รายงานการพิจารณาศึกษา ข้อเสนอเชิงนโยบายการพัฒนาระบบการประกันสังคมของประเทศไทย : กรณีผู้ประกันตนภาคสมัครใจ มาตรา 40

รายงานการพิจารณาศึกษา ข้อเสนอเชิงนโยบายการพัฒนาระบบการประกันสังคม ของประเทศไทย : กรณีผู้ประกันตนภาคสมัครใจ มาตรา ๔๐ โดย คณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ส านักกรรมาธิการ ๓ ส านักงานเลขาธิการวุฒิสภา

(สำเนา) บันทึกข้อความ ส่วนราชการ คณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ที่ สว (กมธ ๓) ๐๐๑๙/(ร ๕๘) วันที่ ๖ ธันวาคม ๒๕๖๕ เรื่อง รายงานการพิจารณาของคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา กราบเรียน ประธานวุฒิสภา ตามที่ในคราวการประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ ๑๗ (สมัยสามัญประจำปีครั้งที่หนึ่ง) วันอังคารที่ ๑๐ กันยายน ๒๕๖๒ ที่ประชุมได้มีมติตั้งคณะกรรมาธิการสามัญประจำวุฒิสภาตามข้อบังคับการประชุม วุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๗๘ วรรคสอง (๑๕) ซึ่งคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา เป็นคณะกรรมาธิการสามัญประจำสภา มีหน้าที่และอำนาจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ กระทำกิจการ พิจารณาสอบหาข้อเท็จจริงหรือศึกษาเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับการแรงงานไทยและแรงงานต่างด้าว ในประเทศ แรงงานไทยในต่างประเทศ ผู้ประกอบอาชีพอิสระ การให้สวัสดิการ การประกันสังคม ความปลอดภัยในการทำงาน อาชีวอนามัย การส่งเสริมและพัฒนาศักยภาพแรงงานอย่างยั่งยืน รวมทั้ง ประสานกับองค์กรภายในประเทศ ต่างประเทศ ประชาคมภายในประเทศและนานาชาติเกี่ยวกับงาน ด้านแรงงาน พิจารณาศึกษา ติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ และแผนแม่บทภายใต้ ยุทธศาสตร์ชาติ ที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจ และอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง นั้น ปัจจุบันคณะกรรมาธิการคณะนี้ ประกอบด้วย ๑. พลตำรวจเอก อดุลย์ แสงสิงแก้ว ประธานคณะกรรมาธิการ ๒. พลเอก วรพงษ์ สง่าเนตร ประธานที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ ๓. นางสาวเรณู ตังคจิวางกูร รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่หนึ่ง ๔. นายจรินทร์ จักกะพาก รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่สอง ๕. พลเรือเอก พัลลภ ตมิศานนท์ รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่สาม ๖. พลตำรวจโท ศานิตย์ มหถาวร รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่สี่ ๗. นายณรงค์ รัตนานุกูล เลขานุการคณะกรรมาธิการ ๘. นายศักดิ์ชัย ธนบุญชัย รองเลขานุการคณะกรรมาธิการ ๙. นายจิรชัย มูลทองโร่ย โฆษกคณะกรรมาธิการ ๑๐. พลเอก เชวงศักดิ์ ทองสลวย ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ ๑๑. นายประมาณ สว่างญาติ กรรมาธิการ ๑๒. พลเอก วราห์ บุญญะสิทธิ์ กรรมาธิการ บัดนี้...

- ๒ - บัดนี้ คณะกรรมาธิการได้ดำเนินการพิจารณาศึกษา เรื่อง ข้อเสนอเชิงนโยบาย การพัฒนาระบบการประกันสังคมของประเทศไทย : กรณีผู้ประกันตนภาคสมัครใจ มาตรา ๔๐ เสร็จแล้ว จึงขอรายงานการพิจารณาศึกษาเรื่องดังกล่าวต่อวุฒิสภาตามข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๙๘ จึงกราบเรียนมาเพื่อโปรดทราบและนำเสนอรายงานของคณะกรรมาธิการต่อที่ประชุม วุฒิสภาต่อไป ลงชื่อ พลตำรวจเอก อดุลย์ แสงสิงแก้ว (อดุลย์ แสงสิงแก้ว) ประธานคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา สำเนาถูกต้อง (นางมณฑาทิพย์ กรีมหา) ผู้ช่วยเลขานุการคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา กลุ่มงานคณะกรรมาธิการการแรงงานและสวัสดิการสังคม สำนักกรรมาธิการ ๓ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา กร พิมพ์ โทร. ๐ ๒๘๓๑ ๙๒๑๕-๖ กร/วีณา/ศิรินทิพย์/นุจรี/มณฑาทิพย์ ทาน ๑ โทรสาร ๐ ๒๘๓๑ ๙๒๑๖ เอกชัย ทาน ๒

รายงานการพิจารณาศึกษา เรื่อง ข้อเสนอเชิงนโยบายการพัฒนาระบบการประกันสังคมของประเทศไทย : กรณีผู้ประกันตนภาคสมัครใจ มาตรา ๔๐ ของคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ด้วยในคราวการประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ ๑๗ (สมัยสามัญประจ าปีครั้งที่หนึ่ง) วันอังคารที่ ๑๐ กันยายน ๒๕๖๒ ที่ประชุมได้มีมติตั้งคณะกรรมาธิการสามัญประจ าวุฒิสภาตามข้อบังคับการประชุม วุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๗๘ วรรคสอง (๑๕) ซึ่งคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา เป็นคณะกรรมาธิการสามัญประจ าสภา มีหน้าที่และอ านาจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ กระท ากิจการ พิจารณาสอบหาข้อเท็จจริงหรือศึกษาเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับการแรงงานไทยและแรงงานต่างด้าว ในประเทศ แรงงานไทยในต่างประเทศ ผู้ประกอบอาชีพอิสระ การให้สวัสดิการ การประกันสังคม ความปลอดภัยในการท างาน อาชีวอนามัย การส่งเสริมและพัฒนาศักยภาพแรงงานอย่างยั่งยืน รวมทั้ง ประสานกับองค์กรภายในประเทศ ต่างประเทศ ประชาคมภายในประเทศและนานาชาติเกี่ยวกับงาน ด้านแรงงาน พิจารณาศึกษา ติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ และแผนแม่บทภายใต้ ยุทธศาสตร์ชาติ ที่อยู่ในหน้าที่และอ านาจ และอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง บัดนี้ คณะกรรมาธิการได้ด าเนินการพิจารณาศึกษาเรื่อง ข้อเสนอเชิงนโยบายการพัฒนาระบบ การประกันสังคมของประเทศไทย : กรณีผู้ประกันตนภาคสมัครใจ มาตรา ๔๐ เสร็จเรียบร้อยแล้ว จึงขอรายงานผลการพิจารณาศึกษาเรื่องดังกล่าวต่อวุฒิสภา ตามข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๙๘ ดังนี้ ๑. การด าเนินงาน ๑.๑ การมอบหมายคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาศึกษา คณะกรรมาธิการได้มอบหมายให้คณะอนุกรรมาธิการด้านการประกันสังคม ท าหน้าที่ พิจารณาศึกษาและจัดท าข้อเสนอแนะ พร้อมจัดท ารายงานเกี่ยวกับการพัฒนาระบบการประกันสังคม ของประเทศไทย กรณีการประกันตนภาคสมัครใจตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ๑.๑.๑ คณะอนุกรรมาธิการประกอบด้วย อนุกรรมาธิการและที่ปรึกษาคณะอนุ กรรมาธิการ ดังนี้ (๑) นายณรงค์ รัตนานุกูล ประธานคณะอนุกรรมาธิการ (๒) นายศักดิ์ชัย ธนบุญชัย รองประธานคณะอนุกรรมาธิการ (๓) พลโท ชนะ ลิมิตเลาหพันธุ์ อนุกรรมาธิการ (๔) นายชาติพงษ์ จีระพันธุ อนุกรรมาธิการ (๕) นางนภา เศรษฐกร อนุกรรมาธิการ

(ข) (๖) พลต ารวจตรี พิสัณห์ อาวีกร วรเทพนิตินันท์ อนุกรรมาธิการ (๗) พลเอก วีรศักดิ์ ธานีรณานนท์ อนุกรรมาธิการ (๘) นายสุรชัย ก าพลานนท์วัฒน์ อนุกรรมาธิการ (๙) นายสุริยันต์ โคจรโรจน์ อนุกรรมาธิการ (๑๐) นายอนันต์ชัย อุทัยพัฒนาชีพ อนุกรรมาธิการ (๑๑) พันต ารวจโทหญิง ฐิชาลักษณ์ ณรงค์วิทย์ อนุกรรมาธิการและเลขานุการ (๑๒) นายกร กาญจนพัฒน์ อนุกรรมาธิการและผู้ช่วยเลขานุการ (๑๓) รองศาสตราจารย์ พลเอก ไตรโรจน์ ครุฑเวโช ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๑๔) พลโท พร้อมพงษ์ พีระบูล ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๑๕) นายเดชบุญ มาประเสริฐ ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๑๖) นายเสมา คล้ายสุวรรณ ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๑๗) นางสาวจตุราภรณ์ รอดเกลี้ยง ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๑๘) นางสาวโสภาพร ร่มพูลทอง ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๑๙) นางชูจิต พันธุจินดา ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๐) นายวิน ภิญญาวัฒน์ ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๑) พลตรีหญิง พูลศรี เปารัตน์ ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๒) พลตรีหญิง วันดี ลีเลิศวราวงศ์ ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๓) นายพรหมมิน สีตบุตร ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๔) นางวรภา มนต์อารักษ์ ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๕) นายวิโรจน์ ถาวรประชา ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๖) นายราเชน อิ่มใจ ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๗) นายมนัส โกศล ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๘) นายสมภพ โคตรวงษ์ ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๒๙) นางเจือศรี พูนพิพัฒน์ ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๓๐) นายณปภัช ศศิชาณฐมน ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๓๑) นายธีรพงษ์ ธิติธางกูร ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ (๓๒) นายศิริศักดิ์ บัวชุม ที่ปรึกษาคณะอนุกรรมาธิการ

(ค) คณะอนุกรรมาธิการ มีหน้าที่และอ านาจ ดังนี้ (๑) ศึกษาวิเคราะห์สถ านการณ์ด้ านแรงงานและแนวโน้มผลกระทบ ด้านการประกันสังคม (๒) ศึกษาข้อมูลเกี่ยวกับการบริหารการประกันสังคมและเงินทดแทน การคุ้มครองดูแลผู้ประกันตน และลูกจ้างให้ได้สิทธิประโยชน์ตามกฎหมายก าหนด การบริหารกองทุน ประกันสังคม และกองทุนงินทดแทนตามกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม กฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง (๓) ประสานกับองค์กรภายในประเทศ ต่างประเทศ ประชาคมภายในประเทศ และนานาชาติเกี่ยวกับงานด้านแรงงาน (๔) ช่วยรวบรวมข้อมูลเบื้องต้นเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ของ คณะกรรมาธิการก่อนการสอบหาข้อเท็จจริง หรือเรื่องอื่นใด ตามที่คณะกรรมาธิการมอบหมาย ๑.๒ ผู้ช่วยเลขานุการคณะกรรมาธิการตามข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๖๒ คณะกรรมาธิการได้มีมติแต่งตั้งข้าราชการส านักกรรมาธิการ ๓ ส านักนักงานเลขาธิการ วุฒิสภา ท าหน้าที่เป็นผู้ช่วยเลขานุการประจ าคณะกรรมาธิการ ตามข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๘๗ วรรคสี่ดังนี้ ๑.๒.๑ นางมณฑาทิพย์ กรีมหา ผู้บังคับบัญชากลุ่มงานคณะกรรมาธิการการแรงงาน และสวัสดิการสังคม เป็นผู้ช่วยเลขานุการประจ าคณะกรรมาธิการ คนที่หนึ่ง ๑.๒.๒ นายกร กาญจนพัฒน์ นิติกรช านาญการพิเศษ/นักกฎหมายนิติบัญญัติชั้นที่ ๒ เป็นผู้ช่วยเลขานุการคณะกรรมาธิการ คนที่สอง ๒. วิธีการพิจารณาศึกษา ๒.๑ จัดประชุมคณะอนุกรรมาธิการ จ านวน ๙ ครั้ง ดังนี้ ๒.๑.๑ ครั้งที่ ๑๒/๒๕๖๔ วันศุกร์ที่ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๖๔ ๒.๑.๒ ครั้งที่ ๑๔/๒๕๖๔ วันศุกร์ที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๖๔ ๒.๑.๓ ครั้งที่ ๑๐/๒๕๖๕ วันพุธที่ ๑๕ มิถุนายน ๒๕๖๕ ๒.๑.๔ ครั้งที่ ๑๑/๒๕๖๕ วันพุธที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๖๕ ๒.๑.๕ ครั้งที่ ๑๒/๒๕๖๕ วันศุกร์ที่ ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๖๕ ๒.๑.๖ ครั้งที่ ๑๓/๒๕๖๕ วันศุกร์ที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๖๕ ๒.๑.๗ ครั้งที่ ๑๔/๒๕๖๕ วันศุกร์ที่ ๑๙ สิงหาคม ๒๕๖๕ ๒.๑.๘ ครั้งที่ ๑๕/๒๕๖๕ วันศุกร์ที่ ๒๖ สิงหาคม ๒๕๖๕ ๒.๑.๙ ครั้งที่ ๑๖/๒๕๖๕ วันพุธที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๖๕

สารบัญ หน้า บทสรุปส าหรับผู้บริหาร ก – ค บทที่ ๑ บทน า .......................................................................................................................... ๑ ๑.๑ ความเป็นมาของการศึกษา .................................................................................. ๑ ๑.๑.๑ สถานการณ์ทั่วไป ..................................................................................... ๑ ๑.๑.๒ สถานการณ์ของการประกันสังคมกรณีมาตรา ๔๐ .................................. ๒ ๑.๒ วัตถุประสงค์หลัก (General Objective) ............................................................ ๓ ๑.๓ วัตถุประสงค์เฉพาะในการศึกษา (Specific Objective) ..................................... ๓ ๑.๔ ค าถามในการวิจัยศึกษา (Research Question) ................................................. ๔ ๑.๕ วิธีการศึกษา (Research Methodology) .......................................................... ๔ ๑.๖ ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ (Significance of the Study) ................................. ๔ ๑.๗ กรอบกระบวนการวิจัย (Conceptual Framework) ......................................... ๕ ๑.๘ นิยามศัพท์ (Definition) การพิจารณาศึกษานี้ .................................................... ๕ บทที่ ๒ วรรณกรรมและสถานการณ์ที่เกี่ยวข้อง .................................................................... ๗ ๒.๑ สถานการณ์แรงงานโลก ....................................................................................... ๗ ๒.๒ มิติแห่งงานที่มีคุณค่า (Decent Work Dimension) ........................................... ๘ ๒.๓ การประกันสังคมกับเสถียรภาพของชาติ............................................................. ๑๐ ๒.๔ สถานการณ์ด้านแรงงานของประเทศไทย (พ.ศ. ๒๕๖๕) .................................... ๑๑ ๒.๕ ความมั่นคงในสังคมกับระบบประกันสังคม ......................................................... ๑๒ ๒.๖ การประกันสังคมภาคสมัครใจ (Voluntary System) และภาคบังคับ (Compulsory System) ในระบบประกันสังคม ........................ ๑๓ ๒.๖.๑ ลักษณะส าคัญของการประกันสังคมสากล ............................................... ๑๔ ๒.๖.๒ ผลกระทบจากโรคระบาดโควิด 19 กับผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ................ ๑๙ ๒.๖.๓ สัดส่วนของผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ต่อประชากร ................................... ๒๐ ๒.๗ กฎหมายประกันสังคมกับข้อแนะน าของ ILO ..................................................... ๒๑ ๒.๘ ผู้ประกันตนภาคสมัครใจในต่างประเทศ ............................................................. ๒๒ ๒.๘.๑ ประเทศฟินแลนด์.................................................................................... ๒๓ ๒.๘.๒ ประเทศเนเธอร์แลนด์.............................................................................. ๒๓ ๒.๘.๓ ประเทศมาเลเซีย ..................................................................................... ๒๔ ๒.๘.๔ ประเทศฟิลิปปินส์..................................................................................... ๒๔ ๒.๙ การขยายความคุ้มครองของการประกันสังคม ...................................................... ๒๕ ๒.๑๐ ส านักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ(สปสช.) ................................................. ๒๘ ๒.๑๑ ทฤษฎีสหวิทยาการและเครื่องมือสหวิทยาการ .................................................... ๓๑

บทที่ ๓ การวิเคราะห์และสังเคราะห์ทางเลือกนโยบายเพื่อพัฒนา : ผู้ประกันตนตามมาตรา ๔๐ ....................................................................................... ๓๗ ๓.๑ ความทั่วไป ......................................................................................................... ๓๗ ๓.๒ การเพิ่มสิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยให้ผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ........................... ๓๘ ๓.๒.๑ การพิจารณาตัวแบบกล่องที่ ๑ การก าหนดผลสัมฤทธิ์............................. ๓๘ ๓.๒.๒ การพิจารณาตัวแบบกล่องที่ ๒ ประมวลข้อมูลและก าหนด ประเด็นส าคัญ ......................................................................................... ๓๙ ๓.๒.๓ การพิจารณาตัวแบบกล่องที่ ๓ วิเคราะห์ทฤษฎีที่เกี่ยวข้อง..................... ๔๑ ๓.๒.๓.๑ ทฤษฎีระบบการจ่ายค่าบริการทางการแพทย์......................... ๔๑ ๓.๒.๓.๒ ระบบเหมาจ่ายในประเทศไทย ............................................... ๔๕ ๓.๒.๔ การพิจารณาตัวแบบกล่องที่ ๔ วิเคราะห์สถานการณ์............................. ๔๗ ๓.๒.๕ การพิจารณาตัวแบบกล่องที่ ๕ กฎหมายและนโยบายระดับสูง............... ๔๘ ๓.๒.๖ การพิจารณาตัวแบบกล่องที่ ๖ ประเมินผู้มีส่วนร่วมและผลกระทบ ....... ๔๙ ๓.๒.๗ การพิจารณาตัวแบบกล่องที่ ๗ ความสัมพันธ์สอดคล้องกัน กับหน่วยงานต่าง ๆ ................................................................................ ๕๑ ๓.๒.๘ การพิจารณาตัวแบบกล่องที่ ๘ โอกาสแห่งความส าเร็จ........................... ๕๔ ๓.๒.๙ การพิจารณาตัวแบบกล่องที่ ๙ ทางเลือกในแนวปฏิรูปที่ดีที่สุด.............. ๕๖ ๓.๒.๙.๑ มาตรา ๔๐ : ๓ ทางเลือกในปัจจุบัน ...................................... ๕๖ ๓.๒.๙.๒ ทางเลือกเชิงนโยบายและข้อวิพากษ์.................................. ๕๗ บทที่ ๔ นวัตกรรมโครงสร้าง มาตรา ๔๐ .............................................................................. ๖๓ ๔.๑ หลักการแนวคิดในภาพรวมของระบบผู้ประกันตนภาคสมัครใจ ........................ ๖๓ ๔.๒ ภาพลักษณ์ของการสร้างมาตรา ๔๐ ทางเลือกที่ ๔ (นวัตกรรม) ........................ ๖๔ ๔.๒.๑ การพิจารณาทางเลือก ๔.๑ ของผู้ประกันตน ......................................... ๖๕ ๔.๒.๒ การพิจารณาทางเลือก ๔.๒ ของผู้ประกันตน ......................................... ๖๗ ๔.๒.๓ คุณลักษณะมาตรา ๔๐/๔ ตามข้อเสนอของคณะกรรมาธิการ ............... ๖๙ บทที่ ๕ บทสรุปและข้อเสนอ .................................................................................................. ๗๑ ๕.๑ ข้อสรุปและข้อเสนอ ต่อค าถามในการศึกษาวิจัย ............................................... ๗๑ ๕.๑.๑ ค าถามที่ ๑ การเพิ่มสิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยแก่ผู้ประกันตน เป็นหลักการที่ถูกต้องเหมาะสม ตามทฤษฎีการประกันสังคมและ หลักรัฐประศาสตร์หรือไม่ ...................................................................... ๗๑ ๕.๑.๒ ค าถามที่ ๒ ภาพรวมของการคุ้มครองถ้วนหน้าด้านสุขภาพ (Health Universal Coverage) ของทั้งภาคแรงงานและ ภาคประชาชน รัฐควรมีนโยบายและกระบวนการปฏิบัติอย่างไร มีระบบการเชื่อมโยงอย่างไร ................................................................... ๗๑ หน้า

๕.๑.๓ ค าถามที่ ๓ ทางเลือกเชิงนโยบายและการด าเนินการที่ดีที่สุด ในโอกาสของความเป็นไปได้ในการเพิ่มสิทธิประโยชน์การรักษาพยาบาล กรณีเจ็บป่วยแก่ผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ มีแนวทางอย่างไร..................... ๗๓ ๕.๑.๔ ค าถามที่ ๔ ทิศทางการพัฒนาแรงงานนอกระบบกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมด้วยระบบการประกันสังคมมีทิศทางและทางเลือกอย่างไร......... ๗๔ ๕.๑.๕ ค าถามที่ ๕ โครงสร้างและทรัพยากรของส านักงานประกันสังคม ในปัจจุบัน เพียงพอเหมาะสมกับภาระงานที่เพิ่มขึ้นหรือไม่อย่างไร.......... ๗๗ ๕.๒ ข้อสรุปการพัฒนาระบบการประกันสุขภาพ.......................................................... ๗๘ บรรณานุกรม .............................................................................................................. ๗๙ หน้า

สารบัญตาราง หน้า ตารางที่ ๑ : แสดงการให้ความคุ้มครองด้วย ๗ สิทธิประโยชน์พื้นฐาน ระยะเวลาการเกิด สิทธิประโยชน์ วันที่เริ่มเก็บเงินสมทบ และอัตราเงินสมทบของผู้ประกันตน ภาคบังคับ (Compulsory System) มาตรา ๓๓ ............................................... ๑๗ ตารางที่ ๒ : แสดงรูปแบบการเป็นผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ อัตราเงินสมทบ ระยะเวลาการเกิดสิทธิ และสิทธิประโยชน์ที่จะได้รับที่แตกต่างกัน .................... ๑๘ ตารางที่ ๓ : แสดงจ านวนผู้ประกันตน จ าแนกตามมาตรา ๓๓ มาตรา ๓๙ และมาตรา ๔๐ ............................................................................... ๒๐ ตารางที่ ๔ : แสดงสิทธิประโยชน์ขั้นพื้นฐานของการประกันสังคมจากอนุสัญญา ๑๐๒ ของ ILO และสิทธิประโยชน์ตาม พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ และ พ.ร.บ. เงินทดแทน พ.ศ. ๒๕๓๗ ................................................................. ๒๑ ตามรางที่ ๕ แสดงงบเหมาจ่ายรายหัว/ปี ค่าบุคลากรในงบเหมาจ่ายรายหัว จ านวนผู้ใช้บัตรทอง และงบประมาณเหมาจ่ายโดยรวม ของระบบประกันสุขภาพแห่งชาติ ปี ๒๕๖๑ – ๒๕๖๕ ...................................... ๒๙ ตารางที่ ๖ : การเปรียบเทียบข้อแตกต่างของการจ่าย (Payment) ในระบบต่าง ๆ ................. ๔๕ ตารางที่ ๗ : แสดงรายละเอียดข้อเสนอโดยอาศัยสถานการณ์ที่ ๑ ค่าใช้จ่ายกรณี เจ็บป่วยในช่วงสถานการณ์ระบาดของโรคโควิด -19 ........................................... ๖๑ ตารางที่ ๘ : แสดงรายละเอียดข้อเสนอโดยอาศัยสถานการณ์ที่ ๒ ค่าใช้จ่ายกรณีเจ็บป่วยในสถานการณ์ปกติ.......................................................... ๖๑ ตารางที่ ๙ : แสดงคุณลักษณะของมาตรา ๔๐/๑+ (Plus) มาตรา ๔๐/๒+ (Plus) และมาตรา ๔๐/๓+ (Plus) ................................................................................. ๖๕ ตารางที่ ๑๐ : แสดงคุณลักษณะ มาตรา ๔๐/๔ (นวัตกรรม) .................................................. ๖๙ ตารางที่ ๑๑ : ข้อสรุปทางเลือกเดิมและทางเลือกเชิงนวัตกรรมของมาตรา ๔๐/๔ ................ ๗๓

สารบัญภาพ หน้า ภาพที่ ๑ : กรอบกระบวนการวิจัย .............................................................................................. ๕ ภาพที่ ๒ : ภาพ ๔ มิติของงานที่มีคุณค่ากับกฎหมายแรงงานไทย ............................................ ๑๐ ภาพที่ ๓ : บันไดแห่งความส าเร็จ ๘ ประการ สู่ความทันสมัยของระบบ การประกันสังคมสากล (Modern Social Security) ............................................. ๑๓ ภาพที่ ๔ :ลักษณะของแพลตฟอร์มแรงงานดิจิทัล ................................................................... ๒๗ ภาพที่ ๕ : แสดงงบประมาณรวมของการเหมาจ่ายรายหัวที่แยกเป็นค่าบุคลากร และค่ารักษาพยาบาลประชาชนบัตรทอง พ.ศ. ๒๕๖๐ ........................................... ๓๑ ภาพที่ ๖ : ตัวแบบ ๙ กล่องกระบวนการสู่ผลสัมฤทธิ์............................................................... ๓๔ ภาพที่ ๗ : แสดงฐานแนวคิดของการสร้างเครื่องมือการศึกษาด้วยสหวิทยาการ ....................... ๓๕ ภาพที่ ๘ : แสดงปัจจัยพื้นฐานของการเกิดพุทธปัญญาด้วยสหวิทยา ........................................ ๓๖ ภาพที่ ๙ : แสดงจ านวนสถานประกอบการและผู้ประกันตน ณ เดือนสิงหาคม ๒๕๖๕ ........... ๔๙ ภาพที่ ๑๐ : แสดงตาข่ายความคุ้มครองทางสังคม (Social Safety Net)ด้านสุขภาพ การใช้สิทธิล าดับก่อน-หลังที่พลเมืองทุกคนสามารถเข้าถึง .............................. ๕๔ ภาพที่ ๑๑ : แสดงการคุ้มครองสุขภาพถ้วนหน้าด้วยตาข่ายความปลอดภัยทางสังคม (Heath Social Net) ........................................................................................... ๗๒ ภาพที่ ๑๒ : แนวคิดภาพรวมการพัฒนาระบบการประกันสังคม : กรณีขยาย ความคุ้มครองคนท างาน ...................................................................................... ๗๕

บทสรุปผู้บริหาร Executive Summary รายงานการพิจารณาศึกษา ข้อเสนอเชิงนโยบายการพัฒนาระบบการประกันสังคมของ ประเทศไทย : กรณีผู้ประกันตนภาคสมัครใจ มาตรา ๔๐ (แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๓๓๓) ฉบับนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อพัฒนาระบบการประกันสังคมให้ตอบสนองกับสถานการณ์ของ ระบบแรงงานสากลที่แปรเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว หลังการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา ๒๐๑๙ (COVID-19) (โรคระบาดโควิด 19) แพร่ไปทั่วโลก คือ มีแรงงานนอกระบบและแรงงานอิสระ มากขึ้น โดยขาดสวัสดิการสังคมคุ้มครองในหลักประกันชีวิตขั้นพื้นฐาน ดังนั้น การประกันสังคม ภาคสมัครใจตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ จะเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด ในการให้ความคุ้มครองขั้นพื้นฐานที่จ าเป็นแก่ประชาชนและคนท างานนอกระบบ ซึ่งมีหลายกลุ่ม และหลากหลายลักษณะการท างาน มีการส ารวจและงานวิจัยยืนยันว่า สิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วย เป็นวัตถุประสงค์ของคนท างานนอกระบบ เป็นสิทธิประโยชน์ที่จูงใจเข้าระบบประกันสังคม และการเป็นผู้ประกันตนมีความเชื่อมโยงให้เกิดสิทธิพิเศษต่าง ๆ เพื่อเยียวยาในกรณีที่มีภัยพิบัติ หรือโรคระบาดได้ รูปแบบดั้งเดิมของผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ มี ๓ ทางเลือก ซึ่งทุกทางเลือกไม่มีสิทธิ รักษาพยาบาล มีเพียงเงินชดเชยและเป็นประโยชน์ทดแทนระยะสั้น (Short Term Benefit) ซึ่งไม่อาจ คุ้มครองผู้ประกันตนหรือประชาชนในระยะยาว (Long Term Benefit) ได้ เช่นเดียวกับผู้ประกันตน ภาคบังคับในมาตรา ๓๓ ซึ่งถือว่าเป็นแรงงานในระบบ (Formal Sector) จึงไม่อาจตอบสนองนโยบาย การเตรียมรับสังคมผู้สูงอายุการรักษาเสถียรภาพของกองทุนประกันสังคมในสภาวะเศรษฐกิจโลก ถดถอยจากสถานการณ์ของโรคระบาดโควิด 19 ที่ทุกประเทศทั่วโลกต้องรับสภาวะนี้ และมีการ เตรียมพร้อมในการรักษาและพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนกันทุกประเทศ ก ารพิ จ ารณ าศึกษ านี้ เป็นงาน วิจัยเชิงคุณ ภ าพ ด้ วยเค รื่องมือ วิจัยสห วิท ย าก าร ๙ กล่องกระบวนการสู่ผลสัมฤทธิ์ เพื่อสร้างทางเลือกนโยบายในการบริหารจัดการที่ดีที่สุด ส าหรับ การเพิ่มจ านวนผู้ประกันตน หรือขยายความคุ้มครองให้ประชากรทุกกลุ่มให้มากที่สุด ภายใต้ การเปลี่ยนแปลงของระบบการท างานที่จะมีแรงงานนอกระบบมากขึ้น โดยมีหลักการตามทฤษฎีระบบ การประกันสังคม คือ มีเป้าหมายสุดท้าย (Ultimate Outcome) สู่การประกันสังคมถ้วนหน้า (Universal Coverage) พร้อมการเชื่อมโยงระบบการประกันสุขภาพของประเทศให้ประชาชนทุกคน ไม่ตกจากตาข่ายความคุ้มครองทางสังคม (Social Safety Net) สร้างระบบการคุ้มครองตนเอง จากหลากหลายเสาหลัก (Multi–pillar) ที่รัฐจัดให้ร่วมกับความสมัครใจของตนเองตามศักยภาพของ แต่ละบุคคล ผลการวิเคราะห์ตามเครื่องมือสหวิทยาการดังกล่าว ได้ผลเป็นการสังเคราะห์นโยบายส าหรับ การพัฒนาผู้ประกันตนภาคสมัครใจมาตรา ๔๐ โดยเพิ่มสิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยด้วยการเพิ่มเงิน สมทบฝ่ายผู้ประกันตน ๒๐๐ บาท/เดือน รัฐสมทบเพิ่ม ๑๐๐ บาท/เดือน รวมเป็น ๓๐๐ บาท/คน/เดือน เป็นเงิน ๓,๖๐๐ บาทต่อปี ซึ่งใกล้เคียงกับค่าใช้จ่ายกรณีการประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง) ที่รัฐต้องจ่าย เฉลี่ยประมาณ ๔,๐๐๐ บาท/คน/ปี

ข ทางเลือกของการพัฒนาสามารถสังเคราะห์วิธีการด าเนินการได้เป็น ๔ ทางเลือก ดังนี้ ทางเลือกที่ ๑ : ให้เพิ่มเงินสมทบจ านวนหนึ่งพร้อมเงินสมทบจากรัฐบาล ให้บริษัทประกัน เอกชนรับด าเนินการให้สิทธิกรณีเจ็บป่วยแก่ผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ทางเลือกที่ ๒ : เพิ่มสิทธิพิเศษจากการให้บริการกรณีเจ็บป่วยที่ใช้สวัสดิการแห่งรัฐคือ บัตรประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง) ให้ได้สิทธิพิเศษในการรักษาพยาบาล เพิ่มเติมจากการให้บริการปกติ ทางเลือกที่ ๓ : เพิ่มเงินสมทบกรณีเจ็บป่วย ในอัตราเงินสมทบของการเป็นผู้ประกันตน ๓ ทางเลือกเดิม เป็นทางเลือกที่ ๔ (เดิม) คือ ทางเลือกที่ ๑ เดิมเงินสมทบ ๗๐ บาท + เพิ่ม ๒๐๐ บาท = ๒๗๐ บาท/คน/เดือน รัฐสมทบเพิ่ม ๑๓๕ บาท ทางเลือกที่ ๒ เดิมเงินสมทบ ๑๐๐ บาท + เพิ่ม ๒๐๐ บาท = ๓๐๐ บาท/คน/เดือน รัฐสมทบเพิ่ม ๑๕๐ บาท ทางเลือกที่ ๓ เดิมเงินสมทบ ๓๐๐ บาท + เพิ่ม ๒๐๐ บาท = ๕๐๐ บาท/คน/เดือน รัฐสมทบเพิ่ม ๒๕๐ บาท โดยสิทธิป ระโยชน์อื่นที่มิใช่กรณี เจ็บป่ วยยังคงเดิม เพียงเพิ่มกรณี รักษาพยาบาลเพิ่มขึ้นและใช้ระบบการรักษาพยาบาลเท่าเทียมกับ ผู้ประกันตนภาคบังคับมาตรา ๓๓ ทุกประการ ทางเลือกที่ ๔ : สร้างทางเลือกใหม่เชิงนวัตกรรม ให้เป็นมาตรา ๔๐/๔ ซึ่งสามารถเชื่อมโยง สิทธิประโยชน์สะสมต่อเนื่องกับผู้ประกันตนทุกมาตราได้ เพื่อสั่งสมสิทธิ ประโยชน์ขั้นพื้นฐานให้ด ารงอยู่และเป็นหลักประกันคุณภาพชีวิตเมื่อเข้าสู่ วัยชรา เป็นการเตรียมรับสังคมผู้สูงอายุของรัฐ และเป็นระบบที่จะจูงใจให้ ประชาชนคนท างานรักษาสภาพการเป็นผู้ประกันตนอย่างต่อเนื่องยาวนาน โดยได้รับการรักษาพยาบาลเช่นเดียวกับผู้ประกันตนภาคบังคับมาตรา ๓๓ ทุกประการ เป็นความเสมอภาคและเท่าเทียมในสิทธิมนุษยชนที่รัฐจัดให้ โดยปราศจากความเหลื่อมล้ าของการอยู่รอดปลอดภัยซึ่งเป็นสิทธิพื้นฐาน ที่เสมอภาคกันในสังคม ทางเลือกนี้ก าหนดอัตราเงินสมทบจากผู้ประกันตน เดือนละ ๕๐๐ บาท รวมกับเงินสมทบภาครัฐ ๒๕๐ บาท รวมเป็น ๗๕๐ บาท/เดือน แบ่งจัดเป็นเพื่อกรณีเจ็บป่วย ๓๐๐ บาท สะสมกรณีชราภาพ ๒๘๘ บาท (เท่ากับผู้ประกันตนมาตรา ๓๙) ที่เหลือ ๑๖๒ บาทเป็นเงิน เพื่อสิทธิประโยชน์อีก ๔ ประการ คือ การคลอดบุตร สงเคราะห์บุตร ทุพพลภาพ และตาย และมอบให้ส านักงานประกันสังคมด าเนินการก าหนด อัตราแยกแต่ละประเภทด้วยคณิตศาสตร์ประกันภัย เพื่อก าหนดอัตรา เงินสมทบกับสิทธิประโยชน์ที่ให้แก่ผู้ประกันตนตามความเหมาะสม โดยเฉพาะกรณีเจ็บป่วยเงินสมทบรวมเดือนละ ๓๐๐ บาท ปีละ ๓,๖๐๐ บาท จะเป็นจ านวนเงินที่ใกล้เคียงกับค่าเหมาจ่ายกรณีเจ็บป่วยของผู้ประกันตน ภาคบังคับมาตรา ๓๓ จึงไม่กระทบต่อเสถียรภาพของกองทุน และการที่

ค ผู้ประกันตนสมทบเดือนละ ๒๐๐ บาท/เดือน รวมเป็นปีละ ๑,๒๐๐ บาท จะท าให้รัฐประหยัดงบประมาณกรณีเจ็บป่วยในระบบสงเคราะห์ให้เปล่า ที่เหมาจ่ายประมาณ ๔,๐๐๐ บาท/คน/ปีลงได้ประมาณ ๒,๘๐๐ บาท/คน/ปี (๔,๐๐๐ - ๑,๒๐๐ บาท) และเป็นผลให้ประชาชนคนท างานได้รับหลักประกัน ชีวิตเพิ่มอีก ๕ กรณีด้วย ข้อเสนอของการก าหนดเงื่อนไขและคุณลักษณะของผู้ประกันตนมาตรา ๔๐/๔ สามารถ กระท าได้โดยบัญญัติกฎหมายล าดับรองโดยอาศัยอ านาจตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เช่นเดียวกับผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ในระบบเดิม แต่มาตรา ๔๐/๔ นี้จะมีการเชื่อมโยงการใช้สิทธิกับ ระบบประกันสุขภาพในระบบอื่น ๆ จึงจ าเป็นต้องใช้การนิติบัญญัติเพื่อสร้างระบบ และเป็นการ พลิกกระบวนทัศน์ (New Paradigm) ใหม่ ให้แก่การประกันสังคม และระบบการประกันสุขภาพของชาติ ให้เชื่อมโยงกันได้เป็นการดูแลคุณภาพชีวิตของประชาชนโดยรัฐบาลจัดการตามยุทธศาสตร์ชาติ และแผนพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๓ ซึ่งคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ได้เห็นชอบตามทางเลือกที่ ๔ ซึ่งเป็นนวัตกรรมนี้ ในส่วนข้อเสนอแนวทางการจัดการของการพิจารณาศึกษาฉบับนี้ ได้แก่ การขอให้เพิ่มหน่วยงาน ที่ก ากับดูแลแรงงานนอกระบบขึ้นในโครงสร้างของส านักงานประกันสังคม พร้อมพิจารณาเชิงรุกในการ ขยายโครงสร้างของส านักงานประกันสังคม เช่น การให้ความคุ้มครองแก่แรงงานข้ามชาติ (เป็นข้อเสนอ ศึกษาวิจัยในล าดับต่อไป) และข้อเสนอให้ปรับปรุงระบบสารสนเทศของกองทุนประกันสังคมและกองทุน เงินทดแทนให้อยู่ในระบบเดียวกัน ซึ่งอาจมีการศึกษาเพิ่มเติมการรวมสิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยในระบบ ประกันสังคม กับกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยอันเนื่องมาจากการท างานของกองทุนเงินทดแทน ไว้ด้วยระบบเหมาจ่ายและระบบการจ่ายเพิ่มเพื่อบริหารจัดการได้ง่ายขึ้นและประหยัดงบประมาณ กรณีเจ็บป่วย ด้วยผู้ประกันตนเกือบทุกคนต่างเป็นลูกจ้างซึ่งเป็นบุคคลคนเดียวกัน ในส่วนผลกระทบของนโยบายมาตรา ๔๐/๔ จะส่งผลต่อแรงจูงของผู้ประกันตน มาตรา ๓๙ จากการที่รัฐไม่ได้สนับสนุนจ่ายเงินสมทบร่วมเช่นเดียวกับมาตรา ๓๓ และมาตรา ๓๙ มีฐานเงินเดือนที่ต่ ากว่าคือ ๔,๘๐๐ บาท แต่ผู้ประกันตนมาตรา ๔๐/๔ จะคิดฐานเงินเดือน ๑๐,๐๐๐ บาท โดยเทียบจ านวนเงินสมทบกับผู้ประกันตนมาตรา ๓๓ นอกจากนี้ มีความจ าเป็นเร่งด่วนที่จะต้อง ปรับเปลี่ยนการค านวณสูตรการได้รับเงินบ านาญให้เป็นไปตามจ านวนเงินและจ านวนเดือน ที่ผู้ประกันตนแต่ละรายได้จ่ายเงินสมทบเข้าระบบประกันสังคม ซึ่งจะเป็นปัจจัยหนึ่งที่เป็นแรงจูงใจ ให้ผู้ประกันตนรักษาสิทธิประกันสังคมให้ด ารงอยู่อย่างยาวนานที่สุด ด้วยเป็นการคิดระบบการจ่าย บ านาญที่เป็นธรรม มากน้อยตามก าลังของจ านวนเงินสมทบและความสม่ าเสมอในการรักษาสภาพ การเป็นผู้ประกันตนทุกมาตราที่สามารถต่อเนื่องกันได้ ระบบบริการทางการแพทย์จะต้องมีพลดุลย์ (Dynamic Balancing) ใน ๓ ฝ่าย คือ ๑) กองทุนต้องมีเงินจ่ายค่าบริการอย่างพอเพียงเป็นธรรมและมีเสถียรภาพ (รัฐอาจพิจารณาสนับสนุน เพิ่มช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ) ๒) สถานพยาบาลต้องด ารงการให้บริการคุณภาพที่จ าเป็นพื้นฐานแก่ชีวิตของ ประชาชนได้โดยไม่ประสบปัญหาทางการเงิน ภาคเอกชนมีผลก าไรพอสมควร ภาครัฐไม่ขาดดุล งบประมาณ และ ๓) ผู้ประกันตนผู้ใช้บริการรู้จักดูแลสุขภาพ มีอาชีวอนามัยในการป้องกันโรค และส่งเสริมสุขภาพ ทั้งนี้จะต้องมีการพิจารณาศึกษาตามข้อเท็จจริงและสถานการณ์ที่แปรเปลี่ยนเป็น ระยะ ๆ ด้วยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีทางการแพทย์ที่ก้าวหน้าตลอดเวลา .................................................

บทที่ ๑ บทน ำ ๑.๑ ควำมเป็นมำของกำรศึกษำ ๑.๑.๑ สถำนกำรณ์ทั่วไป แผนการด าเนินงานของคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ประจ าปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๓ – ๒๕๖๕ ก าหนดประเด็นการปฏิรูปการแรงงานไว้ ๖ ด้าน๑ โดยในด้านที่ ๒ คือ การเพิ่ม สิทธิประโยชน์ด้านการประกันสังคมและส่งเสริมการเข้าถึงการบริการทางการแพทย์ของผู้ประกันตน ดังนั้น คณะอนุกรรมาธิการด้านการประกันสังคมจึงก าหนดกรอบแผนงานโครงการเพื่อด าเนินการไว้ ๓ ประเด็น คือ ๑) การศึกษาติดตาม เร่งรัดการด าเนินงาน และให้ข้อเสนอเพื่อการพัฒนาระบบ การประกันสังคมรองรับการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ (แผนย่อยการคุ้มครองทางสังคมขั้นพื้นฐาน และหลักประกันทางเศรษฐกิจสังคมและสุขภาพ) ๒) การศึกษา ติดตาม เร่งรัดการด าเนินงานและให้ข้อเสนอการประกันสังคมสู่แรงงาน นอกระบบหรือแรงงานอิสระ (แผนย่อยการคุ้มครองทางสังคมขั้นพื้นฐานและหลักประกันทางเศรษฐกิจ สังคม และสุขภาพ) ๓) การศึกษาและให้ข้อเสนอแนะเพิ่มเติม ขับเคลื่อนการตรวจสุขภาพเชิงรุกในสถาน ประกอบการ กรอบแผนงานทั้ง ๓ อยู่ในวาระของการด าเนินการในปี ๒๕๖๕ ซึ่งเป็นแผนที่สอดคล้องกับ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ในล าดับที่ ๑๓ และ ๑๗ นอกจากนั้น ยังสอดคล้องกับแผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๓ (พ.ศ. ๒๕๖๐ – ๒๕๗๐) ในด้านของทิศทางการเตรียมการรองรับ สังคมผู้สูงอายุ ในหมุดหมายที่ ๙ ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อแก้ปัญหาความยากจนข้ามรุ่นให้ลดลง ให้คนไทย ทุกคนได้รับการคุ้มครองทางสังคมให้เพียงพอ เหมาะสม โดยมีกลยุทธ์ที่ส าคัญ คือ (๑) การยกระดับความคุ้มครองทางสังคมเพื่อส่งเสริมการพัฒนาของเด็ก (๒) การยกระดับความคุ้มครองทางสังคมเพื่อสร้างหลักประกันส าหรับวัยแรงงาน - การพัฒนาระบบประกันสังคมให้ตอบสนองความต้องการของแรงานนอกระบบ ปรับปรุงรูปแบบการจ่ายเงินสมทบสิทธิประโยชน์ให้หลากหลายและยืดหยุ่น ๑ คณะอนุกรรมาธิการปฏิรูปประเทศด้านแรงงาน ณ วันที่ ๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๓, ก าหนดประเด็น ๖ ด้าน คือ ๑) การพัฒนาทักษะฝีมือและเพิ่มประสิทธิภาพแรงงานไทย ๒) การเพิ่มสิทธิประโยชน์ด้านการ ประกันสังคมและการส่งเสริมการเข้าถึงบริการทางการแพทย์ของผู้ประกันตน รวมทั้งขยายความคุ้มครอง สู่แรงงานนอกระบบ/แรงงานอิสระ ๓) การพัฒนาระบบกฎหมายเพื่อส่งเสริมการจ้างงานที่เหมาะสมและ เป็นธรรม (Decent Work) ๔) การพัฒนาศักยภาพผู้สูงอายุ ๕) การจัดระเบียบแรงงานต่างด้าวที่สอดคล้องกับ การมีงานท าของคนไทย ๖) การพัฒนาระบบฐานข้อมูลด้านแรงงานแบบบูรณาการ (Big Data).

๒ - ส่งเสริมการออมเพื่อเตรียมความพร้อมส าหรับวัยเกษียณอายุ จูงใจให้แรงงาน นอกระบบเข้าร่วมการออมภาคสมัครใจ ปรับปรุงเงื่อนไขด้านการออมและสิทธิประโยชน์ และพัฒนา ระบบบริการข้อมูลทางการเงินเพื่อการเกษียณ ให้ผู้ออมสามารถวางแผนการออมของตนเองได้ อย่างมีประสิทธิภาพ - ปรับปรุงหรือจัดท ากฎหมายเพื่อพัฒนาระบบการคุ้มครองสวัสดิการแรงงาน ให้ครอบคลุมการจ้างงานรูปแบบใหม่ ผู้ที่อยู่ภายใต้การจ้างงานแบบชั่วคราวหรือการจ้างงานในระบบ เศรษฐกิจแพลตฟอร์ม สามารถได้รับความคุ้มครองที่เทียบเท่าหรือใกล้เคียงกับลูกจ้างตามกฎหมาย ณ วันที่ ๑๕ มิถุนายน ๒๕๖๔ คณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ได้มีมติปรับปรุง แผนงานเพิ่มเติมให้สอดคล้องกับแผนการปฏิรูปประเทศ (ฉบับปรับปรุง) โดยเพิ่มกรอบแผนงาน/ โครงการที่ส าคัญอีก ๒ ประเด็นศึกษา คือ (๑) ให้พิจารณาศึกษาติดตามสถานการณ์และให้ข้อเสนอแนะการเพิ่มสิทธิประโยชน์ ด้านการประกันสังคม และเงินทดแทนที่เหมาะสมแก่ผู้ประกันตนและลูกจ้าง (๒) การศึกษาติดตามสถานะของกองทุนประกันสังคมและกองทุนเงินทดแทน ให้ข้อเสนอแนะเพื่อให้การบริหารจัดการกองทุนเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ผู้ประกันตนและลูกจ้าง ทั้งนี้ เพื่อให้เป็นไปตามกรอบหลักการและสอดคล้องกับหลักทฤษฎีการประกันสังคม สากลภ ายใต้บ ริบทของป ระเทศไทย ดังนั้น คณ ะอนุก รรม าธิก ารด้ านก ารป ระกันสังคม ในคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ในคราวประชุม ครั้งที่ ๑๕/๒๕๖๔ (เป็นครั้งที่ ๔๔) ในวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๖๔ จึงมีมติท าการศึกษาพัฒนาระบบการประกันสังคมของประเทศไทย โดยค านึงถึงความจ าเป็นเร่งด่วนหลังการระบาดของโรคโควิด 19 ที่ส่งผลกระทบทั่วโลก และส่งผล โดยตรงถึงก าลังแรงงาน ตลอดจนสวัสดิภาพของคนท างานซึ่งเป็นทรัพยากรมนุษย์ และเป็นศักยภาพ ที่ส าคัญที่สุดของการพัฒนาประเทศ ๑.๑.๒ สถำนกำรณ์ของกำรประกันสังคมกรณีมำตรำ ๔๐ หลักการส าคัญของการประกันสังคม คือ “ผู้ที่จะได้รับสิทธิประโยชน์จากระบบ การประกันสังคม จะต้องเป็นผู้ที่ส่งเงินสมทบเพื่อให้เกิดสิทธิได้รับความคุ้มครองตามที่กฎหมาย ก าหนด” ๒ ในช่วงการระบาดของโรคโควิด 19 ที่รุนแรง ส านักงานประกันสังคมได้สร้างโอกาสในการรับ เงินเยียวยาจากกองทุนประกันสังคม โดยส่งเสริมให้ประชาชนสมัครเข้าเป็นผู้ประกันตนในมาตรา ๔๐ (ไม่มีนายจ้างและสมัครใจ) เพื่อให้ได้รับเงินเยียวยาเป็นระยะ ๆ ส่งผลให้มีผู้สมัครเข้าเป็นผู้ประกันตน ตามมาตรา ๔๐ เพิ่มมากขึ้นกว่า ๑๐ ล้านราย เมื่อสถานการณ์ของโรคระบาดโควิด 19 บรรเทาลง พบว่าผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ที่ยังคง ส่งเงินสมทบเพื่อรักษาสภาพการเป็นผู้ประกันตนมีเพียง ๒.๑ ล้านราย๓ เป็นเหตุจ าเป็นเร่งด่วน ที่จะต้อง พิจารณาศึกษาให้เกิดการด ารงอยู่ของผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม ๒ หลักการประกันสังคมในภาพรวม คือ ๑) ต้องมีการส่งเงินสมทบตามที่กฎหมายก าหนด (compulsory Contribution) ๒) สิทธิประโยชน์ได้เฉพาะสมาชิก (Only member) และ ๓) เป็นการเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข (Risk sharing). ๓ ค าชี้แจงของผู้แทนส านักงานประกันสังคม ในการประชุมคณะอนุกรรมาธิการด้านการประกันสังคม ครั้งที่ ๑๑/๒๕๖๕ วันพุธที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๖๕.

๓ พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ออกจากระบบประกันสังคมตามเป้าประสงค์ของทฤษฎีและนโยบายรัฐที่ให้ขยาย ความคุ้มครองแก่ประชาชนด้วยระบบการประกันสังคมถ้วนหน้า (Universal coverage) ซึ่งสอดคล้อง กับเป้าหมายของระบบการประกันสังคมของทุกประเทศทั่วโลก สอดคล้องกับนโยบายหลักของประเทศไทย ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๓ (พ.ศ. ๒๕๖๖ – ๒๕๗๐) และแผนพัฒนา ๖ ด้าน ของคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ดังนั้น รายงานการพิจารณา ศึกษาข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อการพัฒนาระบบการประกันสังคมของประเทศไทยฉบับนี้ จึงมุ่งเน้นกรณี ขยายความคุ้มครองภาคสมัครใจให้มากขึ้นและให้ผู้ประกันตนที่สมัครใจเข้าระบบแล้ว กล่าวคือ ผู้ประกันตนภาคสมัครใจมาตรา ๔๐ รักษาสถานภาพของการเป็นผู้ประกันตนไว้เป็นหลักประกันให้กับ ชีวิต ทั้งในวัยท างานและวัยเกษียณจากการท างาน ให้มีสวัสดิการสังคมแบบมีส่วนร่วม เตรียมการเข้าสู่ สังคมผู้สูงอายุอย่างมีคุณภาพ และสร้างแรงจูงใจให้พลเมืองผู้มีรายได้ตามสมควร สมัครใจเข้าระบบ การประกันสังคมมาตรา ๔๐ จากปัญหาการระบาดของโรคโควิด 19 ส่งผลให้สถานการณ์การประกอบอาชีพและ การจ้างงานเปลี่ยนไป ประกอบกับความก้าวหน้าของวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีมีการใช้เครื่องจักร และแรงงานหุ่นยนต์ทดแทนแรงงานมนุษย์เพิ่มขึ้น การจ้างแรงงานในระบบ (Formal sector) ลดลง จึงมีผู้ประกอบอาชีพอิสระมากขึ้น พร้อมการปรับสภาพการจ้างงานให้ขาดสภาพผูกพันของการเป็น นายจ้าง ลูกจ้างมากขึ้น (gig worker) กล่าวคือ บุคคลจะมีฐานะเป็นก าลังแรงงานนอกระบบ (Informal sector) มากขึ้น การจัดการประกันสังคมภาคสมัครใจจึงเป็นความจ าเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องพัฒนา รูปแบบให้ตอบสนองทันต่อสถานการณ์ของสังคมที่แปรเปลี่ยนไป ๑.๒ วัตถุประสงค์หลัก (General Objective) ๑.๒.๑ เพื่อรักษาจ านวนผู้ประกันตนมาตา ๔๐ ที่สมัครเป็นผู้ประกันตนแล้ว ให้ส่งเงินสมทบต่อไป เพื่อการด ารงสภาพการเป็นผู้ประกันตน มีหลักประกันชีวิตด้วยระบบการประกันสังคม ๑.๒.๒ เพิ่มจ านวนผู้สมัครเป็นผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ให้มากขึ้นตามแนวโน้มของการที่มีคนท างาน อิสระและสภาพการจ้างงานอิสระที่เพิ่มมากขึ้น ลดภาระการใช้งบประมาณของชาติแบบสงเคราะห์ ๑.๒.๓ สร้างและด ารงเสถียรภาพให้กองทุนประกันสังคมและกองทุนเงินทดแทน ๑.๒.๔ ขยายความคุ้มครองประชาชนด้วยระบบการประกันสังคมตามนโยบายรัฐและหลักการประกันสังคม สากล ๑.๓ วัตถุประสงค์เฉพำะในกำรศึกษำ (Specific Objective) ๑.๓.๑ เพื่อวิเคราะห์และสังเคราะห์ทางเลือกเชิงนโยบายเพื่อขยายความคุ้มครองของระบบ ประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบด้วยมาตรา ๔๐ ๑.๓.๒ เพื่อเสนอแนวทางการเพิ่มสิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยแก่ผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ๑.๓.๓ เพื่อเสนอแนวทางการพัฒนาระบบการประกันสังคมสู่เป้าหมายการประกันสังคมยุคใหม่ (Modern Social Security) ๑.๓.๔ เพื่อเสนอแนวทางการปรับโครงสร้างการท างานของส านักงานประกันสังคม การเพิ่ม ทรัพยากรเพื่อรองรับภาระงานที่เพิ่มขึ้น

๔ ๑.๔ ค ำถำมในกำรวิจัยศึกษำ (Research Question) ๑.๔.๑ การเพิ่มสิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยให้แก่ผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ เป็นหลักการและนโยบาย ที่ถูกต้องเหมาะสม ตามทฤษฎีการประกันสังคมและหลักรัฐประศาสนศาสตร์หรือไม่ ๑.๔.๒ ภาพรวมของการคุ้มครองถ้วนหน้าด้านสุขภาพ (Health Universal coverage) ของทั้ง ภาคแรงงานและภาคประชาชน รัฐควรมีนโยบายและกระบวนการปฏิบัติอย่างไร มีระบบการเชื่อมโยง สิทธิประโยชน์อย่างไร ๑.๔.๓ ทางเลือกเชิงนโยบายและการด าเนินการที่ดีที่สุด ในโอกาสของความเป็นไปได้ในการเพิ่ม สิทธิประโยชน์ทดแทนกรณีเจ็บป่วยแก่ผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ มีแนวทางอย่างไร ๑.๔.๔ ทิศทางการพัฒนาแรงงานนอกระบบกลุ่มต่าง ๆ ในสังคมด้วยระบบการประกันสังคม มีทิศทางและทางเลือกอย่างไร ๑.๔.๕ โครงสร้างและทรัพยากรของส านักงานประกันสังคมในปัจจุบัน เพียงพอ เหมาะสมกับภาระงาน ที่จะเพิ่มขึ้นหรือไม่อย่างไร ๑.๕ วิธีกำรศึกษำ (Research Methodology) เป็นการศึกษาเชิงคุณภาพ (Qualitative Study) ในรูปแบบของการใช้สหวิทยาการวิจัย เพื่อการพัฒนานโยบายและเสนอแนวทางการปฏิบัติในการขยายความคุ้มครองแก่ประชาชนด้วยการ เข้าเป็นผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ โดยมีสิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยเป็นแรงจูงใจ และรักษาความต่อเนื่อง ในการเป็นผู้ประกันตน โดยใช้ระเบียบวิจัยสหวิทยาการ (interdisciplinary Research) เป็นเครื่องมือ ในการศึกษาวิเคราะห์สังเคราะห์ด้วยตัวแบบ ๙ กล่องกระบวนการสู่ผลสัมฤทธิ์ (9 Process-boxes Achievement Model) เพื่อวิเคราะห์และสังเคราะห์สร้างทางเลือกเชิงนโยบาย ในการพัฒนาสิทธิ ประโยชน์ของผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ และให้ข้อเสนอแนวทางปฏิบัติและปฏิรูประบบและโครงสร้าง การจัดสรรทรัพยากรของส านักงานประกันสังคม ๑.๖ ประโยชน์ที่คำดว่ำจะได้รับ (Significance of the Study) ๑.๖.๑ การขยายความคุ้มครองพลเมืองและแรงงานนอกระบบด้วยระบบการประกันสังคม ของชาติให้เพิ่มขึ้น ตามนโยบายรัฐบาลและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๓ โดยสอดคล้องกับทฤษฎีการประกันสังคมสากลที่ประยุกต์ให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย ๑.๖.๒ สร้างโอกาสให้พลเมืองมีทางเลือกในการเข้าถึงสวัสดิการของรัฐแบบมีส่วนร่วม เพื่อการ ดูแลคุณภาพชีวิตและสร้างหลักประกันชีวิตของตนเอง ๑.๖.๓ แบ่งเบาภาระงบประมาณภาครัฐที่ต้องจ่ายเพื่อการสาธารณสุขของประเทศในภาพรวม ๑.๖.๔ มีผลต่อการปรับโครงสร้างและทรัพยากรของส านักงานประกันสังคมให้มีศักยภาพ เพิ่มขึ้น ๑.๖.๕ เป็นส่วนหนึ่งของการเตรียมการรับสังคมผู้สูงอายุของประเทศไทย

๕ ๑.๗ กรอบกระบวนกำรวิจัย (Conceptual Framework) ภำพที่ ๑ : กรอบกระบวนกำรวิจัย ๑.๘ นิยำมศัพท์ (Definition) กำรพิจำรณำศึกษำนี้ ผู้ประกันตนมำตรำ ๔๐ หมายความว่า บุคคลที่สมัครเป็นผู้ประกันตนตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ผู้ประกันตนมำตรำ ๔๐/๔ หมายความว่า ผู้ประกันตนภาคสมัครใจที่จ่ายเงินสมทบ และรับสิทธิประโยชน์ในอัตราที่ส านักงานประกันสังคมก าหนด ตามข้อเสนอที่ปรากฏในรายงานนี้ ระบบสุขภำพ (Health System) หมายความว่า ระบบการให้บริการทางแพทย์และการ สาธารณสุขทั้ง ๓ ระบบ คือ ระบบการประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง) ระบบสิทธิประโยชน์กรณี เจ็บป่วยของการประกันสังคม (บัตรประกันสังคม) และระบบสวัสดิการข้าราชการ (สิทธิข้าราชการ) ตำข่ำยกำรคุ้มครองทำงสังคม (Social Safety Net) หมายความว่า การเชื่อมโยงระบบ คุ้มครองกรณีการรักษาพยาบาลให้ครบถ้วนตามความจ าเป็นพื้นฐานของกรณีเจ็บป่วยโดยเสมอภาค ทุกตัวบุคคล (Universal Coverage) แรงงำนในระบบ (Formal Sector) หมายความว่า บุคคลผู้ท างานและได้รับการคุ้มครองหรือมี หลักประกันสังคมจากการท างาน ได้แก่ ข้าราชการ ลูกจ้างประจ าหรือมีหลักประกันสังคมจากการ ท างาน ได้แก่ ข้าราชการ ลูกจ้างประจ าของราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น ลูกจ้าง รัฐวิสาหกิจ ครูใหญ่หรือครูเอกชน ลูกจ้างของรัฐบาลต่างประเทศหรือองค์กรระหว่างประเทศ ลูกจ้าง ผู้ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายแรงงาน และผู้ประกันตนภาคสมัครใจของการประกันสังคม ทุกมาตรา แรงงำนนอกระบบ (Informal Sector) หมายความว่า บุคคลที่อยู่ในสภาวะที่สามารถท างานได้ ไม่ว่าจะมีงานท าหรือไม่ก็ตาม และเป็นผู้มีสิทธิเข้าถึงระบบการประกันสังคมแบบสมัครใจ ๒. ประมวล ข้อมูล ๑. ทำงเลือก นโยบำย/แนวปฏิบัติ ตำมวัตถุประสงค์ ระบบประกันสุขภำพ (บูรณำกำร) ๙. มำตรำ ๔๐/๔ แนวปฏิบัติบริหำรจัดกำร ๓. ทฤษฎีที่ เกี่ยวข้อง ๔. วิเครำะห์ สถำนกำรณ์ ๕. กฎหมำยและ นโยบำยระดับสูง ๖. กำรประเมิน ผู้มีส่วนร่วม ๗. ควำมสัมพันธ์ ของหน่วยงำน ๘. โอกำสแห่ง ควำมส ำเร็จ

๖ กลุ่มเปรำะบำง (Vulnerability) หมายความว่า กลุ่มบุคคลที่ไม่มีศักยภาพในการช่วยเหลือ ตนเองได้อย่างพอเพียงในการด ารงชีวิตปกติ หรือไม่สามารถเตรียมการเพื่อช่วยเหลือตนเองได้ เมื่อประสบกับความเสี่ยงภัย ควำมขำดแคลน (deprivation) หมายความว่า การที่บุคคลขาดทรัพยากรและโอกาส ตลอดจนการเข้าถึงระบบและบริการของรัฐ เพื่อพัฒนาคุณภาพและหลักประกันของชีวิต กำรคุ้มครองทำงสังคม (Social Protection) หมายความว่า กระบวนการให้ความคุ้มครองและ การช่วยเหลือทางสังคมจากรัฐสู่ประชาชนในด้านการแรงงานทุกมิติ การคุ้มครองด้วยการให้ท างานที่มี คุณค่า (Decent Work) แก่คนท างานอย่างน้อย ๔ มิติ คือ ๑) ส่งเสริมศักยภาพการมีงานท า (Productive Employment) ๒) สิทธิแรงงานขั้นพื้นฐาน (Fundamental Right at Work) ๓) การคุ้มครอง ทางสังคม (Social Protection) ๔ การหารือทางสังคม (Social Dialogue) และรวมถึงการพัฒนา ระบบการแรงงานในภาพรวมให้ทันกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงด้านแรงงาน (Labour Transformation) สหวิทยำกำร หมายความว่า การใช้วิทยาการของศาสตร์ต่าง ๆ มากกว่า ๒ ศาสตร์ขึ้นไป ผสมผสานให้เกิดแนวทางในการแก้ไขปัญหาหรือพัฒนา หรือสร้างนวัตกรรมตามประเด็นที่ต้องการ 9 PBA หมายความว่า 9 Process boxes Achievement Model ซึ่งเป็นเครื่องมือท าง สหวิทยาการ (Interdisciplinary Tool) เพื่อใช้วิเคราะห์สังเคราะห์ทางเลือกเชิงนโยบายและ แนวทางการปฏิบัติ เพื่อแก้ปัญหา ปรับปรุงพัฒนาหรือสร้างนวัตกรรมในสาระส าคัญของปัญหาหรือ ประเด็นที่ต้องการ

บทที่ ๒ วรรณกรรมและสถานการณ์ที่เกี่ยวข้อง ๒.๑ สถานการณ์แรงงานโลก ประเทศไทยเป็น ๑ ใน ๔๕ ประเทศ ผู้ก่อตั้งองค์การสหประชาชาติ (United Nations Organization : UN) ซึ่งองค์กรนี้ มีองค์กรย่อยที่ดูแลรับผิดชอบด้านแรงงาน คือ องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization : ILO) จัดตั้งขึ้นในปี ค.ศ. ๑๙๑๙ (พ.ศ. ๒๔๖๒) ILO ถือเป็นองค์การชำนัญพิเศษในด้านแรงงาน ซึ่งปัจจุบันในระดับสากลจะนิยมเปลี่ยนจากคำว่า แรงงาน (Labour) เป็นคนทำงาน (Worker) ด้วยทัศนะที่ให้เกียรติต่อศักดิ์ศรีในสิทธิมนุษยชน ที่เท่าเทียมกัน หลักการสำคัญพื้นฐานของ ILO ที่เป็นหลักการสู่แนวทางปฏิบัติ คือ “การแสวงหา ความเป็นธรรมทางสังคม ส่งเสริมงานที่มีคุณค่า ครอบคลุมมิติแห่งความเท่าเทียมระหว่างเพศชาย เพศหญิง เชื้อชาติ วัย และศาสนา” มีเครื่องมือที่ใช้ในการวางแนวทางด้านการแรงงานให้แก่ประเทศ สมาชิก ได้แก่ การออกอนุสัญญา (Convention) การกำหนดพิธีสาร (Protocol) ให้ประเทศสมาชิก ให้สัตยาบัณ (Ratify) ยอมรับแนวทางการปฏิบัติ(Implementation ways) หรือมีการกำหนดข้อแนะนำ (Recommendation) โดยประเทศสมาชิกจะเลือกว่าจะรับสัตยาบัณหรือไม่ก็ได้ ตามบริบทในประเทศ ของตนและหากประเทศใดก็ตาม มีกฎหมายภายในประเทศที่ครอบคลุมหลักการหรือสอดคล้องกับ แนวทางตามมาตรฐานที่ ILO แนะนำแล้ว การไม่รับสัตยาบัณตามอนุสัญญานั้น ๆ ก็ไม่ถือว่าเป็นการ ปฏิบัติที่ขาดมาตรฐานสากลแต่ประการใด เช่น อนุสัญญา ๑๐๒ (The ILO Social Security Minimum Standards convention, 1952 (NO.102) ประเทศไทยมิได้รับสัตยาบัณอนุสัญญานี้ แต่มีพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ และพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ. ๒๕๓๗ เป็นกฎหมายภายในประเทศ ที่คุ้มครองสิทธิประโยชน์ ๙ ประการ ซึ่งเป็นไปตามมาตรฐานขั้นต่ำ (Minimum Standard) ที่ ILO วางหลักเกณฑ์ไว้แล้ว ก็นับว่าได้ปฏิบัติการสอดคล้องกับแนวทางในมาตรฐานด้านการประกันสังคม ในระดับสากลแล้ว United Nations ค.ศ. 1919 Internationnal Labour Organization

๘ กรอบแนวทางที่เป็นหลักในการปฏิบัติของ ILO เกี่ยวกับระบบการแรงงาน (Labour System) นั้น ILO ได้วางไว้ด้วยระบบของไตรภาคี (Tripartite) อันหมายถึง ๓ ฝ่าย คือ รัฐบาล นายจ้าง และลูกจ้าง หรือทวิภาคี (Bilateral) ระหว่างรัฐกับประชาชนที่จะต้องหารือและลงมติร่วมกันให้เป็นฉันทามติในการ กำหนดกรอบแนวทางการปฏิบัติของระบบการแรงงานที่เป็นมาตรฐานสากลให้ประเทศสมาชิกนำไปใช้ให้ เหมาะสมกับประเทศของตน ซึ่งในส่วนขององค์การสหประชาชาติก็ได้ใช้ประกาศฟิลาเดลเฟีย (Philadelphia Declaration) ในปี ค.ศ. ๑๙๔๔ (พ.ศ. ๒๔๖๕) วางรากฐานในการจัดระบบแรงงาน และได้มีการปรับปรุงประกาศฉบับนี้อีก ๒ ครั้งในปี ค.ศ. ๑๙๔๖ และ ค.ศ. ๑๙๔๘ ให้เป็นประกาศ ที่สมบูรณ์ของ ILO ต่อประเทศสมาชิกโดยถ้วนหน้า (Universal Declaration of Human Rights in 1948) โดยประกาศนี้ได้สร้างให้งานที่มีคุณค่า (Decent Work) เป็นแนวทางพื้นฐานของระบบการ แรงงาน (Principle of labour System) และเป็นผลให้อนุสัญญาฉบับแรกของอนุสัญญาแวร์ซาย๔ มีคำว่า “Decent Work for All : A Holistic Human Right approach” (เพื่อสร้างความยุติธรรม ในสังคมของโลกที่ไร้พรมแดนแก่แรงงานทั่วโลก (htts://www.corteiolh.com) สืบค้นวันที่ ๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔)) ๒.๒ มิติแห่งงานที่มีคุณค่า (Decent Work Dimension) มิติแห่งงานที่มีคุณค่า (Decent Work Dimension) ประกอบด้วย มิติที่ ๑ การส่งเสริมศักยภาพการมีงานทำ (Productive employment) เป็นภารกิจที่รัฐจะต้อง ให้ประชาชนมีงานทำภายใต้ค่าตอบแทนที่เป็นธรรม งานที่ทำมีความมั่นคงและต่อเนื่อง เพื่อป้องกันการขาดรายได้ มีโอกาสในการพัฒนาทักษะฝีมือในการทำงาน หรือพัฒนา อาชีพหรือวิชาชีพอย่างต่อเนื่อง เพื่อสร้างความเจริญก้าวหน้าโดยสามารถเข้ากับ ตลาดแรงงานทั้งภายในและภายนอกประเทศได้ นอกจากนั้น การให้บริการด้านสินเชื่อ เพื่อการลงทุนสร้างงานสร้างอาชีพก็เป็นหน้าที่หนึ่งของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจชาติ มิติที่ ๒ สิทธิขั้นพื้นฐานของแรงงาน (Fundamental Right at Works) เป็นการคุ้มครองและ พัฒนาทั้งนายจ้างและลูกจ้าง รวมถึงคนทำงาน (Worker) ผู้ประกอบอาชีพอิสระหรือ อาชีพใด ๆ ให้ได้รับการดูแลปฏิบัติอย่างเป็นธรรม ขจัดความเหลื่อมล้ำเอาเปรียบซึ่งกัน และกัน ยึดหลักไตรภาคีและทวิภาคีมีมุทิตาจิตต่อกัน มีความร่วมมือกัน เพื่อสร้าง เศรษฐกิจและความสุขแก่ครอบครัว สังคมและประเทศชาติ สิทธิขั้นพื้นฐานที่คุ้มครอง เช่น การห้ามใช้แรงงานบังคับ แรงงานเด็ก การห้ามเลือกปฏิบัติด้วย เพศ วัย เชื้อชาติ ศาสนา ในมาตรฐานที่สากลยอมรับและยังรวมถึงการให้ได้รับเสรีภาพในการสมาคม และการต่อรองค่าตอบแทนและหรือสวัสดิการใด ๆ ด้วยความยุติธรรมแก่ทุกฝ่าย ๔ อนุสัญญาแวร์ซาย (Treaty of Versailles) เป็นสนธิสัญญาฉบับที่สำคัญที่สุดในการยุติสงครามโลก ครั้งที่ ๑ มีผล ณ วันที่ ๑๐ มกราคม ค.ศ. ๑๙๒๐ กำหนดลงนามในวันที่ ๒๘ มิถุนายน ค.ศ. ๑๙๑๙ ซึ่งเป็นปี ที่ก่อตั้งองค์การแรงงานระหว่างประเทศ.

๙ มิติที่ ๓ การคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) ได้แก่การจัดระบบหลักประกันชีวิตในด้าน ต่าง ๆ ที่เหมาะสมเพียงพอคือไม่ต่ำกว่าความจำเป็นพื้นฐานของชีวิต อันได้แก่ การจัด สวัสดิการคนทำงาน การจัดให้มีระบบการประกันสังคม ซึ่งรวมถึงการคุ้มครอง การประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยจากการทำงานด้วย การดูแลให้เกิดอาชีวอนามัย และความปลอดภัยในสถานที่ปฏิบัติงาน ทั้งในสถานประกอบการและการทำงานอิสระ ในสถานที่ต่าง ๆ ซึ่งรวมถึงการทำงานที่บ้านด้วย มิติที่ ๔ การเจรจาทางสังคมเพื่อการหารือ ข้อเสนอ ข้อต่อรองต่าง ๆ (Social Dialogue) คนทำงาน ลูกจ้าง นายจ้าง มีส่วนร่วมกันในการกำหนดนโยบายและการปฏิบัติ การเปิด โอกาสให้มีสมาคม การจัดตั้งสหภาพแรงงาน เพื่อการตรวจสอบถ่วงดุลความเป็นธรรมในการ จัดระบบแรงงาน มิติทางสังคมนี้ปรากฏอยู่ใน ๒ อนุสัญญาหลัก ซึ่งประเทศไทยยังมิได้รับ สัตยาบัณ และยังคงเป็นข้อเรียกร้องของภาคีฝ่ายลูกจ้างเสมอมา คือ อนุสัญญา ๘๗ เสรีภาพในการสมาคมและการคุ้มครองสิทธิในการจัดระเบียบการรวมตัว พ.ศ. ๒๔๙๑ (Freedom of Association and protection of The Right to Organize) อนุสัญญา ๙๘ สิทธิในการจัดตั้งองค์กรและการเจราต่อรอง (Right to Organize and Collective Bargaining) ซึ่งการเจรจาต่อรองนี้ ILO ถือว่าเป็นหนึ่ง ในมาตรฐานแรงงานสากล องค์การแรงงานระหว่างประเทศมีการดำเนินการโดยการจัดประชุมสามัญประจำปี และการประชุม วิสามัญที่กำหนดประเด็นสำคัญ (Theme) ด้านแรงงานในช่วงเวลานั้น ๆ ให้ประเทศสมาชิกหารือกันและ มีมติให้เป็นแนวทางปฏิบัติทั้งเพื่อแก้ไขปรับปรุงหรือพัฒนา โดยออกเป็นประกาศ (Dealation) หรือ อนุสัญญา (Convention) หรือข้อแนะนำ (Recommendation) หรืออื่นใด พร้อมการสนับสนุนให้ ประเทศสมาชิกมีการพัฒนามาตรฐานระบบการแรงงานในประเทศของตนอย่างเหมาะสมกับบริบทของ ประเทศนั้น ๆ มีทั้งการสนับสนุน เช่น ให้เป็นเงินช่วยเหลือ สนับสนุนด้านวิชาการโดยมีผู้เชี่ยวชาญ ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะฯลฯ แก่ประเทศสมาชิกเสมอมา มีการจัดตั้งสำนักงานสาขาในแต่ละ ภูมิภาค ทั้งนี้ภายใต้ปรัชญาหลักคือ “ให้แรงงานทั่วโลกมีการทำงานที่มีคุณค่าเป็นพื้นฐาน มีการพัฒนา ระบบการแรงงานสู่มาตรฐานที่ดียิ่ง ๆ ขึ้นไป” สำหรับประเทศไทย มีการปกครองแบบรัฐเดี่ยว โดยมี “นิติรัฐ” คือ ใช้กฎหมายในการปกครอง บริหารจัดการประเทศภายใต้ระบอบประชาธิปไตย ได้มีการพัฒนากฎหมายด้านแรงงานเพื่อให้แรงงาน ของชาติเข้าถึงระบบการทำงานที่มีคุณค่า โดยสังคมมีความสงบเรียบร้อยด้วยการมีกฎหมายแรงงาน ถึง ๑๓ ฉบับ เพื่อตอบรับการสร้างงานที่มีคุณค่าทั้ง ๔ มิติตามภาพ

๑๐ ภาพที่ ๒ : ภาพ ๔ มิติของงานที่มีคุณค่ากับกฎหมายแรงงานไทย จากภาพที่ ๒ จะพบว่า การประกันสังคมจะอยู่ในมิติของการคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) ซึ่งทฤษฎีของระบบประกันสังคมนั้น การขยายความคุ้มครองให้ถ้วนหน้า (Universal Coverage) ในประเทศที่นำระบบการประกันสังคมไปใช้ เป็นเป้าหมายสำคัญและเป็นปัจจัยหนึ่งของการ วัดผลสัมฤทธิ์ของการประกันสังคมของประเทศนั้น ๒.๓ การประกันสังคมกับเสถียรภาพของชาติ เสถียรภาพของกองทุนประกันสังคมเป็นเสถียรภาพหนึ่งของชาติ มุมมองทางเศรษฐศาสตร์ ในความสำเร็จของการประกันสังคมนั้น เป็นที่ยอมรับความสำคัญของระบบการประกันสังคม ที่เกิด ประโยชน์กับประเทศไทยที่นำแบบประกันสังคมมาดำเนินการ คือ กองทุนประกันสังคมสามารถช่วยสร้าง เสถียรภาพให้กับชาติได้ ๒.๓.๑ สร้างหลักประกันทางการเงิน (Economic Security) ขั้นพื้นฐานให้แก่ประชาชน ๒.๓.๒ ป้องกันความยากจน (To Prevent poverty) ๒.๓.๓ รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและดำรงเสถียรภาพทางสังคม (To pressure important values) งานที่มีคุณค่า (Decent Work)

๑๑ การลำดับขั้นตอนของการพัฒนาการประกันสังคมนั้น จะไม่สามารถกระทำได้หากกองทุน ขาดเสถียรภาพ (Rejda,1991,p40) กองทุนประกันสังคม เป็นกองทุนที่ใหญ่ที่สุดของประเทศไทยที่รัฐบาลร่วมสมทบด้วย ทั้งในระบบ ไตรภาคี และทวิภาคี เพื่อให้เกิดประโยชน์ในการสร้างสรรค์หลักประกันชีวิตให้แก่ภาคประชาชน แบบมี ส่วนร่วมเป็นลักษณะประชารัฐ (รัฐ + ประชาชน) ดังนั้น หากขยายความคุ้มครองของระบบประกันสังคม ให้แก่ประชาชนได้มากขึ้นเท่าใด ย่อมส่งผลแสดงถึงสภาวะความมั่นคงทางเศรษฐกิจของภาคประชาชน การมีสิทธิประโยชน์ยั่งยืนระยะยาว (Long Term Benefit) จะช่วยแบ่งเบาภาระงบประมาณภาครัฐที่ต้อง จ่ายแบบให้เปล่า (สงเคราะห์) ซึ่งเป็นผลแห่งความเจริญก้าวหน้าสู่การเป็นประเทศที่พัฒนาในอนาคต ๒.๔ สถานการณ์ด้านแรงงานของประเทศไทย (พ.ศ. ๒๕๖๕) เศรษฐกิจและสังคมที่แปรเปลี่ยนไปตามการพัฒนาของโลก ความก้าวหน้าในเทคโนโลยี ประกอบกับสถานะของเศรษฐกิจที่ทรุดตัวลงทั่วโลก หลังการระบาดอย่างรุนแรงของเชื้อไว้รัสโควิด 19 ทำให้คนทำงานตกงาน สถานประกอบการปิดกิจการมากขึ้น ส่งผลให้ทุกประเทศมีรูปแบบการทำงาน ของคนที่ทำงานเป็นลูกจ้างแปรเปลี่ยนไปสู่การประกอบอาชีพอิสระมากขึ้น ประกอบกับแรงงานรุ่นใหม่ (ประชากรใน generation Y และ Z) มีทัศนคติและพฤติกรรมที่หลีกหนีความจำเจซ้ำซาก ต้องการ ประสบการณ์และสร้างนวัตกรรมในการทำงาน ประกอบอาชีพต่าง ๆ ให้หลากหลายไม่ผูกพันยาวนาน จึงนับเป็นแรงงานนอกระบบในรูปแบบใหม่ (Gig Worker)ซึ่งหมายถึงคนงานที่ทำงานในรูปแบบชั่วคราว รับงานหลากหลาย มีอิสระไม่จำกัดเวลาการทำงาน ค่าตอบแทนของการทำงานไม่คงที่ขึ้นอยู่กับความยาก ง่ายของงาน ดังนั้น การแปรเปลี่ยนไปของระบบการแรงงาน จึงมีทิศทางแนวโน้มสู่การเป็นแรงงาน นอกระบบ (Informal Sector) มากขึ้น ทำให้ระบบการทำงานแปรเปลี่ยนไป เช่น พฤติกรรมการจ้างงาน ในสังคมจะจ้างงานระยะสั้น การมีรายได้ที่ไม่แน่นอน ซึ่งการทำงานลักษณะนี้จำเป็นต้องพัฒนาตนเอง ให้ทันยุคเท่านั้นจึงจะครองงานไว้ได้ คนทำงานอิสระหรือแรงงานนอกระบบเหล่านี้ จึงต้องรับกับ ความเสี่ยงในชีวิตและการทำงาน เช่น การเจ็บป่วย ทุพพลภาพ ตาย คลอดบุตร และความมั่นคงของชีวิต เมื่อสูงวัย โดยมีเพียงสวัสดิการของรัฐในระบบสงเคราะห์ (Social welfare) เป็นพื้นฐาน เช่น กรณี เจ็บป่วยที่ใช้บัตรทองที่ไม่สามารถแบ่งเบาภาระงบประมาณจากรัฐและสิทธิประโยชน์ก็ไม่ครอบคลุม ทุกกรณีที่จำเป็นในหลักประกันชีวิตได้ ดังนั้น การจัดระบบการเข้าถึงสวัสดิการของรัฐแบบมีส่วนร่วม (Contributory system) โดยสมัครใจเข้าสู่ระบบการประกันสังคม จึงเป็นระบบที่อารยประเทศใช้เป็น แนวทางขยายความคุ้มครองในหลักประกันชีวิตแก่ประชาชน

๑๒ ๒.๕ ความมั่นคงในสังคมกับระบบประกันสังคม ประเทศที่พัฒนานั้น จะต้องประกอบด้วยปัจจัยสำคัญสองประการ คือ ความสามารถของ ทรัพยากรมนุษย์พร้อมกับการมีสุขภาพอนามัยที่ดี ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับนโยบายให้สวัสดิการของรัฐทั้ง ในด้านการศึกษา และด้านดูแลสุขภาพอนามัยของประชาชน ซึ่งนับว่าเป็นบารมีหนึ่งที่แสดงถึง ความเจริญรุ่งเรืองให้แก่นานาอารยประเทศทั้งหลาย การนี้เมื่อได้วิเคราะห์ภาพรวมของประเทศไทย ด้วยเหตุผลสำคัญในประเด็นนี้ การประกันสังคมจึงเกิดขึ้นในประเทศไทยเพื่อให้ความคุ้มครองแก่ผู้ใช้ แรงงาน ซึ่งจัดเป็นกลุ่มประชากรผู้เป็นทรัพยากรที่สำคัญที่สุดของการพัฒนาประเทศ (สมเกียรติ ฉายะศรีวงศ์, ๒๕๔๐ : ๑) ดังนั้น สิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยจึงมีความสำคัญที่นอกจากเป็นสัจธรรมพื้นฐานของชีวิตมนุษย์ (Basic truth of Human life) อันได้แก่ การเกิด แก่ เจ็บ ตายแล้ว การเจ็บป่วยยังเป็นตัวแปรสำคัญ ในระบบเศรษฐกิจ ทั้งระบบบุคคล ครัวเรือน ชุมชนและประเทศชาติ บุคคลบางรายสะสมเงินชั่วชีวิต ต้องล้มละลายทางเศรษฐกิจเมื่อเจ็บป่วยด้วยโรคที่มีค่าใช้จ่ายสูงเพื่อรักษาชีวิตไว้ องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ให้การยอมรับการประกันสังคมยุคใหม่ (Modern Social Security) ในการจัดตั้งเป็นกองทุนสำรอง (หมายถึงกองทุนประกันสังคม) ระดับประเทศไว้ เพื่อเป็น เครื่องมือในการกระจายรายได้ ภายในขอบเขตกติกาและโครงสร้างของโครงการประกันสังคมที่ในปัจจุบัน หลาย ๆ ประเทศเริ่มเรียนรู้และประจักษ์ว่าการประกันสังคมเป็นตัวเร่งที่ทรงศักยภาพในการพัฒน า เศรษฐกิจและสังคม การประกันสังคมเป็นวิธีการที่มีประสิทธิผลในการระดมเงินออมภายในประเทศ เพื่อประโยชน์ในด้านการลงทุนซึ่งหากมีการคิดคำนวณในศาสตร์ของคณิตศาสตร์ประกันภัย (Actuary Science) โดยรอบคอบแล้ว จะพบว่ากองทุนประกันสังคมสามารถเป็นแหล่งเงินทุนเพื่อส่งเสริมการผลิต การค้าพาณิชย์ การสร้างสาธารณูปโภค การศึกษา การรักษาพยาบาล ที่อยู่อาศัย และอื่น ๆ รวมทั้ง ก่อให้เกิดการจ้างงาน และในที่สุดผลลัพธ์สุดท้าย (ultimate outcome) ก็คือการช่วยเพิ่มรายได้ของ ประชาชน (Valencia,1995) ดังนั้น การขยายความคุ้มครองถ้วนหน้า (Universal Coverage) หรือความพยายามที่จะขยาย ระบบการประกันสังคมให้คุ้มครองครอบคลุมประชากรให้มากที่สุด จึงเป็นปัจจัยหนึ่งในการสร้าง เสถียรภาพของประเทศให้มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน พร้อมคุณภาพชีวิตของประชาชนที่ทุกประเทศนำระบบการ ประกันสังคมไปใช้ ต่างตระหนักถึงความสำคัญของปัจจัยนี้ การประกันสังคมยุคใหม่ (Modern Social Security) นั้น ILO ได้สรุปขั้นตอนการพัฒนา เสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศที่จะก้าวสู่ความสำเร็จได้นั้น จะผ่านขั้นตอนของขั้นบันได แห่งความสำเร็จ ๘ ประการ ด้วยนโยบายที่มีวัตถุประสงค์ ดังนี้

๑๓ ภาพที่ ๓ : บันไดแห่งความสำเร็จ ๘ ประการ สู่ความทันสมัยของระบบ การประกันสังคมสากล (Modern Social Security) Modern Social Security ๘. เป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ในกรอบของโครงการ (Instrument of income distribution) ๗. เป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิผลในการระดมเงินออมของประเทศ (Activate 's Nation Saving) ๖. เป็นตัวเร่งในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม (Activate socioeconomic development) ๕. เป็นเครื่องมือกระจายความยุติธรรม (Instrument of distributive Justice) ๔. เป็นเครื่องมือพัฒนาคุณภาพชีวิตของบุคคล (Instrument 's Well – Being) ๓. เป็นเครื่องมือผดุงความยุติธรรม (Instrument of Justice) ๒. เป็นตาข่ายคุ้มครองความปลอดภัย (Social Safety) ๑. การประกันสังคม (Social Security) โดยสรุปเมื่อระบบการประกันสังคมของประเทศไทยเริ่มดำเนินการในปี ๒๕๓ ๔ ตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ การขยายความคุ้มครองและการกำหนดนโยบาย เพื่อพัฒนาสู่การเป็นประกันสังคมยุคใหม่ จำเป็นต้องได้รับการกำหนดนโยบายและมีแผนการปฏิบัติ ที่เคร่งครัดและจำเป็นต้องใช้เวลาที่จะผ่านบันไดของการพัฒนาระบบการประกันสังคมของชาติ ให้ไปถึง เป้าหมายการประกันสังคมยุคใหม่ (Modern Social Security) ได้ในอนาคต ๒.๖ การประกันสังคมภาคสมัครใจ (Voluntary System) และภาคบังคับ (Compulsory System) ในระบบประกันสังคม ความต้องการความมั่นคงเป็นสิ่งที่ฝังอยู่ในธรรมชาติของมนุษย์ แม้ว่าลักษณะของความ มั่นคงจะเปลี่ยนแปลงมาเรื่อย ๆ ตั้งแต่ยุคโบราณจนถึงยุคกลาง ขอบเขตและความมั่นคงทางสังคมขยาย มาเป็นเวลาหลายปี แต่วัตถุประสงค์ของการประกันสังคมยังคงเหมือนเดิม คือ ชดเชยหรือทดแทนรายได้ ที่สูญเสีย ส่งเสริมการป้องกันโรค ส่งเสริมสุขภาพและให้การรักษาเมื่อเจ็บป่วย ในความหมายที่กล่าวนี้ คือการสร้างเงื่อนไขของการดำรงชีวิตให้เป็นไปตามความต้องการโดยทั่วไปของประชากร ตลอดจน ความต้องการพิเศษเฉพาะด้านอื่น ๆ เช่น ความต้องการของผู้สูงอายุ ผู้พิการ และเด็ก ในประเทศกำลังพัฒนา ความต้องการความมั่นคงทางสังคมเป็นแนวความคิดที่เกิดขึ้นจาก สังคมอุตสาหกรรมและสังคมเมือง การแตกสลายของระบบครอบครัวขยาย ซึ่งเคยรองรับความมั่นคง ทางเศรษฐกิจและสังคมในระบบครอบครัว ประกอบกับความแตกสลายของความสัมพันธ์ฉันญาติ และกลุ่มบุคคลร่วมสกุลและในชุมชนบ้าน กระบวนการความทันสมัย (Modernization) ก่อให้เกิดความ ขัดแย้งและความตึงเครียดพร้อมกับการสูญสลายของค่านิยมทางวัฒนธรรมเป็นเหตุให้การเจริญเติบโต ของลัทธิปัจเจกชนนิยม (Individualistic) ซึ่งเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตนเป็นหลักมีความมากยิ่งขึ้นในสังคม ที่มา : สรุปความจาก ILO, 1995 : อ้างใน valencia,1995.

๑๔ และวัฒนธรรมของประเทศที่กำลังพัฒนา ดังนั้น จึงมีการค้นคว้ารูปแบบใหม่ให้เหมาะสมกับกระแสของ ความทันสมัยและปัจเจกชนนิยม โดยการประกันสังคมซึ่งเกิดขึ้นในช่วงหลังของศตวรรษที่ ๑๘ ในประเทศ เยอรมันนีภายใต้การปกครองของบิสมาร์ค (Chanceilor Bismark) ระหว่าง ค.ศ. ๑๘๘๓ - ๑๘๘๙ จากการตระหนักว่า บุคคลที่ต่อสู้เพียงลำพังไม่สามารถช่วยเหลือตนเองได้ ดังนั้น วิธีใหม่ คือ การประกันสังคมจำเป็นจะต้องนำมาใช้ เพื่อให้สังคมได้รับผิดชอบความมั่นคงของบุคคลแต่ละบุคคล ร่วมกัน โดยจัดตั้งการประกันสังคมเพื่อดูแลกรณีเจ็บป่วยซึ่งบริหารจัดการ ซึ่งมีกองทุนช่วยเหลือซึ่งกัน และกัน (Mutual Aid Funds) ในปี ค.ศ. ๑๘๘๓ มีกองทุนเกิดขึ้นจากเงินของ ๓ ฝ่าย คือ นายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐ ซึ่งหลังจากนั้น ๔๕ ปีต่อมา ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ ระบบความมั่นคงทางสังคม ก็เจริญเติบโตขึ้นอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน คือ เกิดสถาบันประกันสังคมในประเทศอุตสาหกรรมมากขึ้น มีการให้ความคุ้มครองอย่างกว้างขวางต่อความเสี่ยงทางเศรษฐกิจและสังคม โครงการความมั่นคง ทางสังคมครอบคลุมประชากรหลายประเภทเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ จนบางประเทศมีโครงการนี้ครอบคลุม ประชากรทั้งหมด (Universal Coverage) บิสมาร์คได้เสนอแนะและนำระบบการประกันสังคม เพื่อเป็น ทางเลือกระหว่างการบริหารแบบสังคมนิยม (Socialist) กับการร่วมมือกันระหว่างรัฐกับประชาชน ที่นอกจากจะสนับสนุนคุณภาพชีวิตของพลเมืองแล้ว ยังจะเป็นเครื่องมือในการรักษาเศรษฐกิจของประเทศ เยอรมนีได้อย่างมีประสิทธิผลที่สุด๕ จึงนับได้ว่าเป็นต้นกำเนิดของระบบการประกันสังคม มีผลสำเร็จที่ดี จึงเป็นที่นิยมและขยายระบบนี้สู่ประเทศในทวีปยุโรปและเผยแพร่ไปทั่วโลก รวมทั้งประเทศสหรัฐอเมริกาด้วย ๒.๖.๑ ลักษณะสำคัญของการประกันสังคมสากล โดยทั่วไปการประกันสังคมจะเริ่มต้นจากกลุ่มคนทำงานที่มีนายจ้าง มีรายได้ประจำก่อน เป็นไตรภาคี (Tripartite) และเริ่มจากสิทธิประโยชน์ขั้นพื้นฐานที่เป็นความจำเป็นของชีวิต อันได้แก่ การเกิด แก่ เจ็บ ตาย เป็นภาคบังคับ จากนั้นจึงขยายความคุ้มครองไปสู่ภาคประชาชน เป็นทวิภาคี (Bilateral) ระหว่างรัฐกับประชาชนของรัฐ อาจเป็นได้ทั้งภาคบังคับและภาคสมัครใจตามบทบัญญัติ ที่กฎหมายกำหนดในหลักเกณฑ์สากล (โดยภาคีทั้งสามต้องจ่ายเงินสมทบเท่ากันทุกฝ่าย) ซึ่งมหาวิทยาลัย กลาสโกว์ คาดิเนียน สหรัฐอเมริกา ได้สรุปลักษณะสำคัญของการประกันสังคม เป็นแนวทางปฏิบัติไว้ ๘ ประการ ดังนี้ (๑) เป็นโครงการที่บริหารการเงินโดยเงินสมทบเงินภาษีพิเศษ (Ear Marked Taxer) จาก นายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐสมทบเพิ่มเติมหรือใช้เงินสนับสนุนจากภาษีทั่วไป หรือเป็นเงินสมทบของภาครัฐ กับประชาชนก็ได้ ในลักษณะของทวิภาคี สำหรับประเทศไทยใช้เรียกความร่วมมือนี้ว่า “ประชารัฐ” (๒) โครงการประกันกรณีบาดเจ็บจากการทำงาน จะเป็นการสนับสนุนเงินกองทุนจากนายจ้าง ฝ่ายเดียว โดยรัฐบาลเป็นผู้สนับสนุนการบริหารจัดการ อาจจ่ายเงินจากภาษีทั่วไป ประเทศไทยคือสำนักงานกองทุนเงินทดแทน ในสำนักงานประกันสังคม ทำหน้าที่คุ้มครอง คนทำงานที่ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยอันเนื่องมาจากการทำงาน ใช้เงินบริหารจัดการจากกองทุนเงิน ทดแทนร่วมกับเงินภาษีทั่วไป ๕ htpp://www.ssa.gov>history>ottob สืบค้น ณ วันที่ ๓๐ สิงหาคม ๒๕๖๕.

๑๕ (๓) การเข้าเป็นผู้ประกันตนเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด ทั้งในส่วนที่เป็นภาคบังคับและ ภาคสมัครใจ โดยมีข้อห้ามข้อยกเว้นให้น้อยที่สุด สำหรับประเทศไทย มาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ได้ระบุ ข้อห้ามการเข้าเป็นผู้ประกันตนไว้ ดังนี้ “มาตรา ๔ พระราชบัญญัตินี้ไม่ใช้บังคับแก่ (๑) ข้าราชการและลูกจ้างประจำของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการ ส่วนท้องถิ่นยกเว้นลูกจ้างชั่วคราว (๒) นักเรียน นักเรียนพยาบาล นิสิตหรือนักศึกษา ซึ่งเป็นลูกจ้างของโรงเรียน สถานพยาบาล วิทยาลัย หรือมหาวิทยาลัยนั้น (๓) ลูกจ้างของรัฐบาลต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ (๔) กิจการหรือลูกจ้างอื่นตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา” จากอำนาจตามมาตรา ๔ (๔) ดังกล่าว ได้มีการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดกิจการ หรือลูกจ้างอื่นที่ไม่ได้อยู่ในบังคับตามกฎหมายว่าด้วยประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๖๐ ไว้ในมาตรา ๓ ดังนี้ “มาตรา ๓ ให้กิจการหรือลูกจ้างดังต่อไปนี้เป็นกิจการหรือลูกจ้างอื่นที่ไม่อยู่ในบังคับ ตามกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม (๑) ลูกจ้างของเนติบัณฑิตยสภา (๒) ลูกจ้างของสถาบันวิจัยจุฬาภรณ์ (๓) ลูกจ้างของสภากาชาดไทย (๔) ลูกจ้างของสำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ (๕) ลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ (๖) ลูกจ้างของกิจการเพาะปลูก ประมง ป่าไม้ และเลี้ยงสัตว์ ซึ่งมิได้จ้างตลอดปี และไม่มี ลักษณะงานที่เป็นกิจการนอกเหนือกิจการดังกล่าวร่วมอยู่ด้วย (๗) ลูกจ้างของนายจ้างที่จ้างไว้เพื่อทำงานอันมีลักษณะเป็นครั้งคราว เป็นการจร หรือ เป็นไปตามฤดูกาล (๘) ลูกจ้างของนายจ้างที่เป็นบุคคลธรรมดา ซึ่งงานที่ลูกจ้างทำนั้นมิได้มีการประกอบ ธุรกิจรวมอยู่ด้วย (๙) ลูกจ้างของนายจ้างซึ่งประกอบการค้าเร่หรือการค้าแผงลอย” (๔) รายได้จากเงินสมทบเก็บรวบรวมไว้ในรูปแบบกองทุนพิเศษซึ่งเพียงพอต่อการ จ่ายประโยชน์ทดแทน และค่าใช้จ่ายในการบริหาร กองทุนประกันสังคมของประเทศไทย จึงเกิดขึ้นจากการเก็บเงินสมทบ (ภาษีพิเศษ) ที่จะจ่ายประโยชน์ทดแทนให้เฉพาะผู้ที่ส่งเงินสมทบเท่านั้น (Only Member) มีการจัดสรรแบ่งเงินจาก กองทุนร้อยละ ๑๐ มาเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงาน ซึ่งเพียงพอและสามารถเอื้อประโยชน์ครอบคลุม การบริหารกองทุนเงินทดแทนด้วย เช่น บุคลากร พนักงานประกันสังคม จะใช้ค่าตอบแทนและค่าจ้างจาก เงินกองทุนประกันสังคมโดยรวม (๕) เงินส่วนเกินที่ไม่จำเป็นต้องจ่ายประโยชน์ทดแทน จะนำไปลงทุนให้เกิดดอกผลเพิ่มเติม ให้กองทุนมีมูลค่ามากขึ้น (Fully Funded)

๑๖ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ มาตรา ๒๖ จึงมีนัยในการจัดหาผลประโยชน์ ของกองทุน ซึ่งรวมถึงการปฏิบัติที่จัดหาผลประโยชน์ให้กองทุนเงินทดแทนด้วย (๖) สิทธิประโยชน์ที่จะกำหนดให้ผู้ประกันตนรับได้จะต้องเกิดขึ้นโดยการจ่ายเงินสมทบ เท่านั้น ดังนั้น การกำหนดสิทธิประโยชน์ใด จึงต้องมีการกำหนดอัตราเงินสมทบโดยรอบคอบ ตามหลักคณิตศาสตร์ประกันภัยเสมอ (ผู้เชี่ยวชาญจาก ILO แนะนำ) ประเทศไทยในปี พ.ศ. ๒๕๓๔ ได้เริ่มเก็บเงินสมทบจากการให้ประโยชน์ทดแทนที่จำเป็นพื้นฐานก่อนเช่นเดียวกับประเทศที่นำระบบ ประกันสังคมไปเริ่มดำเนินการ นอกจากนั้น ระบบการประกันสังคมสากลมีลักษณะสำคัญ ๓ ประการ ประกอบด้วย ๑) มีการเก็บภาษีพิเศษ (Ear mark Tax : ภาษีหมายหู) ๒) ให้สิทธิประโยชน์ได้เฉพาะ ผู้ประกันตนเท่านั้น (Only member) และ ๓) เป็นระบบเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข (Rick sharing) และการ จะเข้าสู่ระบบได้ต้องมีกฎหมายบัญญัติซึ่งในภาพรวมแบ่งเป็น ๒ รูปแบบ คือ ภาคบังคับ (Compulsory) และภาคสมัครใจ (Voluntary) ในส่วนของประเทศไทยก็เป็นเช่นเดียวกับทุกประเทศ ที่นำระบบประกันสังคมไปใช้ ดำเนินการ คือ การเริ่มต้นจากการคุ้มครองภาคบังคับกับแรงงานในระบบและประโยชน์ทดแทนที่จำเป็น ต่อชีวิตก่อน จากนั้นค่อย ๆ ขยายความคุ้มครองเพิ่มในกลุ่มต่าง ๆ พร้อมกับการพัฒนาสิทธิประโยชน์ เพิ่มขึ้น จากการที่กองทุนมีเสถียรภาพมากขึ้น ประเทศไทยเริ่มต้นด้วยการให้สิทธิประโยชน์ ที่เป็นความจำเป็นพื้นฐานใน ๔ กรณีแรก คือ เจ็บป่วย คลอดบุตร ทุพพลภาพ และตาย โดยฝ่ายรัฐบาล และฝ่ายนายจ้างส่งเงินสมทบอัตราร้อยละ ๑.๕ เท่ากัน ส่วนสิทธิประโยชน์ที่มิได้เป็นความจำเป็นพื้นฐาน ของชีวิต อัตราเงินสมทบสามารถแตกต่างกันได้ตามความเหมาะสม เริ่มจากปี ๒๕๓๔ ถึงปี๒๕๔๗ สำนักงานประกันสังคม สามารถเพิ่มการเก็บเงินสมทบเพื่อเพิ่มประโยชน์ทดแทนแก่ผู้ประกันตน มาตรา ๓๓ ได้ถึง ๗ ประการ เมื่อรวมกับเงินทดแทนที่จ่ายให้ลูกจ้างเมื่อประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย อันเนื่องจากการทำงาน (พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ. ๒๕๓๗) แล้ว จะสอดคล้องกับอนุสัญญา ๑๐๒ ของ ILO (ครบสิทธิพื้นฐาน ๙ ประการ) ซึ่งการเก็บเงินสมทบของผู้ประกันตนภาคบังคับ (มาตรา ๓๓) ดังแสดง ในตาราง

๑๗ ตารางที่ ๑ : แสดงการให้ความคุ้มครองด้วย ๗ สิทธิประโยชน์พื้นฐาน ระยะเวลาการเกิด สิทธิประโยชน์ วันที่เริ่มเก็บเงินสมทบ และอัตราเงินสมทบของผู้ประกันตน ภาคบังคับ (Compulsory System) มาตรา ๓๓ สิทธิประโยชน์ (Benefit) ระยะเวลาการ เกิดสิทธิ (Waiting Period) วันเริ่มเก็บเงิน สมทบ ร้อยละของอัตราเงินสมทบ นายจ้าง ลูกจ้าง รัฐ จำเป็นพื้นฐาน ๑. ประสบ อันตราย/ เจ็บป่วย ๓ เดือนใน ๑๕ เดือน มี.ค. ๓๔ ๑.๕ ๑.๕ ๑.๕ ๒. คลอดบุตร ๕ เดือนใน ๑๕ เดือน ๓. ทุพพลภาพ ๓ เดือนใน ๑๕ เดือน ๔. ตาย ๑ เดือนใน ๖ เดือน พัฒนา คุณภาพชีวิต ๕. เงิน สงเคราะห์ บุตร ๑๒ เดือน/๓๖ เดือน ๓๑ ธ.ค. ๔๑ ๓ ๓ ๑ ๖. ชราภาพ ๑๘๐ เดือน ๗. ว่างงาน ๖ เดือนใน ๑๒ เดือน ๑ ม.ค. ๔๗ ๐.๕ ๐.๕ ๐.๒๕ รวม ๗ กรณี ปัจจุบัน ๕ ๕ ๒.๗๕ ฐานค่าจ้างในการคำนวณอัตราเงินสมทบ ระหว่าง ๑,๖๕๐ – ๑๕,๐๐๐ บาทต่อเดือน ที่มา : คณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา, ๒๕๖๔ รายงานการพิจารณาศึกษาทางเลือกเชิงนโยบาย ในการช่วยเหลือและสนับสนุนด้านการเงินแก่ผู้ประกันตนและนายจ้าง หน้า ๑๐ (๗) การกำหนดอัตราเงินสมทบและประโยชน์ทดแทน จะมีความสัมพันธ์กับรายได้ของ ผู้ประกันตน ซึ่งกรณีนี้เป็นเหตุผลของการประกันตนภาคสมัครใจในมาตรา ๔๐ ของประกันสังคมไทย ที่เกิดขึ้นเป็น ๓ ทางเลือก ให้ผู้ประกันตนเลือกตามกำลังรายได้ของตน เงื่อนไขของผู้ประกันตน มาตรา ๔๐ ดังแสดงในตาราง

๑๘ ตารางที่ ๒ : แสดงรูปแบบการเป็นผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ อัตราเงินสมทบ ระยะเวลาการเกิดสิทธิ และสิทธิประโยชน์ที่จะได้รับที่แตกต่างกัน (ข้อมูล ณ เดือนธันวาคม ๒๕๖๔) ผู้ประกันตนตามมาตรา ๔๐ ได้รับความคุ้มครอง ๑. กรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย รับเงินทดแทนการขาดรายได้ เงื่อนไขการเกิดสิทธิ ทางเลือกที่ ๑ จ่ า ย ๗ ๐ บาท/เดือน ทางเลือกที่ ๒ จ่ าย ๑ ๐ ๐ บาท/เดือน ทางเลือกที่ ๓ จ่ าย ๓ ๐ ๐ บาท/เดือน - นอนพักรักษาตัว ๑ วันขึ้นไป (ผู้ป่วยใน) -จ่ายเงินสมทบแล้ว ๓ ใน ๔ เดื อน ก่อนเดือนที่ ประสบ อันตราย วัน ล ะ ๓ ๐ ๐ บาท วัน ละ ๓ ๐ ๐ บาท วัน ล ะ ๓ ๐ ๐ บาท - ไม่นอนโรงพยาบาล แต่มีใบรับรองแพทย์ ให้หยุดพักรักษาตัว ตั้งแต่ ๓ วันขึ้นไป วัน ล ะ ๒ ๐ ๐ บาท วัน ละ ๒ ๐ ๐ บาท วัน ล ะ ๒ ๐ ๐ บาท - ภายใน ๑ ปี นอนพักและไม่นอนพักใน โรงพยาบาล ไม่ เกิ น ๓ ๐ วัน/ปี ไม่ เกิ น ๓ ๐ วัน/ปี ไม่ เกิ น ๙ ๐ วัน/ปี - ไม่พบแพทย์ (ผู้ป่วยนอก) และมีใบรับรอง แพทย์มาแสดง ครั้งละ ๕๐ บาท (๓ ครั้ง/ปี) ครั้งละ ๕๐ บาท (๓ ครั้ง/ปี) ไม่คุ้มครอง ๒ กรณีทุพพลภาพ รับเงินทดแทนการขาด รายได้ - ได้รับเงินทดแทนการขาดรายได้รายเดือน ขึ้นอยู่กับระยะเวลาการ จ่ายเงินสมทบ - จ่ายเงินสมทบ ๖ เดือน ใน ๑๐ เดือน ก่อนทุพพลภาพ ได้รับ ๕๐๐ บาท/เดือน - จ่ายเงินสมทบ ๑๒ เดือน ใน ๒๐ เดือน ก่อนทุพพลภาพ ได้รับ ๖๕๐ บาท/เดือน - จ่ายเงินสมทบ ๒๔ เดือน ใน ๔๐ เดือน ก่อนทุพพลภาพ ได้รับ ๘๐๐ บาท/เดือน - จ่ายเงินสมทบ ๓๖ เดือน ใน ๖๐ เดือน ก่อนทุพพลภาพ ได้รับ ๑๐๐ บาท/เดือน ๕๐๐-๑,๐๐๐ บาท/เดือน ๕๐๐-๑,๐๐๐ บาท/เดือน ๕๐๐-๑,๐๐๐ บาท/เดือน - ระยะเวลาการรับเงินทดแทน ๑๕ ปี ๑๕ ปี ตลอดชีวิต - ได้รับเงินค่าทำศพ (เสียชีวิตระหว่างรับเงินทดแทน) ๒๕,๐๐๐ บาท ๒๕,๐๐๐ บาท ๕๐,๐๐๐ บาท ๓. กรณีตาย ได้รับเงินค่าทำศพ - ได้รับเงินค่าทำศพ (โดยผู้จัดการศพ) - จ่ายเงินสมทบแล้ว ๖ เดือน ใน ๑๒ เดือน ก่อนเดือนที่ตาย - ยกเว้น กรณีอุบัติเหตุ มีการ จ่ายเงินสมทบ ๑ ใน ๖ เดือน ก่อนเดือนที่ตาย มีสิทธิได้รับ เงินค่าทำศพ ๒๕,๐๐๐ บาท ๒๕,๐๐๐ บาท ๕๐,๐๐๐ บาท - ได้รับเงินสงเคราะห์กรณีตาย (เมื่อจ่ายเงิน สมทบมาแล้ว ๖๐ เดือนก่อนเดือนที่ตาย) รับเพิ่ม ๘,๐๐๐ บาท รับเพิ่ม ๘,๐๐๐ บาท ไม่คุ้มครอง

๑๙ ๔. กรณีชราภาพ ได้รับเงินก้อนพร้อมดอกผล - ได้รับสิทธิบำเหน็จชราภาพ (ตามจำนวน งวดที่จ่ายเงินสมท บพร้อมผลประโยชน์ ตอบแทน) - เมื่ออายุ ๖๐ ปีบริบูรณ์ และสิ้นสุดความเป็น ผู้ประกันตน ไม่คุ้มครอง ๕๐ บาท/ เดือน ๑ ๕ ๐ บ าท / เดือน - รับเงินบำเหน็จเพิ่ม (เมื่อจ่ายเงินสมทบ ตั้งแต่ ๑๘๐ เดือนขึ้นไป ไม่คุ้มครอง ไม่คุ้มครอง รับเพิ่ม ๑๐,๐๐๐ บาท - สามารถฝากเงินออมเพิ่มได้ไม่เกินเดือนละ ๑,๐๐๐ บาท ไม่คุ้มครอง ออมเพิ่มได้ ๑,๐๐๐ บาท ออมเพิ่มได้ ๑,๐๐๐ บาท ๕. กรณีสงเคราะห์บุตร ได้รับเงินรายเดือน - ได้รับเงินสงเคราะห์บุตรรายเดือนตั้งแต่ แรกเกิดจนถึง ๖ ปีบริบูรณ์ คราวละไม่เกิน ๒ คน - จ่ายเงิน สม ท บ แล้ ว ๒ ๔ เดือน ใน ๓๖ เดือน - ขณะรับเงินสงเคราะห์บุตร ต้องส่งเงินสมทบทุกเดือน ไม่คุ้มครอง ไม่คุ้มครอง ๒๐๐ บาท/ คน/เดือน หมายเหตุ : การกำหนดสิทธิประโยชน์เป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการเกิดสิทธิ ที่มา : แผ่นภาพประชาสัมพันธ์ของสำนักงานประกันสังคม, ๒๕๖๕ (๘) การกำหนดรูปแบบของการประกันสังคมเป็นโครงการ (Scheme) ใหม่ จะต้องคำนึงถึง ผลกระทบต่อโครงการเดิม และป้องกันการเข้าถึงสิทธิโดยไม่ชอบ (Adverse Selection) ที่อาจเกิดขึ้นได้ ๒.๖.๒ ผลกระทบจากโรคระบาดโควิด 19 กับผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ สำนักงานประกันสังคม ในการประชุมคณะอนุกรรมาธิการด้านการประกันสังคม ในคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ครั้งที่ ๑๒/๒๕๖๕ วันศุกร์ที่ ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๖๕ มีการ อภิปรายว่า ในช่วงที่ภาครัฐมีการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา ๒๐๑๙ (COVID-19) (โรคระบาดโควิด 19) ส่งผลให้มีผู้ประกันตนตามมาตรา ๔๐ เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ จำนวนประมาณ ๑๐.๘ ล้านราย (ข้อมูล ณ วันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๖๕) อย่างไรก็ตาม ในจำนวนดังกล่าว มีผู้ประกันตนส่งเงินสมทบต่อเนื่องเพียงประมาณ ๒.๑ ล้านราย๖ ดังนั้น เมื่อรวมกับจำนวนผู้ประกันตน มาตรา ๓๓ และตามมาตรา ๓๙ แล้ว สรุปภาพรวมว่า ประเทศไทยมีประชากรประมาณ ๖๘ ล้านคน จะมีผู้ประกันตนที่ส่งเงินสมทบประมาณ ๑๖.๑ ล้านคน คิดเป็นร้อยละ ๒๓.๗ นั้นคือข้อสรุปว่า การประกันสังคมของประเทศไทยนับแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ที่นำระบบประกันสังคมมาดำเนินการถึง พ.ศ. ๒๕๖๕ เป็นเวลา ๓๒ ปี การประกันสังคมขยายความคุ้มครองให้แก่ประชากรได้เพียงร้อยละ ๒๓.๗ ทั้งที่ทุกรัฐบาลและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติทุกฉบับได้กำหนดทิศทางและนโยบายให้ขยาย ความคุ้มครองด้านประกันสังคมและการเชื่อมโยงระบบสวัสดิการสังคมตามทฤษฎีตาข่ายของ ความปลอดภัย (Social Safety Net) เสมอมา แต่ก็ยังไม่สามารถขยายความคุ้มครองและการพัฒนา ระบบประกันสังคมให้ประชาชนโดยการส่งเงินสมทบร่วมกับภาครัฐในการดูแลสิทธิประโยชน์ เป็นหลักประกันชีวิตให้ตนเองให้มากขึ้นได้ การเข้าสู่ระบบประกันสังคมเป็นตัวชี้วัดหนึ่งของเศรษฐกิจ ๖ เอกสารประกอบการประชุมของสำนักงานประกันสังคม ในการประชุมคณะอนุกรรมาธิการ ด้านการประกันสังคม ในคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา ครั้งที่ ๑๒/๒๕๖๕ วันศุกร์ที่ ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๖๕.

๒๐ ของชาติและประชาชนว่ามีรายได้และมีพฤติกรรมทางสังคมเชิงบวก คือ ยินดีรับสิทธิมากกว่าการรับ การสงเคราะห์ยินดีมีส่วนร่วมสาธารณะมากกว่าการรอความช่วยเหลือแบบให้เปล่าจากรัฐ (ประชานิยม) ดังนั้น การประกันสังคมจึงเป็นตัวชี้วัดหนึ่งของการก้าวสู่การเป็นประเทศที่พัฒนา และเกิดคำกล่าวทาง รัฐประศาสนศาสตร์ว่า “การประกันสังคม คือ บารมีของรัฐ” ๒.๖.๓ สัดส่วนของผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ต่อประชากร ในภาพรวมปริมาณประชากรของประเทศประมาณ ๖๘ ล้านคน เป็นผู้อยู่ในวัยทำงาน ประมาณ ๓๘ ล้านคน ได้เข้าสู่ระบบการประกันสังคมในปี พ.ศ. ๒๕๖๕ ดังนี้ ตารางที่ ๓ : แสดงจำนวนผู้ประกันตน จำแนกตามมาตรา ๓๓ มาตรา ๓๙ และมาตรา ๔๐ (ณ เดือนสิงหาคม ๒๕๖๕) ที่มา : เว็บไซต์สำนักงานประกันสังคม, (คลังความรู้) https://www.sso.go.th/wpr/ (สืบค้นเมื่อวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๖๕)) กำลังแรงงาน ๓๘ ล้านคน ในช่วงที่สำนักงานประกันสังคมเยียวยาด้วยสิทธิประโยชน์กรณี ว่างงาน มีจำนวนผู้ประกันตนถึง ๒๓.๙ ล้านคนเศษ คิดเป็นร้อยละ ๖๒.๙ นับว่ามีจำนวนผู้ประกันตนเกิน กว่าครึ่งหนึ่งของกำลังแรงงานของประเทศ และเป็นร้อยละ ๓๕.๑ ของประชากรทั้งประเทศ แต่เมื่อ การระบาดของโรคโควิด 19 ทุเลาลงแล้ว วาระของการเยียวยาผู้ประกันตนต่อกรณีโรคระบาดได้จบสิ้นลง การส่งเงินสมทบต่อเนื่องเพื่อให้เกิดสิทธิการเป็นผู้ประกันตนภาคสมัครใจมาตรา ๔๐ ลดลงเหลือเพียง ๒.๑ ล้านคนเท่านั้น คิดเป็นจำนวนผู้ประกันตนจากประชากรทั่วประเทศได้ประมาณร้อยละ ๑.๔ จึงเป็นเหตุผลที่รัฐจะต้องพยายามให้ผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ คงอยู่และส่งเงินสมทบมิให้ขาดสิทธิการรับ สิทธิประโยชน์ด้วยการส่งเงินและมีการสะสมเงินออมต่อเนื่องไว้ดูแลตนเองได้เมื่อเข้าสู่สังคมสูงวัย อนึ่ง ผู้ประกันตนตามมาตรา ๔๐ นั้น แม้ไม่ได้ส่งเงินสมทบ การเป็นผู้ประกันตนก็ยัง ครองสิทธิอยู่ได้ตลอดไป แต่ไม่สามารถรับสิทธิประโยชน์ทดแทนใด ๆ ได้ ถ้าการส่งเงินสมทบไม่อยู่ใน กรอบเงื่อนไขของแต่ละสิทธิประโยชน์ ซึ่งการขาดจากฐานะของผู้ประกันตน มาตรา ๔๐ มีเพียง ๒ กรณี คือ การลาออกหรือตายเท่านั้น ดังนั้น จำนวนผู้ประกันตนมาตรา ๔๐ ที่คงสิทธิอยู่แต่ไม่ส่งเงิน สมทบ จึงเป็นจำนวนผู้ประกันตนลวงที่เสมือนว่ามีผู้ประกันตนมากขึ้น แต่ไม่มีผลกับการขยายความ คุ้มครองด้านการประกันสังคมในการให้ความคุ้มครองหรือมีการจัดการที่พัฒนาขึ้นแต่อย่างใด ผู้ประกันตน จำนวน/คน มาตรา ๓๓ ๑๑,๓๙๗,๒๙๕ มาตรา ๓๙ ๑,๙๐๑,๙๗๓ มาตรา ๔๐ ๑๐,๗๙๖,๐๔๕ รวม ๒๓,๘๔๒,๕๑๑ ในระบบ (Formal Sector) นอกระบบ (Informal Sector)

๒๑ ๒.๗ กฎหมายประกันสังคมกับข้อแนะนำของ ILO ในช่วงแรกของการร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งสำนักงานประกันสังคมนั้น องค์การแรงงานระหว่าง ประเทศ ได้สนับสนุนโดยส่งผู้เชี่ยวชาญด้านการประกันสังคม มาช่วยแนะนำวางหลักการและความรู้ ในด้านทฤษฎีระบบการประกันสังคม เป็นรากฐานในการกำหนดเจตนารมณ์ของกฎหมายเฉพาะกรณี เจ็บป่วย มีหลักการและเหตุผลที่ทำให้ประเทศไทยเลือกระบบเหมาจ่าย (Capitation) เป็นระบบหลัก ในการจ่ายค่าบริการทางการแพทย์การจัดทำกฎหมายจึงประกอบด้วยประโยชน์ทดแทนในมาตรฐาน ขั้นต่ำของอนุสัญญา ๑๐๒ ทั้ง ๙ ประการ ที่ปรากฏการคุ้มครองในสองพระราชบัญญัติ คือ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ กับพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๓๗ ดังนี้ ตารางที่ ๔ : แสดงสิทธิประโยชน์ขั้นพื้นฐานของการประกันสังคมจากอนุสัญญา ๑๐๒ ของ ILO และสิทธิประโยชน์ตาม พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ และ พ.ร.บ. เงินทดแทน พ.ศ. ๒๕๓๗ สิทธิขั้นพื้นฐานตาม C 102 : องค์การแรงานระหว่างประเทศ พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ พ.ร.บ. เงินทดแทน พ.ศ. ๒๔๓๗ (เนื่องจากการทำงาน) ๑. กรณีทางการแพทย์ (Medical Care) มาตรา ๖๓ - ประโยชน์ทดแทน ในกรณีประสบอันตราย หรือเจ็บป่วยอันมิใช่เนื่องจาก การทำงาน มาตรา ๑๓ - นายจ้างจ่ายค่ารักษาพยาบาล เท่าที่จ่ายจริงตามความจำเป็น ๒. กรณีเจ็บป่วย (Sickness Benefit) มาตรา ๖๓ - ประโยชน์ทดแทน ในกรณีประสบอันตราย หรือเจ็บป่วยอันมิใช่เนื่องจาก การทำงาน มาตรา ๑๓ - นายจ้างจ่ายค่ารักษาพยาบาล เท่าที่จ่ายจริงตามความจำเป็น มาตรา ๑๕ - การฟื้นฟูสมรรถภาพในการ ทำงานภายหลังการประสบ อันตรายหรือเจ็บป่วยจากการ ทำงาน มาตรา ๑๘ - จ่ายค่าทดแทนรายเดือน ให้แก่ลูกจ้างในกรณีประสบ อันตรายหรือเจ็บป่วยจากการ ทำงาน ๓. กรณีว่างงาน (Unemployment Benefit) มาตรา ๗๘ - สิทธิได้รับประโยชน์ทดแทน ในกรณีว่างงาน

๒๒ ๔. กรณีชราภาพ (Old-age Benefit) มาตรา ๗๖ และมาตรา ๗๗ - สิทธิได้รับประโยชน์ทดแทน ในกรณีชราภาพ ๕. กรณีสงเคราะห์ครอบครัว (Family Benefit) มาตรา ๗๓ - กรณีเสียชีวิต (๑) เงินค่าทำศพ (๒) เงินสงเคราะห์ มาตรา ๑๖ - นายจ้างจ่ายค่าทำศพของ ลูกจ้างเป็นจำนวนหนึ่งร้อยเท่าของ อัตราสูงสุดของค่าจ้างขั้นต่ำรายวัน ๖. กรณีคลอดบุตร (Maternity Benefit) มาตรา ๖๖ - ประโยชน์ทดแทนในกรณี คลอดบุตร ๗. กรณีทุพพลภาพ (Invalidity Benefit) มาตรา ๗๐ - ประโยชน์ทดแทนในกรณี ทุพพลภาพ มาตรา ๑๓ - นายจ้างจ่ายค่ารักษาพยาบาล เท่าที่จ่ายจริงตามความจำเป็น มาตรา ๑๕ - การฟื้นฟูสมรรถภาพในการ ทำงานภายหลังการประสบ อันตรายหรือเจ็บป่วย ๘. กรณีประโยชน์ทดแทน แก่ทายาท (Survivors Benefit) มาตรา ๗๓ - กรณีเสียชีวิต (๑) เงินค่าทำศพ (๒) เงินสงเคราะห์ มาตรา ๑๖ - นายจ้างจ่ายค่าทำศพของ ลูกจ้างเป็นจำนวนหนึ่งร้อยเท่าของ อัตราสูงสุดของค่าจ้างขั้นต่ำรายวัน มาตรา ๑๘ - จ่ายค่าทดแทนรายเดือนให้แก่ ทายาท ในกรณีลูกจ้างสูญหาย ๙. กรณีประสบอันตรายหรือ เจ็บป่วยจากการทำงาน (employment injury Benefit) มาตรา ๑๓ - นายจ้างจ่ายค่ารักษาพยาบาล เท่าที่จ่ายจริงตามความจำเป็น ๒.๘ ผู้ประกันตนภาคสมัครใจในต่างประเทศ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (Thailand Development Research Institute : TDRI) ได้รายงานโครงการออกแบบระบบการประกันสังคมที่รองรับการเปลี่ยนแปลงของรูปแบบ การทำงานในอนาคต เพื่อเสนอต่อกองยุทธศาสตร์การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์และสังคม สำนักงาน พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (TDRI,2564) ถึงรูปแบบการประกันสังคมและผลิตภัณฑ์ใหม่ ๆ เพื่อตอบรับความต้องการของประชาชน โดยเสนอว่ารูปแบบใหม่นั้นจะต้องแก้ไขข้อจำกัดต่าง ๆ ที่มีอยู่

๒๓ พร้อมสร้างแรงจูงใจให้เกิดความต้องการเข้าสู่ระบบการประกันสังคมด้วย ตัวอย่างของประเทศที่รายงาน ฉบับนี้นำมาศึกษาได้แก่ ๒.๘.๑ ประเทศฟินแลนด์ การประกอบอาชีพอิสระแบบผู้ประกอบการรายย่อย (Light entrepreneurship) ในฟินแลนด์นั้นผู้ที่ต้องการประกอบอาชีพอิสระสามารถเริ่มธุรกิจได้โดยการจดทะเบียนธุรกิจเป็น นิติบุคคล ซึ่งการประกอบธุรกิจในรูปแบบนิติบุคคลจะมีต้นทุนในการติดต่อกับราชการ ต้องมีภาระด้าน เอกสาร หากไม่ต้องการจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลก็สามารถประกอบอาชีพอิสระนอกจากการจดทะเบียน ธุรกิจด้วยการเป็นผู้ประกอบการขนาดเล็ก (Light entrepreneurship) ของตนเอง แต่ไปใช้บริการ อยู่ใต้ร่มของบริษัทที่รับจัดการด้านธุรการ (umbrella company) ที่ให้บริการต่าง ๆ เช่น การทำบัญชี การเสียภาษี ส่งใบแจ้งหนี้ เป็นต้น (Contractor Taxation, 2019) นอกจากนั้นอาจเป็นตัวกลางในการ ประกอบธุรกิจซื้อขาย โดยบริษัทจะดำเนินการส่งใบแจ้งหนี้ให้กับลูกค้าแทนผู้ประกอบอาชีพอิสระ โดยลูกค้าจะจ่ายเงินให้บริษัท ทั้งนี้ หลังจากหักภาษีค่าบริการและเงินสมทบเข้าระบบประกันสังคมแล้ว ผู้ประกอบอาชีพอิสระก็จะได้รับเงินค่าสินค้าพร้อมกับการเป็นผู้ประกันตนในระบบประกันสังคม ซึ่งเป็น การลดภาระและลดต้นทุนด้านเอกสาร การประกอบการก็ง่ายขึ้น แต่ก็มีข้อด้อย คือ หากผู้ประกอบอาชีพ อิสระจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลเองจะได้รับการลดหย่อนภาษี และนโยบายช่วยเหลือธุรกิจจากรัฐบาล (Just Landed, 2019) ๒.๘.๒ ประเทศเนเธอร์แลนด์ กองทุน bread fund ในประเทศเนเธอร์แลนด์ ในเนเธอร์แลนด์เมื่อลูกจ้างป่วย นายจ้างมีหน้าที่จ่ายค่าจ้างให้กับลูกจ้างเป็นเวลาสูงสุด สองปี ส่วนลูกจ้างที่สัญญาจ้างสิ้นสุดขณะป่วยจะได้รับเงินทดแทนต่อไปจากระบบประกันสังคม (ZW) ถ้ามีนายจ้างก็เป็นผู้ประกันตนภาคบังคับตามกฎหมาย ผู้ประกอบอาชีพอิสระต้องเข้าระบบในภาคสมัครใจ ซึ่งพบว่ามีเพียงร้อยละ ๒๗ เท่านั้นที่สมัครเป็นผู้ประกันตนสำหรับเงินทดแทนรายได้กรณีเจ็บป่วย เนื่องจากมีการส่งเงินสมทบที่ค่อนข้างสูง (European Social Policy Network, 2018) ในช่วงไม่กี่ปีให้หลัง มีผลิตภัณฑ์ทางเลือกเกิดขึ้นในเนเธอแลนด์ที่มีชื่อว่า bread fund ซึ่งเป็นการรวมตัวช่วยเหลือกันเองของผู้ประกอบอาชีพอิสระกลุ่มละ ๒๐ ถึง ๕๐ คน ซึ่งผู้ประกอบอาชีพ อิสระสามารถเริ่มตั้งกองทุนได้เอง โดยมีองค์กรของรัฐช่วยสนับสนุนในการจัดตั้งและให้แนวทางในการ ดำเนินงาน สมาชิกของกองทุนจะเลือกระดับสิทธิประโยชน์ที่จะได้รับเมื่อเจ็บป่วย หากต้องการเงิน ทดแทนมาก สมาชิกก็จะต้องจ่ายเงินสมทบรายเดือนมาก สมาชิกแต่ละคนจ่ายเงินสมทบเข้าไปสะสม ในบัญชีเงินทดแทนรายเดือนที่เลือกเอาไว้ เมื่อผู้ประกอบอาชีพอิสระต้องการออกจากกองทุนจะได้รับเงิน ทั้งหมดที่เหลือในบัญชีของตนคืน โดยเฉลี่ยแล้วการประกันความเสี่ยงกรณีเจ็บป่วยด้วย bread fund มีต้นทุนอยู่ที่ ๓๓ ถึง ๑๒๒ ยูโรต่อเดือน (Fink-Jansen, 2004) ซึ่งถูกกว่าประกันสังคมของรัฐหรือ บริษัทเอกชนที่มักจะมีเบี้ยประกันภัยมากกว่า ๒๐๐ ยูโรต่อเดือน bread fund เป็นการสร้างความมั่นคงทางสังคมด้วยหลักการเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุขระหว่าง สมาชิกด้วยกัน กองทุน bread fund ตั้งอยู่บนความเชื่อใจกันระหว่างสมาชิก โดยแต่ละคนได้รู้จักสมาชิก คนอื่น ๆ และทุกคนจะร่วมกันกำหนดแนวทางของกองทุนเอง ดังนั้น ผู้ประกันตนจึงมีแรงจูงใจที่จะเอารัด เอาเปรียบจากระบบบน้อยลง จากงานศึกษา (Fink-Jansen, 2004) พบเหตุผลอื่นที่ผู้ประกอบอาชีพ

๒๔ อิสระเลือกที่จะเข้าร่วมกองทุน bread fund นอกจากด้านต้นทุนไม่สูง ก็คือการได้สร้างเครือข่าย ทางสังคมและการได้รับกำลังใจจากสมาชิกคนอื่น ในปี ค.ศ. ๒๐๑๗ มีผู้ประกอบอาชีพอิสระที่เป็นสมาชิกของกองทุนจำนวน ๑๓,๒๖๖ คน ถึงแม้จะยังเป็นจำนวนไม่มากแต่เป็นจำนวนที่มีการเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็ว และ bread fund ยังเป็นที่ กล่าวถึงของพรรคการเมืองต่าง ๆ ว่าเป็นทางหนึ่งของการขยายความคุ้มครองของระบบการประกันสังคม แก่ผู้ประกอบอาชีพอิสระได้(European Social policy Network,2018) ส่วนแนวทางในการดำเนินงาน สิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วย จะมีให้เลือกเป็นระดับ หากต้องการประโยชน์ทดแทนมากก็ต้องจ่ายสมทบ รายเดือนมาก ๒.๘.๓ ประเทศมาเลเซีย ผู้ประกันตนที่ประกอบอาชีพอิสระในมาเลเซีย ได้รับสิทธิประโยชน์ ๒ กรณี คือ กรณี ทุพพลภาพ และกรณีประสบอุบัติเหตุและเจ็บป่วยจาการทำงาน การเลือกส่งเงินสมทบแบ่งออกเป็น ๔ ระดับ โดยเลือกจากฐานรายได้ จ่ายเงินสมทบสูงจะได้สิทธิประโยชน์สูง เลือกได้ว่าจะส่งเงินสมทบ เป็นรายเดือนหรือรายปี และสามารถขอเปลี่ยนฐานเงินเดือนที่จะคำนวณเงินสมทบได้ปีละ ๑ ครั้ง (SOCSO,2020) ในปี ค.ศ. ๒๐๑๙ มีผู้ประกันตนในระบบนี้เพียง ๔๘,๐๐๐ คน แม้จะมีการปรับเปลี่ยนไป เป็นประกันสังคมภาคบังคับแล้วก็ตาม เหตุผลของการเข้าสู่ระบบน้อย มาจากการขาดการรับรู้ (Free Malaysia to day, 2020) และขาดการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง ในเดือนสิงหาคมของปี ค.ศ. ๒๐๑๙ จึงได้จัดให้มีการปรับให้ผู้ที่ไม่เข้าสู่ระบบประกันสังคมจะต้องเลือกทางเลือกใดทางเลือกหนึ่ง (Grab,2019) เพื่อเข้าระบบ และมีสวัสดิการดูแลตนเอง การปรับปรุงโดยบังคับใช้กฎหมายให้มีการประกันสังคมเพิ่มขึ้นในกลุ่มผู้ประกอบอาชีพ อิสระ จึงเป็นทางเลือกหนึ่งของการขยายความคุ้มครองด้านประกันสังคมของประเทศมาเลเซีย ๒.๘.๔ ประเทศฟิลิปปินส์ สำนักงานประกันสังคมของประเทศฟิลิปปินส์ ใช้ตัวย่อว่า SSS (Social Security System) ในปี๒๐๑๑ ได้ออกโครงการประกันสังคมแก่แรงงานนอกระบบ ชื่อว่า AlkanSSSya (มาจาก สองคำรวมกัน คือ Alkanya (กระปุกออมสิน) กับตัวย่อ SSS) เพื่อช่วยเหลือแรงงานนอกระบบที่ส่วนใหญ่ จะส่งเงินสมทบเข้าระบบประกันสังคมได้ไม่ต่อเนื่อง (Damerau,2015) เนื่องจากมีรายได้น้อย รายได้ ไม่สม่ำเสมอ เช่น แรงงานภาคเกษตร รับจ้าง หาบเร่แผงลอย และมีปัญหาทางธุรการ คือ ความยุ่งยาก ในการเตรียมรายงานการโอนเงินเข้าระบบ SSS (Gonzalez & Manasan, 2002) หลักการโครงการกระปุกออมสินของ SSS เป็นการสร้างระบบการออมเงินวันละนิด เพื่อให้มีเงินมากพอที่จะใช้เป็นเงินสมทบประกันสังคมได้ การขึ้นทะเบียนกับ SSS ต้องแจ้งรายได้ รายเดือนและรายปี เพื่อใช้คำนวณเงินสมบทและสิทธิประโยชน์ อัตราเงินสมทบที่กำหนดคือร้อยละ ๑๑ โดยสหภาพแรงงานนอกระบบและกลุ่มสหกรณ์ไมโคไฟแนนซ์ หรือการร่วมกลุ่มต่าง ๆ อย่างไม่เป็น ทางการ (Imformal Sector Group: ISG) จะช่วยกันสร้างกล่องเงินให้แรงงานนอกระบบออม ช่วยลงทะเบียนจัดส่งเงินสมทบขั้นต่ำเป็นรายเดือน เงินดังกล่าวจะถูกเก็บสะสมไว้ในกล่องตามเดิม ในปี๒๐๑๕ มีผู้เข้าร่วมโครงการจำนวน ๑๒๒,๓๘๗ คน จากสหภาพแรงงานนอกระบบทั่วประเทศ โครงการนี้ได้พัฒนาต่อยอดไปให้สิทธิกับแรงงานที่เป็นลูกจ้างงของหน่วยงานรัฐ อีกด้วย (Damerau, 2015)

๒๕ ๒.๙ การขยายความคุ้มครองของการประกันสังคม องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO,2019 b) ได้สรุปแนวทางในการปฏิบัติการเพื่อขยาย ความคุ้มครองให้แก่แรงงานนอกระบบเป็น ๒ แนวทาง คือ ๑) ขยายสิทธิการประกันสังคมภาคบังคับที่มีอยู่ในกลุ่มบุคคลหรือกลุ่มอาชีพต่าง ๆ ให้เพิ่มขึ้น ๒) สร้างระบบการประกันสังคมรูปแบบใหม่ขึ้นมา เพื่อแรงงานนอกระบบเป็นการเฉพาะ แนวทางแรกที่ขยายความคุ้มครองภาคบังคับ จะเป็นผลให้แรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบ มากยิ่งขึ้น ซึ่งจะถือได้ว่าเป็นวิธีที่มีประสิทธิภาพที่สุด ทั้งในด้านต้นทุนและการจัดการที่สามารถ ตรวจสอบได้สะดวกกว่า เช่น การขยายความคุ้มครองให้เข้าเป็นผู้ประกันตนตามมาตรา ๓๓ ในกลุ่มอาชีพ ที่ได้รับการยกเว้นไว้แต่เดิม คือ ลูกจ้างที่ทำงานบ้าน เพาะปลูก งานประมงชั่วคราว และงานเกษตรกรรม ที่มีวาระการจ้างงานเป็นช่วงเวลา การคุ้มครองรูปแบบใหม่ในรูปแบบของทวิภาคี (สองฝ่าย) เช่น การให้นายจ้างเข้าร่วม การประกันสังคมโดยรัฐบาลช่วยสมทบจูงใจ ดังมีตัวอย่างปรากฏในประเทศจอร์แดน ซึ่งได้รับรางวัล การพัฒนาระบบการประกันสังคมเป็นเลิศในภูมิภาคเอเชีย จากสมาคมประกันสังคมระหว่างประเทศ (International Social Security : ISSA) ๗ ด้วยการนำภาคีนายจ้าง (Employer) เข้าสู่ระบบประกันสังคม ภาคบังคับได้ (ฐิชาลักษณ์ ณรงค์วิทย์, ๒๕๖๔) ในส่วนของการสร้างระบบการประกันสังคมในรูปแบบใหม่ขึ้นมาเพื่อขยายความคุ้มครองแก่ แรงงานนอกระบบนั้น TDRI ได้แบ่งกลุ่มเป็น ๙ ลักษณะ ดังนี้ (TDRI,2564 1-7 – 1-12) กลุ่มที่ ๑ นายจ้างในระบบที่ไม่ประกันตนเอง นายจ้างในระบบที่มิได้ทำสัญญาจ้างตนเองให้มีสถานะเป็นลูกจ้าง ในทางนิตินัยจะ ไม่สามารถเข้าสู่ระบบการประกันสังคมได้ตามกฎหมายกำหนด ในทางปฏิบัติของสำนักงานประกันสังคม ผู้ที่เป็นเครือญาติกับเจ้าของกิจการ จะถูกตรวจสอบความสัมพันธ์ว่าแอบอ้างสิทธิ (Adverse Selection) เพื่อเข้าเป็นผู้ประกันตน เพื่อรับสิทธิประโยชน์แบ่งเบาภาระค่าใช้จ่ายหรือไม่ เช่น การนำญาติที่เจ็บป่วย เรื้อรังรุนแรงเข้าระบบเพื่อใช้สิทธิกรณีการรักษาพยาบาลที่มีค่าใช้จ่ายสูง การขึ้นทะเบียนเป็นผู้ประกันตน เมื่อตั้งครรภ์เพื่อรับสิทธิประโยชน์กรณีคลอดบุตรโดยมิได้มีการทำงานเป็นลูกจ้างจริง (ฐิชาลักษณ์ณรงค์วิทย์, ๒๕๖๔) จากข้อมูลการสำรวจของสหภาพแรงงาน (Labor Force Survey: LFS) ของสำนักงาน สถิติแห่งชาติปี ๒๕๖๒ พบว่า ผู้ตอบคำถามที่มีสถานะเป็นนายจ้างในระบบแต่ไม่ได้อยู่ในระบบ ประกันสังคมและไม่แจ้งว่ามีฐานะเป็นลูกจ้างด้วย รวมทั้งไม่อยู่ในระบบอื่นใดเลยมีมากถึงร้อยละ ๘๔ กลุ่มที่ ๒ ลูกจ้างที่มีสัญญาจ้างงานถาวรแต่ให้ทำงานเป็นครั้งคราว ลูกจ้างกลุ่มนี้ทำงานให้กับนายจ้างที่ขึ้นทะเบียนกับประกันสังคม แต่ไม่มีฐานะเป็น ลูกจ้าง ด้วยมีการเรียกทำงานตามจำเป็น เป็นครั้งคราว (On Call) ไม่สม่ำเสมอ (Non Fixed Schedule) ไม่มีกำหนดชั่วโมงและกำหนดเวลาการทำงานในแต่ละสัปดาห์ที่แน่นอน (Zero-hour Contract) ๗ สมาคมประกันสังคมระหว่างประเทศ (ISSA) ก่อตั้งขึ้นในปี ค.ศ. ๒๔๗๐ ภายใต้การอุปถัมภ์ ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ ปัจจุบันมีสถาบันสมาชิกกว่า ๓๒๐ แห่ง จากกว่า ๑๖๐ ประเทศ มีหน้าที่สำคัญในการพัฒนาระบบการประกันสังคมของประเทศสมาชิก ให้มีการพัฒนาต่อเนื่อง (Dynamic Development).

๒๖ แต่มีสัญญาผูกพันในการทำงาน ลูกจ้างกลุ่มนี้จึงทำงานกึ่งอิสระ ไม่มีคุณลักษณะของการเป็นลูกจ้างที่เข้า ระบบการประกันสังคมได้ กลุ่มที่ ๓ ลูกจ้างในสัญญาการรับเหมาช่วง (Sub-Contract) การออกแบบให้ลูกจ้างรับเหมาช่วงในปัจจุบัน มีความนิยมที่จะรับจ้างเป็น รายโครงการในช่วงเวลาและราคาเหมารวมทั้งหมด มีขอบข่ายการทำงานชัดเจนและมีรูปแบบการทำงาน เช่นพนักงานประจำ นิยมเพิ่มมากขึ้นในกลุ่มธุรกิจใหม่ (Start up) วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) เพื่อลดต้นทุนและการปฏิบัติตามกฎหมายแรงงานตลอดจนสวัสดิการอื่น ๆ เป็นความผูกพันใน ลักษณะของการจ้างทำของ ระหว่างบริษัทผู้ว่าจ้างกับผู้รับจ้างที่ทำสัญญากับผู้รับจ้างมาทำงานเช่น พนักงานประจำ รับค่าจ้างตามสัญญาที่กำหนด แต่ไม่ได้รับการคุ้มครองจากการประกันสังคมภาคบังคับ (มาตรา ๓๓) และสิทธิคุ้มครองตามกฎหมายแรงงาน ทางนิตินัยถือว่าเป็นคู่สัญญามิใช่นายจ้างลูกจ้าง เมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้นจึงเป็นคดีแพ่งมิใช่คดีแรงงาน ในส่วนของการจ้างงานลักษณะนี้ มีแนวปฏิบัติในการวินิจฉัยเพื่อคุ้มครองแรงงานที่มิได้ ขึ้นทะเบียนในระบบประกันสังคม โดยวินิจฉัยให้ผู้ว่าจ้างที่จ้างผู้รับจ้างที่ปฏิบัติงานเช่นเดียวกับพนักงาน ประจำ ต้องรับผิดชอบดูแลเมื่อมีเหตุทำให้ลูกจ้างประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยเนื่องจากการทำงาน ตามนัยแห่งมาตรา ๕ ของพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ. ๒๕๓๗ ซึ่งมีนัยของการที่ลูกจ้างได้รับอันตราย แก่กายหรือผลกระทบแก่จิตใจหรือถึงแก่ความตายใน ๓ กรณี คือ ๑) เนื่องจากการทำงานให้นายจ้าง ๒) ป้องกันรักษาผลประโยชน์ของนายจ้าง ๓) ปฏิบัติตามคำสั่งของนายจ้าง นอกจากนั้น หลักการวินิจฉัยของฝ่ายตุลาการ การจ้างงานนับเป็นสัญญาต่างตอบแทน ให้ประโยชน์ซึ่งกันและกันเป็นกรณีปกติ (Common Interest) โดยนายจ้างให้สิทธิในการทำงาน (Right at Work) ซึ่งเป็นหนึ่งในสิทธิมนุษยชนแก่ลูกจ้าง ทำให้ลูกจ้างมีความมั่นคงทางเศรษฐกิจและ การดำรงชีวิต ส่วนนายจ้างก็จะได้รับประโยชน์จากการทำงานของลูกจ้างในการประกอบกิจการ อย่างไรก็ตาม การคุ้มครองนี้ก็ยังน้อยกว่าสิทธิของการเป็นผู้ประกันตนตามมาตรา ๓๓ ของพนักงานประจำที่มีสิทธิเข้าระบบการประกันสังคม กลุ่มที่ ๔ กลุ่มนายจ้างและลูกจ้าง ที่ไม่ได้ขึ้นทะเบียนกับการประกันสังคมในประเทศไทย ได้แก่กลุ่มที่มีสิทธิขึ้นทะเบียนตามกฎหมาย แต่ละเลยหรือขาดความรู้ความเข้าใจ เป็นผู้ประกอบการรายย่อย (Micro-enterprise) เช่น ธุรกิจในครอบครัว ธุรกิจแบบใหม่ (Start-up) เพิ่งเริ่มกิจการ มีคนทำงานไม่มาก แม้ว่าระบบประกันสังคมของประเทศไทยจะขยายความคุ้มครองไปถึง กรณีที่มีลูกจ้าง ๑ คนแล้วก็ตาม แต่การติดตามให้บุคคลกลุ่มนี้ปฏิบัติตามกฎหมายยังไม่ครบถ้วน กลุ่มที่ ๕ กลุ่มลูกจ้างของบริษัทต่างประเทศ ที่ไม่มีสถานประกอบการในประเทศไทย การจ้างงานในประเทศของบริษัทที่มีฐานลูกค้าอยู่ในประเทศต่าง ๆ มีการจ้างให้ทำงาน ให้เกิดผลประกอบการทั้งภายในประเทศและต่างประเทศ แต่สถานประกอบการกลุ่มนี้มีข้อจำกัดที่มิได้ จัดเป็นนิติบุคคลในประเทศไทย และไม่มีการตั้งบริษัทลูก มีการจ้างงานเป็นอิสระ ลูกจ้างกลุ่มนี้จึงไม่ได้อยู่ ในการคุ้มครองของกฎหมายแรงงานไทย ซึ่งรวมถึงการไม่ได้รับสิทธิการเข้าระบบการประกันสังคมด้วย

๒๗ กลุ่มที่ ๖ กลุ่มคนทำงานดิจิทัลภายใต้บริษัทแพลตฟอร์ม แพลตฟอร์มแรงงานดิจิทัล (Digital Labour Platform) มี ๒ แบบ คือ ๑) งานที่ทำที่ใดก็ได้ (Cloud Work) เช่น Line Man, Grab Car เป็นต้น ๒) งานที่ทำในสถานที่ที่กำหนด (Gig Work) (วรรณวิภางค์ มานะโชติพงษ์, ธร ปิติดล และพงศ์พลิน ยิ่งชนม์เจริญ, ๒๕๖๒, อ้างจาก สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, ๒๕๖๔) ตัวอย่างของกลุ่มคนทำงานกลุ่มนี้ เช่น Google, Facebook, Netfix ฯลฯ ซึ่งบางกรณี ทำงานในประเทศไทยเพื่อกลุ่มลูกค้าต่างประเทศ จึงไม่อยู่ในความคุ้มครองด้านการทำงานและ กฎหมายไทย ภาพที่ ๔ : ลักษณะของแพลตฟอร์มแรงงานดิจิทัล ที่มา : วรรณวิภางค์ มานะโชติพงษ์, ธร ปิติดล และพงศ์พลิน ยิ่งชนม์เจริญ, ๒๕๖๒, อ้างจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, ๒๕๖๔ ในประเด็นของการให้ความคุ้มครองและสวัสดิการแก่แรงงาน จริงอยู่ว่าแพลตฟอร์มอย่าง Grab Car หรือ Line Man อาจมีการให้สิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ทั้งในด้านประกันและสมนาคุณที่บริษัท เป็นคนจัดสรรให้แต่มักไม่สามารถเข้าถึงได้ทุกคนและมักจะถูกจำกัดการเข้าถึงด้วยเงื่อนไขระดับชั้น (tier) ดังเช่นกรณีของ Grab ซึ่งหากคนขับต้องการได้รับประกันอุบัติเหตุที่บริษัทเป็นคนออก จะต้องขับจนมี รายได้สูงถึงระดับ “ฮีโร่” ประมาณ ๔๐,๐๐๐ บาทต่อเดือนหรือ ๓๐๐ รอบต่อเดือน ซ้ำยังต้องรักษายอด ให้ถึงทุกเดือนเพื่อคงสิทธิประโยชน์ ซึ่งเกณฑ์การได้รับสิทธิประโยชน์ถือว่ามีผู้ที่สมควรได้รับการคุ้มครอง แต่ไม่ได้รับการคุ้มครอง (exclusion error) สูงมากหากเทียบกับประกันอุบัติเหตุของประกันสังคม ซ้ำร้าย ในกรณีเกิดอุบัติเหตุเสียชีวิต “บริษัทก็ไม่ได้จ่ายค่าชดเชยใด ๆ เพราะก่อนทำงานจะต้องคลิกยอมรับ ข้อตกลงและเงื่อนไขยาวเป็นหมื่นคำ” (อรรคณัฐ วันทนะสมบัติ,อ้างจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนา

๒๘ ประเทศไทย, ๒๕๖๔) การที่บริษัทแพลตฟอร์มเหล่านี้มีการจัดเก็บข้อมูลที่ดี และมีรายละเอียดเป็น จำนวนมาก จึงเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญในการที่รัฐจะขยายความครอบคลุมของการคุ้มครองไปยังแรงงาน ภายใต้แพลตฟอร์ม และการขยายความคุ้มครองนี้ต้องเป็นนโยบายที่ร่วมกับกระทรวงการต่างประเทศ ที่อาจต้องทำข้อตกลง (MOU) ร่วมกันให้คนงานนอกระบบกลุ่มนี้ ได้รับความคุ้มครองที่ไม่ต่ำกว่ากฎหมาย แรงงานและประกันสังคมของประเทศไทย กลุ่มที่ ๗ ลูกจ้างกึ่งอิสระนอกแพลตฟอร์ม เป็นกลุ่มคนทำงานรูปแบบเดิมที่มีสถานะกึ่งการรับจ้างอิสระกับลูกจ้างในระบบ เช่น กลุ่มรับงานไปทำที่บ้านหรือแรงงานตามที่สั่ง (On Call) ที่มิได้ทำสัญญาผูกมัดในการจ้างงานกับบริษัทใด กลุ่มนี้ขาดการจัดเก็บข้อมูลอย่างเป็นระบบ การขยายความคุ้มครองทางสังคมจำเป็นไปได้ยกกว่ากลุ่มอื่น ๆ กลุ่มที่ ๘ ผู้ประกอบการที่ไม่มีลูกจ้าง การประกอบการเพียงคนเดียว ในอาชีพรูปแบบใหม่ เช่น การขายรายย่อยผ่านระบบ ออนไลน์ หรือเป็นนักพัฒนาแอฟพลิเคชันตามวิสัยทัศน์และแรงบันดาลใจของตนเอง เป็นงานที่ไม่มี ผู้ว่าจ้าง แต่มีผลงานเป็นรายได้ คนทำงานจะมีลักษณะเป็นผู้รับบริโภคสุดท้าย (Final Consumer) มิใช่ ผู้ว่าจ้าง (Client) เป็นคนทำงานเลี้ยงชีพอิสระที่ไม่มีฐานะนายจ้างและลูกจ้าง กลุ่มที่ ๙ ผู้มีอาชีพรับจ้างอิสระ การรับจ้างอิสระ (Freelance) มีอำนาจการตัดสินใจอิสระในการทำสัญญาจ้างงาน หรือการบอกกล่าวจ้างงานจากผู้ว่าจ้างตามข้อสัญญาที่ตกลงกัน ยอมรับกฎเกณฑ์และต่อรองซึ่งกันและกัน เช่น ค่าจ้าง สวัสดิการ ระบบการทำงาน ช่วงเวลา เป็นต้น มีรายได้ไม่แน่นอนและไม่สม่ำเสมอและอาจ ไม่ต่อเนื่อง การจัดระบบการประกันสังคมกลุ่มนี้ ซึ่งเป็นกลุ่มแรงงานนอกระบบมีอิสระโดยแท้จริง จึงมีกลไกที่สามารถจัดได้ในระบบประกันสังคมภาคสมัครใจเช่นเกี่ยวกับกลุ่มที่ ๘ ๒.๑๐ สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ(สปสช.) เป็นองค์กรของรัฐตามพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๕ มี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขเป็นประธานกรรมการ โดย สปสช. ทำหน้าที่เป็นสำนักงานเลขานุการ คณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ มีพื้นฐานแนวคิดมาจากสิทธิประโยชน์กรณีเจ็บป่วยของระบบ ประกันสังคม (Social Security System) แต่ไม่มีการเก็บเงินสมทบ (Non Contributory System) จึงมีลักษณ ะเป็นโครงการสวัสดิการสังคมแบบให้การสงเคราะห์ (Social Welfare) ใช้จ่าย ค่ารักษาพยาบาลและการสาธารณสุขด้วยเงินงบประมาณจากรัฐ เพื่อดูแลประชาชนผู้ที่มิได้เป็นข้าราชการ และไม่ได้เป็นผู้ประกันตนในระบบประกันสังคม เรียกขานการใช้สิทธิโครงการนี้ว่า “สิทธิบัตรทอง” การประกันสุขภาพถ้วนหน้า (Universal Health Coverage) เป็นเป้าหมายที่สมาชิกองค์การ สหประชาชาติได้ตกลงกันที่จะพยายามให้ประชากรโลกมีสุขภาพดีถ้วนหน้า ปี ค.ศ. ๒๐๓๐ (พ.ศ. ๒๕๗๓) เป็นปีเป้าหมายให้ประชากรโลกได้รับการบริการสุขภาพที่เข้าถึงและเป็นธรรม มีคุณภาพเพียงพอ ที่ทำให้มีสุขภาพดีขึ้นโดยไม่ได้รับความทุกข์ยากเดือดร้อนทางการเงิน เนื่องจากไปรับบริการสุขภาพ (htpp://www.who.int2tealth_finacing/Universal Coverage definition/en/)

๒๙ ส่วนองค์การอนามัยโลก (World Health Organization (WHO) ระบุว่า การประกันสุขภาพ ถ้วนหน้านั้นจะต้องประกอบด้วยปัจจัย ๓ ประการ คือ (เชิดชู สมสวัสดิ์ อริยศรีวัฒนา, ๒๕๖๐, ๒๗-๒๘) ๑) ความเป็นธรรมในการเข้าถึงบริการ Equity in access to health services. คือ การช่วย คนจนให้เข้าถึงหรือรับบริการได้โดยไม่ต้องเสียเงินจ่ายค่าบริการที่โรงพยาบาลเรียกเก็บจากการไปใช้ บริการนั้น ส่วนคนที่ไม่จนก็อาจจะต้องร่วมจ่ายเงินของต้นเองบ้าง เพราะไม่มีความลำบากในการจ่าย บริการเพื่อสุขภาพของตน เพื่อจะให้คนจนและคนไม่จนได้รับการบริการสาธารณสุขที่มีคุณภาพและได้ มาตรฐานเช่นเดียวกัน งบประมาณรัฐเพื่อการดำเนินโครงการบัตรทองเพิ่มขึ้นโดยตลอด ในขณะที่จำนวนผู้มีสิทธิ รักษาพยาบาลด้วยบัตรทองลดลงในช่วงปี ๒๕๖๑ – ๒๕๖๔ ในปี ๒๕๖๕ เป็นปีแรกที่รัฐบาลได้ลดอัตรา เหมาจ่ายรายหัวและงบประมาณในภาพรวมลดลงเล็กน้อย ดังแสดงในตาราง ตาราง ๕ : แสดงงบเหมาจ่ายรายหัว/ปี ค่าบุคลากรในงบเหมาจ่ายรายหัว จำนวนผู้ใช้บัตรทอง และงบประมาณเหมาจ่ายโดยรวม ของระบบประกันสุขภาพแห่งชาติ ปี ๒๕๖๑ – ๒๕๖๕ ปี เหมาจ่ายราย หัว/บาท/คน/ปี ค่าบุคลากร สธ. บาท/ปี จำนวนสิทธิ บัตรทอง งบประมาณรวม (ล้านบาท) งบประมาณ + เพิ่มขึ้น/- ลดลง ๒๕๖๑ ๓,๒๘๓.๑๑ - ๔๘.๗๙๗ ๑๗๑,๓๗๓.๖๗๐๓ รวมงบกลางอุดหนุน ๔,๑๘๖.๑๒๗๒ รวม ๑๗๕,๕๕๙.๗๙๗๕ ๒๕๖๒ ๓,๔๓๖.๕๖ - ๔๘.๕๗๕ ๑๘๑,๕๘๔.๐๙ + ร้อยละ ๔.๔๓ ๒๕๖๓ ๓,๖๐๐ ๔๙.๓๑๔.๖๙ ๔๘.๒๖๔ ๑๙๐,๓๖๖.๐๐ + ร้อยละ ๔.๘๓ ๒๕๖๔ ๓,๗๑๙.๒๓ ๑๙๔,๕๐๘.๗๙ ๔๗.๖๔๔ ๑๙๔,๕๐๘.๗๙ + ร้อยละ ๒.๑๗ ๒๕๖๕ ๓,๓๒๙.๒๐ - ๔๗.๕๗๐ ๑๙๘,๘๙๑.๗๙ + ร้อยละ ๒.๒๕ ที่มา : (๑) ข้อมูล พ.ศ. ๒๕๖๑ – ๒๕๖๔ มีที่มาจากบทสรุปผู้บริหาร รายงานประจำปี ของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (๒) ข้อมูล พ.ศ. ๒๕๖๕ มีที่มาจากประกาศคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ เรื่อง หลักเกณฑ์การดำเนินงานและการบริหารจัดการกองทุนหลักประกันสุขภาพ แห่งชาติ สำหรับผู้มีสิทธิหลักประกันสุขภาพ ปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๕ และ หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการรับค่าใช้จ่ายเพื่อบริการสาธารณสุขของ หน่วยบริการ พ.ศ. ๒๕๖๔ และข้อมูลจากเว็บไซต์ สปสช. “งบประมาณกองทุน หลักประกันสุขภาพแห่งชาติปี๒๕๖๕ สิทธิบัตรทอง สิทธิสุขภาพของคนไทยถ้วนหน้า” (สืบค้นวันที่ ๑๗ สิงหาคม ๒๕๖๕), https://www.nhso.go.th/news/3320 ๒) การบริการด้านสุขภาพ (หรือที่ในประเทศไทยเรียกว่าบริการสาธารณสุขนั้น) จะต้องมี คุณภาพเพียงพอที่จะทำให้ผู้ไปรับบริการมีสุขภาพดีขึ้น The quality of health services should be good enough to improve the health of those receiving services.

๓๐ ๓) ประชาชนที่ไปรับบริการสุขภาพ (สาธารณสุข) นั้น ควรได้รับการคุ้มครองไม่ให้เกิดปัญหา ความเสี่ยงต่อความทุกข์ยากลำบากทางการเงิน People should be protected against financialrisk, ensuring that the cost of using services does not put people at risk of financial harm. การที่จะทำให้แต่ละประเทศบรรลุเป้าหมายในการจัดให้มีการประกันสุขภาพถ้วนหน้า จึงต้อง จัดให้มีระบบบริการสาธารณสุข (Health Services) ที่มีคุณภาพและจัดให้มีการประกันสุขภาพ (Health Insurance) เพื่อช่วยจ่ายเงินค่าบริการสาธารณสุขให้แก่สถานบริการสาธารณสุข ตามสัดส่วนที่ระบบ ประกันสุขภาพกำหนดไว้ ทั้งนี้ เพื่อป้องกันการล้มละลายทางการเงินของประชาชน และป้องกันการ ล้มละลายทางการเงินของรัฐบาลที่ให้งบประมาณสนับสนุนการประกันสุขภาพด้วยระบบสงเคราะห์ ให้เปล่า องค์การอนามัยโลกได้พยายามที่จะกระตุ้นให้ทุกประเทศปฏิรูประบบสาธารณสุขโดยมีเป้าหมาย ให้เกิด “หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า” ในทุกประเทศทั่วโลก การประกันสุขภาพถ้วนหน้า หรือ Universal Health Coverage (UCH) สำหรับประชาชนทุกคน จึงเป็นภารกิจของรัฐบาลที่จะต้อง ดำเนินการจัดการเรื่องเงินทุนในการให้บริการทางสุขภาพที่ทำให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชน เพื่อให้ ประชาชนได้รับบริการที่มีคุณภาพ และประชาชนสามารถจ่ายค่าบริการได้โดยไม่เดือดร้อนทางการเงิน การประกันสุขภาพถ้วนหน้าของประเทศไทย บรรลุผลตั้งแต่ปี ๒๕๕๔ เมื่อได้จัดระบบประกัน สุขภาพทั้ง ๓ ระบบ คือระบบสวัสดิการข้าราชการ ประมาณ ๕ ล้านคน ระบบประกันสังคมประมาณ ๑๐ ล้านคน และระบบหลักประกันสุขภาพประมาณ ๔๘ ล้านคน ในขณะนั้นรวมกันเป็นประชากรทั้ง ประเทศประมาณ ๖๓ ล้านคน มีการประกันสุขภาพดูแลทุกคน ๘ และงบประมาณของระบบประกัน สุขภาพแห่งชาติ (เฉพาะบัตรทอง) ได้เพิ่มขึ้นเฉลี่ยประมาณร้อยละ ๓๐ ต่อปี ซึ่งแม้จะเพิ่มงบประมาณแต่ ก็ยังเพิ่มขึ้นไม่ทันกับค่าบริการทางการแพทย์ที่เพิ่มขึ้นในระบบบริการด้านสาธารณสุข นอกจากนั้น เมื่อ ให้บริการสาธารณสุขในระบบบัตรทองนับแต่ พ.ศ. ๒๕๔๕ – ๒๕๕๙ สถานะทางการเงินของหน่วยบริการ สาธารณสุขภาครัฐก็ประสบภาวะติดลบ โดยพบว่า (เชิดชู สมสวัสดิ์ อริยศรีวัฒนา, ๒๕๖๐,๕๖) ๑) สถานะเงินบำรุง (การคลังของโรงพยาบาล) ติดลบจำนวน ๔๐๗ แห่ง เป็นเงิน ๘,๘๔๕.๒๗ ล้านบาท ๒) ทุนสำรองของโรงพยาบาล จำนวน ๒๒๕ แห่ง ติดลบเป็นเงิน ๒,๒๙๙.๖๔ ล้านบาท ๓) มีหนี้ค้างจ่ายค่าตอบแทนกำลังคนสาธารณสุข บุคลากรในสังกัดจำนวน ๒,๖๔๑.๖๐ ล้านบาท ด้วยการจัดสรรงบประมาณเหมาจ่ายรายหัวเพื่อสิทธิบัตรทอง ได้รวมค่าตอบแทน (เงินเดือน) ของ บุคลากรสาธารณสุขไปด้วย ในปี ๒๕๖๐ อัตราส่วนของเงินเดือนบุคลากรสาธารณสุขกับงบเหมาจ่าย ค่ารักษาพยาบาลเป็น ๔๙:๕๑ ถึงกระนั้นก็ยังมีหนี้ค้างจ่ายค่าบุคลากร แม้จะใช้เงินบำรุงมาจ้างบุคลากรให้ เป็นลูกจ้างชั่วคราวก็ตาม (จากภาวะความจำเป็นในการขาดแคลนบุคลากรทางการแพทย์ที่วิกฤติ จึงจำเป็นต้องจ้างและเป็นผลให้ไม่สามารถบรรจุเป็นข้าราชการกระทรวงสาธารณสุขได้อย่างพอเพียง) ถึงแม้ว่าจะมีกระแสเรียกร้องเรื่องให้การจัดการด้านงบประมาณเหมาจ่ายรายหัวของบัตรทอง แยกกรณีการรักษาพยาบาลออกจากงบประมาณค่าตอบแทนบุคลากรหลายครั้ง ในปัจจุบัน (พ.ศ. ๒๕๖๕) ก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จ ๘ นายกรัฐมนตรี (พลเอก ประยุทธ์ จันทรโอชา) กล่าวปราศรัยในการประชุมใหญ่องค์การ สหประชาชาติณ วันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๕๘.

๓๑ ภาพที่ ๕ : แสดงงบประมาณรวมของการเหมาจ่ายรายหัวที่แยกเป็นค่าบุคลากร และค่ารักษาพยาบาลประชาชนบัตรทอง พ.ศ. ๒๕๖๐ ที่มา : เอกสารของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ การรวมค่าบุคลากรด้านการสาธารณสุขภาครัฐกับค่าใช้จ่ายเพื่อการรักษาพยาบาลนั้น ค่าบุคลากรภาครัฐมีการเพิ่มขึ้นในแต่ละปี ตามกติกาการเลื่อนขั้นเงินเดือนของสำนักงานคณะกรรมการ ข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ในขณะที่ค่าใช้จ่ายในการบริการทางการแพทย์ก็มีความก้าวหน้าของ วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีตลอดเวลา ทำให้มีค่าใช้จ่ายทางการแพทย์สูงขึ้น นอกจากนั้น อัตราการใช้ บริการทางการแทพย์ในภาพรวมของประเทศก็ยังไม่มีแนวโน้มที่จะลดลง แม้จะมีนโยบายป้องกันดีกว่า รักษา มีองค์กรเฉพาะที่ดูแลด้านการป้องกันโรคส่งเสริมสุขภาพแล้วก็ตาม ดังนั้น การประเมินผลสำเร็จ ของกรณีเจ็บป่วยในภาพรวมด้วยระบบประกันสุขภาพถ้วนหน้า จึงไม่สมควรที่จะนำค่าใช้จ่ายค่าตอบแทน บุคลากรรวมไว้เป็นระบบเหมาจ่ายร่วมกับค่าบริการทางการแพทย์ ๒.๑๑ ทฤษฎีสหวิทยาการและเครื่องมือสหวิทยาการ คำว่าสหวิทยากร (Interdisciplinary) เริ่มปรากฏครั้งแรกเมื่อปี๑๙๓๕ โดยต่อเชื่อมคำระหว่าง อินเตอร์ Inter กับดิสพลีนารี disciplinary มีความหมายครอบคลุมถึงการนำวิทยาการหรือศาสตร์ที่มี องค์ความรู้มากกว่า ๒ ศาสตร์ขึ้นไปหรือมีแนวทางการศึกษาในมิติของปัญหานั้น ๆ มากกว่า ๒ มิติขึ้นไป มาสู่กระบวนการแก้ไขปัญหา หรือปรับปรุง หรือพัฒนาระบบให้ได้ตามเป้าประสงค์ที่กำหนด การวิจัยสหวิทยาการ (Interdisciplinary Research) หมายถึงการวิจัยที่มีการรวบรวม ความรอบรู้ในสาขาวิชาต่าง ๆ ทั้งจากตำรา ประสบการณ์ และการอภิปรายของผู้รอบรู้มาตอบคำถามวิจัย ถึงแม้ว่าคำจำกัดความของการวิจัยสหวิทยาการจะไม่ชัดเจนตายตัว แต่จะมีลักษณะที่ชัดเจน คือ เหมาจ่ายรายหัว ๓,๑๐๙.๘๗ บาท/คน/ปี (พ.ศ. ๒๕๖๐) จ่ายค่าบุคลากรภาครัฐ ๔๒,๓๐๗.๒๓๔ ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากเดิม 2.7% เหมาจ่ายรายหัว ๑๕๑,๗๗๐.๖๗๔๖ ล้านบาท กรณีกันไว้ปรับเกลี่ยของ สป.สช. ๑) ไม่เกิน ๑,๐๐๐ ล้านบาท ระดับประเทศ/เขต/จังหวัด ๒) ไม่เกิน ๗,๗๐๐ ล้านบาท แบบขั้นบันได เหลือเป็นงบประมาณ ค่ารักษาประชาชน ตามบัตรทอง ๔๘,๘๐๒,๙๐๐ คน = ๑๐๙,๔๖๓.๔๔๐๖ ล้าน

๓๒ จะเป็นสหวิทยาการที่มีพลวัต ปรับเปลี่ยนได้จากพื้นฐานความรู้ที่มีอยู่ในปัจจุบันที่อาจตัดสินชี้นำหรือ เป็นฐานขององค์ความรู้ที่จะเกิดขึ้นใหม่ในอนาคตได้ ทั้งนี้ อาจเป็นงานวิจัยของบุคคลหรือเป็นทีมก็ได้ โดยจะมีลักษณะเป็นการบูรณาการข้อมูล เทคนิค เครื่องมือ มุมมอง หรือโลกทัศน์ และใช้หลักวิชา ที่มากกว่า ๒ ศาสตร์ขึ้นไป โดยแต่ละศาสตร์นั้นจะต้องเป็นความรู้ที่กระจ่างชัดตั้งแต่ความรู้พื้นฐานไป จนถึงแก่นวิชา (Body of Knowledge) ของศาสตร์นั้น ๆ ทั้งนี้ เพื่อแก้ไขปัญหาที่ซับซ้อนหรือปัญหา เฉพาะทางใด ๆ ที่มิอาจใช้ศาสตร์ใดศาสตร์หนึ่งแก้ปัญหานั้นได้ การวิจัยสหวิทยาการจะช่วยให้มีการแสวงหาความจริงมาเป็นรากฐานของการประกันทิศทางที่ ถูกต้องในการแก้ไขปัญหา ทั้งนี้ ศาสตราจารย์ นายแพทย์ยงยุทธ วัชรตุล (ราชบัณฑิต)๙ ได้กล่าวสรุปถึง ความสำคัญของการใช้สหวิทยาการว่า “การแก้ไขปัญหาของประเทศชาติที่มีความหลากหลายลึกซึ้ง ที่ไม่สามารถใช้ศาสตร์ใดศาสตร์หนึ่งแก้ไขปัญหาได้ ความพยายามแก้ไขปัญหาที่แยกส่วนจะไม่สำเร็จและ ไม่มีความยั่งยืน สถานการณ์ของประเทศไทยในปัจจุบันหรือแม้แต่ทุกประเทศที่มีปัญหาจำเป็นจะต้อง ใช้สหวิทยาการแก้ไขจึงจะประสบผลสำเร็จได้และจำเป็นจะต้องแก้ปัญหานั้น ๆ อย่างเป็นระบบ การวิจัยสหวิทยาการจึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งในปัจจุบันและอนาคต” ดังนั้น สหวิยาการ (Interdisciplinary) เป็นความพยายามของนักวิชาการและนักวิจัยที่จะใช้ องค์ความรู้จากศาสตร์หลายสาขาที่ประกอบด้วยหลายมุมมอง เพื่อพัฒนากรอบการศึกษาใหม่ขึ้นมา เพื่อแสวงหาความรู้ที่มีความหลากหลายยิ่งขึ้น๑๐ ศาสตราจารย์ ดร. ลิขิต ธีรเวคิน ราชบัณฑิต (สยามรัฐออนไลน์, ๑ กันยายน ๒๕๕๙) กล่าวถึง การวิจัยสหวิทยาการเพื่อธรรมาภิบาลสืบสานสู่ความมั่นคง โดยสรุปภาพรวมว่า ธรรมาภิบาลก็คือ ความมุ่งเน้นที่จะได้ผลในการปกครองบริหาร การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและทรัพยากรมนุษย์ เพื่อบรรลุเป้าหมาย การเข้าถึงปัญหาแบบสหวิทยาการย่อมมีส่วนเสริมอย่างยิ่งต่อธรรมาภิบาลและสิ่งที่ คาดหวังก็คือ จะนำความเจริญเติบโตที่ต่อเนื่องและยั่งยืนในโลกยุคโลกาภิวัตน์สหวิทยาการจะนำไปสู่ การเข้าถึงปัญหาที่ครอบคลุมประเด็นต่าง ๆ ทั้งภายในและภายนอกประเทศ เป็นวิธีการเข้าถึงปัญหา ที่ถูกต้องและผู้วิจัยจะสามารถจัดการปัญหาด้วยศาสตร์ต่าง ๆ มาวิเคราะห์ และสังเคราะห์หาวิธีการ อย่างไรที่จะนำสู่ผลสัมฤทธิ์ที่สำคัญที่สุด๑๑ ๙ ประธานคณะวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีทางการแพทย์ ราชบัณฑิตสภา, ปาฐกถาพิเศษ ในการเปิดประชุมวิชาการนานาชาติ ครั้งที่ ๖ ประจำปี ค.ศ. ๒๐๑๖ เพื่อนำเสนอผลงานวิจัยสหวิทยาการ สู่การพัฒนาอย่างยั่งยืน(The 6 Th International Congress InterdisciplinaryResearch and Development for Sustainability) ณ ศูนย์ประชุมอิมแพค เมืองทองธานี ระหว่างวันที่ ๕ – ๖ กรกฎาคม ๒๕๕๙. ๑๐ https//www.tci3thaijo.org>svg>artiele สืบค้น ณ ๗ กันยายน ๒๕๖๕. ๑๑ https://siamrath.co.th/n/2158 สืบค้น ณ ๗ กันยายน ๒๕๖๕.

๓๓ ต้นแบบ ๙ กล่องกระบวนการสู่ผลสัมฤทธิ์ (9 Process – Boxes Achievement Model) การศึกษาแบบสหวิทยาการ เป็นการศึกษาที่เกี่ยวข้องกันของศาสตร์สองสาขาวิชาขึ้นไป ผสมผสานกัน ความรู้สหวิทยาการและการวิจัยมีความสำคัญเนื่องจาก๑๒ ๑) ความคิดสร้างสรรค์มักต้องการความรู้แบบสหวิทยาการ ๒) สนับสนุนศาสตร์ในสาขาใหม่ ๓) สหวิทยาการตรวจพบความผิดพลาดการวิจัยได้ดีที่สุด ๔) ทำให้หัวข้อการวิจัยคุ้มค่าครอบคลุมช่องว่างที่หัวข้อการวิจัยขาดหายไปจากสาขาวิชาเดิม ๕) ปัญหาทางปัญญา สังคม และการปฏิบัติจำนวนมากต้องการแนวทางของสหวิทยาการ ๖) เป็นอุดมคติของความสามัคคีกันของความรู้๑๓ ๗) วิจัยสหวิทยาการมีความยืดหยุ่นสูงกว่าการวิจัยรูปแบบเดิม ๘) เป็นปฏิบัติการทางปัญญาที่กว้างและค้นพบสิ่งใหม่ ๙) ฝ่าฝืนช่องว่างของการสื่อสารสมัยใหม่ด้วยการระดมทรัพยากรทางปัญญาจำนวนมหาศาล สร้างเหตุผลและความยุติธรรมในสังคมมากขึ้น ๑๐) การเชื่อมโยงศาสตร์ต่าง ๆ เป็นการปกป้องเสรีภาพทางวิชาการ๑๔ ปัญหาทับซ้อน ย่อมต้องการสหวิทยาการเพื่อแก้ปัญหา (solve problems) พัฒนาปรับปรุง (Improvement) หรือสร้างวิธีใหม่ (Reform) ตามผลสัมฤทธิ์ที่ต้องการ ตัวแบบ ๙ กล่องกระบวนการสู่ผลสัมฤทธิ์ (9Process–Boxes Achievement Model) เป็นตัวแบบ ที่สร้างขั้นตอนและทดลองใช้ตอบปัญหา เสนอแนวทางปฏิบัติและทางเลือกเชิงนโยบายในกรณีต่าง ๆ โดยมีฐานแนวคิดจากทฤษฎีสหวิทยาการ รวบรวมศาสตร์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง (ฐิชาลักษณ์ ณรงค์วิทย์, ๒๕๖๒ หน้า ๑๐๕ – ๒๖) ซึ่งรวมถึงปรากฏการต่าง ๆ ข้อสังเกต ความผิดเห็น ฯลฯ ผสมผสานกัน จึงเกิด เป็นตัวแบบ (Model) ๙ กล่องกระบวนการสู่ผลสัมฤทธิ์ตามภาพที่ ๖ ๑๒ Hmong.in.th/wiki/ Interdisciplinary สหวิทยาการการพัฒ นาและอุปสรรค สืบค้น ณ ๗ กันยายน ๒๕๖๕. ๑๓ ศรีนิวาสัน, ภารัต (๒๗ กันยายน ๒๐๒๐) คำแนะนำการสอนจลนพล-ศาสตร์ของเอนไซม์. FEBS วารสารดอย : 1111/15537 ISSN 1742.46x PMID 3298125. ๑๔ Nissani,M (1977) สิบเชียร์สหวิทยาการ : กรณีศึกษาและวิจัยสหวิทยาการ” วารสาร สังคมศาสตร์,34(2):201-216 ดอย 10.1016/50362-3319 (97)900513.

๓๔ ภาพที่ ๖ : ตัวแบบ ๙ กล่องกระบวนการสู่ผลสัมฤทธิ์ ที่มา : ฐิชาลักษณ์ ณรงค์วิทย์, ๒๐๑๕, รูปแบบการบริหารจัดการคดีทางการแพทย์, เสนอใน Thailand Reacaroln Expo 64, โรงแรมเซนทารา แกรนด์, ๙ พ.ย. ๒๕๖๔. วิธีการนำตัวแบบ ๙ กล่องกระบวนการสู่ผลสัมฤทธิ์สู่การปฏิบัติ ๑) กำหนดประเด็นปัญหาที่ต้องการแก้ไขปรับปรุงหรือพัฒนาพร้อมตั้งเจตนารมณ์ว่า ต้องการแก้ปัญหานั้น ๆ ในระยะสั้นหรือระยะยาว มุ่งผลสัมฤทธิ์ในระดับปรับปรุง พัฒนา หรือปฏิรูป ในกล่องกระบวนการที่ ๑ ซึ่งกำหนดได้ ๓ ระดับปรากฏเป็นสัญลักษณ์ ๓ วงกลมเล็ก–ใหญ่ ในกล่องที่ ๑ อุปมาคือ กล่องสี่เหลี่ยมคือกรอบกฎหมายหรือกรอบนโยบาย วงกลมที่ปรับใหญ่เล็กจะไม่เกิน กรอบสี่เหลี่ยม และเป็นไปตามระดับของความต้องการของผลสัมฤทธิ์ตามโจทย์ที่ผู้วิเคราะห์ต้องการ ๒) ประมวลข้อมูลที่สำคัญและเกี่ยวข้องกับข้อ ๑ รวมทั้งการศึกษาวิจัยที่เกี่ยวข้องหรือส่งผล กระทบกับประเด็นปัญหาจากทุกทิศทาง (๓๖๐ องศา) และทุกวิธีการของการสืบค้นข้อมูล (Mixed Scanning) ในกล่องกระบวนการที่ ๒ ๓) ศึกษาทบทวนทฤษฎีในศาสตร์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับปัญหา รวมทั้งปรัชญาและผลของ การปฏิบัติการเพื่อแก้ไขปัญหาในอดีตที่รวบรวมไว้ในกล่องกระบวนการที่ ๓