MOZAIK INDONESIA

sebelumnya tidak pernah menempatkan daerah dalam posisi
seperti itu.

Akan tetapi setelah berjalan selama lebih dari 4 tahun,
timbullah berbagai permasalahan. Besarnya perubahan paradigma
dan beban desentralisasi yang harus diemban oleh pemerintah
daerah, ternyata tidak didukung oleh kemampuan pemerintah
daerah untuk menanggung beban berat itu. Ditambah lagi dengan
belum siapnya masyarakat untuk hidup dalam era desentralisasi
yang begitu terbuka. Kondisi itu semakin diperparah oleh
kurangnya sosialisasi akibat masa persiapan yang terlalu singkat,
dan aturan-aturan pelaksanaan sebagai tindak lanjut dan
penjelasan dari kebijakan itu tidak tersedia secara memadai.

Elit-elit pemerintahan di daerah tersentak oleh jatah ‗kue‘
kekuasaan yang datang tiba-tiba. Atmosfir otonomi daerah yang
mendadak berubah menimbulkan euforia. Para pejabat daerah
yang semula tidak berdaya, tiba-tiba menjadi sangat powerful
dengan otoritas atau kewenangan yang besar dan luas. Situasi
lebih parah terjadi di DPRD, di mana kekuasaan sebagai badan
legislatif daerah yang pada awalnya tak lebih dari sekadar ―rubber
stamp‖ tiba-tiba begitu powerfull. Pemberian jatah kewenangan
yang dimaksudkan untuk mengoptimalkan mekanisme check and
balances antara DPRD di satu pihak dengan Pemerintah Daerah
sebagai lembaga Eksekutif daerah di pihak lain, justru
menghasilkan DPRD yang overacting dan melakukan aktivitas yang
melampaui tugas pokok dan fungsinya. Jatah kekuasaan yang
diterima dijadikan sebagai senjata untuk mengintimidasi
pemerintah daerah guna memenuhi kepentingan-kepentingan yang
seringkali tidak relevan sama sekali dengan kepentingan rakyat.

Banyaknya persoalan yang timbul di daerah akibat
perubahan yang drastis itu menimbulkan kekacauan implementasi

M o z a i k I n d o n e s i a | 41

yang besar.20 Hal itulah yang kemudian mendorong lahirnya UU
nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai
perubahan atas UU nomor 22 tahun 1999. Melalui UU ini,
pemerintah melakukan perubahan pada sejumlah aspek, terutama
yang berkenaan dengan jatah kewenangan pemerintah daerah
yang berkembang menjadi terlalu liar.

Sekalipun banyak kalangan yang menilai bahwa UU nomor
32 tahun 2004 cenderung menarik pendulum otonomi daerah ke
arah sentralisasi, terutama pada aspek desentralisasi administratif
dan desentralisasi fiskal, namun pada aspek desentralisasi politis,
kebijakan desentralisasi politik yang ditawarkan dalam UU ini jauh
lebih revolusioner. Yaitu penyelenggaraan Pemilihan Kepala Daerah
secara langsung (Pilkada Langsung).

Bercermin dari sukses penyelenggaraan Pemilihan Presiden
yang pertama kali dilaksanakan secara langsung pada tahun 2004,
dan pengalaman menyelenggarakan Pilkada selama bertahun-
tahun, maka pelaksanaan Pilkada Langsung didorong untuk
menjadi bagian integral dari proses demokratisasi di Indonesia.
Secara normatif, pilkada langsung yang dilaksanakan di Indonesia
merupakan amanat UUD 1945 yang telah diamandemen. Ide yang
mendasari Pilkada langsung itu sendiri bersumber dari frasa ‗dipilih
secara demokratis‘ dalam pasal 18 ayat (4) yang ditafsirkan sebagai
pemilihan langsung. Ada sebagian pihak yang beranggapan bahwa
pemilihan secara demokratis tidak serta merta bermakna pemilihan
langsung, akan tetapi konsensus yang tercapai di kalangan
pengambil kebijakan pada saat itu adalah pemilihan dengan prinsip
one man one vote.

20Bambang Brodjonegoro, The Indonesian Decentralization After Law
Revision : Toward A Better Future ?

42 | Andi P. Rukka

Peraturan yang berlaku efektif pada pertenganan tahun 2005
itu berangsur-angsur menemukan bentuknya dalam implementasi
otonomi daerah. Dinamika pemilihan kepala daerah secara
langsung segera menjadi warna budaya politik masyarakat yang
terasa hingga ke seluruh pelosok negeri. Bahkan intensitas
keterlibatan masyarakat dalam pelaksanaan pilkada langsung cukup
tinggi yang ditandai dengan angka partisipasi pemilih yang rata-
rata mencapai lebih dari 80%.

Perkembangan budaya politik masyarakat selama pilkada
langsung berjalan ternyata tidak bertumbuh sebagaimana
mestinya. Rendahnya intensitas pendidikan politik dari pemerintah
dan partai-partai politik, disertai dengan kecerdasan masyarakat
yang rata-rata masih rendah, ditambah dengan masih rendahnya
pendapatan masyarakat membuat proses pilkada langsung sarat
dengan berbagai bias yang justru menjauhkan desentralisasi dari
ruhnya. Pemimpin daerah yang terpilih tak mampu menjalankan
pemerintahan daerah yang berguna meningkatkan kesejahteraan
rakyat daerah secara signifikan. Bahkan dampak yang terjadi
selama beberapa tahun terakhir ini semakin menegaskan posisi
Indonesia sebagai negara yang tertinggal.

Mencermati berbagai realitas yang berkembang itu,
pemerintah kemudian melakukan perubahan terhadap UU no. 32
itu dengan memecahnya menjadi tiga Undang-undang baru. Yaitu
Undang-Undang tentang Desa, Undang-Undang tentang Pemilihan
Kepala Daerah dan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah.
Pemecahan itu bisa dimaknai sebagai upaya untuk lebih
menegaskan substansi penyelenggaraan desentralisasi yang
membutuhkan penanganan yang lebih baik.

Kelahiran Undang-Undang Pemerintahan Daerah dan
Undang-undang tentang Desa relatif jauh lebih mudah. Nasib

M o z a i k I n d o n e s i a | 43

berbeda dialami Undang-Undang tentang Pemilihan Kepala Daerah.
Usulan pemerintah untuk menyelenggarakan Pilkada Langsung
terhadap Bupati/walikota dan Pilkada tidak langsung untuk
gubernur membelah parlemen menjadi dua kubu. Yaitu pilkada
langsung dan Pilkada tidak langsung seluruh kepala daerah.

Pemilihan Umum Presiden RI tahun 2014 yang dimenangkan
secara dramatis oleh pasangan joko Widodo – Jusuf Kalla serta
merta mengubah konfigurasi peta politik nasional dan berdampak
pada bentuk pemilihan kepala daerah yang akan dilaksanakan di
negeri ini. Koalisi Merah Putih yang sebelumnya merupakan
gabungan partai pengusung pasangan capres Prabowo Hatta
mendorong proses pemilihan kepala daerah dikembalikan ke
tangan DPRD. Sementara Koalisi Indonesia Hebat yang dimotori
oleh PDI Perjuangan tetap bertegas untuk mempertahankan
mekanisme pemilihan langsung.

Kegagalan mencapai kompromi politik berakibat proses
pengambilan keputusan dilakukan dengan voting. Karena Koalisi
Merah Putih yang mendominasi parlemen, maka hasil akhir dari
voting itupun menetapkan UU nomor 22 tahun 2014 tentang
Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota dengan format Pemilihan
Tidak Langsung. Bersamaan dengan itu, ditetapkan pula UU nomor
23 tahun 2014 tentang pemerintahan daerah.
Namun, akibat desakan dari berbagai elemen masyarakat,
akademisi dan praktisi, Pemerintah menerbitkan Peraturan
Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU) nomor 1 tahun
2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota yang
mencabut UU nomor 22 tahun 2014. Sementara PERPPU nomor 2
thun 2014 mengubah ketentuan kewenangan DPRD Provinsi dan
DPRD Kabupaten terkait dengan pemilihan kepala daerah.
Akhirnya, dalam sidang paripurna DPR RI yang berlangsung pada
bulan Januari 2015 diputuskan untuk menetapkan Perppu tersebut
sebagai Undang-Undang. Dengan demikian penentuan kepala

44 | Andi P. Rukka

daerah tetap dilakukan melalui mekanisme pemilihan langsung one
man one vote yang prosedurnya disempurnakan.

Prinsip-Prinsip Pokok Desentralisasi di Indonesia
Paradigma kebijakan desentralisasi di Indonesia

diimplelemntasikan dalam bentuk Otonomi Daerah. Otonomi daerah
diartikan sebagai hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom
untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintah dan
kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan
perundang-undangan. Sedangkan pengertian daerah otonom
adalah kesatuan masyarakat yang mempunyai batas-batas wilayah
yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan
dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri
berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara kesatuan
Republik Indonesia.

Dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia,
daerah otonom merupakan bagian integral dari Indonesia yang
dibentuk sebagai bagian dari sistem ketatanegaraan kita. Dengan
begitu, dasar pembentukan daerah adalah konstitusi negara
sehingga seluruh aturan yang menjiwai pelaksanaannya juga
berdasar pada konstitusi. Hal itu juga berarti bahwa daerah tidak
memiliki kedaulatan, karena kedaulatan yang sesungguhnya berada
pada negara.

Pemberian otonomi kepada daerah dilaksanakan dengan
prinsip otonomi seluas-luasnya, nyata dan bertanggung jawab,
yang berarti bahwa daerah memiliki kewenangan untuk mengurus
dan mengatur semua urusan pemerintahan yang ada di daerahnya,
termasuk dalam membuat kebijakan untuk menangani urusan
pemerintahan yang menjadi tanggung jawabnya. Di dalam
penjelasan UU no. 23 tahun 2014 disebutkan bahwa pemberian
otonomi yang seluas-luasnya kepada Daerah diarahkan untuk

M o z a i k I n d o n e s i a | 45

mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui
peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta
masyarakat. Di samping itu melalui otonomi luas, dalam lingkungan
strategis globalisasi, Daerah diharapkan mampu meningkatkan
daya saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan,
keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan
keanekaragaman Daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik
Indonesia. Hal itu berarti bahwa pelaksanaan otonomi daerah tidak
boleh bertentangan dengan kebijakan nasional.

Agar dapat menjalankan perannya sesuai dengan nafas
desentralisasi, daerah mendapatkan pembagian urusan
pemerintahan yang terdiri atas Urusan Pemerintahan Umum dan
Urusan Pemerintahan Konkuren. Urusan Pemerintahan Umum
merupakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan
Presiden sebagai kepala pemerintahan terkait dengan pemeliharaan
ideologi Pancasila, Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945, Bhinneka Tunggal Ika, menjamin hubungan
yang serasi berdasarkan suku, agama, ras dan antargolongan
sebagai pilar kehidupan berbangsa dan bernegara serta
memfasilitasi kehidupan demokratis. Urusan pemerintahan umum
ini dilimpahkan kepada gubernur sebagai kepala pemerintahan
provinsi dan kepada bupati/wali kota sebagai kepala pemerintahan
kabupaten/kota.

Sedangkan Urusan Pemerintahan Konkuren adalah urusan
pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat, Daerah
provinsi, dan Daerah kabupaten/kota berdasarkan skala dan ruang
lingkupnya. Urusan Pemerintahan Wajib dibagi dalam Urusan
Pemerintahan Wajib yang terkait Pelayanan Dasar dan Urusan
Pemerintahan Wajib yang tidak terkait Pelayanan Dasar. Untuk
Urusan Pemerintahan Wajib yang terkait Pelayanan Dasar

46 | Andi P. Rukka

ditentukan Standar Pelayanan Minimal (SPM) untuk menjamin hak-
hak konstitusional masyarakat. Adapun untuk urusan pilihan,
mengacu pada ketentuan bahwa urusan itu secara nyata memang
ada di daerah dan ketentuan bahwa Standar Pelayanan Minimalnya
tetap ditentukan oleh pemerintah.

Untuk melaksanakan urusan-urusan pemerintahan tersebut,
daerah diberikan kewenangan untuk membentuk lembaga
perangkat daerah dengan empat macam fungsi utama. Sekretariat
daerah yang berfungsi sebagai unsur pembantu kepala daerah
dalam perumusan kebijakan, dinas daerah yang berfungsi sebagai
unsur pelaksana kebijakan, lembaga-lembaga teknis daerah yang
berfungsi sebagai unsur penunjang bagi kepala daerah. Di samping
itu, warisan kebijakan desentralisasi pada Undang-Undang
sebelumnya, yaitu perangkat daerah yang berfungsi sebagai unsur
kewilayahan yaitu kecamatan tetap dipertahankan untuk
menjalankan tugas-tugas umum pemerintahan serta tugas-tugas
lain yang dilimpahkan oleh kepala daerah.

Selain berwenang dalam membentuk lembaga perangkat
daerah, kepala daerah juga mempunyai kewenangan untuk
melakukan pembinaan kepegawaian yang dilaksanakan dalam
rangka menggerakkan lembaga-lembaga perangkat daerah yang
telah dibentuk. sehingga bisa menjalankan setiap urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah. Khusus untuk
melaksanakan kewenangan-kewenangan tertentu dalam penetapan
regulasi dan dalam pengangkatan pegawai pada jabatan-jabatan
tertentu, daerah masih diharuskan untuk berkonsultasi dengan
gubernur. Namun secara keseluruhan kewenangan itu sangat
memadai bagi kepala daerah untuk berkreasi dan berinovasi dalam
menjalankan pemerintahan daerah sepanjang untuk kepentingan
masyarakat. Kepala daerah diberi peluang untuk mengembangkan

M o z a i k I n d o n e s i a | 47

potensi perekonomian daerah, bekerja sama dengan berbagai
pihak, memberdayakan dunia usaha, baik yang berskala mikro,
kecil dan menengah, serta mendorong pemberdayaan masyarakat
melalui advokasi dan fasilitasi pengembangan ekonomi kerakyatan,
guna mewujudkan daya saing yang tinggi lewat sebuah mekanisme
perencanaan pembangunan yang sistematis dan teratur.

Jika peluang sebesar itu bisa dimanfaatkan dengan baik, dan
dijalankan secara bertanggung jawab oleh orang-orang yang tepat,
maka seharusnya desentralisasi bisa menjadi alat yang ampuh
untuk membangun Indonesia, dan Indonesia sudah berada pada
jalur yang tepat menuju kemajuan dan kesejahteraan rakyat yang
dicita-citakannya. Hadirnya pemerintah daerah yang berkualitas,
yang mampu mengemban tugas dan fungsinya dengan baik, serta
bersungguh-sungguh untuk memajukan daerahnya, akan membuka
pintu harapan munculnya daerah-daerah otonom yang bisa
menuntaskan berbagai masalah bangsa yang ada di daerah,
sekaligus menjadikan negeri ini sebagai tempat tinggal yang
nyaman bagi seluruh rakyatnya.



48 | Andi P. Rukka

3

BENANG KUSUT
OTONOMI DAERAH

Kebijakan desentralisasi pasca jatuhnya rezim Orde Baru
dibebani ekspektasi tinggi akan hadirnya framework desentralisasi
dan otonomi daerah yang lebih baik daripada masa-masa
sebelumnya. Apa yang menjadi sandungan bagi kemajuan bangsa
di masa-masa sebelumnya, dihindari dan dijauhi demi perbaikan.
Pengalaman hidup dalam suasana penuh tekanan menjadi
pendorong yang efektif bagi bangsa ini untuk mewujudkan sebuah
pemerintahan yang terdesentralisasi. Hanya saja, setelah berjalan
selama lima belas tahun, formula baru desentralisasi itu belum
memenuhi ekspektasi masyarakat.

Harapan bahwa desentraliasi dan otonomi daerah bisa
menjadi ―tools‖ untuk menciptakan solusi atas berbagai
permasalahan bangsa yang ada di daerah, harapan bahwa
desentralisasi bisa membuat daerah-daerah menjelma menjadi
sumber-sumber kesejahteraan bagi seluruh rakyat di seluruh
pelosok tanah air, juga harapan bahwa melalui pelibatan rakyat
secara langsung dalam proses-proses politik di daerah, baik dalam
pemilihan pemimpin daerah mapupun dalam perumusan kebijakan
di daerah, akan menjadi saluran bagi mengalirnya kebijakan-

M o z a i k I n d o n e s i a | 49

kebijakan yang berpihak pada rakyat guna menghasilkan solusi-

solusi yang efektif dalam memecahkan persoalan bangsa, ternyata

gagal terwujud. Hingga saat ini, Indonesia masih gagal menjadi

negeri yang nyaman (comfortable) bagi seluruh rakyatnya.

Persoalan-persoalan mendasar bangsa yang tersebar di seluruh

pelosok negeri belum dapat ditangani dan diselesaikan dengan

tuntas.

Kegagalan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia

menjadi ―solution maker‖ atas masalah bangsa, menjadikan

Indonesia tetap tidak mampu bergerak maju sebagai bangsa yang

bermartabat.

Indonesia tetap tidak Kebijakan desentralisasi dan otonomi

mampu menjadi daerah kita telah membawa bangsa
ini pada situasi yang penuh dengan
bangsa yang bisa ironi dan paradoks. Demokratisasi
berubah warna menjadi mobilisasi.
menyejajarkan diri Pelayanan publik berubah bentuk
menjadi pelayanan elit. Birokrasi
dengan bangsa- yang netral menjadi partisan. Dan

bangsa lain yang

sudah lebih dahulu

menikmati kemajuan. seluruh sendi-sendi pemerintahan

Alih-alih menjadi melemah dalam berbagai bidang.

penghasil solusi,

desentralisasi dan otonomi daerah justru menimbulkan masalah-

masalah baru yang semakin membebani bangsa ini.

Kegagalan desentralisasi dan otonomi daerah menjadi tools

atau gadget yang efektif, bukan saja karena manfaatnya yang tidak

sesuai dengan harapan. Akan tetapi sebagai tools, otonomi daerah

mengalami ―system failure‖ yang membuatnya tidak bisa digunakan

dengan baik. Kebijakan-kebijakan publik yang lahir dari tangan

pemerintah daerah, tetap tidak bisa menjadi jawaban atas berbagai

permasalahan masyarakat di daerah setempat. Pemerintahan tetap

50 | Andi P. Rukka

jauh dari rakyat. Para penguasa tetap berada di menara gading
sementara rakyat terpuruk di bawah singgasana kepala daerah.
Pemerintahan daerah tetap menghabiskan lebih banyak APBD
untuk dirinya sendiri dibandingkan yang dimanfaatkan untuk
masyarakat.

Dari segi desain kebijakan, desentralisasi mengalami masalah
karena belum sinkronnya aturan yang satu dengan yang lain, serta
terjadinya inkonsistensi secara hirarkis pada berbagai regulasi yang
menyangkut otonomi daerah. Berbagai aturan yang berkaitan
dengan otonomi daerah hingga saat ini masih terus mengalami
perubahan dan perkembangan. Revisi undang-undang
pemerintahan daerah (termasuk undang-undang Pemilihan kepala
daerah) dan lahirnya undang-undang desa masih memerlukan
upaya sinkronisasi yang cermat, agar kebijakan desentralisasi dan
otonomi daerah bisa menjurus pada satu titik tujuan yang sama.
Sinkronisasi berbagai aturan dengan berbagai sektor juga masih
perlu terus dilakukan mengingat ego sektoral dan eksklusivitas
urusan tertentu masih menjadi hantu gentayangan yang
merongrong desentralisasi. Hal itulah yang kemudian menimbulkan
kesulitan bagi para stakeholder otonomi daerah menemukan
bentuk implementasi yang menjamin berjalannya otonomi daerah
dengan baik.

Demikian pula dengan paket undang-undang politik yang
masih terus mengalami penyesuaian-penyesuaian terhadap
dinamika dan konfigurasi politik nasional. Perubahan-perubahan
regulasi terkait paket Undang-Undang Politik tersebut berpengaruh
secara langsung terhadap penyelenggaraan Pemilihan kepala
daerah, khususnya dalam proses pencalonan kontestan. Apalagi
jika proses itu dihubungkan dengan masih tingginya peran
pimpinan parpol di tingkat pusat dalam pemberian dukungan

M o z a i k I n d o n e s i a | 51

terhadap kontestan. Semua itu turut memberikan sumbangan bagi
timbulnya masalah-masalah dalam implementasi otonomi daerah.

Pada bagian lain, penyelenggaraan otonomi daerah yang
mengusung paradigma baru hasil reformasi, ternyata juga masih
banyak dikendalikan oleh pejabat-pejabat ‗produk‘ Orde Baru yang
bertransformasi menjadi aktor-aktor reformis. Pola dan karakter
Orde Baru yang masih berakar kuat dipertontonkan secara terang-
terangan, ditandai dengan masih tingginya intervensi aparatur
negara dalam proses-proses politik demi mempertahankan status
quo dan mempertahankan kedudukan.

Pada tataran implementasi, masalah yang bermunculan sejak
bergulirnya desentralisasi dan otonomi daerah lebih dari satu
dekade terakhir ini tidak kalah banyaknya. Mulai dari disharmoni
kepala daerah dan wakilnya yang menimbulkan kerepotan dalam
birokrasi, munculnya raja-raja kecil dan dinasti-dinasti kekuasaan
yang berputar di lingkaran keluarga, munculnya sentimen-sentimen
bernuansa etnis, agama dan kedaerahan, clientelisme, sampai
kepada pelanggaran terhadap aturan-aturan teknis pemerintahan
yang secara keseluruhan justru menjauhkan ruh desentralisasi dari
tujuan utamanya.

Pemerintah pusat sendiri tetap menyimpan keraguan untuk
melepaskan daerah-daerah otonom untuk berkembang secara
wajar. Ketergantungan fiskal daerah yang menjadi sumber utama
pembiayaan otonomi daerah tetap dikontrol secara ketat demi
menjaga agar daerah tidak ‗berontak‘ terhadap pusat. Ironisnya,
desentralisasi yang diharapkan untuk membangun bangsa dari
daerah hanya memperoleh jatah 25 – 35% alokasi dana dalam
bentuk dana transfer, sementara sisanya tetap dikuasai oleh
pemerintah pusat.

52 | Andi P. Rukka

Dana-dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang
dikucurkan pada daerah-daerah tertentu, seolah-olah memang
sengaja diciptakan sebagai ‗umpan‘ yang diburu dan diperebutkan
oleh pemerintah daerah sehingga ketergantungan daerah terhadap
kemurahan hati pemerintah pusat tetap terpelihara.

Situasi berbeda terlihat pada posisi dan peran gubernur yang
tampak seperti menegakkan benang basah. Sesudah terlanjur
kehilangan taji karena dilucuti oleh UU no 22/1999, upaya
mengembalikan kewenangan gubernur atas pemerintah daerah
cenderung tidak berjalan sesuai harapan. Penyebabnya karena
tidak ada alat yang bisa digunakan untuk menjaga wibawa
gubernur, baik berupa reward atas ketaatan daerah maupun
punishment atas pelanggaran aturan yang terjadi. Daerah-daerah
tetap melewati gubernur dan langsung menyentuh pusat
kekuasaan negara untuk menyelesaikan masalah-masalah tertentu.
Termasuk untuk sekedar berkonsultasi dan meminta petunjuk.

Jika kita menelusuri ke dalam dapur otonomi daerah yang
ada di kabupaten/kota, maka masalah-masalah yang timbul justru
jauh lebih banyak dan lebih bervariasi. Akan tetapi, dari sekian
banyak masalah yang bermunculan sepanjang penyelenggaraan
otonomi daerah di Indonesia selama ini, maka paling tidak ada 5
(lima) masalah paling menonol yang diidentifikasi sebagai dampak
paling berbahaya dari kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah
di Indonesia. Ketika masalah-masalah ini tidak teratasi, maka
kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah tidak akan
menghasilkan apa-apa selain keterpurukan dan kehancuran

Desentralisasi Korupsi
Permasalahan pertama yang menjadi dampak dari kebijakan

desentralisasi adalah terjadinya desentralisasi korupsi.

M o z a i k I n d o n e s i a | 53

Desentralisasi kewenangan berupa penyerahan urusan
pemerintahan ke daerah disertai pembiayaan dalam pelaksanaan
otonomi daerah ternyata berdampak pula pada terjadinya
desentralisasi korupsi. Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah
membuat kekuasaan para pejabat di daerah meningkat secara
drastis, termasuk kewenangan dalam pengambilan keputusan pada
bidang-bidang yang sangat strategis. Dengan semakin besarnya
kewenangan dan semakin strategisnya lapangan pengambilan
keputusan yang dimiliki oleh pejabat di daerah, maka terbuka
kemungkinan yang lebih besar bagi pejabat-pejabat daerah untuk
melakukan penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power). Membuat
kebijakan diskriminatif yang hanya menguntungkan orang yang
memberi hadiah, melakukan praktik transaksional atas keputusan-
keputusan penting yang dibuat, serta meminta imbalan-imbalan
tertentu atas hasil kebijakan yang telah dilakukannya,
menggelapkan bantuan kemanusiaan21 dan sebagainya.

Perilaku korupsi pejabat daerah tidak hanya terjadi pada
proses-proses yang berkaitan dengan pengambilan keputusan
strategis. Dalam bidang-bidang yang lebih bersifat umum dan rutin,
perilaku korup ikut memberi warna terhadap jalannya
pemerintahan. Dengan semakin meluasnya korupsi hingga ke
daerah, potensi anggaran yang dialokasikan untuk program-
program pengentasan masalah-masalah nasional yang ada di
daerah demi terwujudnya perbaikan taraf hidup dan peningkatan
kesejahteraan masyarakat, bocor di mana-mana. Anggaran yang
tidak seberapa itu akhirnya semakin sulit menghasilkan kebijakan
yang berkualitas. Keleluasaan dalam mengakses anggaran,
demikian pula keleluasaan dalam menggunakan anggaran menjadi

21 Lihat Lorraine V. Aragon dalam Schulte Nordholt dan Gerry can
Klinken, POlitik Lokal di Indonesia, hal 49 – 86.

54 | Andi P. Rukka

pupuk yang menyuburkan praktik korupsi di daerah. Regulasi demi
regulasi yang terus berubah dan berganti tidak pernah bebas dari
celah yang dapat dimanfaatkan dan disalahgunakan.

ICW mencatat bahwa salah satu simpul utama korupsi
dewasa ini berada pada otoritas daerah, yaitu pemerintah daerah,
termasuk DPRD. Bahkan menurut catatan ICW tersebut, sudah
tidak ada daerah di Indonesia yang bebas dari korupsi.22 Hingga
akhir tahun 2013, Indeks Persepsi Korupsi (IPK) Indonesia yang
dirilis oleh Transparency International masih stagnan di angka
32.23 Dengan posisi itu, Indonesia menjadi salah satu negara dari
70% negara yang IPKnya berada di bawah angka 50, yang berarti
bahwa bahwa Indonesia masih merupakan salah satu negara
terkorup di dunia.

Fakta-fakta lain yang dapat diajukan untuk memperkuat
argumentasi ini adalah banyaknya kepala daerah (termasuk
anggota keluarga kepala daerah) yang terlibat tindak pidana
korupsi dan saat ini sedang menjalani proses hukum. Hal yang
sama juga terjadi pada banyak birokrat di daerah. Berdasarkan
informasi yang dikemukakan oleh Direktur Jenderal Pemerintahan
Umum Kementerian Dalam Negeri, dari 524 kepala daerah yang
ada di Indonesia, sudah lebih dari separuhnya yang terjerat dalam
kasus korupsi dan sekarang sedang menjalani proses hukum.24

22 (Faisal Basri, Catatan Satu Dekade Krisis, Transformasi, Masalah
Struktural, dan Harapan Ekonomi Idnoesia, Esensi, Jakarta 2009 hal
586
23http://nasional.kompas.com/read/2013/12/03/1449245/Stagnan.Indeks.Pe
rsepsi.Korupsi.Indonesia.2013. Diakses pada tanggal 23 Maret 2014.
24 Djohermansyah Johan, dalam Gabriel Domingguez. 2014. Corruption
Fears Loom over Indonesian election.

M o z a i k I n d o n e s i a | 55

Rendahnya Kualitas Pelayanan Publik
Permasalahan lain yang terjadi akibat penyelenggaraan

otonomi daerah selama kurun waktu satu dekade terakhir ini
adalah makin rendahnya kualitas pelayanan publik yang dilakukan
oleh pemerintah daerah. Padahal, desentralisasi dan otonomi
daerah yang dilakukan dalam format desentralisasi politik secara
nyata mendorong lahirnya pemimpin daerah yang mengenal
daerahnya dan dikenal di daerahnya agar bisa merumuskan
kebijakan yang tepat masyarakat di daerahnya.

Kaitan antara konsep good-governance (tata pemerintahan
yang baik) dengan konsep public service (pelayanan publik) sangat
jelas. Laporan yang diangkat dari hasil survei di ratusan negara
menunjukkan bahwa unsur-unsur tata pemerintahan yang baik
antara lain mencakup pemenuhan hak-hak politik warganegara,
kemampuan negara untuk mengendalikan korupsi birokratis,
membuat peraturan yang kondusif, dan yang tidak kalah
pentingnya ialah kemampuan untuk menyelenggarakan pelayanan
publik dengan sebaik-baiknya.25 Kebijakan publik adalah bentuk riil
dari politik. Kebijakan publik merupakan bagian dari sistem politik.
Sistem Politik itu sendiri mempersyaratkan keberadaan minimal 3
(tiga) elemen pokok agar bisa berjalan sebagai sebuah sistem,
yaitu input, proses dan out put. Jika tuntutan dan dukungan rakyat
termasuk ke dalam fungsi input, maka kebijakan publik yang
diarahkan untuk memenuhi tuntutan dan dukungan rakyat
merupakan out putnya.

Perumusan dan pelaksanaan kebijakan publik merupakan
kewenangan yang dimiliki oleh institusi pemerintahan sebagai satu-
satunya lembaga yang memiliki otoritas untuk melakukan kebijakan
yang bersifat strategis, sekaligus memiki kekuatan untuk

25 Bappenas, Laporan Kajian Manajemen Pengaduan Masyarakat,

56 | Andi P. Rukka

melakukan pemaksaan terhadap rakyat. Karena hanya dengan
otoritas dan kewenangan yang istimewa seperti itu, pemerintah
bisa mewujudkan kehidupan masyarakat yang teratur, tertib dan
sejahtera.

Kebijakan publik diartikan sebagai segala sesuatu yang dipilih
untuk dikerjakan atau tidak dikerjakan oleh pemerintah.26 Ketika
pemerintah memutuskan untuk melakukan sesuatu sebagai
intervensi atas kehidupan masyarakat, maka keputusan itu menjadi
kebijakan publik. Demikian pula jika pemerintah memutuskan untuk
tidak mengerjakan sesuatu maka keputusan itu pun termasuk
dalam kategori kebijakan publik.

Kualitas kebijakan publik yang dilakukan oleh pemerintah
daerah ditentukan oleh tiga variabel, yaitu pertama, kualitas
kelembagaan pemerintah daerah; kedua, kualitas sumber daya
manusia aparatur; dan ketiga, kualitas manajemen yang dijalankan.
Jika ketiga faktor itu berkualitas dan berada di bawah sebuah
kepemimpinan yang juga berkualitas, maka kebijakan publik yang
dihasilkan oleh pemerintah daerah tersebut akan berkualitas pula.

Pada situasi normal, proses kebijakan publik diawali dengan
identifikasi permasalahan-permasalahan yang timbul di dalam
masyarakat. Informasi tentang permasalahan itu bisa berasal dari
masyarakat yang menyampaikan sendiri keinginan dan
kebutuhannya secara langsung melalui mekanisme tuntutan dan
dukungan, atau bisa juga melalui wakil-wakil rakyat yang duduk di
lembaga legislatif. Jika tersedia lembaga-lembaga swadaya
masyarakat yang kredibel, rakyat bisa mendapatkan fasilitasi atau
advokasi dari lembaga tersebut. Sumber informasi lainnya bisa juga
berasal dari birokrasi yang kaki tangannya menjulur hingga ke
tengah-tengah masyarakat.

26 Thomas R. Dye, dalam Understanding Public Policy

M o z a i k I n d o n e s i a | 57

Seluruh informasi itu kemudian dihimpun dan diolah untuk
selanjutnya dijadikan sebagai bahan dalam perumusan kebijakan
publik. Dengan demikian, kebijakan publik seharusnya merupakan
jawaban, tanggapan atau solusi atas kebutuhan-kebutuhan
masyarakat yang secara aktual terjadi di tengah-tengah masyarakat
dan membutuhkan penanganan dari institusi pemerintahan.

Namun dalam era otonomi daerah ini, proses lahirnya
kebijakan publik mengalami anomali dan pergeseran. Tujuan
kebijakan kabur dan tidak bisa memberikan batas yang jelas antara
kebutuhan riil masyarakat dengan keinginan elit-elit di daerah.
Ironisnya, kebutuhan riil masyarakat lah yang paling sering
dikorbankan, karena pada umumnya masyarakat tidak memiliki
akses yang memadai untuk terlibat dalam proses itu. Akibatnya,
kualitas hidup rakyat tak kunjung bisa membaik secara signifikan.
Kebijakan publik yang dibuat oleh daerah gagal mengentaskan
permasalahan-permasalahan riil yang dihadapi oleh masyarakat.

Di samping itu, kebijakan publik juga terkendala oleh
lemahnya struktur kelembagaan pelayanan yang bekerja, juga tidak
dijalankan oleh aparatur yang profesional, dan sistem manajemen
yang diterapkan di dalam pengelolaannya tidak berbasis keilmuan.
Tak mengherankan, dalam pandangan Komisi Ombudsman
Nasional, indeks kualitas pelayanan publik di Indonesia, terutama di
daerah cenderung berada pada posisi yang kurang
menggembirakan. Bahkan Pemerintah Daerah merupakan lembaga
yang paling banyak dilaporkan sebagai pelaksana pelayanan publik
yang berkualitas rendah, dengan 35% dari total keluhan
masyarakat.27

Rakyat terus menerus berada di bawah paksaan untuk
menerima dan ‗menikmati‘ berbagai kebijakan publik yang tidak

27 Laporan Komisi Ombudsman Nasional tahun 2013.

58 | Andi P. Rukka

berkualitas, karena kebijakan itu dihasilkan oleh sebuah proses
perumusan kebijakan yang juga tidak berkualitas. Rendahnya
kualitas proses perumusan kebijakan terjadi karena sistem tersebut
digerakkan oleh elit-elit politik di seluruh cabang kekuasaan yang
tersandera oleh kepentingan pribadi atau kelompok-kelompok yang
berafiliasi dengan para elit. Seperti lingkaran setan, kualitas elit
politik yang merumuskan kebijakan rendah, karena dipilih lewat
sebuah proses politik yang berkualitas rendah pula. Dipilih oleh
rakyat yang berkualitas rendah, yang hidupnya tak pernah bisa
membaik akibat kesejahteraan yang tidak kunjung datang.

Tidak sedikit perumusan dan pelaksanaan kebijakan publik
dikendalikan secara langsung oleh dan keluarga atau kroni kepala
daerah. Sehingga kebijakan publik itu tak lebih dari sekadar
pemenuhan atas keinginan pribadi, golongan tertentu atau
keinginan orang-orang yang dekat dengan kepala daerah. Ada
kepala daerah yang bahkan memberikan ruang kepada orang-
orang tertentu dari luar birokrasi untuk mengintervensi proses
pengadaan barang dan jasa, sehingga prosedur itu gagal
mendatangkan manfaat bagi lahirnya transparansi dan
akuntabilitas. Pada gilirannya, dampak proses pengadaan yang
diharapkan bisa membangun perekonomian daerah, tidak bisa
terwujud. Justru para elit dan jaringannya itulah yang memperoleh
keuntungan.

Pengusaha-pengusaha yang berkontribusi selama Pilkada,
mendapatkan hak istimewa untuk menjadi pemenang tender.
Kehadiran ULP atau LPSE sebagai instrumen yang bisa
menghadirkan proses pengadaan yang dapat mencegah terjadinya
kolusi, relatif tidak begitu berarti. Karena lembaga-lembaga ini pun
berada di bawah kontrol langsung kepala daerah.

M o z a i k I n d o n e s i a | 59

Lemahnya kualitas kebijakan publik tidak hanya terjadi pada
kebijakan yang berhubungan langsung dengan masyarakat. Bahkan
untuk kebijakan yang berhubungan dengan struktur internal
pemerintahan daerah pun banyak mengalami distorsi. Untuk
sekadar alasan mengakomodir ‗bekas pejuang‘, ada kepala daerah
yang memaksakan terbentuknya lembaga-lembaga perangkat
daerah baru atau jabatan-jabatan baru dalam struktur birokrasi,
untuk memberikan tempat kepada aparat yang berjasa dalam
pemilihan kepala daerah. Akibatnya, jumlah perangkat daerah
membengkak dan belanja tidak langsung yang dialokasikan untuk
membayar gaji dan tunjangan aparat semakin membebani APBD.

Hingga saat ini, jumlah daerah yang terancam bangkrut
akibat lebih tingginya belanja tidak langsung daripada belanja
langsungnya mencapai 231 daerah. Sementara bagian untuk
belanja langsung, sekalipun terlihat mengarah pada kepentingan
rakyat, masih mengandung potensi biaya operasional yang hasil
akhirnya dinikmati oleh jajaran aparat pemerintah daerah.
Komposisi yang tidak berimbang itu pada akhirnya cuma
menguntungkan kepala daerah, karena tidak mendorong laju
peningkatan kesejahteraan masyarakat.

Jika kondisi seperti ini terus berlangsung, maka besar
kemungkinan dalam sepuluh atau dua puluh tahun yang akan
datang, daerah-daerah tidak akan pernah bisa mewujudkan
kesejahteraan bagi rakyatnya. Karena orientasi kebijakan publik
yang dibangun oleh pemerintah memang bukan untuk rakyat,
melainkan untuk diri sendiri, keluarga dan lingkaran orang-orang
yang dekat dengan kepala daerah.

60 | Andi P. Rukka

Politisasi Birokrasi
Masalah lain yang timbul akibat terjadinya bias dalam

implementasi otonomi daerah dewasa ini adalah terjadinya
politisasi terhadap birokrasi di daerah. Politisasi Birokrasi adalah
pelibatan birokrasi dalam proses politik yang ditandai dengan
terlibatnya birokrasi dalam kegiatan-kegiatan yang bersifat politis,
seperti mengkampanyekan kontestan pilkada atau partai politik
tertentu, atau memberikan pelayanan yang bersifat diskriminatif
dengan alasan perbedaan pilihan politik masyarakat atas tekanan
kepala daerah.

Di dalam sistem ketatanegaraan kita, birokrasi menempati
posisi yang sangat vital sebagai pelaksana dari kebijakan-kebijakan
pemerintahan yang dihasilkan oleh sistem politik. Elemen utama
birokrasi pemerintah yang berasal dari Pegawai Negeri Sipil adalah
mereka yang biasanya dilabeli sebagai Abdi Negara dan Abdi
Masyarakat. Hal itu berarti loyalitas birokrasi sesungguhnya hanya
kepada negara. Begitu pula dengan tujuan dari keberadaannya
adalah semata-mata untuk mengabdikan diri kepada seluruh
masyarakat tanpa kecuali. Tegasnya, mereka adalah alat negara
yang seharusnya berdiri di atas semua golongan dan bekerja untuk
kepentingan yang lebih besar yaitu kepentingan bangsa.

Akan tetapi, dalam era otonomi daerah dewasa ini loyalitas
dan tujuan pengabdian birokrasi seringkali digiring pada wilayah
yang lebih sempit. Loyalitas mereka misalnya, kadang ‗dipaksakan‘
untuk diberikan hanya kepada kepala daerah yang kemudian turut
pula berdampak pada terjadinya ‗pemaksaan‘ terhadap orientasi
tugas birokrasi kepada masyarakat yang hanya ditujukan pada
segmen tertentu sesuai dengan keinginan kepala daerah semata.
Itu berarti bahwa fungsi birokrasi sebagai pelayan masyarakat telah
bergeser menjadi pelayan politisi. Birokrasi yang seharusnya

M o z a i k I n d o n e s i a | 61

bekerja untuk kepentingan masyarakat, bergeser menjadi bekerja
untuk kepentingan politisi.

Akibat politisasi ini, terjadi polarisasi di kalangan birokrat.
Aparat-aparat yang berkontribusi ketika kepala daerah masih
berstatus sebagai kontestan pilkada akan menerima imbalan
berupa (promosi) jabatan-jabatan strategis dalam struktur
pemerintahan daerah, sementara aparat-aparat yang mendukung
kontestan lain harus menerima hukuman (demosi) yaitu
disingkirkan dari posisi-posisinya. Hal itu juga biasanya berlaku
pada aparat yang memilih masuk ke wilayah abu-abu atau tidak
berpihak sama sekali alias bersikap netral. Kondisi itulah yang
kemudian memaksa birokrasi untuk memberikan dukungan penuh
kepada salah satu kontestan demi menjamin kelangsungan
kariernya.

Maka yang terjadi kemudian tentu bisa diduga,
profesionalisme birokrasi dalam menjalankan tugas mengalami
distorsi. Standar-standar, prosedur-prosedur dan norma-norma
yang menata pelaksanaan tugas birokrasi agar bisa memenuhi
ekspektasi masyarakat akhirnya diabaikan, karena mereka lebih
mengutamakan kepentingan kelompok tertentu daripada
kepentingan masyarakat secara umum. Fakta-fakta yang tergambar
dalam kualitas pelayanan publik pemerintah daerah dalam satu
dekade terakhir ini kiranya cukup untuk meyakinkan kita bahwa
telah terjadi penyusutan profesionalisme yang signifikan di
kalangan birokrasi pemerintahan daerah.

Di dalam sistem pemerintahan kita, kepala daerah memasuki
wilayah birokrasi lewat jalur politik, yakni melalui pemilihan kepala
daerah. Begitu ia menduduki jabatannya secara resmi, maka ia
segera memiliki kedudukan yang istimewa sebagai Pejabat Pembina
Kepegawaian. Kedudukan ini memberinya otoritas sebagai atasan

62 | Andi P. Rukka

dan memiliki kewenangan untuk melakukan pembinaan terhadap
seluruh aparat birokrasi di daerah.

Kedudukan istimewa itulah yang kemudian memberikan
peluang yang sangat besar bagi kepala daerah untuk
mengendalikan arah loyalitas dan tujuan keberadaan birokrasi.
Jaringan birokrasi yang menjulur hingga ke pelosok daerah dan
tersusun secara hirarkis, menjanjikan efektiftas dan efisiensi dalam
mencapai tujuan-tujuan politis tertentu. Sehingga kepala daerah
yang mendewakan kekuasaan, cenderung tergoda untuk
memanfaatkan birokrasi. Kondisi itu makin diperparah oleh masih
tingginya ketergantungan oknum-oknum birokrat yang secara
teknis kurang memiliki kompetensi, namun memiliki tujuan-tujuan
pragmatis yang hanya bisa dipenuhi oleh kepala daerah.

Keinginan untuk eksis yang tidak didukung dengan
profesionalisme dan kapasistas yang memadai memang tidak
menyisakan peluang bagi aparat seperti itu, selain lewat
pendekatan primordial atau transaksional. Pertemuan dua
kepentingan inilah yang kemudian menjadikan politisisasi birokrasi
berlangsung bagaikan gayung bersambut. Ditawarkan oleh kepala
daerah dan diamini oleh birokrasi.

Birokrasi pemerintahan dihuni oleh aparatur pemerintah
daerah yang bekerja untuk menjalankan kebijakan yang dihasilkan
oleh pejabat politik di daerah. Karena kedudukannya sebagai
pelaksana, birokrasi dengan sendirinya adalah alat pejabat politik
untuk mewujudkan harapan mereka tentang daerah yang
dipimpinnya. Pengetahuan dan pengalaman birokrasi dalam
menyelenggarakan pemerintahan yang biasanya lebih tinggi
daripada pejabat politik dapat menjadikan proses perumusan
kebijakan politik lebih matang dan lebih applicable. Expertise dan
spesialisasi birokrasi dapat membantu mempertajam setiap

M o z a i k I n d o n e s i a | 63

kebijakan, sehingga kebijakan itu lebih bermakna bagi rakyat.
Dengan kata lain, hanya dengan keberadaan birokrasilah,
kebijakan-kebijakan politik yang abstrak bisa berubah menjadi
karya yang nyata. Hal itu menjadikan birokrasi berada pada posisi
yang sangat vital. Keadaan itu lebih diperkuat oleh jaringan mesin
birokrasi yang menjulur hingga ke pelosok daerah dan berada
langsung di pusat-pusat aktifitas masyarakat.

Alam politisisasi birokrasi dengan tendensi politik yang kental
akhirnya membawa kepala daerah melahirkan pengelolaan
manajemen kepegawaian berdasarkan atas pertimbangan balas
budi dan balas dendam. Aparat pemerintahan yang bekerja dalam
birokrasi mendapat promosi atau demosi berdasarkan hitung-
hitungan kontribusi selama pilkada. Akibatnya, adalah tampilnya
pejabat-pejabat birokrasi yang tidak berkualitas. Mereka memiliki
pangkat dan kedudukan yang tinggi namun kompetensi mereka
rendah. Mereka tak mampu menyelesaikan persoalan-persoalan
bangsa yang berkaitan dengan bidang tugasnya, tidak berorientasi
pada kepentingan publik, dan lebih suka ‗cari aman‘ daripada
berinovasi untuk meningkatkan kinerja dan kualitas pelayanan
publik pada khususnya dan kualitas pemerintahan daerah pada
umumnya.

Karena dasar pencapaian mereka atas jabatan yang mereka
peroleh hanya karena faktor kedekatan dan kontribusi dalam
pilkada semata, maka kemampuan mereka dalam menjalankan
tugas dan tanggung jawabnya relatif sulit untuk diukur.
Penguasaan tugas pokok dan fungsi organisasi, kemampuan
manajerial dan kepemimpinan berjalan seadanya. Sesuatu yang
jarang disadari karena perbedaan kemampuan teknis dan
manajerial antara orang yang satu dengan yang lain tidak bisa
dinilai hanya dalam kurun waktu yang singkat.

64 | Andi P. Rukka

Bawahan yang melihat ketidakmampuan atasannya dalam
mengurusi dan memecahkan persoalan-persoalan yang timbul di
dalam lembaganya akhirnya ikut terpengaruh. Mereka menjadi
semakin tidak peka dan semakin tidak terganggu dengan
ketidakmampuan atasan mereka. Lama kelamaan, sesuatu yang
salah bisa saja dianggap benar, dan yang benar bisa dianggap
salah, karena itulah yang secara berulang-ulang dipertontonkan
oleh sang atasan. Dari kacamata organisasi pembelajaran, kondisi
itu melahirkan organisasi yang tidak berkontribusi apa-apa bagi
peningkatan kapasitas karyawannya.

Akibat lain dari politisasi birokrasi adalah menurunnya moril
setiap PNS untuk menampilkan performa terbaik ketika ia
menjalankan tugasnya. Aparat birokrasi tidak berusaha
meningkatkan kualitas pribadi guna mendukung penyelesaian
pekerjaannya karena, pada akhirnya, bukan keberhasilan dalam
pekerjaan yang menjadi ukuran kesuksesan dan dasar dalam
meraih jenjang karier yang lebih tinggi. Prestasi dan keberhasilan
aparat dalam melaksanakan tugas tidak diukur dengan indikator
yang measurable melainkan hanya lewat pandangan subyektif
kepala daerah semata dengan kacamata politik. Jika otonomi
daerah dimaksudkan untuk mendorong percepatan reformasi
birokrasi, maka otonomi daerah justru menjauhkan birokrasi dari
nilai-nilai profesionalisme akibat politisasi birokrasi yang
berlangsung liar tidak terkendali itu.

Penerapan spoil system secara rigid seperti itu menjadikan
organisasi pemerintahan daerah semakin lemah dan semakin tidak
berkualitas. Kemampuan pemerintah daerah dalam menjalankan
tugas pokoknya teralienasi oleh faktor-faktor yang sesungguhnya
tidak berhubungan dengan kapasitas dan kemampuan sumber daya
manusia di daerah, melainkan semata-mata karena kekaburan

M o z a i k I n d o n e s i a | 65

pandangan akan arti penting dari kebijakan desentralisasi dan
otonomi daerah.

Sebenarnya tidak semua aparat di daerah menerima
keputusan kepala daerah dalam manajemen kepegawaian.
Sejumlah aparat bahkan memperkarakan keputusan-keputusan itu
di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) dan berhasil
memenangkan gugatan mereka terhadap kepala daerah. Namun
demikian, tidak semua putusan PTUN itu memberikan efek jera
kepada kepala daerah.

Sebenarnya, yang paling merasakan dampak dari rendahnya
kinerja birokrasi pemerintahan daerah adalah kepala daerah
sendiri. Tujuan-tujuan ideal pemerintahan akan sulit terwujud
ketika mesin birokrasi yang menjalankannya tidak bekerja secara
optimal. Kepala Daerah kemudian harus menghimpun kembali
seluruh fungsi-fungsi eksekusi di tangannya untuk memecahkan
perosoalan-persoalan mendasar, bahkan untuk persoalan yang
tergolong sangat remeh. Pengambilan keputusan dilakukan sendiri
oleh kepada daerah termasuk untuk hal-hal yang bersifat rutin,
sepele dan dangkal. Tidak ada aparat birokrasi yang berani
melakukan sesuatu sebelum mendapatkan arahan atau petunjuk
dari kepala daerah. Padahal, antara kapasitas seorang Kepala
Daerah dan besarnya tugas-tugas daerah yang harus
dijalankannya, tentulah tidak mungkin seimbang dan mustahil
dapat dijalankan sendiri oleh Kepala daerah tanpa dukungan
birokrasi yang profesional.

Peningkatan Eskalasi Konflik Horizontal
Masalah lain yang timbul setelah kebijakan desentralisasi dan

otonomi daerah diterapkan dewasa ini adalah meningkatnya
eskalasi konflik horizontal di tengah masyarakat. Arena kontestasi

66 | Andi P. Rukka

Pilkada Langsung telah mendorong terjadinya polarisasi masyarakat
antara pendukung pasangan calon kepala daerah yang satu dengan
yang lain. Mereka membangun fanatisme sempit berkedok
dukungan sampai kehilangan rasa solidaritas dan kebersamaan.
Bahkan kalau itu menyangkut figur calon, para pendukung fanatik
ini kehilangan obyektifitas dan rasionalitas. Semua yang dilakukan
atau dikatakan oleh kontestan yang didukungnya adalah benar,
sementara kontestan lain salah. Persaingan itu lantas
menumbuhkan kebencian. Kemenangan pihak lain menimbulkan iri
hati dan dengki di pihak yang kalah, tetapi menghasilkan
kesombongan yang disertai ejekan dan penghinaan dari pihak yang
menang.

Tensi emosi rakyat meningkat dan larut dalam kontestasi
kandidat yang panas dengan budaya saling menjatuhkan dan saling
menjelekkan. Penyebarluasan fitnah dan isu-isu yang tidak
proporsional meningkat, pembunuhan karakter menjadi menu
sehari-hari dan diembuskan secara terus menerus, sehingga
obyektifitas masyarakat awam dalam memberikan pilihan yang
tepat semakin terkikis. Tidak jarang masa-masa menjelang pilkada
diwarnai aksi teror berupa intimidasi, kekerasan fisik, penculikan,
pengerahan organisasi paramiliter, ancaman bom, bahkan
pengrusakan fasilitas umum seperti gedung kantor milik pemerintah
dan KPUD.28

Sebuah studi kasus yang dilakukan pada sebuah daerah di
Indonesia yang mengalami konflik Pilkada menunjukkan bahwa
konflik yang terjadi sesungguhnya hanyalah konflik kepentingan
untuk memperebutkan kekuasaan politik belaka. Karena fakta

28 Vedi R. Hadiz (2004) Decentralization and Democracy in Indonesia:
A Critique of Neo-Institutionalist Perspectives. Blackwell Publishing,
9600 Garsington Road, Oxford OX4 2DQ, UK and 350 Main St., Malden,
MA 02148, USA.

M o z a i k I n d o n e s i a | 67

menunjukkan bahwa yang bertikai sesungguhnya adalah para elit
politik.29 Pertikaian yang timbul lebih banyak disebabkan karena
ketidaksiapan para elit politik itu dalam berkompetisi secara sehat
dan menerima hasil pilkada dengan besar hati. Padahal upaya-
upaya pencegahan biasanya telah dilakukan oleh KPUD dan aparat
keamanan jauh-jauh hari sebelumnya.

Dalam mengawali masa kampanye, KPUD selalu
menyelenggarakan acara ‗Deklarasi Siap Kalah Siap Menang‘, atau
‗Deklarasi Pilkada Damai‘ yang ditandai dengan penandatanganan
prasasti sebagai tanda terbangunnya komitmen di antara para
kontestan bahwa sebagai peserta pemilu, mereka bersedia
menerima apapun hasil pilkada. Namun fakta-fakta menunjukkan
bahwa tidak semua kontestan yang kalah dalam pilkada bisa
menerima kekalahan dengan besar hati. Prasasti itupun hanya
berakhir sebagai pajangan di kantor KPUD tanpa manfaat apa-apa.

Dalam beberapa penyelenggaraan Pilkada langsung di
Indonesia, aksi-aksi massa dan perseteruan antara pendukung
kontestan yang satu dengan yang lain seringkali berujung pada
tindakan anarkis yang destruktif. Bahkan ada yang menjadikan
fasilitas-fasilitas pemerintah atau fasilitas umum sebagai sasaran
amuk massa. Kerugian yang ditimbulkannya bukan hanya materi,
melainkan juga merenggut jiwa manusia. Kecenderungan semakin
tingginya risiko terhadap fasilitas-fasilitas publik, memaksa aparat
keamanan untuk meningkatkan kewaspadaan dan mengerahkan
lebih banyak personil. Tanpa disadari, uang negara yang
digelontorkan untuk ‗sekadar‘ mengawal pilkada menjadi semakin
besar pula. Apalagi jika pengrusakan terlanjur terjadi, maka itu
berarti semakin besar biaya sosial yang dibutuhkan untuk
melakukan pemulihan dan perbaikan.

29 Irtanto, Dinamika Politik Lokal Era Otonomi Daerah, hal 39.

68 | Andi P. Rukka

Peningkatan eskalasi konflik tidak semata-mata terjadi ketika
proses Pilkada langsung sedang berjalan. Polarisasi masyarakat
yang memisahkan kutub pemenang di satu sisi dan kutub
pecundang di sisi lain menyimpan potensi konflik laten yang
berkepanjangan. Biasanya ini terjadi ketika kebijakan publik yang
dihasilkan oleh kepala daerah terpilih lebih berat ke kantong-
kantong suara pemenang pilkada. (Lucunya kebijakan itu juga
tetap disetujui oleh DPRD sebagai representasi masyarakat).
Dengan mengacu pada peta dukungan politik sewaktu pilkada, juga
demi untuk melunasi janji-janji politik, kepala daerah
mengalokasikan lebih banyak jatah anggaran pembangunan ke
daerah-daerah yang tergolong sebagai basis pemenangan.
Sebaliknya bagi daerah yang memenangkan calon lain harus
bersabar karena hanya mendapatkan jatah seadanya. Bisa jadi,
ketika pilkada berikutnya dimenangkan oleh golongan yang semula
tertindas, perlakuan serupa akan berulang kembali dengan korban
yang lain. Jika kondisi seperti itu dibiarkan berlangsung terus
menerus dalam waktu yang lebih lama, maka konflik antarwarga
bisa berkembang menjadi konflik antarwilayah dalam daerah.

Demikian pula dengan partai-partai politik sebagai institusi
pengatur konflik dapat mengarahkan potensi konflik itu pada
terwujudnya tuntutan atau dukungan dalam sistem politik lokal,
sehingga setiap aspirasi masyarakat yang muncul memiliki saluran
penyampaian yang lancar dan dapat didengar oleh para wakil-wakil
rakyat yang ada di DPRD. Namun, jangankan meredakan konflik,
Parpol di daerah justru menciptakan potensi konflik baru yang
secara langsung dikendalikan oleh elit-elit parpol di daerah.

Kasus-kasus kekerasan dan konflik dalam pilkada menambah
panjang daftar konflik horizontal yang terjadi di berbagai daerah di
Indonesia sejak era reformasi bergulir. Kohesi sosial yang sudah

M o z a i k I n d o n e s i a | 69

terbangun selama ini perlahan-lahan runtuh kembali karena
panasnya hawa kontestasi dalam Pilkada Langsung. Otonomi
daerah yang seharusnya mewujudkan kedamaian dan ketentraman
masyarakat di daerah karena sumber-sumber konflik dapat
ditangani dan diatasi sedini mungkin, gagal memenuhi tujuan itu.
Otonomi daerah yang seharusnya meredam kecemburuan sosial
dengan menghindari terjadinya ketimpangan ekonomi dan
penguasaan atas sumber-sumber kekayaan daerah secara
monopolistis, gagal memenuhi tujuan itu. Otonomi daerah yang
seharusnya meredam potensi-potensi keretakan struktur sosial
lewat kebijakan-kebijakan pro rakyat yang adil dan menyentuh,
gagal menjalankan peran itu dengan baik.

Meluasnya Budaya Politik Transaksional
Dampak lain yang timbul dari kebijakan desentralisasi dan

otonomi daerah adalah terjadinya perluasan politik transaksional.
Hampir seluruh keputusan kepala daerah dihasilkan oleh sebuah
mekanisme transaksi yang melibatkan jumlah uang yang besar.
Fenomena ini bahkan sudah menular hingga ke masyarakat di akar
rumput. Ditandai dengan terjadinya jual beli suara pada saat
pemilihan umum dilaksanakan. Di kalangan masyarakat yang masih
awam dan kurang terdidik, peristiwa jual beli suara ini tidak
dianggap sebagai sebuah tindakan yang salah atau sebuah
kekeliruan. Dalam wawasan mereka yang terbatas, jual beli suara
itu hanya dilihat sebagai salah satu sumber pencaharian atau
sebagai peluang untuk mendapatkan keuntungan pribadi.

Rakyat yang tidak memahami implikasi dan konsekuensi dari
pilihan politiknya terhadap kehidupannya untuk satu periode
pemerintahan berikutnya, tidak peduli dengan risiko akan hadirnya
pemimpin tidak bermutu. Mereka tidak menyadari, bahwa

70 | Andi P. Rukka

pemimpin yang terpilih hanya karena proses jual beli suara,
terancam gagal memperbaiki taraf hidup dan meningkatkan
kesejahteraan mereka. Mereka tidak menyadari, bahwa pemimpin
yang terpilih hanya karena money politic justru akan menggerogoti
sumber-sumber keuangan daerah dan menciptakan step back yang
jauh ke belakang. Karena dengan waktu yang terus berjalan,
pembangunan yang stagnan dan semu tidak bisa dimaknai sebagai
‗jalan di tempat,‘ melainkan sebagai kemunduran.

Semakin meluasnya praktik politik transaksional, mau tidak
mau menjadikan proses demokratisasi yang sejatinya merupakan
sarana partisipasi rakyat dalam proses politik, menjelma menjadi
sekadar mobilisasi pemilih untuk menunaikan hak tanpa
menggunakan akal sehat. Kualitas kepemimpinan yang menjadi
tujuan pemilihan langsung tidak bisa dicapai karena para pemilih
tidak memberikan suara berdasarkan kualitas pribadi dan kapasitas
kontestan dalam menjalankan pemerintahan. Rakyat
mengesampingkan pertimbangan baik atau buruknya kepribadian
kontestan, karena terjebak dalam kelimpahan uang atau materi
yang ia terima.

Kuatnya trend transaksi politik dan makin besarnya nilai uang
yang ‗dihamburkan‘ dalam pertarungan pilkada ini antara lain dipicu
oleh rendahnya basis dukungan partai atau dukungan terhadap
kandidat dari kalangan masyarakat. Partai politik dan para
kontestan pilkada langsung tidak cukup percaya diri untuk
bertarung dalam pilkada dengan modal citra positif dan keunggulan
pribadi semata. Hal itulah yang kemudian ‗memaksa‘ kontestan dan
parpol untuk mengamankan suara dengan melakukan money
politics.30 Demi alasan kemenangan dalam pilkada, ada kontestan

30Sandra Hamid, The Asia Foundation's Country Representative in
Indonesia, dalam Corruption fears loom over Indonesian elections.

M o z a i k I n d o n e s i a | 71

yang sudah tidak memedulikan etika dalam berdemokrasi. Seolah-
olah kekuasaan sudah berada di atas segala-galanya. Mereka tak
sungkan lagi menggunakan cara-cara yang sesungguhnya tidak
bermoral. Memanfaatkan keterbatasan pengetahuan rakyat,
memanipulasi persepsi rakyat dan mengaburkan fakta, bahkan
melakukan pembodohan secara sistematis demi meraih suara
sebanyak-banyaknya. Penggunaan cara-cara kotor seperti itu bukan
saja telah menjadi bagian dari budaya dalam kontestasi pilkada,
akan tetapi sepertinya sudah dianggap sebagai keharusan atau
sebagai syarat untuk mencapai kemenangan.

Ironisnya, perilaku kontestan dan para tim suksesnya
menghamburkan dana bagi pemilih awam, semakin lama justru
semakin dianggap sebagai sesuatu yang lumrah oleh masyarakat
itu sendiri. Desentralisasi dengan pilkada langsungnya tidak lagi
dimaknai sebagai hak demokrasi yang harus digunakan untuk
kepentingan jangka panjang. Pilkada langsung berubah menjadi
mata pencaharian musiman yang disambut dengan suka cita dan
diterima dengan senang hati.

Dalam sebuah penelitian yang dilakukan oleh Sandra Hamid,
diperoleh fakta yang mencemaskan. Lebih dari 35 persen pemilih
mengakui bahwa diri dan keluarganya mengalami pembelian
suara.31 Jika batas minimum legitimasi kepala daerah hanya 30
persen, maka bisa dipastikan bahwa kualitas pemimpin daerah tak
lebih dari baik dari jumlah pemilih yang bisa dipengaruhi lewat
uang. Tingkat pendidikan masyarakat yang rata-rata masih rendah,
ditambah dengan tingkat pendapatan yang masih jauh dari
sejahtera menjadikan masyarakat kita termasuk dalam kategori

http://www.dw.de/corruption-fears-loom-over-indonesian-elections/a-
17460529.
31 Ibid.

72 | Andi P. Rukka

pemilih pragmatis yang hanya berpikir untuk kepentingan sesaat,
irasional dan cenderung tidak peduli pada risiko-risiko yang
ditimbulkan oleh pilihan yang diambilnya.

Maka kepala daerah yang berhasil meraih kedudukannya dari
proses pembelian suara, sesungguhnya hanyalah melakukan
pembodohan. Tidak memberikan pendidikan politik bagi rakyat.
Kepala daerah yang seperti ini akan selalu berusaha menjaga agar
rakyat tetap bisa dimanipulasi dan digiring agar ia bisa
mendapatkan keuntungan dari situasi itu. Di lain pihak, dengan
semakin masifnya transaksi pembelian suara dalam pilkada
langsung, obyektifitas pilihan yang bisa mengarah pada terpilihnya
kepala daerah yang berkualitas semakin jauh panggang dari api.

Dari lima permasalahan baru yang diuraikan di atas, kita bisa
menarik kesimpulan bahwa kebijakan desentralisasi dan otonomi
daerah kita telah membawa bangsa ini pada situasi yang penuh
dengan ironi dan paradoks. Demokratisasi berubah warna menjadi
mobilisasi. Pelayanan publik berubah bentuk menjadi pelayanan
elit. Birokrasi yang netral menjadi partisan. Dan seluruh sendi-sendi
pemerintahan melemah dalam berbagai bidang.



M o z a i k I n d o n e s i a | 73

74 | Andi P. Rukka

4

PILKADA: SEBAIKNYA
LANGSUNG ATAU TIDAK

LANGSUNG?

Mekanisme pemilihan kepala daerah kembali mengambil
bentuk pemilihan langsung sesudah ditetapkannya PERPPU nomor
1 tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota,
dan PERPPU nomor 2 tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-
Undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
menjadi Undang-Undang oleh DPR RI.

Terlepas dari pro dan kontra mengenai mekanisme itu,
substansi pemilihan kepala daerah seharusnya tetap dikembalikan
pada tujuan desentralisasi itu sendiri. Yaitu ―kesejahteraan rakyat.‖

Di Indonesia, ada beberapa bentuk pengangkatan kepala
daerah yang pernah atau sedang berlaku, yaitu pemilihan
langsung, pemilihan tidak langsung, penunjukan dan yang berlaku
secara turun temurun. Pemilihan Langsung terjadi selama sepuluh
tahun terakhir ini, yaitu sejak berlakunya UU no 32 tahun 2004.
Pemilihan tidak langsung terjadi di zaman Orde baru yang
dilaksanakan berdasarkan UU no. 5 tahun 1974. Sedangkan
penunjukan kepala daerah terjadi pada daerah-daerah tertentu

M o z a i k I n d o n e s i a | 75

yang berstatus administratif atau daerah yang mengalami

kekosongan kepala daerah karena sesuatu dan lain hal. Adapun

yang bersifat turun temurun, adalah sebagaimana yang terjadi di

DI Yogyakarta di mana kepala daerahnya (gubernur) diangkat

berdasarkan garis keturunan Sri Sultan Hamengku Buwono.

Dari keempat bentuk rekrutmen kepala daerah itu, terlihat

bahwa sebenarnya

tidak ada perbedaan Seperti halnya dengan alasan

kinerja yang pembiayaan yang terlalu tinggi,

signifikan antara misalnya, yang dianggap

kepala daerah-kepala mengarahkan kepala daerah kepada

daerah itu saat duduk perilaku korup, atau tindakan money
dalam jabatan itu politics tidak bisa digeneralisir terjadi
dan telah pada setiap daerah, karena secara
melaksanakan empiris, ada juga kepala daerah
tugasnya. Sebuah hasil pilkada langsung yang tidak
daerah tidak serta- korup dan tidak melakukan money
merta mengalami politics. Sebaliknya, jika pemilihan
dilakukan secara tidak langsung,

chaos ketika kepala maka tidak selamanya bisa dianggap
sebagai perampasan hak politik
daerahnya sekedar rakyat, apabila pilihan anggota DPRD
tetap mencerminkan kehendak
‗dikirim‘ dari pusat rakyat daerah itu sehingga bisa
dikategorikan tidak demokratis.
karena alasan

tertentu (misalnya

dalam kasus

caretaker atau pada daerah administratif). Tidak ada juga daerah

yang tiba-tiba menjadi maju kencang karena kepala daerahnya

sudah dipilih langsung. Karena mekanisme pemilihan dan

pengangkatan itu hanyalah instrumen yang digunakan untuk

menjamin tampilnya pemimpin yang legitimate.

76 | Andi P. Rukka

Persoalan sesunguhnya adalah bagaimana sebuah sistem
pemilihan bisa menghasilkan kepala daerah yang berkualitas. Yaitu
kepala daerah yang benar-benar berjuang untuk meningkatkan
kesejahteraan rakyat dan memperkuat daya saing daerah yang
dipimpinnya, sehingga pada gilirannya mengantarkan daerah pada
kemajuan yang menopang kemajuan bangsa.

Kepala daerah sendiri hanyalah satu dari sekian banyak
elemen yang menentukan keberhasilan jalannya pemerintahan
daerah. Di daerah, ada elemen lain yang turut berperan dan
memberikan andil yang tidak kecil dalam pemerintahan daerah,
yaitu DPRD, birokrasi pemerintahan daerah, civil society, dan pers,
yang secara keseluruhan harus menjalin sinergi untuk mewujudkan
tata kelola pemerintahan daerah yang sehat. Walaupun tetap harus
diakui bahwa kepemimpinan kepala daerah menjadi penentu utama
dari corak dan warna pemerintahan yang berjalan, namun peran
dari elemen-elemen itu tidak dapat dinafikan.

Keberhasilan kebijakan desentralisasi memang memiliki
dampak yang sangat menentukan dalam memajukan Indonesia
sebagai sebuah bangsa. Salah satu penyebab gagalnya Indonesia
tampil sebagai negara yang sejahtera, maju dan bermartabat
antara lain karena daerah-daerah yang membentuk Indonesia
belum mampu menjalankan peran dan fungsinya secara optimal,
untuk menghadirkan tugas dan fungsi negara di daerah.
Permasalahan-permasalahan bangsa yang tersebar di seluruh
penjuru negeri, seperti kemiskinan, pengangguran, pendidikan,
kesehatan, keterbatasan infrastruktur, ketimpangan ekonomi dan
sebagainya, yang menjadi beban bangsa ini, belum bisa diatasi
oleh pemerintah daerah secara tuntas. Hal itu dengan sendirinya
berakibat pada masih belum tercapainya kesejahteraan masyarakat
secara keseluruhan.

M o z a i k I n d o n e s i a | 77

Padahal, ide dasar dari kebijakan desentralisasi dan otonomi
daerah adalah membawa tugas dan fungsi negara lebih dekat
kepada rakyat sehingga setiap orang yang hidup di negeri ini, di
manapun ia berada, bisa merasakan manfaat kehadiran negara
dalam kehidupannya. Artinya, desentralisasi seharusnya bisa
menjadikan masyarakat lebih cepat terlayani, lebih terlindungi
sehingga lebih cepat mencapai kesejahteraannya.

Jika argumentasi itu dibawa ke konteks pemilihan kepala
daerah, maka pertanyaan penting yang harus kita jawab adalah
yang manakah dari mekanisme itu yang bisa menghasilkan kepala
daerah terbaik?

Pilkada Langsung membawa banyak dampak yang merugikan
bangsa adalah akumulasi fakta empiris yang tidak perlu
diperdebatkan lagi. Merebaknya kasus korupsi, terjadinya politisasi
birokrasi, rendahnya kualitas kebijakan publik dan sebagainya,
adalah bentuk ekses-ekses negatif yang seringkali disematkan
kepada pilkada langsung. Di samping itu, biaya
penyelenggaraannya yang relatif sangat tinggi dan membebani
APBD daerah yang bersangkutan, mereduksi alokasi anggaran
untuk kepentingan publik. Namun ketika masyarakat di daerah itu
sudah mampu menjalankan peran politiknya sebagai pemilih yang
cerdas, maka sesungguhnya biaya besar itu bisa menjelma menjadi
investasi yang bernilai tinggi.

Pilkada langsung berpotensi menghasilkan kepala daerah
yang baik ketika sebagian besar pemilih yang ada di daerah itu
memiliki kecerdasan yang memadai untuk memilih berdasarkan
pertimbangan rasional dan logis dengan merujuk pada kualitas
pribadi kandidat yang tersedia. Sebaliknya, jika ternyata sebagian
besar pemilih masih gampang dimanipulasi dengan sejumlah uang
sehingga kehilangan obyektifitas dalam memilih, maka yang terjadi

78 | Andi P. Rukka

adalah ironi demokrasi. Suara si A yang relatif lebih berpengalaman
dan lebih terpelajar, sehingga memiliki wisdom yang lebih baik,
setara nilainya dengan suara seorang remaja kurang pengalaman
dan kurang terpelajar dalam menentukan pucuk pimpinan daerah.

Di lain pihak pilkada tidak langsung tetap berpotensi
menghasilkan kepala daerah yang baik ketika seluruh anggota
DPRD yang memberikan pilihan tidak terbebani oleh keinginan elit
partai dan dibebaskan menggunakan hak pilihnya berdasarkan
keinginan dan kehendak konstituen dari daerah pemilihannya.
Apalagi jika anggota-anggota DPRD tersebut mampu menjelaskan
alasan-alasan logis dan obyektif yang mendasari pilihannya dengan
didasari oleh kepentingan daerah dan kepentingan rakyat secara
keseluruhan. Pada sejumlah daerah yang masyarakatnya masih
tertinggal, kemampuan memilih pemimpin yang tepat memang
masih memerlukan advokasi atau pendampingan dari orang-orang
yang relatif lebih terpelajar atau lebih terdidik. Implikasi dari
pilihan-pilihan yang diambil, termasuk alasan-alasannya harus bisa
dijelaskan secara logis dan ilmiah berdasarkan pendekatan rasional.
Di sini, prinsip perwakilan tampil dalam makna yang sesungguhnya.

Namun jika anggota-anggota DPRD itu hanya menjadi juru
bicara parpol, sekadar menerima perintah dari elit partainya di
pusat (yang nota bene tidak mengerti kondisi aktual daerah yang
bersangkutan), abai terhadap aspirasi rakyat setempat, tidak peduli
pada kualitas kandidat, serta kehilangan obyektifitas dalam
memberikan pilihan, maka itulah musibah sistem perwakilan.
Implikasinya terlihat dari adanya perbedaan yang secara diametral
antara pilihan anggota DPRD dengan keinginan mayoritas rakyat.
Di lain pihak, kepala daerah yang terpilih dari sistem perwakilan
hanya akan berusaha memuaskan ekspektasi elit partai nun jauh di

M o z a i k I n d o n e s i a | 79

sana berdasarkan apa yang disampaikan oleh anggota-anggota
DPRD yang ada di hadapannya.

Kepala daerah yang baik akan ―mengembalikan‖ cost
pemilihan kepala daerah itu melalui program-program
pembangunan yang efektif menyentuh kepentingan rakyat
sehingga pada gilirannya akan membangkitkan perekonomian
rakyat dan menghasilkan pertumbuhan ekonomi yang bisa
mendorong peningkatan dan pemerataan kesejahteraan rakyat.
Sementara itu, dalil ―merampas‖ hak politik rakyat dapat
dipatahkan dengan kemampuan anggota DPRD menyerap aspirasi
murni masyarakat lalu menyalurkannya lewat pilihan-pilihan cerdas
yang obyektif.

Tentu saja asumsi ini masih memerlukan penelitian yang
mendalam. Keberhasilan pembangunan yang dilakukan oleh sebuah
daerah tidak dapat diamati secara kasat mata dalam rentang waktu
yang singkat. Faktor-faktor berpengaruh juga sangat banyak dan
kompleks. Sehingga seorang kepala daerah yang sukses atau gagal
relatif tidak bisa diamati dalam seketika.

Pilkada langsung adalah proses yang dipenuhi aroma
persaingan yang panas. Sebuah pertandingan yang hanya berakhir
di dua kutub. Kutub pemenang di satu sisi, dan kutub pecundang di
sisi lain. Tidak ada juara kedua atau juara ketiga, apalagi juara
harapan. Tetapi baik pemenang apalagi pecundang sama-sama
terluka. Hanya saja, luka di pihak pemenang bisa segera
disembuhkan.

Itulah sebabnya, kepala daerah yang terpilih dari proses
yang melukai itu adalah pemimpin yang miskin integritas dan hanya
berorientasi kekuasaan semata. Jika sebuah daerah dipimpin oleh
kepala daerah seperti itu, maka daerah itu akan menjadi lahan
pencaharian kepala daerah. Ia akan menggunakan segala macam

80 | Andi P. Rukka

cara untuk mempertahankan kekuasaan yang sudah diraihnya
dengan susah payah dan berusaha memanfaatkan kekuasaan yang
dimilikinya itu untuk kepentingan pribadi, keluarga dan kroninya
saja. Ia tidak akan segan-segan mengkooptasi birokrasi dan
membenturkan masyarakat demi tujuan-tujuan yang bermuara
pada kekuasaan. Akibatnya tentu bisa diduga, kebijakan publiklah
yang dikorbankan, dan pada akhirnya masyarakatlah yang menjadi
korban.

Seperti halnya dengan alasan pembiayaan yang terlalu
tinggi, misalnya, yang dianggap mengarahkan kepala daerah
kepada perilaku korup, atau tindakan money politics tidak bisa
digeneralisir terjadi pada setiap daerah, karena secara empiris, ada
juga kepala daerah hasil pilkada langsung yang tidak korup dan
tidak melakukan money politics. Sebaliknya, jika pemilihan
dilakukan secara tidak langsung, maka tidak selamanya bisa
dianggap sebagai perampasan hak politik rakyat, apabila pilihan
anggota DPRD tetap mencerminkan kehendak rakyat daerah itu
sehingga bisa dikategorikan tidak demokratis. Oleh karena itu
substansi yang seharusnya lebih dikedepankan adalah sejauh mana
manfaat mekanisme pemilihan itu terhadap tujuan-tujuan
desentralisasi.



M o z a i k I n d o n e s i a | 81

82 | Andi P. Rukka

5

SIMPUL-SIMPUL SOLUSI

Tujuan bernegara adalah untuk kesejahteraan rakyat. Tujuan
membentuk pemerintahan adalah untuk menjalankan tugas dan
tanggung jawab negara. Tujuan desentralisasi adalah untuk
mendekatkan pemerintahan kepada rakyat. memencarkan tugas
dan tanggung jawab pemerintah pusat kepada pemerintah daerah
sehingga pemerintah daerah dapat menjalankan tugas dan
tanggung jawab negara kepada rakyat guna mencapai tujuan
bernegara di daerahnya masing-masing, yaitu mewujudkan
kesejahteraan rakyat.

Kemajuan atau kesejahteraan sebuah bangsa tidak datang
dengan sendirinya. Tidak datang dari banyaknya sumber daya alam
yang tersedia atau tidak datang dari banyaknya jumlah penduduk
yang ada, melainkan dari usaha sistematis yang dibarengi dengan
komitmen dari para penyelenggara negara untuk mencapai tujuan
bangsa. Itu menunjukkan bahwa memang terdapat hubungan yang
sangat erat antara kualitas pemerintahan dengan kemajuan atau
kesejahteraan bangsa itu.

Dalam sebuah penelitian yang dilakukan terhadap sejumlah
negara, Turkewitz menyimpulkan bahwa ada hubungan yang kuat
antara karakter suatu rezim pemerintahan dengan capaian berbagai

M o z a i k I n d o n e s i a | 83

indikaor pembangunan. Ada empat poin yang menjadi kesimpulan

dari penelitian itu, yakni: pertama, makin efektif suatu

pemerintahan, makin rendah tingkat kematian bayi; kedua, makin

rendah tingkat korupsi di birokrasi pemerintahan, makin tinggi

tingkat melek huruf orang dewasa; ketiga, makin baik kondisi

penegakan hukum suatu negara, makin rendah tingkat kematian

bayi; dan keempat, makin sedikit regulasi yang diciptakan

pemerintah, makin tinggi tingkat pendapatan per kapita

masyarakat.32

Dalam sebuah

penelitian lain yang Turkewitz: Makin efektif suatu

dilakukan terhadap pemerintahan, makin rendah tingkat

karakter masyarakat kematian bayi; Makin rendah tingkat
korupsi di birokrasi pemerintahan,
pada sejumlah makin tinggi tingkat melek huruf
orang dewasa; Makin baik kondisi
negara, diperoleh penegakan hukum suatu negara,
makin rendah tingkat kematian bayi;
kesimpulan dihasilkan dan Makin sedikit regulasi yang

bahwa semakin

sejahtera masyarakat

sebuah negara, maka diciptakan pemerintah, makin tinggi

semakin tinggi pula tingkat pendapatan per kapita
masyarakat.
tingkat kejujuran

rakyat bangsa itu.33

Jika kita memahami bahwa kejujuran adalah pangkal dari kebaikan

dan ketidakjujuran adalah pangkal dari kejahatan, maka itu berarti,

tingginya angka kejahatan/kriminalitas dipengaruhi oleh tingkat

kesejahteraan masyarakat. Semakin rendah tingkat kesejahteraan

masyarakat di suatu tempat, makin tinggi pula angka kejahatan di

32 Sulton Mawardi dan Sudarno Sumarto. 2003. Kebijakan Publik yang

Memihak Orang Miskin (Fokus: Pro-Poor Budgeting)
33 Thomas Lickona dalam Anita Lie, Pendidikan Karakter Sebagai

Landasan, Harian Kompas tgl. 2 Juni 2014.

84 | Andi P. Rukka

tempat itu. Maka dengan mengelaborasi kedua hasil penelitian itu,
kita bisa sampai pada sebuah kesimpulan bahwa jika ingin negara
aman, sejahterahkan rakyatnya. Jika ingin rakyat sejahtera benahi
pemerintahannya.

Mencermati kondisi Indonesia dengan masalah-masalah yang
tengah dihadapinya dewasa ini, dan mencermati perkembangan
kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang sedang berjalan,
maka sepertinya fungsi desentralisasi sebagai tools untuk
memecahkan persoalan-persoalan bangsa yang ada di daerah,
belum berjalan secara efektif. Dengan desain desentralisasi dan
otonomi daerah yang kita jalankan selama ini, kesejahteraan rakyat
secara adil dan merata ternyata belum bisa diwujudkan. Justru
banyak masalah baru yang bermunculan, mengganggu jalannya
desentralisasi dan otonomi daerah sehingga menyimpang dari
tujuannya, dan semakin menjauhkan bangsa ini dari cita-citanya.

Fakta-fakta itu menjadi indikator yang dengan jelas
menampilkan kinerja aktor-aktor desentralisasi dan otonomi daerah
yang belum sesuai dengan tuntutan kebijakan itu. Pertanyaan
penting yang kemudian harus kita jawab adalah apakah kita akan
terus melanjutkan implementasi otonomi daerah dalam desain
kebijakan desentralisasi seperti sekarang ini, ataukah kita akan
melakukan perubahan fundamental guna melakukan penyesuaian-
penyesuaian yang tepat untuk kondisi Indonesia? Apakah kita akan
membiarkan bangsa ini bergerak semakin dekat ke jurang
kehancuran, ataukah kita akan berhenti sejenak melakukan
introspeksi yang jujur dan menyeluruh demi menyelamatkan negeri
ini?

Perubahan-perubahan bersifat tambal sulam dalam desain
kebijakan desentralisasi hanya menyelesaikan masalah secara
parsial. Apa yang terjadi selama ini menunjukkan bahwa masalah

M o z a i k I n d o n e s i a | 85

otonomi daerah sangat kompleks. Mulai dari hulu hingga ke hilir.
Mulai dari pusat hingga ke masyarakat. Bagaikan luapan banjir
bandang yang tidak bisa lagi dibendung.

Mengacu pada pengalaman berdesentralisasi dan
menyelenggarakan otonomi daerah sepanjang keberadaan
Indonesia sebagai sebuah negara, maka sesungguhnya akar
permasalahan kita di negeri ini tidak semata-mata terletak pada
faktor lemahnya atau buruknya sistem. Melainkan juga pada faktor
moral. Moral para perumus kebijakan, moral para aktor, dan
terutama moral masyarakat. Tidak ada sistem yang sempurna di
dunia ini ketika diimplementasikan. Selalu ada celah dan selalu ada
kelemahan. Betapapun baiknya sebuah sistem, tapi jika pemain-
pemainnya tidak memiliki landasan moral yang baik, maka hasilnya
pastilah akan buruk.

Pada level pengambil kebijakan, perumusan formulasi
kebijakan desentralisasi yang bisa membangun Indonesia bertumpu
sepenuhnya pada moral para elit parpol yang duduk di puncak-
puncak lembaga negara. Kita tidak bisa berharap lahirnya desain
kebijakan desentralisasi yang tepat jika para pengambil kebijakan
itu masih dikuasai oleh kepentingan-kepentingan partisan atau
kepentingan-kepentingan golongan yang dangkal dan pragmatis.
Karena bagaimanapun juga, kepentingan-kepentingan itu tidak
selamanya bersesuaian dengan kepentingan bangsa dan negara
secara keseluruhan.

Desain kebijakan desentralisasi yang dirumuskan dan
menjelma menjadi regulasi yang akan dipedomani oleh seluruh
stake holder otonomi daerah harus berangkat dari niat tulus untuk
membangun dan memajukan bangsa ini. Bukan memajukan
golongan tertentu, apalagi memajukan segelintir pihak yang
kebetulan memiliki akses terhadap pengambilan kebijakan itu.

86 | Andi P. Rukka

Kebijakan nasional harus dibangun dalam kerangka membangun
negara kebangsaan yang kita cintai ini dengan visi yang jauh ke
depan. Semua itu hanya dapat dilakukan lewat sebuah mekanisme
yang didasarkan pada moral baik para pelakunya.

Sementara itu pada level implementasi, penyelenggaraan
otonomi daerah dipengaruhi oleh moral para aktor yang terlibat di
dalamnya. Berbagai elemen yang berperan pada level implementasi
seyogianya didorong oleh motivasi memajukan bangsa dan
meningkatkan kesejahteraan masyarakat daerah sebagai upaya
memajukan Indonesia. Bukan kemajuan dan kesejahteraan
sektoral, kelompok, apalagi pribadi dan keluarga. Setiap orang yang
bekerja dalam bingkai otonomi daerah seharusnya menempatkan
daerahnya sebagai bagian integral dari Indonesia, di mana
kemajuan dan kesejahteraan Indonesia, bergantung pada
kemajuan daerahnya.

Kita tentu tidak bisa berharap kualitas aktor yang bekerja di
daerah akan membaik, jika pandangan mereka picik dan orientasi
mereka hanyalah kekuasaan semata. Kita juga tidak bisa berharap,
implementasi akan berjalan dengan baik jika seluruh proses yang
harus dilalui dipenuhi oleh faktor-faktor pengganggu yang
meruntuhkan moral para aktor tersebut.

Terkait dengan konteks argumentasi yang kita bangun dalam
buku ini, maka salah satu solusi ideal yang harus ditemukan adalah
bagaimana merumuskan pola rekrutmen pempimpin daerah (dalam
hal ini penyelenggaraan pilkada langsung) yang tidak ‗memaksa‘
kontestan mengeluarkan yang biaya tinggi untuk membiayai
pencalonannya. Selama pilkada langsung masih menuntut
pembiayaan yang tinggi dari kontestan, maka selama itu pula
kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia akan
dihantui oleh berbagai masalah. Dan selama masalah-masalah itu

M o z a i k I n d o n e s i a | 87

tidak terpecahkan, maka selama itu pula Indonesia tak akan pernah
menjadi tempat tinggal yang nyaman bagi seluruh rakyatnya.

Siapapun yang terpilih lewat proses yang berbiaya tinggi
(high cost), pasti akan mengalami perubahan sikap dan orientasi
ketika ia sudah menduduki jabatan sebagai kepala daerah.
Kewenangan yang luas dengan akses yang besar ke sumber-
sumber kekayaan daerah, merupakan godaan yang sulit dihindari.
Logikanya sederhana, jika seseorang sanggup berkorban begitu
besar untuk meraih sesuatu, maka pastilah sesuatu itu mempunyai
nilai yang jauh lebih besar dari nilai pengorbanannya. Jika
seseorang sanggup melakukan apa saja untuk meraih sesuatu,
maka orang itu pasti sanggup pula untuk melakukan apa saja untuk
mempertahankan apa yang sudah diraihnya.

Di samping proses Pilkada yang murah, agar
penyelenggaraan desentralisasi dan implementasi otonomi daerah
bisa menjadi tools untuk mengatasi persoalan-persoalan bangsa di
daerah, maka para aktor yang menjalankan disentralisasi harus
berjalan di bawah pengawasan yang ketat dari pemerintah pusat
dan gubernur. Mulai dengan penyusunan regulasi hingga
penindakan yang tegas terhadap pelanggaran atau
penyalahgunaan wewenang yang mungkin terjadi. Kecenderungan
untuk memanfaatkan kekuasaan untuk tujuan-tujuan yang bersifat
pribadi bisa diredam dengan kontrol yang ketat. Lagi-lagi, semua
terpulang pada moral para pengambil kebijakan di tingkat pusat
dalam mendukung keberhasilan kebijakan ini.

Memang tidak semua daerah mengalami kekacauan
implementasi otonomi daerah seperti yang telah diuraikan
sebelumnya. Fakta-fakta implementasi otonomi daerah di Indonesia
menunjukkan, bahwa ternyata masih ada beberapa daerah yang
mampu menjalankan otonomi daerah dengan baik dan

88 | Andi P. Rukka

menunjukkan hasil yang optimal bagi kemajuan daerahnya. Dengan
kata lain, sekalipun desain kebijakan desentralisasi Indonesia
secara makro bisa dikatakan belum sempurna, namun tetap ada
daerah yang bisa mewujudkan good practice kebijakan
desentralisasi.Hal itu memunculkan optimisme bahwa sekalipun
bentuk desain kebijakan desentralisasi kita belum sempurna,
namun masih ada orang-orang yang sanggup menggunakannya
dengan baik, jika syarat-syarat yang diperlukan untuk itu tersedia.
Walau tetap harus diakui bahwa keberhasilan itu didorong oleh
faktor-faktor istimewa yang ada di daerah itu sendiri.

Paling tidak ada empat aktor utama di daerah yang
mempunyai kemampuan untuk meretas buruknya praktik
desentralisasi di Indonesia guna mewujudkan kebijakan
desentralisasi yang sesuai dengan harapan kita. Keempat aktor ini
memiliki posisi strategis untuk berfungsi sebagai simpul-simpul
solusi dalam mengejawantahkan fungsi solution maker
desentralisasi di daerah, serta mencegah timbulnya masalah-
masalah baru yang menghambat kemajuan bangsa. Mereka itu
adalah para Pimpinan Partai Politik di daerah, yang menampilkan
wajah desentralisasi politik yang sesungguhnya, kemudian Kepala
Daerah, DPRD dan Birokrasi yang menjalankan desentralisasi
administrasi dan fiskal.

Berikut akan dijelaskan bagaimana keempat aktor utama ini
bisa menjadi simpul-simpul solusi untuk menyelamatkan kebijakan
desentralisasi di Indonesia.

Partai Politik di Daerah
Simpul solusi yang pertama adalah Pimpinan Partai Politik di

daerah. Kehadiran parpol di daerah sebagai instrumen politik di
tingkat lokal memang merupakan keniscayaan. Parpol adalah pilar

M o z a i k I n d o n e s i a | 89

demokrasi. Parpol menjadi syarat bagi berlangsungnya proses
demokratisasi di daerah, yang sekaligus menjadi jalan bagi
bergeraknya roda pemerintahan dan pembangunan secara
keseluruhan.

Partai Politik di tingkat daerah berperan dalam proses
rekrutmen politik, baik untuk posisi kepala daerah maupun untuk
posisi anggota-anggota legislatif. Pentingnya peranan parpol dalam
hal ini membuat posisi pimpinan parpol daerah menjadi sangat
penting pula. Sebagai pengendali atas seluruh aktifitas parpol di
daerah, pemimpin parpol bertanggung jawab untuk menjamin
seluruh aktifitas parpol, khususnya dalam rekrutmen politik,
berjalan sesuai dengan platform dan garis kebijakan parpol dari
tingkat pusat. Pimpinan parpol harus bisa memastikan bahwa
orang-orang yang direkrut untuk jabatan-jabatan itu harus bisa
menjadi cerminan dari karakter yang menjadi ciri khas parpol, dan
bisa memperjuangkan cita-cita yang hendak dicapai oleh parpol.

Kita berasumsi bahwa setiap parpol yang ada di Indonesia
berdiri karena tujuan-tujuan mulia yang manfaatnyaditujukan
kepada rakyat. Apalagi jika asumsi ini dikaitkan dengan fungsi-
fungsi parpol dalam mengagregasi dan mengartikulasi kepentingan-
kepentingan rakyat. Karakter dan cita-cita mulia parpol itulah yang
harus menjiwai setiap pejabat hasil rekrutmen parpol sehingga
ketika mereka duduk dalam jabatannya itu, kebutuhan-kebutuhan
rakyat terhadap pemerintahan dapat terpenuhi.

Dengan tanggung jawab sebesar itu, sepintas lalu terlihat
bahwa ada kesulitan-kesulitas teknis yang dihadapi oleh pimpinan
parpol dalam menjalankan tugasnya itu jika ia tidak memiliki
integritas dan komitmen yang tinggi terhadap parpol yang
dipimpinnya. Apalagi kalau ia tidak memahami konsep
pemerintahan dan pembangunan daerah dengan baik. Dengan

90 | Andi P. Rukka