แนวทางการเปิดให้หน่วยงานอื่นเข้ามามีบทบาทร่วมในการจัดบริการสาธารณะ

แนวทางการเปด ใหหนว ยงานอื่นเขา มามบี ทบาทรวม
ในการจดั บรกิ ารสาธารณะ

คูมือการจดั ทาํ สญั ญาขอตกลงระหวา งภาครฐั กบั ภาคประชาสังคมหรอื ชุมชน
ในการทํางานรว มกนั เพื่อจัดและสง มอบบริการสาธารณะ

โดย สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ
สาํ นักงานศนู ยว ิจัยและใหค าํ ปรกึ ษาแหง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร



สารบญั หนา

บทนาํ 1
1
ทําไมตอ งรว มมือกนั ? 6
บริบทการดําเนนิ งานของรฐั ท่ีเปลยี่ นแปลงไป
ทางเปดสําหรับการรวมมอื กัน: ขอ กําหนดเชิงนโยบาย 9
ในการสง เสรมิ การบรหิ ารราชการแบบมีสวนรวม 9
28
หากรว มมือกันจะตอ งทาํ อยา งไร ? 38
รปู แบบและวธิ กี ารในการเปด ใหหนวยงานอืน่ 47
เขามามีบทบาทรว มในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 52
กระบวนการสรางความรวมมอื

ความรว มมือจะประสบความสําเร็จไดตองคํานึงอะไรบาง ?

บทสรุปจากกรณีศกึ ษา

บรรณานุกรม



บทนํา

แนวทางการเปดใหภาคสวนอ่ืนเขา มามีบทบาทรวมในการจัดบริการสาธารณะ
ใหประสบความสําเร็จ ตองอาศัยหรือสรางความรวมมือแบบประชารัฐที่เนนประชาชน
เปนศูนยกลาง โดยยึดหลักการบริหารราชการแบบมีสวนรวมตามกรอบแนวคิดวาดวย
การบริหารกิจการบานเมืองแบบรวมมือกัน เนื่องดวยภาครัฐไมสามารถดําเนินงาน
ใหสําเร็จไดเพียงฝายเดียว แตสถานการณและบริบทในปจจุบันนี้ ทําใหภาคสวนตาง ๆ
ท้งั ภาคประชาสงั คม ภาคเอกชน หรือองคก รปกครองสว นทอ งถ่ินเขามามีบทบาทมากข้ึน
ในการแกไ ขปญ หาและตอบสนองความตอ งการของประชาชนหรือสงั คม

สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการรวมกับสํานักงานศูนยวิจัยและ
ใหคําปรึกษาแหงมหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร ดําเนินกิจกรรมในการสรางระบบการบรหิ าร
ราชการแบบประชารฐั ในการจดั บรกิ ารสาธารณะ ซ่งึ เปนสวนหนึ่งของโครงการขบั เคล่ือน
การบริหารราชการแบบประชารัฐท่ีเนนประชาชนเปนศูนยกลาง โดยการศกึ ษาและนํารอง
รูปแบบหรือวิธีการเปดใหภาคประชาสังคม/ชุมชน หรือภาคสวนอื่นเขามามบี ทบาทรวม
ในการจดั บริการสาธารณะไปสูก ารปฏิบตั ิจรงิ ในหนว ยงานนํารอ ง ซึ่งสามารถเปน แนวทาง
แกหนวยงานภาครัฐอ่ืนตามรูปแบบท่ีเหมาะสมจากผลการศกึ ษาวิจัยทีผ่ า นมาใน 3 รูปแบบ
ไดแก ภาคีหุนสวนโดยอาศัยเงินอุดหนุนจากหนวยงานภาครัฐท่ีเปนเจาของภารกิจ
(Grant) ภาคีหุนสวนโดยภาครัฐจัดสรรงบประมาณภายใตขอบเขตระยะเวลาและ
กลุมเปาหมายเฉพาะ (Performance-based Contracting or Procurement) และภาคี
หุนสวนในการจัดทําบริการสาธารณะรวมกับหนวยงานภาครัฐ เพื่อขับเคลื่อนภารกิจ
ใหบรรลุเปาหมายในระยะยาว (Commissioning) ทั้งน้ี เพื่อใหเปนสัญญาหรือขอตกลง
ในการจดั บริการสาธารณะรวมกันระหวางภาครัฐกับภาคสว นอ่นื

คูมือเลมนี้ มุงเนนเก่ียวกับแนวทางการเปดใหภาคประชาสังคม/ชุมชน หรือ
ภาคสวนอื่นเขามามีบทบาทรวมในการจัดบริการสาธารณะกับหนวยงานภาครัฐผูมอบ
ภารกิจ มอบอํานาจใหดําเนินการแทน ประกอบดวย แนวคิด รูปแบบ และบทสรุปจาก
กรณีศึกษาที่ไดดําเนินการในหนวยงานนํารองใน 2 ภารกิจ คือ ดานการดูแลเด็ก และ
ดา นการดแู ลผูสูงอายุ ซึ่งเก่ียวกับการพฒั นาคณุ ภาพชีวิตของประชาชนทมี่ ีความเกี่ยวของ
กับการจัดบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานที่จําเปนมาดําเนินการ และยังมุงใหเกิดการขับเคล่ือน
การพัฒนาระบบราชการตามแนวทางประชารัฐไปสูก ารปฏบิ ตั สิ าํ หรบั ชว ยเกื้อหนนุ การทํางาน
ของรัฐใหบ รรลุวัตถุประสงคไ ด

-/

ทาํ ไมต้องรว่ มมือกนั ?

บรบิ ทการดําเนนิ งานของรัฐท่เี ปล่ียนแปลงไป

“การมีสวนรวม” หรือ “การบริหารราชการแบบมีสวนรวม” เปนหลักสําคัญ
ประการหน่ึงของการบริหารกิจการบานเมืองท่ีดี ซงึ่ มีคํามากมายท่ีทับซอนในเชิงความหมาย
และมีรูปแบบที่ใกลเคียงกัน อาทิ การบริหารงานโดยอาศัยเครือขายความรวมมือ
การบริหารงานแบบรวมมือกันหลายภาคสวน การบริหารงานบนฐานของความเปนภาคี
หุนสวน การบูรณาการการดาํ เนนิ งานรวมกัน การสนธิกําลัง ฯลฯ แมวาคาํ และแนวคดิ
จะมีอยูอยางหลากหลาย แตหัวใจสาํ คัญของการบริหารราชการแบบมีสวนรวม คือ

ประการที่หน่ึง การตระหนักวา “รัฐ” โดยหนวยงานใดหนวยงานหน่ึง มิอาจ
ขบั เคลื่อนงานไดโ ดยลําพงั อกี ตอ ไป หรือยากท่จี ะบรรลุผลทต่ี ัง้ ไว

ประการท่สี อง การสรา ง “สัมพันธภาพ” กับหนวยงาน องคกร หรือกลุมคนตาง ๆ
ทงั้ ในภาครัฐและภาคสว นอ่นื ๆ เพอ่ื สรา งระบบการดาํ เนินงานรว มกัน

ดังน้ัน “การมีสวนรวม” ในการบริหารราชการแผนดิน หรือ “การบริหาร
ราชการแบบมสี ว นรว ม” จึงหมายถึง การสรางสภาวะแวดลอมและระบบงานทีเ่ ก้ือกูล
ตอหนวยงานของรัฐและกลุมองคกรในภาคสวนตาง ๆ ท่ีจะสามารถเขามาแสดง
บทบาทบนฐานของความรวมมือเพ่ือ “รวมคิด รวมทํา” ในกิจการสาธารณะตาง ๆ
อันจะยงั ประโยชนสขุ ตอสังคมโดยรวม

แนวทางการเปดิ ให้หน่วยงานอืน่ เขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 1

ภายใตค วามเปลยี่ นแปลงในบริบททางสังคมท้ังเศรษฐกิจ การเมือง เทคโนโลยี
ภูมิสงั คม วิถีชีวิต ฯลฯ ลว นผลักดันใหสงั คมโลกกาวเขาสูสภาวการณที่เรยี กวา “สภาวะ
สังคมไรศูนยกลาง” (Centerless society) ซึ่งองคกรหรือสถาบันทางสังคมหนวยใด
หนวยหนึ่ง ไมสามารถชี้นํา กําหนดทิศทาง และขับเคลื่อนสังคมไปอยางมีเอกภาพ
เหมือนในอดีตไดอกี ตอ ไป ดงั น้ัน การบริหารงานภาครฐั จงึ หมายถึงสภาวะทร่ี ัฐไมอ าจจะ
“ปกครอง” สังคม (Ungovernability) ภายใตกระบวนทัศนแบบเดมิ ที่ออกขอกฎหมาย
และนโยบายตาง ๆ เพื่อกําหนดทิศทางหรือช้ีนําความเปลี่ยนแปลงไปตามเจตจํานง
ขณะเดียวกัน ภาคสวนอื่น ๆ ท้ังภาคเอกชน และภาคประชาสงั คมในระนาบตา ง ๆ ก็เตบิ โต
จนสามารถเขามามีบทบาทเทียบเคียงหรือทดแทนบทบาทของรัฐในการจัดการแกไขปญหา
และความตองการตาง ๆ ในสังคมไดอยางเขมแข็ง โดยชวงสองทศวรรษสุดทายของ
ศตวรรษที่ 20 ซง่ึ กลไกภาครฐั เกดิ “การปฏิรูประบบราชการ” ภายใตแนวคดิ ใหม ๆ ก็เปนผลให
โครงสรางและรูปแบบการดาํ เนินงานของรัฐในการจัดการกับปญหาและความตองการ
ของประชาชนอยูในสภาพที่ “แตกกระจาย” (Fragmentations) เปนอยางมาก

กรอบแนวคดิ สาํ คัญของการบริหารราชการในยุคปจจุบันจึงวางอยูบ นมโนทัศนหนึง่
ที่ยอมรับตอสภาพการณขางตน นั่นคือ มโนทัศนวาดวย “การอภิบาล” (Governance)1
โดยรัฐตองยอมรับถึงการดํารงอยูที่หลากหลายและกระจัดกระจายของ “ตัวแสดง”
(actors) ตาง ๆ ทางสังคมที่มีบทบาทเก่ียวพันทั้งโดยตรงโดยออมตอประเด็นสวนรวม
หรือพ้ืนที่สาธารณะ ในสถานการณเชนน้ี รัฐจึง “ไมสามารถ” และ/หรือ “ไมพึง”
พยายามท่ีจะดาํ เนินงานเพียงลําพังเพื่อจะผูกขาดในการดําเนินงานโดยเบ็ดเสร็จภายใต
หนว ยงานของตนเหมอื นในอดตี แตรฐั ตองแสวงหาความรว มมือหรอื ระบบการดาํ เนินงาน
รวมกนั ทง้ั ระหวางหนว ยงานภาครัฐดว ยกันเองและกบั ภาคสวนอนื่ ๆ ซึ่งยอมจะเก้อื กูลตอ
ความสาํ เร็จของงานมากกวา ดว ยเหตนุ ้ี

1 ดูเพมิ่ เตมิ วสนั ต เหลอื งประภัสร และชาย ไชยชิต, “การอภิบาล (Governance) ในฐานะมโนทัศน
ทางการบริหารรฐั กิจ” รฐั ศาสตรส าร ปท ่ี 39 ฉบบั ท่ี 3 (กันยายน - ธนั วาคม 2561).

2 แนวทางการเปิดให้หนว่ ยงานอ่นื เข้ามามีบทบาทร่วมในการจดั บริการสาธารณะ

หนึ่ง รัฐตองปรับบทบาทจาก “ผูแกปญหาในแบบดั้งเดิม” ไปสูฐานะ
“ผูอํานวยความสะดวกใหเกิดการสรางทางเลือกเพื่อการแกปญหาทางสังคมรวมกับ
ภาคสวนอื่น ๆ” (From traditional role of “Problem Solver” to “Solution
Enabler”) กลาวคอื รฐั ตองปรับเปลยี่ นจากการเปน ผูปกปอ งดูแลสังคม (Paternalism/
Regulator) ที่แสวงหาแนวทางและมาตรการในการรับมือและจัดการกับปญหา
และความตองการตาง ๆ ภายในสังคมตลอดเวลา ไปสูการเปนผูเกื้อหนุนและกระตุน
ผมู ีสวนเกย่ี วของในภาคสวนตา ง ๆ ใหการเกดิ การสนทนาแลกเปลยี่ นเพอื่ นําไปสกู ารกําหนด
ทางเลอื กในการจัดการปญ หาท่ีเปนไปไดและยอมรับรว มกนั กลไกรฐั จงึ ตองมีบทบาทนํา
ในการจัดสัมพันธภาพและดึงดูดใหผูมีสวนเกี่ยวของเขามา “รวมคิด” เพื่อกําหนด
ทางเลือกใหม ๆ และมีความหลากหลายในการจัดการกับปญหาตาง ๆ ไดอยางตอเน่ือง
สรางสรรค และมีนวัตกรรม

สอง รัฐควรปรับรูปแบบการขับเคลื่อนงานจากการแสวงหาแนวทาง
ภายใตโครงสรางที่ตายตัวไปสูการจัดวางสถาปตยกรรมของทางเลือกที่เรียบงาย
แตมีความหลากหลายในการจัดการกับปญหาตาง ๆ (From Finding Mode of
Implementation to Simplifying Choice Architecture) กลาวคือ รัฐจะตองมี
บทบาทนําในการสราง “ระบบนิเวศน” (Ecosystem) ที่เหมาะสมและเกื้อกูลตอ
การดึงดูดผูเกี่ยวของที่อยูในภาคสวนตาง ๆ ใหสามารถเขามา “รวมทํา” เพื่อขับเคลอ่ื นงาน
รวมกับรัฐในประเด็นทางนโยบายเฉพาะหนึ่ง ๆ ไดอยางเปนระบบและยั่งยืน ดังน้ัน
การสรางระบบความรวมมือจึงสามารถปรากฏออกมาไดหลายรูปแบบตามความเหมาะสม
ของประเดน็ ทางนโยบายและตวั แสดงท่ีเก่ียวขอ งตาง ๆ ไดอยางยดื หยุน

การบริหารราชการแบบมีสวนรวม จึงเปนการปรับบทบาทของรัฐไปสูการเปน
ผูอํานวยความสะดวกและสรางสภาวะแวดลอมทเ่ี หมาะสมตอการดึงดูดภาคสวนตาง ๆ
ทางสังคมไดเ ขามาแสดงบทบาทในการ “รวมคิด รวมทาํ ” เพื่อแกไขปญหาและสนองตอบ
ตอความตองการทางสังคมรวมกันกับรัฐนั่นเอง ประโยชนของการบริหารราชการ
แบบมีสว นรว มซง่ึ เอื้อใหเ กดิ ผลดี ดงั น้ี

แนวทางการเปดิ ให้หนว่ ยงานอนื่ เข้ามามีบทบาทรว่ มในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 3

 การลดตนทุนและขอจํากัดในการจัดบริการสาธารณะ กลาวคือ
ดวยทรัพยากรและศักยภาพทางการบริหารที่จํากัดมากขึ้นของภาครัฐ
การดําเนินงานรวมกันกับภาคสวนตาง ๆ ยอมเกื้อกูลตอการลดตนทุน
ในการจัดบรกิ ารสาธารณะ และ/หรือรวมกันดาํ เนินการในกลุมโครงสรา ง
พืน้ ฐานตา ง ๆ หรือการบรกิ ารสาธารณะท่ีจะตอ งอาศยั งบลงทุนสงู ได

 การพัฒนาประเภท รปู แบบ และคุณภาพการบรกิ ารสาธารณะ กลาวคือ
ความรวมมือกับภาคสวนตาง ๆ ยอมเกื้อกูลตอการออกแบบระบบ
บริการสาธารณะท่สี อดรบั กับความตองการเฉพาะของแตล ะกลมุ ผบู รกิ าร
รวมถึงสามารถยกระดับคุณภาพของการบริการใหดีขึน้ ในรูปแบบ
การบูรณาการรว มกัน โดยเฉพาะการบริการสาธารณะในกลมุ ทเี่ กย่ี วขอ งกบั
คุณภาพชีวติ หรือลักษณะจําเพาะของผรู ับบรกิ าร เชน กลุม เดก็ และเยาวชน
กลุมผสู งู อายุ กลมุ ผูพกิ าร เปน ตน

 การสรางนวัตกรรมบนฐานของความรูและการวิจัย กลาวคือ ภายใต
บริบทที่เปล่ียนแปลง ทําใหรัฐตองเผชญิ กับปญหาและความตองการใหม ๆ
ตลอดเวลา และไมสามารถใชวิธีเดิมแกปญหาได ดังนั้น จึงเกิดแนวคิด
การสรางระบบความรวมมอื กับกลุมคนในภาคสวนตา ง ๆ ที่มีองคความรู
ความเชี่ยวชาญ และการศึกษาวิจัยในแตละประเด็น เพื่อสรางมาตรการ
ทางนโยบายในการจัดการปญ หารวมกนั ซงึ่ มีความสําคญั มากข้ึนในปจ จบุ ัน

กลาวโดยสรุป การบริหารราชการแบบมสี วนรวม จึงมิใชฐานคิดที่ตองการ
ลดทอนอํานาจหรือบทบาทของรัฐลง หากแตเปนการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน
ในการบริหารราชการจากบริบททางสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป เพ่ือใหเกิดประโยชน
ตอการขับเคลื่อนงานของรัฐมากที่สุด เพราะถึงที่สุดแลว รัฐยังคงเปนตัวแสดง
เพียงหนึ่งเดียวที่สามารถกระทําการในนามของ “ผลประโยชนสาธารณะ” (Public
Interest) ไดโ ดยชอบธรรม

4 แนวทางการเปิดใหห้ น่วยงานอ่ืนเขา้ มามบี ทบาทร่วมในการจดั บรกิ ารสาธารณะ

มโนทศั นว์ ่าดว้ ยการอภิบาล (Governance)

 การอภบิ าล (Governance)


รัฐปรับบทบาทจาก “ผแู กป ญ หา รฐั เก้ือหนนุ และกระตุน รวม
ในแบบดงั้ เดิม” ไปสฐู านะ ผมู ีสว นเกีย่ วขอ งใหเกดิ คดิ
“ผอู ํานวยความสะดวก” การสนทนาแลกเปลี่ยน
เพอ่ื นาํ ไปสกู ารกาํ หนดทางเลือก รวม
ใหเกิดการสรา งทางเลอื ก ในการจัดการปญหาท่ีเปนไปได ทาํ
เพือ่ การแกป ญหาทางสังคม
และยอมรับรว มกนั
รวมกบั ภาคสว นอื่น ๆ

รฐั ปรบั รปู แบบการขบั เคลอื่ นงาน รฐั มีบทบาทนําในการสรา ง
จากการแสวงหาแนวทาง ภายใต “ระบบนเิ วศน” ทีเ่ หมาะสมและ
โครงสรา งทต่ี ายตัวไปสกู ารจดั วาง เกื้อกูลตอ การดงึ ดูดผูมีสวนไดสว นเสยี
ใหสามารถเขา มาขับเคลื่อนงาน
สถาปตยกรรมของทางเลอื ก
ทเ่ี รยี บงา ยแตม คี วามหลากหลาย รวมกบั รัฐ

ในการจัดการกบั ปญ หาตา ง ๆ

 ลดตนทุนและขอจํากัดในการจัดบริการสาธารณะ
 พฒั นาประเภท รูปแบบ และคุณภาพการบริการสาธารณะ

 สรางนวัตกรรมบนฐานของความรแู ละการวิจยั

แนวทางการเปิดใหห้ นว่ ยงานอืน่ เขา้ มามีบทบาทร่วมในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 5

ทางเปิดสําหรบั การรว่ มมือกัน:
ข้อกาํ หนดเชิงนโยบายในการส่งเสรมิ

การบริหารราชการแบบมสี ่วนรว่ ม

ในปจจุบันการบริหารราชการแผนดินไดมุงเนนการขับเคลื่อนภารกิจรวมกัน
ระหวางหนวยงานหรือหลากหลายภาคสวน ซึ่งปรากฏใหเห็นทั้งกรอบนโยบายและ
ยุทธศาสตรตาง ๆ โดยเฉพาะอยางยิ่ง ยุทธศาสตรชาติ 20 ป พ.ศ. 2561 - 2580 ซึ่งเปน
กรอบทิศทางการพัฒนาประเทศระยะยาวท่ีมุงเนนการสรางสมดุลระหวางการพัฒนา
ความมั่นคง เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดลอม โดยการมีสวนรวมของทุกภาคสวน
ในรูปแบบ “ประชารฐั ” ภายใตวสิ ัยทศั นป ระเทศไทยมคี วามมัน่ คง มง่ั คั่ง ยงั่ ยนื และเปน
ประเทศพฒั นาแลว ดว ยหลักปรชั ญาเศรษฐกจิ พอเพียง

โดยที่แนวทางการบริหารราชการแบบมีสวนรวมมีความสอดคลองกับประเด็น
ยุทธศาสตรท่ี 6 “ยุทธศาสตรชาติดานการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบรหิ ารจัดการ
ภาครัฐ” ซึ่งมุงเนนการทํางานอยางเปนระบบและสอดคลองกับทิศทางการพัฒนา
ประเทศในทุกมิติ โดยรูปแบบการทํางานของภาครัฐนั้น ตองมุงเนนการเปดโอกาสให
ภาคสวนตาง ๆ ไดเขามามีสวนรวมในการดําเนินการใหบริการสาธารณะ ตรวจสอบ
การดําเนินงานของหนวยงานภาครัฐและภาคสวนอื่น ๆ อยางเหมาะสม นอกจากนี้
ยังกําหนดทิศทางใหหนวยงานภาครัฐมีการบริหารงานแบบบูรณาการโดยมียุทธศาสตรชาติ
เปนเปาหมายและเชื่อมโยงการพัฒนาในทุกระดับ ทุกประเด็น ทุกภารกิจ และทุกพื้นท่ี
รวมท้ังการสงเสริมใหประชาชนและทุกภาคสวนมสี ว นรว มในการพัฒนาประเทศในฐานะ
ภาคหี นุ สวน

6 แนวทางการเปดิ ให้หน่วยงานอน่ื เขา้ มามีบทบาทร่วมในการจดั บรกิ ารสาธารณะ

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแหงชาติ ฉบับท่ี 12 (พ.ศ. 2560 - 2564)
เปนแผนแมบทหลักของการพัฒนาประเทศสาํ หรับสงเสริมการบริหารราชการแบบมีสวนรวม
ที่มุงเนนการปฏิรูปประเทศในมิติตาง ๆ โดยใหความสาํ คัญกับการมีสวนรวมของภาคี
ทั้งในระดับกลุมอาชีพ ระดับภาค และระดับประเทศ ซ่ึงภายใตแผนระดับชาติในประเด็น
ยุทธศาสตรที่ 6 “การบริหารจัดการในภาครัฐ การปองกันการทุจริตประพฤตมิ ิชอบและ
ธรรมาภิบาลในสังคมไทย” มุงเนนปรับเปล่ียนการขับเคลื่อนภารกิจของรัฐใหเกิด
ประสิทธิภาพและประสิทธิผล และบรรลุเปาประสงคของยุทธศาสตรชาติ 20 ป
โดยการสงเสริมการเพ่ิมบทบาทและศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่นดําเนิน
ภารกิจข้ันพ้ืนฐานเพ่ือตอบสนองความตองการของประชาชนในพ้ืนที่ตามขีดความสามารถ
ตลอดจนเปดโอกาสใหภาคประชาสังคมและประชาชนในพ้ืนที่เขามารวมมีบทบาทเปน
ผูจัดทําบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน รวมถึงการจางเหมาใหภาคเอกชนเขามารวมเปน
ผูจ ัดทําบริการสาธารณะใหมากท่ีสดุ

นอกจากน้ี ยังมุงเนนปรับปรุงกลไกการปฏิบัติงานของภาครัฐใหมีลักษณะ
บูรณาการ สามารถสงเสริมกระบวนการผลติ และการใหบรกิ ารของภาคเอกชนไดอยางมี
ประสิทธิภาพ และสอดคลองกับทิศทางการพัฒนาประเทศในระยะยาว โดยสนับสนุน
กลไกการรวมมือกันระหวางรัฐ เอกชน ประชาชน และประชาสังคม ภายใตรูปแบบ
“ประชารัฐ” ใหเ ปน จดุ เช่อื มตอในการพัฒนาประเทศไดอยางสมบรู ณ

นโยบายรัฐบาลดานการพัฒนาประเทศไทย 4.0 (Thailand 4.0) เปน
นโยบายสําคัญในการเพ่ิมขีดความสามารถและศักยภาพของประเทศไทย เพื่อเผชญิ กับ
ประเด็นทาทายและการเปลีย่ นแปลงในมติ ิตาง ๆ ในสังคมปจจบุ นั ดังน้ัน การบรหิ ารงาน
ภาครัฐจึงตองพัฒนารูปแบบการดําเนนิ งานโดยการดึงเอาขีดความสามารถและศักยภาพ
ของภาคสวนตาง ๆ เขามารวมทํางานกับภาครัฐอยางใกลชิด ผานกลไก “ประชารัฐ”
ซึ่งเปนการบูรณาการการทาํ งานรว มกันระหวางภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสงั คม
ท้ังน้ี หนวยงานภาครัฐตองมีบทบาทเปน “ผูอํานวยความสะดวก” (Facilitator) พรอมเปด
โอกาสใหประชาชนและภาคสวนอ่ืน ๆ เขามามีสว นรวมตามกระบวนการประชาธิปไตย
เพ่ือลดโอกาสหรือความสุมเสี่ยงที่อาจขัดแยงกับประชาชนหรือผูมีสวนไดสว นเสยี

แนวทางการเปดิ ใหห้ น่วยงานอ่ืนเขา้ มามีบทบาทร่วมในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 7

กรอบนโยบายและยุทธศาสตรขางตนเปนขอกําหนดในการปรับเปล่ียนทิศทาง
และแนวทางการดําเนินงานของภาครัฐจากแบบด้ังเดิมท่ีมุงขับเคล่ือนภารกิจเพียงลําพัง
ฝายเดยี ว ไปสูการบูรณาการการดําเนินงานรวมกันกับภาคสว นอื่น ๆ ทั้งภาคเอกชน
ภาคประชาสงั คม และองคกรปกครองสว นทองถน่ิ ทั้งนี้ ยังเพิ่มโอกาสในการเขาถึงบริการ
สาธารณะและตอบสนองความตอ งการของประชาชนหรอื กลมุ เปาหมายไดอ ยา งแทจ รงิ

ข้อกาํ หนดเชิงนโยบายในการมีส่วนรว่ มด้วยรปู แบบประชารฐั

ยทุ ธศาสตรช าติ 20 ป แผนพฒั นาเศรษฐกิจและ นโยบายรัฐบาล
พ.ศ. 2561 - 2580 สงั คมแหงชาติ ฉบับที่ 12

(พ.ศ. 2560 - 2564)

ประเดน็ ยุทธศาสตรที่ 6 ประเดน็ ยุทธศาสตรท ่ี 6 นโยบายการพัฒนา
“ยุทธศาสตรช าติ “การบริหารจดั การ ประเทศไทย 4.0
ในภาครัฐ การปองกนั (Thailand 4.0)
ดานการปรับสมดุลและ
พฒั นาระบบการบรหิ าร การทุจริตประพฤติมิชอบ • ตอ งพัฒนารปู แบบ
และธรรมาภบิ าล การดาํ เนินงาน
จดั การภาครัฐ” ในสังคมไทย” โดยการดงึ เอา
ขีดความสามารถ
• รูปแบบการทาํ งานของ • มงุ เนน ปรบั เปล่ียน และศักยภาพของ
ภาครฐั นน้ั ตองมุงเนน การขับเคลอ่ื นภารกจิ ภาคสวนตา ง ๆ
การเปดโอกาสให ของรัฐใหเกดิ ประสิทธภิ าพ เขามารวมทาํ งานกบั
ภาคสวนตาง ๆ และประสทิ ธิผล ภาครฐั อยางใกลช ิด
ไดเขา มามสี วนรว ม ผานกลไก “ประชารฐั ”
ในการดาํ เนินการ • มุง เนน ปรบั ปรงุ กลไก
ใหบ ริการสาธารณะ การปฏบิ ตั งิ านของภาครฐั
ในรูปแบบ“ประชารัฐ” ใหม ลี กั ษณะบรู ณาการ
โดยสนบั สนุนกลไก
การรวมมอื กันระหวางรฐั
เอกชน ประชาชน และ
ประชาสงั คม ภายใต
รปู แบบ “ประชารฐั ”

8 แนวทางการเปดิ ใหห้ นว่ ยงานอ่ืนเขา้ มามบี ทบาทร่วมในการจัดบรกิ ารสาธารณะ

หากรว่ มมอื กนั จะตอ้ งทาํ อยา่ งไร ?

รูปแบบและวธิ กี ารในการเปิดใหห้ น่วยงานอ่นื
เข้ามามบี ทบาทรว่ มในการจดั บรกิ ารสาธารณะ

ในการแสวงหาความรวมมือหรอื การดําเนินงานรว มกันทั้งระหวางภาครัฐดวยกัน
หรือกับภาคสวนอ่ืน เพ่ือการขับเคลื่อนงานบริการสาธารณะใหบรรลุตามนโยบายที่กําหนด
และสนองตอบตอความตอ งการของประชาชน ภาครัฐจึงตองสรา งกลไกหรอื วีธีการผลักดัน
ท่ีกอใหเกิดความรวมมือระหวางผูมีสวนไดส วนเสีย ดวยการสงเสริมใหภาคประชาสังคม
หรือชุมชนเขามามีสวนรวมในการจัดบริการสาธารณะตามรูปแบบจากผลการศึกษา
ในโครงการศึกษาและพัฒนาระบบและวิธีการทํางานเพื่อสงเสริมการมีสวนรวมของ
ภาคประชาสังคมในการจัดทาํ บริการสาธารณะ โดยกาํ หนดรปู แบบหรอื วธิ ีการดังกลาวมาจาก
กรอบแนวคิดวาดวยการบรหิ ารกจิ การบานเมอื งแบบรว มมือกนั (Collaborative Governance)
ท่ีมีการพัฒนาภาคีหุนสวน (Partners) เปนสวนสําคัญ นอกเหนือจาก “หนวยงานรัฐ
สว นกลาง” เขามาทํางานรว มกบั หรอื แทนทห่ี นว ยงานรฐั สว นกลางในรปู แบบของการมอบหมาย
ภารกิจของรฐั ใหภาคสวนอื่นเปนผูด ําเนินการแทน ซึง่ ควรทํางานเชิงรุกในการแสวงหา
ภาคีหุนสวนที่จะรับมอบภารกิจไปดําเนินการ โดยเฉพาะการเปดโอกาสใหภาคีหุนสวน
จากภาคเอกชน ภาคประชาสงั คม และองคกรปกครองสว นทองถ่ินเขามารบั มอบภารกจิ
จะสงเสริมใหเกิดการบริหารกจิ การบา นเมืองอยางมีปฏสิ มั พนั ธ (Interactive Governance)

แนวทางการเปิดให้หนว่ ยงานอ่นื เข้ามามบี ทบาทร่วมในการจดั บริการสาธารณะ 9

ที่สอดรับตอสังคมโดยรวม ดังนั้น การปกครองที่มาจากทุกภาคสวนถือเปนคําตอบตอ
การรับมือกับความหลากหลาย พลวัตร และความซับซอนทางสังคม และสามารถ
ตอบสนองตอปญ หาทางสงั คมที่สาํ คญั ได2

การพฒั นาภาคหี ุนสวน (Partners) ระหวา งหนว ยงานภาครฐั และภาคีหนุ สวน
(ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม หรอื องคก รปกครองสวนทองถน่ิ ) มีลักษณะสําคญั คอื

 มคี วามสัมพันธรว มกันแบบผูม อบภารกจิ (ภาครัฐ) และผูรบั มอบภารกจิ
(ภาคหี ุนสวน) ผา นการทาํ สญั ญาหรือขอ ตกลงเพื่อเช่อื มโยงความสัมพนั ธ
อยางใกลช ิด

 ตอ งยนิ ยอมพรอมใจ และตกลงรว มกนั ทุกฝาย
 ทาํ ขอตกลง/สัญญา โครงการ แผนการดาํ เนินงาน และรายละเอียดเกยี่ วกบั

บทบาทหนาทแี่ ตล ะฝาย รวมถึงแหลง ที่มาของทรพั ยากรและงบประมาณ
ในการสนับสนุนการดําเนนิ งาน

ความสําคัญของการพัฒนาภาคีหุนสวน (Partners) ตองใหทุกฝายท่ีเก่ียวของ
เล็งเห็นและมีเปาหมายเพ่ือสรา งการบรหิ ารกิจการบานเมืองแบบรว มมือกัน ทุกฝายตอง
ยินยอมพรอมใจและมีทศั นคติทด่ี ที ่จี ะทาํ งานรว มกันอยางตอ เนือ่ งและเปน ระบบ สามารถ
รวมระดมความคิดเห็น กําลังกายและกําลังใจ ทรัพยากร และการแลกเปลี่ยนเรียนรู
รวมกันเพื่อใหการทํางานเกิดผล โดยตองสลายความเปน พวกเขาพวกเราหรือการแขงขนั
เพ่ือเอาชนะในการทํางานเพื่อประโยชนสุขของประชาชน ดังนนั้ การพัฒนาภาคีหุนสว น
จึงไมใชการทํางานแบบเนนการบังคับบัญชาสั่งการตามสายบังคับบัญชาแบบเดิม
ในระบบราชการหรือการใชวิธีการแบบวาจางหรือสัญญาจางเหมาภายนอก (Outsourcing)

2 Jan Kooiman et al., "Interactive Governance and Governability: An Introduction," The Journal
of Transdisciplinary Environmental Studies 7, no. 1 (2008).

10 แนวทางการเปดิ ให้หน่วยงานอืน่ เขา้ มามบี ทบาทร่วมในการจัดบรกิ ารสาธารณะ

ในระบบตลาด แตความสัมพันธระหวางหนวยงานรัฐสวนกลางและภาคีหุนสวนตองมี
ความสัมพันธแบบ “ผูมอบหมายภารกิจ” และ “ผูรับมอบภารกิจ” ผานการทําสัญญา
หรือขอ ตกลงเพ่ือเช่อื มโยงความสัมพนั ธของแตล ะฝา ยอยา งใกลชดิ กัน

รูปแบบและวิธีการในการเปดใหหนวยงานอ่ืนเขามามีบทบาทรวมในการจัด
บริการสาธารณะภายใตกรอบแนวคิดการบริหารกิจการบานเมืองแบบรวมมือกัน
(Collaborative Governance) สําหรับจัดการความสัมพันธระหวางหนวยงานรัฐ
สว นกลางกบั ภาคสวนอื่น แบงออกเปน 3 รูปแบบ ไดแ ก หน่ึง รปู แบบการใหเ งินอุดหนนุ
(Grant) สอง รูปแบบการทําสัญญาขอตกลง (Performance-based Contracting)
และ สาม รูปแบบกลไกขับเคล่ือนงานภายใตสัญญารวม (Commissioning) โดยมี
สาระสําคัญดงั นี้

รปู แบบและวธิ กี ารในการเปิดใหห้ นว่ ยงานอ่นื เขา้ มามบี ทบาทร่วม

ในการจัดบรกิ ารสาธารณะ

รูปแบบการใหเ งนิ อดุ หนุน การรวมกนั จัดทาํ ภารกิจภายใตเปาหมายทภ่ี าคีหุนสว น
(Grant) รวมกันกาํ หนดโดยอาศยั เงินอุดหนนุ จากหนว ยงานภาครฐั
ทเ่ี ปนเจา ของภารกจิ

รูปแบบการทาํ สญั ญา การทาํ สัญญาเปน ภาคีหนุ สว นโดยหนวยงานภาครัฐ
ขอตกลง (Performance- จดั สรรงบประมาณสําหรบั จัดบรกิ ารสาธารณะภายใต
ขอบเขตระยะเวลาและกลมุ เปาหมายเฉพาะ
based Contracting)

รูปแบบกลไกขับเคลอื่ นงาน รูปแบบการเปดใหห นว ยงานอนื่ ๆ เขามารวมเปนภาคี
ภายใตสัญญารว ม หุนสวนจดั ทําบรกิ ารสาธารณะกับหนวยงานภาครฐั
(Commissioning) เพ่อื ขบั เคลอื่ นภารกจิ ใหบ รรลุเปาหมายในระยะยาว

แนวทางการเปิดให้หน่วยงานอ่ืนเข้ามามีบทบาทร่วมในการจัดบริการสาธารณะ 11

1. รปู แบบการใหเ้ งินอุดหนนุ (Grant):

การรว่ มกันจดั ทาํ ภารกิจภายใต้เป้าหมายท่ภี าคีหุ้นส่วนร่วมกันกําหนด
โดยอาศัยเงินอุดหนุนจากหน่วยงานภาครัฐท่เี ป�นเจ้าของภารกจิ

หลักการพ้ืนฐาน

จัดสรรเงินงบประมาณอุดหนุนจากหนวยงานรัฐสวนกลางที่เปนเจาของภารกิจ
มอบใหแกภาคสวนอ่ืนท่ีเปนผรู บั มอบภารกิจ นําไปดําเนินการตามภารกิจที่ตกลงรวมกนั
ซึ่งมาจากการกําหนดขอบเขตและเปาหมายรว มกัน เพ่ือใหหนวยงานรฐั สวนกลางผมู อบ
ภารกิจแนใจไดวาจะบรรลวุ ัตถุประสงคต ามท่ีตองการ ในขณะเดียวกัน ผูรับมอบภารกิจ
ก็ตอ งยินดีและสามารถดาํ เนินการทส่ี อดคลองกบั ภารกิจดังกลาวได

รูปแบบและวิธีการ

มุงเนนการจัดทําโครงการรวมกัน (Project-based Cooperation) ระหวาง
หนวยงานรัฐสวนกลางและภาคสวนอื่นตามขอบเขต กลุมเปาหมาย ทรัพยากร
งบประมาณ และกรอบระยะเวลาที่กําหนดรวมกันอยางชัดเจน โดยอาจทําขอตกลง
ที่เปนทางการในรูปแบบบันทึกขอตกลง (MOU) เพ่ือกําหนดบทบาทหนาท่ีในการขับเคล่ือน
โครงการรวมกัน หรืออาจตั้งคณะกรรมการรวมเฉพาะกิจ (Joint Committee) โดยมี
องคประกอบ คือ (1) หนวยงานรัฐสวนกลางที่เปน ผูมอบหมายภารกิจ (2) ภาคสวนอื่น
ที่เปนผูรับมอบภารกิจ ซึ่งในท่ีน้ีหมายถึงภาคประชาสังคมและองคกรปกครองสวนทองถิ่น
และ (3) ภาคสวนอื่นสนับสนุนที่อาจไมใชผูมอบหมายภารกิจหรือผูรับมอบภารกิจ
แตทั้งสองฝายนั้นเล็งเห็นวาสามารถชวยเหลือในการดําเนินภารกิจได อาทิ ตวั แทนจาก
ประชาชน สถาบันทางวิชาการ หรอื บคุ คลสาํ คัญในพืน้ ที่ เปนตน

12 แนวทางการเปดิ ให้หนว่ ยงานอนื่ เขา้ มามบี ทบาทร่วมในการจัดบริการสาธารณะ

ภารกิจท่ีเหมาะสม

เปนภารกิจที่มุงเนนการสงเสริมและพัฒนาการจัดบริการสาธารณะที่มี
การกําหนดระยะเวลาการดําเนินงานท่ีชัดเจน รวมถึงมีความยืดหยุนและความคลองตวั
สูงกวาการทาํ งานปกติ อาทิ การพัฒนาระบบการทาํ งาน การพฒั นาบคุ ลากร การพัฒนา
งานวิชาการและวิจัย การจัดทําฐานขอมูล การสํารวจขอมูล การจัดทํารายงาน
สถานการณปญหาตาง ๆ เปนตน เนื่องจากภาคสวนอ่ืนมีความคลองตัว ทักษะ และ
ความสามารถในการดําเนินงานหรือเขาถึงขอมูลไดดีกวาหนวยงานรัฐสวนกลาง เชน
ภารกิจดานการประเมินสภาพปญหาและความตองการของเด็กหรือการจัดทําระบบ
ฐานขอมูลคุมครองผูสูงอายุ ที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นและองคกรพัฒนาเอกชน
ในพ้ืนที่มีความพรอมสูงในการเขาถึงและเขาใจปญหาของกลุมเปาหมายอยางรอบดาน
และสามารถเขาไปชวยเหลือหรือจัดการไดรวดเร็วกวา ซ่ึงจะทําใหไดขอมูลที่ถูกตอง
นา เชอ่ื ถอื และละเอียดอยางเพยี งพอตอ การพฒั นาบรกิ ารสาธารณะ3

3 ดูความสําคัญขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในฐานะหนวยงานสําคัญในการจัดบริการสาธารณะ
แกผสู ูงอายุใน ศศิพฒั น ยอดเพชร, บรกิ ารทอ งถิ่นเพ่อื การเปลี่ยนแปลงทดี่ ีสาํ หรบั ผสู ูงอายุ (กรุงเทพมหานคร:
บริษัทซันแพคเก็จจิ้ง (2014) จํากัด, 2560). และดูความสําคัญของการจัดเก็บขอมูลผูสูงอายุที่ควรให
องคกรปกครองสวนทองถิ่นดําเนินงานเพราะเปนหนวยที่มีความใกลชิดกับผูสูงอายุและมีเครือขาย
ในพ้นื ทที่ ีส่ ามารถเขาถึงผสู ูงอายุอยูแ ลวใน วฒุ สิ าร ตันไชย et al., โครงการเพ่ือพฒั นากลไกการบริหาร
จดั การเชิงพืน้ ทอี่ ยางบรู ณาการและมีประสทิ ธิผล, (กรงุ เทพมหานคร: สถาบนั พระปกเกลา, 2562).

แนวทางการเปดิ ให้หนว่ ยงานอื่นเขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจดั บริการสาธารณะ 13

ลกั ษณะรูปแบบการใหเ้ งินอดุ หนุน (Grant)

หนว ยงานภาครัฐ ภาคหี ุน สวน องคกรปกครองสว นทองถิ่น/
ภาคประชาสงั คม
- มีงบประมาณและอํานาจหนาที่
- ขาดประสทิ ธิภาพและความคลองตัว - ขาดงบประมาณและบุคลากร
- การดาํ เนินงานไมท ัว่ ถงึ ท่ีมีอํานาจหนาท่ีตามกฎหมาย
- มศี ักยภาพการดําเนนิ งาน
จดั ทาํ ขอตกลงหรอื การจดั สรร - มกี ารดําเนินงานอยา งตอเน่อื ง
ลงนาม MOU งบประมาณอดุ หนุน
จัดต้งั คณะกรรมการ
กาํ หนดเปา หมาย, ภารกิจ, ของรัฐแบบรายโครงการ เฉพาะกิจ

ระยะเวลารว มกัน ฯลฯ - ภาครัฐ+องคก รปกครอง
สว นทองถน่ิ / ภาคประชาสังคม
- ความสมั พนั ธเทา กนั

ดาํ เนนิ ภารกจิ ทีม่ รี ะยะเวลาเรม่ิ ตนและสน้ิ สดุ ชดั เจน งานทเ่ี กย่ี วขอ งกบั การพฒั นาระบบงาน การพฒั นา
บคุ ลากร งานในเชิงวชิ าการ การจัดทาํ ฐานขอมลู การสาํ รวจความประเมนิ ความตอ งการของกลมุ เปาหมาย

14 แนวทางการเปดิ ใหห้ น่วยงานอืน่ เขา้ มามีบทบาทร่วมในการจัดบรกิ ารสาธารณะ

ข้ันตอนการดําเนนิ งานของรปู แบบการใหเ้ งินอุดหนุน (Grant)

การเตรยี ม ผมู อบภารกิจ ผรู ับมอบภารกิจ
1 ความพรอ ม (หนวยงานรฐั สว นกลาง)
(องคกรปกครองสวนทองถน่ิ /
(Preparation) กาํ หนดภารกิจ ระบเุ งื่อนไข ภาคประชาสังคม)
คณุ สมบัติของผูรบั มอบภารกิจ
และรายละเอยี ดกจิ กรรม เตรยี มความพรอมยืน่
ท่ชี ัดเจน ขอเสนอและเอกสาร
ทเ่ี ก่ียวขอ งในการขอรับ
เงินอุดหนุน

การยื่น กําหนดรปู แบบหลกั เกณฑ ยื่นขอเสนอ รวมท้งั ทํา
2 ขอ เสนอ และข้นั ตอนในการยนื่ ขอเสนอ ความเขา ใจหลกั เกณฑ เง่ือนไข
และการพิจารณาเงินอุดหนุน วิธีการขนั้ ตอน และงบประมาณ
(Application) ใหช ัดเจน พรอมใหคาํ ปรกึ ษา ในการดําเนินงาน

การรบั จัดสรรเงนิ อดุ หนุน และอาจ รับงบประมาณ ซึ่งสามารถ
พฒั นาขีดความสามารถ เชน เพิม่ เตมิ แกไ ข หรือผอ นปรน
3 งบประมาณ การฝก อบรมเชิงปฏิบตั กิ าร เง่ือนไขหรือขอ กําหนดได
(Recipe) เก่ียวกบั การจดั ทาํ บญั ชี โดยไมกระทบตอวตั ถปุ ระสงค
งบประมาณ และหลักฐาน ของการดําเนินภารกิจ
การใชจา ยตาง ๆ เปน ตน

การจัดทํา ใหคําปรึกษา ติดตาม วางแผนการดาํ เนนิ งาน ใชจ า ย
บรกิ ารสาธารณะ และประเมินผลการทาํ งาน งบประมาณอยา งเปน ระบบ
อยางตอเนื่องตลอด และชดั เจน จดั ทาํ รายงาน
ตามที่ไดร บั การดาํ เนินงาน ความคืบหนาเปนระยะ และ
4 การจดั สรร ตารางบัญชสี รุปการใชจ า ย
แนบทา ย หากติดขัดควรแจง
เงินอุดหนุน เปนลายลกั ษณอกั ษร
(Delivery on เพอ่ื แกไ ขไดท ันทว งที

funded activity)

แนวทางการเปิดใหห้ นว่ ยงานอ่ืนเขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจัดบริการสาธารณะ 15

การยน่ื ขอเสนอ (Application) หนว ยงานรัฐสวนกลางควรกําหนดรูปแบบ หลกั เกณฑ
และข้ันตอนในการย่ืนขอ เสนอและการพิจารณาเงนิ อดุ หนนุ เชน

 เกณฑด า นความเชีย่ วชาญและความชาํ นาญ
 เกณฑดานการกาํ หนดมาตรฐานขององคาร
 เกณฑพนื้ ที่ใหบ รกิ ารเปา หมาย
 เกณฑดา นผลงาน/ประวตั ิหรอื ชือ่ เสยี งทไ่ี ดร บั การยอมรับเปน ท่ีประจกั ษ
 เกณฑด านความสามารถในการสรางภาคีเครือขา ยหรอื การขยายผลในอนาคต

16 แนวทางการเปิดใหห้ น่วยงานอน่ื เข้ามามบี ทบาทรว่ มในการจดั บริการสาธารณะ

2. รปู แบบการทาํ สัญญาข้อตกลง
(Performance-based Contracting or Procurement):

การทาํ สัญญาเป�นภาคหี นุ้ ส่วนโดยหน่วยงานภาครัฐจดั สรรงบประมาณ
สําหรบั จดั บริการสาธารณะภายใตข้ อบเขตระยะเวลา
และกลมุ่ เป้าหมายเฉพาะ

หลักการพ้ืนฐาน

เหมาะสําหรับหนวยงานภาครัฐที่ประสบปญหาหรือมีขอจํากัดดานศักยภาพ
ในการจัด บริการสาธารณะแกก ลุมเปาหมาย โดยมีภาคสวนอนื่ ทพ่ี รอ มใหบริการไดดีกวา
ซึ่งหนวยงานภาครัฐจัดสรรงบประมาณแกผูรับมอบภารกิจ ผานการจัดทําสัญญาขอตกลง
(Performance- based Contracting) ทก่ี ําหนดขอบเขตและเปาหมาย (Goals) รว มกัน

รูปแบบและวิธีการ

จัดทําขอตกลงและเง่ือนไขความรวมมือในการจัดบริการสาธารณะท่ีกําหนด
รวมกัน (Service-based Cooperation) โดยอยูภายใตกรอบขอตกลง เปาหมายและ
ผลลัพธของงบประมาณที่หนวยงานรัฐสวนกลางกําหนดไวในเบ้ืองตน หรืออาจตั้ง
คณะกรรมการเฉพาะกจิ (Joint Committee) เพ่อื รวมทําหนาทข่ี ับเคลื่อนภารกจิ ภายใต
ขอบเขตของสญั ญาใหบรรลเุ ปาหมายทวี่ างไวรวมกัน โดยมอี งคประกอบ คือ (1) หนวยงานรัฐ
สวนกลางท่ีเปนผูมอบหมายภารกิจ (2) ภาคสวนอื่นที่เปนผูรับมอบภารกิจ ซ่ึงในท่ีนี้
หมายถงึ ภาคประชาสงั คมและองคก รปกครองสว นทอ งถน่ิ และ (3) ภาคสว นอนื่ สนบั สนนุ
ทีอ่ าจไมใ ชผ มู อบหมายภารกจิ และผูรบั มอบภารกิจ

แนวทางการเปิดให้หน่วยงานอืน่ เข้ามามบี ทบาทร่วมในการจัดบรกิ ารสาธารณะ 17

ภารกิจท่ีเหมาะสม

เหมาะสําหรบั ภารกจิ หรอื บรกิ ารสาธารณะท่มี ีความตอเน่ืองมากกวางานประจาํ
ท่ีตองปฏิบัติอยูแลว โดยสามารถขยายขอบขายงานของตนใหภาคสวนอ่ืนทาํ งานแทนได
ซึ่งชว ยลดคา ใชจ า ยและภาระในการบรหิ ารจดั การ นอกจากน้ี ยงั เหมาะสาํ หรบั การจัดทํา
ภารกิจใหมท ี่ขาดประสบการณและบทเรียนถึงความเปนไปไดและความทาทายในการดําเนิน
ภารกิจในระยะยาว ท้งั นี้ เพอ่ื ขยายผลไดต อไปในอนาคต โดยไมกระทบตอ การดาํ เนนิ งานหลัก
ของหนวยรัฐสว นกลาง

ตัวอยางภารกิจทเี่ หมาะสมสําหรบั การนําตวั แบบสัญญาขอตกลง อาทิ ภารกิจ
ดานการบริหารจัดการสถานพินิจและสถานแรกรับเด็กในกระบวนการฟนฟูเด็กและ
การคืนเด็กสูสังคม ภารกิจดานสถานดูแลเด็ก การจัดทําสถานสงเคราะห สถานฟนฟู
สถานศกึ ษาสาํ หรับเดก็ ออทสิ ตกิ และการจดั ทาํ หลักสูตรที่เหมาะสม การรับเรือ่ งรองเรียน
ผูบริโภค เปนตน การมอบหมายภารกิจโดยทีห่ นวยงานรัฐสวนกลางไมจําเปนตองขยาย
หนวยงานหรือเพิ่มบุคลากรตามภารกิจเพื่อรองรับกลุมเปาหมายในพ้ืนที่ตาง ๆ อีกทั้ง
ยังชวยสนับสนุนการดําเนินงานของภาคสวนอ่ืน ดานประกันรายไดข้ันตํ่าและปริมาณงาน
ในการดําเนินงานในแตละภารกิจได เน่ืองจากท่ีผานมาภาคสวนอ่ืนตองทํางานโดยอาศยั
งบประมาณจากการบรจิ าคหรือระดมทุนในรปู แบบตา ง ๆ ทําใหองคกรมีรายไดไมแนน อน
มีขอจํากัดในการรองรับกลุมเปาหมายผูรับบริการ การใชบ ุคลากรในรูปของอาสาสมัคร
แบบชั่วคร้ังชั่วคราว หรือการขาดบุคลากรบางสาขาวิชาชีพท่ีชวยใหการทํางานอยางมี
มาตรฐานหรอื มีประสิทธิผล4

4 ภาคประชาสังคมในไทยเดิมมักไดรับการสนบั สนุนดานงบประมาณจากตางประเทศ แตการเปล่ียนแปลง
ของประเทศไทยท่ีเขาสูประเทศกลุมรายไดปานกลาง ทําใหผูบริจาคในตางประเทศเริ่มลดการสนับสนุน
งบประมาณลงและนาํ เงินไปใหการสนับสนุนประเทศอ่ืนท่ียากจนกวา อีกทง้ั ยังตองพ่ึงพาอาสาสมคั ร
ที่ทํางานชั่วครั้งชั่วคราวในการดําเนินภารกิจเน่ืองจากไมสามารถวาจางบุคลากรประจาํ หรือบุคลากร
ในบางสาขาวิชาชีพได ดูใน ธนาคารพัฒนาเอเชีย, "รายงานเร่ือง ภาคประชาสังคมในประเทศไทย
โดยสังเขป," https://www.adb.org/sites/default/files/publication/ 29444/csb-tha-th.pdf.

18 แนวทางการเปิดให้หน่วยงานอื่นเข้ามามีบทบาทร่วมในการจดั บริการสาธารณะ

สําหรับภารกิจในตางประเทศที่ใกลเคียง อาทิ ระบบดูแลสุขภาพแหงชาติ
ของสหราชอาณาจักร (National Healthcare Service: NHS) ท่ีอาศัยการทําขอตกลง
เพ่ือการมอบหมายภารกจิ ของ NHS ตอสถานบรกิ ารดานสาธารณสขุ ซง่ึ ระบรุ ายละเอียด
ดานการบรหิ ารจัดการ ดานระยะเวลาของสญั ญา และดานงบประมาณ ควบคูกับการทํา
ขอตกลงระดับการใหบริการ (Service Level Agreements: SLAs) เพ่ือสรางความยืดหยุน
และความคลองตัวในการปรับเปลี่ยนหรือแกไขรายละเอียดของการใหบริการและ
การประเมินผลโดยท่ีไมกระทบตอตัวสัญญาหรือบันทึกขอตกลงความรวมมือ เชน NHS
อาจทําสัญญาหรือบันทึกขอตกลงความรวมมือ ในระยะเวลา 5 ป แตจะทํา SLAs
ทุก ๆ 1 ป เปน ตน โดยทั่วไป NHS จะกําหนดใหท ํา SLAs สําหรับการมอบหมายงาน
ดานบริการท่ีใชงบประมาณสูง (วงเงนิ ตั้งแต 1,000 ปอนดสเตอลิง ข้ึนไป) และตองเปน
ขอ ตกลงระยะยาว (ระยะเวลาไมน อยกวา 12 เดอื น)5

5 NHS Improvement, "Memorandum of Understanding Guidance: Corporate Services Productivity
Programme," (London: National Healthcare Service, 2018), 4. และ Mark Mawdsley, "Trust Guidance
for Nhs Contracts and Slas," (London: NHS Trust, 2017), 8.

แนวทางการเปิดใหห้ น่วยงานอนื่ เขา้ มามีบทบาทร่วมในการจัดบริการสาธารณะ 19

รปู แบบการทําสัญญาข้อตกลง (Performance-based Contracting)

หนว ยงานภาครฐั ภาคหี ุนสว น องคก รปกครองสว นทองถน่ิ /
ภาคประชาสังคม
- มีงบประมาณและภารกิจ
- มเี ปาหมายและผลลพั ธข องภารกิจ - มศี กั ยภาพการดําเนินงาน
- การดาํ เนินงานไมทว่ั ถึง และขาดประสิทธิภาพ - มกี ารดําเนินงานอยางตอเนอ่ื ง
- มีคณุ ภาพ ตอบสนองกลมุ เปา หมาย

หนา ท่ี “จัดหา”ภารกจิ ที่มี อาศยั ภารกิจและทรพั ยากร หนา ที่ “จัดทํา” ภารกจิ ที่มี
คณุ ภาพเพอื่ ใหบริการ ของหนว ยงานเจา ของภารกิจ คุณภาพเพื่อใหบริการ

ตอบสนองกลุม เปาหมาย ตอบสนองกลุม เปาหมาย

พนั ธสญั ญา – รเิ ร่ิมจากภาครฐั -> เปด ใหห นว ยงานอนื่ เขา มารว มดาํ เนนิ งาน

Contractual ดาํ เนนิ ภารกจิ ทภ่ี าครัฐรเิ รมิ่ แตข าดประสบการณ ภารกิจท่มี ี จดั ตงั้
Relationship ความตอเนื่องและเปนงานประจํา โดยมีองคกรปกครองสวนทอ งถ่นิ / คณะกรรมการ
ภาคประชาสังคม ดาํ เนนิ งานคขู นานกนั
เฉพาะกจิ

20 แนวทางการเปิดให้หน่วยงานอ่ืนเขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจดั บริการสาธารณะ

ข้ันตอนการดาํ เนินงานของรปู แบบการทําสัญญาขอ้ ตกลง
(Performance-based Contracting)

ภาครัฐประกาศ หนว ยงานภาครฐั ประกาศการจัดสรรงบประมาณอุดหนุน
สาํ หรับการจดั บรกิ ารสาธารณะโดยภาคสวนอน่ื ซ่งึ ประกอบดว ย
1 รายการภารกิจ ขอบเขตงาน วัตถปุ ระสงค ระยะเวลา หลักเกณฑการพจิ ารณาคดั เลือก
เพื่อเปดรับ วธิ ีการจดั สรรงบประมาณ และการประเมินโครงการทีช่ ัดเจน

ขอ เสนอ

ภาคสว นอื่น ภาคสว นอน่ื ย่ืนขอเสนอแผนการดาํ เนินโครงการในฐานะ
ผูรับมอบภารกิจตอ หนวยงานภาครัฐ หรือหนว ยงานภาครัฐสวนกลาง
2 ยื่นขอเสนอโครงการ เจา ของภารกจิ
ตอ หนวยงาน

เจาของภารกจิ

ภาคสว นอน่ื ภาคสว นอ่ืนนาํ เสนอรายละเอยี ดแผนการดําเนินโครงการ โดยมี
3 นาํ เสนอ คณุ สมบตั ติ ามเงอื่ นไขดา นศกั ยภาพทหี่ นว ยงานรฐั สว นกลางกําหนด
หลักเกณฑคุณสมบัติ เชน ความเชยี่ วชาญ มาตรฐานองคก ร พ้นื ทบ่ี รกิ าร
รายละเอยี ด ประสบการณ/ ผลงาน และความสามารถในการสรา งเครือขาย

ภาครัฐพจิ ารณา พจิ ารณาประเมินและคัดเลือกภาคสว นอ่ืนท่เี สนอรายละเอยี ด
และคดั เลือก จากความโดดเดนของโครงการ ความสมเหตสุ มผลดานงบประมาณ
4 ขอเสนอโครงการ ความเชยี่ วชาญ ความเสยี่ งท่อี าจเกดิ ขนึ้ ความคุมคา ในเชงิ ประสิทธภิ าพ
ท่ีผา นเกณฑ และประสิทธผิ ล เปน ตน เพ่อื เปน คูสญั ญาจดั ทําบริการสาธารณะ
โดยการจัดสรรงบประมาณของหนวยงานภาครฐั สว นกลาง

ภาครฐั จัดสรร หนว ยงานรฐั สว นกลางจัดสรรงบประมาณงวดแรก เพื่อใหผูรบั มอบ
5 งบประมาณ ภารกิจที่ดาํ เนนิ การจัดบริการสาธารณะภายใตข อ ตกลงทก่ี าํ หนดข้ึน

งวดท่ี 1

แนวทางการเปิดใหห้ นว่ ยงานอืน่ เข้ามามีบทบาทรว่ มในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 21

การประเมนิ ผล หนวยงานรฐั สวนกลางจดั ประเมินผลงานข้นั กลางในการจดั ทํา
6 การดําเนนิ งาน บรกิ ารสาธารณะของผรู บั มอบภารกจิ คสู ญั ญา โดยอาศัยวิธกี าร
ประเมินจากภายในและภายนอก รวมถงึ ควรจัดทํารายงานรว มกับ
ระยะกลาง การลงพ้นื ท่ดี ว ย

ภาครัฐจัดสรร หนวยงานรัฐสวนกลางอาจจดั ทาํ ประเมนิ ผลการดําเนนิ การข้นั กลาง
ตามจาํ นวนงวดงานท่ีทั้งสองฝายตกลงกนั ซง่ึ โดยทว่ั ไปมีการประเมนิ ผล
7 งบประมาณ และจัดทํารายงานระหวางการดาํ เนนิ งานเพยี งงวดเดียวเทา นน้ั
งวดท่ี 2

การประเมินผล หนวยงานรฐั สวนกลางประเมินผลการจดั บริการสาธารณะของ
8 หลังสิ้นสุด ผูรบั มอบภารกจิ คูสัญญาภายหลงั ส้นิ สดุ การดําเนินภารกิจและ
ปด โครงการ
การดําเนนิ งาน

9 การปด บัญชี ปดบัญชีงบประมาณโครงการ โดยการจดั ทําและตรวจสอบผล
งบประมาณ การดาํ เนนิ งานทางการบญั ชเี กย่ี วกบั คาใชจ ายตา ง ๆ ตลอดกระบวนการ
ดาํ เนนิ งาน ทง้ั นี้ เพอ่ื พจิ ารณาหรอื ศึกษาปญหา หรือความเหมาะสม
ตอการดําเนินโครงการ

22 แนวทางการเปิดใหห้ นว่ ยงานอืน่ เข้ามามบี ทบาทร่วมในการจดั บริการสาธารณะ

3. รปู แบบกลไกขบั เคลื่อนงานภายใตส้ ัญญารว่ ม
(Commissioning):

การเปิดใหห้ น่วยงานอื่น ๆ เขา้ มาร่วมเป�นภาคีหุ้นส่วนจัดทํา
บรกิ ารสาธารณะกบั หนว่ ยงานภาครฐั เพ่ือขบั เคล่อื นภารกิจ

ให้บรรลุเป้าหมายในระยะยาว

หลักการพ้ืนฐาน

เหมาะกับภารกิจที่เนนความสัมพันธบนพื้นฐานของความไววางใจและ
ความใกลชิดเพื่อบรรลุเปาหมายของการทํางานเชิงยุทธศาสตรรวมกัน โดยคาดหวังให
ภาคีหุนสวนแตละฝา ยระดมทรัพยากร บุคลากร และงบประมาณมาจัดบริการสาธารณะ
ภายใต “โครงสรา งความสัมพันธท ีเ่ ปน ทางการ” ในรูปขององคก รกลางเพอื่ ขับเคลอื่ นงาน
จากการต้ังกลไกคณะกรรมการบริหารบุคลากรและงบประมาณอุดหนุนจากภาครัฐ
ภายใตสญั ญาท่ีรว มกันจัดทาํ ข้ึน (Commissioning)

รูปแบบและวิธีการ

มุงเนนสรางความเปนหุนสวนระยะยาวระหวางหนวยงานรัฐสวนกลางและ
ภาคสวนอนื่ บนพ้นื ฐานของความรวมมอื บนฐานการออกแบบระบบบริหารจัดการภารกิจ
รวมกัน (Managerial-based Commissioning) โดยยึดนโยบายเปนกรอบและสราง
ความรว มมอื กับทุกภาคสวนอยา งเปนทางการ รวมถึงมกี ารขับเคล่ือนภารกจิ แบบรวมคิด
รวมทําตามที่ตกลงรวมกันในทุกขั้นตอนตั้งแตก ารกําหนดระดับความสําคัญของภารกิจ
และผลลัพธข้ันสุดทาย การประเมนิ ระดับความจําเปนและความตองการของประชาชน
การวางกรอบการจัดสรรงบประมาณและทรัพยากรภาครัฐ และการออกแบบการดําเนิน
กจิ กรรม เปนตน สําหรับกลไกการทํางานเปนแบบทางการและมลี กั ษณะบรู ณาการเพื่อทํางาน
รวมกันเปนการเฉพาะ เชน คณะกรรมการบรหิ ารกองทุน หรือองคกรไมแ สวงกําไร เปนตน

แนวทางการเปดิ ใหห้ นว่ ยงานอนื่ เข้ามามีบทบาทร่วมในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 23

ภารกิจท่ีเหมาะสม

เนนการทํางานในภารกิจที่หลากหลายภายใตนโยบายและแผนงานรวมกัน
อยางเปนทางการเพ่ือขับเคล่ือนงานในระดับพื้นท่ีและบูรณาการทรัพยากรระหวาง
หนว ยงานรัฐสวนกลางและภาคสวนอ่ืนทเ่ี กย่ี วของโดยเฉพาะจากภาคประชาสังคมและองคกร
ปกครองสวนทองถ่ิน ซึ่งดําเนินภารกิจในอํานาจหนาท่ีของหนวยงานภาครัฐไดอยางถูกตอง
เชน องคก รการกศุ ล หรอื คณะกรรมการรวมท่ีมีการแตง ตั้งจากภาครฐั อยางเปนทางการ

ตัวอยางภารกิจท่เี หมาะสม เชน งานดานการคุมครองสทิ ธิเด็กในระดับจังหวัด
โดยอาศัยคณะกรรมการคุมครองเด็กจังหวัดเพ่ือดําเนินภารกิจดานการดําเนินระบบคุมครอง
สิทธิเด็กแบบครบวงจรในระดับพ้ืนท่ี ซ่ึงสรางความรว มมือระหวางภาครัฐกับภาคประชาสังคม
ภายใตความสัมพันธท่เี ปนทางการในการรวบรวมทีมสหวิชาชีพมาทํางานรวมกัน การจัดใหมี
คณะกรรมการพัฒนาหลักสูตรการเรียนการสอนสําหรับผูพิการ การจัดตั้งองคกรอิสระ
เพอ่ื คุมครองผูบรโิ ภคในระดบั พ้ืนที่ การจดั ตั้งคณะกรรมการพิจารณาคดีผบู ริโภค เปน ตน

สําหรับภารกิจในตางประเทศ เชน แพลตฟอรมยุทธศาสตรระดับภูมิภาค
เพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจทองถิ่น ซ่ึงเปนกลไกทางการในระดับภูมิภาคและทองถ่ิน ที่พยายาม
กระตุน ใหเกดิ การรว มมอื กันระหวางองคก รสาํ คญั ทเ่ี ก่ยี วของกับการพัฒนาเศรษฐกจิ ทั้งจากรัฐ
ในระดับชาติ ระดับทองถ่ิน และเอกชน รวมถึงภาคสวนอื่นจากชุมชนนโยบายท่ีเก่ียวของ
สัมพันธหรือไดรับผลกระทบกับการพัฒนาเศรษฐกิจ เพ่ือกอใหเกิดการออกแบบและการนํา
ยุทธศาสตรการพัฒนาเศรษฐกิจอยางยัง่ ยืนไปสูการปฏิบัติ และมุงกระตุนการสรางนวัตกรรม
ผานการสรา งคลสั เตอรทีเ่ ช่อื มโยงเอาภาคเอกชนและภาคการวิจัยกับการศึกษาไวด วยกนั
ตัวอยางประเทศสวีเดนท่ีพัฒนาแพลตฟอรมท่ีเปนกลไกทางการในระดับภูมิภาคโดยไดรบั
การสนับสนุนจากหนว ยงานรัฐสว นกลางจาํ นวนมาก เชน Swedish Agency for Economic and
Regional Growth (NUTEK) ที่เนนสงเสริมการพัฒนาอุตสาหกรรม Sweden's Innovation
Agency (VINNOVA) ท่ีสงเสริมระบบนวัตกรรมทอ งถิ่น และ Almi Group (ALMI) เนนกระตุน
ความเปนผูประกอบการและสรา งผูประกอบการขนาดกลางและขนาดเล็ก เปน ตน 6

6 OrganisationforEconomicCo-operationandDevelopment,"NewFormsofGovernanceforEconomic
Development," (Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, 2004), 19-20.

24 แนวทางการเปดิ ใหห้ น่วยงานอ่ืนเข้ามามีบทบาทรว่ มในการจัดบรกิ ารสาธารณะ

ลกั ษณะรูปแบบกลไกขับเคลือ่ นงานภายใตส้ ัญญารว่ ม
(Commissioning)

หนวยงานภาครฐั ภาคหี ุนสว น องคกรปกครองสว นทองถน่ิ /
ภาคประชาสงั คม
- มีงบประมาณและภารกิจ เลง็ เหน็
- มเี ปาหมายและผลลัพธข องภารกิจ ความสําคัญ - มีศักยภาพการดําเนนิ งาน
- การดาํ เนนิ งานไมท่วั ถึง และขาดประสทิ ธิภาพ ของการทํางาน - มีการดําเนนิ งานอยางตอเนอ่ื ง
เชงิ ยุทธศาสตร - มีคณุ ภาพ ตอบสนองกลุมเปา หมาย

นติ บิ คุ คล โครงสรางความสัมพนั ธ คณะกรรมการบรหิ าร
แบบเปนทางการ
- จดแจงเปน องคกร ประกอบดว ยตัวแทน
ไมแ สวงหาผลกําไร
- งบอุดหนนุ จากรัฐ ภาคหี ุนสว นทกุ ฝาย
- ระดมทรพั ยากร บุคลากร
งบประมาณจากภาคีหุนสว น

ดาํ เนนิ การจัดองคก รความรว มมอื กนั ระหวางภาครฐั องคกรปกครองสว นทอ งถ่ิน ภาคประชาสังคม และภาคเอกชน
เชน กรณศี ูนยร ับแจง เหตกุ ารละเมิดสทิ ธิ ศนู ยบาํ บัดผตู ิดยาเสพติด เปนตน

แนวทางการเปิดใหห้ น่วยงานอื่นเขา้ มามีบทบาทร่วมในการจดั บริการสาธารณะ 25

ข้ันตอนการดาํ เนนิ งานของรปู แบบกลไกขับเคลือ่ นงานภายใต้สัญญารว่ ม
(Commissioning)

การจดั ลาํ ดับ หนว ยงานรัฐสวนกลางทเ่ี ปน ผมู อบภารกิจและภาคสว นอ่นื ทเ่ี ปน
ความสาํ คญั ของ คสู ัญญา มีการตัดสนิ ใจรว มกนั อยา งเสมอภาค โดยมีการจาํ แนก
1 ภารกิจและ หนาทอี่ ยางชัดเจน ซึ่งหนว ยงานรฐั สวนกลางควรมีบทบาท
ขับเคลือ่ นภารกจิ ในฐานะผจู ดั การโครงการ (Project Manager)
ผลลพั ธ สวนภาคสวนอนื่ ทเ่ี ขามาเปนหุนสว นควรมบี ทบาทในฐานะของ
ฝา ยปฏบิ ัติการ ทงั้ นี้ โครงสรางความรว มมอื ควรมีลกั ษณะทางการ
เปนฝายเลขานกุ ารรวมกัน และมฝี ายสนับสนุนมารองรบั
การทํางานผานการตัง้ สํานักงานเลขานกุ ารเพอ่ื ทําหนาที่
ในเชิงประสานและบรหิ ารงานความรว มมือ

การประเมิน นําขอ มูลเกี่ยวกบั สภาพปญ หาและขอ เทจ็ จริงมาเปน สวนหนึง่
ของการจดั บรกิ ารสาธารณะใหส อดคลองตามวตั ถุประสงคข อง
2 ความจําเปนและ ภารกิจและกลมุ ผรู ับบริการ โดยใชกระบวนการปรึกษาหารือ
ความตอ งการของ รว มกบั กลุมผรู ับบรกิ ารเพื่อใหไ ดแนวทาง กระบวนการ และวิธกี าร
ที่สอดคลองและเหมาะสมทสี่ ุด
กลุมเปา หมาย

การจดั สรร ควรประเมินทรพั ยากรและงบประมาณที่จาํ เปนตองใช
โดยการวิเคราะหผลลพั ธร ว มกบั ความตอ งการของผูรับบริการ
3 ทรพั ยากร เปน สําคญั กรณีงบประมาณไมเพยี งพออาจพิจารณาภารกจิ
เพือ่ การจัดบรกิ าร รองลงมาเปนตวั เลือกตอไป

สาธารณะ

26 แนวทางการเปดิ ใหห้ นว่ ยงานอน่ื เข้ามามบี ทบาทร่วมในการจดั บรกิ ารสาธารณะ

การกาํ หนด กําหนดรูปแบบการจัดบริการสาธารณะใหส อดคลอ งกับ
รูปแบบการจดั กลมุ เปาหมาย และงบประมาณสําหรบั จดั สรรใหภาคสว นอ่ืน
4 บรกิ ารสาธารณะ ทเ่ี ปน ภาคหี นุ สวนดาํ เนินการจริงในฐานะผูรับมอบหมายภารกจิ
ทเ่ี หมาะสมกับ แทนรฐั
กลุม เปาหมาย

5 การจัดบรกิ าร จัดบรกิ ารสาธารณะตามที่กาํ หนด รวมทง้ั ประเมินวาควรดําเนนิ การ
สาธารณะ จดั บริการสาธารณะรปู แบบใดและวธิ ีการใด โดยตอ งอยใู นวสิ ัยของ
ขดี ความสามารถและศกั ยภาพของภาคสว นอ่นื ท่รี ับมอบหมาย
ดาํ เนนิ การไดจ ริง

การติดตามและ หนว ยงานรัฐสว นกลางเจา ของภารกจิ ตอ งมกี ระบวนการติดตาม
6 ประเมินผล และประเมนิ ผลความสําเรจ็ การจัดบริการสาธารณะท่ีไดมอบหมาย
ใหภาคสว นอ่นื ที่เปน ภาคหี ุน สว นดําเนนิ การ โดยรว มมอื กบั
กลมุ ผใู หบรกิ ารในฐานะผมู ีสวนไดเสยี ผลของการทาํ ภารกิจและ
ขอมูลท่ีไดค วรนํามาใชในการประเมนิ ผลและวิเคราะหร ว มกนั
เพอ่ื ปรับปรุง พัฒนา หรอื ยกระดับการจดั บริการสาธารณะใหมี
คณุ ภาพดขี ึ้นหรือขยายไปยงั ภารกจิ อื่นตามความเหมาะสม

แนวทางการเปิดให้หนว่ ยงานอนื่ เข้ามามบี ทบาทร่วมในการจัดบรกิ ารสาธารณะ 27

กระบวนการสรา้ งความรว่ มมือ

การสรางความรวมมือกับผูมีสวนไดสวนเสียจากแนวคิดการบริหารกิจการ
บานเมืองแบบรวมมือกัน (Collaborative Governance) และการถอดบทเรียน
กระบวนการขับเคล่ือนโครงการนํารองภายใตขอบเขตการดําเนินงานของโครงการ
ขบั เคลื่อนการบรหิ ารราชการแบบประชารฐั ทเี่ นน ประชาชนเปนศูนยก ลาง สามารถกําหนด
รูปแบบกระบวนการสรางความรวมมือตามแนวทางการบริหารราชการแบบมีสวนรวม
ออกเปน 8 ขัน้ ตอนหลกั ดังน้ี

ข้ันตอนการสรา้ งความร่วมมอื ตามแนวทางการบริหารราชการแบบมีส่วนรว่ ม

1 2 3
การประยุกตใ ช การเจรจากบั การแสวงหา
หนวยงานเจาของ
ตวั แบบ หนวยงานรับมอบ
ภารกิจ ภารกิจ
6
การจดั ตงั้ 5 4
จัดทําขอตกลงหรือ การหารอื เบอ้ื งตน
คณะทํางานรวมและ ลงนามบันทึกขอ ตกลง เพือ่ กาํ หนดภารกิจ
จัดทาํ แผนปฏบิ ตั กิ าร ความรว มมอื (MOU)
และกจิ กรรม

7 8
การดาํ เนินกิจกรรม การประเมนิ ผล
ตามแผนปฏบิ ตั ิการ การดาํ เนินงาน

28 แนวทางการเปดิ ใหห้ น่วยงานอืน่ เขา้ มามบี ทบาทร่วมในการจดั บริการสาธารณะ

ขัน้ ตอนท่ี 1 การประยกุ ตใ ชตัวแบบ
หนวยงานรัฐสวนกลางท่ีเปนเจาของภารกิจควรพิจารณาถึงความพรอมและ
ความเปน ไปไดในการดําเนินงานตามรูปแบบและวธิ ีการในการเปดใหห นวยงานอนื่ เขามา
มีบทบาทรวมในการจัดบริการสาธารณะของสามรูปแบบ วารูปแบบใดมีความเหมาะสม
และสอดคลองกับความตองการมากที่สุด ซ่ึงอาจพิจารณาไดหลายหลักเกณฑ เชน ลักษณะ
ของภารกิจ ขอบเขตและกรอบระยะเวลาในการดําเนินงาน ความพรอมดานทรัพยากรและ
งบประมาณ ความตอ งการของฝา ยบรหิ ารและเจา หนาทข่ี องหนว ยงานรฐั สว นกลาง ความพรอ ม
ของภาคสวนอื่นที่จะเปนผูรับมอบหมาย ความสัมพันธระหวางผูมอบหมายภารกิจและผูรับ
มอบหมายภารกิจ เปน ตน ทั้งน้ี สามารถพจิ ารณาคุณลกั ษณะของแตละรูปแบบไดด ังนี้

ตัวแบบ คุณลักษณะ
รปู แบบการให
เงินอดุ หนุน - มงุ เนน การจัดทําโครงการรวมกนั (Project-based
Cooperation) ในโครงการท่กี าํ หนดระยะเวลา
(Grant) การดาํ เนนิ งานชัดเจน
- เหมาะสมกับภารกิจทก่ี าํ หนดระยะเวลาการดาํ เนินงาน
รปู แบบการทํา ท่ีชดั เจนไมใ ชง านประจําของหนวยงานรัฐสว นกลาง เชน
สญั ญาขอตกลง การจดั ทาํ ระบบฐานขอ มลู การสาํ รวจขอมลู การฝก อบรม เปนตน
(Performance-
- รว มมือบนฐานของการจดั ทําบรกิ ารสาธารณะรว มกนั
based (Service-based Cooperation) ในบริการท่ตี องดาํ เนนิ การ
Contracting) อยางตอเนือ่ งโดยไมไ ดมรี ะยะเวลาเปนขอ จาํ กดั
- เหมาะสมกับภารกิจหรือบริการสาธารณะทอี่ าศัย
ความตอ เน่อื งมากกวาหรือเปน ภารกจิ ทีอ่ ยูในรูปของ
งานประจําท่ีหนว ยงานรัฐสว นกลางตองปฏิบตั ิอยแู ลว
- เปน ภารกจิ ที่หนว ยงานรัฐสว นกลางยังมีขอ จาํ กัดหรอื
ศักยภาพที่จําเปน ตองไดร บั การหนนุ เสรมิ หรือเพมิ่ เตมิ
ศกั ยภาพและขีดความสามารถดา นตาง ๆ

แนวทางการเปดิ ใหห้ น่วยงานอน่ื เขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจัดบรกิ ารสาธารณะ 29

ตัวแบบ คณุ ลักษณะ

รปู แบบกลไก - รวมมือบนฐานการออกแบบระบบบริหารจดั การภารกจิ

ขบั เคล่อื นงาน รวมกนั (Managerial-based Commissioning) เพอ่ื ดาํ เนิน

ภายใตส ญั ญารว ม โครงการหรอื บริการทอี่ ยูภ ายใตป ระเดน็ ทางนโยบาย

(Commissioning) หรือยทุ ธศาสตร

- เหมาะสมกับการดาํ เนินงานตามภารกจิ ที่หลากหลาย

ภายใตนโยบายหรอื ยทุ ธศาสตร

ข้ันตอนท่ี 2 การเจรจากับหนวยงานเจา ของภารกจิ
การแสวงหาและเจรจากับหนวยงานรัฐสวนกลางที่เปนเจาของภารกิจให
ดําเนินการมอบหมายภารกิจตามที่พิจารณาของสามรูปแบบเปนข้ันตอนจําเปนในกรณี
หนวยงานรัฐสวนกลางยังไมมีนโยบายหรือทิศทางการดําเนินงานท่ีจะมอบหมายภารกิจ
ใหกบั ภาคสว นอื่น โดยการแสวงหา เจรจา และชกั ชวน มี 2 ลักษณะ คือ
หนึ่ง ริเร่ิมจากภายใน เปนการริเร่มิ โดยผูบริหารหรือเจาหนาที่ของหนวยงานรัฐ
ซ่ึงเริ่มจาก (1) นําเสนอความคิดและศึกษาความเปนไปไดในการมอบหมายภารกิจของ
หนวยงานใหกับภาคสวนอื่น (2) สรางกระบวนการรับรูความคิดและความเปนไปได
ในการมอบหมายภารกิจใหเกิดกับผบู ริหารและบุคลากรภายในองคกร และ (3) นําขอเสนอ
จากความคิดหรือผลการศึกษามาผลักดันเปนนโยบายการมอบภารกิจของหนวยงาน
โดยอาจบรรจุในแผนปฏิบัติราชการประจําป แผนยุทธศาสตรของหนวยงาน หรอื คาํ รับรอง
การปฏิบัติราชการของผูบริหารและเจาหนาที่ของหนวยงานภาครัฐ ซ่ึงฝายบริหารมี
บทบาทสําคญั ในการกระตุนและสรา งบรรยากาศที่เอือ้ ใหเกดิ กระบวนการนําเสนอความคิด
สรางความตระหนักรู และการผลักดันใหการมอบภารกิจเปนนโยบายของหนวยงาน
ในขณะท่ีเจาหนาที่ผูป ฏิบัติงานมกี ารเริ่มเสนอความคิดและศึกษาความเปนไปไดของ
การมอบภารกิจ แลวนําเสนอตอฝายบริหารและบุคลากรในองคกรใหเล็งเห็นถึง
ความสําคญั

30 แนวทางการเปดิ ใหห้ น่วยงานอนื่ เข้ามามีบทบาทรว่ มในการจดั บริการสาธารณะ

สอง ริเริ่มจากภายนอก การสรางความรวมมือระหวางหนวยงานภาครัฐ
กับภาคสวนอนื่ โดยเฉพาะองคก รภาคประชาสงั คมและองคก รปกครองสว นทองถน่ิ ทั้งน้ี
สามารถเกิดจากการผลักดันของ “ฝายที่สาม” ได เชน ภาคเอกชน ภาควิชาการ
ภาคประชาชน และตัวประชาชนเองทต่ี องการใหเกิดความเปลีย่ นแปลงในการจดั บริการ
สาธารณะ

ทั้งน้ี เพ่ือใหเกิดการมอบหมายภารกิจ การมีสวนรวมในระยะยาวและสราง
วัฒนธรรมการบรหิ ารราชการแบบมสี ว นรวมในหนว ยงานรฐั โดยควรสงเสรมิ ใหห นว ยงาน
รฐั ทุกแหงใหความสําคัญตอการมอบหมายภารกิจและการสรางการมีสว นรวมในวงกวา ง
ซึ่งอาจขอความชวยเหลอื ทางวิชาการจากสถาบันการศกึ ษาในการสนับสนุนทางวิชาการ
และการศึกษาความเปน ไปได รวมถงึ มีสว นรวมในการเจรจากับหนวยงานรัฐสวนกลางดวย
ในการนี้ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สํานักงาน ก.พ.ร.) สามารถ
ทําหนาที่เปน “ฝายที่สาม” เพ่ือสงเสริมการมอบหมายภารกิจและสรางการมีสวนรวม
เชน การจัดทําโครงการนํารองเพื่อมอบหมายภารกิจ การติดตามผลการดาํ เนินงาน
การมอบหมายภารกิจ การทํางานเพื่อจับคูและขยายขอบขายความรวมมือระหวาง
หนว ยงานรัฐสว นกลางและภาคสว นอื่นทีม่ คี วามสามารถ เปนตน

ขั้นตอนที่ 3 การแสวงหาหนว ยงานรบั มอบภารกิจ
พิจารณาเชนเดียวกับขั้นตอนที่สอง เน่ืองจากภาคสวนอ่ืนอยางภาคประชาสังคม
และองคกรปกครองสว นทองถน่ิ อาจไมม ีนโยบายหรอื ทิศทางการดําเนนิ งานทจี่ ะแสวงหา
ความรวมมือกับหนวยงานรัฐสวนกลางที่เปนเจาของภารกิจ หรือยังไมมีความสนใจตอ
ภารกิจที่หนวยงานรัฐสวนกลางตองการมอบหมาย ดวยเหตุนี้ จึงตองทําการแสวงหา
เจรจา และชกั ชวนใหภาคสวนอน่ื มาดําเนินการรบั มอบภารกิจ ซึ่งทาํ ไดใน 2 ลักษณะ คอื
หน่ึง ริเริ่มจากภายใน เริ่มจากที่ภาคสวนอื่นแสวงหาและชักชวนใหหนวยงานรฐั
สวนกลางท่ีเปนเจาของภารกิจทําการมอบหมายภารกิจ โดย (1) เปนผูริเริ่มนําเสนอ
ความคิดและศึกษาความเปนไปไดของการรับมอบภารกิจ (2) สรางกระบวนการรับรูความคิด
ในการรับมอบหมายภารกิจและใหความสาํ คัญกับการทํางานรวมกับหนวยงานรฐั สวนกลาง

แนวทางการเปดิ ใหห้ น่วยงานอ่ืนเขา้ มามีบทบาทร่วมในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 31

และ (3) ผลักดันใหหนวยงานรฐั สวนกลางที่เปนเจา ของภารกิจหรือหนวยงานท่ีมีภารกจิ
ดานการกําหนดทิศทางและพัฒนาระบบการบริหารงานภาครัฐไทยนําขอเสนอการมอบหมาย
ภารกิจไปกาํ หนดเปน นโยบาย

จุดแข็งของการริเร่ิมในลักษณะน้ีคือ ภาคสวนอ่ืนยอมทราบถึงลักษณะของ
ภารกิจที่ตองการ ความตองการดานทรัพยากรและการอํานวยความสะดวก รวมทั้ง
การเสริมสรางศักยภาพในการดําเนินภารกจิ และความตอ งการดานกฎระเบียบท่ีเอือ้ ตอ
การทํางานไดอยางตรงจุด อยางไรก็ตาม ยังมีจุดออนดานการทําหนาที่ประสานงานกับ
หนวยงานรฐั ท่ีเปนเจา ของภารกิจและหนวยงานอืน่ ท่ีเกยี่ วของ ความนา เช่ือถือขององคกร
และความสามารถในการดาํ เนินงานทีม่ ีขอ จาํ กัด ดังนั้น ผูบริหารและเจา หนาทขี่ ององคก รน้ี
ควรยกระดับการทาํ งานของตนเองเพือ่ สามารถรบั มอบภารกจิ มาดาํ เนินงานไดในอนาคต

สอง ริเริม่ จากภายนอก เกิดจากการผลักดนั ของ “ฝา ยท่สี าม” ทเ่ี ปนหนว ยงาน
ทําหนาท่ีกําหนดทิศทางและพัฒนาระบบการบริหารงานภาครัฐไทย โดยมีวัตถุประสงค
ใหเกิดความเปล่ียนแปลงในการจัดบรกิ ารสาธารณะ

ทั้งนี้ เพื่อใหเกิดการมอบหมายภารกิจ การมีสวนรวมในระยะยาวและ
สรางความรวมมือกับภาคสวนอื่น โดยหนวยงานภาครัฐควรสงเสริมใหภาคสวนอื่น
เห็นความสําคัญของการรับมอบภารกิจและเขามามีสวนรวมในวงกวาง เพื่อสราง
ความไววางใจในการทํางานรวมกัน ทั้งนี้ หนวยงานภาครัฐอาจขอความชวยเหลือ
ทางวิชาการจากสถาบันการศึกษาหรือเครือขายในการสนับสนุนทางวิชาการ และ
ประเมินความเปนไปได รวมทั้งมีสวนรวมในการเจรจากับภาคสวนอ่ืน ในกรณีดังกลาว
สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สํานักงาน ก.พ.ร.) สามารถทําหนาท่เี ปน
“ฝายท่ีสาม” เพื่อสงเสริมความรวมมือกับภาคสวนอื่นอยางภาคประชาชนและองคกร
ปกครองสวนทองถิ่นใหมากข้ึน มีการประเมินทัศนคติ ความพรอม ศักยภาพ และ
ประสบการณของภาคสวนอื่นที่จะรับมอบภารกิจ เชน ศึกษาลักษณะการทํางานของ
ภาคสวนอ่ืนวามีภารกิจคลายคลึงกับหนวยงานรัฐเจาของภารกิจ สํารวจทาที ทัศนคติ
หรือความขัดแยงตอหนวยงานรัฐเจาของภารกิจ สภาพความพรอมดานบุคลากร
งบประมาณ เครื่องมอื และขดี ความสามารถในการรบั มอบหมายภารกิจ เปนตน

32 แนวทางการเปดิ ให้หน่วยงานอ่นื เขา้ มามีบทบาทรว่ มในการจัดบรกิ ารสาธารณะ

ขัน้ ตอนที่ 4 การหารือเบอ้ื งตนเพ่ือกําหนดภารกจิ และกิจกรรม
ควรพิจารณาถึงความเหมาะสมดานขอจํากัด ระยะเวลา และความเปนไปได
ของการทํางานรวมกันในรูปแบบ “ภาคีหุนสวน” เพื่อกําหนดภารกิจและกิจกรรม
ในการขบั เคลื่อนการดําเนินงานใหสําเรจ็ ลุลว ง โดยทง้ั สองฝายควรหารอื ตามลาํ ดบั ดังนี้
หนึ่ง กําหนดกรอบวิสัยทัศนร วมในการดําเนนิ ภารกิจ (Shared Common
Visions) คือ การกําหนดภารกิจที่สองฝายเห็นสมควรตามความสมัครใจ พรอมระบุ
รายละเอียดของวสิ ยั ทศั นเกี่ยวกับสิ่งที่จะทําในระยะยาว รวมทั้งความคาดหวังในการดําเนิน
ภารกิจดังกลา ว
สอง พจิ ารณาความเปน ไปไดแ ละลําดับความสําคัญของการดําเนินกิจกรรม
ตามภารกิจ (Priorities and Possibilities) เพื่อพิจารณาวา มีความเปนไปไดที่จะ
ดําเนินการทั้งดานเทคนิค ดานเศรษฐศาสตร ดานการปฏิบัติงาน และดานระยะเวลา
รวมทง้ั ลําดบั ความสําคัญโดยประเมินถึงปจจัยที่เกื้อหนุน ขอจํากัดของท้ังสองฝา ย และ
กรอบเชิงสถาบัน เชน กฎหมาย ระเบียบ งบประมาณ ระยะเวลา ฯลฯ ท่ีอาจสงผลกระทบ
ตอการดําเนนิ กิจกรรมภายใตภารกจิ ทจ่ี ะเกิดข้นึ ในอนาคต
สาม ถกเถียงเพื่อเลือกโครงการหรือกิจกรรมที่เหมาะสมสําหรับดําเนินการ
ตามภารกิจ (Project and Activity Selections) ควรคัดเลอื กโครงการและกิจกรรม
ตามภารกจิ หลงั จากพิจารณาความเปนไปไดและลําดบั ความสาํ คัญแลว โดยใหสอดคลอ ง
กับความเปนไปไดและลําดับความสําคัญ ท้ังนี้ อาจเลอื กจากความตองการของสองฝาย
และความตอ งการของประชาชน หรอื อาจคัดเลอื กตามความเรง ดวนของการแกไ ขปญหา
ตามสถานการณในแตละชวงเวลา โดยไมกระทบหรือสรางความเสียหายแกประโยชน
สาธารณะ
สี่ จัดทํารางขอตกลงกันเพ่ือดําเนินภารกิจดวยความสมัครใจ (Mutual
Agreements) คือ การทาํ รางขอตกลงที่ทั้งสองฝายเห็นสมควร ซ่ึงควรมีเน้ือหาสาระ
ที่กําหนดภารกิจในการมอบหมายอํานาจหนาที่และความรับผิดชอบของท้ังสองฝาย
รวมถึงรายละเอียดดานการบริหารงานและธุรการ ซ่ึงขอตกลงสามารถทําไดหลายรูปแบบ
แตส ว นใหญในราชการไทยนิยมในรปู แบบของบันทึกขอตกลงความรวมมือ (MOU)

แนวทางการเปิดให้หน่วยงานอืน่ เขา้ มามบี ทบาทร่วมในการจัดบริการสาธารณะ 33

ลาํ ดับการหารือเบือ้ งตน้ เพ่ือกาํ หนดภารกจิ และกจิ กรรมโครงการ

กําหนดกรอบ พจิ ารณา ถกเถียง ทํารา ง
วสิ ัยทัศนรว ม ความเปน ไปได เพอ่ื เลอื ก ขอตกลงกนั
ในการดาํ เนิน โครงการหรือ เพื่อดาํ เนิน
และลาํ ดับ กิจกรรม
ภารกจิ ความสาํ คญั ทเ่ี หมาะสม ภารกจิ
ของการดาํ เนนิ สาํ หรบั ดว ย
โครงการและ ดาํ เนนิ การ ความสมัครใจ
กจิ กรรม ตามภารกจิ
ตามภารกิจ

ข้นั ตอนท่ี 5 จดั ทําขอตกลงหรอื ลงนามบนั ทกึ ขอตกลงความรวมมอื (MOU)
การจัดทําขอตกลงหรือการลงนามบันทึกขอตกลงความรว มมือ (MOU) เปนขั้นตอน
ท่ีสําคัญตอการสรางการรับรูและความตระหนักของบุคลากรภาครัฐในหนวยงานท่ีเก่ียวของ
วาตองดําเนินงานใหบรรลุตามขอตกลงที่ไดลงนามไว จึงตองประกาศใหสาธารณชน
และผูมีสว นเก่ียวของรับรูถึงการมีกิจกรรมและความสาํ คญั ของบันทกึ ขอตกลงเพ่ือยกระดับ
การจัดบริการสาธารณะของท้ังสองฝาย อันจะชวยสรางผลกระทบเชิงบวกท่ีแสดงถึง
ความกระตือรือรนและความตั้งใจในการขับเคลื่อนภารกิจของหนวยงานรัฐใหบรรลุ
เปาหมายรวมกัน รวมถึงแสดงความกาวหนาและชวยในการประชาสัมพันธตอการดาํ เนินงาน
ตามภารกจิ ทเ่ี ปนรูปธรรมไดอยา งชดั เจน
ขณะเดียวกัน ท้ังสองฝายตองทําหนาท่ีส่ือสารกับบุคลากรภายในองคกรและ
ผูมีสวนไดสวนเสียที่เก่ียวของ ถึงทิศทางการทํางานตามรายละเอียดในบันทึกขอตกลง
เพื่อใหการทํางานเปนไปอยางเอกภาพ ลดความขัดแยงหรือการทํางานภายในองคกร
ที่ไมสอดคลองกับรายละเอียดตามบันทึกขอตกลง ดวยเหตุน้ี ผูบริหารขององคกรและ
ฝายที่ทําหนาที่สื่อสารภายในและภายนอกองคกรจึงมีบทบาทสําคัญในการสื่อสาร

34 แนวทางการเปดิ ใหห้ นว่ ยงานอื่นเขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจัดบรกิ ารสาธารณะ

ใหชัดเจน เขาใจงาย และนําไปสูการปฏิบัติไดจริง อีกทั้งองคกรควรใชการสื่อสาร
ในรปู แบบของการสื่อสารสองทาง (Two-way Communication) เพ่ือสรางการรับรูและ
เขา ใจตอประเดน็ ท่เี กีย่ วกับบนั ทกึ ขอ ตกลงอยางตอเน่ืองดว ย

ขัน้ ตอนที่ 6 การจัดต้งั คณะทาํ งานรวมและจัดทาํ แผนปฏบิ ัตกิ าร
ในการตั้งคณะทาํ งานรวมเปน รูปแบบการดําเนินงานท่ีทาํ ใหเ กิดความชัดเจนตอ
บทบาทหนาท่ีในการดําเนนิ งานตามบันทึกขอตกลงความรว มมือ (MOU) รูปแบบการจัดต้ัง
คณะกรรมการรวมอาจใชประกาศหรือคําส่ังแตงต้ังโดยผูบริหารสูงสุดของหนว ยงานรัฐ
สวนกลางผเู ปนเจาของภารกิจ หรือหนวยงานของภาคสว นอ่ืนท่เี ปนผรู ับมอบภารกจิ กไ็ ด
ในคณะทาํ งานรว มอาจกําหนดใหมีคณะทํางานยอย และคณะทํางานหลัก เพื่อขับเคลอ่ื น
การดําเนินงานตามภารกิจเฉพาะดาน แลวกําหนดใหคณะทํางานรวมทําหนาที่หลัก
ในการกํากับทิศทางภาพรวมของการดําเนินภารกิจใหเปนไปตามนโยบายหรือแผนการ
ดําเนินงาน รวมทั้งติดตามและประเมินผลการดําเนินงานอยางตอเน่อื ง เพ่ือใหการทํางาน
มปี ระสทิ ธภิ าพสูงสดุ
องคป ระกอบของคณะทาํ งานรว มที่ต้งั ข้ึนควรประกอบดวยบคุ ลากรของหนวยงานรฐั
สวนกลางเจาของภารกิจ ภาคสวนอื่นท่เี ปนผูรับมอบภารกิจ และผูมีสวนไดสวนเสียอ่ืนท่ีเปน
ฝายสนับสนุนการดําเนินภารกิจตามที่เห็นสมควร โดยสมาชิกของคณะทํางานชุดตาง ๆ
ควรเปน บุคคลท่หี นวยงานหรือภาคสวนอื่นมอบหมายใหป ฏบิ ัติหนาทเี่ ปน การเฉพาะเพ่ือให
สามารถดาํ เนินงานไดอยางตอเน่ือง และควรเปนผูที่สามารถตัดสินใจในฐานะผูแทนได
เพอ่ื ปอ งกันการสง ผแู ทนท่ไี มสามารถระบผุ รู บั ผดิ ชอบหรือไมมอี ํานาจในการตดั สนิ ใจ
สาํ หรับการจดั ทําแผนปฏบิ ัตกิ าร (Action Plan) ควรวางกรอบการทาํ งานในโครงการ
หรือกิจกรรมหลักและโครงการหรือกิจกรรมยอยที่ชัดเจน โดยกําหนดวัตถุประสงค
เปา หมาย ตัวชี้วัดความสําเรจ็ บทบาทหนาทแี่ ตล ะฝาย กระบวนการ ขน้ั ตอน ระยะเวลา
และทรัพยากรที่นํามาใช นอกจากน้ี ควรจัดทํากระบวนการที่เอ้ือใหเกิดการมีสวนรวม
จากผูมีสว นไดสวนเสียและประชาชน เพื่อใหมีแผนปฏิบัติการท่ีตอบสนองความตองการ
ของประชาชนและสอดคลองกบั ภารกจิ

แนวทางการเปิดใหห้ นว่ ยงานอนื่ เข้ามามบี ทบาทรว่ มในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 35

ขั้นตอนที่ 7 การดาํ เนนิ กจิ กรรมตามแผนปฏบิ ตั กิ าร
ดําเนินกิจกรรมรวมกันตามบทบาทหนาที่และงบประมาณที่ไดกําหนดไว
ในแผนปฏิบัติการ (Action Plan) เพื่อใหการทํางานสําเร็จลุลวงตามเปาหมาย ทั้งนี้
ระหวางกระบวนการขบั เคลือ่ นงาน ควรมีการถอดบทเรียนและประเมินสถานการณตาง ๆ
ทสี่ ง ผลกระทบ เพอ่ื ปรึกษาหารอื และแสวงหาทางออกทเี่ หมาะสมรวมกันตอไป
สําหรับดานอํานาจหนาที่ของการดําเนินโครงการหรือกิจกรรมตามภารกิจ
ควรพิจารณาถึงขอบเขตของอํานาจหนาทต่ี ามท่ีระบใุ นกฎหมายหรอื ระเบียบ เพอื่ ปองกัน
ขอโตแ ยงทางกฎหมายที่อาจเกิดข้ึนในอนาคต สวนกรณีท่ียังไมมีกฎหมายหรือระเบียบ
ก็สามารถระบุการมอบอํานาจในการทําภารกิจ หรืออาจตองออกกฎหมายหรือระเบียบ
เพิ่มเติม ดงั น้ัน ทัง้ สองฝายควรหารือเพ่ือใหมีกฎหมายหรือระเบียบท่ีจําเปนกอนดาํ เนิน
กิจกรรม เน่ืองจากมีความสําคัญตอการจัดทํางบประมาณท่ีใชดวย ทั้งนี้ หนวยงานรัฐ
เจาของภารกิจควรเปนหลักในการจัดทํารางกฎหมายหรือระเบียบ และประสานงานกับ
หนวยงานที่เก่ียวของ เชน สํานกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกา ในการปรึกษารายละเอียด
และความเปนไปไดในทางกฎหมาย หรือกรมสงเสริมการปกครองทองถ่ินท่ีเก่ียวกับ
องคกรปกครองสวนทองถ่ิน เปนตน อยางไรก็ตาม ในชวงแรกของการมอบหมายภารกิจ
ควรกําหนดอํานาจหนาท่ีตามที่กฎหมายระบุไวอยางชัดเจน โดยไมจําเปนตองออกฎหมาย
หรือระเบยี บเพิ่มเติมอีก
ดานงบประมาณที่ใชในการดําเนนิ งาน ทั้งสองฝา ยควรตกลงถึงแหลงงบประมาณ
ท่ีจะใชใหชดั เจน เชน งบประมาณแผนดนิ ของหนวยงานรฐั เจา ของภารกิจ หรืองบรายได
ของหนวยงานรัฐที่รับมอบภารกิจ อยางไรก็ตาม เพ่ือใหเกิดความคลองตัวในการดําเนิน
ภารกิจ ควรแสวงหางบประมาณจากแหลง อ่ืนท่ีสามารถใชไดแ ละไมอ ยูในกรอบกฎหมาย
หรือระเบียบดานงบประมาณท่ีเครงครัด เพ่ือใหเกิดความคลองตัวตอการใชจาย
งบประมาณ อาทิ เงินบริจาค เปนตน แตการใชจายงบประมาณดังกลาวควรอาศัย
ระเบียบเฉพาะท่ีจัดทาํ ขึ้นและมีการใชงบประมาณอยางโปรง ใส

36 แนวทางการเปิดให้หน่วยงานอ่ืนเขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจัดบริการสาธารณะ

ขัน้ ตอนท่ี 8 การประเมินผลการดําเนนิ งาน
พิจารณาความสําเร็จของการดําเนินงานโครงการหรือกิจกรรมตาง ๆ ตาม
ตัวชี้วัดที่กําหนดไวในแผนปฏิบัติการ ท้ังน้ี การติดตามประเมินผลเปนการประเมิน
ระหวางดําเนินกิจกรรมยอย หรือระหวางดําเนินโครงการเปนระยะ ๆ ก็ได และควรมี
กระบวนการถอดบทเรียนการบรหิ ารราชการแบบมีสวนรว มที่เกิดข้ึนวา มีปญหา อุปสรรค
และขอจํากัดอยางไร เพื่อรวบรวมและรวมแสวงหาแนวทางปรับปรุงแกไขและพัฒนา
ใหดียิ่งขึ้น รวมทั้งผลการประเมนิ ในบางกรณีอาจนํามาเปนขอเสนอแนะแกผูที่มีอํานาจ
ตอไปได อน่ึง คณะกรรมการรวมควรกําหนดกรอบ วิธีการ และตวั ชี้วัดสําหรับการประเมิน
ความสาํ เรจ็ ของโครงการหรือกิจกรรมยอยตามแผนปฏิบัติการทเี่ กดิ ข้ึนอยา งชัดเจนดว ย

แนวทางการเปดิ ใหห้ น่วยงานอ่ืนเขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจดั บรกิ ารสาธารณะ 37

ความรว่ มมอื จะประสบความสําเรจ็ ได้
ต้องคาํ นึงอะไรบา้ ง ?

การพัฒนาการดาํ เนินงานในรูปแบบภาคีหุนสวน (Partnership) ตามรูปแบบ
และวิธีการในการเปดใหหนวยงานอื่นเขามามีบทบาทรวม ไดแก รปู แบบการใหเงินอุดหนุน
(Grant) รูปแบบการทําสัญญาขอตกลง (Performance-based Contracting) และ
รูปแบบกลไกขับเคลื่อนงานภายใตสัญญารว ม (Commissioning) ผานเครื่องมือของ
การจัดทําขอตกลง (Agreement) สัญญา (Contract) หรือบันทึกความรวมมือ (MOU)
ซึ่งจําเปนตองมีการสรางเงื่อนไขหรือปจจัยที่เอื้ออํานวยตอการดําเนินการรวมกัน
ระหวางภาครัฐ ภาคประชาสงั คม องคกรปกครองสว นทอ งถิ่น หรอื องคกรชมุ ชนใหเ ขามา
มีสวนรวมในการจัดบริการสาธารณะ เพื่อใหเ กิดความสําเร็จในความรวมมือ อันเปน
การยกระดับการใหบริการสาธารณะของภาครัฐที่ประชาชนสามารถเขาถึงบริการได
และเกิดความพงึ พอใจสงู สดุ โดยมปี จ จยั สนบั สนุน ดงั น้ี

38 แนวทางการเปิดให้หนว่ ยงานอื่นเขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจดั บริการสาธารณะ

ปั จจยั จากสภาพแวดล้อม:

การมสี ภาพแวดลอ้ มทเ่ี กอ้ื หนนุ ตอ่ การมอบหมายภารกจิ

1. ปจจัยดานนโยบาย โดยรฐั บาลควรดําเนนิ การ ดงั น้ี
 กําหนดนโยบายและประกาศเจตนารมณที่ชัดเจนและเปนรูปธรรม
ในการเปดโอกาสใหภาคสว นอื่นเขามามีสวนรวมขับเคล่ือนภารกิจหรอื
จัดบรกิ ารสาธารณะรวมกับหนว ยงานรัฐสว นกลาง เชน ยุทธศาสตรชาติ
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ หรือคําแถลงนโยบายของ
คณะรัฐมนตรี
 กําหนดมาตรการกระตุนและสงเสริมใหภาครัฐมอบหมายภารกิจให
ภาคสวนอืน่ รว มดาํ เนินการกับหนว ยงานภาครฐั สวนกลางอยางเปนรปู ธรรม
 ควรตดิ ตามและประเมินผลการสงเสริมการบริหารราชการแบบมสี ว นรว ม
การจดั บริการสาธารณะ และการมอบหมายภารกิจ

2. ปจจัยดานโครงสรางเชิงสถาบัน โดยรัฐบาลควรมีนโยบายมอบให
หนวยงานท่ีเก่ียวของกับการพัฒนาระบบราชการ เชน สํานักงานคณะกรรมการพัฒนา
ระบบราชการ (สํานักงาน ก.พ.ร.) เพื่อทําหนาที่สงเสริมการบริหารราชการแบบมีสวนรวม
และการมอบหมายภารกิจตามนโยบายที่กําหนดไว โดยการสงเสริมและสนับสนุนให
หนวยงานภาครัฐสวนกลาง ดําเนินภารกิจรวมกับภาคสวนอื่นเพื่อแบงเบาภาระงาน
ซึ่งชวยลดขอจํากัดและอุปสรรคจากการขาดแคลนทรัพยากร ความเช่ียวชาญ หรือ
งบประมาณ นอกจากนี้ ควรมีบทบาทในเชิงวิชาการเกี่ยวกับรูปแบบการสงเสริม
ความรวมมือตามรูปแบบการใหเงินอุดหนุน (Grant) รูปแบบการทําสัญญาขอตกลง
(Performance-based Contracting) และรูปแบบกลไกขับเคลอื่ นงานภายใตสัญญารว ม
(Commissioning)

แนวทางการเปิดใหห้ นว่ ยงานอนื่ เข้ามามบี ทบาทร่วมในการจัดบริการสาธารณะ 39

3. ปจจัยดานกฎระเบียบและขอกฎหมาย หนวยงานภาครัฐและภาคสวนอ่ืน
รวมกันพิจารณาเกี่ยวกับกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือขอบังคบั ตาง ๆ ท่ีเปนอุปสรรคตอ
การมอบภารกิจเพื่อดําเนินการ โดยพิจารณาจากประโยชนสาธารณะที่เกิดขึ้นเปนหลัก
รวมทั้งรัฐบาลควรสนับสนุนการแกไขกฎหมายเพื่อความคลองตัวในการปฏิบัติงาน
ตามภารกิจ

4. ปจจัยดานกระบวนการจัดสรรงบประมาณ ภาครัฐควรมีการทํางาน
อยางเปนระบบดว ยการพฒั นากลไกการทาํ งานในรปู แบบสญั ญาเพอ่ื มอบหมายภารกิจให
ภาคสวนอื่น และไดรับการจัดสรรงบประมาณของหนวยงานภาครัฐสวนกลาง รวมถึง
มีกฎระเบียบที่คลองตัว ยืดหยุน และปรับเปลี่ยนแนวคิดเนนการมีสวนรวมของภาคสวนอ่ืน
มากขึ้น โดยสัญญาที่เกิดขึ้นตองตั้งอยูบนหลักการคิดตนทุนตอหนวย มีการกําหนด
ตัวชี้วัด ผลลพั ธท่ีคาดหวัง และมุงเนนผลลัพธมากกวา กระบวนการ

5. ปจจัยดานการบริหารงานภาครัฐ ควรรวมกับภาคีหุนสว นในการวิเคราะห
หาจุดแข็งและจุดออนรวมกัน เพื่อใหหนวยงานรัฐสวนกลางเสริมสรางขีดความสามารถ
และศักยภาพใหภาคีหุนสวนสามารถดําเนินการไดอยางมีประสทิ ธิภาพและประสิทธิผล
โดยอาจมีมาตรการเสริมสรา งทักษะ ความเปนมืออาชีพของบุคลากร และความเชีย่ วชาญ
ใหกับบุคลากรของภาคีหุนสวน เชน การออกแบบขอสัญญา การประเมินสภาพปญหา
และความตองการของประชาชนหรือผูรับบริการเปาหมาย การเสรมิ สมรรถนะของบุคลากร
ในการจัดบริการสาธารณะ การกําหนดผลลัพธและตัวช้ีวัด การจัดทํางบประมาณ บัญชี
และรายงานผลการดาํ เนินงาน การสนับสนุนเทคโนโลยีสารสนเทศขอมูลองคความรู
ที่เกี่ยวของ และการอํานวยความสะดวกดานทรัพยากร (บุคลากร งบประมาณ และ
สถานที่) รวมท้ังอาจมีการยืมตัวบุคลากรภาครัฐและผูปฏิบัติงานในภาคประชาสังคม
มาทํางานรว มกัน

40 แนวทางการเปิดให้หน่วยงานอื่นเขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจดั บรกิ ารสาธารณะ

6. ปจจัยดานวิชาการ ในระยะเร่ิมตน ควรใหภาควิชาการที่มีความเชี่ยวชาญ
เขามารวมสังเกตการณ รวบรวมขอมลู ประสบการณ วิเคราะห และสังเคราะหองคความรู
ในเชิงกระบวนการและเนื้อหาสาระ ตั้งแตชวงเริ่มตนจนส้ินสุดการดําเนินงาน เพื่อชวย
พัฒนากลไกหรือวิธีการท่เี หมาะสม และเผยแพรตัวแบบความรวมมือไปยังหนวยงานอ่ืน ๆ
หรือขยายขอบขายภารกิจใหมากขึ้น ทั้งนี้ หนวยงานรัฐควรติดตามการทํางานของ
ภาควิชาการ และใหขอเสนอแนะ เพื่อใหไดผลการวิจัยและขอเสนอแนะเชิงนโยบาย
ที่ถูกตองและสามารถนําไปปฏิบัติไดจริง รวมทั้งอํานวยความสะดวกดานการบริหาร
จดั การและการประสานงานดวย

ปั จจัยด้านผูน้ าํ :

การมีผนู้ าํ ทก่ี ระตอื รอื ร้นรเิ รม่ิ การบรหิ ารราชการแบบมสี ่วนร่วม

ความสําเร็จท่ีสําคัญของการสงเสรมิ การบริหารราชการแบบมีสว นรวมในรูปแบบ
สรรคสรางองคความรูรวมกัน (Knowledge Co-creation) ตองอาศัย “ผูนํา” ท่ีมีวิสัยทศั น
มีความคิดริเริม่ สรางสรรค มีความสามารถในการเจรจาโนมนาวชักจูง มีความกลาหาญ
ตอการสรางการเปลี่ยนแปลง มีกระบวนทัศนและทัศนคติที่ดีตอการทํางานรวมกับ
หนวยงานอ่ืน ๆ รวมถึงการสอ่ื สารและสรางความเขาใจภายในองคกรได เพ่ือนําพาองคกร
สกู ารเปลย่ี นแปลงไดใ นภาพใหญ

แนวทางการเปิดให้หน่วยงานอ่นื เขา้ มามีบทบาทร่วมในการจัดบริการสาธารณะ 41

นอกจากนี้ ผูนําขององคกรควรมีความชาญฉลาดเชิงกลยุทธ เชน การสราง
แนวรวมทางความคิดกับผูบริหารระดับสูงและผูบริหารระดับกลางภายในองคกร
การปรับปรุงและพัฒนาวิธีคิดของหนวยงานภายในดานการส่ือสารองคกร หนวยงาน
ดานนโยบายและแผนงาน หนวยงานดา นการพัฒนาระบบบริหารงาน โดยเฉพาะหนว ยงาน
ที่รับผิดชอบการบริหารผลการปฏิบัติงาน (Performance Management) ตองระบุ
ใหผลสัมฤทธิ์ที่เกิดขึ้นจากการผลักดันและขับเคลื่อนงานในรูปแบบการบริหารราชการ
แ บ บ มี ส ว น ร ว ม เ ป น ผ ล ลั พ ธ ก า ร ทํ า ง า น ใ น แ บ บ ป ร ะ เ มิ น ผ ล ก า ร ป ฏิ บั ติ ร า ช ก าร
(Performance Appraisal) ทผี่ ูปฏิบัติงานตอ งรบั รู และไมเ หน็ วา เปน “งานฝาก”

ปั จจยั ด้านภาครฐั :

หน่วยงานภาครฐั สนองตอบต่อการสรา้ ง
การบริหารราชการแบบมสี ่วนรว่ มและการมอบหมายภารกจิ

1. ปจจัยดานการสรางเสริมทางความคิด วัฒนธรรม และคานิยมใหม
หนวยงานภาครัฐผูมอบภารกิจควรกําหนดเรื่องการมีสวนรวมในวิสัยทศั น คานิยม พันธกิจ
และยุทธศาสตรขององคกรอยางชัดเจน เพ่ือสรางการส่ือสารและรับรูจ นเกิดความตระหนกั
และกระตือรือรนในการนาํ ไปปฏิบัตขิ องแตล ะสวนงานภายในองคก รไปในทศิ ทางเดียวกนั
โดยเฉพาะหนวยงานที่ขับเคลื่อนภารกิจหลักขององคกร (Core Functional Unit)
จําเปนตองอาศัยกลยุทธการสื่อสารภายในและภายนอกองคกร (Internal & External
Communication Strategy) ไปพรอ มกนั

42 แนวทางการเปดิ ให้หนว่ ยงานอ่ืนเขา้ มามบี ทบาทรว่ มในการจัดบริการสาธารณะ