การบริหารงบประมาณและการคลังสาธารณะ (Public Budgetin

๑๗๔ ท้องถิ่นและไม่เข้าใจว่าตนมีหน้าที่ที่จะต้องเสียภาษีเมื่อไร อย่างไร ที่ไหน เพื่ออะไร เป็น จำนวนเท่าใด ทำให้ความเต็มใจในการเสียภาษีและค่าธรรมเนียมต่าง ๆ ของประชาชน ท้องถิ่นอยู่ในระดับต่ำ ๕. การบริหารการเงินท้องถิ่นยังไม่มีระบบบริหารการเงินที่มีประสิทธิภาพ ๘.๗ โครงสร้างรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามกฎหมายกำหนด แผนและ ขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครอง ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมี สาระสำคัญ ดังนี้๑๙ ๑. เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) อาจมีรายได้ จากภาษีอากร ค่าธรรมเนียม และเงินรายได้ ตามที่กำหนดในมาตรา ๒๓ โดยสรุปดังนี้ ๑.๑ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ และภาษีป้าย ตามกฎหมายว่า ด้วยการนั้น ๑.๒ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ตามประมวลรัษฎากรที่ได้รับการจัดสรรในอัตราซึ่งเมื่อ รวมกับ การจัดสรรให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด ตามมาตรา ๒๔ (๓) และให้ กทม. ตาม มาตรา ๒๕ (๖) แล้ว ๑๒ ไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บได้ โดยหักส่วนที่ ต้องจ่ายคืนแล้ว โดยเป็นหน้าที่ของ กรมสรรพากรที่จะจัดเก็บ ๑.๓ ภาษีธุรกิจเฉพาะ ตามประมวลรัษฎากร โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บ เพิ่มขึ้นในอัตรา ซึ่งเมื่อรวมกับอัตราที่องค์การบริหารส่วนจังหวัด จัดเก็บเพิ่มตามมาตรา ๒๔ (๔) แล้ว ไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของอัตราภาษีที่จัดเก็บตามประมวลรัษฎากร โดยเป็น หน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะจัดเก็บ ๑๙ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒. (๒๕๔๒, ๑๗ พฤศจิกายน). ราชกิจจานุเบกษา. เล่ม ๑๑๖ ตอนที่ ๑๑๔ ก หน้า ๖๓.

๑๗๕ ๑.๔ ภาษีสรรพสามิต ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีสรรพสามิต ภาษีสุรา ตาม กฎหมายว่า ด้วยสุรา และค่าแสตมป์ยาสูบ ตามกฎหมายว่าด้วยยาสูบ ซึ่งเก็บจากการค้าใน เขตเทศบาลเมือง พัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บเพิ่มขึ้น ในอัตราไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของอัตราภาษีที่กรมสรรพสามิตจัดเก็บ และให้ถือเป็นภาษีและ ค่าแสตมป์ตามกฎหมายว่าด้วย การนั้น โดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพสามิตที่จะจัดเก็บ ๑.๕ ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ รวมทั้งเงินเพิ่ม ตามกฎหมายว่าด้วย รถยนต์ ภาษีรถ ตามกฎหมายว่าด้วยการขนส่งทางบก และค่าธรรมเนียมล้อเลื่อน ตาม กฎหมายว่าด้วยล้อเลื่อน ๑.๖ ภาษีการพนัน ตามกฎหมายว่าด้วยการพนัน ๑.๗ ภาษีเพื่อการศึกษา ตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ ๑.๘ อากรฆ่าสัตว์ และผลประโยชน์อื่นอันเกิดจากการฆ่าสัตว์ ตามกฎหมาย ว่าด้วย การควบคุมการฆ่าสัตว์ และจำหน่ายเนื้อสัตว์ ๑.๙ อากรรังนกอีแอ่น ตามกฎหมายว่าด้วยอากรรังนกอีแอ่น ๑.๑๐ ค่าภาคหลวงแร่ ตามกฎหมายว่าด้วยแร่หลังจากหักส่งเป็นรายได้ของ รัฐในอัตรา ร้อยละ ๔๐ แล้ว ๒. กรุงเทพมหานคร (กทม.) อาจมีรายได้จากภาษีอากร ค่าธรรมเนียม และเงิน รายได้ตามที่กำหนดในมาตรา ๒๕ โดยสรุปดังนี้ ๒.๑ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีป้าย ตามกฎหมายว่าด้วย การนั้น ๒.๒ ภาษีบำรุง กทม. ซึ่งเก็บจากการค้าปลีกน้ำมันเบนซิน น้ำมันดีเซล และ ก๊าซ ปิโตรเลียมที่ใช้เป็นเชื้อเพลิงสำหรับรถยนต์ ในเขต กทม. โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บ เพิ่มไม่เกิน ๑๐ สตางค์ ต่อลิตร สำหรับน้ำมันและต่อกิโลกรัมสำหรับก๊าซ ๒.๓ ภาษีบำรุง กทม. ซึ่งเก็บจากการค้ายาสูบในเขต กทม. โดยออก ข้อบัญญัติจัดเก็บ เพิ่มได้ไม่เกินมวนละ ๑๐ สตางค์ ๒.๔ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ตามประมวลรัษฎากรที่ได้รับการจัดสรร ในอัตราซึ่ง เมื่อรวมกับที่ จัดสรรให้เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล ตามมาตรา ๒๓ (๔) และองค์การ บริหารส่วนจังหวัด ๑๔ ตามมาตรา ๒๔ (๓) แล้วไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของ

๑๗๖ ภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บได้ หักส่วนที่ต้องจ่ายคืนแล้ว โดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะ จัดเก็บ ๒.๕ ภาษีธุรกิจเฉพาะ ตามประมวลรัษฎากร โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บ เพิ่มขึ้นในอัตรา ไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของอัตราที่จัดเก็บตามประมวลรัษฎากร โดยเป็นหน้าที่ ของกรมสรรพากรที่จะ จัดเก็บ ๒.๖ ภาษีสรรพสามิต ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีสรรพสามิต ภาษีสุรา ตาม กฎหมายว่า ด้วยสุรา และค่าแสตมป์ยาสูบ ตามกฎหมายว่าด้วยยาสูบ ซึ่งเก็บจากการค้าใน เขตกรุงเทพมหานคร โดยออกข้อบัญญัติจัดเก็บเพิ่มในอัตราไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของอัตรา ภาษีที่กรมสรรพสามิตจัดเก็บและ ให้ถือเป็นภาษีและค่าแสตมป์ยาสูบตามกฎหมายว่าด้วย การนั้น โดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพสามิต ที่จะจัดเก็บ ๒.๗ ภาษีเพื่อการศึกษา ตามกฎหมายว่าด้วยการศึกษาแห่งชาติ ๒.๘ ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ รวมทั้งเงินเพิ่ม ตามกฎหมายว่าด้วย รถยนต์ ภาษีรถ ตามกฎหมายว่าด้วยการจนส่งทางบก และค่าธรรมเนียมล้อเลื่อน ตาม กฎหมายว่าด้วยล้อเลื่อน ๒.๙ ภาษีการพนัน ตามกฎหมายว่าด้วยการพนัน ๒.๑๐ ค่าภาคหลวงแร่ ตามกฎหมายว่าด้วยแร่ และค่าภาคหลวงปิโตรเลียม ตาม กฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียมที่จัดเก็บภายในเขต กทม. ในอัตราร้อยละ ๔๐ ของ ค่าภาคหลวงแร่และ ค่าภาคหลวงปิโตรเลียมที่กรมทรัพยากรธรณีจัดเก็บได้จริง ๒.๑๑ อากรการฆ่าสัตว์ และผลประโยชน์อื่น อันเกิดจากการฆ่าสัตว์ ตาม กฎหมายว่า ด้วยการฆ่าสัตว์ และจำหน่ายเนื้อสัตว์ ๒.๑๒ ค่าธรรมเนียมบำรุง กทม. โดยออกข้อบัญญัติเรียกเก็บจากผู้พักใน โรงแรม ตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรม ๒.๑๓ ค่าธรรมเนียมสนามบิน ตามกฎหมายว่าด้วยการเดินอากาศ ทั้งนี้ตาม อัตราและ วิธีการที่คณะกรรมการกำหนด ๒.๑๔ ค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับ อสังหาริมทรัพย์ที่มีทุน ทรัพย์ ตามประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายว่าด้วยอาคารชุด

๑๗๗ ๒.๑๕ ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขายสุรา ตามกฎหมายว่าด้วยสุรา และ ค่าธรรมเนียม ใบอนุญาตเล่นการพนัน ตามกฎหมายว่าด้วยการพนัน โดยออกข้อบัญญัติ จัดเก็บเพิ่มขึ้นในอัตรา ไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของค่าธรรมเนียมที่จัดเก็บตามกฎหมายว่าด้วย การนั้น ๒.๑๖ ค่าธรรมเนียม/ ค่าใบอนุญาต/ และค่าปรับ/ ในกิจการที่กฎหมาย มอบหมายหน้าที่ ให้ กทม. เป็นเจ้าหน้าที่ดำเนินภายในเขตของ กทม. และให้ตกเป็นรายได้ ของ กทม. ๒.๑๗ ค่าธรรมเนียมใด ๆ ที่เรียกเก็บจากผู้ใช้หรือได้รับประโยชน์จาก บริการสาธารณะ ที่ กทม. จัดให้มีขึ้น ๒.๑๘ รายได้อื่นตามกฎหมายบัญญัติให้เป็นของ กทม. ๘.๘ สรุป การกระจายอำนาจจากรัฐบาลกลางสู่รัฐบาลท้องถิ่นเป็นการมอบภารกิจและ ให้อำนาจ การบริหารแก่องค์กรในระดับล่างหรือในระดับ ท้องถิ่น ซึ่งนักวิชาการยอมรับว่า การกระจาย อำนาจจากรัฐบาลกลางสู่องค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่นมีความชัดเจนเมื่อมีการ ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ต่อจาก นั้นจึงมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดตั้ง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยลำดับ อย่างไร ก็ตามแม้การกระจายอำนาจ จะถูกมองว่าเป็นการ พัฒนาประชาธิปไตยในระดับรากหญ้าแต่ตลอด ช่วงระยะเวลาของ การกระจายอำนาจเกิดปัญหาและอุปสรรคจำนวนมาก และการกระจายอำนาจ ที่ถือว่า ประสบความล้มเหลวและไม่เป็นอิสระคือ การบริหารการคลัง และถึงแม้ว่าการกระจาย อำนาจจะประสบความล้มเหลว แต่ได้มีความ พยายามของหน่วยงานระดับกระทรวง กรม ผลักดันให้การกระจายอำนาจเกิดขึ้นอย่างประสบ ความสำเร็จ เช่น สำนักงาน คณะกรรมการ การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น กรมส่งเสริมการ ปกครองท้องถิ่น ตลอดจน กระทรวงมหาดไทย เป็นต้น โดยพยายามกำหนด เป้าหมายแห่ง ความสำเร็จบนหลักการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งกระบวนการแรกมีการผลักดันให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเริ่มมีความสามารถ และการเมืองเป็นของตนเอง โดยเปิด

๑๗๘ โอกาสให้มีการเลือกตั้ง เน้นการมีส่วนร่วมระดับท้องถิ่น ประชาชนเขตความรับผิดชอบ ขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีความสามารถในการแสดงความคิด เห็นต่อองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นได้อย่างอิสระ ในขณะเดียวกันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีหน้าที่ ความรับผิดชอบแตกต่างกับหน่วยงาน ระดับกรมของส่วนภูมิภาค จึงดูเหมือนว่าการ กระจายอำนาจทางการเมืองขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นน่าจะประสบความสำเร็จ มากกว่าด้านอื่นๆ และพบว่ามีปัญหาด้านการซื้อสิทธ์ขายเสียง การเล่นพรรคเล่นพวกที่ ส่งผลกระทบต่อคุณภาพการให้บริการสาธารณะ ในขณะที่ การกระจายอำนาจทาง บุคลากร รัฐบาลกลาง กระทรวงมหาดไทยและกรมส่งเสริมการปกครอง ท้องถิ่นออกแบบ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความสามารถในการจัดการกับบุคลากรของตนเอง ซึ่งมี ความเป็นอิสระจากหน่วยงานส่วนกลาง ภายใต้สังกัดรัฐบาลกลาง แต่ผลปรากฏอย่างเป็น รูปธรรมว่าการกระจายอำนาจเกี่ยวกับบุคลากร ยังคงไม่สามารถมีอิสระจากส่วนกลางและ องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นอีกทั้งอำนาจยังอยู่ภายใต้การดูแลของส่วนกลางมากจนเกินไป และประเด็น สุดท้ายการกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งเป็น หัวใจของการศึกษาครั้งนี้ พบว่าองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยขาดอิสระทางการคลัง ที่มีความเกี่ยวข้อง กับรายรับ รายจ่ายและหนี้สาธารณะ

๑๗๕ บทที่ ๙ วินัยทางการคลัง กฎเกณฑ์ทางการคลัง หลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติตามมาตรฐานสากล วินัยทางการคลัง (Fiscal Discipline) เป็นแนวคิดที่ไดรับความสนใจมาตั้งแต่ ในอดีตมาจนถึงในปัจจุบัน เนื่องจากวินัยทางการคลังเป็นเป้าหมายที่สำคัญในการรักษา เสถียรภาพและความยั่งยืนทางการคลัง รวมทั้งการจัดทําและบริหารงบประมาณของ รัฐบาลอย่างมีประสิทธิภาพ โดยในอดีตผ่านมา มีข้อวิพากษเกี่ยวกับการดำเนินงานของ รัฐบาลที่เข้าขายเป็นการขาดวินัยทางการคลังอยู่หลายประการ เช่น การใช้มาตรการกึ่งการ คลัง การใช้เงินนอกงบประมาณ การเพิ่มสัดส่วนของงบกลาง และการจัดทํางบประมาณ รายจ่ายเพิ่มเติมเมื่อเห็นวาจะจัดเก็บรายไดสูงกวาเป้าหมาย นอกจากนั้นแลว ในการ จัดสรรงบประมาณขาดการแสดงเหตุผล และการประเมินความความจําเป็นของโครงการ ขาดการประเมินความคุมคาของเงินงบประมาณและการประเมินผลกระทบตอฐานะ ทางการคลังอย่างเพียงพอ ซึ่งในปจจุบันประเทศไทยยังไม่มีข้อตกลงหรือข้อสรุปที่ชัดเจน เกี่ยวกับคํานิยามหรือความหมายของคําวา “วินัยทางการคลัง” วามีความหมายอย่างไร อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ฉบับป พ.ศ. ๒๕๕๐ เป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับแรกที่ไดให้ความสำคัญในเรื่องนี้ โดยไดมีหมวด ๘ ว่าด้วยเรื่องการเงิน การคลังและ งบประมาณ ที่มุ่งเน้นในการกำหนดระบบงบประมาณและการคลังที่มีความโปร่งใสและ วินัยทางการเงินการคลังมากขึ้น โดยเฉพาะในมาตรา ๑๖๗ วรรค ๓ ซึ่งกำหนดให้มี กฎหมายการเงินการคลังเพื่อกำหนดกรอบวินัยการเงินการคลังเอาไวแลว ๙.๑ ความหมายของวินัยทางการคลัง ความหมายอย่างกวางของคําวา “วินัยทางการคลัง” เมื่อแปลตามพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถานพบวาคําวา“วินัย” หมายถึง ระเบียบสําหรับกํากับความประพฤติ ให้เป็นแบบแผนอันหนึ่งอันเดียวกัน ส่วนคําวา“การคลัง” หรือ“การคลังสาธารณะ”

๑๗๖ หมายถึง การจัดการการเงิน การคลังและงบประมาณแผนดินของประเทศ ดังนั้น ความหมายของคําวา“วินัยทางการคลัง” ในความหมายทั่วไป จึงหมายถึง“ระเบียบแบบ แผนที่ใช้กํากับการจัดการ การเงิน การคลังและงบประมาณแผนดินของประเทศ” การกำหนดคํานิยามและให้ความหมายของคําวา “วินัยทางการคลัง” ตาม ความหมายแคบหรือการระบุถึงระเบียบแบบแผนที่เฉพาะเจาะจงและมีรายละเอียดในการ บริหารจัดการด้านการคลังที่ชัดเจน นั้นมีความซับซ้อนและยุ่งยากเนื่องมาจากการกำหนด คํานิยามไม่สามารถกระทําไดโดยการพิจารณาจากพฤติกรรมของรัฐบาลเฉพาะในช่วง ระยะเวลาปใดปหนึ่งได้นอกจากนั้น สภาพของเศรษฐกิจและข้อจำกัดทางด้านงบประมาณ ของแตละประเทศยังเป็นปัจจัยสำคัญ ซึ่งทําให้การกำหนดนิยามในแต่ละประเทศนั้นมี ความแตกต่างกัน อย่างไรก็ดีการกำหนดนิยามและความหมายของคําวา“วินัยทางการคลัง” ในลักษณะที่แตกต่างกันขึ้นอยู่กับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจและข้อจํากัดของแตละประเทศ จากผลการศึกษาขององคกรและนักวิชาการต่างประเทศไดมีการกำหนดคํานิยามและให้ ความหมายของคําวา “วินัยทางการคลัง” พอสรุปได้ดังนี้ วินัยทางการคลัง หมายถึง การชดเชยการขาดดุล (Deficit Financing) ในการ ดำเนินงานประจํา (Current Operation) ของรัฐบาล กล่าวคือ รัฐบาลควรจัดสรร งบประมาณรายจ่ายประจําจากรายไดประจําเทานั้นถึงแมวาการขาดดุลอาจเป็นประโยชน ตอประชาชนและไดรับการสนับสนุนทางการเมือง แตเป็นการเพิ่มภาระทางภาษีให้ผูชําระ ภาษีในอนาคต” ๑ วินัยทางการคลัง หมายถึง การกำหนดเพดานของการใช้จ่ายเพื่อรองรับ งบประมาณของรัฐบาลที่มีอยู่อย่างจํากัด วินัยทางการคลังนั้นเป็นส่วนหนึ่งของการควบคุม การใช้จ่ายเงินงบประมาณ โดยช่วยผลักดันให้เกิดการบัญญัติและบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับ ๑ Manmohan S. Kumar, Teresa Ter-Minassian, Promoting Fiscal Discipline, (International Monetary Fund, 2000), p.23.

๑๗๗ การงบประมาณและช่วยกระตุนให้หนวยงานของรัฐมีความมุงมั่นในการควบคุมดูแล รายจ่ายให้เป็นไปตามที่กฎหมายระบุ๒ วินัยทางการคลัง หมายถึง การดูแลงบประมาณรายจ่ายให้อยู่ภายในขอบเขต ของความสามารถในการจัดหารายไดและการจัดหารายไดเพิ่มเติม เพื่อรองรับกับ งบประมาณรายจ่ายและอยู่ในขอบเขตที่สามารถดูแลระดับหนี้ได๓ วินัยทางการคลัง หมายถึง ความสามารถของรัฐบาลในการรักษาเสถียรภาพ ในการดำเนินการทางด้านการเงินเพื่อใช้จ่ายประจํา และความแข็งแกรงทางการคลัง (Fiscal Health) ในระยะยาว โดยวินัยทางการคลังสามารถแบ่งออกเป็น(๑) ผลสัมฤทธิ์ ด้านงบประมาณระยะปานกลาง (๒) กลไกในการรักษาความเขมแข็งทางการคลัง และ(๓) เสถียรภาพของวัฎจักรเศรษฐกิจ๔ วินัยทางการคลังในการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจํากัด หมายถึง การ บริหารงบประมาณของรัฐบาลอย่างรัดกุม๕ วินัยทางการคลัง เกี่ยวข้องกับการประยุกตใช้กฏเกณฑ์ที่เป็นเป้าหมายหรือ เพดานที่ชัดเจน เพื่อดูแลผลการดำเนินงานทางการคลังโดยรวม (Fiscal Aggregate) ซึ่งได แก รายได้รายจ่ายและหนี้ของรัฐบาล ให้อยู่ในเกณฑ์ที่กำหนดไวด้วยความระมัดระวัง รอบคอบ๖ ๒ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional Paper, 1998), p.162. ๓ Macro Buti. Sylvester Eijffinger and Daniele Franco, Revisiting the Stability and Growth Pact : Grand Design or Internal Adjustment?, (Centre for Economic Policy Research, Discussion paper, 2002), pp.145-146. ๔ Hou, Yilin. (2003). “Fiscal Discipline as a Capacity Measure of Financial Management by Sub national Governments.” International Association of Schools and Institutes of administration, ๒๐๐๓. IMF (200X) Fiscal Responsibility Laws. ๕ Paolo Mauro and Team., “Thailand Fiscal Risk Disclosure and Management.” International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, July 2008. ๖ Ter-Minassian, Teresa, Enhancing Fiscal Discipline Over the Cycle., (Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund, 2006), p.248.

๑๗๘ วินัยทางการคลัง คือ การควบคุมงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลกลางและการ ปกครองส่วนท้องถิ่น(Territorial Administration) อย่างรัดกุมและเป็นไปตามแบบแผนที่ กำหนดไว เพื่อเป็นหลักเกณฑ์พื้นฐานในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ๗ วินัยทางการคลังโดยรวม (Aggregate Fiscal Discipline) คือ ผลลัพธของ การจัดทํางบประมาณโดยรวมตามข้อตกลงหรือข้อบังคับที่ชัดเจน ซึ่งควรที่จะกำหนดก อนกระบวนการจัดทํางบประมาณและไม่ควรคํานึงถึงความต้องการใช้จ่ายแตเพียงอย่าง เดียว รวมทั้งต้องสนับสนุนการสร้างความยั่งยืนทางการคลังผ่านการดำเนินนโยบายหรือ เครื่องมือของรัฐบาล ซึ่งสนับสนุนวินัยทางการคลังทั้งในระยะปานกลางและระยะยาว ทั้งนี้ การจัดทํางบประมาณโดยรวมต้องมีลักษณะเป็นเงื่อนไขที่เด็ดขาด มั่นคงและสมเหตุสมผล ไม่ควรกำหนดเป็นเป้าหมายที่ง่ายตอการเปลี่ยนแปลง และต้องบังคับใช้ตลอดป งบประมาณ ไม่ควรบังคับเฉพาะในช่วงของการจัดทํางบประมาณ๘ วินัยทางการคลัง หมายถึง ภาวะที่รัฐบาลสามารถรักษาความแข็งแกรงทางการ คลัง โดยดูจากดุลการคลังที่มั่นคงและระดับหนี้รัฐบาลที่สามารถดูแลได้๙ วินัยทางการคลัง หมายถึง การดูแลให้รายจ่ายสาธารณะและข้อผูกพันทาง การเงินของรัฐบาลทั้งในปจจุบันและในอนาคตให้อยู่ในระดับที่สมดุลกับขีดความสามารถใน การจัดหารายไดของรัฐบาล๑๐ หลักการรักษาวินัยทางการคลังโดยพื้นฐาน คือ ภาครัฐบาลต้องไม่ใช้จ่ายเกิน ตัว ถาจะใช้จ่ายจะต้องหารายไดมาให้เพียงพอกับการใช้จ่ายถาจะก่อหนี้จะต้องก่อหนี้แต ๗ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional Paper, 1998), p.164. ๘ Fiscal Affairs Department, Promoting Fiscal Discipline Over the Business Cycle, (International Monetary Fund, 2007), p.235. ๙ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional Paper, 1998), p.166. ๑๐ จรัส สุวรรณมาลา, ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุงผลสําเร็จในภาครัฐ, (กรุงเทพมหานคร : ธนธัชการพิมพ, ๒๕๔๖), หนา ๑-๑๑.

๑๗๙ พอสมควรและสามารถบริหารให้ไม่เป็นภาระตองบประมาณในอนาคต จนต้องไปเบียดบัง งบประมาณส่วนที่จะเหลือไวใช้ในการลงทุน แตจะต้องสามารถใช้หนี้คืนได้๑๑ ทั้งนี้ความนิยามและความหมายของคําวา“วินัยทางการคลัง” จากมุมมองและ แนวคิดที่แตกต่างกันขางตน มีคลายคลึงกันพอสรุปได้ดังนี้ วินัยทางการคลัง เป็นแนวคิดที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมดูแลผลการดำเนินงาน ทางการคลังของรัฐบาล อาทิ รายได้รายจ่ายดุลการคลัง หนี้สิน ตลอดจนภาระทางการคลัง อื่นๆ ของรัฐบาล ซึ่งอาจหมายถึงผลการดำเนินงานของรัฐบาลกลางเทานั้น หรืออาจหมาย รวมถึงผลการดำเนินงานของรัฐบาลท้องถิ่นด้วย การที่จะรักษาวินัยทางการคลัง รัฐบาลจะต้องควบคุมดูแลผลการดำเนินงาน ทางการคลังให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์กฏเกณฑ์กฎหมาย หรือเป้าหมายที่รัฐบาลไดกำหนด เอาไวอย่างเคร่งครัดซึ่งหลักเกณฑ์หรือกฏเกณฑ์ต่างๆ นั้นอาจกำหนดอยู่ในรูปเพดานของ ตัวชี้วัดเชิงตัวเลข (Numerical Indicators) หรือแนวทางในการบริหารการดำเนินงาน อย่างไรก็ตาม รัฐบาลไม่ควรกำหนดเกณฑ์หรือเป้าหมายที่ง่ายตอการเปลี่ยนแปลง ในภาพรวมแลว“วินัยทางการคลัง” เปรียบเสมือนเป้าหมายหลักในการ ควบคุมดูแลและการสร้างความแข็งแกรงทางการคลัง ความยั่งยืนทางการคลังและ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจทั้งในระยะปานกลางและระยะยาว ๙.๒ วินัยทางการคลังตามแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์สํานักต่างๆ เนื่องจากแนวความคิดของเศรษฐศาสตร์สํานักคลาสสิค(Classical Economics) เชื่อว่าระบบเศรษฐกิจจะมีการจ้างงานเต็มที่อยู่เสมอ (Full Employment) นอกจากนี้ตลาดแรงงาน ตลาดปจจัยการผลิตและตลาดสินค้าและบริการเป็นตลาดแขงขัน สมบรูณ โดยไม่มีผูใดสามารถกำหนดราคาในตลาดได้คาจางและปริมาณการจ้างงาน ราคา และปริมาณปจจัยการผลิต ราคาและปริมาณสินค้าและบริหารจะถูกกำหนดด้วย กลไก ราคาของตลาด (Price Mechanism) หรือมือที่มองไม่เห็น (Invisible Hands) ในขณะที่ ๑๑ วีรพงษ รามางกูร. “วินัยทางการคลัง.” คอลัมนคนเดินตรอก ประชาชาติธุรกิจ, ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ : ๒.

๑๘๐ การเข้าแทรกแซงของรัฐบาลโดยขาดความรูและความเข้าใจในความต้องการที่แทจริงของ ภาคเอกชนอาจจะทําให้เกิดความบิดเบือนทางเศรษฐกิจ โดยกลไกราคาตลาดจะไม่สามารถ ทําหน้าที่ไดอย่างสมบรูณ รัฐบาลจึงไม่ควรเข้าแทรกแซงหรือมีบทบาททางเศรษฐกิจ กล่าวคือ รัฐบาลไม่ควรตั้งงบประมาณแผนดินเพื่อใช้จ่ายแบบขาดดุล ดังนั้น การตั้ง งบประมาณสมดุล (Balanced Budget) จึงเป็นกฎหรือหลักเกณฑ์ที่รัฐบาลต้องยึดถือ หรือ เรียกไดว่าเป็น“วินัยทางการคลัง” ตามแนวความคิดของเศรษฐศาสตร์สํานักคลาสสิค ๑๒ เมื่อเกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ แนวความคิดของ เศรษฐศาสตร์สํานักคลาสสิคจึงไม่สามารถอธิบายปัญหาดังกล่าวได้สํานักKeynes ได อธิบายวาราคาสินค้าและคาจางที่เป็นตัวเงินไม่สามารถปรับขึ้นลงไดอย่างเสรี ซึ่งอาจะ นําไปสูความไรประสิทธิภาพของกลไกราคาได้รัฐบาลจึงควรเข้ามามีบทบาททางเศรษฐกิจ ด้วยการใช้นโยบายการคลัง (Fiscal Policy) เพื่อปรับเปลี่ยนอุปสงค์รวม(Aggregate Demand) ให้สมดุลกับอุปทานมวลรวม ดังนั้น การใช้จ่ายงบประมาณแผนดินจึงเป็น เครื่องมือของการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของสํานัก Keynes โดยลักษณะของการจัดทํา งบประมาณขึ้นอยู่กับสภาพเศรษฐกิจในขณะนั้นการจัดทํางบประมาณสมดุล(Balanced Budget) จึงไม่ใชกฏเกณฑ์หรือ“วินัยทางการคลัง” ที่รัฐบาลต้องยึดถือปฏิบัติ๑๓ อย่างไรก็ตามการจัดทํางบประมาณขาดดุลเพื่อกระตุนอุปสงค์รวมตามแนวคิด ของสํานักKeynes อาจก่อให้เกิดปัญหาอื่นตามมาได้เช่น หนี้สาธารณะที่เพิ่มสูงขึ้น หรือ ภาระหนี้คงค้างตอคนรุนหลัง ดังนั้นรัฐบาลควรใช้จ่ายอย่างระมัดระวัง และควรคํานึงถึง ความเสียหายตอฐานะทางเศรษฐกิจในระยะยาวของประเทศ เมื่อเกิดปัญหาStagflation ในป ๒๕๑๑ และวิกฤติการณ์น้ำมันโลก ครั้งที่ ๑ ระหว่างปี ๒๕๑๖ – ๒๕๑๗ แนวคิดของสํานัก Keynes เริ่มหมดความสามารถในการ อธิบายและเสนอแนวนโยบายในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ แนวคิดที่เรียกวา“ฉันทามติแห งวอชิงตัน” (Washinton Consensus) ซึ่งเป็นคําที่คิดขึ้นโดย จอหน วิลเลียมสัน(John Williamson) จึงไดเข้ามามีบทบาทในการนําเสนอแนวนโยบาย(Policy Menu) ในการ ๑๓ ชูศักดิ์จรูญสวัสดิ์, “ระบบเศรษฐกิจและพัฒนาการเศรษฐกิจไทย”, วารสารการเงิน การคลังฉบับพิเศษปี๒๕๔๑.

๑๘๑ ปฏิรูปเศรษฐกิจและแกปัญหาหนี้สาธารณะ ซึ่งแนวนโยบายดังกล่าวประกอบไปด้วยชุด ของนโยบาย ๑๐ ชุด โดยนโยบายชุดหนึ่งที่วิลเลียมสันไดเสนอ คือ การรักษา“วินัย ทางการคลัง” ซึ่งหมายถึง การลดการขาดดุลงบประมาณ(Fiscal Deficit) ตามความหมาย กวางของการรักษาวินัยทางการคลัง ซึ่งไม่เจาะจงให้หมายถึง การใช้งบประมาณแบบสมดุล (Balanced Budget) ตอมาในภายหลังธนาคารโลกและIMF ไดแนะนําให้ประเทศกําลัง พัฒนาและประเทศต่างๆ ที่มีการใช้จ่ายเกินตัวและมีการขาดดุลงบประมาณในระดับสูง ให้ ยึดถือวินัยทางการคลังตามความหมายแคบ โดยการกำหนดให้ใช้งบประมาณสมดุล เนื่องจากการใช้งบประมาณขาดดุลอาจะสร้างแรงกดดันของเงินเฟอและทําให้ดุลบัญชี เดินสะพัดขาดดุล ๙.๓ เหตุผลความจําเป็นของการรักษาวินัยทางการคลัง เนื่องจากการกํากับดูแลและบริหารฐานะการคลัง (Fiscal Position) และการ บริหารจัดการด้านการคลัง (Fiscal Management) เป็นกระบวนการทางการคลังที่สำคัญ ในการกำหนดและดำเนินนโยบายและมาตรการด้านการคลังต่างๆ เพื่อขับเคลื่อนระบบ เศรษฐกิจหรือแก้ไขปัญหาความผันผวนทางเศรษฐกิจ หากรัฐบาลมีการบริหารจัดการด้าน การคลังโดยขาดการรักษาวินัยทางการคลัง (Fiscal Discipline) อาจทําให้รัฐบาลมีการ ขาดดุลการคลัง (Fiscal Deficit) และการกู้ยืมเงินหรือการก่อหนี้อยู่ในระดับที่สูงเกินความ จําเป็น มีผลทําให้ฐานะการคลังของรัฐบาลแยลงเรื่อยๆ และหนี้คงค้างอยู่ในระดับสูง จนทําให้รัฐบาลไม่มีความสามารถในการแก้ไขปัญหาเมื่อเกิดวิกฤติหรือไม่สามารถ ขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจไปในทิศทางที่ต้องการได้และยังอาจเป็นสาเหตุของการเกิด วิกฤตทางเศรษฐกิจหรือวิกฤตทางการเงินได้ทั้งนี้ เนื่องจากการขาดดุลการคลังในระดับสูง จะสร้างแรงกดดันทางด้านอุปสงค์ที่เรงสูงขึ้น ซึ่งอาจจะสงผลตออัตราแลกเปลี่ยนให้ออนค าลงและสงผลตอรายจ่ายในการชําระหนี้ขอรัฐบาล และทําให้อัตราเงินเฟอและการขาด ดุลการชําระเงิน (Balance of Payment) อยู่ในระดับสูง สงผลกระทบโดยตรงตองบ ประมาณ ระดับเงินคงคลัง เสถียรภาพและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (Macroeconomic Stability) นอกจากนั้นยังสร้างภาระตอการดำเนินนโยบายการเงินใน การรักษาเสถียรภาพทางด้านเศรษฐกิจอีกด้วย ในทางตรงกันขาม หากรัฐบาลสามารถ

๑๘๒ บริหารจัดการด้านการคลังโดยรักษาวินัยทางการคลังให้สอดคลองกับการรักษาเสถียรภาพ ทางเศรษฐกิจมหภาค การรักษาการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน(Sustainable Growth) การหลีกเลี่ยงการขาดดุลการคลัง การกู้ยืมเงินหรือก่อหนี้ที่มากเกินความจําเป็น และรักษาระดับหนี้คงค้างให้ไม่อยู่ในระดับที่สูงเกินไปได้รัฐบาลยอมมีศักยภาพในการ เข้าไปแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจหรือขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจไปในทิศทางที่ต้องการได มากขึ้น๑๔ ดังนั้น รัฐบาลควรมีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายเพื่อรักษาเสถียรภาพทาง เศรษฐกิจและลดความผันผวนในระบบเศรษฐกิจควบคู่ไปกับการรักษาวินัยทางการคลัง อย่างเคร่งครัดโดยดูแลฐานะการคลังให้มีความเขมแข็งและมีความพรอมสําหรับการรับมือ กับความผันผวนทางเศรษฐกิจ รวมทั้งแรงกดดันทางการคลัง (Fiscal Pressures) ซึ่งอาจ เกิดมาจากภาวการณ์ต่างๆ เช่น ภาวะประชากรผูสูงอายุมีจํานวนเพิ่มมากขึ้น(Population Aging) อันเป็นผลทําให้ภาระตองบประมาณเพิ่มสูงขึ้น ถึงแมวาการรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจจะเป็นเป้าหมายหลักในการ ดำเนินนโยบายการคลังแบบตอตานวัฏจักรเศรษฐกิจ (Countercyclical Policy) กล่าวคือ รัฐบาลควรดำเนินนโยบายการคลังแบบหดตัว (Consoliation) ในช่วงที่เศรษฐกิจ ขยายตัวดี และดำเนินนโยบายการคลังแบบขยายตัว (Expansionary) ในช่วงที่เศรษฐกิจ ตกต่ำ แต่รัฐบาลมักมีแรงจูงใจที่จะดำเนินนโยบายแบบตามวัฏจักรเศรษฐกิจ (Procyclical Policy) โดยมีสาเหตุมาจากการใช้อํานาจรัฐตามดุลยพินิจ(Discretion) ในการเพิ่มรายจ่าย และลดภาษีในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี และในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำ รัฐบาลจะพยายาม กระตุนอุปสงค์โดยการเพิ่มรายจ่ายและลดภาษีซึ่งเป็นผลทําให้ดุลการคลังขาดดุลมากขึ้น เมื่อเศรษฐกิจกลับมาขยายตัวดีอีกรัฐบาลจะดำเนินนโยบายแบบตามวัฎจักรอีก ซึ่งการ ดำเนินนโยบายเช่นนี้ทําให้สถานะทางการคลังของรัฐบาลออนแอลง ไม่สามารถสะสม เงินทุนในการเตรียมรับกับปัญหาทางเศรษฐกิจของประเทศที่อาจจะเกิดขึ้นได้ดังนั้น นโยบายการคลังแบบตามวัฎจักรเศรษฐกิจถือไดว่าเป็นการขาดวินัยทางการคลัง ในขณะที่ ๑๔ พิสิฐ ลี้อาธรรม. “ทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจมหภาค การเงิน การคลัง.” เล่มที่ ๒, พฤศจิกายน ๒๕๕๐.

๑๘๓ การดำเนินนโยบายแบบตอตาน วัฏจักรเศรษฐกิจจะเป็นประโยชนกับระบบเศรษฐกิจ มากกว่าโดยการดำเนินนโยบายการคลังแบบหดตัวในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดีจะช่วย แก้ไขปัญหาการขาดดุลการคลังและหนี้คงค้างที่อยู่ในระดับสูงได้ ดังนั้น การรักษาวินัยทางการคลังจึงเป็นปจจัยสำคัญในการรักษาเสถียรภาพ ทางเศรษฐกิจมหภาค การปรับปรุงและการลดความเปราะบางในผลการดำเนินการทาง เศรษฐกิจ นอกจากนั้น การรักษาวินัยทางการคลังยังมีความสำคัญตอประเทศต่างๆ ซึ่งต้อง เผชิญกับกระแสโลกาภิวัฒนทางการเงินและเศรษฐกิจโดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศที่เรง เปิดเสรีทางการค้าและเปิดเสรีในตลาดทุนเพื่อสร้างเสริมการขยายตัวในเศรษฐกิจในระยะ ยาว เนื่องจากรัฐบาลยังมีหน้าที่ในการลดความผันผวน (Exposure) ที่เกิดจากการ เปลี่ยนแปลงในภาวะตลาดและความผันผวนในกระแสเงินทุนเคลื่อนยาย และการ เปลี่ยนแปลงใดๆ ที่เป็นการเพิ่มความเสี่ยงในการเกิดวิกฤตทางด้านหนี้(Debt Crisis) การขาดวินัยทางการคลังจึงเป็นปัญหาที่เกิดจากการใช้อํานาจรัฐตามดุลยพินิจ (Discretion) โดยปราศจากความระมัดระวังรอบคอบในการกำหนดและดำเนินนโยบายที่ เกี่ยวข้องกับการใช้เงินงบประมาณแผนดิน ทําให้รัฐบาลมีอิสระในการใช้จ่ายมากเกินไป หรือใช้จ่ายมากกวารายไดที่รัฐบาลสามารถจัดเก็บได้อันเป็นผลให้รัฐบาลมีการกู้ยืมเกิน ความจําเป็น ถึงแมวาตามข้อเท็จจริงแลวการใช้ดุลพินิจจะช่วยทําให้ผูวางนโยบายสามารถ แก้ไขความผันผวนในระบบเศรษฐกิจไดฉับไวและสามารถลดผลกระทบอันสืบเนื่องมาจาก ความผันผวนดังกล่าวได้แตการใช้อํานาจรัฐตามดุลพินิจในการกำหนดและดำเนินนโยบาย มักถูกนักการเมืองหรือพรรคการเมืองใช้เป็นเครื่องมือในการหาเสียงและจูงใจประชาชน ผ่านการดำเนินนโยบายลดอัตราภาษี การเพิ่มการใช้จ่ายรัฐบาลและเพิ่มการก่อหนี้ซึ่งถือ ว่าเป็นการดึงรายไดของคนรุนถัดไปมาสูคนรุนปัจจุบัน และก่อให้เกิดความโน้มเอียงในการ ดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล (Deficit Bias) และการดำเนินนโยบายแบบตามวัฏ จักรเศรษฐกิจ รวมทั้งการดำเนินกิจกรรมทางการคลังที่ต้องใช้เงินทุนนอกงบประมาณ (Extrabudgetary Fund) เช่นเงินกู้จากต่างประเทศ เงินทุนและกองทุนหมุนเวียน และ การดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่านรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินของภาครัฐ ซึ่งลวนสร้าง ภาระผูกพันทางการคลังแกรัฐบาลเพิ่มขึ้น อันเป็นผลทําให้ฐานะการคลังของรัฐบาลแยลง

๑๘๔ หนี้สาธารณะอยู่ในระดับสูง และในทายที่สุดความเชื่อมั่นของประชาชนในนโยบายของ รัฐบาลหมดไปในระยะยาว๑๕ สาเหตุสำคัญที่ทําให้รัฐบาลมีความโน้มเอียงในการดำเนินนโยบายการคลังแบบ ขาดดุล และดำเนินนโยบายการคลังแบบตามวัฏจักรเศรษฐกิจ สืบเนื่องมาจากการที่ผูวาง นโยบายมักให้ความสำคัญกับผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินนโยบายตามดุลยพินิจในระยะสั้น โดยไม่คํานึงถึงผลกระทบของนโยบายในระยะปานกลาง (Medium Term) และระยะยาว โดยบางครั้งอาจมีผลประโยชนทางการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องหรือมีการเอื้อผลประโยชนแก พวกพอง หรือ ที่เรียกวา ปัญหา “Common pool” ซึ่งหมายถึง การที่นักการเมืองหรือ พรรคการเมืองใช้ทรัพยากรโดยเอื้อผลประโยชนให้กับกลุมคนบางกลุม โดยไม่คํานึงถึง ฐานะทางการคลังโดยรวม ถือเป็นการใช้เงินภาษีของประชาชนที่เป็นของคนส่วนใหญ่ โดย มีคนบางกลุมเทานั้นที่ไดผลประโยชนและแบกตนทุนทางสังคมเพียงส่วนนอย นอกจากนั้น ความโน้มเอียงในการดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลยังสะท อนให้เห็นถึงความไม่สอดคลองของเวลาในการดำเนินนโยบาย (Time inconsistency) กล่าว คือ นโยบายที่รัฐบาลไดสัญญาไวกับประชาชนในช่วงแรก (Ex Ante) ซึ่งภาระ ทางการคลังและความผันผวนในระบบเศรษฐกิจยังไม่เกิดขึ้น ไม่สามารถนํามาปฏิบัติได ตามที่กำหนดเอาไวในภายหลัง(Ex Post) หรือในช่วงของการบริหารงาน ตัวอย่างเช่น กรณี ที่รัฐบาลไม่สามารถรักษาความเชื่อมั่นกับประชาชนไดวาจะสามารถสะสมหรือออมเงินราย ไดส่วนที่สามารถจัดเก็บไดมากในช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวดี เนื่องมาจากมีแรงกดดัน ทางด้านรายจ่ายที่ไม่สามารถตัดลดได้ซึ่งเกิดขึ้นในภายหลัง ดังนั้น วัฏจักรงบประมาณทาง การเมือง (Political Budget Cycle) จึงมีบทบาทสำคัญตอการรักษาวินัยทางการคลัง ด้วยเช่นกัน การกำหนดเครื่องมือ และระเบียบวิธีการต่างๆ เพื่อวางกรอบวินัยทางการคลัง ให้กับผูวางนโยบายเพื่อลดความโน้มเอียงตอการดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล (Deficit Bias) และเพื่อปรับปรุงผลสัมฤทธิ์ทางการคลัง (Fiscal Outcome) ประกอบไป ๑๕สมชัย ฤชุพันธ์, รวมบทความ เศรษฐกิจ การเงิน การคลัง และการภาษีอากรของ ไทย, (กรุงเทพมหานคร : คณะเศรษฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๑), หน้า ๕๓.

๑๘๕ ด้วยการกำหนด กฏเกณฑ์ทางการคลัง(Fiscal Rule) กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบ ทางการคลัง (Fiscal Responsibility Laws : FRLs) และการกอตั้งหนวยงานทางการคลัง (Fiscal Agencies) เพื่อควบคุมดูแลฐานะทางการคลังของรัฐบาล โดยจากการศึกษา ประสบการณ์ของต่างประเทศพบวา การรางและกำหนดเครื่องมือและระเบียบวิธีขางตน ควบคู่ไปกับการยึดถือปฏิบัติตามนโยบายตามที่ไดให้สัญญาไวกับประชาชน(Political Commitment) จะทําให้รัฐบาลมีการดำเนินการที่มีประสิทธิภาพได ๙.๔ ประโยชนของการรักษาวินัยทางการคลัง จากการศึกษาบทความ“Promoting Fiscal Discipline over the Business Cycle” จัดทําโดย Fiscal Affair Department, IMF (๒๐๐๘) และบทความ“Promoting Fiscal Discipline” จัดทําโดย Fiscal Affair Department, IMF (๒๐๐๕) สามารถสรุป ประโยชนของการรักษาวินัยทางการคลัง ไดดังนี้๑๖ ๙.๔.๑ เพื่อเป็นเครื่องมือในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาคและลด ความผันผวนทางเศรษฐกิจ ผ่านการดำเนินนโยบายการคลังแบบตอตานวัฎจักรเศรษฐกิจ โดยการดำเนินโยบายการคลังแบบหดตัวในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี และดำเนินนโยบาย การคลังแบบขยายตัว ในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำ ซึ่งช่วยลดหรือขจัดการขาดดุลการคลัง การ ก่อหนี้ในระดับสูง มีผลให้ลดแรงกดดันทางด้านอุปสงค์ตออัตราเงินเฟอและการขาด ดุลการชําระเงินลดลง อีกนัยหนึ่ง คือ การรักษาวินัยทางการคลังในการดำเนินนโยบาย ทางการคลังจะไม่เพิ่มภาระของการดำเนินนโยบายการเงินในการรักษาเสถียรภาพทาง เศรษฐกิจมหภาค ๙.๔.๒ เพื่อช่วยในการพัฒนากรอบโครงสร้างเศรษฐกิจระยะปานกลางและ ระยะยาว เนื่องจากการรักษาวินัยทางการคลังจะต้องคํานึงถึงผลสัมฤทธิ์จากการดำเนิน นโยบายในระยะปานกลางและระยะยาว มิใชคํานึงถึงเพียงผลสัมฤทธิ์ในระยะสั้น ซึ่งเป็นผล ๑๖ Von Hagen, Jürgen. and Ian Harden., "Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline.” (July 1996). IMF Working Paper No. 96/78. Available at Social Science ResearchNetwork (SSRN).

๑๘๖ จากการดำเนินนโยบายเพื่อหาเสียงหรือจูงใจประชาชนลักษณะความไม่สอดคลองของเวลา (Time Inconsistency) ในการดำเนินนโยบาย คือ ประชาชนจึงมีความเชื่อวา เมื่อเวลา ผ่านไปรัฐบาลอาจจะเปลี่ยนแปลงนโยบายตามสภาพแวดลอมหรือปัญหาที่ต่างออกไป ๙.๔.๓ เพื่อช่วยในการเสริมสร้างความนาเชื่อถือในกรอบนโยบายของรัฐบาล ผ่านการกำหนดระเบียบแบบแผนเพื่อวางกรอบและทิศทางในการบริหารจัดการด้านการ คลัง เช่น กฏเกณฑ์ทางการคลัง กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลัง การจัดตั้งหน วยงานด้านการคลังเพื่อกํากับดูแลความโปร่งใสด้านการคลัง ๙.๔.๔ ช่วยในการรับมือกับความทาทายและเก็บเกี่ยวผลประโยชนจากกระแส โลกาภิวัฒนทางการเงินและเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปิดเสรีทางการค้าและการ เปิดเสรีในตลาดทุน ๙.๔.๕ ช่วยลดความผันผวน (Exposure) จากการเปลี่ยนแปลงในภาวะตลาด และความผันผวนในกระแสเงินทุนเคลื่อนยาย รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงที่เกี่ยวข้องกับความ เสี่ยงในการเกิดวิกฤตทางด้านหนี้(Debt Crisis) ๙.๔.๖ ช่วยลดแรงกดดันทางการคลัง (Fiscal Pressure) และปองกันความ เสี่ยงที่ไม่คาดคิด ซึ่งเกิดจากการดำเนินกิจกรรมทางการคลังที่ต้องใช้เงินนอกงบประมาณ หรือการดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลังผ่านรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินของรัฐ ตัวอย่างเช่น การค้ำประกันหนี้ให้แกรัฐวิสาหกิจและหนวยงานอื่นๆ ของรัฐการประกันราคา อัตรา แลกเปลี่ยนและผลตอบแทนจากการรวมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน รวมทั้งรับผิดชอบ ในการดำเนินงานที่ลมเหลวของรัฐวิสาหกิจและภาคเอกชน และการดำเนินงานกองทุน ประกันสังคม กองทุนหลักประกันสุขภาพ หรือ กองทุนอื่นๆ โดยเฉพาะเมื่อกองทุนดังกล่าว มีเงินสํารองไม่เพียงพอสําหรับการจ่ายผลประโยชนทดแทน อันเนื่องมาจากภาวะประชากร สูงอายุ (Aging Population) นอกจากนั้นยังมีความเสี่ยงทางการคลังจากการให้ความ ช่วยเหลือในกรณีฉุกเฉินต่างๆ เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ ซึ่งเป็นภาระที่รัฐบาลต้อง รับผิดชอบ ๙.๕ ความหมายของกฏเกณฑ์นโยบายการคลัง (Fiscal Policy Rule)

๑๘๗ เครื่องมือที่ใช้ในการรักษาวินัยทางการคลัง คือ การมีกฏเกณฑ์ทางการคลัง ซึ่ง จะช่วยในการกํากับดูแลและบริหารจัดการทางด้านการคลังให้สามารถบรรลุเป้าหมายที่ กำหนดไว และนําไปสูการช่วยรักษาเสถียรภาพและความยั่งยืนทางการคลัง โดยทั่วไปแล วกฏเกณฑ์ทางการคลัง (Fiscal Rule) หรือ กฎนโยบายการคลัง (Fiscal Policy Rule) เป็นเป้าหมายในการดำเนินนโยบายการคลัง ซึ่งใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุมดูแลและ สร้างความยั่งยืนทางการคลัง เสถียรภาพทางการคลัง และใช้เพื่อรองรับหรือปองกัน ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงในระบบเศรษฐกิจทั้งในประเทศและต่างประเทศ เช่นเดียวกับกฎนโยบายการเงิน(Monetary Policy Rule) หรือกฏเกณฑ์ทางการเงิน (Monetary Rule) เช่น การกำหนดเงินเฟอของธนาคารกลางเป็นเป้าหมายในการดำเนิน นโยบายการเงิน อย่างไรก็ตาม การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังนั้นเป็นเพียงเงื่อนไขที่ จําเป็นในการสร้างความยั่งยืนทางการคลังและเสถียรภาพทางการคลัง การมีกฏเกณฑ์ ทางการคลังนั้นไม่ไดประกันวารัฐบาลจะสามารถรักษา“วินัยทางการคลัง” ได้โดยรัฐบาลใด ที่สามารถปฏิบัติตามกฏเกณฑ์หรือเป้าหมายที่กำหนดไวไดในระยะปานกลางและระยะยาว เทานั้น จึงจะนับไดวารัฐบาลนั้นสามารถรักษาวินัยทางการคลังไดสําเร็จ๑๗ นโยบายการคลัง(Fiscal Policy Rule) หรือกฏเกณฑ์ทางการคลัง(Fiscal Rule) ไดมีการกำหนดคํานิยามและให้ความหมายของกฏเกณฑ์นโยบายการคลังหรือ กฏเกณฑ์ทางการคลังแตกต่างกัน ซึ่งพอสรุปได้ดังนี้ กฏเกณฑ์นโยบายการคลัง คือ กฎหรือข้อบังคับในการดำเนินนโยบายการคลัง ของรัฐบาล ที่มักจะอยู่ในรูปของการกำหนดเพดานของตัวชี้วัดทางการคลังที่สำคัญ อาทิ การขาดดุลงบประมาณ การกู้ยืม และระดับหนี้คงค้าง โดยคิดเป็นสัดส่วนของ GDP กฏเกณฑ์ทางการคลัง คือ ข้อจํากัดเชิงปริมาณของงบประมาณโดยรวม (Budgetary Aggregate) ณ ช่วงระยะเวลาที่แนนอน กฏเกณฑ์ทางการคลัง คือ ข้อบังคับทางกฎหมายเกี่ยวกับการกู้ยืม การใช้จ่าย และระดับหนี้สาธารณะของรัฐบาล ๑๗ ชื่นชม ทองเย็น, การคลังกับการพัฒนาประเทศ (ปีพ.ศ.๒๕๐๔-๒๕๔๓), สรรพากร สาส์น, ปีที่ ๔๘ ฉบับที่ ๘, ประจำเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔, หน้า ๕๕-๘๒.

๑๘๘ กฏเกณฑ์ทางการคลังตามความหมายแบบกวาง คือ กฏเกณฑ์และข้อบังคับที่ เกี่ยวข้องกับหนวยงานและหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณ (Budgetary Institutions) เช่น การจัดทํารางงบประมาณการจัดทํางบประมาณและการอนุมัติ งบประมาณ เป็นตน ในขณะที่ กฏเกณฑ์ทางการคลังตามความหมายแคบหมายถึง ข้อบังคับทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายการคลัง ซึ่งประกอบด้วยการ กำหนดเพดานหรือเป้าหมายของตัวชี้วัดทางการคลังต่างๆ เช่น ดุลงบประมาณ หนี้คงค้าง งบประมาณรายจ่าย หรือ การเก็บภาษี ๙.๖ วัตถุประสงคของการกําหนดกฏเกณฑ์ทางการคลัง George Kopit และ Steven Symansky ไดกล่าวถึงวัตถุประสงคที่สำคัญใน การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังเอาไว ๕ ประการ โดยมีรายละเอียดดังตอไปนี้๑๘ ๙.๖.๑ เพื่อสร้างความนาเชื่อถือ(Credibility) ในการกํากับดูแล และนโยบาย ของรัฐบาลเมื่อรัฐบาลไม่มีกฏเกณฑ์ในการดำเนินนโยบายที่ชัดเจน ประชาชนจะมีความ เชื่อวาเมื่อเวลาผ่านไปรัฐบาลมักมีแนวโนมที่จะเบี่ยงเบนออกจากนโยบายตามดุลยพินิจ (Discretionary Policy) ซึ่งไดกำหนดเอาไว หรือรัฐบาลมักจะไม่สามารถรักษาเป้าหมาย ดั้งเดิมที่ไดประกาศไวแตแรกได้หรือที่เรียกวาเกิดความไม่สอดคลองของเวลา (Time Inconsistency) ในการดำเนินนโยบายของรัฐบาล ดังนั้น ประชาชนจึงไม่มีความเชื่อมั่นใน นโยบายหรือเป้าหมายของตัวชี้วัดต่างๆ ที่รัฐบาลไดประกาศไว ในทางตรงกันขาม นโยบายที่ยึดเอากฏเกณฑ์เป็นที่ตั้ง (Rules-based Policy) จะมีลักษณะ “Time Consistency” กล่าวคือ นโยบายไม่ถูกเปลี่ยนแปลงไปเมื่อเวลา ผ่านไป จึงสามารถสร้างความนาเชื่อถือได้โดยเมื่อรัฐบาลรักษาระดับของตัวชี้วัดทางการ คลังให้อยู่ในระดับที่มั่นคงและสามารถรักษาระดับนั้นตอไปในระยะปานกลางและระยะยาว จึงสามารถเรียกไดว่าเป็นการรักษาวินัยทางการคลัง ดังนั้น นโยบายที่ยึดเอากฏเกณฑ์เป็น ๑๘ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional Paper, 1998), p.168.

๑๘๙ ที่ตั้งจึงเป็นนโยบายที่มีความนาเชื่อถือและสามารถสร้างความเชื่อมั่นในตลาดการเงิน ประชาชน และนิติบุคคลได ๙.๖.๒ เพื่อลดหรือขจัดการใช้อิทธิพลทางการเมืองเพื่ออํานวยความสะดวกแก พวกพอง (Political Expediency) การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังเพื่อวางกรอบในการดำเนินนโยบายการคลัง สามารถช่วยลดหรือขจัดการใช้อิทธิพลทางการเมืองเพื่ออํานวยความสะดวกแกพวกพอง ซึ่งนําไปสูความเอนเอียงในการดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุล(Deficit Bias) ในระยะ สั้น โดยเฉพาะช่วงกอนมีการเลือกตั้งที่รัฐบาลมักเพิ่มรายจ่ายเพื่อให้ประชาชนรูสึกถึง คุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นและเลือกพรรครัฐบาลกลับเข้าเป็นรัฐบาลใหมในการเลือกตั้งครั้งตอไป รัฐบาลจึงมักมีแนวโนมที่จะใช้นโยบายการคลังแบบขาดดุลมากขึ้น ๙.๖.๓ เพื่อรักษาความยั่งยืนทางการคลัง (Fiscal Sustainability) ในระยะยาว กฏเกณฑ์ทางการคลังสามารถสร้างเสถียรภาพทางการคลังหรือ ความยั่งยืนทางการคลังใน ระยะยาวได้โดยการควบคุมรายจ่ายและการก่อหนี้ของรัฐบาล หรือกำหนดเพดานของ ตัวชี้วัดทางการคลังอื่นๆ ซึ่งโดยทั่วๆ ไปแลว หมายถึง การออกกฏเกณฑ์เพื่อหลีกเลี่ยงการ เพิ่มระดับหนี้สาธารณะ โดยการกำหนดเพดานหนี้สาธารณะตอ GDP ในระดับที่สอดคลอง กับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและไม่ก่อให้เกิดภาระทางการคลังในระยะยาว หรือไม่ สร้างภาระให้กับคนรุนหลัง อย่างไรก็ตาม กฏเกณฑ์ทางการคลังจะต้องไม่เบียดบังการใช้ทรัพยากรของ ภาคเอกชนหรือไม่ลงทุนซ้ําซอนกับภาคเอกชน (Crowding Out of Private Investment) กล่าวคือ การกูเงินหรือการก่อหนี้ของรัฐบาลในระดับสูงจนเป็นผลให้ตนทุนในการกู้ยืมหรือ ระดับอัตราดอกเบี้ยในตลาดและราคาปจจัยการผลิตเพิ่มสูงขึ้นมาก ๙.๖.๔ เพื่อปองกันผลกระทบทางลบจากภายนอก (Negative Spillover) การรักษากฏเกณฑ์ทางการคลังตั้งแต่ระดับรัฐบาลลงไปถึงองคกรปกครองส่วน ท้องถิ่นนั้น มีวัตถุประสงค หลักคือ เพื่อปองกันผลทางลบจากภายนอก(Negative Spillover) หรือผลกระทบจากภายนอก (Externalities) ที่อาจจะสงผ่านจากท้องถิ่นหนึ่ง ไปยังท้องถิ่นอื่น สงผ่านระหว่างสหพันธรัฐ สมาพันธ หรือเขตเงินตราสกุลรวม หรือส งผ่านมายังรัฐบาลกลาง เช่น การขาดดุลงบประมาณโดยรวมที่เกิดจาก การขาดดุลของ

๑๙๐ ท้องถิ่นต่างๆความยั่งยืนทางการคลัง (Fiscal Sustainability) หมายถึง สภาพการณ์ที่ ฐานะการคลังของประเทศมีความมั่นคงอย่างตอเนื่องเป็นระยะเวลายาวนานพอสมควร ซึ่งความมั่นคงนี้สามารถมีไดหลายนิยาม แตโดยทั่วๆ ไปหมายถึงการไม่มีหนี้สาธารณะที่ มากเกิน กวาความสามารถในการชําระคืนหรือเป็นภาระมากจนรายจ่ายเพื่อการชําระคืน หนี้เบียดบังรายจ่ายอื่นๆ ที่จําเป็นจนมีผลกระทบตอการ พัฒนาประเทศในระยะยาว๑๙ ผลกระทบภายนอก คือ ผลกระทบจากการกระทําของบุคคลหรือกลุมคนหนึ่งที่เกิดกับกลุ มบุคคลหรือกลุมคนอื่น โดยที่ผลกระทบที่เกิดขึ้นนั้นมิไดรับความใสใจในการดำเนินการป องกันหรือแก้ไขจากบุคคลหรือกลุมคนที่เป็นผูกระทํา ๙.๖.๕ เพื่อสนับสนุนนโยบายทางการเงินอื่นๆ (Other financial policies) เมื่อรัฐบาลมีเป้าหมายที่จะลดระดับการขาดดุลงบประมาณ โดยปลอยให้ตัวรักษา เสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติ(Automatic Stabilizer) ยังสามารถทํางานไดเต็มที่ การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังจะสามารถช่วยลดภาระของการดำเนินนโยบายทาง การเงิน (Financial Policy) ในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในช่วงที่ รัฐบาลมีข้อจํากัดในการดำเนินนโยบายการเงินหรือนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน ๙.๗ องคประกอบที่สำคัญของการกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังที่ดี George Kopit และSteven Symansky ไดบัญญัติองคประกอบที่สำคัญใน การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังที่มีประสิทธิภาพและยั่งยืนเอาไว โดยลักษณะที่กฏเกณฑ์ ทางการคลังในอุดมคติ(Ideal Fiscal rules) มี๘ ประการดังตอไปนี้๒๐ ๑๙ สมชัย จิตสุชน, “พัฒนาการนโยบายการคลังหลังวิกฤตเศรษฐกิจปี๒๕๔๐” บทความ นำเสนอในการสัมมนาวิชาการประจำปี๒๕๔๙ ในการปรับปรุงการบริหารเศรษฐกิจในระดับมหภาค เรื่อง สู่หนึ่งทศวรรษหลังวิกฤตเศรษฐกิจ, (กรุงเทพมหานคร : สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, ๒๕๔๙). ๒๐ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional Paper, 1998), p.169.

๑๙๑ ๙.๗.๑ นิยามที่ชัดเจน (Well-defined) ในการกำหนดกฏเกณฑ์ที่เป็นตัวชี้วัด ทางการคลังและเป็นตัวแปรนโยบาย (Policy Variable) ควรมีความชัดเจนและเข้าใจง่าย โดยการกำหนดเพดานเพื่อควบคุมตัวชี้วัดทางการคลัง เช่น ดุลงบประมาณ หนี้สาธารณะ สุทธิ การกำหนดความครอบคลุมทางด้านสถาบัน(Institutional Coverage) ที่ชัดเจน เช่น การระบุให้กฏเกณฑ์มีการบังคับใช้ในภาครัฐบาล (General Government) การมีข้อ ยกเวน (Escape Clause) ที่ชัดเจน โดยมีระบุเงื่อนไขที่ทําให้สามารถมีผลการดำเนินงานที่ สูงเกินระดับเพดานที่ไดกำหนดเอาไว รวมทั้งการมีบทลงโทษที่ชัดเจน(Penalties) เมื่อไม่ สามารถรักษาเป้าหมายที่กำหนดเอาไวได ๙.๗.๒ ความโปร่งใส (Transparency) ซึ่งมีอยู่ด้วยกันหลายมิติ เช่น ความ โปร่งใสทางด้านระบบบัญชี ความโปร่งใสทางด้านการปฏิบัติงาน และความโปร่งใสทางด้าน การคาดการณ์เศรษฐกิจของรัฐบาลหรืออีกนัยหนึ่งคือ กฏเกณฑ์ทางการคลังควรมีลักษณะ ที่กำหนดให้มีการเปิดเผยและรายงานข้อมูลทางบัญชีสินทรัพยและหนี้สิน รวมทั้งความ เสี่ยงขององคกรภาครัฐตอสาธารณะ การเปิดเผยผลการประมาณการทางด้านการคลัง ผลกระทบอันเกิดขึ้นไดจากการดำเนินนโยบายทางด้านการคลัง ผลกระทบทางด้านการ คลังที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขทางเศรษฐกิจ ผลของการบริหารจัดการขององคกร ๙.๗.๓ ความเพียงพอ (Adequate) ที่จะช่วยให้รัฐบาลสามารถบรรลุเป้าหมาย สูงสุดของการดำเนินนโยบายของรัฐบาล ตัวอย่างเช่น หากรัฐบาลกำหนดเพดานเป้าหมาย ของการขาดดุลอาจเพียงพอที่จะช่วยรักษาวินัยทางการคลังในการบริหารจัดการด้านการ คลังรายปได้แตหากไม่มีการคํานึงถึงแนวทางการขาดดุลที่สามารถดูแลไดในระยะยาว อาจ ทําให้รัฐบาลมีภาระผูกพันทางการคลัง(Contingent Liabilities) เพิ่มสูงขึ้น ๙.๗.๔ ความสอดคลอง(Consistent) ซึ่งหมายถึงสมเหตุสมผลกับภาวะที่แท จริงของเศรษฐกิจในขณะนั้น สอดคลองกับนโยบายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ตัวอย่างเช่น การ ปฏิรูปกองทุนประกันสังคมแบบรับมาจ่ายไป(Pay-As-You-Go Insurance Scheme) จาก ระบบที่ไม่มีการตั้งงบประมาณรายจ่ายไวเป็นกองทุนสํารองไวลวงหนาสําหรับประเทศไทย ภาครัฐบาล แบ่งออก๒ ระดับ คือ รัฐบาล(Central Government) และองคกรปกครอง ส่วนท้องถิ่น(Local Government) (Unfunded System) ให้เป็นแบบมีการตั้ง งบประมาณรายจ่ายไวเป็นกองทุนสํารอง(Funded System) อาจสร้างความยั่งยืนให้กับ

๑๙๒ กองทุนในระยะยาวได้แตจะมีผลทําให้เกิดการขาดดุล ซึ่งทําให้กฏเกณฑ์นั้นไม่สอดคลองกับ การจํากัดเพดานของการขาดดุล ๙.๗.๕ ความง่าย (Simplicity) ในการบัญญัติกฏเกณฑ์ทางการคลังเป็น กฎหมาย ไม่ควรมีกลไกและกระบวนการที่ซับซ้อน ควรง่ายตอการดำเนินการและเป็นที่ ยอมรับของสาธารณะ ๙.๗.๖ ความยืดหยุน (Flexible) ที่จะสามารถรองรับเหตุการณ์ที่คาดไม่ถึง จากความผันผวนของปจจัยภายนอกต่างๆ โดยมีการกำหนดข้อยกเวน(Escape Clause) สําหรับสถานการณ์ฉุกเฉินต่างๆ เช่น มีความยืดหยุนในตั้งงบประมาณสมดุล โดยรัฐบาล สามารถทํางบประมาณสมดุลเชิงโครงสร้างในระยะปานกลางและยอมให้จัดทํางบประมาณ ขาดดุลหรือเกินดุลไดตามความผันผวนของวัฏจักรเศรษฐกิจไดในระยะสั้น ๙.๗.๗ สามารถบังคับใช้ไดจริง (Enforceable) กฏเกณฑ์ทางการคลังควรมี กฎหมายรองรับและมีหนวยงานที่สามารถติดตามผลการบังคับใช้ในกรณีที่ไม่สามารถ ปฏิบัติตามเป้าหมายที่กำหนดเอาไวได้อาจมีบทลงโทษในเรื่องของความน าเชื่อถือ นอกจากนั้น ความสามารถในการบังคับใช้ไดจริงยังขึ้นอยู่กับองคกรที่ทําหน้าที่ในการ กำหนดตัวบทลงโทษที่จะต้องไม่อยู่ภายใตอิทธิพลของฝายการเมือง อย่างไรก็ตาม ในส่วน ของการสร้างแรงกดดันทางด้านตนทุนการเสียชื่อเสียง (Reputation Cost) หรือ บรรทัด ฐานด้านพฤติกรรม ในกรณีที่ไม่สามารถปฏิบัติตามเป้าหมายที่กำหนดเอาไวไดยังคงเป็น ประเด็นปัญหาวาเพียงพอที่จะทําให้มีการปฏิบัติตามกฏเกณฑ์อย่างเครงครัดหรือเพียงพอต อการสร้างเสริมวินัยทางการคลังหรือไม่ ๙.๗.๘ มีประสิทธิภาพ (Efficient) โดยมีบทลงโทษเพื่อให้รัฐบาลปฏิบัติตาม กฏเกณฑ์อย่างเคร่งครัดหรืออาจมีการปฏิรูประบบภาษีหรือระบบการใช้จ่ายเงิน งบประมาณในส่วนที่สร้างเสริมความแข็งแกรงทางด้านการคลัง ๙.๘ ประเภทของกฏเกณฑ์ทางการคลัง การกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังที่จัดทําขึ้นในแตละประเทศมีลักษณะที่แตก ต่างกันออกไปตามสภาพเศรษฐกิจและเหตุผลความจําเป็น จากการศึกษาบทความเรื่อง

๑๙๓ กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลัง (Fiscal Responsibility Laws) ซึ่งจัดทํา ขึ้นโดย IMF (๒๐๐๗) สามารถจําแนกออกไดเป็น ๒ ลักษณะใหญ่ๆ ดังนี้๒๑ ๙.๘.๑ กฏเกณฑ์ทางการคลังเชิงตัวเลข (Numerical Rule) หมายถึง การกำหนดกฏเกณฑ์เป็นตัวเลขที่ชัดเจนเอาไว โดยกำหนดอยู่ในรูปของเป้าหมายหรือ เพดานของตัวชี้วัดทางการคลัง เช่น รายได้รายจ่ายดุลงบประมาณ การกู้ยืม เป็นตน ซึ่งรัฐบาลอาจกำหนดระยะเวลาในการบรรลุเป้าหมายเป็นรายป โดยอาจกำหนดเป้าหมาย ไวทั้งในระยะปานกลางและระยะยาว พรอมทั้งรายงานผลการดำเนินงานเป็นรายไตรมาส นอกจากนั้นในกรณีที่รัฐบาลไม่สามารถรักษาเป้าหมายหรือระดับเพดานของตัวชี้วัด ทางการคลังที่กำหนดเอาไวได้รัฐบาลต้องจัดทํารายงานอธิบายเหตุผลและความจําเป็น รวมทั้งเสนอมาตรการแก้ไขเพื่อให้สามารถบรรลุเป้าหมายไดอีก ข้อดีและข้อเสียของกฏเกณฑ์ทางการคลังเชิงตัวเลข ข้อดีของกฏเกณฑ์ทางตัวเลข(Numerical Rules) มีหลายประการ ดังตอไปนี้ (๑) ช่วยลดการขาดดุลเกินความจําเป็น (Deficit Bias) และแก้ไขปัญหาเรื่อง ความไม่สอดคลองของเวลาในการกำหนดนโยบาย (Time Inconsistency) (๒) ช่วยลดการใช้จ่ายเกินความจําเป็น (Expenditure Bias) โดยเฉพาะใน ประเทศที่มีระบบการเมืองที่มีการกระจายอํานาจสูง (Highly Fragmented Political System) และประเทศที่มีการกระจายอํานาจจากส่วนกลางสูง (Highly Decentralize Country) (๓) ช่วยลดการใช้นโยบายการคลังแบบตามวัฎจักร (Pro-cyclical Policy) (๔) ช่วยสงสัญญาณที่ดีตอตลาดทุนในประเทศและสร้างความเชื่อมั่นให้กับนัก ลงทุน (๕) ช่วยลดตนทุนของการกู้ยืมและเพิ่มการเติบโตของ GDP ข้อเสียของกฏเกณฑ์ทางตัวเลข (Numerical Rules) พอสรุปไดดังนี้ ๒๑ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง. “วารสารการเงินการคลัง.” ปีที่ ๑๔, ฉบับที่ ๔๒, มีนาคม ๒๕๔๒.

๑๙๔ (๑) ขาดความยืดหยุนในการดำเนินนโยบายและสร้างเหตุจูงใจในการ ตั้งเป้าหมายของตัวชี้วัดให้อยู่ในระดับต่ำ เพื่อให้สามารถดำเนินตามเป้าหมายไดโดยง่าย (๒) สร้างข้อจํากัดในการดำเนินนโยบายการคลังแบบตอตานวัฎจักร (Countercyclical Policy) ได้เนื่องจากอาจจะมีปจจัยอื่นๆ ที่อยู่เหนือการควบคุมโดยตรง ของรัฐบาล และสงผลกระทบตอสถานะการคลัง (Fiscal Policy Stance) เช่น ข้อจํากัดใน การกู้ยืมต่างๆ ตนทุนการกู้ยืมอยู่ในระดับสูง และปจจัยทางเศรษฐกิจมหภาค เช่น อัตรา เงินเฟออยู่ในระดับสูงหรือความไม่สมดุลของบัญชีเดินสะพัด (๓) สร้างแรงจูงใจในการตกแต่งบัญชีและการกำหนดมาตรการที่ไม่ได มาตรฐาน(Low-Quality Measurement) มากขึ้น เช่น การหลีกเลี่ยงการบันทึกบัญชี ประเภทรายจ่ายงบประจําเป็นรายจ่ายงบลงทุน เพื่อรักษากฏเกณฑ์ดุลงบประจําสมดุล (Current Balance Budget Rule) การดำเนินงานของรัฐบาลผ่านกิจกรรมนอก งบประมาณ การใช้เครื่องมือเพื่อหลบเลี่ยงการถูกนับเป็นหนี้ การปรับปรุงการบันทึกบัญชี ตามเกณฑ์คงค้าง(Accrual) แทนเกณฑ์เงินสด เพื่อให้บรรลุเป้าหมายในรูปของเกณฑ์คง ค้าง การสะสมหนี้ค้างชําระแกเจาหนี้การค้า เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามเกณฑ์เงินสด การ แก้ไขการบันทึกรายจ่ายเป็นการถือครองสินทรัพยทางการเงิน เพื่อรักษากฏเกณฑ์ตัวชี้วัด การให้กู้ยืมสุทธิ เป็นตน กฏเกณฑ์ทางตัวเลขจึงไม่ช่วยในการปรับปรุงสถานะทางการคลัง (Fiscal Adjustment) มากนัก ๙.๘.๒ กฏเกณฑ์ทางการคลังที่เป็นแนวทางการปฏิบัติ(Procedural Rule) หมายถึง การกำหนดกฏเกณฑ์ในรูปของกระบวนการ ระเบียบวิธีหรือแนวทางการปฏิบัติ ตามมาตรฐานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการด้านการคลัง (Fiscal Management) เช่น การจัดทํางบประมาณ การบริหารงบประมาณ เป็นตนรวมทั้งระเบียบวิธีและแนวทาง ในการจัดทํากรอบในการรายงานและเปิดเผยข้อมูลทางการคลัง เช่น กิจกรรมนอก งบประมาณ ภาระผูกพันของรัฐบาล และการตกแต่งบัญชี ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อสร้างความ โปร่งใส ความรับผิดชอบในการบริหารจัดการด้านการคลัง โดยไม่ไดกำหนดเป็นตัวเลขที่ ชัดเจนเอาไว อย่างไรก็ตาม ในบางครั้งอาจมีการกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังที่เป็น เป้าหมายของตัวชี้วัด โดยไม่มีการกำหนดเป็นตัวเลขที่ชัดเจนเอาไว เช่น ประเทศนิวซีแลนด

๑๙๕ ไดมีบัญญัติกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลัง (Fiscal Responsibility Laws : FRLs) ซึ่งกำหนดให้รัฐบาลรักษาระดับหนี้สาธารณะให้อยู่ในระดับที่รัดกุม รอบคอบและรักษาดุลการดำเนินงาน (Operating Balance) ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม โดยไม่มีการกำหนดวาระดับที่รัดกุม รอบคอบหรือระดับที่เหมาะสมดังกล่าว หนี้สาธารณะ ควรมีระดับเป็นตัวเลขเทาใด นอกจากนั้น ในบางครั้งอาจมีการกำหนดกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับความโปร่งใส ทางการคลัง (Fiscal Transparency) ขึ้นมาโดยเฉพาะโดยแยกออกจากกฏเกณฑ์แนวทาง ในการปฏิบัติ ซึ่งอาจเนนเฉพาะระเบียบวิธีและแนวทางการปฏิบัติในกระบวนการจัดทํา งบประมาณ (Budget Process) หรือเนนเกี่ยวกับลําดับขั้นตอนในการจัดทํางบประมาณ ข้อดีและข้อเสียของกฏเกณฑ์ทางการคลังที่เป็นแนวทางในการปฏิบัติ ข้อดีของกฏเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติ(Procedure Rules) มีหลายประการ พอสรุปไดดังนี้ (๑) ช่วยพัฒนาระบบการจัดการด้านการคลัง (Fiscal Management) เช่น การรายงานและการเผยแพรข้อมูลทางการคลังตอสาธารณะ เพื่อให้มีความโปร่งใส (Transparency) (๒) สร้างกระบวนการจัดทํางบประมาณ (Budget Process) ที่มีลําดับขั้นตอน เหมะสม (๓) ให้อํานาจการตัดสินใจแกผูที่มีหน้าที่ในการรักษาวินัยทางการคลังมากขึ้น เช่น กระทรวงการคลัง (๔) สงเสริมการสร้างจิตสํานึกในความรับผิดชอบ(Accountability) ให้แก สถาบันทางการคลัง (Fiscal Institution) เพิ่มขึ้น ข้อเสียของกฏเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติ พอสรุปไดดังนี้ (๑) ขาดการกำหนดบทลงโทษและข้อยกเวนที่ชัดเจน (๒) กฏเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะเสริมสร้าง ประสิทธิภาพให้กับนโยบายการคลังได ข้อเสียของการกำหนดกฏเกณฑ์ทางการคลังส่วนใหญ่มักจะเป็นกฏเกณฑ์ทาง ตัวเลขโดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดเป้าหมายที่ต่ำเกินไป เพื่อให้สามารถบรรลุตัวชี้วัด

๑๙๖ ได้ง่ายการตกแต่งบัญชี การใช้ข้อยกเวนในการหลีกเลี่ยงการรักษาเป้าหมาย และการขาด กลไกในการลงโทษ อย่างไรก็ตาม ๙.๙ หลักเกณฑ์และแนวทางการปฏิบัติตามมาตรฐานสากล จากการศึกษาบทความวิชาการของ IMF ซึ่งเขียนโดย Kopits and Symansky๒๒ ที่ไดศึกษาเกี่ยวกับกฏเกณฑ์และวินัยทางด้านการคลังที่มีการอางถึงมากที่สุด โดยไดจําแนกหลักเกณฑ์และแนวทางการปฏิบัติเพื่อรักษาวินัยทางการคลัง ออกเป็น ๒ ส่วนที่สำคัญ ไดแก การกำหนดกฏเกณฑ์นโยบายการคลังในรูปของตัวชี้วัดทางการคลัง (Fiscal Indicator) และการบริหารจัดการทางด้านสถาบัน(Institutional Arrangement) โดยมีสาระสำคัญดังตอไปนี้ ๙.๙.๑ ตัวชี้วัดทางการคลัง (Fiscal indicator) โดยทั่วไปแลว การแบ่งประเภทของกฏเกณฑ์นโยบายการคลังของแตละ ประเทศนั้นอาจแตกต่างกันไปตามสภาพเศรษฐกิจและปัญหาที่รัฐบาลของประเทศนั้นต้อง เผชิญ โดยสภาพของปัญหาอาจเป็นเหตุผลหลักที่ทําให้รัฐบาลนั้นๆ ตัดสินใจกำหนด กฏเกณฑ์ขึ้นเพื่อควบคุมดูแลสภาพปัญหาดังกล่าว เช่น หากรัฐบาลของประเทศใดประสบ ปัญหาการขาดดุลทางการคลัง (Fiscal Deficit) เป็นจํานวนมากหรือขาดดุลตอเนื่องเป็น ระยะเวลาหลายป รัฐบาลของประเทศนั้นอาจจะกำหนดเป้าหมายเชิงตัวเลขให้อยู่ในรูป ของตัวชี้วัดดุลการคลัง (Fiscal Balance) เพื่อควบคุมและลดระดับการขาดดุลดังกล่าว ซึ่ง อาจเป็นการกำหนดเป้าหมายในระยะปานกลางเทานั้น หรืออาจกำหนดเป้าหมายทั้งใน ระยะปานกลางและระยะยาวสําหรับกรอบแนวคิดเกี่ยวกับการกำหนดกฏเกณฑ์ทางการ คลังที่เป็นสากล โดยงานศึกษาที่มีการอางอิงถึงมากที่สุดคือ งานศึกษาของ Kopits and Symansky (๑๙๙๘) ซึ่งไดจําแนกประเภทของกฏเกณฑ์ทางการคลังที่สำคัญเอาไว ๕ ประการ โดยมีรายละเอียดดังนี้ ๒๒ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional Paper, 1998), p.170-171.

๑๙๗ ๙.๙.๑.๑ กฎการตั้งงบประมาณสมดุล (Balanced-Budget) หรือ กฎการขาด ดุลงบประมาณ (Deficit Rule) หมายถึง การตั้งงบประมาณที่มีงบประมาณรายจ่ายเทากับ งบประมาณรายได้หรือ การกำหนดเพดานของการขาดดุลงบประมาณ เพื่อลดการขาดดุล งบประมาณของรัฐบาล ซึ่งสามารถออกได้๓ รูปแบบดังนี้ (๑) การจัดทํางบประมาณโดยรวมแบบสมดุล (Overall Budget Balance) เป็นการตั้งงบประมาณที่มีงบประมาณรายจ่ายโดยรวมเทากับงบประมาณรายไดโดยรวม หรือมีการกำหนดเพดานของการขาดดุลงบประมาณและการกำหนดขีดจํากัดในการก่อหนี้ ของรัฐบาล โดยคิดเป็นสัดส่วนตอ GDP เช่น ประเทศในเครือสหภาพยุโรปไดกำหนดเพดาน การขาดดุลของภาครัฐบาลไม่เกินรอยละ ๓ ของ GDP และกำหนดให้รัฐบาลจัดทํา งบประมาณแบบสมดุลในระยะปานกลาง (๒) การจัดทํางบประมาณทางโครงสร้างแบบสมดุล (Structural Budget Balance) เป็นการตั้งงบประมาณที่มีงบประมาณรายจ่ายทางโครงสร้างเทากับงบประมาณ รายไดทางโครงสร้าง หรือการกำหนดเพดานสําหรับการขาดดุล ซึ่งขจัดผลของวัฏจักร เศรษฐกิจ (Cyclically Adjusted Deficit) ออกโดยคิดเป็นสัดส่วนตอ GDP สําหรับ ประเทศที่ยึดกฏเกณฑ์นี้ ไดแก ประเทศเนเธอรแลนด ประเทศชิลี (๓) การจัดทํางบประมาณประจําแบบสมดุล (Current Budget Balance) เป็นการตั้งงบประมาณที่มีงบประมาณรายจ่ายประจํา (ไม่รวมรายจ่ายลงทุน) เทากับ งบประมาณรายไดประจํา (ไม่รวมรายไดจากการขายทรัพยสินถาวร) ซึ่งถือว่าเป็น “กฎทอง” (Golden Rule) สําหรับการกู้ยืม โดยกำหนดหามรัฐบาลกู้ยืมเพื่อนํามาใช้เป็น รายจ่ายประจําหรือการบริโภค แตสามารถกู้ยืมมาเพื่อนํามาใช้จ่ายลงทุนได้สําหรับ ประเทศที่ยึดกฏเกณฑ์ข้อนี้ ไดแก ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศอังกฤษ เป็นตน กรณีตัวอย่างของการใช้กฎการตั้งงบประมาณสมดุล(Balanced-budget rule) หรือกฎการขาดดุลงบประมาณ(Deficit Rule) ในต่างประเทศ • สนธิสัญญามาสทริชท์(Maastricht Treaty) ของสหภาพการเงินของยุโรป หรือ EMU กำหนดให้ประเทศสมาชิกต้องรักษาระดับการขาดดุลของภาครัฐบาล (General Government Deficit) ในแตละปไม่เกินรอยละ ๓ ของ GDP นอกจากนั้นประเทศสมาชิก ของ EMU จะต้องจัดทํางบประมาณระยะปานกลาง (Middle-term Budgetary

๑๙๘ Position) ให้สมดุลหรือเกินดุลตามข้อตกลงเสถียรภาพและการเติบโตทางการเงิน (Stability and Growth Pact) โดยที่ตัวรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติ (Automatic Stabilizer) ต้องสามารถทํางานไดในตลอดทุกช่วงของวัฎจักรเศรษฐกิจ • กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลัง ของประเทศนิวซีแลนด กำหนด เป้าหมายสําหรับอัตราส่วนหนี้สาธารณะตอ GDP วาต้องอยู่ในระดับ ที่มั่นคง ปลอดภัย หรือโดยเฉลี่ยแลวดุลการดำเนินงานสมดุล (Operating Budget Balance) โดยไม่ไดมีการ กำหนดเพดานหรือเป้าหมายของอัตราส่วนหนี้สาธารณะ ตอ GDP เป็นตัวเลขที่ชัดเจน และกำหนดให้ดุลการคลังสามารถยืดหยุนตามวัฏจักรเศรษฐกิจ (Short-term Cyclical Deviation) ไดในระยะสั้น แตไม่ไดกำหนดวาการปรับลดความผันผวนดังกล่าวจะปรับผ่าน ตัวรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติ(Automatic Stabilizer) หรือผ่านการ ดำเนินนโยบายการคลังตามดุลยพินิจ(Discretionary Action) • ประเทศสหรัฐอเมริกากำหนดบทบัญญัติว่าด้วยการตั้งงบประมาณสมดุลใน รัฐธรรมนูญ (Balanced-budget Amendment) โดยกำหนดให้รัฐบาลรักษางบประมาณ ประจําสมดุล (Current Budget Balance) หรือ “กฎทองของการกู้ยืม” (Golden Rule) ซึ่งกำหนดให้รัฐบาลสามารถกูเงินไดในกรณีที่นํามาใช้จ่ายในการลงทุน (Capital Expenditure) เทานั้น ไม่สามารถกูเงินมาใช้เป็นรายจ่ายประจํา (Current Expenditure) ได้นอกจากนั้นการกูเงินจากสถาบันการเงินที่ไม่ใชธนาคาร (Nonbank) จะสามารถทําได เฉพาะในกรณีที่นํามาใช้จ่ายลงทุนตามเงื่อนไขที่รัฐบาลกำหนดไวเทานั้น ๙.๙.๑.๒ กฏเกณฑ์เกี่ยวกับการกู้ยืม (Borrowing Rule) หมายถึง ข้อห ามหรือเงื่อนไขในการกู้ยืมเงินของรัฐบาล ซึ่งมักเป็นการกำหนดแหลงเงินทุนสําหรับการ กู้ยืมของรัฐบาล และการกำหนดเพดานในการกู้ยืมของรัฐบาล โดยสามารถออกได้๒ รูปแบบดังนี้๒๓ ๒๓ Ter-Minassian, Teresa, Enhancing Fiscal Discipline Over the Cycle, (Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund, 2006), p.12.

๑๙๙ (๑) การกำหนดห ามรัฐบาลกู้ยืมเงินจากแหลงเงินทุนภายในประเทศ (Domestic Source) โดยเฉพาะเมื่อตลาดการเงินภายในประเทศมีการพัฒนาไม่เพียงพอ หรือไม่มี ประสิทธิภาพเพียงพอ (๒) การกำหนดหามรัฐบาลกู้ยืมเงินจากธนาคารกลาง (Central Bank) หรือ การกำหนดสัดส่วนการกู้ยืมเงินจากธนาคารกลางโดยคิดเป็นสัดส่วนของรายได้หรือรายจ่าย ในอดีตของรัฐบาล กรณีตัวอย่างของการใช้กฏเกณฑ์เกี่ยวกับการกู้ยืม(Borrowing Rule) ในต่างประเทศ • สนธิสัญญามาสทริชท์ (Maastricht Treaty) ของสหภาพการเงินของยุโรป หรือEMU กำหนดหามภาครัฐบาล (General Government) ของประเทศสมาชิกกู้ยืม โดยตรงจากธนาคารกลาง (Central Bank) หรือภาครัฐที่มิใชสถาบันการเงิน (Nonfinancial Public Sector) ในช่วงที่ ๒ ของการรวมกลุม (ค.ศ. ๑๙๙๔-๑๙๙๘) เพื่อให้ธนาคารกลางของประเทศสมาชิกมีอิสระในระยะสั้นมากขึ้น • กลุมประเทศในเขตเซฟาฟรังก (CFA Franc Zone) ซึ่งประกอบด้วย ประเทศ บราซิลอียิปต โมรอคโค ฟลิปปนส และสาธารณรัฐสโลวัก ใช้การกำหนดสัดส่วนของการ กู้ยืมเงินจากธนาคารกลาง(Central Bank Credit) ตอรายไดของรัฐบาลในป กอน ซึ่งโดยทั่วไปแลวจะกำหนดไวในช่วงรอยละ ๕-๒๐ ของรายไดรัฐบาล • ประเทศอินโดนีเชียกำหนดห ามรัฐบาลกู้ยืมเงินจากแหลงเงินทุน ภายในประเทศเนื่องจากประเทศอินโดนีเชียประสบภาวะวิกฤตทางฐานะเงินตราระหว่าง ประเทศ (External Payment Crisis) และอัตราเงินเฟออยู่ในระดับสูงในช่วงกลางป ค.ศ. ๑๙๖๐ ประกอบกับกรอบงบประมาณของอินโดนีเชียไม่ไดครอบคลุมรายจ่ายนอก งบประมาณ (Off-budget Operation) ซึ่งโดยทั่วไปใช้การระดมทุนจากรายรายไดจาก การสงออกน้ำมันและเงินกู้ต่างประเทศเป็นหลัก • ประเทศเยอรมัน สวิตเซอรแลนด และสหรัฐอเมริกากำหนดหามรัฐบาล ท้องถิ่น (Subnational Government) กู้ยืมจากธนาคารกลางเพื่อนํามาใช้เป็นรายจ่าย ประจํา โดยการกู้ยืมจะสามารถกระทําไดในกรณีที่นํามาใช้สําหรับการลงทุนเทานั้น

๒๐๐ • ประเทศชิลีและเอกวาดอร กำหนดหามรัฐบาลกู้ยืมจากธนาคารกลาง ทั้งโดยตรง (Direct finance) และโดยออม (Indirect Finance) ๙.๙.๑.๓ กฏเกณฑ์เกี่ยวกับหนี้ (Debt Rule) หมายถึง การกำหนดเพดาน หนี้คงค้าง ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปของหนี้โดยรวมหรือหนี้สุทธิ โดยคิดเป็นสัดส่วนของ GDP เพื่อ ช่วยควบคุมและลดยอดหนี้สาธารณะคงค้าง กรณีตัวอย่างของการใช้กฏเกณฑ์เกี่ยวกับหนี้(Debt Rule) ในต่างประเทศ • สนธิสัญญามาสทริชท์(Maastricht Treaty) ของสหภาพการเงินของยุโรป หรือ EMU กำหนดเพดานของการก่อหนี้ภาครัฐบาลโดยรวม (General Government Gross Debt) ตอ GDP ไวที่รอยละ ๖๐ โดยกำหนดให้ประเทศสมาชิกสามารถนํารายได จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ(Privatization) มาช่วยลดสัดส่วนหนี้ภาครัฐบาลตอ GDP ได้ อย่างไรก็ตามการดำเนินการดังกล่าวยังไม่สามารถเปลี่ยนแปลงมูลคาสินทรัพยสุทธิ(Net Worth) ของภาครัฐบาลให้ดีขึ้นได้นอกจากนั้นเพดานของการก่อหนี้ยังไม่รวมหนี้จากการ ค้ำประกันต่างๆของภาครัฐบาล และหนี้คงค้างจากกองทุนบํานาญ กองทุนประกันสังคม และกองทุนประกันสุขภาพ • ประเทศนิวซีแลนดไดประกาศแผนระยะปานกลาง (Medium-term Plan) สําหรับการลดสัดส่วนหนี้สาธารณะตอ GDP ให้เป็นไปตามระดับที่กฎหมายกำหนด หากระดับหนี้สาธารณะสูงกวาเกณฑ์ที่ตั้งไว รัฐบาลสามารถใช้นโยบายเกินดุลการคลัง จนกวาระดับของหนี้สาธารณะจะลดลงเข้าเกณฑ์และเมื่อเข้าเกณฑ์แลวจะต้องรักษาเกณฑ์ นั้นไวด้วยระดับการขาดดุล/เกินดุลที่เหมาะสมในเบื้องตนรัฐบาลนิวซีแลนดไดประกาศ เป้าหมายระยะปานกลางของสัดส่วนหนี้สาธารณะตอ GDP ไวที่รอยละ ๒๐ และกำหนด ระดับที่เหมาะสมของสินทรัพยสุทธิ(Net Worth) ที่รัฐบาลต้องสํารองไวเพื่อชําระหนี้ที่อาจ เกิดขึ้นจากผลการดำเนินงานที่ผ่าน ๆ มา หรืออาจเกิดขึ้นจากเหตุการณ์บางอย่างที่ไม่ คาดหมาย (Unanticipated Adverse Development) อันไดแก ภาระในการจ่ายเงิน สมทบกองทุนสํารองเลี้ยงชีพพนักงานและเจาหน้าที่ของรัฐและภาระผูกพันของภาครัฐ (Contingent Liabilities) ๙.๙.๑.๔ กฏเกณฑ์เกี่ยวกับเงินทุนสํารอง(Reserve Rule) หมายถึง การกำหนดเป้าหมายของอัตราส่วนเงินทุนสํารองของกองทุนที่มีภาระผูกพันนอก

๒๐๑ งบประมาณ (Extra Budgetary Contingency Fund) ตอรายจ่ายผลประโยชนหรือคา ทดแทนประจําป ซึ่งเป็นภาระผูกพันของรัฐบาล โดยมักจะกำหนดไวอยู่ในรูปของการรักษา ระดับสินทรัพยที่มีสภาพคลอง (Liquid Asset) ให้เพียงพอสําหรับภาระที่อาจเกิดขึ้นไดใน อนาคต เช่น รายจ่ายเงินชดเชยผูสูงอายุ คาใช้จ่ายในการปกป องคุมครอง ทรัพยากรธรรมชาติ การประกันราคาสินค้าบางชนิดรายจ่ายผลตอบแทนกองทุน ประกันสังคม เป็นตน กรณีตัวอย่างของการใช้กฏเกณฑ์เกี่ยวกับเงินทุนสํารอง(Reserve Rule) ในตางประเทศ • การกำหนดเป้าหมายระดับเงินทุนสํารองสะสม( Accumulated Contingency Reserve) สําหรับรายจ่ายผลตอบแทนประจําป (Annual Benefit Payment) ของกองทุนรวมประกันสังคม (Social Security Trust Fund) ของประเทศ สหรัฐอเมริกา อยู่ที่รอยละ ๑๐๐ – ๑๕๐ • การกำหนดให้รักษาอัตราส่วนเงินทุนสํารองตอรายจ่ายผลตอบแทนประจําป (Reserve-benefit ratio) ขั้นต่ำ ของกองทุนเพื่อการเกษียณอายุ (Canadian Pension Plan) ของประเทศแคนนาดา ที่รอยละ ๒๐๐ และคาดการณ์วาจะเพิ่มขึ้นเป็นรอยละ ๕๐๐ ในอนาคต • การกำหนดให้กองทุนเงินชดเชยราคาทองแดง (Copper Compensation Fund) ของประเทศชิลีสะสมรายไดส่วนเกิน (Excess Revenue) จากการสงออกทองแดง ซึ่งในรูปของฟงกชั่นของส่วนต่างระหว่างราคาสงออกทองแดงและราคาอางอิงระยะ ปานกลาง (ราคาเฉลี่ยเคลื่อนที่ ๖ ป) และปจจัยอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ๙.๙.๑.๕ กฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับรายจ่าย (Expenditure Rule) หรือการใช้จ่าย ของรัฐบาล (Spending Rule) ในบางประเทศไดมีการกำหนดกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับรายจ่าย เพื่อสร้างความรับผิดชอบในการใช้จ่ายให้กับรัฐบาลและปองกันการใช้ชองวางด้านการใช้ จ่ายเพื่อหวังผลประโยชนทางการเมืองหรือเอื้อผลประโยชนให้แกพวกพอง รวมทั้งลดความ ผันผวนของการดำเนินนโยบายด้านการใช้จ่าย โดยกฏเกณฑ์ในการควบคุมรายจ่ายอาจจะ กำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งของกฏเกณฑ์เกี่ยวกับงบประมาณ (Budgetary Rule) ในการตั้ง งบประมาณรายจ่ายให้สมดุลกับรายได้หรืออาจมีการกำหนดกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการใช้จ่าย

๒๐๒ ให้เป็นส่วนหนึ่งของกฏเกณฑ์เกี่ยวกับการกู้ยืม (Borrowing Rule) ในการหามรัฐบาลกู้ยืม เพื่อใช้จ่ายประจําหรือเพื่อการบริโภค หรือที่เรียกกันวา“กฎทองของการกู้ยืม” (Golden Rule) นั่นเอง การกำหนดกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการใช้จ่ายอาจกำหนดให้อยู่ในรูปของการตั้ง เป้าหมายหรือเพดานของการใช้จ่าย (Spending Ceiling) หรือการตั้งเป้าหมายหรือ เพดานของอัตราการเจริญเติบโตของรายจ่าย (Expenditure Growth) โดยส่วนใหญ่จะ เป็นการกำหนดเป้าหมายระยะปานกลาง อย่างไรก็ตาม อาจจะมีรายจ่ายบางประเภทที่ กฏเกณฑ์นี้ไม่สามารถครอบคลุมได้เช่น รายจ่ายเงินนอกงบประมาณ (Off-budget spending) และรายจ่ายกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal Spending) หมายความวา การใช้ กฏเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับรายจ่ายหรือการใช้จ่ายของรัฐบาลจะต้องใช้ควบคู่ไปกับกฏเกณฑ์ที่ เกี่ยวกับงบประมาณและกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการกู้ยืมหรือการก่อหนี้เพื่อให้สามารถรักษา เสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาคและมีระดับหนี้ที่สามารถควบคุมไดในระยะยาว (Debt Sustainability) เมื่อเปรียบเทียบกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการก่อหนี้และการขาดดุลกับกฏเกณฑ์ ทางด้านรายจ่ายจะเห็นไดวา โดยทั่วไปกฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการก่อหนี้และการขาดดุลจะ กำหนดระดับของเป้าหมายทางการคลังที่ชัดเจน เช่น การกำหนดระดับหนี้สาธารณะตอ GDP ให้ไม่สูงเกินกวารอยละ ๖๐ ในสนธิสัญญามาสทริชทและรอยละ ๔๐ ในประเทศ อังกฤษ โดยไม่ไดให้ความชัดเจนเกี่ยวกับวิธีการควบคุมหรือแนวทางในการบรรลุเป้าหมาย เอาไว ในทางตรงกันขามกฏเกณฑ์ทางด้านรายจ่ายจะเนนในเรื่องขั้นตอนและการกำหนด แนวทางเพื่อบรรลุตามเป้าหมายทางการคลังดังกล่าว โดยส่วนใหญ่แลวการกำหนด กฏเกณฑ์ทางด้านรายจ่ายเป็นไปเพื่อการควบคุมระดับการขาดดุล การกำหนดเป้าหมายรายจ่ายเพื่อแก้ไขปัญหาการขาดดุลการคลังและแก้ไข ปัญหาเรื่องการก่อหนี้ ซึ่งรัฐบาลมีหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารงาน โดยการตัดลด รายจ่ายที่ไม่จําเป็นหรือโครงการที่ไม่มีความคุมคา และสามารถนําไปสูการรักษาวินัย ทางการคลังทางด้านรายไดจากการควบคุมงบประมาณรายจ่ายโดยสามารถตัดลดการ จัดเก็บภาษีอากรที่ไม่เหมาะสม นอกจากนั้นแลว เพื่อช่วยรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดยการดำเนินนโยบายงบประมาณที่ตอตานวัฎจักรเศรษฐกิจ (Countercyclical Policy)

๒๐๓ กรณีตัวอย่างของการใช้กฏเกณฑ์ที่เกี่ยวกับรายจ่าย (Expenditure Rule) หรือการใช้จ่ายของรัฐบาล (Spending Rule) ในประเทศ • กฏเกณฑ์ทางด้านงบประมาณที่ชื่อวา“การกำหนดเพดานด้านการใช้จ่ายและ ภาษี” (Tax and Spending Limits: TELs) ของประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นกำหนด เพดานของอัตราการขยายตัวในรายจ่าย (Spending Growth) ของรัฐบาลระดับมลรัฐและ ท้องถิ่นไม่ให้สูงเกินกวาอัตราการเจริญเติบโตของเงินเฟอ (Inflation Rate) และอัตราการ ขยายตัวของประชากร (Population Growth) จากประสบการณ์ของประเทศ สหรัฐอเมริกาพบวา การกำหนดเพดานด้านการใช้จ่ายและภาษี(TELs) สามารถควบคุม รายจ่ายหรือการใช้จ่ายของรัฐบาลไดอย่างมีประสิทธิภาพ เมื่อประชาชนมีเสรีภาพทาง เศรษฐกิจ (Economic Freedom) เพิ่มสูงขึ้น กล่าวคือ ประชาชนมีเสรีภาพและความเป็น ธรรมในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ การบริโภค การลงทุน และการประกอบการอื่นๆ โดยมีอุปสรรคหรือการแทรกแซงของรัฐบาลนอย • การกำหนดแพดานและเป้าหมายของรายจ่ายในรูปอัตราการเจริญเติบโตของ รายจ่าย (Expenditure Growth Target) ทั้งรายจ่ายที่เป็นตัวเงิน (Nominal Growth Rate) และรายจ่ายที่แทจริง (Real Growth Rate) ของกลุมประเทศในสหภาพยุโรป เช่น ในประเทศเยอรมันไดมีการกำหนดอัตราการเจริญเติบโตของรายจ่ายที่เป็นตัวเงินของหลาย มลรัฐในช่วงป ๒๐๐๒-๒๐๐๕ ให้อยู่ที่ไม่เกินรอยละ ๑-๒ และสําหรับรัฐบาลกลาง กำหนดให้อยู่ที่ไม่เกินรอยละ ๐.๘ ในประเทศโปรตุเกส รัฐบาลกลางไดมีการกำหนด เป้าหมายการเจริญเติบโตของรายจ่ายเบื้องตนที่เป็นตัวเงินที่ไม่รวมรายจ่ายชําระดอกเบี้ย เงินกู้(Primary Expenditure) ระยะ ๔ ป ให้อยู่ที่รอยละ ๔ อย่างไรก็ตาม การกำหนดเพดานของรายจ่ายแบบที่เป็นตัวเงินและรายจ่ายที่ แทจริงจะมีความแตกต่างอย่างเห็นไดชัดเมื่อการประมาณการอัตราเงินเฟอ (Inflation Projection) คลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง เนื่องจากการกำหนดเพดานรายจ่ายที่แทจริง จะไม่คํานึงถึงอัตราเงินเฟอ แตการกำหนดเพดานรายจ่ายที่เป็นตัวเงินและการขาดดุล อาจจะสูงกวาเป้าหมายที่กำหนดไวได้หากอัตราเงินเฟอสูงกวาที่คาดการณ์ • การกำหนดกฏเกณฑ์ทางด้านรายจ่ายตามแนวคิดที่ชื่อวา “Debt Brake” เพื่อควบคุมระดับหนี้สาธารณะและการขาดดุลงบประมาณของประเทศสวิตเซอรแลนด์

๒๐๔ (บังคับใช้ในป ๒๐๐๓) โดยมีเป้าหมายเพื่อให้มีงบประมาณสมดุลเชิงโครงสร้าง (Structurally Balanced Budget) และมีการกำหนดเพดานของการใช้จ่ายทั้งรายจ่าย เงินงบประมาณและรายจ่ายทางบัญชี หากรัฐบาลมีการใช้จ่ายต่ำ หรือสูงเกินระดับเพดาน การใช้จ่ายส่วนต่างนั้นจะถูกบันทึกบัญชีลงเป็นรายรับหรือหักออกจากในบัญชีสําหรับ ปรับปรุงรายการรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นหรือลดลง (Adjustment Account) นอกจากนั้น กฏเกณฑ์นี้ยังบังคับใช้ทั้งในช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวดีและในช่วงเศรษฐกิจถดถอย • การกำหนดกฏเกณฑ์ทางด้านงบประมาณด้านรายจ่ายของประเทศ ออสเตรเลีย เพื่อรักษาเสถียรภาพทางด้านหนี้สาธารณะที่เป็นตัวเงิน (Nominal Public Debt) ในช่วงวัฎจักรเศรษฐกิจ เพื่อลดระดับหนี้ตอ GDP และเพื่อปองกันการดำเนิน นโยบายแบบตามวัฎจักรเศรษฐกิจ ยึดถือตัวแบบจําลองเดียวกับประเทศสวิตเซอรแลนดที่ ชื่อ“Debt Brake” โดยกำหนดให้เพดานรายจ่ายสูงสุดเทากับผลรวมของรายไดประมาณ การณ์ที่ปรับด้วยปจจัยทางด้านวัฎจักรเศรษฐกิจ (Business Cycle Factor) กล่าวคือ เกินดุลในช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวดีและขาดดุลในช่วงที่เศรษฐกิจถดถอย โดยให้ตัว รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติ(Automatic Stabilizer) ทํางานผ่าน ด้านรายได • กฏเกณฑ์ด้านรายจ่ายของประเทศเนเธอรแลนด ซึ่งกำหนดตามกรอบแนวคิด สำคัญ ๓ ประการ (๑) มาตรการเฝาระวังสถานการณ์ทางด้านเศรษฐกิจมหภาคอย่างตอเนื่อง ระยะ๔ ป โดยตั้งเป้าหมายเกินดุลงบประมาณ (Budget surplus) ซึ่งแบ่งออกเป็นการลด การก่อหนี้(Debt-reduction) และการลดภาษี(Tax Cut) ตามขนาดของการเกินดุล งบประมาณ เพื่อควบคุมระดับการเจริญเติบโตของรายจ่าย (๒) กำหนดแพดานการใช้จ่ายสุทธิระยะ ๔ ป ซึ่งขึ้นอยู่กับมาตรการการเฝา ระวังและการพยากรณรายไดจัดเก็บด้วย (๓) แนวทางในการจัดหาและจัดสรรงบประมาณส่วนขาดหรือส่วนเกิน

๒๐๕ ๙.๑๐ การบริหารจัดการทางด้านสถาบัน (Institution Arrangement) งานศึกษาของ Kopits and Symansky๒๔ ไดจําแนกการจัดการทาง ด้านสถาบัน (Institutional Arrangement) ออกเป็น ๒ ส่วน คือ การจัดการหนวยงาน ทางการคลัง (Fiscal Authority) และการจัดการด้านหลักกฎหมาย (Statutory Basis) โดยมีสาระสำคัญดังตอไปนี้ ๙.๑๐.๑ หนวยงานด้านการคลัง (Fiscal authority) การจัดการหนวยงานด้านการคลังมีเป้าหมายหลักเพื่อสร้างแรงกระตุนและ ผลักดันให้ผูบริหารที่มีอํานาจในการตัดสินใจและวางนโยบาย (Policymaker) มีการบริหาร จัดการด้านการคลังตามนโยบายหรือเป้าหมายที่ไดประกาศไว โดยปราศจากการเบี่ยงเบน ออกจากเป้าหมาย ซึ่งนําไปสูการขาดวินัยทางการคลังทั้งนี้ หนวยงานที่กํากับดูแลและ บังคับใช้กฏเกณฑ์ด้านการคลังในแตละประเทศนั้นมีสถานะที่แตกต่างกันออกไปแต โดยทั่วไปแลวหนวยงานส่วนใหญ่ที่รับผิดชอบมักจะเป็นหนวยงานของรัฐบาลหรือหนวย งานที่เกี่ยวข้องโดยตรง เช่น กระทรวงการคลัง สํานักงบประมาณ หนวยงานที่เกี่ยวข้อง ของรัฐ หรือธนาคารกลาง เป็นตน การจัดการหนวยงานด้านการคลัง ซึ่งมีหน้าที่หลักในการกํากับ ดูแล และบังคับ ใช้กฏเกณฑ์ทางด้านการคลังมีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการสนับสนุนให้รัฐบาลสามารถรักษา และบรรลุเป้าหมายทางการคลังตามที่กำหนดเอาไวได้นอกจากนั้น ยังช่วยให้การบริหาร จัดการด้านการคลังภายใตดุลยพินิจของรัฐบาลไม่นําไปสูความเอนเอียงในการดำเนิน นโยบายแบบขาดดุล การก่อหนี้ในระดับสูง และการดำเนินนโยบายการคลังแบบตามวัฎ จักรเศรษฐกิจ การจัดการหนวยงานด้านการคลังนั้นอาจอยู่ในรูปของการเพิ่มความโปร่งใส (Transparency) ในการบริหารจัดการด้านการคลัง เช่น การเพิ่มความโปร่งใสใน กระบวนการจัดทํางบประมาณ(Budget Process) การเพิ่มความโปร่งใสในการแกปัญหา ๒๔ George Kopits, Steven A. Symansky, Fiscal Policy Rules, (IMF Occasional Paper, 1998), p.178.

๒๐๖ นโยบายการคลังและผลสัมฤทธิ์ทางการคลัง โดยเพิ่มการกลั่นกรอง การตรวจสอบและการ ประเมินผลงาน การสร้างจิตสํานึกในความรับผิดชอบ(Accountability) ให้หนวยงานด้าน การคลัง โดยการกำหนดขอบเขตหน้าที่ความรับผิดชอบของผูที่เกี่ยวข้องกับการกำหนด นโยบายและการบริหารจัดการด้านการคลัง รวมถึงการกำหนดกฎหมายหรือกฏเกณฑ์ ต่างๆ ที่เป็นกลไกในการกำหนดหลักการบริหารจัดการด้านการคลังอย่างมีความรับผิดชอบ ตัวอย่างเช่น การกำหนดให้รัฐบาลต้องมีการควบคุมการเพิ่มขึ้นของรายจ่ายในระยะสั้นและ ระยะยาวอย่างสอดคลองกัน อย่างไรก็ตาม การจัดการหนวยงานด้านการคลังอาจจะอยู่ใน รูปของการปรับปรุงหรือเพิ่มระเบียบข้อบังคับต่างๆ ให้หนวยงานที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับการ กํากับ ดูแล และการจัดการด้านการคลังที่มีอยู่เดิม โดยไม่จําเป็นจะต้องจัดตั้งหนวยงาน ใหม ซึ่งทําหน้าที่ซ้ําซอนกับหนวยงานที่มีอยู่เดิม นอกจากนั้น แนวทางที่จะช่วยทําให้หนวยงานด้านการคลังสามารถกํากับ ดูแล ให้รัฐบาลมีการดำเนินการตามเป้าหมายนั้นอาจทําไดโดยการเพิ่มตนทุนในการเบี่ยงเบน ออกจากเป้าหมายที่กำหนดไวตัวอย่างเช่น การลดความนาชื่อถือ โดยการขึ้นอัตราดอกเบี้ย เงินกู้ให้อยู่ในระดับที่สูงขึ้น การกำหนดมาตรการในการลงโทษกับผูที่มีความรับผิดชอบ หรือ การคิดคาปรับเป็นจํานวนเงิน เป็นตน ทั้งนี้ การจัดการหนวยงานทางด้านการคลังจะ มีประสิทธิภาพไดก็ตอเมื่อหนวยงานทางด้านการคลังหรือคณะกรรมการที่มีหน้าที่ในการ กํากับควบคุมการดำเนินงานของหนวยงานกำหนดนโยบาย(Policy Authority) เป็นอิสระ จากการแทรกแซงของรัฐบาล(Independent Fiscal Authorities) หรือเป็นหนวยงานด้าน การคลังที่เป็นกลางทางการเมือง(Non-partisan Fiscal Agencies) เพื่อปองกันไม่ให้ รัฐบาลใช้อํานาจของฝายบริหารในการบิดเบือนเพื่อผลประโยชนทางการเมือง หนวยงานด้านการคลังที่เป็นกลางทางการเมืองนั้นมักจะหมายถึง หนวยงานที่ ทําหน้าที่ให้คําปรึกษาทางด้านการคลัง(Fiscal Councils) โดยที่ปรึกษาทางด้านการคลัง จะทําหน้าที่ประเมินและให้คําแนะนําในส่วนของการดำเนินนโยบายการคลัง รวมทั้งการ พยากรณข้อมูลทางเศรษฐกิจการคลังและการวิเคราะหเปาประสงคหลักของนโยบาย มิไดมี หน้าที่ในการปรับปรุงผลสัมฤทธิ์ทางด้านการคลังให้รัฐบาล ๙.๑๐.๒ หลักกฎหมาย(Statutory Basis)

๒๐๗ การกำหนดเครื่องมือทางกฎหมายสําหรับบัญญัติกฏเกณฑ์ทางการคลัง(Fiscal Rule) ต่างๆ เป็นกลไกในการกํากับควบคุมการบริหารจัดการด้านการคลังของรัฐบาล โดย สามารถปองกันการเบี่ยงเบนออกจากเป้าหมายที่กำหนดไวด้วยการระบุบทลงโทษ หรือ สามารถจัดทําระบบการสงสัญญาณเตือนให้ทราบวาหากรัฐบาลมีการเบี่ยงเบนออกจาก เป้าหมายที่กำหนดไว จะสงผลให้วินัยทางการคลังและความมั่นคงรอบคอบในการบริหาร จัดการด้านการคลังสั่นคลอน ระดับของการกำหนดหลักกฎหมายเพื่อกํากับควบคุมการบริหารจัดการด้าน การคลังของรัฐบาลนั้นมีอยู่หลายระดับ ตัวอย่างเช่น การบัญญัติกฏเกณฑ์ด้านการคลังไวใน รัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุด การบัญญัติกฏเกณฑ์ด้านการคลังไวในกฎหมายลูก หรือกฎหมายเฉพาะในระดับส่วนท้องถิ่น รวมทั้งการกำหนดไวในระเบียบข้อบังคับ แนวทางในการดำเนินนโยบาย และสนธิสัญญาระหว่างประเทศ โดยเมื่อกฏเกณฑ์ถูก บัญญัติขึ้นแลวถือเป็นบรรทัดฐานหรือธรรมเนียมปฏิบัติในการกำหนดและดำเนินนโยบาย การคลัง ทั้งนี้ การบัญญัติกฏเกณฑ์ไวในรัฐธรรมนูญนั้นสามารถสร้างความรับผิดชอบให้ รัฐบาลไดมากที่สุด การจัดการด้านหลักกฎหมายมีแบบอย่างที่เห็นไดชัดเจนจาก “กฎหมายว่าด้วย ความรับผิดชอบทางด้านการคลัง” (Fiscal Responsibility Laws : FRLs) ซึ่งเป็นกลไกใน การกำหนดแนวทางในการบริหารจัดการด้านการคลังอย่างมีความรับผิดชอบ โดยบังคับให้ รัฐบาลมีการบริหารจัดการที่ยึดถือทั้งเป้าหมายในระยะสั้นและเป้าหมายในระยะยาว จากการศึกษาการจัดการด้านการคลังทางด้านกฎหมายจากบทความเรื่อง กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลัง ซึ่งจัดทําขึ้นโดย Fiscal Affair Department, IMF (๒๐๐๗) สามารถสรุปสาระสำคัญ โดยมีรายละเอียดพอสรุปไดดังนี้๒๕ (๑) ความหมายและความจําเป็นของการมี กฎหมายว่าด้วยความรับผิ ดชอบทางด้านการคลัง ๒๕ IMF, Manual on Fiscal Transparency Fiscal Affairs Department, (International Monetary Fund, 2007), p.123-124.

๒๐๘ กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลังเป็นกฎหมายที่จัดทําขึ้นมา เพื่อเป็นกลไกในการเสริมสร้างการรักษาวินัยทางการคลัง(Fiscal Discipline) และเพื่อ ควบคุมให้รัฐบาลดำเนินการตามพันธะสัญญาและนโยบายทางการคลังที่ไดประกาศไว สาเหตุสำคัญที่ทําให้มีการจัดทําFRLs คือ เพื่อให้นโยบายการคลังมีความนาเชื่อถือและมี ทิศทางที่สามารถคาดการณ์ได้โดยมีการกำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางในการปฏิบัติที่ ก่อให้เกิดความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐบาลได กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลังเป็นเครื่องมือหนึ่งที่ช่วยให้ รัฐบาลสามารถลดปัญหาในการบริหารจัดการด้านการคลัง โดยทําให้การดำเนินนโยบายมี เป้าหมายที่ชัดเจน (Policy Discrete) อย่างไรก็ตาม มีข้อโตแย้งวานโยบายที่กำหนด เป้าหมายไวอย่างชัดเจนอาจจะทําให้เกิดการนํานโยบายไปใช้ในทางที่ผิดได้ดังนี้ (๑.๑) ปัญหาเรื่องความไม่สอดคลองของเวลาในการดําเนินนโยบาย (TimeInconsistency) เช่น การกำหนดนโยบายไว แตไม่สามารถปฏิบัติไดจริงในภายหลัง (๑.๒) การที่นักการเมืองอยู่ในตําแหนงไดไม่นานจึงทําให้มีแนวโนมที่จะไม่ สนใจผลกระทบทางการคลังในระยะยาว (๑.๓) ความขัดแย้งทางการเมือง (Political Conflict) หรือความขัดแย้งด้าน การจัดสรรทรัพยากรมีผลทําให้เกิดการใช้ทรัพยากรมากเกินความจําเป็นในช่วงที่เศรษฐกิจ รุ่งเรือง ซึ่งทําให้ขาดการพิจารณาถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจในระยะยาวเพื่อแก้ไขปัญหา ดังกล่าวในการบริหารจัดการด้านการคลัง ประเทศต่างๆ จึงไดกำหนด“กฎหมายว่าด้วย ความรับผิดชอบทางด้านการคลัง” เพื่อเป็นกรอบในการควบคุมการใช้ดุลยพินิจ (Discretion) ของนักการเมืองและพรรคการเมือง เนื่องจากการกำหนดกฏเกณฑ์ทางการ คลัง (Fiscal Rules) เพียงอย่างเดียวอาจจะเกิดข้อจํากัดและไม่ให้ผลลัพธในทันที แตการ มีกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลังถือเป็นเครื่องมือทางด้านสถาบัน (Institutional Device) ที่จะช่วยสนับสนุนการรักษาวินัยทางการคลังในรูปของการสร้าง ความนาเชื่อถือ การกำหนดทิศทางที่สามารถคาดการณ์ได้และการสร้างความโปร่งใสเพิ่ม มากขึ้น โดยทั่วไปแลวกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลัง สามารถจัด แบ่งไดเป็น ๒ ลักษณะ คือ

๒๐๙ - กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลังที่เนนกฏเกณฑ์แนว ทางการปฏิบัติและความโปร่งใสทางการคลัง - กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลังที่เนนการกฏเกณฑ์ทางการ คลังเชิงตัวเลข นอกจากนั้น ลักษณะของกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบทางด้านการคลัง ในแตละประเทศอาจจะแตกต่างกันไปตามขอบเขตทางกฎหมาย (Coverage) บทลงโทษ (Sanction) ข้อยกเวน (Escape Clause) และการพิจารณาถึงวัฏจักรเศรษฐกิจ (Cyclical Consideration) ของแตละประเทศ (๒) การกำหนดบทลงโทษ(Sanctions) ในกฎหมายว่าด้วยความรับผิ ดชอบด้านการคลัง สําหรับประเทศที่มีการบัญญัติกฏเกณฑ์ทางการคลังเอาไวเป็นกฎหมายที่ ว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลัง บางประเทศไดมีการกำหนดบทลงโทษที่ชัดเจน สําหรับกรณีที่รัฐบาลไม่สามารถปฏิบัติตามกฏเกณฑ์หรือเป้าหมายที่กำหนดไว อย่างไรก็ ตาม บางประเทศอาจจะไม่มีการกำหนดบทลงโทษเอาไว แตจะเป็นการทําให้เสื่อมเสีย ชื่อเสียงหรือลดความนาเชื่อถือเทานั้น ลักษณะของบทลงโทษมีดังตอไปนี้ (๒.๑) ระดับหนวยงาน (Institutional) เช่น การสั่งให้อายัดการโอนเงิน การกำหนดเพดานการกู้ยืม และการคิดคาปรับ (๒.๒) ระดับบุคคล (Personal) เช่น การคิดคาปรับ การสั่งพักงาน หรือการ ดำเนินคดีทางกฎหมาย ประเทศที่ใช้บทลงโทษตามลักษณะนี้ ไดแก ประเทศบราซิล โดย การลงโทษจะดำเนินการผ่านกฎหมายอาชญากรรมทางการคลัง (Fiscal Crime Law) ซึ่งมี การกำหนดวิธีการสืบสวนในระดับบุคคลที่เขมงวดในทางตรงกันขาม ประเทศเปรูและอาร เจนตินาจะเนนเฉพาะในระดับหนวยงาน แตในประเทศสเปนจะไม่มีการกำหนดบทลงโทษ เอาไว อย่างไรก็ตาม หากรัฐบาลสเปนจัดตั้งงบประมาณขาดดุลเกินระดับรอยละ ๓ ของ GDP ซึ่งเป็นการละเมิดข้อตกลงของสหภาพยุโรป ประเทศสเปนจะต้องจ่ายคาปรับตาม เงื่อนไขของสหภาพยุโรป สําหรับภูมิภาคอื่นๆ มักจะเนนในเรื่องของการทําให้เสื่อมเสีย ชื่อเสียง(Reputation Sanction) เช่น ประเทศอินเดีย และปานามา ในขณะที่ประเทศ ออสเตรเลียและนิวซีแลนด ไม่ไดมีการกำหนดบทลงโทษดังกล่าว

๒๑๐ (๓) การกำหนดข้อยกเว น (Escape Clauses) ในกฎหมายว่าด้วยความ รับผิดชอบด้านการคลัง โดยทั่วไปแลว กฎหมายที่ว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลังจะมีบทเฉพาะ กาล หรือข้อยกเวนที่หยุดการบังคับใช้ไวไดชั่วคราว เช่น หากเกิดภัยธรรมชาติ หรือ เศรษฐกิจตกต่ำอย่างรุนแรง แตบางประเทศมีการเขียนข้อยกเวนที่คอนขางคลุมเครือ ตัวอย่างเช่น ประเทศสเปนและศรีลังกา ซึ่งไดเขียนไววา รัฐบาลสามารถจะหยุดบังคับใช้ กฎหมายไดหากมีเหตุการณ์หรือสถานการณ์ที่ยกเวน(Exceptional Circumstance) เกิดขึ้นกรณีของประเทศอินเดีย กฎหมายจะไม่มีผลบังคับใช้หากเกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ หรือการขอความช่วยเหลือฉุกเฉิน (Security Emergency) หรือเหตุผลอื่น ๆ ซึ่งส่วนใหญ่ แลวหากรัฐบาลต้องการใช้ข้อยกเวนดังกล่าวจะต้องไดรับการเห็นชอบจากรัฐสภากอน ๙.๑๑ สรุป กฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบด้านการคลัง (Fiscal Responsibility Law : FRLs) มีเป้าหมายหลักเพื่อสร้างวินัยทางการคลัง (Fiscal Discipline) โดยการกำหนดให้ รัฐบาลต้องดำเนินการตามพันธสัญญาและนโยบายทางการคลังที่ได้ประกาศไว้ สาเหตุ สำคัญที่ทำให้มีการจัดทำ FRLs ขึ้นมา คือ ต้องการที่จะให้นโยบายการคลังมีความ น่าเชื่อถือ และมีทิศทางที่สามารถคาดการณ์ได้ โดยมีการกำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางใน การดำเนินนโยบายการคลัง รวมทั้งมีการสร้างกลไกที่ทำให้เกิดความโปร่งใสและสามารถ ตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐบาลได้ เนื้อหาของ FRLs มีความแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ แต่โดยทั่วไปสามารถ แบ่งออกเป็น ๒ รูปแบบใหญ่ ๆ คือ การกำหนดในเรื่องของระเบียบวิธีในการปฏิบัติ หรือ กฎเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติ (Procedure Rules) และกฎทางตัวเลข หรือ เป้าหมายที่เป็น เชิงปริมาณ (Numerical Rules) ในส่วนของกฎเกณฑ์แนวทางการปฏิบัติ เกี่ยวข้องกับ หลักเกณฑ์ในการสร้างความโปร่งใส (Transparency) และการสร้างจิตสำนึกในความ รับผิดชอบ (Accountability) ต่องานที่ทำ ซึ่งสามารถดำเนินการได้ในทางปฏิบัติ ในขณะ ที่กฎเกณฑ์ทางตัวเลข เป็นการกำหนดให้รัฐบาลจะต้องทำตามเป้าหมายเชิงปริมาณ ทั้งนี้

๒๑๑ FRLs โดยส่วนใหญ่จะยึดกฎเกณฑ์แนวทางปฏิบัติที่เป็นมาตรฐานยอมรับกันในทางสากล แต่สำหรับกฎเกณฑ์ทางตัวเลขอาจจะมีความแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ FRLs มีต้นกำเนิดในช่วงทศวรรษที่ ๙๐ ในประเทศอุตสาหกรรม เช่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ และอังกฤษ หลักการในตอนเริ่มแรกเป็นการเน้นในเรื่องกฎเกณฑ์ แนวทางการปฏิบัติและการสร้างจิตสำนึกในความรับผิดชอบ ในปัจจุบันนี้มีการใช้ FRLs ทั้งในประเทศแถบลาตินอเมริกา ยุโรป และเอเชีย โดยมีการใช้ทั้งกฎเกณฑ์ทางตัวเลขและ กฎเกณฑ์ทางแนวทางการปฏิบัติ แต่เนื้อหาจะมีความแตกต่างกันไปทั้งในเรื่องลักษณะ กฎเกณฑ์ทางกฎหมาย ขอบเขต (Coverage) ข้อยกเว้น (Escape Clause) บทลงโทษ (Sanction) และการพิจารณาแนวทางการดำเนินนโยบายการคลังให้สอดคล้องกับวัฎจักร เศรษฐกิจ (Economic Cycle) ประสบการณ์ของแต่ละประเทศที่มีอยู่ในปัจจุบันบ่งชี้ว่า FRLs เป็นส่วนหนึ่งที่ ช่วยเพิ่มความแข็งแกร่งในการบริหารจัดการทางด้านการคลัง (Fiscal Management) แต่ FRLs โดยลำพังแล้วไม่สามารถสร้างความน่าเชื่อถือหรือไม่สามารถใช้ทดแทนพันธะสัญญา ในการดำเนินนโยบายการคลังแบบรัดกุม ตามที่ประกาศไว้ในช่วงของการหาเสียงเลือกตั้ง ได้ FRLs สามารถช่วยให้ผลสัมฤทธิ์ด้านการคลัง (Fiscal Outcome) ของประเทศดีขึ้น ช่วยเพิ่มความโปร่งใสทางการคลัง ช่วยสร้างจิตสำนึกในความรับผิดชอบ (Accountability) ช่วยเพิ่มความสามารถในการประมาณการทางด้านการคลัง (Predictability) โดยเฉพาะอย่างยิ่งช่วยลดการขาดดุลการคลัง (Fiscal Deficit) ช่วยลด ความโน้มเอียงในการจัดทำงบประมาณขาดดุล (Deficit Bias) และช่วยแก้ไขปัญหาความ ไม่สอดคล้องของเวลาในการดำเนินนโยบาย (Time Inconsistency) อย่างไรก็ตาม จาก ข้อมูลที่มีอยู่ยังไม่เพียงพอที่จะสรุปได้ว่าการใช้ FRLs นั้นทำให้เกิดประสิทธิภาพหรือไม่ ในขณะที่บางประเทศมีการปรับใช้ FRLs เพื่อเป็นเครื่องมือในการส่งสัญญาณว่ารัฐบาลจะ ดำเนินนโยบายการคลังแบบรัดกุม ซึ่งไม่ใช่เป้าหมายที่แท้จริงของ FRLs โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การดำเนินการให้ได้ตามเป้าหมายทางตัวเลขที่กำหนดไว้ใน FRLs อาจก่อให้เกิดปัญหา มากมาย เช่น การตั้งเป้าหมายต่ำเกินไป เพื่อให้ง่ายต่อการบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ การ ตกแต่งบัญชี (Creative Accounting) การใช้ข้อยกเว้น (Escape Clause) บ่อยครั้ง และ การมีบทลงโทษที่ไม่รุนแรงหรือเด็ดขาดเพียงพอ ซึ่งปัญหาข้างต้นล้วนเป็นสาเหตุหลักที่ทำ

๒๑๒ ให้ความน่าเชื่อถือของ FRLs ลดลง นอกจากนั้น โครงสร้างด้านสถาบันทางการคลัง (Fiscal Institutional Framework) ที่อ่อนแอจะทำให้ประสิทธิภาพในการทำงานลดลงไป อีก บทเรียนในอดีต ได้ชี้ว่า ประสิทธิภาพของ FRLs จะขึ้นอยู่กับลักษณะการ ออกแบบ FRLs ค่อนข้างมาก เช่น ในเรื่องของขอบเขต (Coverage) ควรจะครอบคลุม การดำเนินงานของภาคสาธารณะทั้งหมด ควรมีข้อกำหนดด้านความโปร่งใสที่ชัดเจน มี กฎเกณฑ์เชิงปริมาณ ข้อยกเว้น (Escape Clause) และระบบการตรวจสอบการใช้จ่าย งบประมาณที่มีประสิทธิภาพเพียงพอ แต่หากสามารถดำเนินตามข้อกำหนดต่างๆ ที่ กำหนดไว้ได้แล้วนั้นจะช่วยเพิ่มโอกาสให้ FRLs ประสบความสำเร็จมากขึ้น กล่าวโดยสรุป ความน่าเชื่อถือของ FRLs จะขึ้นอยู่กับการยอมรับจากสังคมในการสนับสนุนนโยบายการ คลังที่มีความรัดกุม

๒๐๗ บรรณานุกรม กระทรวงศึกษาธิการ. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.๒๕๔๖ และกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ องค์กรรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์, ๒๕๔๖. กระทรวงศึกษาธิการ. คูมือการใช้จ่ายเงินอุดหนุนของสถานศึกษา กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ชุมนุมสหกรณ์การเกษตรแหประเทศไทย จำกัด, ๒๕๕๒. กระทรวงศึกษาธิการ. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ และกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ, กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ องค์กรรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์, ๒๕๔๖. กลุ่มนักวิชาการภาษีอากร. ภาษีอากรตามประมวลรัษฎากร ๒๕๕๗. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์เรือนแก้วการพิมพ์, ๒๕๕๗. กลุ่มนักวิชาการภาษีอากร. ภาษีอากรตามประมวลรัษฎากร ๒๕๕๗. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์เรือนแก้วการพิมพ์, ๒๕๕๗. กันตทัช บุตรคำ. “สภาพและปัญหาการบริหารงบประมาณตามระบบงบประมาณ แบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ในสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน สังกัดสำนักงาน เขตพื้นที่การศึกษาชลบุรี เขต ๓.” วิทยานิพนธ์ครุศาสตรมหาบัณฑิต สาขา การบริหารการศึกษา บัณฑิตวิทยาลัย : มหาวิทยาลัยราชภัฏราชนครินทร, ๒๕๔๙. กิติมา ปรีดีดิลก. การบริหารและการนิเทศเบื้องต้น. กรุงเทพมหานคร : อักษรพิพัฒน์ จำกัด, ๒๕๕๑. เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม. การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจาย . กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๓๘. _________. การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจายรายได้. พิมพ์ครั้งที่ ๙. กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๕๒.

๒๐๘ เกริกเกียรติพิพัฒน์เสรีธรรม. การคลังว่าด้วยการจัดสรรและการกระจาย. พิมพ์ครั้งที่ ๘. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๔๕. ขจร สาธุพันธุ์. คำอธิบายวิชาภาษีอากร. กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๕๓. โฆษิต ปั้นเปี่ยมรัษฎ์. นโยบายภาษีอากรและการพัฒนาเศรษฐกิจ. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์อักษรสัมพันธ์, ๒๕๕๕. จรัส สุวรรณมาลา และคณะ. “บทสังเคราะห์นวัตกรรมท้องถิ่นไทย ประจำปีพ.ศ. ๒๕๔๗.” เอกสารการประชุมทางวิชาการเรื่องนวัตกรรมท้องถิ่นไทยครั้งที่ ๑ จัดโดยคณะรัฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับสานักงานกองทุน สนับสนุนการวิจัย สกว. ณ ศูนย์การประชุมไบเทค กรุงเทพมหานคร. ๑๓-๑๔ ตุลาคม ๒๕๔๗. จรัส สุวรรณมาลา. “ความสามารถในการพึ่งตัวเองทางการคลังของเทศบาล” รายงานการ วิจัย. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์วิจัย คณะรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๒๙. จรัส สุวรรณมาลา. ระบบงบประมาณและการจัดการแบบมุงผลสําเร็จในภาครัฐ. กรุงเทพมหานคร : ธนธัชการพิมพ, ๒๕๔๖. จิรศักดิ์ รอดจันทร์. ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา หลักการและบทวิเคราะห์. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๕๖. จุมพล นันทศิริพล. ถามตอบ –สอบได้ กฎหมายภาษีอากรว่าด้วยโครงสร้างภาษีอากร และการบังคับใช้. กฎหมายภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์วิญญูชน, ๒๕๔๙. จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย คณะรัฐศาสตร์. การประเมินการบริหารการคลังท้องถิ่นตาม หลักการการคลังท้องถิ่นที่พึงประสงค์. กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย, ๒๕๕๗. ชัชโยดม พูนผล. “การศึกษาการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนตำบลใน จังหวัดสมุทรปราการ กรณีศึกษา : องค์การบริหารส่วนตำบลสุวรรณภูมิ”.

๒๐๙ ปริญญานิพนธ์ศึกษาศาสตรมหาบัณฑิต สาขาเศรษฐศาสตร์การจัดการ. บัณฑิตวิทยาลัย : มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ, ๒๕๕๐. ชัยสิทธิ์ เฉลิมมีประเสริฐ. มาตรฐานการจัดการทางการเงิน ๗ Hurdles กับการจัดทำ งบประมาณระบบใหม่. กรุงเทพมหานคร : ธีระฟลม แอน ไซเท็กซ, ๒๕๔๔. ชัยสิทธิ์ ตราชูธรรม. คำสอนวิชากฎหมายภาษีอากร.กรุงเทพมหานคร : สำนักอบรม ศึกษากฎหมายแห่งเนติ-บัณฑิตยสภา, ๒๕๕๖. จรัสศรี ตั้งจิตต์พิมล. “ปัญหาการจัดเก็บภาษีเงินได้ของสัญญาขายฝาก : ศึกษาเปรียบเทียบ กับเงินได้ประเภทดอกเบี้ย.” วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิตคณะนิติศาสตร์. บัณฑิตวิทยาลัย : มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์, ๒๕๔๗. ชื่นชม ทองเย็น. การคลังกับการพัฒนาประเทศ ปีพ.ศ. ๒๕๐๔-๒๕๔๓. สรรพากรสาส์น. ปีที่ ๔๘ ฉบับที่ ๘. ประจำเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔. ชูวงศ์ฉายะบุตร. การปกครองส่วนท้องถิ่นไทย. กรุงเทพมหานคร : พิฆเนศพริ้น ติ้ง, ๒๕๓๙. ชูศักดิ์จรูญสวัสดิ์. “ระบบเศรษฐกิจและพัฒนาการเศรษฐกิจไทย”. วารสารการเงินการ คลังฉบับพิเศษปี๒๕๔๑. ณรงค์ สัจพันโรจน์. การจัดทำอนุมัติการบริหารงบประมาณแผ่นดิน : ทฤษฎีและปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร : บพิตรการพิมพ์, ๒๕๔๓. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์และคณะ. การคลังท้องถิ่น : การขยายฐานรายได้และลดความ เหลื่อมล้ำ. กรุงเทพมหานคร : พี.เอ. ลีฟวิ่ง, ๒๕๕๗. ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์. การปฏิรูประบบงานงบประมาณในประเทศไทย : กรณีศึกษาเรื่องการจัดเตรียมงบประมาณในปี งบประมาณ ๒๕๔๖. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ส่งเสริม, ๒๕๔๖. ไททัศน์มาลา. การเมืองเรื่องความเหลื่อมลาในสังคมไทย : บทเรียน วิกฤติและความ ท้าทาย. กรุงเทพมหานคร : คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์มหาวิทยาลัย ราชภัฏวไลยอลงกรณ์, ม.ป.ป..

๒๑๐ ธงชัย สันติวงษ์. องค์การ ทฤษฎี และการออกแบบ. กรุงเทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานิช, ๒๕๕๐. ธนพร โรจนวุฒิธรรม. “การพัฒนาการบริหารงานด้านการคลังขององค์กรปกครองส่วน ทองถิ่นในเขตพื้นที่อำเภอสันทราย จังหวัดเชียงใหม่”. วิทยานิพนธ์รัฐ ประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย : มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, ๒๕๕๒. นงลักษณ์ สุทธิวัฒนพันธ์. การบริหารงานงบประมาณ หลักทฤษฎี และวิเคราะห์เชิง ปฏิบัติ. พิมพ์ครั้งที่ ๕. กรุงเทพมหานคร : หจก.เอมเทรดดิ้ง, ๒๕๔๔. บุญชนะ อัตถากร. การคลัง. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๔๘. ปธาน สุวรรณมงคล. ทัศนะบางประการในเรื่องสภาตำบลกับการมีส่วนร่วมของชุมชน ในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษา นโยบายสาธารณสุข มหาวิทยาลัยมหิดล, ๒๕๔๗. ประทาน คงฤทธิศึกษากร. การปกครองท้องถิ่น โครงการส่งเสริมเอกสารวิชาการ. กรุงเทพมหานคร : สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, ๒๕๓๔. ปรีดา บุญยัง. ชาญชัย วิชญานุภาพ และชวลิต หงสกุล. คู่มือภาษีการค้า. กรุงเทพมหานคร : สมาคมนักศึกษาเก่าพาณิชยศาสตร์และการบัญชี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ๒๕๔๖. ป๋วย อึ้งภากรณ์. เศรษฐกิจแห่งประเทศไทย. กรุงเทพมหานคร : บริษัท ประมวลมิตร จำกัด, ๒๕๔๓. พนม ทินกร ณ อยุธยา. การบริหารงานคลังรัฐบาล เล่มที่ ๒ การบริหารงานคลังรัฐบาล มหภาค ๒. กรุงเทพมหานคร : สยามศิลป์การพิมพ์, ๒๕๓๒. พรชัย ลิขิตธรรมโรจน์. การคลังรัฐบาลและการคลังท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : โอเดียน สโตร์, ๒๕๕๐. พูนศรีสงวนชีพ. การบริหารรัฐกิจเบื้องต้น. พิมพ์ครั้งที่ ๙. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง, ๒๕๕๒.

๒๑๑ ไพจิตร โรจนวานิช. ชุมพร เสนไสย. สาโรช ทองประคำ. ภาษีสรรพากร คำอธิบาย ประมวลรัษฎากร. กรุงเทพมหานคร : บริษัท สามเจริญการพาณิชย์กรุงเทพ จำกัด, ๒๕๔๙. ไพรัช ตระการศิรินนท์. “การคลังภาครัฐ”. รายงานการวิจัย. เชียงใหม่ : คณะสังคม มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, ๒๕๔๘. ไพศาล ชัยมงคล. งบประมาณแผ่นดิน : ทฤษฎีและปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร : บริษัทโรง พิมพ์ไทยวัฒนาพานิช จำกัด, ๒๕๔๗. มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. เอกสารการสอนชุดวิชาทฤษฎีบัญชีและการบัญชีภาษี อ า ก ร ห น ่ ว ย ท ี ่ ๙ - ๑ ๕ . ก ร ุ ง เ ท พ ม ห า น ค ร : ส ำ น ั ก พ ิ ม พ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๓๓. รังสรรค์ธนะพรพันธ์. ทฤษฎีการภาษีอากร. กรุงเทพมหานคร : กรุงสยามการพิมพ์. ๒๕๔๖. รุ่ง แก้วแดง. โรงเรียนนิติบุคคล. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์วัฒนาพานิช จำกัด, ๒๕๔๖. วรพิทย์ มีมาก. “การวิเคราะห์โครงสร้างการคลังของหน่วยงานปกครองต้องถิ่นศึกษา”. รายงานวิจัย. กรุงเทพมหานคร : กรมการปกครอง, ๒๕๓๕. วิทย์ ตันติยกุล. กฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากร. กรุงเทพมหานคร : สำนักอบรมศึกษา กฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, ๒๕๕๖. วีรพงษ รามางกูร. “วินัยทางการคลัง.” คอลัมนคนเดินตรอก ประชาชาติธุรกิจ. ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ : ๒. ศุภลักษณ์ พินิจภูวดล. คำอธิบายทฤษฎีและหลักกฎหมายภาษีอากร. พิมพ์ครั้งที่ ๓. กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๗ สกนธ์วรัญญูวัฒนา. การกระจายอำนาจการคลังสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แนวคิด และการปฏิบัติกรณีศึกษาประเทศไทย. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๕๓.

๒๑๒ สกนธ์วรัญญูวัฒนา. การบริหารการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น . กรุงเทพมหานคร : เอ็กซเปอร์เน็ท, ๒๕๕๑. สถาบันพัฒนาข้าราชการพลเรือน สำนักงาน ก.พ..Accessed ๒ April. ๒๐๑๓. http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/uploads/file/intcgration.pdf สมชัย จิตสุชน. “พัฒนาการนโยบายการคลังหลังวิกฤตเศรษฐกิจปี๒๕๔๐” บทความ นำเสนอในการสัมมนาวิชาการประจำปี๒๕๔๙ ในการปรับปรุงการบริหาร เศรษฐกิจในระดับมหภาค เรื่อง สู่หนึ่งทศวรรษหลังวิกฤตเศรษฐกิจ. กรุงเทพมหานคร : สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, ๒๕๔๙. สมชัย ฤชุพันธ์. รวมบทความ เศรษฐกิจ การเงิน การคลัง และการภาษีอากรของไทย. กรุงเทพมหานคร : คณะเศรษฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๑. สมชัย ฤชุพันธุ์. ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับการภาษีอากร. เอกสารการสอนชุดวิชาการเงินและ ภาษีอากรฉบับปรับปรุง, ๒๕๓๘. สมนึก แตงเจริญ. การศึกษาวิชาการคลัง ใน การคลังของประเทศไทย. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์อักษรสัมพันธ์, ๒๕๔๕. สมาคมนักบัญชีและผู้สอบบัญชีรับอนุญาตแห่งประเทศไทย “ศัพท์บัญชี”. กรุงเทพมหานคร : บริษัท พี.เอ.ลีฟวิ่ง จำกัด, ๒๕๓๘. สรายุทธ์ วุฒยาภรณ์. “ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายภาษีอากร.” ในหนังสือรวม บทความทางวิชาการเนื่องในโอกาสครบรอบ ๑๙ ปี ศาลภาษีอากรกลาง. อัดสำเนา. สะอาด ปายะนันท์. รายได้ท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : นิตยสารท้องถิ่น, ๒๕๔๘. สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. การปฏิรูประบบราชการ : ทางออกของการ แกปัญหาและฟันฝ่าวิกฤต. กรุงเทพมหานคร : กราฟฟคฟอรแมท ไทยแลนด จำกัด, ๒๕๔๔. สำนักงานนโยบายแผนและงบประมาณ. “แนวทางการบริหารงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ.๒๕๔๖.” กรุงเทพมหานคร : สำนักงานนโยบายแผนและงบประมาณ, ๒๕๔๖.

๒๑๓ เสริมศักดิ วิศาลาภรณ์. “ปญหาและแนวโนมเกี่ยวกับการมีสวนรวมของประชาชนใน การบริหารการศึกษา.” ประมวลชุดวิชาสัมมนาปญหาแนวโนมทางการ บริหารการศึกษา หนวยที่ ๗. นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๓๗. สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง. “วารสารการเงินการคลัง.” ปีที่ ๑๔. ฉบับที่ ๔๒. มีนาคม ๒๕๔๒. อรัญ ธรรมโน. ความรู้ทั่วไปทางการคลัง. กรุงเทพมหานคร : บรัษัท บพิธ จำกัด, ๒๕๔๘. อารีลักษณ์ พงษ์โสภา. “กระบวนการงบประมาณทีÉมีความสัมพันธ์กับสัมฤทธิ์ผลของการ บริหารงานงบประมาณ กรณีสำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดชัยภูมิ ”. วิทยานิพนธ์ปริญญาศิลปศาสตรมหาบัณฑิต . บัณฑิตวิทยาลัย : มหาวิทยาลัยขอนแก่น, ๒๕๔๕. อินสอน บัวเขียว. สาระสำคัญการบริหารชมชน. กรุงเทพมหานคร : พิราบสำนักพิมพ์, ๒๕๓๗. อุดม ทุมโฆสิต. การปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่ : บทเรียนจากประเทศพัฒนาแล้ว. กรุงเทพมหานคร : แซท โฟร์พริ้นติ้ง. ๒๕๕๒. George Kopits. Steven A. Symansky.Fiscal Policy Rules. IMF Occasional Paper, 1998. Ter-Minassian. Teresa. Enhancing Fiscal Discipline Over the Cycle. Fiscal Affairs Department. International Monetary Fund, 2006. IMF. Manual on Fiscal Transparency Fiscal Affairs Department. International Monetary Fund, 2007. Manmohan S. Kumar. Teresa Ter-Minassian. Promoting Fiscal Discipline. International Monetary Fund, 2007. Otto Eckstein. Public Finance: Foundations of Modern Economics Series. Englewood Cliffs. N.J. : Prentice-Hall Inc, 1967.