ใช้อํานาจ
หน้าที่เพื่อประโยชน์หรือเป็นโทษต่อบุคคลใด ๆ อีกท้ังให้มีหน่วยงานที่มีอํานาจหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย
การเงินการคลังให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของสาธารณชน รวมท้ังสร้างวัฒนธรรมและสภาวะแวดล้อมทาง
การเมอื งที่เน้นการเฝ้าระวังตรวจสอบการใช้อาํ นาจรัฐท่ีเข้มขน้ ควบคู่กนั ไป (จรสั สวุ รรณมาลา, 2555, น.58)

การจัดการงบประมาณภายใต้หลักดังกล่าวข้างต้นนานาอารยประเทศจะมีการกําหนดอํานาจหน้าที่
ทางการคลังของสถาบันการเมืองต่าง ๆ ซึ่งอาศัยหลักการที่สําคัญ 2 ประการ ได้แก่ หลักการปกครองใน
ระบอบประชาธปิ ไตยและหลักธรรมาภิบาลทางการคลงั สําหรับหลักการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตย
นั้น รัฐธรรมนูญของประเทศประชาธปิ ไตยจะกําหนดให้การเก็บภาษีและการใช้จา่ ยเงนิ แผ่นดนิ (กจิ กรรม
ทางการคลัง) ต้องตราเป็นกฎหมาย ให้รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารมีอํานาจในการเสนอร่างกฎหมายและ
นโยบายการเงินการคลังต่อรัฐสภา เมื่อกฎหมายการเงินการคลังผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว
ฝ่ายบริหารจึงนํากฎหมายและนโยบายฯ ไปปฏิบัติ ซึ่งก็เป็นไปตามหลักการว่าด้วยการตรวจสอบถ่วงดุล
ระหวา่ งฝ่ายนติ ิบญั ญัติและฝ่ายบรหิ ารในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยนนั่ เอง

ทัง้ นี้ สําหรับหลักธรรมาภิบาลทางการคลังน้นั ประเทศประชาธิปไตยจะกําหนดให้มกี ระบวนการ
บริหารงานคลังของประเทศต้องยึดหลักกฎหมาย หลักความโปร่งใส หลักการตรวจสอบถ่วงดุล หลัก
วิชาชีพทางการเงินการคลัง และหลักประสิทธิภาพทางการเงินการคลัง นับต้ังแต่การกําหนดนโยบาย
การเงินการคลัง การเก็บภาษี การจัดทํางบประมาณรายจ่ายหรืองบประมาณแผ่นดิน การบริหารการเงิน
การบัญชี การรายงาน การเปิดเผยข้อมูล ตลอดจนถึงการตรวจสอบทางการเงิน (จรัส สุวรรณมาลา, 2555, น.59)
เพื่อทําให้กระบวนการบริหารงานคลังและงบประมาณรายจา่ ยมีการจดั การทดี่ ีหรือมธี รรมภิบาล

2.4.1 การมธี รรมาภบิ าลในการจดั การงบประมาณรายจ่าย
ภายหลังการพัฒนาระบบงบประมาณเข้าสู่ระบบมุ่งเน้นผลงานและผลลัพธ์ หรือระบบ
งบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน (Performance Based Budgeting System : PBBS) และต่อมาในปี
พ.ศ. 2544 ได้เปลี่ยนชื่อระบบมาเป็นระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic
Performance Based Budgeting: SPBB) ภายใต้การจัดการรายจ่ายภาครัฐสมัยใหม่ (Public Expenditure

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 34 สาํ นักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อดุ หนนุ ใหแ้ กอ่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตาํ บล

Management: PEM) ประกอบด้วยหลักการสําคัญของธรรมาภิบาล (Governance) ในการจัดการงบประมาณให้
บรรลเุ ปา้ หมายไว้ 3 ประการ (สํานกั งบประมาณ, 2546, น. 7) ดังตอ่ ไปนี้

1) การรักษาวินัยทางการคลัง (Fiscal Discipline) ได้แก่ รัฐบาลรับผิดชอบเป้าหมายทางการ
คลงั ระยะยาว การจัดทาํ สมมุตฐิ านทางเศรษฐกจิ ในการกําหนดเป้าหมายทางการคลังต้องมีความเป็นไปได้
การใช้กรอบประมาณการรายจ่ายล่วงหน้าระยะปานกลางกําหนดและควบคุมวินัยทาง การคลัง และ
การตดิ ตามทบทวนเป้าหมายทางการคลงั อยา่ งต่อเนือ่ ง

2) การจัดสรรทรัพยากรที่มีประสิทธิผล (Effective Allocation) ได้แก่ มีการกําหนดแผนและ
หรือยทุ ธศาสตร์ชาติ การจัดลาํ ดับความสาํ คัญและคํานึงถงึ ความมีประสทิ ธิผล การประมาณการรายจา่ ย
ล่วงหน้าระยะปานกลางแยกรายละเอียดงบประมาณตามนโยบายเดิมและนโยบายใหม่ และการจัดทํา
งบประมาณเปน็ แบบบนลงเบอื้ งลา่ ง (Top - down Approach)

3) การบริหารจัดการท่ีมีประสิทธิภาพ (Operational Efficiency) ได้แก่ การให้ความสําคัญกับ
ผลการดําเนินงานแทนการควบคุมปัจจัยนําเข้า การมีโครงสร้างการทํางานของภาครัฐมีการกระจาย
อํานาจจากระดับบนอย่างเหมาะสม โดยมีผู้รับผิดชอบท่ีชัดเจนใน แต่ละระดับ และมีการติดตามและ
ประเมินผล

โดยระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ดังกล่าวข้างต้นมีวัตถุประสงค์เพื่อให้
งบประมาณเป็นเคร่ืองมือท่ีสําคัญในการจัดสรรทรัพยากรท่ีมีจํากัดให้เกิดผลสําเร็จตามนโยบายของรัฐที่
ได้สัญญาไว้กับประชาชน โดยระบบงบประมาณใหม่ดังกล่าวมีหลักการสําคัญ 5 ประการ ได้แก่ มุ่งเน้น
ผลสําเร็จตามเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ เน้นหลักการธรรมาภิบาล การมอบอํานาจการบริหารจัดการงบประมาณ
การเพิ่มขอบเขตความครอบคลุมของงบประมาณ และการประมาณการงบประมาณรายจ่ายล่วงหน้าระยะปาน
กลาง (Medium Term Expenditure Framework : MTEF) ซึ่งหน่ึงในจํานวนดังกล่าว คือ เน้นหลักการธรร
มาภิบาลหรือหลักการบริหารจัดการบ้านเมืองท่ีดี (Good Governance) เช่น การแบ่งหน้าท่ีและความ
รบั ผิดชอบในแต่ละระดับอย่างชัดเจน มีประสิทธิภาพ ทันสมัย โปร่งใส และตรวจสอบได้โดยมีระบบการ
ติดตามประเมินผลและการรายงานผลการดําเนินงานท่ีโปร่งใส และตรวจสอบได้ เปน็ ต้น

ทง้ั น้ี การมงุ่ เนน้ หลกั การธรรมาภิบาล ซึ่งเป็นส่วนหนึง่ ของการจัดการตามระบบงบประมาณแบบ
มุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ดังกล่าวข้างต้น มีการกําหนดประเด็นที่สําคัญ ได้แก่ 1) มีการแบ่งหน้าที่
ความรับผิดชอบในแต่ละระดับได้ชัดเจน เร่ิมตั้งแต่จากระดับรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีรับผิดชอบต่อ
ผลสําเร็จตามเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ระดับชาติเพราะรัฐบาลเป็นผู้บริหารและผู้กําหนดนโยบายสูงสุด
ของประเทศสู่ระดับกระทรวงหรือรัฐมนตรีที่รับผิดชอบต่อผลสําเร็จตามเป้าหมาย การให้บริการของ
กระทรวง และสิ้นสดุ ที่ระดับหน่วยงานหรอื หวั หนา้ หนว่ ยงานทร่ี ับผดิ ชอบต่อผลสําเร็จของผลผลิตท่สี ง่ ผล
โดยตรงต่อประชาชน และ 2) มีระบบการตดิ ตามประเมินผลและการรายงานผลการดําเนินงานท่ีโปรง่ ใส
ตรวจสอบได้ เพ่ือเป็นการตรวจสอบผลการดําเนินงานของทุกหน่วยงานว่า ได้บรรลุผลสําเร็จตาม
เป้าหมายที่กําหนดไว้หรือไม่ โดยมีตัวชี้วัดผลสําเร็จในทุกมิติท้ังเชิงปริมาณ คุณภาพ เวลา และค่าใช้จ่าย
ไว้อย่างชัดเจน เพื่อใช้เป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจในการบริหาร ตลอดจนเป็นการแสดงความ
รับผิดชอบของหน่วยงานต่อผลสําเร็จของงาน และมีรูปแบบของการรายงานผลแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ
รายงานผลการปฏิบัติงานและรายงานด้านการเงิน ซ่ึงจะต้องเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อความโปร่งใสและ
ตรวจสอบได้

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 35 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอดุ หนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สุขภาพตําบล

นอกจากน้ี ระบบงบประมาณซ่ึงเป็นส่วนหนึ่งของการจัดการรายจ่ายภาครัฐสมัยใหม่ (Public
Expenditure Management: PEM ) ต้องมีการกําหนดหลักการสําคัญของธรรมาภิบาลในการจัดการ
งบประมาณไว้ด้วย โดยมีองค์ประกอบที่สําคัญ เช่น การแบ่งหน้าที่และความรับผิดชอบในแต่ละระดับ
อย่างชัดเจน มีประสิทธิภาพ ทันสมัย โปร่งใส และตรวจสอบได้โดยมีระบบการติดตามประเมินผลและ
การรายงานผลการดําเนินงานท่ีโปร่งใส และตรวจสอบได้ เป็นต้น แต่การดําเนินการให้เกิดผลสําเร็จตาม
เป้าหมายภายใต้หลักธรรมาภิบาลดังกล่าวยังไม่ปรากฏผลท่ีชัดเจนเป็นรูปธรรม โดยมีสาเหตุสําคัญ
ประการหนึ่งมาจากการดําเนินการด้านงบประมาณภายใต้ระบบดังกล่าวยังขาดตัวชี้วัดหลัก (Key
Performance Indicator: KPI) ซึ่งเป็นเคร่ืองมือในการบริหารงานที่สําคัญที่นําไปใช้ในระดับต่าง ๆ
ต้ังแต่ระดับประเทศ องค์กร และบุคคล ทั้งในภาคเอกชนและภาครัฐ รวมทั้งในองค์การระหว่างประเทศ
เน่ืองจากการบริหารงานท่ขี าดตวั ช้ีวดั หรือมีตัวชีว้ ัดท่ีไมเ่ หมาะสมจะทําให้ผู้บรหิ ารไม่ทราบข้อเท็จจริงหรือ
ปญั หาตา่ ง ๆ ท่เี กดิ ขึ้น ซึ่งอาจจะนาํ ไปสูค่ วามล้มเหลวของการดาํ เนนิ งานได้

โด ย ส รุป ก า รจั ด ก าร งบ ป ระม า ณ ร า ย จ่ า ย ภ าย ใต้ ระ บ บ งบ ป ระม า ณ แ บ บ มุ่ งเน้ น ผ ล ง าน ต า ม
ยุทธศาสตร์ทั้งในระดับประเทศและท้องถิ่นให้บรรลุเป้าหมายตามหลักการและหน้าที่ของงบประมาณแผ่นดิน
อย่างมีธรรมาภิบาลจําเป็นท่ีจะต้องการกําหนดตัวช้ีวัดหลักของการมีธรรมาภิบาลในการดําเนินงานตาม
ข้ันตอนและกิจกรรมหลักของกระบวนการงบประมาณให้ชัดเจนเพ่ือเป็นเป้าหมายหรือเข็มมุ่งในการดําเนินงาน
และเพ่ือการติดตามประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ที่เกี่ยวข้องเป็นระยะ ๆ อันจะทําให้สามารถรับรู้หรือ
บ่งชี้ถึงสถานะของการมีธรรมาภิบาลในกระบวนการงบประมาณไดอ้ ยา่ งชดั เจนเปน็ รูปธรรม และสามารถ
สนบั สนนุ หรอื แกไ้ ขปัญหาไดท้ นั หากเกดิ กรณีหรือเหตุการณ์ทบ่ี ่งชถ้ี งึ การขาดธรรมาภิบาลได้

2.5 งำนวิจยั ที่เกยี่ วขอ้ ง

บรรเจิด สิงคะเนติ และดารุณี พุ่มแก้ว (2560, บทคัดย่อ) บทความวิจัย เรื่อง องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ไทยในมิติปัญ หาทางการคลัง พบว่าปัญ หาหลักของการคลังท้องถ่ิน
คอื 1) ปญั หาดา้ นโครงสร้างรายไดโ้ ดยสัดสว่ นของรายได้จากแตล่ ะแหล่งของ อปท. ยงั ไม่สามารถสะท้อน
ถึงการพึ่งพาตนเองและความเป็นอิสระทางการคลัง 2) ปัญหาด้านกฎหมายท่ีเก่ียวกับการคลังท้องถิ่น
หลายฉบับที่ยังล้าสมัยและยังไม่มีกฎหมายที่ชัดเจนในการกําหนดแหล่งรายได้ของ อปท. รวมทั้งปัญหา
ด้านกฎระเบียบและวิธีการปฏิบัติในการหารายได้แหล่งใหม่ ๆ ของ อปท. 3) การขาดความสามารถของ
อปท. ในการพัฒนาทางการคลัง 4) ปัญหาการจัดสรรงบประมาณโดยเฉพาะเงินอุดหนุนที่วิธีการจัดสรร
ยังคงขาดหลักเกณฑ์ที่เพียงพอเพ่ือนําไปสู่ความเสมอภาคทางการคลัง รวมทั้งความล่าช้าในการจัดสรร
การไม่สามารถคาดการณ์จํานวนเงินอุดหนุนท่ีแน่นอนได้รวมทั้งการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่มี
การเมืองเข้าแทรกแซง และ 5) ปัญหาด้านการจัดทํางบประมาณการขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนใน
กระบวนการงบประมาณท่ีเข้มข้นในเชิงเนื้อหาและวิธีการท่ีหลากหลาย รวมท้ังปัญหาการตรวจสอบทาง
การเงินของ อปท.

พินิจ ฟ้าอํานวยผล (2551, บทคัดย่อ) วิจัยเรื่อง การจัดสรรเงินและสถานการณ์การเงินสถาน
บริการระดับปฐมภูมิ (สถานีอนามัย) ภายใต้การสร้างหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า พบว่า ภายหลังการ
สร้างหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า งบประมาณส่วนใหญ่ สถานีอนามัยได้รับจากกองทุนหลักประกัน
สุขภาพถ้วนหน้า โดยบางส่วนได้รับเงินในลักษณะ Fixed cost (อัตราคงที่เท่ากันทุกสถานีอนามัย) และ

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 36 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณศี ึกษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตําบล

บางส่วนได้รับตามจํานวนประชากร และ/หรือจํานวนบริการ โดยยาและเวชภัณฑ์ยังคงได้รับการ
สนับสนนุ จากโรงพยาบาล ทัง้ น้ี สรุปได้วา่ โดยส่วนใหญ่ สถานีอนามัยมีรายรบั ท่ีเพียงพอกับรายจ่าย จาก
รูปแบบการจัดสรรเงินท่ีหลากหลายและแตกต่างกันระหว่างจังหวัดและอําเภอ ซ่ึงอาจจะมีผลต่อ
สถานการณ์การเงินของสถานีอนามัยบ้าง แต่การจัดสรรส่วนใหญ่ ก็เน้นไปท่ีการประคับประคอง
ให้บริการระดับสถานีอนามัยสามารถดําเนินการต่อไปได้ ถึงแม้ว่าสถานการณ์ทางการเงินจะมีความ
แตกต่างกนั

สมยศ แสงมะโน (2557,บทคัดย่อ) ศึกษาเรื่อง ปัญหาการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพ
ตําบล (รพ.สต.) จากกระทรวงสาธารณสขุ ไปสังกัดองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ (อปท.) ในจงั หวดั เชียงใหม่
พบว่า สาเหตุลําดับหนึ่งที่ทําให้การถ่ายโอน รพ.สต. จากกระทรวงสาธารณสุขไปสังกัด อปท. ในจังหวัด
เชียงใหม่ไม่ประสบผลสําเรจ็ เพราะ อปท. มีข้อจํากัดเกยี่ วกบั การจัดสรรงบประมาณในการจ้างบุคลากร
รายได้ไม่เพียงพอในการจัดซ้ือวัสดุ อปุ กรณ์ และเวชภณั ฑ์ งบประมาณที่ได้รับจากรฐั บาลไม่เพียงพอ การ
จัดหางบประมาณเพมิ่ เตมิ เพอ่ื ใชส้ ําหรบั การดําเนินงานมขี ีดจํากัดในการจ้างบุคลากรดา้ นสาธารณสุข

สงครามชัย ลีทองดี (2554, น.II) ศึกษาวิจัย เร่ือง การประเมินความก้าวหน้าและวิเคราะห์
ผลกระทบในการดําเนนิ งานตามแผนกระจายอํานาจด้านสุขภาพ พบว่าในส่วนที่เกยี่ วข้องกับการถ่ายโอน
สถานีอนามัยไปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระจายอํานาจด้านสุขภาพ มี
ปัญหาที่พบ คือ การขาดการวางแผนและแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบ คือ การพัฒนาความเข้มแข็งและ
ศกั ยภาพของ อปท. ทงั้ ระดับผู้บริหารและผู้ปฏบิ ัตกิ าร รวมทงั้ ความไมช่ ัดเจนและการสนบั สนนุ นโยบายที่ยังไม่
ดีเพียงพอ ส่งผลให้สถานีอนามัยจํานวน 7 แห่งท่ีเป็นเป้าหมายการโอนในระยะแรก ได้มีการยกเลิกการถ่าย
โอนซ่ึงมีสาเหตุท้ังด้วยเหตุผลจากทางผู้โอนและผู้รับโอนประกอบกัน และการถ่ายโอนสถานีอนามัยไป
อปท. ในระยะตอ่ มาก็ไม่ได้มีการขับเคล่ือนอยา่ งจริงจังและชัดเจนอยา่ งเพียงพอจากผู้เกี่ยวข้องโดยเฉพาะ
อย่างยง่ิ ในระดับนโยบายของกระทรวงสาธารณสุข และในด้านของ อปท. ท่รี ับโอนก็เกดิ ความไมม่ ั่นใจและ
ไม่แน่ใจต่อความยั่งยืนของนโยบาย มี อปท. หลายพื้นที่ได้ปรับเปล่ียนท่าทีจากการยินดีรับโอนไปสู่การปรับ
โครงสร้างกรอบอัตรากาํ ลังและจัดสร้างสถานบริการ รวมถึงหาทางในการผลิตและพัฒนากําลังคนด้วยตนเอง
ซง่ึ ส่งผลกระทบต่อภาพรวมต่อประสิทธภิ าพและความเป็นธรรมของการจัดการทรัพยากรสาธารณสขุ ของ
ประเทศในทส่ี ุด

สมชาย สุขสิริเสรีกุล (2551, iii). ทําการวิจัย เรื่อง การกําหนดต้นทุนและการจัดสรรในบริบท
ของวิธีการเหมาจ่ายบรกิ ารสุขภาพ มผี ลการวิจัยในส่วนท่ีเก่ียวข้องกับการจัดสรรงบประมาณให้แก่หน่วย
บริการสุขภาพ โดยพบว่า การปรับเปลี่ยนวิธีการจัดสรรทรัพยากรของ สปสช. (สํานักงานหลักประกัน
สุขภาพแห่งชาติ) เพ่ือสร้างความเสมอภาคเพ่ิมขึ้น ทําโดย 1) จัดสรรงบประมาณแบบอัตราเหมาจ่ายต่อ
หัวเฉพาะบริการผ้ปู ว่ ยนอก บรกิ ารผู้ป่วยในและบริการส่งเสริมปอ้ งกนั 2) แบ่งประชากรออกตามอายเุ พศ
และความจําเป็นต่อบริการสุขภาพเพื่อจะได้กําหนดอัตราเหมาจ่ายต่อหัวของแต่ละกลุ่มอย่างชัดเจน
3) พัฒนาดัชนีความจําเป็นต่อบริการสุขภาพมาใช้ในการจัดสรรงบประมาณโดยใช้แบบจําลองการใช้
บริการสุขภาพ 4) ปรับปรงุ การจดั สรรงบประมาณที่ชดเชยความแตกต่างและการเปลี่ยนแปลงของตน้ ทุน
ให้มีหลักเกณฑ์เป็นมาตรฐาน และ5) จัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมให้แก่ผู้ด้อยโอกาสควรอย่าง
เฉพาะเจาะจงโดยมีความยดื หยนุ่ และสอดคลอ้ งกบั สถานการณ์ของผ้ดู ้อยโอกาสทีเ่ ปล่ียนแปลงไป

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 37 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอดุ หนุนให้แกอ่ งค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสุขภาพตําบล

อานนท์ กุลธรรมานุสรณ์ และคณะ (2561, น.v - vi) ประเมินการถ่ายโอนหน่วยบริการปฐมภูมิไปยัง
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน: สังเคราะห์บทเรียนจากพ้ืนท่ี 51 แห่งและทางเลือกในเชิงนโยบาย พบว่า
ดา้ นงบประมาณ ภายหลังจากที่หน่วยบริการปฐมภูมิถ่ายโอนแล้ว ทุกแห่งได้รับงบประมาณสนับสนุนจาก
กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถ่ินปีละอย่างน้อย 1 ลา้ นบาท นอกจากน้ียังอาจไดร้ ับสนับสนุนโดยตรง
จากรายได้ของ อปท. ทําให้มีสถานท่ี เครื่องมือแพทย์ อุปกรณ์ต่าง ๆ เพียงพอ ท้ังนี้ สําหรับข้อเสนอเชิง
นโยบายที่เกี่ยวข้อง คือ ควรมีข้อตกลงร่วมกันระหว่างกระทรวงสาธารณสุขและกระทรวงมหาดไทยใน
การร่วมมือกันพัฒนาหน่วยบริการปฐมภูมิท่ีถ่ายโอนไปยัง อปท. โดยกระทรวงสาธารณสุขยังต้องนิเทศ
ติดตามการทํางานด้านสาธารณสุขและสนับสนุนด้านวิชาการ ส่วนกระทรวงมหาดไทยทําหน้าที่ในการ
สนับสนนุ ทรัพยากรในการให้บรกิ ารในพ้ืนทอี่ ย่างเพยี งพอ

สาํ นักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 38 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนุนให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกิจถา่ ยโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลส่งเสรมิ สขุ ภาพตําบล

บทที่ 3
วธิ กี ำรศึกษำ

การศึกษา เรื่อง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล ให้บรรลุ
วัตถุประสงค์ท่ีกําหนดไว้ ผู้ศึกษาจึงได้กําหนดวิธีการศึกษาตามระเบียบวิธีวิจัย (Methodology) เชิงคุณภาพซ่ึง
ประกอบด้วยวิธีการศึกษา ประชากรและกลุ่มตัวอย่างที่ใช้ในการศึกษา วิธีการเก็บรวบรวมข้อมูลและ
เครอื่ งมอื และวธิ ีการวิเคราะห์ขอ้ มูล มรี ายละเอยี ดดงั น้ี

3.1 วิธีกำรศึกษำ

การศึกษานี้เป็นการวิจัยเชิงคุณ ภาพ (Qualitative Research) โดยเป็นการศึกษาวิจัย
ปรากฏการณ์ เหตกุ ารณ์ ปญั หาหรือประเด็นท่ีสนใจซ่งึ มีความเก่ียวขอ้ ง สมั พันธ์และเชื่อมโยงกบั ปัจจัยอื่น
ในมิติต่าง ๆ อย่างรอบด้านและเป็นองค์รวม (Holistic) เพื่อทําความเข้าใจเชิงลึกตามวัตถุประสงค์ของ
การศึกษาภายใต้บริบท (Context) ของการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายและการบริหารราชการแผ่นดิน
ของไทยในปัจจุบัน และมีการเก็บรวบรวมรายละเอียดเก่ียวกับสภาพส่ิงแวดล้อมสําหรับนํามาวิเคราะห์
ขอ้ มลู เพอ่ื ทําความเขา้ ใจเกีย่ วกับปญั หาหรือประเด็นทศ่ี ึกษา

เพื่อให้ได้ผลการศึกษาท่ีสอดคล้องตามวัตถุประสงค์ท่ีกําหนดภายใต้กรอบการศึกษาวิจัยเชิง
คุณภาพดังกล่าวข้างต้น ผู้ศึกษาใช้วิธีการวิจัยเชิงกรณีศึกษา (Case Study Research Method)
ซ่ึงเป็นวิธีวิจัยหน่ึงที่มุ่งศึกษาในเชิงลึก (In-depth Study) เพ่ือตอบคําถามท่ีต้องการหาเหตุผล (Why)
ของผลลัพธ์ หรือวิธีการ หรือกระบวนการ (How) ท่ีทําให้เกิดผลลัพธ์ดังกล่าวภายใต้บริบทหรือสภาพ
ส่ิงแวดลอ้ ม เพือ่ นาํ มาใช้วเิ คราะห์และสรุปผล

ทั้งน้ี ผู้ศึกษาเลือกหน่วยการวิเคราะห์มาเป็นกรณีศึกษา (Case Study) โดยพิจารณาจากการ
เป็นหน่วยวิเคราะห์ท่ีมีความสมบูรณ์ในตัวเอง มีเวลาและสถานท่ีแน่นอน (ชาย โพธิสิตา, 2554, น.153)
และใช้วิธีการศึกษาเชิงพรรณนา (Descriptive) ที่มุ่งแสดงรายละเอียดพร้อมท้ังบริบทอย่างสมบูรณ์ของ
หน่วยวเิ คราะหท์ ่เี ลอื กมาเปน็ กรณีศึกษา โดยมีวธิ กี ารและเครอื่ งมือในการศกึ ษาทน่ี ํามาใช้ ดงั นี้

3.1.1 กำรศกึ ษำเอกสำร
การศึกษาเอกสาร (Documentary Research) ท่ีเก่ียวกับปัญหาหรือประเด็นท่ีศึกษา และ
ผู้ศึกษานําองค์ความรู้ท่ีได้จากการทบทวนแนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมที่เก่ียวข้อง (Review of Related
Literatures) ซ่ึงไดก้ ลา่ วถงึ แล้วในบทท่ี 2 มาใช้ในการวิเคราะห์ผลจากการศึกษาเอกสารตา่ ง ๆ ดังกล่าวดว้ ย
3.1.2 กำรสัมภำษณเ์ ชงิ ลกึ
การสัมภาษณ์เชิงลึก (In-Depth Interview) ในการศึกษานี้ ผู้ศึกษาดําเนินการโดยการใช้แบบ
สัมภาษณ์สําหรับการสัมภาษณ์เจาะลึก โดยมีการออกแบบโครงสร้างของข้อคําถามที่สามารถนําไปใช้ใน
การสมั ภาษณ์แบบก่ึงโครงสร้างหรอื การสัมภาษณ์แบบชน้ี ํา (Guided Interview) กล่าวคือ มีการร่างข้อ
คําถามลักษณะปลายเปิดท่ีมีคําสําคัญพร้อมกับลักษณะของข้อคําถามที่มีความยืดหยุ่นและพร้อม
ปรับเปล่ียนถ้อยคําของข้อคําถามให้มีความสอดคล้องกับผู้ให้สัมภาษณ์ด้วยซ่ึงทําให้ได้ข้อมูลท่ีมีความ

สาํ นักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 39 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อุดหนนุ ให้แกอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณศี กึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตาํ บล

หลากหลายในมิติต่าง ๆ และข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติ ที่มีทั้งมิติของความลึกและมิติของความกว้างใน
เรื่องเก่ียวกับรูปแบบและวิธีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถน่ิ ตามภารกจิ ถา่ ยโอนทีเ่ ป็นกรณีศกึ ษา คือ โรงพยาบาลสง่ เสรมิ สขุ ภาพตําบล

เพ่ือสร้างบรรยากาศของการให้และรับข้อมูลที่เป็นธรรมชาติ ในการดําเนินการสัมภาษณ์
ผู้สัมภาษณ์จะใช้ร่างข้อคําถามดังกล่าวข้างต้น เป็นเครื่องมือช้ีนํา/นําทางเพ่ือกระตุ้นให้ผู้ให้ข้อมูลหลัก
(Key Informants) หรือผู้ให้สัมภาษณ์ให้ข้อมูลผ่านการตอบข้อคําถามการสัมภาษณ์อย่างมีเป้าหมาย
และมีความยืดหยุ่น รวมทั้งสามารถให้ข้อมูลท่ีมีคุณภาพ กล่าวคือ มีความสมบูรณ์ เป็นข้อมูลในเชิงลึก
และมีรายละเอียดทีค่ รบถ้วน รวมท้ังผู้สัมภาษณ์จะมีปฏิสมั พันธ์กบั ผูใ้ ห้สัมภาษณ์ในลักษณะเปน็ คสู่ นทนา
ดว้ ยการใชท้ กั ษะการส่ือสารสาํ หรับสรา้ งการสนทนาอยา่ งมเี ป้าหมาย

ท้ังนี้ ผู้ศกึ ษาดาํ เนินการสัมภาษณ์เชิงลึกกบั ผู้ใหข้ ้อมูลหลัก ไดแ้ ก่ ผู้บริหารและหรือเจา้ หน้าทข่ี อง
หน่วยงานภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีเป็นกรณีศึกษาหรือท่ีกําหนดไว้ ซ่ึงเป็นผู้รับผิดชอบ
และมีประสบการณ์ในการกําหนดและหรือจัดทําข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย (Policy Suggestion) ต่อผู้
กาํ หนดนโยบาย และนํานโยบายไปสู่การปฏิบัติ (Policy Implementation) ด้านการจัดสรรงบประมาณ
รายจ่ายประจําปีเปน็ เงินอดุ หนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามภารกิจถา่ ยโอนแก่หนว่ ยงานทเี่ ป็น
กรณีศึกษา ตามหนังสือขอความอนุเคราะห์ข้อมูล และใช้ร่างข้อคําถามในการสัมภาษณ์เชิงลึก (Interview
Guide) ตามภำคผนวก 1

3.1.3 กำรสังเกตกำรณ์
การสังเกตการณ์ (Observation) เป็นเครื่องมือที่ใช้ในการเก็บรวบรวมข้อมูลต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวกับ
พฤติกรรมของส่ิงท่ีศึกษา เช่น บุคคล เหตุการณ์ กิจกรรม สภาพแวดล้อม ภูมิสังคมหรือวัตถุต่าง ๆ เป็นต้น
โดยผู้ศกึ ษาใช้ประสาทสัมผัส อาทิ ตา หู ในการติดตามเฝ้าดูตามประเด็นที่สนใจอยา่ งใกล้ชิด โดยในการศึกษา
นี้ใช้การสังเกตการณ์แบบไม่มีส่วนร่วม (Non-participant Observation) กล่าวคือ ผู้ศึกษาในฐานะ
บุคคลภายนอกท่ีเข้าไปสังเกตการณ์ในระหว่างการศึกษาดูงานและเยี่ยมชมหน่วยงานภาครัฐที่เป็น
เป้าหมายและท่ีเป็นกรณีศึกษา แต่ไม่ได้มีส่วนร่วมในกิจกรรมต่าง ๆ โดยตรง เพื่อควบคุมความลําเอียงที่
อาจเกิดขึ้นจากการเข้าไปมีส่วนร่วมในระดับต่าง ๆ และทําการจดบันทึกรายละเอียดของส่ิงที่
สังเกตการณท์ ่เี กี่ยวขอ้ งกับปญั หาและประเดน็ ท่สี นใจศึกษา
ทัง้ นี้ ภาพการลงพ้ืนที่เพ่อื เกบ็ ขอ้ มูล สมั ภาษณ์ และสงั เกตการณ์ ตามภำคผนวก 2

3.2 ประชำกรและกลมุ่ ตัวอย่ำงทใ่ี ช้ในกำรศึกษำ

การศึกษานี้ ผู้ศึกษาได้จัดเก็บข้อมูลที่เก่ียวข้องกับหลักเกณฑ์และรูปแบบวิธีการจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษา
โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล ซ่ึงเป็นภารกิจถ่ายโอนท่ีสําคัญประการหนึ่งในภารกิจถ่ายโอนจาก
ส่วนกลางให้แก่ท้องถิ่นทั้งหมดตามแผนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและ
แผนปฏิบัติการกําหนดข้ันตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับท่ี 1) และ
(ฉบับที่ 2) ในช่วงท่ีผ่านมาถึงปี พ.ศ. 2559 จํานวน 262 งาน/โครงการ/กิจกรรม ท้ังน้ี มีสถานีอนามัย
หรือโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลในปัจจุบันที่ได้รับการถ่ายโอนจากสํานักงานปลัดกระทรวง
สาธารณสุขให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท้ังหมด จํานวน 51 แห่ง ซ่ึงผู้ศึกษาคัดเลือกแบบ

สาํ นกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 40 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนุนให้แกอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตําบล

เฉพาะเจาะจง (Purposive Sampling) ซึ่งเป็นวธิ ีการคัดเลอื กกล่มุ ตัวอย่างจากประชากรประเภทหนึ่งซึ่ง
ไม่ใช้หลักความน่าจะเป็น (Non-probability Sampling) โดยพิจารณาจากการตัดสินใจของผู้ศึกษาเอง
เพื่อให้ได้กลุ่มตัวอย่างที่มีลักษณะเจาะจงเป็นไปตามวัตถุประสงค์ และข้อจํากัดของการศึกษา ตลอดจน
ความเหมาะสมและความสอดคล้องสําหรับการใช้เคร่ืองมือในการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-Depth
Interview) และการสังเกตการณ์ (Observation) ท้ังนี้ สําหรับจํานวนกลุ่มตัวอย่างตามระเบียบวิธีวิจัย
เชิงคุณภาพขึ้นอยู่กับความชัดเจน ความนิ่งของข้อมูล (บุญเรือง ศรีเหรัญ, น. 16) และกลุ่มตัวอย่างท่ี
ได้รบั การคัดเลือกตามวิธกี ารดังกล่าวข้างต้น มีจาํ นวน 2 แห่ง ดงั น้ี

3.2.1 โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลบ้านปากพูน ที่ตั้ง 212 หมู่ 9 บ้านปากพูน ตําบลปากพูน
อําเภอเมืองนครศรีธรรมราช นครศรีธรรมราช 80000

3.2.2 โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลบ้านศาลาบางปู ที่ตั้ง เลขท่ี 22 หมู่ 10 บ้านศาลาบางปู
ตําบลปากพูน อําเภอเมอื งนครศรธี รรมราช จังหวดั นครศรีธรรมราช 80000

ท้ังนี้ กลุ่มตัวอย่างท้ังสองแห่งข้างต้นได้รับถ่ายโอนภารกิจจากสํานักงานปลัดกระทรวง
สาธารณสุข ให้มาสังกัด เทศบาลตําบลปากพูน อําเภอเมืองนครศรีธรรมราช นครศรีธรรมราชใน
ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 และอยู่ภายใต้สังกัดของเทศบาลดังกล่าวจนถึงปัจจุบัน และผู้ศึกษามี
กําหนดการสัมภาษณ์เชิงลึกผู้ให้ข้อมูลหลักของกลุ่มตัวอย่างดังกล่าวข้างต้น และการสังเกตการณ์ใน
ระหว่างการเยย่ี มชม ศึกษา และสังเกตการณ์ในพื้นทีป่ ฏิบัติงาน ในวนั ท่ี 7-8 เมษายน 2563 รวมทง้ั มีการ
สัมภาษณผ์ ู้รบั ผดิ ชอบหนว่ ยงาน 2 แหง่ ดังกล่าวขา้ งตน้

นอกจากการจัดเก็บข้อมูลจากกลุ่มตัวอย่างดังกล่าวข้างต้นแล้ว ผู้ศึกษาได้จัดเก็บข้อมูลจาก
ผู้บริหารและหรือเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องโดยตรง ได้แก่ สํานักงานปลัดกระทรวง
สาธารณสุข ในวันที่ 3 เมษายน 2563 ซ่ึงเป็นหน่วยงานต้นสังกัดเดิมของกลุ่มตัวอย่าง และปัจจุบันเป็น
ต้นสังกัดของโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพประจําตําบลท้ังหมดที่ยังไม่ได้รับการถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ิน เพ่ือให้ได้ข้อมูลที่เกี่ยวข้อง มีความสัมพันธ์และเชื่อมโยงกับปัจจัยอ่ืนในมิติต่าง ๆ อย่างรอบด้าน
และเป็นองคร์ วม

3.3 วิธีกำรเกบ็ รวบรวมขอ้ มูลและเครือ่ งมอื

การศึกษาน้ี ผู้ศึกษากําหนดวิธีการเก็บรวบรวมข้อมูลและเครื่องมือท่ีใช้เก็บรวบรวมข้อมูล โดย
จําแนกวิธีตามประเภทของขอ้ มูลได้ ดงั น้ี

3.3.1 ขอ้ มูลปฐมภูมิ (Primary data)
1) วิธีการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-Depth Interview) สําหรับเก็บรวบรวมข้อมูลจากบุคคลผู้ให้
ข้อมูลหลัก (Key Informants) ของหน่วยงานเป้าหมายและเป็นกลุ่มตัวอย่างตามหนังสือขอความอนุเคราะห์
ข้อมูล ภำคผนวก 1 โดยผู้ศึกษาได้กําหนดข้อคําถามการสัมภาษณ์เชิงลึก (Interview Guide) ซึ่งมี
ลกั ษณะคําถามแบบปลายเปิดและถกู กาํ หนดไวล้ ่วงหน้าอย่างกว้าง ๆ จํานวน 7 ข้อ ภำคผนวก 1 เพื่อให้
ได้ข้อมูลเก่ียวกับข้อเท็จจริง ความคิดเห็น ข้อเสนอแนะและความต้องการจากบุคคลผู้ให้ข้อมูลหลักใน
ฐานะผู้บริหารและหรือเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบและมีประสบการณ์ในการ
กําหนดและหรือจัดทําข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อผู้กําหนดนโยบาย และนํานโยบายไปสู่การปฏิบัติด้าน
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามภารกิจถ่าย

สํานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 41 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อดุ หนุนให้แก่องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกิจถา่ ยโอน กรณศี ึกษาโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตาํ บล

โอนแก่หน่วยงานท่ีเป็นกรณีศึกษาที่ถูกเลือกในฐานะผู้ให้ข้อมูลหลัก โดยเฉพาะข้อเท็จจริง ความคิดเห็น
และปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้น ตลอดจนความคิดเห็นเกี่ยวกับข้อเสนอแนะสําหรับการจัดทําข้อเสนอแนะ
เชงิ นโยบายการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยประจําปีเป็นเงินอดุ หนนุ ใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ตาม
ภารกจิ ถ่ายโอนที่เหมาะสมสาํ หรับประเทศไทย

2) วิธีการสังเกตการณ์ (Observation) โดยผู้ศึกษาใช้การสังเกตการณ์แบบไม่มีส่วนร่วม (Non-
participant Observation) ในระหว่างการศึกษาดูงานและเย่ียมชมการดําเนินงานของโรงพยาบาล
สง่ เสริมสุขภาพตําบลบ้านปากพูน และ โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลบ้านศาลาบางปู ตําบลปากพูน
อําเภอเมืองนครศรีธรรมราช จังหวัดนครศรีธรรมราช ในวันท่ี 7- 8 เมษายน 2563 ท้ังน้ี ประเด็นท่ี
สังเกตการณ์ ได้แก่ พฤติกรรมการให้บริการของเจา้ หน้าทโ่ี รงพยาบาล ความเหมาะสมดา้ นอาคารสถานท่ี
และความเพยี งพอของครุภัณฑ์และทรัพยากรต่าง ๆ ของโรงพยาบาล จาํ นวนประชาชนที่เข้ามารบั บรกิ าร
จากโรงพยาบาล เป็นต้น และจดบนั ทกึ ผลการสงั เกตการณ์ดังกลา่ ว

3.3.2 ข้อมลู ทตุ ิยภมู ิ (Secondary data)
วิธีการศึกษาเอกสาร (Documentary Research) โดยผู้ศึกษาจัดเก็บข้อมูลจากการศึกษา
เอกสารท่ีเกี่ยวกับปัญหาหรือประเด็นที่ศึกษา เช่น รายงานสรุปการถ่ายโอนภารกิจตามแผนปฏิบัติการ
กําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) รายงานข้อเสนอ แนว
ทางการพัฒนาการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของคณะกรรมการการกระจาย
อํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รายงานผลการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีเป็นเงิน
อุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รายงานผลการติดตามและประเมินผลการดําเนินงานตาม
ภารกิจถา่ ยโอนใหแ้ กอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน รายงานของคณะกรรมาธกิ ารวิสามัญพจิ ารณาศกึ ษาร่าง
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 หรือรายงานข้อสั งเกตของ
คณะกรรมาธิการฯ เป็นต้น

3.4 วิธีกำรวเิ ครำะห์ข้อมูล

ผู้ศกึ ษานาํ ข้อมูลทีเ่ ก็บรวบรวมดว้ ยวธิ ีการดังกลา่ วขา้ งต้นท้งั ท่ีเปน็ ข้อมูลปฐมภูมิ (Primary data)
และข้อมูลทุติยภูมิ (Secondary data) มาวิเคราะห์ข้อมูลเชิงเน้ือหา (Content Analysis) เพ่ือการอธิบาย
ผลการดําเนินการ สภาพปัญหาอุปสรรค และประเด็นต่างๆ ตามหลักตรรกะเหตุผล โดยผู้ศึกษาใชว้ ิธีการ
จําแนกประเภทข้อมลู (Typological Analysis) โดยจาํ แนกประเภทข้อมูลระดบั จุลภาคดว้ ยการวเิ คราะห์
ข้อมูลตามคําหรือประโยคหรือท่ีเรียกว่า “การวิเคราะห์คําหลัก” (Domain Analysis) แล้วนําข้อมูล
ดังกล่าวมา พิจารณาประเด็นหลักแล้วแบ่งเป็นประเด็นย่อย จากนั้นก็สร้างข้อสรุปแบบอุปนัย (Analytic
Induction) หรือการสร้างข้อสรุปจากการวิเคราะห์และประกอบรวมข้อค้นพบส่วนย่อย ๆ ในเชิงตรรกะ
เหตุผล เพ่ือนํามาเชื่อมโยงกับข้อมูลท่ีวิเคราะห์ได้จากการศึกษาเอกสาร (Documentary Research)
เพ่ือสังเคราะห์และจัดทําข้อสรุปตามวัตถุประสงค์ของการศึกษา โดยเฉพาะการจัดทําข้อเสนอแนะเชิง
นโยบายการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอดุ หนุนให้แกอ่ งคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ตามภารกิจถ่ายโอน
กรณีศึกษา โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล ตลอดจนนําผลการวิเคราะหแ์ ละข้อค้นพบอื่น ๆ มาอภิปราย
ผลตอ่ ไป

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 42 สาํ นักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงนิ อดุ หนุนให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ตามภารกิจถา่ ยโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสริมสขุ ภาพตําบล

บทท่ี 4
ผลกำรศึกษำ

การศึกษา เรื่อง ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุน
ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษา โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล
มีผลการศึกษาจาํ แนกตามวัตถุประสงค์ของการศกึ ษาที่กาํ หนดไว้ มีรายละเอยี ดดงั นี้

4.1 รูปแบบของกำรขอต้ังและกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิน่ ตำมภำรกจิ ถ่ำยโอน กรณีศึกษำโรงพยำบำลส่งเสริมสุขภำพตำบล ในปัจจบุ ัน และปญั หำอุปสรรค

องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) มีหน้าที่และอํานาจหลายประการ โดยหนึ่งในจํานวน
ดังกล่าว คือ การป้องกันและระงับโรคติดต่อ การให้มีและบํารุงสถานที่ทําการพิทักษ์และรักษาคนเจ็บไข้
หรือจัดทาํ กิจการซึ่งจําเปน็ เพื่อการสาธารณสขุ ทั้งนี้ บทบัญญตั ิตามกฎหมายกําหนดแผนและขั้นตอนการ
กระจายอํานาจให้แก่ อปท. ได้กําหนดให้มีการถ่ายโอนภารกิจสถานีอนามัยให้แก่ อปท. ไปดําเนินการ
ตามอํานาจหน้าท่ีเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ิน โดยปัจจุบันมีสถานีอนามัยหรือโรงพยาบาล
ส่งเสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) ท่ีถ่ายโอนให้แก่ อปท. 36 แห่ง รวมจาํ นวนทั้งส้ิน 51 แห่ง ซ่ึง รพ.สต. ที่
ถ่ายโอนดังกล่าวมีภารกิจหน้าที่และจัดทํากิจกรรมนําส่งผลผลิตให้แก่ประชาชนกลุ่มเป้าหมายในพื้นที่
รับผิดชอบของ อปท. ดังน้ัน ในการศึกษารูปแบบของการขอต้ังและรับการจัดสรรงบประมาณ รายจ่าย
ประจําปีเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ตามภารกิจถ่ายโอน กรณีศึกษา รพ.สต. จึงศึกษาและวิเคราะห์ความ
จําเป็นและต้องการงบประมาณและทรัพยากรต่าง ๆ ของ รพ.สต. สาํ หรบั ใช้ในการดําเนนิ งานตามภารกิจ
หนา้ ทีแ่ ละจดั ทาํ กจิ กรรมดงั กลา่ ว โดยมสี รุปผลการศึกษาดงั น้ี

4.1.1 ภำรกจิ หนำ้ ที่และกิจกรรมนำสง่ ผลผลิตของโรงพยำบำลสง่ เสรมิ สขุ ภำพตำบล
หน่วยบริการทางสาธารณสุขในระดับปฐมภูมิ (Primary Care) ของประเทศไทย ได้แก่ สถานีอนามัย
สถานบริการสาธารณสุขชุมชน และสุขศาลา ซ่ึงต่อมาในปี พ.ศ. 2552 รัฐบาลชุดนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ
เป็นนายกรัฐมนตรีได้ยกระดับเป็นหน่วยบริการดังกล่าวเป็นโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบลเพื่อพัฒนาการ
เข้าถึงบริการและกําลังคนด้านสุขภาพมากข้ึน (นงลักษณ์ พะไกยะและคณะ, 2561, น.6) โดยหน่วยบริการทาง
สาธารณสุขปฐมภูมิทําภารกิจหน้าท่ีหลักในการผสมผสานทั้งบริการรักษาพยาบาล การส่งเสริมสุขภาพ
การป้องกันโรคในระดับตําบล และเป็นส่วนหน่ึงของระบบบริการสุขภาพในระดับพ้ืนที่ท่ีอยู่ใกล้ชิด
ประชาชนมากที่สุด
จากภารกิจหน้าท่ีหลักดังกล่าวข้างต้นสามารถวิเคราะห์กิจกรรมของหน่วยบริการทางสาธารณสุข
ระดับปฐมภูมิหรือโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตําบล (รพ.สต.) ท่ีมีการใชง้ บประมาณหรือทรัพยากรและนําส่ง
ผลผลิต (Output) ซึ่งสามารถวัดท้ังในเชิงปริมาณและคุณภาพได้ โดย รพ.สต. ส่วนใหญ่มีกิจกรรมนําส่ง
ผลผลิตดงั กลา่ ว จําแนกเป็น 15 ประเภท ดงั น้ี

(1) งานบริหารทว่ั ไป
(2) งานรายงานทุกประเภท
(3) งานรักษาพยาบาล
(4) งานสง่ เสรมิ สขุ ภาพอนามยั กล่มุ วัยแม่และเด็ก

สํานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 43 สํานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนนุ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ตามภารกจิ ถ่ายโอน กรณีศึกษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตาํ บล

(5) งานสง่ เสริมสุขภาพอนามยั กลุ่มเด็กวยั เรยี นและเยาวชน
(6) งานส่งเสรมิ สุขภาพอนามยั วยั ทํางาน
(7) งานส่งเสริมสุขภาพประชาชนวยั สงู อายุ
(8) งานทนั ตสาธารณสุข
(9) งานสขุ าภบิ าลและควบคุมโรค
(10) งานสขุ ศกึ ษา
(11) งานสาธารณสุขมลู ฐาน
(12) งานคุม้ ครองผู้บรโิ ภค
(13) งานควบคุมป้องกันโรคไมต่ ดิ ต่อ
(14) งานยาเสพติด และสุขภาพจติ
(15) งานโครงการพิเศษอื่นๆ
จากกิจกรรมต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้น ทําให้ รพ.สต. มีต้นทุนการจัดทํากิจกรรมนําส่งผลผลิต
เพ่ือให้บริการสาธารณะแก่กลุ่มเป้าหมายในพ้ืนที่ที่รับผิดชอบ และมีความต้องการงบประมาณและหรือ
ทรัพยากรต่าง ๆ เช่น ยาและเวชภัณฑ์ เป็นต้น สําหรับดําเนินการเพื่อนําส่งผลผลิตท่ีสอดคล้องกับความ
ตอ้ งการของกลุ่มเป้าหมายและตามมาตรฐานท่ีกระทรวงสาธารณสุขกาํ หนด ท้ังนี้ รพ.สต. ทถ่ี ่ายโอนให้แก่
อปท. ก็มีความต้องการงบประมาณและหรือทรัพยากรเช่นเดียวกัน อย่างไรก็ดี ผลการจากถ่ายโอน รพ.สต. ทํา
ให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเก่ียวกับแหล่งทรัพยากรและรูปแบบการจัดสรรงบประมาณและทรัพยากรต่าง ๆ
ของหน่วยบริการดงั กล่าวด้วย
การจัดทําบริการสาธารณะด้านสาธารณสุขดังกล่าวข้างต้นของ อปท. มีความสอดคล้องและรองรับ
โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 250 วรรคแรกที่บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี
หน้าท่ีและอํานาจดูแลและจัดทําบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนใน
ท้องถ่ินตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยที่การจัดทําบริการสาธารณสุขตามภารกิจท่ีได้รับถ่ายโอน
ดังกล่าวข้างต้นเป็นบริการสาธารณะของ อปท. ท่ีจัดทําและนําส่งให้แก่ประชาชนในพื้นที่แทนรัฐ ดังน้ัน
ต้นทุนท่ีเกิดข้ึนภาครัฐจึงควรร่วมรับผิดชอบด้วย และเพ่ือให้ อปท. มีรายได้เพียงพอสําหรับดําเนินการ
บทบัญญัติมาตรา 250 วรรค 4 จึงกําหนดให้รฐั ต้องดําเนินการให้ อปท. มีรายได้ของตนเองโดยจัดระบบ
ภาษีหรือการจัดสรรภาษีที่เหมาะสม รวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ของ อปท. ทั้งน้ี เพื่อให้
สามารถดําเนินการตามภารกิจได้อย่างเพียงพอ ในระหว่างท่ียังไม่อาจดําเนินการได้ ให้รัฐจัดสรร
งบประมาณเพื่อสนับสนุนองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ไปพลางก่อน
พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 17 กําหนดให้การจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายใหแ้ กห่ น่วยงานของรัฐต้องคํานงึ ถึง (1) ความจําเป็นและภารกิจของหน่วยงานของรัฐ
ท่ีขอรับการจดั สรรงบประมาณ และ (5) กรณีองคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ ต้องเป็นไปเพ่อื สนับสนุนองค์กร
ปกครองส่วนทอ้ งถ่ินในการทําหน้าทดี่ ูแลและจัดทําบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์
ของประชาชนในท้องถ่ิน โดยคํานึงถึงความสามารถในการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ตลอดจนความเหมาะสมและความแตกตา่ งขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ แต่ละรูปแบบ

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 44 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอ่ื การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเปน็ เงินอุดหนนุ ใหแ้ ก่องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตาํ บล

4.1.2 รูปแบบของกำรจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ตำมภำรกจิ ถำ่ ยโอน กรณีศกึ ษำโรงพยำบำลสง่ เสรมิ สขุ ภำพตำบล ในปจั จุบัน

1) รูปแบบของกำรขอตั้งและจัดสรรงบประมำณรำยจ่ำยเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กร
ปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นตำมภำรกิจถำ่ ยโอนสำหรบั อุดหนุนโรงพยำบำลส่งเสรมิ สุขภำพตำบลในปจั จุบัน

1.1) การเป็นหน่วยรบั งบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่
โดยที่บทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 4 ท่ีกําหนด
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยรับงบประมาณ ทําให้ อปท. มี
สทิ ธิ หน้าท่ีและอํานาจ รวมท้ังความรับผดิ ชอบตามทก่ี ฎหมายว่าด้วยวธิ ีการงบประมาณและกฎระเบยี บท่ี
เกี่ยวข้องได้กําหนดไว้เกี่ยวกับการจัดทํางบประมาณ การบริหารงบประมาณรายจ่าย การควบคุม
งบประมาณ รวมถึงการประเมินผลและรายงานการใช้จ่ายประมาณ เช่น การตั้งงบประมาณรายจ่าย
ประจําปีตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่สํานักงบประมาณกําหนด เป็นต้น ทําให้ ทั้งนี้ สิทธิ หน้าท่ีและ
อาํ นาจ รวมท้ังความรบั ผดิ ชอบดังกล่าวได้รวมถึงการขอตง้ั และจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปดี ้วย
1.2) รูปแบบของการขอต้งั และจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่
บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 29 การขอตั้ง
งบประมาณรายจ่ายเพ่ือสนบั สนุน อปท. เป็น “เงินอุดหนุน” โดยจําแนกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ เงินอุดหนุน
ทัว่ ไป และเงินอดุ หนนุ เฉพาะกจิ มรี ายละเอยี ดดงั นี้
(1) เงินอุดหนุนทั่วไป สําหรับการดําเนินการโดยท่ัวไป ซ่ึงสํานักงบประมาณได้กําหนดนิยามว่า
หมายถงึ เงนิ ทีก่ ําหนดให้จา่ ยตามวตั ถุประสงค์ของรายการ เช่น เงนิ อดุ หนุนเพือ่ บูรณะท้องถ่ิน เปน็ ต้น
(2) เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ สําหรับการดําเนินการในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นการเฉพาะซ่ึงเงิน
อุดหนุนประเภทนี้ สํานักงบประมาณได้กําหนดนิยามว่า หมายถึง เงินที่กําหนดให้จ่ายตามวัตถุประสงค์
ของรายการและตามรายละเอียดท่ีสํานักงบประมาณกําหนด เช่น รายการค่าครุภัณฑ์ และหรือค่า
สงิ่ ก่อสร้าง เป็นต้น
การยื่นคําขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจําปีเป็นเงินอุดหนุนขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ดังกล่าวข้างต้น บทบัญญัติมาตรา 29 กําหนดให้ยื่นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อเสนอต่อ
ผู้อํานวยการสํานักงบประมาณ ท้ังน้ี ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาท่ีผู้อํานวยการสํานัก
งบประมาณกําหนด
อนึ่ง การจัดทําคําขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจําปีเป็นเงินอุดหนุนดังกล่าวข้างต้นหาก
พิจารณาตามหลักการจําแนกประเภทรายจ่ายของสํานักงบประมาณ และหลักเกณฑ์ว่าด้วยการใช้งบประมาณ
รายจ่ายการโอนเงินจัดสรรหรือการเปลี่ยนแปลงเงินจัดสรร พ.ศ. 2562 ท่ีได้นิยามความหมายของ “เงิน
อุดหนุน” หมายถึง รายจ่ายท่ีกําหนดให้จ่ายเป็นค่าบํารุงหรือเพ่ือช่วยเหลือสนับสนุนการดําเนินงานของ
รัฐวิสาหกิจ เอกชนหรือกิจการอันเป็นสาธารณประโยชน์ รวมถึงเงินอุดหนุนสถาบันพระมหากษัตริย์ และการ
ศาสนา ตลอดจนงบประมาณรายจ่ายของหน่วยงานของรัฐท่ีมีกฎหมายกําหนดให้ได้รับงบประมาณเป็นเงิน
อุดหนุน เช่น สํานักงานคณะกรรมการการเลือกต้ัง สํานักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน เป็นต้น หน่วยงานในกํากับ
ของรัฐ เช่น มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี มหาวิทยาลัยมหามกุฎราชวิทยาลัย สถาบันส่งเสริมการสอน
วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี เป็นต้น องค์การมหาชน รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน สภาตําบล
องค์การระหว่างประเทศ นิติบุคคล เอกชนหรือกิจการอันเป็นสาธารณประโยชน์ เงินอุดหนุนงบ

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 45 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงนิ อดุ หนุนให้แกอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณีศกึ ษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตาํ บล

พระมหากษัตริย์ เงินอุดหนุนการศาสนา และรายจ่ายที่สํานักงบประมาณกําหนดให้ใช้จ่ายในงบรายจ่ายนี้
(สํานกั งบประมาณ, 2553, น.9)

ท้งั นี้ จากลักษณะดังกล่าวข้างต้น ทําใหเ้ งินอุดหนุนเป็นประเภทรายจ่ายท่ีเอื้อให้การบริหาร
งบประมาณที่มคี วามคลอ่ งตวั สามารถใช้จ่ายตามรายการและจาํ นวนเงนิ ท่ไี ด้รับจัดสรร และสนบั สนุนตาม
หลักการกระจายอาํ นาจการปกครองซึง่ เป็นหลักการสาํ คัญของการปกครองท้องถิน่

1.3) รูปแบบของการขอต้ังและจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กร
ปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ประจําปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 และ 2564

จากการกําหนดรปู แบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจา่ ยประจําปีเป็นเงนิ อุดหนุนขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินไว้ โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินยื่นคําขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจําปีของตนเอง
ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพ่ือเสนอต่อผู้อํานวยการสํานักงบประมาณ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์
วิธกี าร และระยะเวลาที่ผู้อาํ นวยการสาํ นักงบประมาณกาํ หนด โดยในคราวการจัดทาํ งบประมาณรายจ่าย
ประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สํานักงบประมาณกําหนดกําหนดหลักเกณฑ์และวิธีการยื่นคําขอตั้ง
งบประมาณรายจ่ายขององค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ ขอ้ 13 (สํานกั งบประมาณ, มกราคม 2562, น.145) ดงั นี้

(1) กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ย่ืนคําขอต้ังงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทย เพอื่ ยื่นต่อผอู้ าํ นวยการสํานักงบประมาณ

(2) องค์การบริหารส่วนจังหวัด ยื่นคําขอต้ังงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรี ว่าการ
กระทรวงมหาดไทยโดยตรงในระบบสารสนเทศเพ่ือการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินตามท่ีสํานักงบประมาณกําหนด โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินรวบรวมและให้ความเห็น
ประกอบการพิจารณาของรฐั มนตรวี า่ การกระทรวงมหาดไทย เพ่ือย่ืนคําขอตงั้ งบประมาณต่อผ้อู ํานวยการ
สํานกั งบประมาณ

(3) เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตําบล ย่ืนคําขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อต้ังงบประมาณ
รายจ่ายไว้ที่กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยเสนอต้ังงบประมาณผ่านท้องถิ่นจังหวัดและผู้ว่า
ราชการจงั หวดั

กล่าวโดยสรุป ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ได้แก่
กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา รวมท้ังองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นหน่วยรับงบประมาณท่ีสามารถย่ืน
คําขอต้ังงบประมาณรายจ่ายด้วยตนเองและโดยตรง (มีรายละเอียดแตกต่างกันเล็กน้อย) แต่ อปท. ท่ีเหลือ
ได้แก่ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตําบล ซึ่งมีจํานวนมาก เป็นหน่วยรับงบประมาณที่ยังต้องยื่นคําขอต้ัง
งบประมาณรายจ่ายประจําปีไว้ที่กรมส่งเสริมการปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่

ต่อมาในการจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ได้มีการปรับเปล่ียน
วิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาํ ปีของ อปท. โดยกําหนดให้เทศบาลนคร และเทศบาลเมือง สามารถย่ืน
คําขอตั้งงบประมาณโดยตรงเช่นเดียวกับองค์การบริหารส่วนจังหวัด ปรากฏตามคู่มือปฏิบัติการจัดทําคําขอ
งบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 โดยสํานักงบประมาณกําหนดหลักเกณฑ์และวิธีการ
ยื่นคําขอตั้งงบประมาณรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ข้อ 13 (สํานักงบประมาณ, ธันวาคม
2562, น.164) ดังน้ี

(1) กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยายื่นคําขอต้ังงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทยเพอ่ื ยืน่ ตอ่ ผอู้ ํานวยการสาํ นักงบประมาณ

สํานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 46 สาํ นกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพอื่ การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยเป็นเงินอดุ หนุนใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
ตามภารกจิ ถา่ ยโอน กรณศี ึกษาโรงพยาบาลสง่ เสรมิ สุขภาพตาํ บล

(2) องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลนคร และเทศบาลเมือง ยื่นคําขอตั้งงบประมาณรายจ่าย
ตอ่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยตรงในระบบสารสนเทศเพื่อการบริหารงบประมาณขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินตามท่ีสํานักงบประมาณกําหนด โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินรวบรวมและให้
ความเห็นประกอบการพิจารณาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เพื่อยื่นคําขอต้ังงบประมาณต่อ
ผอู้ ํานวยการสํานักงบประมาณ

(3) เทศบาลตําบลและองค์การบริหารส่วนตําบล ยื่นคําขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพ่ือตั้ง
งบประมาณรายจ่ายไวท้ ี่กรมส่งเสริมการปกครองส่วนทอ้ งถิน่ โดยเสนอต้ังงบประมาณผ่านท้องถน่ิ จังหวัด
และผูว้ า่ ราชการจังหวดั

โดยสรุป รูปแบบของการขอตง้ั และจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
(อปท.) ซ่ึงเป็นหน่วยงานของรัฐและหน่วยรับงบประมาณตามมาตรา 4 และมาตรา 29 แห่งแห่ง
พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 กําหนดให้ อปท. ในฐานะหน่วยรับงบประมาณขอต้ังและ
รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีเพื่อสนับสนุน อปท. เป็นเงินอุดหนุน จําแนกเป็น 2 ประเภท
ได้แก่ เงินอุดหนุนท่ัวไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ซ่ึงมีหลักเกณฑ์และวิธีการดําเนินการเป็นไปตามคู่มือ
หลักเกณฑ์และวิธีการฯ ท่ีสํานักงบประมาณกําหนด กล่าวคือ รูปแบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณ
รายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 อปท. ได้แก่ กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วน
จังหวัด (อบจ.) เทศบาลนคร (ทน.) และเทศบาลเมือง (ทม.) เป็นหน่วยรับงบประมาณท่ีสามารถยื่นคําขอตั้ง
งบประมาณรายจ่ายด้วยตนเองและโดยตรง ตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.
2561 มาตรา 29 และหลักเกณฑ์และวิธีการย่ืนคําขอต้ังงบประมาณรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นตามคู่มือปฏิบัติการจัดทําคําของบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 มีสรุปรูปแบบ
และวิธีการดังภาพที่ 4.1

สาํ นกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 47 สํานกั งบประมาณของรัฐสภา