คู่มือการประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (Disaster Risk Assessment Guideline)

คู่มือ การประเมิน

ความเสี่ยงจากภัยพิบัติ

หนงั สอื เลม่ น้จี ดั ทำ� ขน้ึ โดยอสิ ระภายใตโ้ ครงการบรู ณาการการปรบั ตวั ตอ่ การเปลย่ี นแปลงสภาพภมู อิ ากาศ
และการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ใิ นการวางแผนพฒั นาในประเทศไทย (Mainstreaming Climate Change
Adaptation and Disaster Risk Reduction in Development Planning in Thailand: MADRiD) ในความรว่ มมอื
ระหวา่ งสำ� นกั งานโครงการพฒั นาแหง่ สหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP)
กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั กระทรวงมหาดไทย สำ� นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คม
แหง่ ชาติ และศนู ยเ์ ตรยี มความพรอ้ มป้องกนั ภยั พบิ ตั แิ หง่ เอเชยี (Asian Disaster Preparedness Center: ADPC)
ความคดิ เหน็ ท่ปี รากฏในหนังสอื เล่มน้ีไม่จ�ำเป็นต้องสะท้อนความคดิ เหน็ ขององค์การสหประชาชาติ
หรอื สำ� นกั งานโครงการพฒั นาแหง่ สหประชาชาตแิ ตอ่ ยา่ งใด

ผเู้ ขียน
ดร.สรวศิ วฑิ รู ทศั น์ Dr. Marqueza Cathalina Reyes และ Mr. Matthew Sarsycki
ผแู้ ปล
นางสาวหทยั ภทั ร ชเ้ี ชญิ
บรรณาธิการและเรียบเรียง
ดร. มทุ รกิ า พฤกษาพงษ์ และ ดร. พรี นนั ท์ โตวชริ าภรณ์
จดั รปู เล่ม
นายฉตั รชยั เพชรธำ� รงชยั

ISBN: 978-974-680-406-6
พิมพค์ รงั้ ท่ี 1 ตุลาคม 2559
จำ� นวน 5,000 เลม่

สนับสนุนและจดั พิมพโ์ ดย
สำ� นกั งานโครงการพฒั นาแหง่ สหประชาชาติ สำ� นกั งานประเทศไทย
ชนั้ 12 อาคารสหประชาชาติ ถ. ราชดำ� เนินนอก กรงุ เทพฯ 10200 

คู่มือ

การประเมินความเส่ียง

จากภัยพิบัติ

ค�ำน�ำ

ประเทศไทยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ต้องเผชญิ กบั เหตุการณ์ทเ่ี ก่ยี วขอ้ งกบั ภยั ธรรมชาติ
ซง่ึ สง่ ผลกระทบตอ่ การดำ� รงชวี ติ ของประชาชน ตลอดจนการพฒั นาประเทศในทกุ ระดบั ภยั ทเ่ี กดิ ขน้ึ
มคี วามหลากหลาย ทงั้ ภยั ทเ่ี กดิ ขน้ึ ซ้ำ� ซากบอ่ ยครงั้ เชน่ อุทกภยั ภยั แลง้ ลมพายุ หรอื แมแ้ ต่ภยั
ทไ่ี มเ่ คยเกดิ ขน้ึ เลยหรอื เกดิ ขน้ึ ไมบ่ ่อยครงั้ แต่มคี วามรนุ แรง เชน่ แผน่ ดนิ ไหว คลน่ื ยกั ษ์สนึ ามิ
เหตุการณ์เหล่าน้ีท�ำใหเ้ หน็ ว่าการรอรบั มอื ภยั พบิ ตั เิ ม่อื เกดิ ขน้ึ แลว้ เพยี งอย่างเดยี วไม่เพยี งพอ
ในการสรา้ งความมนั่ ใจในความปลอดภยั ใหก้ บั ประชาชน นกั ลงทุน หน่วยงานภาคธุรกจิ หรอื
แมแ้ ต่หน่วยงานภาครฐั เอง

แผนการป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั แหง่ ชาติ พ.ศ. 2558 ไดว้ างกลยทุ ธส์ ำ� คญั ทม่ี งุ่ เน้น
การบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั แิ บบเชงิ รกุ และกำ� หนดใหม้ กี ารประเมนิ ความเสย่ี งจาก
ภยั พบิ ตั เิ พ่อื ใชเ้ ป็นขอ้ มลู ประกอบการตดั สนิ ใจในการวางแผนและปฏบิ ตั กิ ารเพ่อื ลดความเสย่ี ง
ดงั กล่าว ซ่งึ สอดรบั กบั แนวทางการด�ำเนินงานด้านภยั พบิ ตั ติ ามกรอบสากลซ่งึ เป็นท่ยี อมรบั
โดยทวั่ ไป อย่างไรกด็ ี การประเมนิ ความเสย่ี งเป็นกระบวนการทต่ี อ้ งใชข้ อ้ มลู จ�ำนวนมาก ไม่
สามารถทำ� ใหส้ ำ� เรจ็ ไดโ้ ดยหน่วยงานใดหน่วยงานหน่ึงเพยี งอย่างเดยี ว หากแต่ตอ้ งมกี ารสรา้ ง
ความร่วมมือจากหน่วยงานท่ีมีความหลายหลาย ตลอดจนผู้เช่ียวชาญทัง้ ในทางเทคนิค
วทิ ยาศาสตร์ สงั คมศาสตร์ หรอื แมแ้ ต่ในด้านนโยบายและแผน จงึ เป็นความท้าทายส�ำหรบั
หน่วยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งในการดำ� เนินงานตามยทุ ธศาสตรด์ งั กลา่ วใหส้ ำ� เรจ็ ลุลว่ งตามเป้าประสงค์

สำ� นกั งานโครงการพฒั นาแหง่ สหประชาชาติ (United Nations Development Programme:
UNDP) กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั สำ� นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และ
สงั คมแห่งชาติ ร่วมดว้ ยศูนยเ์ ตรยี มความพรอ้ มป้องกนั ภยั พบิ ตั แิ ห่งเอเชยี (Asian Disaster
Preparedness Center: ADPC) ซง่ึ ไดน้ �ำร่องการประเมนิ ความเสย่ี งฯ ในจงั หวดั สงขลาและ
จงั หวดั เชยี งราย ภายใตโ้ ครงการบรู ณาการการปรบั ตวั ต่อการเปลย่ี นแปลงสภาพภมู อิ ากาศและ
การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ใิ นการวาางแผนพฒั นาประเทศไทย (โครงการ MADRiD) จงึ ได้
จัดท�ำ “คู่มือการประเมินความเส่ียง” เล่มน้ีข้ึน เพ่ือรวบรวมเน้ือหาพ้ืนฐานเก่ียวกับ
การประเมนิ ความเสย่ี งและกระบวนการทเ่ี กย่ี วขอ้ ง รวมทงั้ ประสบการณ์ในการประเมนิ ความเสย่ี ง
ในจงั หวดั น�ำรอ่ ง ดว้ ยหวงั เป็นอยา่ งยง่ิ วา่ คมู่ อื เล่มน้ีจะสรา้ งความเขา้ ใจและความตระหนกั ของ
ทกุ ฝ่ายถงึ ความสำ� คญั และแนวทางในการประเมนิ ความเสย่ี ง และหวงั วา่ ผอู้ า่ นจะไดร้ บั ประโยชน์
และสามารถน�ำไปประยกุ ตใ์ ชใ้ นการประเมนิ ความเสย่ี งภายในจงั หวดั หน่วยงาน หรอื พน้ื ทต่ี า่ ง ๆ
ไดต้ อ่ ไปในอนาคต

โครงการบรู ณาการการปรบั ตวั ต่อการเปลย่ี นแปลงสภาพภมู อิ ากาศ
และการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ใิ นการวางแผนพฒั นาประเทศไทย

(โครงการ MADRiD)
ตุลาคม 2559

สารบัญ

รายการอักษรย่อ 8

1. บทน�ำ 10

1.1 จุดประสงคข์ องค่มู อื 11

1.2 กลุ่มเป้าหมายผใู้ ชค้ ่มู อื 12

1.3 นิยามค�ำศพั ท ์ 13

2. กระบวนการประเมินความเส่ียง 18
2.1 ภาพรวมเน้ือหา 20
2.2 นิยามความเสย่ี ง 23
2.3 ความสำ� คญั ของการประเมนิ ความเสย่ี งในระดบั สากลและระดบั ชาต ิ 24
2.4 การเกบ็ ขอ้ มลู และแหล่งขอ้ มลู สำ� หรบั การประเมนิ ความเสย่ี ง 28
2.5 การเตรยี มการในระดบั สถาบนั เพ่อื การประเมนิ ความเสย่ี ง 31

3. การระบุความเส่ียง (risk identification) 36
3.1 วตั ถุประสงคข์ องการระบุความเสย่ี ง 37
3.2 การวเิ คราะหส์ ถานการณ์และสำ� รวจขอ้ มลู ทจ่ี �ำเป็น 39
3.3 การประเมนิ ภยั 41
3.4 การประเมนิ ความล่อเแหลม 46
3.5 การประเมนิ ความเปราะบาง 49
3.6 การประเมนิ ศกั ยภาพ 55
3.7 ผลลพั ธข์ องการระบุความเสย่ี ง 58

4. การวิเคราะห์ความเสี่ยง (risk analysis) 60
4.1 วตั ถุประสงคใ์ นการวเิ คราะหค์ วามเสย่ี ง 61
4.2 แนวทางและวธิ กี ารในการวเิ คราะหค์ วามเสย่ี ง 62
4.2.1 การวเิ คราะหค์ วามเสย่ี งเชงิ คุณภาพ 65
4.2.2 การวเิ คราะหค์ วามเสย่ี งเชงิ ปรมิ าณ 66
4.3 ผลการวเิ คราะหค์ วามเสย่ี ง 68

5. การประเมินผลความเสี่ยง (risk evaluation) 72
5.1 วตั ถุประสงคข์ องการประเมนิ ผลความเสย่ี ง 73
5.2 ขอ้ มลู ทจ่ี �ำเป็นในการประเมนิ ผลความเสย่ี ง 73
5.3 แนวทางการประเมนิ ผลความเสย่ี ง 74
5.4 ผลการประเมนิ ผลความเสย่ี ง 76

6. การจัดการความเสี่ยง 78

7. การส่งเสริมให้มีการประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติอย่างมีประสิทธิภาพในประเทศไทย 88

เอกสารอ้างอิง 92

คณะท่ีปรึกษาและผู้จัดท�ำ 95

สารบัญ

สารบัญตาราง 29

ตารางที่ 1 ตารางบนั ทกึ ขอ้ มลู สำ� หรบั การประเมนิ ความเสย่ี งจงั หวดั เชยี งราย 40
โครงการ MADRiD
ตารางที่ 2 ขอ้ มลู ทจ่ี ำ� เป็นในการประเมนิ อทุ กภยั เชงิ ปรมิ าณของจงั หวดั สงขลา 40
ภายใตโ้ ครงการ MADRiD
ตารางท่ี 3 ขอ้ มลู ทจ่ี ำ� เป็นในการประเมนิ ภยั แผน่ ดนิ ไหวเชงิ ปรมิ าณของจงั หวดั เชยี งราย 49
ภายใตโ้ ครงการ MADRiD
ตารางที่ 4 ตารางแสดงจำ� นวนบา้ นเรอื นในเมอื งหาดใหญท่ ม่ี คี วามลอ่ แหลมตอ่ อทุ กภยั 53
คาบการเกดิ 100 ปี 55
ตารางท่ี 5 เมตรกิ ซค์ วามเปราะบางทางกายภาพของอาคารตอ่ ความรนุ แรงของอทุ กภยั 56
ตารางท่ี 6 เมตรกิ ซค์ วามเปราะบางทางสงั คม ในการประเมนิ อทุ กภยั จงั หวดั สงขลา 65
ตารางท่ี 7 ตวั ชว้ี ดั และสงิ่ ทต่ี อ้ งวเิ คราะหใ์ นการประเมนิ ศกั ยภาพ 74
ตารางท่ี 8 ตวั อยา่ งเมตรกิ ซค์ วามเสย่ี ง 75
ตารางท่ี 9 การประเมนิ ผลและการจดั ลำ� ดบั ความสำ� คญั ความเสย่ี ง 82
ตารางที่ 10 ตวั อยา่ งเมตรกิ ซเ์ กณฑค์ วามเสย่ี ง
ตารางที่ 11 ประเภทของทางเลอื กในการจดั การความเสย่ี ง กรณแี ผน่ ดนิ ไหว พาย ุ
และอทุ กภยั

สารบัญรูป

รปู ที่ 1 กรอบการประเมนิ ความเสย่ี งตามมาตรฐาน ISO 31000 21

รปู ที่ 2 ตวั อยา่ งขอ้ มลู ทจ่ี ำ� เป็นในการประเมนิ ความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั จิ ากโครงการ MADRiD 39
รปู ที่ 3 ขนั้ ตอนการจดั ทำ� แผนทอ่ี ทุ กภยั 43

รปู ที่ 4 แผนทอ่ี ทุ กภยั ทม่ี คี าบการเกดิ 100 ปีของเมอื งหาดใหญ ่ 44
รปู ท่ี 5 แผนภมู กิ ารประเมนิ ความลอ่ แหลม 47
รปู ท่ี 6 ตวั อยา่ งกราฟความเปราะบางของอาคารสองประเภท 51
รปู ที่ 7 กระบวนการวเิ คราะหค์ วามเสย่ี งโดยใชร้ ะบบ GIS จากโครงการประเมนิ ความเสย่ี ง 63
ทป่ี ระเทศตมิ อร-์ เลสเต โดย ADPC
รปู ที่ 8 แผนทค่ี วามเสย่ี งจากภยั หลากหลายประเภท ประเทศสาธารณรฐั ประชาชนลาว 64
รปู ท่ี 9 แผนทค่ี วามเสย่ี งของบา้ นเรอื นในเมอื งหาดใหญต่ อ่ อทุ กภยั คาบการเกดิ 100 ปี 71
รปู ท่ี 10 กระบวนการในการจดั การความเสย่ี ง 80
รปู ท่ี 11 ทางเลอื กในการจดั การความเสย่ี งจากคลน่ื ซดั ชายฝัง่ 84

รายการกล่องข้อความ 42
48
กลอ่ งขอ้ ความ 1: การประเมนิ อทุ กภยั เมอื งหาดใหญ่ โครงการ MADRiD
กลอ่ งขอ้ ความ 2: การประเมนิ ความลอ่ แหลมของเมอื งหาดใหญต่ อ่ อทุ กภยั 52
โครงการ MADRiD
กลอ่ งขอ้ ความ 3: การศกึ ษาความเปราะบางของอาคารในเมอื งหาดใหญต่ อ่ อทุ กภยั 54
โครงการ MADRiD
กลอ่ งขอ้ ความ 4: การศกึ ษาความเปราะบางของประชากรเมอื งหาดใหญต่ อ่ อทุ กภยั 70
โครงการ MADRiD
กลอ่ งขอ้ ความ 5: แผนทค่ี วามเสย่ี งของบา้ นเรอื นจากอทุ กภยั ในเมอื งหาดใหญ่ 83
โครงการ MADRiD
กลอ่ งขอ้ ความ 6: ทางเลอื กในการจดั การความเสย่ี งในเมอื งเซอมารงั ประเทศอนิ โดนเี ซยี

รายการอักษรย่อ

ADPC Asian Disaster Preparedness Center
ศูนย์เตรียมความพร้อมป้องกันภัยพิบัติแห่งเอเชีย
ALARP As Low As Reasonably Possible
ทฤษฎีต่ำที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้อย่างสมเหตุสมผล
DEM Digital Elevation Model
แบบจำลองระดับความสูงของพื้นที่
DRM Disaster Risk Management
การบริหารจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ
DRR Disaster Risk Reduction
การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ
FEMA Federal Emergency Management Agency
สำนักจัดการภาวะฉุกเฉินส่วนกลาง ประเทศสหรัฐอเมริกา
GDP Gross Domestic Product
ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ
GIS Geographic Information System
ระบบสารสนเทศภูมิศาสตร์
GISTDA Geo-Informatics and Space Technology Development Agency
(Public Organization)
สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การมหาชน)
HFA Hyogo Framework for Actions
กรอบการดำเนินงานเฮียวโกะ

IPCC United Nations Intergovernmental Panel Climate Change
คณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ
ISO International Organization for Standardization
องค์การระหว่างประเทศว่าด้วยการมาตรฐาน
MADRiD Mainstreaming Climate Change Adaptation and Disaster Reduction in
Development Planning in Thailand
โครงการบูรณาการการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
และการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติในการวางแผนพัฒนาในประเทศไทย
NGO Non-Governmental Organization
องค์การพัฒนาเอกชน
SFDRR Sendai Framework for Disaster Risk Reduction
กรอบการดำเนินงานเซนไดเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ
UNDP United Nations Development Programme
สำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ
UNISDR United Nations Office for Disaster Risk Reduction
สำนักงานเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติแห่งสหประชาชาติ
USGS United States Geological Survey
สำนักงานสำรวจทางธรณีวิทยาของสหรัฐ
ปภ. กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

1 บนท�ำ

1.1 จุดประสงค์ของคู่มือ

จดุ ประสงคห์ ลกั ของคมู่ อื ฉบบั น้ี คอื การน�ำเสนอเครอ่ื งมอื กระบวนการ และวธิ กี ารมาตรฐาน
ในการประเมนิ ความเสย่ี งและการทำ� แผนทค่ี วามเสย่ี งเพอ่ื ใชส้ ำ� หรบั เตรยี มความพรอ้ ม ลดผลกระทบ
และวางแผนในการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ

แมว้ ่าการประเมนิ ความเสย่ี งจะสามารถท�ำไดใ้ นหลายระดบั ตงั้ แต่ระดบั ประเทศลงมาถงึ
ระดบั ชมุ ชน แต่ระดบั ทเ่ี หมาะสมในการน�ำคมู่ อื ฉบบั น้ีไปใชค้ อื ระดบั จงั หวดั เน่ืองจากเป็นคมู่ อื
ทป่ี ระกอบดว้ ยเน้ือหาและกรณตี วั อยา่ งจากจงั หวดั เชยี งรายและจงั หวดั สงขลา โดยเครอ่ื งมอื และ
วธิ กี ารมาตรฐานในการประเมนิ ความเสย่ี งจะช่วยส่งเสรมิ ใหเ้ กดิ ความสอดคลอ้ งเป็นแบบแผน
ในการดำ� เนนิ การประเมนิ ความเสย่ี งในประเทศไทย ทำ� ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจทต่ี รงกนั เกย่ี วกบั ความเสย่ี ง
จากภยั พบิ ตั ทิ ป่ี ระเทศไทยตอ้ งเผชญิ ทงั้ ยงั ชว่ ยเสรมิ สรา้ งความรว่ มมอื เพอ่ื การรบั มอื ป้องกนั และ
ลดผลกระทบจากความเสย่ี งภยั พบิ ตั ทิ ห่ี ลายจงั หวดั มรี ว่ มกนั และสนบั สนุนใหเ้ กดิ การแลกเปลย่ี น
ขอ้ มลู ขา่ วสารความเสย่ี งระหวา่ งจงั หวดั และบรรดาผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี ทเ่ี กย่ี วขอ้ ง

แมว้ า่ คมู่ อื เลม่ น้จี ะกลา่ วถงึ อทุ กภยั และแผน่ ดนิ ไหวเป็นหลกั เพอ่ื ใชเ้ ป็นตวั อยา่ งในการอธบิ าย
หากแต่หลกั การและวธิ กี ารท่ปี รากฏในคู่มอื เล่มน้ีสามารถน�ำปรบั ใชก้ บั ภยั ธรรมชาตปิ ระเภท
อน่ื ๆ ได้

12 บทน�ำ

1.2 กลุ่มเป้าหมายผู้ใช้คู่มือ

กลุ่มเป้าหมายหลกั ของค่มู อื เล่มน้ี คอื เจา้ หน้าทบ่ี รหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั จิ าก
หน่วยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งทงั้ ในระดบั ชาตแิ ละระดบั จงั หวดั ดว้ ยหวงั วา่ จะทำ� ใหม้ คี วามเขา้ ใจในเรอ่ื ง
กระบวนการประเมนิ ความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ไิ ดด้ มี ากขน้ึ และสามารถน�ำวธิ กี ารหรอื กระบวนการ
ดงั กล่าวไปปรบั ใชก้ บั บรบิ ทของพน้ื ทแ่ี ละภยั ทม่ี คี วามแตกต่างกนั ได้ นอกจากน้ี ค่มู อื อาจเป็น
ประโยชน์กบั เจา้ หน้าทผ่ี ปู้ ฏบิ ตั งิ านดา้ นการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั แิ ละผเู้ ชย่ี วชาญ
ดา้ นแผนและนโยบายในระดบั ทอ้ งถน่ิ อกี ทงั้ ยงั สามารถน�ำไปปรบั ใชก้ บั งานดา้ นบรหิ ารจดั การ
ความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ขิ ององคก์ รภาคประชาสงั คม ภาคเอกชน หรอื แมแ้ ต่ประชาชนทวั่ ไปท่ี
มคี วามสนใจ กส็ ามารถน�ำเน้ือหาในคมู่ อื ไปปรบั ใชไ้ ด้ อยา่ งไรกด็ ี คมู่ อื ฉบบั น้ีมไิ ดจ้ ดั ท�ำขน้ึ เป็น
พเิ ศษเพอ่ื การประเมนิ ความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั สิ ำ� หรบั ภาคสว่ นใดภาคสว่ นหน่ึงโดยเฉพาะ หากมี
ความประสงคจ์ ะน�ำกระบวนการประเมนิ ความเสย่ี งไปปรบั ใชส้ ำ� หรบั ภาคสว่ นใดเป็นพเิ ศษ อาจ
จำ� เป็นตอ้ งมกี ารประชมุ หารอื และดำ� เนนิ การเพม่ิ เตมิ ใหเ้ กดิ ความเหมาะสมในการประยกุ ตใ์ ชต้ อ่ ไป

หมายเหตุสำ� หรบั ผ้อู ่าน: การประเมนิ ความเสย่ี งเป็นกระบวนการทต่ี อ้ งมกี ารส่อื สารกนั
ระหวา่ งผเู้ ชย่ี วชาญทเ่ี ป็นผปู้ ระเมนิ ความเสย่ี งและผทู้ จ่ี ะน�ำผลของการประเมนิ ไปใชอ้ ยา่ งเป็นประจำ�
และต่อเน่ือง นัน่ หมายความว่าทุกขนั้ ตอนในการประเมนิ ความเสย่ี งมคี วามส�ำคญั และไม่ควร
เกดิ ขน้ึ แบบแยกสว่ น แต่จะตอ้ งมกี ารปรกึ ษาและสรา้ งความเขา้ ใจระหว่างผปู้ ระเมนิ ฯ และผใู้ ช้
ผลการประเมนิ ฯ ไปพรอ้ มกนั แมก้ ระบวนการและขนั้ ตอนทน่ี �ำเสนอไวใ้ นค่มู อื น้ีไม่จำ� เป็นตอ้ ง
เกดิ ขน้ึ ตามล�ำดบั ทน่ี �ำเสนอ แต่การด�ำเนินงานและผลทไ่ี ดใ้ นขนั้ ตอนหน่ึงจะเป็นขอ้ มลู ส�ำหรบั
การดำ� เนินงานในขนั้ ตอนอน่ื ๆ ทเ่ี ป็นสว่ นหน่ึงของกระบวนการทงั้ หมดในภาพรวม สงิ่ สำ� คญั คอื
ผอู้ ่านควรสรา้ งความเขา้ ใจในเหตุและผล รวมถงึ จุดประสงคข์ องแต่ละขนั้ ตอน เพ่อื ใหส้ ามารถ
ตดั สนิ ใจไดว้ ่าควรจะด�ำเนินการตามขนั้ ตอนทน่ี �ำเสนอ หรอื ประยุกตใ์ ชเ้ พยี งบางขนั้ ตอนใหเ้ กดิ
ความเหมาะสมกบั บรบิ ทของตน ทงั้ น้ี ในการดำ� เนนิ งานจรงิ อาจไมส่ ามารถปฏบิ ตั ติ ามกระบวนการ
ประเมนิ ความเสย่ี งแบบทน่ี �ำเสนอในคู่มอื ไดท้ ุกกรณี ผูอ้ ่านสามารถประยุกต์การน�ำคู่มอื ไปใช้
ใหเ้ หมาะสมกบั บรบิ ทและเงอ่ื นไขของพน้ื ทใ่ี หไ้ ดม้ ากทส่ี ดุ

คู่มือการประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ 13

1.3 นิยามค�ำศัพท์

ค�ำนิยามของค�ำศพั ทเ์ ฉพาะทม่ี คี วามเกย่ี วขอ้ งกบั คู่มอื เล่มน้ี ดดั แปลงจากหนังสอื ค�ำศพั ท์
ด้านการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ (กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั 2557)
ดงั น้ี

การบริหารจัดการความเส่ียงจากภยั พิบัติ (disaster risk management: DRM)

กระบวนการอย่างเป็นระบบของการใช้ค�ำสงั่ ทางการบรหิ ารองค์กรและทกั ษะความสามารถ
เชงิ ปฏบิ ตั กิ ารเพอ่ื ดำ� เนินยทุ ธศาสตร์ นโยบาย มาตรการ หรอื กจิ กรรมต่าง ๆ เพอ่ื หลกี เลย่ี ง ลด
หรอื ถ่ายโอนความเป็นไปไดใ้ นการเกดิ ภยั พบิ ตั ิ รวมทงั้ การเพม่ิ ศกั ยภาพในการจดั การปัญหา
เพอ่ื เตรยี มพรอ้ มรบั ผลกระทบทางลบของภยั

การปรับตัว (adaptation)

การปรบั ตวั ในระบบธรรมชาตหิ รอื ระบบมนุษยเ์ พอ่ื ตอบสนองตอ่ สงิ่ เรา้ ทางภมู อิ ากาศหรอื ผลกระทบ
ทเ่ี กดิ ขน้ึ จากภยั พบิ ตั ิซง่ึ จะชว่ ยลดความเสยี หายทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ หรอื ชว่ ยสรา้ งโอกาสจากภาวะวกิ ฤตได้
การปรบั ตวั ใหไ้ ดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพตอ้ งอาศยั ศกั ยภาพในการปรบั ตวั (adaptability; adaptive
capacity) โดยในทางภยั พบิ ตั ิ หมายถงึ ศกั ยภาพของระบบในการปรบั เปลย่ี นพฤตกิ รรมหรอื
วถิ กี ารดำ� เนินชวี ติ ใหส้ ามารถลดโอกาสทจ่ี ะไดร้ บั ผลกระทบจากภยั พบิ ตั หิ รอื ใหส้ ามารถอย่รู อด
ในภาวะภยั พบิ ตั ไิ ด้ เชน่ การปรบั ระบบการท�ำเกษตรกรรมใหเ้ ป็นการท�ำเกษตรบนสวนลอยน้�ำ
ในพน้ื ทท่ี ม่ี โี อกาสน้�ำท่วมถงึ หรอื การปรบั วถิ กี ารคมนาคมมาใชเ้ รอื เป็นยานพาหนะหลกั ในช่วง
ฤดนู ้�ำหลากหรอื มนี ้�ำทว่ มขงั เป็นเวลานานเป็นประจำ� ทกุ ปี

การเผชญิ เหตุ การรบั มือ (response)

มาตรการหรอื การปฏบิ ตั กิ ารต่าง ๆ ทเ่ี กดิ ขน้ึ อยา่ งรวดเรว็ เพอ่ื รกั ษาชวี ติ และใหค้ วามชว่ ยเหลอื
บรรเทาทกุ ขข์ นั้ พน้ื ฐานแกป่ ระชาชนทไ่ี ดร้ บั ความเดอื ดรอ้ นจากเหตกุ ารณ์ภยั พบิ ตั ิ เชน่ การกชู้ พี
กภู้ ยั การปฐมพยาบาล การแจกถงุ ยงั ชพี และสง่ิ ของบรรเทาทกุ ข์ การบญั ชาการในเหตกุ ารณฉ์ ุกเฉนิ
การประสานงานเพอ่ื ลำ� เลยี งผปู้ ่วย การบรหิ ารจดั การศนู ยอ์ พยพ

14 บทน�ำ

การฟน้ื ฟู (recovery)

การปรบั สภาพระบบสาธารณูปโภค การดำ� รงชพี และสภาวะวถิ คี วามเป็นอยขู่ องชมุ ชนทป่ี ระสบภยั
ใหก้ ลบั สสู่ ภาวะปกติ หรอื พฒั นาใหด้ ยี ง่ิ ขน้ึ ตามความเหมาะสม (build back better) โดยการน�ำเอา
ปัจจยั ตา่ งๆ ในการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั เิ ขา้ มาชว่ ยในการฟ้ืนฟดู ว้ ยหมายรวมถงึ การซอ่ มสรา้ ง
(reconstruction) และการฟ้ืนสภาพ (rehabilitation)

การรรู้ บั ปรบั ตัว และฟ้ืนคนื กลบั (resilience)

ความสามารถของระบบ ชุมชน หรือ สงั คมท่ีมีความเส่ียงต่อภัย ในการเรียนรู้เก่ียวกับ
สภาพความเสย่ี งภยั ของตน รวมทงั้ รจู้ กั วางมาตรการและการปฏบิ ตั ติ วั เพอ่ื ชว่ ยลดหรอื ถ่ายโอน
ความเสย่ี งดงั กลา่ ว เพอ่ื ลดโอกาสในการไดร้ บั ผลกระทบจากภยั และหากประสบกบั ภยั กส็ ามารถ
ฟ้ืนตวั ไดด้ ว้ ยแนวทางและในระยะเวลาทเ่ี หมาะสม หมายรวมถงึ ความสามารถของชมุ ชนในการ
ดแู ลรกั ษาโครงสรา้ งและกลไกพน้ื ฐานทจ่ี ำ� เป็นใหป้ ลอดภยั จากภยั พบิ ตั ดิ ว้ ย

การลดความเส่ยี งจากภัยพิบตั ิ (disaster risk reduction : DRR)

แนวคดิ และวธิ ปี ฏบิ ตั ใิ นการลดโอกาสทจ่ี ะไดร้ บั ผลกระทบทางลบจากภยั พบิ ตั ผิ า่ นความพยายาม
อย่างเป็นระบบทจ่ี ะวเิ คราะห์และบรหิ ารจดั การปัจจยั ทเ่ี ป็นสาเหตุและผลกระทบของภยั พบิ ตั ิ
เพอ่ื ดำ� เนินนโยบาย มาตรการ หรอื กจิ กรรมต่าง ๆ ในการลดความลอ่ แหลม ลดปัจจยั ทท่ี ำ� ใหเ้ กดิ
ความเปราะบาง และเพม่ิ ศกั ยภาพในการจดั การปัญหา มเี ป้าหมายในการลดความเสย่ี งทม่ี อี ยู่
ในชมุ ชนและสงั คมในปัจจบุ นั และป้องกนั ความเสย่ี งทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ ในอนาคต

การลดผลกระทบ (mitigation)

ปฏบิ ตั กิ ารลดผลกระทบทางลบโดยตรงของภยั ทเ่ี ป็นอนั ตรายตอ่ สงั คมและสง่ิ แวดลอ้ ม เน่ืองจาก
ผลกระทบทางลบของภยั โดยมาก ไมส่ ามารถขจดั ใหห้ มดไปอยา่ งสน้ิ เชงิ แตข่ นาดและความรนุ แรง
ของความเสยี หายสามารถลดลงได้ จากการด�ำเนินนโยบายและกจิ กรรมต่าง ๆ มาตรการเพอ่ื
ลดผลกระทบ (mitigation measure) มงุ่ เน้นการลดผลกระทบทางตรงจากภยั และลดโอกาสการเกดิ
ความเสยี หายอนั เน่ืองมาจากการเกดิ ภยั แบ่งเป็น 2 ประเภท ไดแ้ ก่มาตรการเชงิ โครงสรา้ ง/
มาตรการแบบใชส้ งิ่ ก่อสรา้ ง (structuralmitigation measure) และมาตรการทไ่ี มใ่ ชเ่ ชงิ โครงสรา้ ง/
มาตรการแบบไมใ่ ชส้ งิ่ กอ่ สรา้ ง (non-structural mitigation measure)

คู่มือการประเมินความเส่ียงจากภัยพิบัติ 15

ข้อมลู ฐาน (baseline data)

ชุดข้อมูลท่ีบ่งบอกสภาวะของชุมชมหรือสังคมในอดีตหรือปัจจุบัน รวบรวมไว้เพ่ือใช้
เปรียบเทียบหรือวิเคราะห์ความเปล่ียนแปลงของสภาพพ้ืนท่ีเม่ือเกิดเหตุการณ์ใด ๆ ข้นึ
ในอนาคต ในการบรหิ ารจดั การความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั ิ ขอ้ มูลฐานของพ้นื ท่ใี นสภาวะก่อน
ภยั พบิ ตั เิ มอ่ื เปรยี บเทยี บกบั ขอ้ มลู ทม่ี กี ารจดั เกบ็ ภายหลงั การเกดิ ภยั พบิ ตั ิ ชว่ ยใหส้ ามารถประมวล
สถานการณ์ ตลอดจนระดบั ผลกระทบท่เี กดิ ขน้ึ เพ่อื ประโยชน์ในการบรหิ ารจดั การภยั พบิ ตั ิ
การกชู้ พี กภู้ ยั การใหค้ วามชว่ ยเหลอื ตลอดจนการวางแผนเพอ่ื ฟ้ืนฟู เป็นตน้

ความเปราะบาง (vulnerability)

ปัจจยั หรอื สภาวะใด ๆ ทท่ี ำ� ใหช้ ุมชนหรอื สงั คมขาดความสามารถในการปกป้องตนเอง ทำ� ให้
ไมส่ ามารถรบั มอื กบั ภยั พบิ ตั ิ หรอื ไมส่ ามารถฟ้ืนฟไู ดอ้ ยา่ งรวดเรว็ จากความเสยี หายอนั เกดิ จากภยั
ปัจจยั เหลา่ น้มี อี ยใู่ นชมุ ชนหรอื สงั คมมานานกอ่ นเกดิ ภยั พบิ ตั แิ ละอาจเป็นปัจจยั ทท่ี ำ� ใหผ้ ลกระทบ
ของภยั มคี วามรนุ แรงมากขน้ึ แบง่ เป็น 3 ประเภทไดแ้ ก่ความเปราะบางทางกายภาพความเปราะบาง
เชงิ สงั คมและโครงสรา้ งทางสงั คม และความเปราะบางทางทศั นคตแิ ละแรงจงู ใจ

ความลอ่ แหลม (exposure)

การทผ่ี คู้ น อาคารบา้ นเรอื น ทรพั ยส์ นิ ระบบต่าง ๆ หรอื องคป์ ระกอบใด ๆ มที ต่ี งั้ อย่ใู นพน้ื ท่ี
เสย่ี งภยั และอาจไดร้ บั ความเสยี หาย

ความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (disaster risk)

โอกาสหรอื ความเป็นไปไดใ้ นการไดร้ บั ผลกระทบทางลบจากการเกดิ ภยั พบิ ตั ิ โดยผลกระทบ
สามารถเกดิ ขน้ึ กบั ชวี ติ สขุ ภาพ การประกอบอาชพี ทรพั ยส์ นิ และบรกิ ารตา่ ง ๆ ในระดบั บุคคล
ชมุ ชน สงั คม หรอื ประเทศ

ความเสยี่ งท่ียอมรับได้ (acceptable risk)

ระดบั ความสูญเสยี ท่ีอาจเกิดข้นึ ซ่ึงสงั คมยอมรบั ได้เม่อื พจิ ารณาจากสภาพสงั คมเศรษฐกิจ
วฒั นธรรม วทิ ยาการ และสงิ่ แวดลอ้ มในขณะนนั้

16 บทน�ำ

แผนทก่ี ารเกิดภยั (hazard map)

แผนทแ่ี สดงพน้ื ทซ่ี ง่ึ มโี อกาสเกดิ ภยั เชน่ อุทกภยั คลน่ื ยกั ษส์ นึ ามิ ภเู ขาไฟระเบดิ โดยมากเป็นผล
ของการประเมนิ ความเป็นไปได้ ความถข่ี องการเกดิ ภยั รวมทงั้ ความรนุ แรงของภยั นนั้ ๆ

แผนท่ีความเสยี่ ง (risk map)

แผนทแ่ี สดงผลการประเมนิ ความเสย่ี ง ซง่ึ บ่งบอกระดบั ผลกระทบทเ่ี กดิ ขน้ึ ต่อองคป์ ระกอบทม่ี ี
ความเสย่ี งจากเหตุการณ์ภยั ในพน้ื ทห่ี น่ึง ๆ โดยมากแสดงผลเป็นระดบั สี

ภยั (hazard)

เหตกุ ารณท์ เ่ี กดิ จากธรรมชาตหิ รอื การกระทำ� ของมนุษยท์ อ่ี าจน�ำมาซง่ึ ความสญู เสยี ตอ่ ชวี ติ ทรพั ยส์ นิ
ตลอดจนทำ� ใหเ้ กดิ ผลกระทบทางเศรษฐกจิ สงั คม และสง่ิ แวดลอ้ ม

ภยั พบิ ตั ิ (disaster)

ในทางสากลหมายถงึ การหยดุ ชะงกั อยา่ งรนุ แรงของการปฏบิ ตั หิ น้าทข่ี องชมุ ชน หรอื สงั คมอนั เป็น
ผลมาจากการเกดิ ภยั ทางธรรมชาตหิ รอื เกดิ จากมนุษย์ ซง่ึ สง่ ผลตอ่ ชวี ติ ทรพั ยส์ นิ สงั คม เศรษฐกจิ
และสง่ิ แวดลอ้ มอย่างกวา้ งขวาง เกนิ กว่าความสามารถของชุมชนหรอื สงั คมทไ่ี ดร้ บั ผลกระทบ
ดงั กลา่ วจะรบั มอื ไดโ้ ดยใช้ ทรพั ยากรทม่ี อี ยู่

ระบบสารสนเทศภมู ิศาสตร์ (geographic information system: GIS)

ระบบขอ้ มลู ขา่ วสารทเ่ี ช่อื มโยงกบั ค่าพกิ ดั ภูมศิ าสตรแ์ ละรายละเอยี ดของวตั ถุบนพน้ื โลกโดยใช้
คอมพวิ เตอรท์ ป่ี ระกอบดว้ ยฮารด์ แวรแ์ ละซอฟตแ์ วรเ์ พอ่ื การน�ำเขา้ จดั เกบ็ ปรบั แก้ แปลง วเิ คราะห์
ขอ้ มลู และแสดงผลลพั ธใ์ นรปู แบบต่าง ๆ เชน่ แผนทภ่ี าพ 3 มติ ิ สถติ ิ ตารางขอ้ มลู เพอ่ื ชว่ ยใน
การวางแผนและตดั สนิ ใจของผใู้ ชใ้ หม้ คี วามถกู ตอ้ งและแมน่ ยำ�

คู่มือการประเมินความเส่ียงจากภัยพิบัติ 17

ศกั ยภาพ (capacity)

สภาวการณ์ ความชำ� นาญ หรอื ทรพั ยากรตา่ ง ๆ ทอ่ี ยใู่ นความครอบครองของประชาชน ชมุ ชน
หรอื สงั คมหน่งึ ๆ ซง่ึ มคี ณุ ลกั ษณะเชงิ บวก สามารถพฒั นา เคลอ่ื นยา้ ย และเขา้ ถงึ เพอ่ื น�ำมาใชเ้ พม่ิ
ขดี ความสามารถ (capability) ของสงั คมและชมุ ชนในการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ
ชว่ ยใหค้ าดการณ์ภยั ทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ และรบั มอื กบั ความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ไิ ดม้ ากขน้ึ

องคป์ ระกอบทมี่ คี วามเส่ียง (element at risk)

ทรพั ยส์ นิ ต่าง ๆ ทางกายภาพและทางสงั คมทม่ี คี วามเสย่ี ง และมโี อกาสไดร้ บั อนั ตรายรา้ ยแรง
หรอื ไดร้ บั ผลกระทบหากประสบภยั พบิ ตั ิ เช่น ประชาชน ครวั เรอื น โครงสรา้ งชุมชน ระบบ
สาธารณูปโภค

2 กระบวนการ
ประเมิน
ความเสี่ยง

คู่มอื ฉบบั น้ีว่าดว้ ยการประเมนิ ความเสย่ี ง ดงั นัน้ จ�ำเป็นต้องเขา้ ใจบรบิ ทของความเสย่ี ง
ในดา้ นภยั พบิ ตั ิ

ภยั พิบตั ิ คือ “การหยุดชะงกั อย่างรุนแรงของการปฏิบตั ิหน้าท่ีของชุมชน หรือสงั คม
อนั เป็นผลมาจากการเกดิ ภยั ทางธรรมชาตหิ รอื เกดิ จากมนุษย์ ซง่ึ สง่ ผลตอ่ ชวี ติ ทรพั ยส์ นิ สงั คม
เศรษฐกจิ และสงิ่ แวดลอ้ มอย่างกวา้ งขวาง เกนิ กว่าความสามารถของชุมชนหรอื สงั คมทไ่ี ดร้ บั
ผลกระทบดงั กล่าวจะรบั มอื ไดโ้ ดยใชท้ รพั ยากรทม่ี อี ยู่” (กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั
พ.ศ. 2557) ดงั นัน้ ภยั พบิ ตั จิ งึ เกดิ จากภยั เช่น ภยั คุกคาม หรอื เหตุการณ์ท่อี าจก่อใหเ้ กดิ
อนั ตรายเกดิ ข้นึ ในพ้นื ท่ที ่มี ปี ระชากรและทรพั ย์สนิ ท่มี คี วามล่อแหลมต่อภยั หรอื มศี กั ยภาพ
ทอ่ี ่อนแอเกนิ กวา่ จะรบั มอื กบั ภยั ได้ จงึ ทำ� ใหไ้ ดร้ บั ผลกระทบจากภยั ดงั กลา่ ว ตวั อยา่ งเชน่ พายุ
ไตฝ้ ่ นุ ชนิดรุนแรงซ่งึ เกดิ บนเกาะรา้ งอาจไม่ท�ำใหเ้ กดิ เป็นภยั พบิ ตั ิ แต่พายุไตฝ้ ่ นุ แบบเดยี วกนั
เกดิ ขน้ึ ในเมอื งทม่ี ปี ระชากรหนาแน่น อาจทำ� ใหเ้ กดิ เป็นภยั พบิ ตั ไิ ดห้ ากคนหรอื อาคารบา้ นเรอื น
ซง่ึ เผชญิ กบั ความเรว็ ลมทแ่ี รงและฝนตกหนกั ไมอ่ าจตา้ นทานผลกระทบจากภยั เหลา่ น้ี

ภยั ธรรมชาติ เชน่ แผน่ ดนิ ไหว หรอื อุทกภยั อาจเป็นชนวนทำ� ใหเ้ กดิ ภยั พบิ ตั ไิ ด้ หากสภาพ
ทางสงั คม เศรษฐกจิ ทางกายภาพ และสงิ่ แวดลอ้ ม มคี วามเปราะบางต่อภยั ดงั กลา่ ว นอกจากน้ี
ความเสย่ี งยงั ขน้ึ อยกู่ บั ความเปราะบางศกั ยภาพ และความลอ่ แหลมของประชากรและองคป์ ระกอบ
ท่ีมีความเส่ียง (element at risk) ซ่ึงโดยปกติแล้วอาจไม่ได้รบั ผลกระทบใด ๆ จนกว่า
จะมชี นวนเหตุบางอยา่ งเกดิ ขน้ึ การมคี วามเสย่ี งจงึ น�ำไปสกู่ ารประสบกบั ภยั พบิ ตั ิ หากประชากร
องค์กร และทรพั ย์สนิ ในสงั คมไม่สามารถรบั มอื หรอื ต้านทานผลรา้ ยจากภยั ได้ (WBI 2009)
ด้วยเหตุน้ี การท�ำความเข้าใจเร่ืองความเส่ยี งจึงเป็นขนั้ ตอนท่ีส�ำคญั ในการบริหารจดั การ
ความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ การประเมนิ ความเสย่ี งจะชว่ ยสรา้ งพน้ื ฐานทด่ี ี และเป็นขอ้ มลู ทม่ี ปี ระโยชน์
ในการดำ� เนินโครงการทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การป้องกนั ลดผลกระทบ เตรยี มความพรอ้ ม รบั มอื และ
ฟ้ืนฟูจากภยั พบิ ตั ิ

20 กระบวนการประเมินความเสี่ยง

2.1 ภาพรวมเนื้อหา

การประเมนิ ความเสย่ี งเป็นวธิ กี ารระบุลกั ษณะความรุนแรงและโอกาสในการเกดิ ผลกระทบ
ทางลบจากภยั โดยวเิ คราะหภ์ ยั ทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ ความลอ่ แหลมทม่ี ใี นพน้ื ทศ่ี กึ ษา และประเมนิ สภาพ
ความเปราะบาง ณ ขณะนนั้ ซง่ึ มคี วามเป็นไปไดท้ จ่ี ะทำ� ใหเ้ กดิ อนั ตรายตอ่ คน ทรพั ยส์ นิ บรกิ าร
การดำ� รงชวี ติ และสง่ิ แวดลอ้ ม (UNISDR 2009) เป็นกระบวนการทม่ี ลี ำ� ดบั ขนั้ ตอนชดั เจน เป็นระบบ
และโปร่งใส เป็นขอ้ มูลพ้นื ฐานส�ำคญั ส�ำหรบั การวางแผนพฒั นาและตดั สนิ ใจทม่ี กี ารค�ำนึงถงึ
ความเสย่ี ง สามารถน�ำไปปฏบิ ตั ไิ ดใ้ นหลายระดบั เชน่ ระดบั ภมู ภิ าค ระดบั ชาติ ระดบั ทอ้ งถนิ่ และ
ระดบั ชมุ ชน

โดยทวั่ ไปแลว้ การประเมนิ ความเสย่ี งจะชว่ ยในการตอบคำ� ถามตา่ ง ๆ ตอ่ ไปน้ี
อาจเกดิ ภยั อะไรขน้ึ ในพน้ื ท่ี
มคี วามเป็นไปไดม้ ากน้อยเพยี งใด
ผลทอ่ี าจตามมามอี ะไรบา้ ง
มสี งิ่ ใดทอ่ี าจชว่ ยบรรเทาผลรา้ ยของความเสย่ี งนนั้ หรอื ไม่
ความเสย่ี งอยใู่ นระดบั ทย่ี อมรบั ไดห้ รอื ไม่ และจำ� เป็นตอ้ งการมจี ดั การเพม่ิ เตมิ หรอื ไม่

องค์การระหว่างประเทศว่าด้วยการมาตรฐาน (International Organization for
Standardization:ISO) ได้จดั ท�ำ ISO 31000 ว่าด้วยการบรหิ ารจดั การความเสย่ี ง ให้เป็น
มาตรฐานสากลในเรอ่ื งของหลกั การ กรอบการดำ� เนินงาน และกระบวนการในการบรหิ ารจดั การ
ความเสย่ี ง (ดงั แสดงในรปู ท่ี 1)

คู่มือการประเมินความเส่ียงจากภัยพิบัติ 21

การกำ� หนดบริบท

วตั ถุประสงคใ์ นการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งคอื อะไร?
เกณฑค์ วามเสย่ี งไดแ้ ก่อะไรบา้ ง?

การประเมนิ ความเสี่ยง

การระบุความเสีย่ ง (risk identification)

มภี ยั อะไรเกดิ ขน้ึ ไดบ้ า้ ง และมสี ง่ิ ใดทม่ี คี วามเสย่ี งต่อภยั บา้ ง?

การวิเคราะหค์ วามเสย่ี ง (risk analysis)

ความเป็นไปไดใ้ นการเกดิ ภยั และผลกระทบของภยั แตล่ ะประเภทมอี ะไรบา้ ง?
ระดบั ความเสย่ี งโดยรวมเป็นเทา่ ใด?

การประเมินผลความเสีย่ ง (risk evaluation)

ระดบั ความเสย่ี งทส่ี ามารถรบั ไดค้ อื เทา่ ไร?
มมี าตรการเพอ่ื ป้องกนั และลดผลกระทบแลว้ หรอื ไม?่

ทางเลอื กในการจัดการความเส่ยี ง (risk treatment)

สามารถใชม้ าตรการใดในการลดความเสย่ี งใหอ้ ยใู่ นระดบั ทร่ี บั ได?้
มาตรการมตี น้ ทนุ และผลประโยชน์อยา่ งไรบา้ ง?

ควรเรม่ิ ดำ� เนินมาตรการเพอ่ื จดั การความเสย่ี งเมอ่ื ใด?

ที่มา: ISO, 2009

รปู ท่ี 1 กรอบการประเมนิ ความเสีย่ งตามมาตรฐาน ISO 31000
การสื่อสาร และการหา ืรอ

ผู้มีส่วนได้เสียและผู้ประสานงานในชุมชน

การติดตามตรวจสอบ และการทบทวน

ตรงตามเกณฑ์ความเส่ียงท่ีตั้งไว้หรือไม่? ระดับความเส่ียงเปล่ียนไปหรือไม่?

22 กระบวนการประเมินความเสี่ยง

กรอบมาตรฐานดงั กลา่ วแสดงกระบวนการโดยรวมของการประเมนิ ความเสย่ี ง ซง่ึ ประกอบดว้ ย
การระบุความเสี่ยง (risk identification) การวิเคราะห์ความเสี่ยง (risk analysis) และ
การประเมินผลความเส่ียง (risk evaluation) ทงั้ น้ี กรอบการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งตาม
มาตรฐาน ISO 31000 ทำ� ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจในภาพเบด็ เสรจ็ ของกระบวนการประเมนิ ความเสย่ี ง
ทงั้ หมด รวมถงึ ความเชอ่ื มโยงสภู่ าพใหญ่ของการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ เน่ืองจาก
เป็นกรอบมาตรฐานทผ่ี ่านการทดสอบและรบั รองโดยผเู้ ชย่ี วชาญทวั่ โลก และไดร้ บั การยอมรบั
ใหเ้ ป็นวธิ ปี ฏบิ ตั มิ าตรฐานโดยสากล ซง่ึ องคก์ รตา่ ง ๆ อาทิ สำ� นกั งานเพอ่ื การลดความเสย่ี งจาก
ภยั พบิ ตั แิ หง่ สหประชาชาติ (United Nations Office for Disaster Risk Reduction: UNISDR)
ใช้กรอบดงั กล่าวในการอบรมผูเ้ ช่ยี วชาญด้านการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ริ ะดบั นานาชาติ
ทงั้ ยงั มกี ารสง่ เสรมิ ใหอ้ งคก์ รทงั้ ในระดบั ทอ้ งถนิ่ ระดบั ชาติ และระดบั สากล เปรยี บเทยี บแนวทาง
การปฏบิ ตั ขิ องตนในการประเมนิ ความเสย่ี งกบั กรอบมาตรฐานดงั กลา่ ว เพอ่ื สง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ กลไก
การบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ทิ ม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ

เมอ่ื กลา่ วถงึ การประเมนิ ความเสย่ี ง จงึ ไมไ่ ดห้ มายถงึ เพยี งแคผ่ ลการประมาณระดบั ความเสย่ี ง
เทา่ นนั้ แตห่ มายรวมถงึ กระบวนการทเ่ี กย่ี วขอ้ งทงั้ หมด ประกอบไปดว้ ย1
การกำ� หนดบรบิ ทและวตั ถุประสงคใ์ นการประเมนิ ความเสย่ี ง
การระบุความรบั ผิดชอบว่าการประเมินความเส่ยี งอยู่ภายใต้ความรบั ผิดชอบและ
อำ� นาจการดำ� เนินงานของผใู้ ด
การผนวกการประเมนิ ความเสย่ี งเขา้ ไปในกระบวนการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจาก
ภยั พบิ ตั โิ ดยรวม
การกำ� หนดวธิ กี ารในการประเมนิ ความเสย่ี ง
การระบทุ รพั ยากรหรอื ขอ้ มลู ทใ่ี ชใ้ นการประเมนิ ความเสย่ี ง
การสรา้ งความเขา้ ใจวา่ สามารถยอมรบั ความเสย่ี งแตล่ ะชนดิ ไดม้ ากน้อยเพยี งใดในบรบิ ท
ทก่ี ำ� หนด
กระบวนการจดั ทำ� รายงานและทบทวนการประเมนิ ความเสย่ี ง

1 World Bank, 2012, 2014.

คู่มือการประเมินความเส่ียงจากภัยพิบัติ 23

2.2 นิยามความเส่ียง

แม้ขอบเขตและระดับในการประเมินความเส่ียงอาจแตกต่างกันไปตามบริบทต่าง ๆ
แต่ในการอธบิ ายความเสย่ี งโดยทวั่ ไปสามารถใชอ้ งคป์ ระกอบพน้ื ฐานในการอธบิ าย กล่าวคอื
ความเสย่ี งเป็นฟังก์ชนั่ ของความน่าจะเป็นในการเกดิ ภยั หน่ึง ๆ ประกอบกบั ความล่อแหลม
(จำ� นวนองคป์ ระกอบทม่ี คี วามเสย่ี งทงั้ หมด) และความเปราะบาง (ผลกระทบเฉพาะจากสภาวะ
ลอ่ แหลม) แสดงความสมั พนั ธไ์ ดโ้ ดยสตู รตอ่ ไปน้ี

ความเส่ียง = f (ภยั x ความล่อแหลม x ความเปราะบาง)

World Bank (2014) ไดใ้ หน้ ิยามองคป์ ระกอบทงั้ สามในฟังกช์ นั่ ดงั น้ี:
ภยั : ความเป็นไปไดใ้ นการเกดิ และความรุนแรงของปรากฏการณ์ทางธรรมชาตทิ อ่ี าจ
สง่ ผลรา้ ยแรง เชน่ แรงสนั่ สะเทอื นของพน้ื ดนิ ซง่ึ เกดิ จากแผน่ ดนิ ไหว หรอื ความเรว็ ลม
อนั เน่ืองมาจากพายไุ ซโคลนเขตรอ้ น2
ความล่อแหลม: ทต่ี งั้ คุณลกั ษณะ และจำ� นวน/มลู ค่าของทรพั ยส์ นิ ซง่ึ มคี วามสำ� คญั
ในพน้ื ทท่ี ศ่ี กึ ษา เช่น คน อาคาร โรงงาน พน้ื ทเ่ี กษตร และโครงสรา้ งพน้ื ฐานซ่งึ มี
ความลอ่ แหลมต่อภยั
ความเปราะบาง: ระดบั ผลกระทบท่ีเกิดข้นึ กบั ทรพั ย์สินเม่ือมีความล่อแหลมต่อ
แรงกระทำ� จากภยั ซง่ึ แตกตา่ งกนั ไปตามตำ� แหน่งทางภมู ศิ าสตร์ เชน่ ความเปราะบางของ
อาคารแหง่ หน่งึ ตอ่ แผน่ ดนิ ไหวจะเพม่ิ ขน้ึ ตามความรนุ แรงของแรงสนั่ สะเทอื นจากพน้ื ดนิ
แตจ่ ะลดลงหากมกี ารออกแบบอาคารทต่ี รงตามมาตรฐานการรบั มอื แผน่ ดนิ ไหวมากขน้ึ 3

2 คมู่ อื ฉบบั น้กี ลา่ วถงึ ความเสย่ี งจากภยั ทางธรรมชาตเิ ทา่ นนั้ และไมไ่ ดร้ วมเอาภยั ทเ่ี กดิ จากฝีมอื มนุษยห์ รอื ภยั ทาง
เทคโนโลยี เชน่ อาคารถลม่ หรอื การรวั่ ไหลของขยะสารเคมเี ขา้ ไวด้ ว้ ย
3 สมการความเสย่ี งบางครงั้ จดั ให้ “ศกั ยภาพ” หรอื C เป็นตวั แปรโดด แสดงดว้ ยสตู รวา่
ความเสย่ี ง = f (ภยั x ความลอ่ แหลม x ความเปราะบาง) / ศกั ยภาพ
อยา่ งไรตาม สำ� หรบั การวเิ คราะหใ์ นกรณีศกึ ษาในคมู่ อื ฉบบั น้ี ถอื วา่ ศกั ยภาพ (C) เป็นองคป์ ระกอบหน่ึงของ
ความเปราะบาง (V)

24 กระบวนการประเมินความเสี่ยง

อาจกล่าวไดว้ า่ ความเสย่ี งเป็นผลรวมของการวเิ คราะหค์ วามเป็นไปไดห้ รอื ความน่าจะเป็น
ในการเกดิ ภยั และระดบั ผลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ จากภยั นัน้ ๆ โดยมากอยู่ในรูปของผลกระทบ
ตอ่ มนุษย์ เศรษฐกจิ และสง่ิ แวดลอ้ ม รวมไปถงึ ผลกระทบทางการเมอื งและสงั คม เชน่ ความเสยี หาย
ของอาคารบา้ นเรอื น การเสยี ชวี ติ และบาดเจบ็ ของประชาชนจากแผน่ ดนิ ไหว ความเสยี หายต่อ
ผลผลติ ทางการเกษตรจากภยั แลง้ หรอื มลู คา่ ความเสยี หายจากอุทกภยั โดยสามารถกลา่ วไดว้ า่
ผลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ กบั องคป์ ระกอบทม่ี คี วามเสย่ี งเกดิ จากการทอ่ี งคป์ ระกอบดงั กลา่ วมี
(ก) ความลอ่ แหลมตอ่ ภยั
(ข) ความเปราะบาง
(ค) ขาดศกั ยภาพในการรบั มอื หรอื ทนรบั ผลกระทบจากภยั (WBI 2009)

ทงั้ น้ี ผลการประเมนิ ความเสย่ี งมกั น�ำเสนอในรปู แบบของแผนทค่ี วามเสย่ี ง เมตรกิ ซค์ วามเสย่ี ง
หรอื กราฟความน่าจะเป็นของความเสย่ี ง แสดงระดบั ของความเสย่ี งซง่ึ อาจกระทบตอ่ พน้ื ท่ีภาคสว่ น
หรอื กลุม่ ประชากร ซง่ึ จะน�ำเสนออยา่ งละเอยี ดในบทต่อ ๆ ไป

2.3 ความส�ำคัญของการประเมินความเส่ียงในระดับสากลและระดับชาติ

ระดับสากล
ในระดบั สากลการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งเป็นประเดน็ สำ� คญั ทป่ี รากฏในกรอบการดำ� เนนิ งาน

เซนไดเพอ่ื การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ พ.ศ. 2558 - 2573 (Sendai Framework for Disaster
Risk Reduction: SFDRR 2015 - 2030) ซง่ึ มาแทนทก่ี รอบการดำ� เนินงานเฮยี วโกะ พ.ศ. 2548 -
2558 (Hyogo Framework for Actions: HFA 2005 - 2015) โดยกรอบการดำ� เนินงานเซนไดฯ ให้
ความสำ� คญั กบั มาตรการ 4 ประการดงั น้ี:
1. การสรา้ งความเขา้ ใจเรอ่ื งความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ
2. การเสรมิ สรา้ งศกั ยภาพในการบรหิ ารและจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ

คู่มือการประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ 25

3. การลงทุนในการลดความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั ิเพ่อื ให้พร้อมรบั มอื และฟ้ืนคนื กลบั ได้ใน
ระยะเวลาทร่ี วดเรว็ และมปี ระสทิ ธภิ าพ
4. การพฒั นาศกั ยภาพในการเตรยี มความพรอ้ มเผชญิ เหตภุ ยั พบิ ตั ทิ ม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ ตลอดจน
การฟ้ืนสภาพและซ่อมสรา้ งทด่ี กี ว่าเดมิ ในช่วงของการบรู ณะฟ้ืนฟูภายหลงั เหตุภยั พบิ ตั ิ
(build back better)

ประเดน็ สำ� คญั ประการท่ี 1 “การสร้างความเข้าใจเร่ืองความเส่ียงจากภยั พิบตั ิ” ระบุวา่
การบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั คิ วรตงั้ อย่บู นความเขา้ ใจเกย่ี วกบั ความเสย่ี งในทุกมติ ิ
ไมว่ า่ จะเป็นเรอ่ื งความเปราะบาง ศกั ยภาพ ความลอ่ แหลมของคนและทรพั ยส์ นิ ลกั ษณะของภยั
และสงิ่ แวดลอ้ ม โดยความรูค้ วามเขา้ ใจดงั กล่าวสามารถน�ำมาใชป้ ระเมนิ ความเสย่ี ง ป้องกนั
ลดผลกระทบ เตรยี มความพรอ้ ม และรบั มอื ภยั พบิ ตั ิ และเน่อื งจากกระบวนการประเมนิ ความเสย่ี ง
เป็นสว่ นหน่ึงของกรอบมาตรฐานในการจดั การความเสย่ี งตามหลกั การสากล เช่น ISO 31000
ดงั นนั้ จงึ เป็นทย่ี อมรบั โดยทวั่ ไปวา่ การผนวกกระบวนการประเมนิ ความเสย่ี งใหเ้ ป็นสว่ นหน่งึ ของ
การวางแผนพฒั นาจะเป็นวธิ กี ารหน่งึ ทท่ี ำ� ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจและสามารถระบคุ วามเสย่ี งทเ่ี กย่ี วขอ้ ง
ทอ่ี าจสง่ ผลกระทบแบบไมค่ ำ� นึงถงึ พรมแดนประเทศ หรอื ขอบเขตภาระหน้าทข่ี องแต่ละภาคสว่ น

แนวคดิ ของการสรา้ ง “การเข้าใจความเส่ียง (Understanding Risk)” ไดถ้ กู กล่าวถงึ ใน
ปี พ.ศ. 2553 ในการประชุมทม่ี กี ารรวมตวั ของกลุ่มผเู้ ชย่ี วชาญและผปู้ ฏบิ ตั งิ านในหลากหลาย
สาขาวชิ าชพี มากกวา่ 3,000 คน จากทวั่ โลก (World Bank 2014) เน่ืองจากความตระหนกั วา่
“ความเสย่ี ง” เป็นสง่ิ สำ� คญั ทช่ี ว่ ยในการสรา้ งการรรู้ บั ปรบั ตวั และฟ้ืนคนื กลบั จากภยั ซง่ึ จะทำ� ให้
สำ� เรจ็ ไดต้ อ้ งอาศยั ความร่วมมอื และการสรา้ งภาคสี นบั สนุน อกี ทงั้ การแลกเปลย่ี นขอ้ มลู ยงั เป็น
หวั ใจสำ� คญั ของกลุ่มผเู้ ชย่ี วชาญในการดำ� เนินงานดา้ นภยั พบิ ตั ิ จงึ ไดม้ กี ารจดั การประชุมระดบั
โลกในหวั ขอ้ เรอ่ื งการเขา้ ใจความเสย่ี งน้ีทกุ ๆ 2 ปี เพอ่ื เป็นเวทแี ลกเปลย่ี น อภปิ รายถงึ แนวทาง
ปฏบิ ตั ทิ ด่ี ที ส่ี ดุ น�ำเสนอนวตั กรรมดา้ นการประเมนิ ความเสย่ี งภยั รวมถงึ เป็นการสรา้ งและพฒั นา
ความรว่ มมอื ในการสรา้ งสรรคส์ ง่ิ ใหม่ ๆ ในอนาคต

26 กระบวนการประเมินความเสี่ยง

ระดับชาติ

ในระดบั ชาติ หลายประเทศไดจ้ ดั ท�ำแผนและนโยบายระดบั ชาตวิ ่าดว้ ยการบรหิ ารจดั การ

ความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั เิ ป็นทเ่ี รยี บรอ้ ยแลว้ ตวั อยา่ งเชน่ ประเทศบงั คลาเทศ อนิ เดยี อนิ โดนีเซยี
เมยี นมาร์ ฟิลปิ ปินส์ และประเทศไทย ทเ่ี ป็นประเทศตวั อย่างในภูมภิ าคเอเชยี -แปซฟิ ิก ผล
สำ� เรจ็ ประการสำ� คญั ของ HFA 2005 - 2015 คอื การสง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ ความรเิ รมิ่ ในระดบั ชาติ และ
การเตรยี มการในระดบั องคก์ รในเรอ่ื งการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งภยั พบิ ตั ิ แมว้ า่ จะยงั มชี อ่ งวา่ ง
ในการดำ� เนินงานดงั กลา่ วอยมู่ าก แต่ในหลายประเทศไดเ้ รม่ิ มกี รอบการดำ� เนินงานดา้ นนโยบาย
และกฎหมายในเรอ่ื งการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั แิ ลว้ รวมทงั้ การใหค้ วามสำ� คญั กบั
การประเมนิ ความเสย่ี งในขนั้ ตอนการวางแผนเบอ้ื งตน้ สำ� หรบั บรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ

การประเมนิ ความเสย่ี งในระดบั ชาติ เป็นการประเมนิ เพอ่ื ระบพุ น้ื ทท่ี างภมู ศิ าสตรว์ า่ บรเิ วณใด
ทเ่ี สย่ี งต่อภยั ต่าง ๆ มากทส่ี ุด การประเมนิ ดงั กล่าวจะน�ำไปใชใ้ นการจดั ล�ำดบั ความสำ� คญั ใน
การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ขิ องชาติ และเป็นสว่ นในการทำ� ใหน้ โยบายการลดความเสย่ี งจาก
ภยั พบิ ตั ริ ะดบั ชาตไิ ดถ้ ูกน�ำไปปฏบิ ตั จิ รงิ ในรูปแบบของแผนและนโยบายการพฒั นา โครงการ
ลงทนุ และ/หรอื แผนรบั มอื ฉุกเฉินต่าง ๆ

ในประเทศไทย กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั (ปภ.) ไดเ้ รมิ่ ดำ� เนินงานเพอ่ื น�ำแนวคดิ
การบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ติ ามหลกั การสากล สแู่ นวทางการปฏบิ ตั ิ ภายใตก้ รอบ
พระราชบญั ญตั ปิ ้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั พ.ศ. 2550 และแผนการป้องกนั และบรรเทา
สาธารณภยั แหง่ ชาติพ.ศ. 2558 ซง่ึ จดั ทำ� โดยคณะกรรมการป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั แหง่ ชาติ
และอนุมตั โิ ดยมตขิ องคณะรฐั มนตรี เม่อื วนั ท่ี 31 มนี าคม พ.ศ. 2558 แผนฉบบั น้ีมุ่งด�ำเนิน
งานตามมาตรการสำ� คญั ทร่ี ะบุไวใ้ นกรอบการด�ำเนินงานเซนไดฯ ซ่งึ เป็นกรอบและทศิ ทางใน
การปฏบิ ตั งิ านสำ� หรบั ทุกภาคสว่ น ตงั้ แต่ระดบั ชาตจิ นถงึ ระดบั ทอ้ งถน่ิ เพอ่ื ใหร้ ะบบการบรหิ าร
จดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ขิ องประเทศไทยมโี ครงสรา้ งทช่ี ดั เจนและเป็นไปในทศิ ทางเดยี วกนั
แผนดงั กลา่ วประกอบดว้ ยยทุ ธศาสตรด์ า้ นการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ทิ เ่ี ชอ่ื มโยงกนั
4 ประการ โดยมุ่งพัฒนาประสิทธิภาพของระบบการบริหารจัดการความเส่ียงเพ่ือเพิ่ม
ความปลอดภยั ในชวี ติ และทรพั ยส์ นิ รวมไปถงึ ความมนั่ คงทางเศรษฐกจิ และสงั คมทย่ี งั่ ยนื โดยมี
รายละเอยี ดดงั น้ี:

คู่มือการประเมินความเส่ียงจากภัยพิบัติ 27

1. การลดความเสี่ยงจากสาธารณภยั – สง่ เสรมิ ใหท้ กุ ภาคสว่ นใหค้ วามสำ� คญั กบั มาตรการ
ป้องกนั การลดผลกระทบ และการเตรยี มความพรอ้ ม และผนวกการลดความเสย่ี งจาก
ภยั พบิ ตั เิ ขา้ กบั นโยบายทางสงั คม เศรษฐกจิ และสง่ิ แวดลอ้ ม
2. การบรู ณาการการจดั การในภาวะฉุกเฉิน – สง่ เสรมิ ใหม้ กี ารดำ� เนนิ การดา้ นการบรหิ าร
จดั การเหตุฉุกเฉินอย่างบูรณาการ โดยจดั ใหม้ มี าตรฐานสำ� หรบั การรบั มอื ฉุกเฉิน และ
ระบบการบรหิ ารจดั การเหตุฉุกเฉินทม่ี โี ครงสรา้ งแบ่งแยกชดั เจน เพอ่ื รบั มอื กบั ภยั พบิ ตั ิ
ทกุ ประเภท และทกุ ระดบั
3. การเพิ่มประสิทธิภาพการฟื้ นฟอู ย่างยงั่ ยืน – จดั ทำ� โครงการฟ้ืนฟูทม่ี คี วามครอบคลุม
และส่งเสรมิ มาตรการป้องกนั ภยั พบิ ตั ิท่ดี ยี ง่ิ ข้นึ และปลอดภยั กว่าเดมิ ส่งเสรมิ การมี
สว่ นรว่ มของประชาชนทไ่ี ดร้ บั ผลกระทบจากภยั พบิ ตั ใิ นการฟ้ืนฟู ฟ้ืนสภาพ และซอ่ มสรา้ ง
เพอ่ื ใหเ้ หมาะสมกบั การดำ� รงชวี ติ และเตรยี มความพรอ้ มรบั ภยั พบิ ตั ทิ อ่ี าจเกดิ ซ้�ำ
4. การสง่ เสริมความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศในการจดั การความเส่ียงจากสาธารณภยั –
พฒั นาศกั ยภาพดา้ นการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ใิ หอ้ ยู่ในระดบั มาตรฐาน
สากล พฒั นากลไกในการประสานงานส�ำหรบั การใหค้ วามช่วยเหลอื ดา้ นมนุษยธรรม
ในระดบั สากล เพอ่ื รกั ษาความเป็นผนู้ �ำในดา้ นการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ

แตเ่ ดมิ นนั้ การดำ� เนนิ งานในประเทศไทยมงุ่ เน้นการเผชญิ เหตฉุ ุกเฉนิ และไมไ่ ดใ้ หค้ วามสำ� คญั
กบั มาตรการลดผลกระทบและการเตรยี มความพรอ้ มมากนกั ดงั นนั้ กรอบยุทธศาสตรท์ ่ี 1 ใน
แผนป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั แห่งชาติ พ.ศ. 2558 ทม่ี ุ่งเน้นการป้องกนั ลดผลกระทบ
และเตรยี มความพรอ้ ม ใหเ้ ป็นยุทธศาสตร์เพ่อื การลดความเสย่ี งทช่ี ดั เจน นับเป็นก้าวส�ำคญั
ในการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ขิ องประเทศ นอกจากนัน้ ยุทธศาสตร์ขอ้ น้ียงั ให้
ความสำ� คญั กบั การประเมนิ ความเสย่ี ง เน่ืองจากเป็นกระบวนการสนบั สนุนใหเ้ กดิ ขอ้ มลู ทส่ี �ำคญั
และเป็นประโยชน์ตอ่ การเชอ่ื มโยงการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั กิ บั นโยบายดา้ นสงั คม เศรษฐกจิ
และสง่ิ แวดลอ้ ม ดงั ทไ่ี ดก้ ลา่ วไปแลว้ ในตอนตน้ เพราะการประเมนิ ความเสย่ี งคอื พน้ื ฐานสำ� หรบั
การวางแผนงานและโครงการในการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ

28 กระบวนการประเมินความเสี่ยง

2.4 การเก็บข้อมูลและแหล่งข้อมูลส�ำหรับการประเมินความเส่ียง

การประเมนิ ความเสย่ี งเป็นกระบวนการทต่ี อ้ งใชข้ อ้ มลู จำ� นวนมาก หลากหลายประเภทและ
รปู แบบ ทงั้ เชงิ ปรมิ าณและเชงิ คุณภาพ การประเมนิ ความเสย่ี งในประเทศไทยทงั้ ในระดบั ชาติ
และระดบั จงั หวดั จะตอ้ งใชข้ อ้ มลู จากหลายแหลง่ โดยมากมาจากแหลง่ ขอ้ มลู ทตุ ยิ ภมู ิ เชน่ รายงาน
ผลการศกึ ษา สง่ิ พมิ พ์ รวมไปถงึ เอกสารจากหน่วยงานทม่ี คี วามน่าเชอ่ื ถอื เชน่ หน่วยงานรฐั บาล
ทอ้ งถนิ่ หน่วยงานระหวา่ งประเทศทม่ี คี วามเกย่ี วขอ้ งกบั การเหตกุ ารณภ์ ยั พบิ ตั ิทำ� ใหม้ คี วามทา้ ทาย
ในเรอ่ื งความน่าเชอ่ื ถอื ของขอ้ มลู ความถกู ตอ้ งในการบนั ทกึ ขอ้ มลู รปู แบบของขอ้ มลู ทเ่ี ขา้ กนั ได้
ขอบเขตและความละเอยี ดของชนั้ ขอ้ มลู และอ่นื ๆ ดงั นนั้ จงึ จำ� เป็นตอ้ งกำ� หนดแหล่งขอ้ มลู ให้
ชดั เจนและอาจตอ้ งมกี ารปรบั ปรงุ และปรบั แกข้ อ้ มลู ทส่ี ามารถรวบรวมไดใ้ หม้ คี วามสอดคลอ้ งกนั
ก่อนทจ่ี ะเรมิ่ ประมวลขอ้ มลู

นอกจากประเดน็ ความทา้ ทายดา้ นขอ้ มลู ทก่ี ลา่ วถงึ ในขา้ งตน้ แลว้ ปัญหาสำ� คญั อกี ประการหน่งึ
ท่มี กั จะพบในขนั้ ตอนน้ีเกอื บทุกกรณี คอื การขาดขอ้ มูลส�ำคญั เก่ยี วกบั ภยั ความล่อแหลม
ความเปราะบาง และศกั ยภาพ ซง่ึ จำ� เป็นอยา่ งยง่ิ ต่อการวเิ คราะห์ ดงั นนั้ จงึ ควรคำ� นึงถงึ อุปสรรค
ความท้าทายพ้นื ฐานเหล่าน้ีในกระบวนการจดั เกบ็ ขอ้ มูล และก�ำหนดขอบเขตระยะเวลาของ
กระบวนการเกบ็ ขอ้ มูลใหไ้ ดอ้ ย่างเหมาะสม เพ่อื ใหส้ ามารถเรมิ่ ด�ำเนินการวเิ คราะห์ขอ้ มูลได้
ในกรอบระยะเวลาทก่ี ำ� หนด

ตารางท่ี 1 แสดงใหเ้ หน็ ตวั อย่างตารางการเกบ็ ขอ้ มลู เบอ้ื งตน้ ของการประเมนิ ความเสย่ี ง
จากโครงการประเมนิ ความเส่ยี งในจงั หวดั เชยี งราย ภายใต้โครงการบูรณาการการปรบั ตวั
ต่อการเปลย่ี นแปลงสภาพภูมอิ ากาศและการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ใิ นการวางแผนพฒั นา
ในประเทศไทย (Mainstreaming Climate Change Adaptation and Disaster Reduction in
Development Planning in Thailand: MADRiD) โดยการสนับสนุนของส�ำนักงานโครงการ
พฒั นาแหง่ สหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) ในระหวา่ งปี
พ.ศ. 2558 - 2559 ซง่ึ แสดงใหเ้ หน็ วา่ การประเมนิ ความเสย่ี งในแตล่ ะครงั้ ตอ้ งใชข้ อ้ มลู จำ� นวนมาก
จากหลากหลายหน่วยงาน

คู่มือการประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ 29

ตารางท่ี 1 ตารางบันทึกข้อมูลส�ำหรับการประเมินความเสี่ยงจังหวัดเชียงราย โครงการ MADRiD

ภาคส่วนเป้าหมาย ประเภทข้อมูล ข้อมูลที่ต้องการ ตัวอย่างแหล่งข้อมูล
เกษตรกรรม - ขอ้ มลู ทางการเกษตร - พน้ื ทเ่ี กษตรกรรม - สำ� นกั งานเศรษฐกจิ
- ประเภทพชื ผลในพน้ื ท่ี การเกษตร
- ปรมิ าณผลผลติ ต่อปี - สำ� นกั งานเกษตรจงั หวดั
ตอ่ พชื ผลหน่ึงประเภท

การชลประทาน - พน้ื ทช่ี ลประทาน - พน้ื ทช่ี ลประทาน - โครงการชลประทาน
- พชื ผลในพน้ื ทช่ี ลประทาน

- ปรมิ าณผลผลติ ของพชื ผล - โครงการชลประทาน
ในพน้ื ทช่ี ลประทานตอ่ ปี - สำ� นกั งานเศรษฐกจิ
การเกษตร

- โครงสรา้ งชลประทาน - ทต่ี งั้ (ละตจิ ดู ลองจจิ ดู ) - โครงการชลประทาน
(โครงการขนาดเลก็ - วสั ดใุ นการก่อสรา้ ง
กลาง และใหญ่) - ปรมิ าณน้�ำทจ่ี า่ ยและ
- ความจใุ นการกกั เกบ็ น้�ำ
- บรเิ วณพน้ื ทช่ี ลประทานท่ี
โครงสรา้ งเหลา่ น้ีครอบคลมุ

สภาพภมู ิศาสตร์ - ขอบเขตการปกครอง - ขอบเขตจงั หวดั - กรมการปกครอง
พนื้ ฐาน - ขอบเขตอำ� เภอ
- ขอบเขตตำ� บล
- ทต่ี งั้ หมบู่ า้ น

- แมน่ ้�ำ - เครอื ขา่ ยแมน่ ้�ำ - โครงการชลประทาน
- กรมพฒั นาทด่ี นิ
- กรมทรพั ยากรน้�ำ

อาคารสถานที่ - โรงเรยี น - ทต่ี งั้ (ละตจิ ดู ลองจจิ ดู ) - สำ� นกั งานพฒั นา
สำ� คญั เทคโนโลยอี วกาศและ
ภมู สิ ารสนเทศ (GISTDA)

- วสั ดใุ นการก่อสรา้ ง - สำ� นกั งานโยธาธกิ ารและ
- ชนิดหลงั คา ผงั เมอื งจงั หวดั
- จำ� นวนชนั้

30 กระบวนการประเมินความเสี่ยง

ตารางที่ 1 ตารางบันทึกข้อมูลส�ำหรับการประเมินความเสี่ยงจังหวัดเชียงราย โครงการ MADRiD (ต่อ)

ภาคส่วนเป้าหมาย ประเภทข้อมูล ข้อมูลท่ีต้องการ ตัวอย่างแหล่งข้อมูล
- สถานีอนามยั / - ทต่ี งั้ (ละตจิ ดู ลองจจิ ดู ) - GISTDA
โรงพยาบาล
- วสั ดใุ นการก่อสรา้ ง - สำ� นกั งานโยธาธกิ ารและ
ผงั เมอื งจงั หวดั

- จำ� นวนเตยี ง - สำ� นกั งานสาธารณสขุ จงั หวดั

- โรงงาน - ทต่ี งั้ (ละตจิ ดู ลองตจิ ดู ) - สำ� นกั งานอุตสาหกรรมจงั หวดั
- ประเภทโรงงาน

ดา้ นประชากร - ประชากร (ในหน่วย - จำ� นวนเพศชาย - สำ� นกั งานสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถน่ิ
การปกครองทเ่ี ลก็ - จำ� นวนเพศหญงิ - ทท่ี ำ� การปกครองจงั หวดั
ทส่ี ดุ ) - อายุ - สำ� นกั งานสถติ จิ งั หวดั

บา้ นเรอื น - บา้ นเรอื น - จำ� นวนบา้ นในตำ� บล - สำ� นกั งานสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถน่ิ
- ทท่ี ำ� การปกครองจงั หวดั
- สำ� นกั งานสถติ จิ งั หวดั

- ทต่ี งั้ - การไฟฟ้าสว่ นภมู ภิ าค
(ในการศกึ ษาน้ีใชต้ ำ� แหน่ง
ของมเิ ตอรไ์ ฟฟ้าเพอ่ื อนุมาน
ตำ� แหน่งของบา้ น)

- วสั ดใุ นการก่อสรา้ ง - สำ� นกั งานโยธาธกิ ารและผงั เมอื ง
- ลกั ษณะพน้ื จงั หวดั
- ลกั ษณะกำ� แพง - สำ� นกั งานเทศบาล
- ชนิดหลงั คา
- ปีทส่ี รา้ ง
- จำ� นวนชนั้
- สภาพทางกายภาพ
- จำ� นวนผอู้ ยอู่ าศยั

ศาสนา - อาคารสถานท่ี - ทต่ี งั้ (ละตจิ ดู ลองตจิ ดู ) - GISTDA
ทางศาสนา
- วสั ดใุ นการก่อสรา้ ง - จสงำ�ั หนวกั ดังานโยธาธกิ ารและผงั เมอื ง
- สำ� นกั งานเทศบาล

คู่มือการประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ 31

ตารางท่ี 1 ตารางบันทึกข้อมูลส�ำหรับการประเมินความเสี่ยงจังหวัดเชียงราย โครงการ MADRiD (ต่อ)

ภาคส่วนเป้าหมาย ประเภทข้อมูล ข้อมูลที่ต้องการ ตัวอย่างแหล่งข้อมูล
- ทต่ี งั้ (ทอ่ี ย)ู่ - สำ� นกั งานทอ่ งเทย่ี วและกฬี า
การท่องเที่ยว - โรงแรม - จำ� นวนหอ้ ง

การคมนาคม - สะพาน - ทต่ี งั้ - GISTDA
- กรมทางหลวง
- กรมทางหลวงชนบท

- ถนน - ลกั ษณะการรบั น้�ำหนกั - กรมทางหลวง
- ชนิดตอมอ่ - กรมทางหลวงชนบท
- วสั ดุ
- จำ� นวนชว่ ง
- ความยาวชว่ ง
- ปีทส่ี รา้ ง
- เครอื ขา่ ยถนน
- ชนิดพน้ื ผวิ
- จำ� นวนชอ่ งจราจร
- ปีทส่ี รา้ ง

2.5 การเตรียมการในระดับสถาบันเพื่อการประเมินความเสี่ยง

การเกบ็ รวบรวม วเิ คราะห์ และจดั ทำ� ขอ้ มลู ความเสย่ี งเรมิ่ ไดร้ บั ความสนใจจากผมู้ สี ว่ นรว่ ม
ในหลาย ๆ ระดบั ทงั้ ความสนใจในความเสย่ี งทม่ี อี ยแู่ ลว้ ในปัจจบุ นั และความเสย่ี งทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ ใหม่
ในอนาคต ทำ� ใหเ้ กดิ แรงกระตุน้ ในการสรา้ งความรว่ มมอื สอ่ื สาร และสรา้ งภาคเี ครอื ขา่ ยระหวา่ ง
ผู้เก่ยี วขอ้ งโดยไม่จ�ำกดั ขอบเขตทางภูมศิ าสตร์หน่วยงานและสาขาวชิ า ซ่ึงในปัจจุบนั ความ
รว่ มมอื เหลา่ น้ีมคี วามกา้ วหน้าเป็นอยา่ งมาก

การมีส่วนร่วมของหน่วยงานภาครัฐในกระบวนการประเมินความเส่ียงตัง้ แต่เริ่มต้น
เป็นสง่ิ ท่สี �ำคญั ยงิ่ เน่ืองจากหน่วยงานเหล่าน้ีสามารถให้ขอ้ มูลและเขา้ ถงึ ชนั้ ขอ้ มูลส�ำคญั ได้

32 กระบวนการประเมินความเสี่ยง

การทห่ี น่วยงานภาครฐั ไดม้ สี ว่ นรว่ มในการประเมนิ ความเสย่ี ง ทำ� ใหม้ คี วามเขา้ ใจถงึ ความตอ้ งการ
ดา้ นขอ้ มลู และรปู แบบของขอ้ มลู ทจ่ี ำ� เป็น ซง่ึ ชว่ ยในการวางแนวทางเพอ่ื พฒั นาวธิ กี ารเกบ็ ขอ้ มลู
และจดั ทำ� ฐานขอ้ มลู ทส่ี ามารถน�ำไปใชใ้ นการประเมนิ ความเสย่ี งต่อไปไดใ้ นอนาคต นอกจากนนั้
หน่วยงานภาครฐั ยงั เป็นผทู้ ม่ี คี วามสำ� คญั อย่างยงิ่ ยวดในการน�ำผลจากการประเมนิ ความเสย่ี ง
ทจ่ี ดั ทำ� ขน้ึ ไปใชใ้ นการพฒั นาดา้ นต่าง ๆ อกี ดว้ ย

อย่างไรกด็ ี ความร่วมมอื ในการประเมนิ ความเสย่ี งสามารถขยายจากความร่วมมอื ระหว่าง
หน่วยงานภาครฐั ดว้ ยกนั เอง ไปสคู่ วามรว่ มมอื ระหวา่ งภาครฐั และเอกชน ตลอดจนผมู้ สี ว่ นรว่ ม
สำ� คญั อาทิ มหาวทิ ยาลยั บคุ ลากรดา้ นสาธารณสขุ องคก์ รดา้ นการพฒั นา หรอื แมก้ ระทงั่ สอ่ื มวลชน
การสรา้ งความร่วมมอื เช่นน้ีจะช่วยส่งเสรมิ ใหก้ ารประเมนิ ความเสย่ี งสำ� เรจ็ ลุล่วงไปได้เพราะ
ทกุ ภาคสว่ นลว้ นมงุ่ ในผลสมั ฤทธเิ์ดยี วกนั อนั ไดแ้ ก่ ขอ้ มลู ความเสย่ี งทม่ี คี วามน่าเชอ่ื ถอื ได้ สามารถ
เขา้ ถงึ ได้ สามารถน�ำไปใชไ้ ดแ้ ละเป็นขอ้ มลู ทม่ี คี วามเขา้ ใจไดโ้ ดยทวั่ กนั

เน่ืองจากการประเมนิ ความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั ติ ้องใช้ขอ้ มูลจ�ำนวนมากและประกอบด้วย
การวเิ คราะหป์ ัจจยั ทางความเสย่ี งหลายประการ ทมี ประเมนิ ความเสย่ี งจงึ ควรประกอบดว้ ยสมาชกิ
ทม่ี คี วามรใู้ นหลากหลายสาขาวชิ า โดยสว่ นใหญป่ ระกอบดว้ ยสมาชกิ ทม่ี คี วามเชย่ี วชาญเฉพาะทาง
ดงั ตอ่ ไปน้ี:
ผเู้ ช่ียวชาญดา้ นการบริหารจดั การความเส่ียงจากภยั พิบตั ิ: มบี ทบาทในการใหค้ วามรู้
ความเขา้ ใจพ้นื ฐาน ว่าแต่ละขนั้ ตอนในการประเมนิ ความเสย่ี งมคี วามเก่ยี วขอ้ งกบั
กระบวนการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั อิ ยา่ งไร มหี น้าทด่ี แู ลใหก้ ระบวนการ
ประเมนิ ความเสย่ี งเป็นไปอยา่ งถูกตอ้ ง และมกี ารน�ำผลทไ่ี ดไ้ ปใชใ้ หเ้ กดิ ประสทิ ธภิ าพ
สงู สดุ ในการลดความเสย่ี ง
ผเู้ ชี่ยวชาญด้านภยั เฉพาะทาง (เช่น ผเู้ ช่ียวชาญด้านแผน่ ดินไหว นักธรณีวิทยา
นักอตุ นุ ิยมวิทยานักอทุ กวิทยานักภมู ิศาสตรก์ ายภาพ):เป็นผเู้ ชย่ี วชาญทร่ี บั ผดิ ชอบ
ขอ้ มลู ทางวทิ ยาศาสตรใ์ นการประเมนิ ความเสย่ี งทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั ความเชย่ี วชาญของตน
ตวั อย่างเช่น นักอุทกวิทยารบั ผดิ ชอบข้อมูลเก่ียวกบั ระดบั น้�ำท่วมในการประเมนิ
ความเสย่ี งสำ� หรบั อุทกภยั

คู่มือการประเมินความเส่ียงจากภัยพิบัติ 33

ผเู้ ชี่ยวชาญในสายอาชีพ (เชน่ วิศวกรโยธาและวิศวกรโครงสรา้ งนกั วางผงั เมอื งและ
นักวางแผนพฒั นาระดบั ภมู ิภาค นักเศรษฐศาสตร์เกษตรกร และนักนิเวศวิทยา):
เป็นผเู้ ชย่ี วชาญทร่ี บั ผดิ ชอบขอ้ มลู เกย่ี วกบั การประเมนิ ความเสย่ี งซง่ึ เกย่ี วขอ้ งกบั สาขา
อาชพี ของตน ตวั อย่างเช่น วศิ วกรโครงสรา้ งจะใหร้ ายละเอยี ดเกย่ี วกบั ความเสยี หาย
ทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ กบั อาคารเมอ่ื เกดิ แผน่ ดนิ ไหว ผเู้ ชย่ี วชาญเหล่าน้ียงั มหี น้าทใ่ี หค้ ำ� แนะน�ำ
ดา้ นนโยบายซง่ึ เกย่ี วขอ้ งกบั สาขาอาชพี ของตน
นักสงั คมศาสตร์ (เช่น นักสงั คมวิทยา นักมานุษยวิทยา นักประชากรศาสตร์
นักนโยบายส่ิงแวดล้อม นักวิเคราะห์นโยบาย และนักภูมิศาสตร์มนุษย์):
ผเู้ ชย่ี วชาญทางความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ใิ นดา้ นมนุษย์ สงั คม และสถาบนั ตวั อยา่ งเชน่
นักสงั คมวทิ ยาอาจท�ำการวเิ คราะห์ความเปราะบางและศกั ยภาพของกลุ่มประชากร
อนั หลากหลายในบรเิ วณศกึ ษา ซ่งึ อาจรวมถงึ การเขา้ ไปยงั กลุ่มชุมชนหน่ึงซ่งึ ไดร้ บั
ผลกระทบจากภยั ธรรมชาตแิ ละเกบ็ ขอ้ มลู โดยตรงจากกลุม่ เป้าหมาย
ผู้เชี่ยวชาญด้านสารสนเทศภูมิศาสตร์: ผู้เช่ียวชาญท่ีให้ข้อมูลด้านพ้ืนท่ีของ
ทุกองคป์ ระกอบของการประเมนิ ความเสย่ี งโดยใชร้ ะบบสารสนเทศภูมศิ าสตร์ (GIS)
ผเู้ ชย่ี วชาญเหล่าน้ีมหี น้าทพ่ี ฒั นาแผนทซ่ี ง่ึ แสดงขอ้ มลู ดา้ นต่าง ๆ ในบรเิ วณทศ่ี กึ ษา
อาทเิ ชน่ แผนทภ่ี ยั แผนทค่ี วามเปราะบาง
นักวิเคราะห์ความเสี่ยง: ผู้เช่ียวชาญซ่ึงมีความรู้ทางด้านการเงินและการบัญชี
เป็นผู้ประมวลและวเิ คราะห์ความเส่ยี ง รวมทงั้ จดั ประเภทและจดั ระดบั ความเส่ยี ง
ความล่อแหลม และประมาณค่าความเสยี หายท่อี าจเกดิ ขน้ึ กบั พ้นื ท่ศี กึ ษาหรอื กลุ่ม
องคป์ ระกอบทม่ี คี วามเสย่ี ง
ผปู้ ระสานงาน: ทกุ โครงการจำ� เป็นตอ้ งมผี ปู้ ระสานงานทม่ี คี ณุ ภาพ ทำ� หน้าทส่ี งั เคราะห์
เน้ือหาทงั้ หมดทจ่ี ดั ทำ� ขน้ึ และประสานงานกบั ผเู้ ชย่ี วชาญทงั้ หมดทเ่ี กย่ี วขอ้ ง รวมไปถงึ
ผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี ทม่ี สี ว่ นรว่ มในกระบวนการ ไมว่ า่ จะเป็นภาครฐั ภาคเอกชน องคก์ ร
ประชาสงั คม และอน่ื ๆ

34 กระบวนการประเมินความเสี่ยง

โดยมากแล้ว การประเมนิ ความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั ิไม่สามารถท�ำให้ส�ำเร็จลุล่วงได้ด้วย
หน่วยงานใดหน่วยงานหน่ึง ในกรณีหน่วยงานใดมคี วามประสงคจ์ ะท�ำการประเมนิ ความเสย่ี ง
แตย่ งั ขาดบคุ ลากรทม่ี คี วามเชย่ี วชาญเฉพาะทาง ความเป็นไปไดอ้ ยา่ งหน่งึ คอื การหาพนั ธมติ รทม่ี ี
ความรเู้ ฉพาะทางดา้ นเทคนคิ และสรา้ งความรว่ มมอื กบั หน่วยงานอน่ื โดยเฉพาะกบั ภาคการศกึ ษา
ซง่ึ ในประเทศไทยพบว่า มมี หาวทิ ยาลยั และสถาบนั เฉพาะทางจำ� นวนมากทม่ี ศี กั ยภาพในการ
ประเมนิ ภยั หลายประเภทดว้ ยหลกั การทางวทิ ยาศาสตร์ และมเี ครอ่ื งมอื ในการทำ� งานทเ่ี กย่ี วขอ้ ง
กบั GIS ซง่ึ เป็นสง่ิ จ�ำเป็นสำ� หรบั การประเมนิ ภยั และความเสย่ี งอย่แู ลว้ ตวั อย่างเช่น ในกรณี
ของจงั หวดั เชยี งราย ไดม้ กี ารสรา้ งความรว่ มมอื กบั มหาวทิ ยาลยั ในภมู ภิ าค ไดแ้ ก่ มหาวทิ ยาลยั
เชยี งใหม่ ในการศกึ ษาความเสย่ี งจากแผน่ ดนิ ไหวในเมอื งเชยี งราย ซง่ึ ทางมหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม่
ไดใ้ หค้ วามชว่ ยเหลอื และการสนบั สนุนเชงิ วชิ าการในวจิ ยั เกย่ี วกบั ภยั แผน่ ดนิ ไหว ความลอ่ แหลม
ความเปราะบาง และการประเมนิ ความเสย่ี งกบั ทางจงั หวดั

สำ� หรบั การประเมนิ ความเสย่ี งในระดบั ชาตหิ รอื ระดบั จงั หวดั โดยปกตแิ ลว้ มกั จ�ำเป็นตอ้ งมี
การจดั ตงั้ คณะท�ำงานหลายคณะสำ� หรบั การประเมนิ ความเสย่ี งจากภยั ธรรมชาตแิ ต่ละประเภท
และมตี วั แทนหรอื ผปู้ ระสานงานจากหน่วยงานภาครฐั หลากหลายหน่วยงานเขา้ รว่ ม ซง่ึ อาจรวมถงึ
ผแู้ ทนจากหน่วยงานภาครฐั ในหลายระดบั การปกครอง เชน่ ระดบั ภมู ภิ าค ระดบั จงั หวดั ระดบั อำ� เภอ
รวมไปถงึ กลุ่มผูม้ สี ่วนได้ส่วนเสยี ในบรเิ วณพ้นื ท่ที ่ศี กึ ษา ในหลายกรณี มกั จะต้องมกี ารระบุ
หน่วยงานภาครฐั บางหน่วยงานแบบเฉพาะเจาะจงใหเ้ ขา้ ร่วมเป็นคณะท�ำงานตามบรบิ ทและ
ขอบเขตของการประเมนิ ความเสย่ี งทจ่ี ะจดั ทำ� ขน้ึ พรอ้ มกำ� หนดความรบั ผดิ ชอบในการดำ� เนนิ งาน
ซง่ึ อาจประกอบดว้ ยการจดั เกบ็ ขอ้ มลู การตรวจสอบขอ้ มลู และงานอน่ื ๆ ทจ่ี ำ� เป็น ทงั้ น้ี หน่วยงาน
ทไ่ี ม่ไดม้ ภี ารกจิ โดยตรงในเร่อื งเก่ยี วกบั ภยั พบิ ตั กิ ค็ วรเขา้ ร่วมเป็นส่วนหน่ึงของทมี ประเมนิ ฯ
เน่ืองจากหน่วยงานเหล่าน้ีอาจมคี วามเกย่ี วขอ้ งกบั การวางแผนพฒั นาจงั หวดั หรอื ประเทศและ
สามารถช่วยสรา้ งความตระหนักในเร่อื งความเสย่ี งไดใ้ นอนาคต ซ่งึ ความคดิ เหน็ และมุมมอง
ในประเดน็ ต่าง ๆ ทเ่ี กย่ี วขอ้ งจากหน่วยงานเหล่าน้ีลว้ นมคี วามส�ำคญั ต่อกระบวนการประเมนิ
ความเสย่ี งทงั้ สน้ิ

คู่มือการประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ 35

การประเมนิ ความเสย่ี งไมว่ า่ จะในระดบั ชาตหิ รอื ระดบั ทอ้ งถน่ิ ควรมงุ่ สรา้ งความเขา้ ใจทต่ี รงกนั
แก่ผมู้ สี ว่ นรว่ ม ทงั้ เจา้ หน้าทร่ี ฐั นกั วชิ าการ สถาบนั วจิ ยั องคก์ ารพฒั นาเอกชน (NGO) หน่วยงาน
ภาคเอกชน และประชาชนทวั่ ไป ในเร่อื งของความเส่ยี งท่ีก�ำลงั เผชญิ อยู่และการจดั ล�ำดบั
ความส�ำคญั ของจดั การความเสย่ี งเหล่าน้ี ประการสุดทา้ ยทส่ี �ำคญั ยง่ิ คอื การส่อื สารเกย่ี วกบั
ความเสย่ี ง หรอื การใหข้ อ้ มลู กบั สาธารณชนเกย่ี วกบั กระบวนการและผลของการประเมนิ ความเสย่ี ง
เน่ืองจากจะเป็นกุญแจส�ำคญั ท่จี ะท�ำใหค้ นในสงั คมมคี วามรูค้ วามเขา้ ใจท่ดี ขี น้ึ เก่ยี วกบั สภาพ
ความเสย่ี ง รวมทงั้ ยงั เป็นการสรา้ งการมสี ่วนร่วมของผมู้ สี ่วนไดส้ ่วนเสยี ในการวางแผนรบั มอื
เหตฉุ ุกเฉนิ การเตอื นภยั ลว่ งหน้า การเตรยี มความพรอ้ มและการเผชญิ ภยั การป้องกนั และการลด
ผลกระทบ และการฟ้ืนฟูและการซ่อมสรา้ งรว่ มกนั

3 การระบุ
ความเสี่ยง
(risk identification)

3.1 วัตถุประสงค์ของการระบุความเสี่ยง

การระบคุ วามเสย่ี งเป็นขนั้ ตอนแรกในการประเมนิ ความเสย่ี ง โดยเป็นกระบวนการคน้ หา และ
สรา้ งความเขา้ ใจถงึ องคป์ ระกอบของความเสย่ี งภยั พบิ ตั ใิ นพน้ื ทศ่ี กึ ษา มวี ตั ถุประสงคเ์ พอ่ื ใหเ้ กดิ
ความเขา้ ใจวา่ ภยั ใดสามารถเกดิ ขน้ึ ในพน้ื ท่ี มคี วามรนุ แรงขนาดใด พรอ้ มทงั้ สรา้ งฐานขอ้ มลู ของ
สงิ่ ทอ่ี าจมคี วามลอ่ แหลมและเปราะบางตอ่ ภยั ดงั กลา่ ว

แมว้ ่าการประเมนิ ความเสย่ี งในบางครงั้ จะมุ่งศกึ ษาเก่ยี วกบั ภยั ธรรมชาตทิ ่เี กดิ ขน้ึ ล่าสุด
ในบรเิ วณทศ่ี กึ ษาเป็นหลกั แต่การคำ� นึงถงึ ภยั ทงั้ หมดทเ่ี คยเกดิ ขน้ึ ในอดตี เป็นสงิ่ ทส่ี ำ� คญั มาก
เน่ืองจากสภาพทางกายภาพของพ้นื ท่มี กั มกี ารพฒั นาเปล่ยี นแปลงตลอดเวลา การก่อสร้าง
โครงสรา้ งพน้ื ฐาน ศนู ยก์ ารคา้ เขตอุตสาหกรรม หมบู่ า้ นจดั สรร ลว้ นทำ� ใหเ้ กดิ การเปลย่ี นแปลง
การใชพ้ น้ื ท่ี หรอื แมแ้ ตค่ วามผนั ผวนของสภาพภมู อิ ากาศ ตา่ งกส็ ามารถเป็นสาเหตุทำ� ใหเ้ กดิ ภยั
ทงั้ ในรปู แบบใหมแ่ ละรปู แบบเดมิ ทเ่ี คยเกดิ ขน้ึ แลว้ ในอดตี กเ็ ป็นได้ ดงั นนั้ การประเมนิ ความเสย่ี ง
ท่คี �ำนึงถงึ ภยั ทุกประเภทท่อี าจเกดิ ขน้ึ ในพ้นื ท่ี จะน�ำไปสู่ผลการศกึ ษาท่มี คี วามสมบูรณ์และ
มปี ระโยชน์มากทส่ี ดุ

38 การระบุความเสี่ยง (risk identification)

การระบคุ วามเสย่ี งสามารถแบง่ ออกเป็น 5 ขนั้ ตอน ดงั น้ี:
การวิเคราะหส์ ถานการณ์:การสรา้ งความเขา้ ใจเกย่ี วกบั สถานการณป์ ัจจบุ นั โดยเรมิ่ จาก
การทบทวนขอ้ มลู และวเิ คราะหผ์ ลการประเมนิ ความเสย่ี งทเ่ี คยมกี ารจดั ท�ำขน้ึ มาแลว้
ในพน้ื ท่ีประกอบกบั ขอ้ มลู ตา่ ง ๆ เชน่ ขอ้ มลู ปรมิ าณน้�ำ ขอ้ มลู ทางธรณวี ทิ ยา รวมถงึ ขอ้ มลู
ความเสยี หายจากเหตกุ ารณ์ภยั พบิ ตั ใิ นอดตี ตลอดจนศกึ ษากรอบการทำ� งานขององคก์ ร
ทเ่ี กย่ี วขอ้ ง และประเมนิ ศกั ยภาพในการดำ� เนินงานประเมนิ ความเสย่ี งอยา่ งเป็นระบบ
การประเมินภยั : การระบุลกั ษณะของภยั รวมถงึ แหล่งก�ำเนิด ความรุนแรง และ
ความน่าจะเป็นในการเกดิ ภยั ธรรมชาตหิ ลกั ทม่ี อี ยใู่ นบรเิ วณพน้ื ทท่ี ต่ี อ้ งการศกึ ษา เชน่
การประมาณขอบเขตของพน้ื ทอ่ี ทุ กภยั และระดบั ความลกึ ของน้�ำทจ่ี ดุ ตา่ ง ๆ การประมาณ
แรงสนั่ สะเทอื นจากแผน่ ดนิ ไหว และการประมาณความเรว็ ลมในพน้ื ทจ่ี ากพายไุ ตฝ้ ่นุ
การประเมินความล่อแหลม: การระบุจ�ำนวน สถานท่ตี งั้ และรายละเอยี ดส�ำคญั
ดา้ นประชากร ทรพั ย์สนิ และองค์ประกอบทม่ี คี วามเสย่ี ง ทอ่ี ยู่ในขอบเขตบรเิ วณท่ี
ลอ่ แหลมต่อการเกดิ ภยั เชน่ กลุม่ ประชากรตามอายุ ประเภทอาคารบา้ นเรอื น สถานท่ี
สำ� คญั เชน่ ทท่ี ำ� การของภาครฐั โรงพยาบาล โรงเรยี น และสาธารณูปโภคพน้ื ฐาน เชน่
ถนน ระบบประปา ระบบการจา่ ยไฟฟ้า
การประเมินความเปราะบาง: การวเิ คราะหส์ ภาพความอ่อนแอขององคป์ ระกอบทม่ี ี
ความเสย่ี งจากภยั ท่อี าจเกดิ ขน้ึ และผลกระทบท่อี าจเกดิ กบั ประชากรและทรพั ย์สนิ
ในบรเิ วณทม่ี คี วามลอ่ แหลม เชน่ การศกึ ษาเชงิ วศิ วกรรมเพอ่ื วเิ คราะหร์ ะดบั ความเสยี หาย
ของอาคารแต่ละประเภท (คอนกรตี เสรมิ เหลก็ ไม)้ ต่อแรงสนั่ สะเทอื นแผ่นดนิ ไหว
หรอื การศกึ ษาสภาพทางสงั คมของกลุ่มประชากรซง่ึ มกี ารตอบสนองต่อเหตุการณ์ภยั
แตกต่างกนั
การประเมินศกั ยภาพ: วเิ คราะหศ์ กั ยภาพ ทรพั ยากร ทกั ษะ ความสามารถของประชากร
ตลอดจนองคก์ รและสถาบนั ทางสงั คมในการรบั มอื ผลกระทบจากภยั ทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ ในพน้ื ท่ี
ในบางกรณขี นั้ ตอนน้ีอาจทำ� ควบคไู่ ปกบั การประเมนิ ความเปราะบาง

คู่มือการประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ 39

3.2 การวิเคราะห์สถานการณ์และส�ำรวจข้อมูลท่ีจ�ำเป็น

การระบุความเสย่ี งจ�ำเป็นตอ้ งใชข้ อ้ มูลจ�ำนวนมากในการวเิ คราะห์ ซ่งึ แต่ละขนั้ ตอนจะใช้
ขอ้ มลู ตา่ งประเภทกนั ออกไป ทงั้ น้ี สำ� หรบั คมู่ อื เลม่ น้ี จะอา้ งองิ ตวั อยา่ งจากการประเมนิ ความเสย่ี ง
ในจงั หวดั สงขลาและเชยี งราย ภายใตโ้ ครงการ MADRiD

รปู ที่ 2 แสดงตวั อย่างประเภทของขอ้ มลู ทจ่ี �ำเป็นต่อการประเมนิ ภยั ความล่อแหลม และ
ความเปราะบาง จากโครงการ MADRiD ในจงั หวดั เชยี งรายและสงขลา นอกจากน้ี ตารางที่ 2
ยงั แสดงรายการขอ้ มูลทจ่ี �ำเป็นในการประเมนิ อุทกภยั เชงิ ปรมิ าณ (เพ่อื จดั ท�ำแบบจ�ำลองเชงิ

คณติ ศาสตร)์ และตวั อยา่ งรายชอ่ื หน่วยงานทอ่ี าจมขี อ้ มลู ทจ่ี ำ� เป็นในการประเมนิ อุทกภยั ดงั กลา่ ว
ในขณะท่ี ตารางท่ี 3 แสดงรายการขอ้ มลู ทจ่ี �ำเป็นในการประเมนิ ภยั แผ่นดนิ ไหว อย่างไรกด็ ี
รายการแหลง่ ทม่ี าของขอ้ มลู อาจเปลย่ี นแปลงไดต้ ามความเหมาะสม

ขอ้ มลู ภยั ในอดตี - ขนาด ประเภท ขอ้ มลู ทางอตุ นุ ยิ มวทิ ยา - ระบแุ ละรวบรวม ประเมนิ ภยั
ความรนุ แรง พน่ื ทก่ี ารเกดิ ฯลฯ อณุ หภมู ิ สภาพอากาศ ฯลฯ ขอ้ มลู เกย่ี วกบั ประเมนิ
ความลอ่ แหลม
ขอ้ มลู ดา้ นน้�ำ - ระดบั น้�ำ ขอ้ มลู ดา้ นธรณี - ความชน้ื ของ ภยั และเปราะบาง ประเมนิ
การจดั เกบ็ น้�ำ ปรมิ าณน้�ำฝน ดนิ ลกั ษณะทางกายภาพของดนิ ระบแุ ละรวบรวม ความเสย่ี ง
น้�ำทา่ น้�ำทะเล ลกั ษณะทาง ขอ้ มลู เกย่ี วกบั
กายภาพของพน้ื ทโ่ี ครงขา่ ย ระดบั ความสงู ต่ำ� ของพน้ื ดนิ ความลอ่ แหลม
แนวแผน่ เปลอื กโลก ฯลฯ และเปราะบาง
แมน่ ้�ำและพน้ื ทร่ี บั น้�ำ
ขอบเขตลมุ่ น้�ำ ฯลฯ ขอ้ มลู เกย่ี วขอ้ งอน่ื ๆ

ขอ้ มลู ความเสยี หาย ขอ้ มลู จำ� นวนและสถานทต่ี งั้ - อาคารบา้ นเรอื น ขอั มลู ประชากร - จำ� นวน ขอั มลู สถานทส่ี ำ� คญั -
และผลกระทบจาก สถานทร่ี าชการ อาคารพาณชิ ย์ อตุ สาหกรรม คน จำ� นวนครวั เรอื น แยก โรงพยาบาล โรงเรยี น สถานศกึ ษา
ภยั ในอดตี พน้ื ทเ่ี กษตรกรรม ปศสุ ตั ว์ ประมง ฯลฯ ตามเพศ อายุ ฯลฯ วดั สถานทส่ี ำ� คญั ทางศาสนา

ขอ้ มลู ทางเศรษฐกจิ และการประกอบอาชพี - ผลผลติ ขอ้ มลู โครงสรา้ งพน้ื ฐาน - ระบบประปา ขอ้ มลู เกย่ี วขอ้ งอน่ื ๆ
มลู คา่ การผลติ การคา้ ขาย สถานทป่ี ระกอบการ ฯลฯ ไฟฟ้า สาธารณูปโภค เสน้ ทางคมนาคม เชน่ ขอ้ มลู การใชพ้ น้ื ท่ี

รปู ท่ี 2 ตวั อย่างข้อมลู ทจ่ี �ำเปน็ ในการประเมนิ ความเส่ียงจากภัยพิบัตจิ ากโครงการ MADRiD ที่มา: UNDP, 2016.

40 การระบุความเสี่ยง (risk identification)

ตารางที่ 2 ข้อมูลที่จ�ำเป็นในการประเมินอุทกภัยเชิงปริมาณของจังหวัดสงขลา ภายใต้โครงการ MADRiD

ข้อมูลที่จ�ำเป็น ตัวอย่างแหล่งข้อมูล

ขอ้ มลู การปลอ่ ยน้�ำในระดบั สงู สดุ และสถานีปลอ่ ยน้�ำ โครงการชลประทาน และกรมทรพั ยากรน้�ำ
(ความเรว็ ในการไหลของน้�ำและระดบั น้�ำในแมน่ ้�ำ)

เครอื ขา่ ยแมน่ ้�ำ (ภาพตดั ตามแนวขวาง) และพน้ื ทช่ี มุ่ น้�ำ โครงการชลประทาน และกรมทรพั ยากรน้�ำ

ขอ้ มลู ปรมิ าณน้�ำฝนต่อวนั และสถานีวดั ปรมิ าณน้�ำฝน กรมอุตุนิยมวทิ ยา

แบบจำ� ลองระดบั ความสงู ของพน้ื ท่ี GISTDA และโครงการชลประทาน
(Digital Elevation Model: DEM)

การใชท้ ด่ี นิ และสงิ่ ปกคลุมพน้ื ผวิ ดนิ กรมพฒั นาทด่ี นิ

ตารางที่ 3 ขอ้ มลู ทจี่ ำ� เปน็ ในการประเมนิ ภยั แผน่ ดนิ ไหวเชงิ ปรมิ าณของจงั หวดั เชยี งราย ภายใต้โครงการ MADRiD

ข้อมูลท่ีจ�ำเป็น ตัวอย่างแหล่งข้อมูล

แผนทธ่ี รณวี ทิ ยา กรมทรพั ยากรธรณี

บญั ชกี ารเกดิ แผน่ ดนิ ไหว กรมทรพั ยากรธรณี

รอยเลอ่ื นและการเคลอ่ื นตวั ของรอยเลอ่ื น กรมทรพั ยากรธรณี

ลกั ษณะชนั้ ดนิ ในทอ้ งท่ี สำ� นกั งานสำ� รวจทางธรณวี ทิ ยาของสหรฐั
(United States Geological Survey: USGS)

คู่มือการประเมินความเส่ียงจากภัยพิบัติ 41

3.3 การประเมินภัย

การประเมนิ ภยั ประกอบดว้ ย การเกบ็ ขอ้ มลู และการวเิ คราะหต์ ามประเภทของภยั ทงั้ ภยั
ดา้ นอุตุนิยมวทิ ยา ภยั ดา้ นอุทกวทิ ยา ภยั ดา้ นธรณวี ทิ ยา และภยั ทางเทคโนโลยี การประเมนิ ภยั
เป็นการประมาณความรุนแรง ความน่าจะเป็น และอาณาบรเิ วณท่อี าจได้รบั ผลกระทบจาก
การเกดิ ภยั เหล่าน้ีทงั้ น้ี การประเมนิ ภยั ธรรมชาตมิ กั จะดำ� เนินการโดยผูเ้ ชย่ี วชาญซ่งึ มคี วามรู้
เฉพาะทาง อาทเิ ชน่ ผเู้ ชย่ี วชาญดา้ นธรณวี ทิ ยา แผน่ ดนิ ไหว อุทกวทิ ยา อุตุนิยมวทิ ยา และสาขา
วชิ าทางวทิ ยาศาสตรอ์ น่ื ๆ

ขนั้ ตอนพืน้ ฐานในการประเมินภยั มีดงั นี้:
การเกบ็ ขอ้ มลู : รวบรวมขอ้ มลู เหตุการณ์ภยั พบิ ตั ใิ นอดตี โดยเน้นไปทฐ่ี านขอ้ มลู ภยั พบิ ตั ิ
ทเ่ี ป็นทางการจากหน่วยงานรฐั บาลทเ่ี กย่ี วขอ้ ง ขอ้ มลู พน้ื ฐานทางธรณวี ทิ ยา แผน่ ดนิ ไหว
อุทกวทิ ยา และนิเวศวทิ ยา (ขน้ึ อยกู่ บั ประเภทของภยั ทต่ี อ้ งการศกึ ษา) รวมไปถงึ แผนท่ี
ทเ่ี ก่ยี วขอ้ ง เช่น แผนทภ่ี ูมปิ ระเทศ แผนทแ่ี บบราบ (planimetric map) ภาพถ่าย
ทางอากาศ ภาพถ่ายดาวเทยี ม และอน่ื ๆ
การสรา้ งแบบจ�ำลองสถานการณ์ภยั : ใชข้ อ้ มลู เกย่ี วกบั ภยั และขอ้ มลู ดา้ นสง่ิ แวดลอ้ ม
ทเ่ี กย่ี วขอ้ งในการสรา้ งแบบจำ� ลองทางคณติ ศาสตร์ (หรอื โมเดล) เพอ่ื จำ� ลองการเกดิ ภยั
ในรปู แบบต่าง ๆ พรอ้ มขอบเขตการเกดิ ภยั และผลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ

การจำ� แนกภยั จำ� เป็นต้องใช้ข้อมลู ดงั ต่อไปนี้:
ประเภทภยั (เชน่ ภยั ทางอุทกอุตุนิยมวทิ ยาหรอื ภยั ทางธรณวี ทิ ยา)
ขนาด/ ความรนุ แรง/ ความรา้ ยแรงของภยั
ความถใ่ี นการเกดิ ภยั

42 การระบุความเส่ียง (risk identification)

ชว่ งการเกดิ (ตามฤดกู าล/ เป็นระยะ/ ไมม่ ชี ว่ งเวลาทแ่ี น่นอน)
ระยะเวลา
ขอบเขตพน้ื ท่ี
ความเรว็ ในการเกดิ (อยา่ งฉบั พลนั หรอื อยา่ งชา้ ๆ)
พน้ื ทก่ี ารกระจายตวั
ตวั อย่างตวั ชี้วดั ความรนุ แรงของภยั มีดงั นี้:
ไซโคลน/ ไตฝ้ ่นุ / พายหุ มนุ เขตรอ้ น ความเรว็ ลมทร่ี ะยะตา่ ง ๆ จากศนู ยก์ ลางพายุ
อุทกภยั ระดบั ความลกึ ของน้�ำและอตั ราความเรว็ กระแสน้�ำ
แผน่ ดนิ ไหว แรงสนั่ สะเทอื นทผ่ี วิ ดนิ เชน่ คา่ อตั ราเรง่ สงู สดุ ของพน้ื ดนิ (peak ground
acceleration)
ผลของการประเมนิ ภยั มกั อยใู่ นรปู ของแผนท่ีภยั (hazard map) ซง่ึ แสดงถงึ การกระจายตวั
ของความรนุ แรงหรอื ความเขม้ ขน้ ของภยั (hazard intensity) ในพน้ื ทศ่ี กึ ษา

กล่องข้อความ 1 การประเมินอุทกภัยเมืองหาดใหญ่ โครงการ MADRiD

กรณีศกึ ษาน้ีเป็นตวั อย่างการประเมนิ อุทกภยั ของเมอื งหาดใหญ่ ซ่ึงถือเป็นภยั ร้ายแรง
ทเ่ี กดิ ขน้ึ บอ่ ยครงั้ ในเขตเมอื งหาดใหญ่ ขนั้ ตอนการวเิ คราะหค์ วามรนุ แรงของอุทกภยั เรมิ่ ตน้ จาก
การรวบรวมขอ้ มลู ทเ่ี กย่ี วขอ้ ง เชน่ ขอ้ มลู ปรมิ าณน้�ำฝนและน้�ำทา่ ระดบั น้�ำ คา่ ระดบั ภมู ปิ ระเทศ
และขอ้ มูลลกั ษณะหน้าตดั ล�ำน้�ำของแม่น้�ำทอ่ี ยู่ในพ้นื ท่ี นักอุทกวทิ ยาทเ่ี ชย่ี วชาญจะใชข้ อ้ มูล
เหล่าน้ีไปค�ำนวณหาอตั ราการไหลสูงสุดของน้�ำทค่ี าบการเกดิ ต่าง ๆ เพ่อื พฒั นาแบบจ�ำลอง
น้�ำทว่ ม และวเิ คราะหห์ าความลกึ และขอบเขตพน้ื ทน่ี ้�ำทว่ มของแตล่ ะคาบการเกดิ ตามขนั้ ตอนการ
จดั ทำ� แผนทอ่ี ุทกภยั (รปู ท่ี 3)

คู่มือการประเมินความเส่ียงจากภัยพิบัติ 43

กล่องข้อความ 1 การประเมินอุทกภัยเมืองหาดใหญ่ โครงการ MADRiD (ต่อ)

จดั หาและรวบรวมขอ้ มลู ท่เี กย่ี วขอ้ ง - ขอ้ มลู ปรมิ าณน้�ำฝน-น้�ำทา่
ค�ำนวนอัตราการไหลสงู สุดทีค่ าบการเกิดซ้�ำ - ขอ้ มลู ระดบั น้�ำ
- คา่ ระดบั ภมู ปิ ระเทศ DEM
10 ปี 20 ปี 50 ปี และ 100 ปี - ขอ้ มลู ลกั ษณะหน้าตดั ลำ� น้�ำ

พฒั นาแบบจำ� ลองน�้ำท่วม - วเิ คราะหร์ ะดบั ความลกึ
พฒั นาแผนทอ่ี ทุ กภยั ของน้�ำทว่ มและขอบเขต
พน้ื ทน่ี ้�ำทว่ มของแต่ละ
คาบการเกดิ ซ้ำ�

รปู ท่ี 3 ขน้ั ตอนการจดั ท�ำแผนท่ีอุทกภยั

ผลของการประเมินฯ ได้แสดงไว้ในรูปแบบแผนท่ีอุทกภัย ดงั ตัวอย่างแผนท่ีอุทกภัย
ทค่ี าบการเกดิ 100 ปีของเมอื งหาดใหญ่ (รปู ท่ี 4) ระดบั ความลกึ ของน้�ำทว่ มในพน้ื ทห่ี าดใหญ่
ทป่ี รากฏในแผนทไ่ี ดม้ าจากการคำ� นวณโดยแบบจำ� ลอง ซง่ึ แสดงความลกึ ดว้ ยเฉดสนี ้�ำเงนิ ทม่ี ี
ความเขม้ แตกตา่ งกนั ออกไป โดยพน้ื ทท่ี ม่ี รี ะดบั ความลกึ มากจะถกู แสดงดว้ ยสนี ้�ำเงนิ เขม้ เป็นตน้
ผลการศกึ ษาพบว่า ระดบั ความลกึ ของน้�ำท่วมท่อี าจเกดิ ขน้ึ ได้ในพ้นื ท่เี มอื งหาดใหญ่มตี งั้ แต่
ความสงู ต่ำ� กวา่ 0.5 เมตร ไปจนถงึ มากกวา่ 2 เมตร โดยพน้ื ทท่ี ม่ี รี ะดบั น้�ำทว่ มมากกวา่ 2 เมตร
ครอบคลมุ พน้ื ทก่ี วา่ 117.18 ตร.กม. สำ� หรบั ตำ� บลทไ่ี ดร้ บั ผลกระทบมากทส่ี ดุ ไดแ้ ก่ ตำ� บลคเู ต่า
ตำ� บลน้�ำน้อย และตำ� บลคลองแห

44 การระบุความเส่ียง (risk identification)

กล่องข้อความ 1 การประเมินอุทกภัยเมืองหาดใหญ่ โครงการ MADRiD (ต่อ)

รูปท่ี 4 แผนทอ่ี ทุ กภัยที่มีคาบการเกิด 100 ปขี องเมืองหาดใหญ่

คู่มือการประเมินความเส่ียงจากภัยพิบัติ 45

อกี สงิ่ หน่ึงทต่ี อ้ งคำ� นึงถงึ ในการประเมนิ ภยั ในบางกรณี คอื ปรากฏการณ์การเปลย่ี นแปลง
สภาพภูมอิ ากาศหรอื ความผนั ผวนทางรปู แบบสภาพอากาศทเ่ี กดิ ขน้ึ เป็นเวลานานกวา่ ทศวรรษ
ซง่ึ เป็นสง่ิ ทต่ี อ้ งคำ� นึงถงึ ในการวางยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นาในทุกระดบั ตงั้ แต่ทอ้ งถน่ิ จนถงึ ระดบั
สากล จากรายงานการประเมนิ ฉบบั ท่ี 5 ของคณะกรรมการระหวา่ งรฐั บาลวา่ ดว้ ยการเปลย่ี นแปลง
ของสภาพภมู อิ ากาศ (United Nations Inter-governmental Panel Climate Change: IPCC)
แสดงหลกั ฐานยนื ยนั ว่า การกระท�ำของมนุษย์ส่งผลต่อสภาพภูมอิ ากาศ และท�ำให้ปรมิ าณ
ก๊าซเรอื นกระจกทเ่ี กดิ จากกระท�ำของมนุษยม์ รี ะดบั สงู ทส่ี ุดเป็นประวตั กิ ารณ์ ส่งผลในวงกวา้ ง
ตอ่ มนุษยแ์ ละระบบนิเวศ (IPCC 2014) นอกจากน้ี ยงั ปรากฏสภาวะสดุ โตง่ ของสภาพภมู อิ ากาศ
(climate extreme) ตงั้ แต่ ปี พ.ศ. 2493 ซง่ึ รวมถงึ อุณหภมู โิ ลกเฉลย่ี รายปีทเ่ี พมิ่ สงู ขน้ึ ภยั แลง้
แบบรุนแรง สภาวะอากาศรอ้ นทส่ี ุดและหนาวทส่ี ุด ระดบั น้�ำทะเลทส่ี งู ขน้ึ และการทฝ่ี นไม่ตก
ตอ้ งตามฤดกู าล ฯลฯ โดยหลกั การแลว้ จงึ ควรมกี ารผนวกเอาการคาดการณ์ภมู อิ ากาศ (climate
projection) เขา้ ไปเป็นสว่ นหน่ึงของกระบวนการประเมนิ ความเสย่ี ง ซง่ึ สามารถทำ� ไดใ้ นขนั้ ตอน
การประเมนิ ภยั

อยา่ งไรกด็ ี การคาดการณ์สภาพภมู อิ ากาศในระดบั ชาตหิ รอื ระดบั ทอ้ งถนิ่ ทม่ี คี วามน่าเชอ่ื ถอื ได้
ไม่ใช่เร่อื งงา่ ยเสมอไป และกระบวนการสรา้ งภาพจ�ำลองการเปลย่ี นแปลงสภาพภูมอิ ากาศโดย
การยอ่ สว่ นแบบจำ� ลองภมู อิ ากาศ (climate downscaling) กอ็ าจยงุ่ ยากทงั้ ในเรอ่ื งของเวลาและ
งบประมาณ งานวจิ ยั จ�ำนวนหน่ึงไดศ้ กึ ษาสภาวะสุดโต่งของสภาพภูมอิ ากาศในภูมภิ าคเอเชยี
ตะวนั ออกเฉียงใต้ แต่ไม่พบอะไรนอกจากการเปลย่ี นแปลงค่าเฉลย่ี ของอุณหภูมทิ วั่ ทงั้ ภูมภิ าค
ดงั นนั้ จงึ ยากทจ่ี ะสงั เคราะหใ์ หไ้ ดข้ อ้ สรุปถงึ ผลกระทบในระดบั ทอ้ งถน่ิ หรอื แมแ้ ต่ในระดบั ชาติ
(Manton et. al 2001) นอกจากน้ี ไดม้ งี านวจิ ยั ซง่ึ พฒั นาขอ้ มลู การคาดการณ์สภาพภมู อิ ากาศท่ี
ยอ่ สว่ นลงมาในระดบั พน้ื ทข่ี นาดเลก็ โดยใชส้ ถานการณ์จำ� ลองของ IPCC กบั 4 จงั หวดั ในภาคเหนอื
ของประเทศไทย ไดแ้ ก่ จงั หวดั เชยี งราย เชยี งใหม่ ลำ� พนู และตาก พบวา่ ภายในเวลาไมก่ ท่ี ศวรรษ
นบั จากน้ี จงั หวดั เชยี งรายจะเผชญิ กบั อุณหภมู ทิ ส่ี งู ขน้ึ และมฝี นตกมากขน้ึ (Masud et. al 2016)

46 การระบุความเสี่ยง (risk identification)

เน่อื งจากผลของความผนั ผวนทางภมู อิ ากาศตอ่ ความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ใิ นระดบั พน้ื ท่ี มปี ัจจยั ท่ี
มคี วามซบั ซอ้ นหลายประการและในหลายกรณยี งั ไมม่ คี วามชดั เจนเพยี งพอ จงึ ยงั จำ� เป็นตอ้ งมกี าร
ศกึ ษาวจิ ยั เพม่ิ เตมิ เพอ่ื ใหส้ ามารถผนวกการคาดการณ์ภมู อิ ากาศเขา้ เป็นสว่ นหน่ึงในการประเมนิ
ความเสย่ี งไดอ้ ยา่ งถกู ตอ้ งและสมบรู ณ์ต่อไปในอนาคต

3.4 การประเมินความล่อเแหลม

การประเมนิ ความล่อแหลมเรมิ่ จากการเก็บขอ้ มูลทรพั ย์สนิ ทางกายภาพและสงั คม เช่น
ประชากร การใชป้ ระโยชน์ทด่ี นิ สาธารณูปโภคพน้ื ฐาน อาคารบา้ นเรอื น พชื และการเพาะปลกู
ทรพั ยากรทางเศรษฐกจิ และทรพั ยากรสง่ิ แวดลอ้ มทอ่ี าจไดร้ บั ผลกระทบจากภยั และน�ำมาสรา้ ง
เป็นฐานขอ้ มลู เชงิ ภมู ศิ าสตรเ์ พอ่ื ใชใ้ นการประเมนิ ความลอ่ แหลม สามารถจดั ทำ� ออกมาในรปู แบบ
แผนท่ี และวเิ คราะห์ดว้ ยระบบ GIS โดยการประเมนิ ความล่อแหลมจะเป็นการน�ำชนั้ แผนท่ี
ซง่ึ แสดงความรนุ แรงของภยั (hazard map) มาซอ้ นทบั กบั แผนทท่ี แ่ี สดงถงึ ต�ำแหน่งของประชาชน
ทรพั ยส์ นิ หรอื องคป์ ระกอบทม่ี คี วามเสย่ี ง (baseline map) เพอ่ื ทจ่ี ะบอกไดว้ า่ มสี ง่ิ ใดบา้ งและมจี ำ� นวน
เทา่ ใดทม่ี คี วามลอ่ แหลมตอ่ ภยั เชน่ ความยาวของโครงขา่ ยถนนทอ่ี าจถกู น้�ำทว่ ม หรอื จำ� นวนอาคาร
ทอ่ี ยใู่ นพน้ื ทแ่ี รงสนั่ สะเทอื นรนุ แรงจากแผน่ ดนิ ไหว ซง่ึ สามารถใชค้ ำ� นวณมลู คา่ ขององคป์ ระกอบ
ทม่ี คี วามลอ่ แหลมทงั้ หมดได้ หากมขี อ้ มลู ทค่ี รบถว้ นและละเอยี ดเพยี งพอ

รปู ท่ี 5 แสดงแผนภูมกิ ารประเมนิ ความล่อแหลม ซ่งึ แสดงใหเ้ หน็ ถงึ การซ้อนทบั กนั ของ
ชนั้ ขอ้ มลู อุทกภยั จากการประเมนิ ภยั ซง่ึ บอกขอบเขตพน้ื ทท่ี ถ่ี กู น้�ำทว่ มและระดบั ความลกึ ของน้�ำ
กบั ชนั้ ขอ้ มลู ประชากรซง่ึ บง่ บอกถงึ ตำ� แหน่งทม่ี ปี ระชากรอาศยั อยู่ รวมทงั้ จำ� นวนประชากรทงั้ หมด
และจำ� นวนประชากรแบบแยกตามเพศและกลุ่มอายุโดยใชซ้ อฟตแ์ วรท์ าง GIS ในการประเมนิ
จ�ำนวนประชากรทม่ี คี วามล่อแหลมต่ออุทกภยั ซ่งึ จะบอกไดถ้ งึ จ�ำนวนประชากรแยกตามเพศ
และกลุม่ อายทุ อ่ี ยใู่ นพน้ื ทน่ี ้�ำทว่ มทม่ี รี ะดบั ความลกึ แตกต่างกนั

คู่มือการประเมินความเสี่ยงจากภัยพิบัติ 47

ช้ันข้อมูลประชากร

ช้ันข้อมูลอุทกภัย

รปู ที่ 5 แผนภูมกิ ารประเมินความล่อแหลม

การประเมนิ ความล่อแหลมทำ� ไดใ้ นทุกระดบั ทงั้ ในระดบั ภูมภิ าค ระดบั ชาติ ระดบั จงั หวดั
และระดบั ทอ้ งถนิ่ ดงั ปรากฏในกรณศี กึ ษาทแ่ี สดงในกลอ่ งขอ้ ความท่ี 2 อนั เป็นตวั อยา่ งของการ
ประเมนิ ความลอ่ แหลมซง่ึ ชว่ ยใหเ้ หน็ ภาพรวมของระดบั ผลกระทบของอุทกภยั ต่อเมอื งหาดใหญ่
จงั หวดั สงขลา

48 การระบุความเสี่ยง (risk identification)

กล่องข้อความ 2 การประเมินความล่อแหลมของเมืองหาดใหญ่ต่ออุทกภัยโครงการ MADRiD

จากการประเมนิ และจดั ทำ� แผนทอ่ี ุทกภยั ดงั แสดงไวใ้ นกล่องขอ้ ความท่ี 1 ขนั้ ตอนต่อไปคอื
การศึกษาว่าความล่อแหลมในพ้ืนท่ีท่ีอาจเกิดอุทกภยั มีมากน้อยเพียงใด โดยในกรณีของ
การประเมนิ ความล่อแหลมต่ออุทกภยั ของเมอื งหาดใหญ่ไดใ้ หค้ วามส�ำคญั กบั องคป์ ระกอบทม่ี ี
ความเสย่ี ง อนั ไดแ้ ก่ ประชากร บา้ นเรอื น การคมนาคม สาธารณสขุ อุตสาหกรรม สถานศกึ ษา
และโครงสรา้ งพน้ื ฐาน มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื ประมวลขอ้ มลู ฐานขององคป์ ระกอบทม่ี คี วามเสย่ี งภายใน
เมอื งหาดใหญ่ แลว้ จงึ คำ� นวณหาจำ� นวนองคป์ ระกอบทม่ี คี วามเสย่ี งทม่ี ที ต่ี งั้ อยใู่ นบรเิ วณทอ่ี าจเกดิ
อุทกภยั รวมทงั้ วเิ คราะหค์ วามลอ่ แหลมต่ออุทกภยั

ตารางที่ 4 แสดงผลการประเมนิ ความล่อแหลมของบา้ นเรอื นต่ออุทกภยั ในเมอื งหาดใหญ่
ซ่งึ บอกถงึ จ�ำนวนของบ้านเรอื นท่ตี งั้ อยู่ในพ้นื ท่อี ุทกภยั ในระดบั ความลกึ น้อยกว่า 0.5 เมตร
ลกึ ระหว่าง 0.5-1 เมตร ลกึ ระหว่าง 1-2 เมตร และลกึ มากกว่า 2 เมตรตามลำ� ดบั โดยการ
ท่จี ะวเิ คราะห์ความล่อแหลมต่ออุทกภยั ได้นัน้ ขอ้ มูลต�ำแหน่งของบ้านเรอื นเป็นสงิ่ จ�ำเป็น แต่
เน่ืองจากพบว่าขอ้ มูลบา้ นเรอื นทจ่ี ดั เกบ็ โดยหน่วยงานภาครฐั ของจงั หวดั ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์
และยงั ขาดขอ้ มลู ต�ำแหน่งพกิ ดั ทต่ี งั้ จงึ ไดใ้ ชต้ �ำแหน่งของมาตรวดั ไฟฟ้าทจ่ี ดั ทำ� โดยการไฟฟ้า
ส่วนภูมภิ าคเป็นขอ้ มลู เสรมิ และใชก้ ารประมาณต�ำแหน่งทต่ี งั้ ของบา้ นทดแทน และเน่ืองจาก
ชดุ ขอ้ มลู มาตรวดั ไฟฟ้าดงั กลา่ วอยใู่ นรปู ของ GIS อยแู่ ลว้ จงึ สามารถป้อนชนั้ ขอ้ มลู เขา้ ไประบบ
เพอ่ื ใชป้ ระกอบการประเมนิ รว่ มกบั แผนทอ่ี น่ื ๆ ทอ่ี ยใู่ นรปู แบบเดยี วกนั ไดเ้ ลย

ในการวเิ คราะหห์ าจำ� นวนบา้ นเรอื นซง่ึ มคี วามล่อแหลมต่ออุทกภยั ต�ำแหน่งบา้ นจะถกู ซอ้ น
ทบั กบั แผนทอ่ี ุทกภยั ดว้ ยซอฟต์แวร์ GIS (เช่น ArcGIS ซ่งึ เป็นซอฟต์แวร์ทางการคา้ ต้องมี
ค่าใช้จ่ายส�ำหรบั ใบอนุญาตรายปี หรอื QGIS ซ่งึ เป็นซอฟต์แวร์ฟรไี ม่มคี ่าใช้จ่ายในการใช้)
โดยผลจากกระบวนการน้ีชว่ ยใหส้ ามารถระบุวา่ บา้ นทม่ี คี วามลอ่ แหลมแต่ละหลงั ตงั้ อยใู่ นบรเิ วณ
ทม่ี นี ้�ำทว่ มลกึ เทา่ ใด ดงั แสดงในตารางท่ี 4