101 คณะกรรมการข้าราชการหรือพนักส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดซึ่งแบ่งเป็น 3 หน่วย ประกอบด้วย คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.จ.) คณะกรรมการพนักงานเทศบาล (ก.ท.จ.) และ คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.จังหวัด) ภาพที่ 6: โครงสร้างคณะกรรมการบริหารบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ถึงแม้อำนาจของการบริหารบุคลากร อาทิ การบรรจุแต่งตั้ง การโอนย้าย การเลื่อนขั้นตำแหน่งจะยัง เป็นของผู้บริหารท้องถิ่น หากแต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการกำหนดไว้ และต้องได้รับความ เห็นชอบจากคณะกรรมการระดับจังหวัดในกรณีแต่งตั้งและสั่งให้พ้นตำแหน่ง โครงสร้างของคณะกรรมการที่มี ความซ้ำซ้อนหลายระดับได้สร้างความสับสนให้แก่ อปท. อีกทั้งยังทำให้การบริหารงานบุคคลโดยเฉพาะการ บรรจุและการสั่งให้พ้นตำแหน่งเป็นไปได้อย่างล่าช้า เพราะต้องผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการระดับ จังหวัด ยิ่งไปกว่านั้น หลังจากรัฐประหารปี 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เห็นว่าการปล่อยให้ อปท. จัดสรรบุคลากรเองนั้นไม่เป็นธรรม เพราะมีการใช้ระบบอุปถัมภ์ในการคัดเลือก การเลื่อนตำแหน่ง และ การโอนย้าย จึงสั่งให้อำนาจการบริหารบุคลากรเป็นของคณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วน ท้องถิ่นแทน โดยประกาศให้คณะกรรมการกลางมีหน้าที่ดูแลด้านการจัดสอบแข่งขันบุคลากรภายนอก จัดสอบ คัดเลือกบุคลากรท้องถิ่น เลื่อนขั้นข้าราชการหรือพนักงานท้องถิ่น ตลอดจนการโอนย้ายบุคลากรแทนองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการจัดสอบสามารถให้คณะกรรมการระดับจังหวัดเข้ามารับผิดชอบแทนได้[(ภาพที่ 7)
102 คำสั่งนี้ทำให้การบริหารจัดการบุคลากรของ อปท. ขาดอำนาจในการบริหารบุคลากรไปอย่างสิ้นเชิง เพราะการดำเนินการทุกอย่างต้องทำโดยคณะกรรมกลางเท่านั้น อีกทั้งการจัดสอบของคณะกรรมการกลางเป็น การจัดสอบระดับประเทศและไม่ได้จัดสอบทุกปี ซึ่งทำให้ อปท. ไร้ซึ่งความคล่องตัวในการบริหารบุคลากรและ อาจไม่ได้บุคลากรที่ตรงตามความต้องการเพราะผู้ที่ถูกจัดสรรอาจไม่ได้มาจากท้องถิ่นนั้นๆ และถึงแม้ในปีที่มี การจัดสอบก็อาจไม่มีผู้เข้าสมัครสอบที่เพียงพอ ทำให้ อปท. ขาดแคลนบุคลากรและไม่สามารถจ้างคนเพิ่มได้ ตามภาระงานที่อาจเกินความสามารถของบุคลากรที่มีอยู่ ภาพที่ 7: กระบวนการบริหารบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจในการกำกับดูแล อปท. อย่างกว้างขวาง กระทรวงมหาดไทยนอกจากจะควบคุมการทำงานของรัฐบาลท้องถิ่นผ่านการกำหนดกฎระเบียบหรือ ข้อบังคับได้แล้ว ราชการส่วนกลางและภูมิภาคของกระทรวงยังมีอำนาจสั่งการ อปท. ได้ผ่านกระบวนการกำกับ ดูแลที่มีการระบุไว้ในกฎหมายจัดตั้ง อปท. รูปแบบต่างๆ ซึ่งให้อำนาจแก่กระทรวงมหาดไทยในการกำกับ ควบคุมท้องถิ่นไว้อย่างกว้างขวาง กระทรวงมหาดไทยสามารถใช้อำนาจในการกำกับดูแลเพื่อสั่งให้ท้องถิ่นทำตามได้ อย่างเช่นการสั่ง สอบสวนข้อเท็จจริง การเรียกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาเพื่อชี้แจง แนะนำ ตักเตือน ได้ตลอดเวลาตามดุลย พินิจของมหาดไทย นอกจากนี้ กระทรวงมหาดไทยยังสามารถสั่งลงโทษ อปท. ได้ ถ้าหาก อปท. ไม่ปฏิบัติตาม ความต้องการของมหาดไทย อาทิ การสั่งยุบสภาท้องถิ่น การสั่งให้พ้นตำแหน่ง นอกจากนี้ รัฐบาลกำลังพิจารณาเพิ่มอำนาจให้แก่กระทรวงมหาดไทยผ่านการร่างพระราชบัญญัติการ เข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ….. ซึ่งเป็นการเปิดช่องทางให้ กระทรวงมหาดไทยมีอำนาจสั่งให้สมาชิก อปท. พ้นตำแหน่งหรือหยุดปฏิบัติหน้าที่ได้ในระหว่างกระบวนการ เข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิก อปท. ทั้งที่อาจไม่ปรากฏว่ามีความผิดในท้ายที่สุด
103 อำนาจการกำกับดูแลโดยมหาดไทยที่กว้างขวางเช่นนี้ ทำให้ อปท. ย่อมเกรงกลัวที่จะขัดคำสั่งจาก ส่วนกลาง ซึ่งทำให้ อปท. ไม่สามารถที่จะริเริ่มทำสิ่งต่างๆ ที่ตรงตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นแต่ อยู่นอกเหนือไปจากสิ่งที่ส่วนกลางกำหนดไว้ ภาพที่ 8: อำนาจในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของกระทรวงมหาดไทย ลดกฎระเบียบข้อจำกัดที่เข้มงวด เพื่อเพิ่มอำนาจให้ อปท. 22 ปีที่ผ่านมา การกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ยังไม่สามารถไปถึงเป้าหมายดั่งที่รัฐธรรมนูญปี 40 เจตนาไว้ ด้วยวิกฤตการณ์ทางการเมืองระดับชาติที่ส่งผลลบต่อพัฒนาการการกระจายอำนาจ อีกทั้งความไม่ ไว้วางใจในรูปแบบการปกครองตนเอง ที่ทำให้ส่วนกลางไม่ยอมกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างแข็งขัน สิ่งเหล่านี้ ได้ทำให้ อปท. ต้องเผชิญกับข้อจำกัดที่มากมายเพราะกฎหมายและกฎระเบียบที่พยายามจำกัดความเป็นอิสระ ในการดำเนินงาน นอกจากนี้ ความไม่ชัดเจนของการแบ่งอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐบาลส่วนกลางและท้องถิ่นที่ ทำให้อำนาจหน้าที่มีความทับซ้อนกัน ได้ทำให้บทบาทหน้าที่และความเป็นอิสระของ อปท. ยิ่งมีน้อยลงไปอีก ในขณะที่ประเทศที่มีการส่งเสริมการกระจายอำนาจเป็นอย่างมากอย่างประเทศญี่ปุ่นนั้น มีการแบ่งอำนาจ หน้าที่อย่างชัดเจนว่าบริการสาธารณะรูปแบบต่างๆ หรือระดับต่างๆ จะต้องจัดทำโดยหน่วยการปกครองระดับ ใด เพื่อที่จะให้อำนาจกลับคืนสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ประเทศไทยควรที่จะพิจารณาถึงการปรับเปลี่ยน กฎหมายและยกเลิกระเบียบข้อจำกัดที่ไร้เหตุผลของราชการส่วนกลาง อีกทั้งแก้ไขกฎหมายที่ออกมาในช่วง บริบทของการรวมศูนย์อำนาจ (ก่อนปี 2540) เพื่อให้อำนาจหน้าที่แก่ อปท. มากกว่าเดิมจากที่เคยมุ่งเน้นให้
104 เป็นของส่วนกลาง นอกจากนี้ ยังควรที่จะระบุถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นลงในกฎหมาย หรือรัฐธรรมนูญให้มีความชัดแจ้งมากยิ่งขึ้นกว่าที่เคยระบุมา กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ช่วยลดคอร์รัปชัน ลดการผูกขาดทางการเมือง กระแสสังคมยังมีข้อกังขาต่อการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ว่าเป็นการกระจายการทุจริตและฉ้อโกง ให้แพร่หลาย อีกทั้งอาจไร้ซึ่งประสิทธิภาพในการบริหารจัดการเพราะ อปท. อาจไม่มีแรงจูงใจในการจัดบริการ สาธารณะเพื่อประชาชน อย่างไรก็ตาม การตีความและประเมินมูลค่าความเสียหายที่เกิดจากการทุจริต คอร์รัปชั่นโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) พบว่ามูลค่าความเสียหายจากการดำเนินงานของ อปท. ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550 ถึง 2564 มีน้อยกว่าราชการส่วนกลางในช่วงเวลาเดียวกันเป็นอย่างมาก โดยราชการ ส่วนกลางมีมูลค่าความเสียหารรวมย้อนหลัง 15 ปีที่สูงกว่า อปท. ถึง 9 เท่า อย่างไรก็ดี การเทียบเพียงแค่ตัวเลขมูลค่าแบบนี้อาจจะยังไม่สามารถตอบได้ว่าท้องถิ่นสร้างความ เสียหายน้อยกว่าส่วนกลาง เพราะมูลค่าความเสียหายของราชการส่วนกลางที่สูงกว่าอาจเป็นเพราะมีจำนวน รายได้ที่มากกว่า อปท. แต่เมื่อดูสัดส่วนมูลค่าความเสียหายที่ สตง. ประเมินรายปีเทียบกับรายได้ประจำปี ก็ ยังพบว่าตลอดระยะเวลา 15 ปีที่ผ่านมา อปท. ก็ยังสร้างความเสียหายน้อยกว่าราชการส่วนกลางอยู่ดี (ภาพที่ 9) นอกจากนี้ ที่ผ่านมา สตง. ยังตีกรอบและตรวจสอบท้องถิ่นอย่างเข้มข้น เป็นโทษแก่ท้องถิ่นและเป็น คุณกับราชการส่วนกลางในหลายกรณีดังที่กล่าวไปข้างต้น ก็อาจมีความเป็นไปได้ว่ามูลค่าความเสียหายของ อปท. เทียบกับส่วนกลางยังอาจน้อยลงกว่านี้ อย่างไรก็ดี ตัวเลขดังกล่าวควรมองในลักษณะเปรียบเทียบและไม่ ควรให้ความสำคัญกับมูลค่าความเสียหายที่เป็นตัวเงินโดยตรง เพราะการตรวจสอบการทุจริตโดยใช้ระบบแบบ รวมศูนย์ขององค์กรตรวจสอบก็ยังไร้ประสิทธิภาพ ภาพที่ 9: มูลค่าความเสียหายที่ประเมินจากการตรวจสอบการทุจริตโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ยังสามารถช่วยให้เกิดการพัฒนาในช่องทางอ้อมได้ด้วย เช่น ทำให้เกิด นวัตกรรมท้องถิ่น และการแข่งขันในการให้บริการระหว่างท้องถิ่นในการจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อดึงดูดให้
105 ผู้คนที่มีความต้องการสินค้าสาธารณะประเภทเดียวกันเข้ามาอยู่ในพื้นที่ของตน ซึ่งการแข่งขันจะสร้างความ หลายหลายทางด้านชุมชนที่อยู่อาศัยและเพิ่มตัวเลือกให้ผู้คนสามารถเลือกที่จะอาศัยอยู่ในท้องถิ่นที่มีสินค้า สาธารณะที่ตรงตามความต้องการของตน นอกจากนี้ การเสริมสร้างความเป็นประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่นที่มีระบบเลือกตั้งและถอดถอน สมาชิก อปท. โดยประชาชนในท้องถิ่นก็เป็นการเพิ่มแรงจูงใจให้ อปท. ต้องบริการประชาชน เพราะถ้าหาก ประชาชนไม่พึงพอใจในการบริหารจัดการของ อปท. ก็สามารถเลือก ‘คนใหม่’ เข้ามาบริหารจัดการแทนได้ ดังที่เห็นในสถิติการเลือกตั้งท้องถิ่นรอบล่าสุดที่กว่าครึ่งของผู้ชนะเป็น ‘หน้าใหม่’ หลังจากที่ได้หยุดระงับการ เลือกตั้งท้องถิ่นไปกว่า 7 ปีดังนั้น เพื่อให้การดำเนินงานของหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นมีประสิทธิภาพก็ ควรที่จะลดการตรวจสอบจากส่วนกลาง แต่ทำให้เกิดระบบการตรวจสอบในท้องถิ่นขึ้นผ่านการทำให้สภา ท้องถิ่นมีความหมาย และประชาชนมีสิทธิมีเสียงในการตัดสินใจเลือก ‘คน’ ของท้องถิ่นตนเอง เพื่อให้การกระจายอำนาจในประเทศไทยเกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง ก็เป็นที่รู้กันอย่างชัดแจ้งว่าจะต้อง เริ่มต้นจากการแก้ไขปัญหาที่ทำให้อำนาจไม่สามารถไปถึงมือท้องถิ่นได้ เช่น ปัญหาการเมืองระดับชาติ ตัวบท กฎหมายที่เน้นให้อำนาจแก่ส่วนกลาง และการควบคุมที่เข้มข้นจากส่วนกลาง แต่วิธีการในการแก้ไขปัญหาควร จะมีหน้าตาเป็นอย่างไรนั้นเป็นเรื่องที่เรายังต้องร่วมกันขบคิดและออกแบบให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศ ไทยต่อไป
106 26 ปี บนเส้นทำงกระจำยอ ำนำจ ปลายทางที่ยังต้องไปให้ถึง บทเรียน และความท้าทายท้องถิ่นไทย กับการปรับตัว ที่ไม่รอความจริงใจของรัฐ หากนับชีวิตของคนคนหนึ่งที่ล่วงเลยมาถึงวัย 26 ปี คงไม่พ้นความเชื่อ “เบญจเพส” ของชีวิตที่อาจ ต้องประสบกับเคราะห์กรรม อุปสรรคอันยากลำบาก เช่นเดียวกับเส้นทางของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นของ ไทย ที่แม้ไม่อาจเรียกได้ว่าประสบความสำเร็จ แต่ก็พัฒนาเรื่อยมาจนถึงปัจจุบันอย่างยากลำบาก เมื่อนับตั้งแต่ จุดเริ่มต้นการกระจายอำนาจครั้งสำคัญหลังรัฐธรรมนูญปี 2540 แล้ว ต่อจากนี้จึงเป็นช่วงปีที่น่าจับตาว่า ท้องถิ่นไทย ยังต้องเจออะไรอีกบ้างในอนาคต เวทีสัมมนา The Next Station : อนาคตก้าวที่ 26 (ปี) ของการกระจายอำนาจ ที่สถาบันพระปกเกล้า จัดขึ้น ถือเป็นการปาฐกถา “ครั้งสุดท้าย” ของ ศ.วุฒิสาร ตันไชย31 ในฐานะเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า นักวิชาการที่ทุ่มเทขับเคลื่อนการกระจายอำนาจ และการปกครองท้องถิ่นมาทั้งชีวิต ที่ยังคงเชื่อมั่นในหลักการ ศรัทธาในอุดมการณ์ว่าการกระจายอำนาจเป็นแนวทางที่ดีที่สุดในการพัฒนาเมือง และประเทศชาติ “ผมกำลังจะหมดวาระตำแหน่งเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า ครบ 8 ปี แบบไม่ต้องตีความ… เพราะ ผมนับเองเป็น” ศ.วุฒิสาร เริ่มต้นพูดถึงตัวเองในช่วงเวลาสำคัญ ซึ่งเชื่อว่าคนที่ติดตามการทำงานในแวดวง การเมืองการปกครองท้องถิ่นคงได้มีโอกาสทำงานร่วมกับท่านในบทบาทกำลังหลักสำคัญทางวิชาการ และการ สนับสนุนองค์กรปกครองท้องถิ่นทั่วประเทศ ให้ทำงานได้ภายใต้ข้อจำกัดที่มีมากมาย ศ.วุฒิสาร กล่าวว่า เมื่อการกระจายอำนาจย่างเข้าสู่ปีที่ 26 เหมือนเพิ่งผ่านเบญจเพส ที่คนไทยจำนวน มากกลัว เพราะมักจะมีเคราะห์ มีกรรม แต่ตนมองว่าท้องถิ่นไทยมีเคราะห์กรรม ก่อนเบญจเพสมานาน พอสมควร เพราะต้องเผชิญความลำบากมาหลายครั้ง หลายหน การทำงานด้านนี้ หากเปรียบเป็น “ขบวน รถไฟ” ได้ผ่านมาแล้วหลายสถานี และมีหลายขบวน ขบวนรถไฟของการกระจายอำนาจนี้ ส่วนตัว ศ.วุฒิสาร เองมองว่าสถานีแรกเริ่มต้น ตั้งแต่ปี 2469 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 7) ทรงมีพระราชดำริเขียนไว้ในหนังสือการปกครองท้องถิ่น ทรงตั้งพระทัยที่จะปรับปรุงการปกครองท้องถิ่นให้เป็นแบบประชาภิบาล หรือเทศบาล โดยได้บันทึกไว้ใน หนังสือ Democracy in SIAM ความอันหนึ่งว่า “จะเป็นอันดีกว่าอย่างแน่นอน สำหรับประชาชน ที่จะเริ่มต้นด้วยการควบคุมกิจการท้องถิ่น ก่อน จะเข้ามาควบคุมกิจการของรัฐ โดยผ่านทางรัฐสภา…” นับเป็นจุดหมายแรกของการปกครองท้องถิ่นหลังประเทศไทยมีสุขาภิบาล ในสมัยรัชกาลที่ 5 โดย พระองค์ได้ทรงมีหนังสือราชการไปถึง กรมหลวงลพบุรีราเมศวร์ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยขณะนั้น ให้ทรง คิดวางแผนการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล ทั้งในกรุงเทพฯ และหัวเมือง ซึ่งพระราชปณิธานของใน 31 The Next Station : อนาคตกา้วที่ 26 (ปี) ของการกระจายอา นาจ จดัโดย สถาบนัพระปกเกลา้ 21 ธันวาคม 2565 เรียบเรียง โดย ธีร์วฒัน์ชูรตัน์ The Active ศูนย์สอื่สารวาระทางสงัคมและนโยบายสาธารณะ
107 หลวงรัชกาลที่ 7 ในเรื่องการกระจายอำนาจนี้ ได้เป็นแรงผลักดันที่ทำให้สถาบันพระปกเกล้า ตั้งใจสนับสนุน และผลักดันให้ท้องถิ่นทั้งประเทศสามารถพัฒนาตัวเองได้จนถึงปัจจุบัน หลังจากนั้น ศ.วุฒิสาร เล่าต่อว่ารถไฟขบวนกระจายอำนาจ ได้ผ่านสถานีสำคัญมากมาย ตั้งแต่การมี พระราชบัญญัติเป็นของตัวเอง มีการเปลี่ยนแปลงสถานะจาก ‘สภาตำบล’ มาเป็น องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ในปี 2538 และมีการเปลี่ยนแปลงสถานะขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ในปี 2540 แต่ที่ สำคัญมากที่สุด นับเป็นสถานีใหญ่ที่มีคุณูปการสำคัญ คือ รัฐธรรมนูญ ปี 2540 บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในหมวดที่ 9 ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ได้เป็นจุดเริ่มต้นของหลายเรื่องใน ปัจจุบัน ตั้งแต่การบัญญัติให้มีกฎหมายกระจายอำนาจ พูดเรื่องการเปลี่ยนโครงสร้าง จากระบบสุขาภิบาล ที่ เป็นคณะกรรมการ มาเป็นระบบสภา และเปลี่ยนเป็นรูปแบบเดียวกัน ด้วยการมีสภา กับผู้บริหารท้องถิ่น เปิด โอกาสให้ประชาชนมีสิทธิในการเสนอข้อบัญญัติ รวมถึงการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น นอกจากนั้นได้เริ่มพูด เรื่องสิทธิของท้องถิ่นในการดูแลทรัพยากรธรรมชาติ และวัฒนธรรมด้วย “ในปี 2540 ที่สำคัญที่สุด คือ การบัญญัติให้มีกฎหมายกระจายอำนาจอย่างจริงจัง สถานีนี้จึงได้ วางรากฐานสำคัญในการเปลี่ยนแปลงเรื่องกระจายอำนาจของไทย…” หลังจากนั้น ปี 2542 ศ.วุฒิสาร กล่าวว่า เรามีกฎหมายจำนวนมากเกิดขึ้น ทั้งกฎหมายบริหารงาน บุคคล ยกฐานะเทศบาล การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติ การเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหาร และ พ.ร.บ.กำหนดแผนและ ขั้นตอนการกระจายอำนาจ ทั้งหมดนี้เป็นความตั้งใจของรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดว่าต้องมีกฎหมายออกมาบังคับ ใช้ภายใน 2 ปี จึงเป็นจุดสำคัญที่ทำให้ขบวนรถไฟสายกระจายอำนาจเดินไปได้ “ตั้งแต่ปี 2543 – 2545 เป็นภาวะที่การกระจายอำนาจมีความสับสนในสังคม เป็นปีแรกที่ท้องถิ่นมี รายได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของรายได้สุทธิของรัฐบาล จนถึงวันนี้เรามีรายได้ 8 แสนล้าน เกือบร้อยละ 30 ของรายได้สุทธิจากรัฐบาลนี่เป็นจุดสำคัญของการเปลี่ยนแปลง ทำให้เกิดสภาพของการมะรุมมะตุ้ม สับสน อย่างมากในเรื่องหลักการกระจายอำนาจ…” การเติบโตของ “ภูมิภาค” ที่คู่ขนานกับการเริ่มต้นของท้องถิ่น อุปสรรคสำคัญในขณะนั้น ศ.วุฒิสาร เล่าว่าหลังปี 2544 เริ่มมีการกระจายอำนาจอย่างเป็นทางการ และเริ่มมีแนวคิดจากรัฐบาลเรื่อง “ผู้ว่าฯ CEO” เป็นการเพิ่มพลังของราชการภูมิภาค บนเส้นทางของรถไฟ สายกระจายอำนาจเองบทบาทของส่วนภูมิภาค ยังคงเข้มแข็งอยู่มากเดินขนานคู่กันมา สิ่งที่ต้องทำ คือ ความ พยายามในการแบ่งหน้าที่ให้ชัดเจน ต้องเอาหลักการเอาให้อยู่โดยเฉพาะ คำว่า “การกำกับดูแล” ที่กำหนดไว้ ตามรัฐธรรมนูญ และบอกว่า “เท่าที่จำเป็น เพื่อรักษาประโยชน์ทางราชการ และประชาชน” และคำถามที่ใหญ่ ที่สุด คือ แค่ไหนเรียกเท่าที่จำเป็น ? “ในยุคแรก ๆ เราคงจำกันได้ ว่าอุปกรณ์กีฬา รัฐให้งบประมาณมา บอกถึงขั้นให้ไปซื้ออะไร ต้องไปซื้อ ตะกร้อมานะ แต่บอกด้วยว่ายี่ห้ออะไร ที่มันเตะแล้วจะได้เหรียญทอง แต่ผู้นำท้องถิ่นหลายแห่งก็บอกว่า หยุด ส่งอุปกรณ์มาได้แล้วเพราะเขาไม่มีสนาม…” นอกจากนั้นยังมีปัญหา เรื่อง บทบาทท้องถิ่นในการจัดการรับงานถ่ายโอน การกระจายอำนาจใน ช่วงเวลานั้น เป็นเรื่องของการที่พยายามจะทำให้เกิดความเข้าใจที่ตรงกัน เดินหน้า เรื่องกระจายอำนาจ หรือ
108 การถ่ายโอน ศ.วุฒิสาร ในฐานะประธานคณะทำงานจัดทำแผนการกระจายอำนาจฯ ปี 2543 และแผนปฏิบัติ การถ่ายโอนภารกิจ ปี 2545 เล่าถึงความยากลำบากในขณะนั้น “ในวันนั้นเราจะถ่ายโอน 245 เรื่อง 50 กรม 17 กระทรวง ทุกคนบอกเยอะ ท้องถิ่นจะทำได้อย่างไร แต่ถ้าย้อนไปอ่านจะเห็นว่าเราถ่ายโอนเรื่องซ้ำ ๆ ของกรมต่าง ๆ ที่ทำเรื่องเดียวกันไปให้ท่าน เฉพาะเรื่อง ส่งเสริมอาชีพ มีมากกว่า 21 กรม ที่ทำเรื่องนี้ซ้ำกัน เรื่องถนน มีอย่างน้อย 14 กรม ที่มีหน้าที่ทำถนน…” ศ.วุฒิสาร จึงกล่าวว่า ความสำเร็จของการกระจายอำนาจ ไม่ควรนับภารกิจถ่ายโอน เพราะแม้จะมี จำนวนมาก แต่แท้จริงแล้วเป็นภารกิจที่เป็นหน้าที่ของท้องถิ่นทั้งสิ้น ช่วงเวลาก่อนปี 2550 นี้จึงถือเป็น “ยุค ทองของการกระจายอำนาจ” ตนได้เดินทางไปชี้แจงให้กับองค์กรท้องถิ่น และหน่วยงานราชการทั่วทั้งประเทศ เล่าถึงช่วงเวลาที่ต้องทำความเข้าใจกับส่วนราชการที่ท้องถิ่นจะต้องรับถ่ายโอนภารกิจมา ซึ่งไม่ง่าย ในตอนนั้น ตนได้รับมอบหมายจากประธานคณะกรรมการกระจายอำนาจ ให้เดินทางไปเจรจาได้ทุกกระทรวงว่าจะถ่าย โอนภารกิจอะไรมา “ตอนนั้นเป็นอาจารย์ตัวเล็ก ๆ เดินทางไปชี้แจงกรมตำรวจ เขาถามว่าจะเอาอะไรกับกรมตำรวจ ผม ขออำนาจการจัดการจราจร และดับเพลิง จนมาอยู่ท้องถิ่นทุกวันนี้ ไปกรมโยธาธิการ บอกผมว่าระวังจะนอน ตายตาไม่หลับ… แค่ทะเลาะกับส่วนราชการก็เหนื่อยมากแล้ว” ศ.วุฒิสาร ยังเล่าต่อว่าได้ไปบรรยายให้กับโรงเรียนนายอำเภอ ที่มีกระแสความไม่พอใจอย่างมาก เพราะอำนาจของฝ่ายปกครองหายไปเยอะ ท้องถิ่นเอางานของนายอำเภอไป ตนถูกต่อว่าว่า “อาจารย์กำลังทำ ความฉิบหายให้บ้านเมือง” ผมตอบว่า ถ้าท่านคิดว่าคำนี้ พูดได้ในโรงเรียนแห่งนี้ “ผมก็ห่วงความฉิบหายของ บ้านเมืองไม่น้อยไปกว่าท่าน” หลังจากนั้นตนก็ไม่ได้รับเชิญให้ไปบรรยายที่โรงเรียนนายอำเภออีกเลย “สิ่งนี้มันสะท้อนว่าขบวนรถไฟสายกระจายอำนาจ คือ การต่อสู้ทางความคิด และสร้างบทพิสูจน์ของ ความเชื่อและหลักการ เส้นทางของการกระจายอำนาจหลังปี 50 จึงเริ่มชัดเจนมากขึ้น…” ต่อสู้ในสิ่งที่ควรเกิดขึ้น และลบล้างมายาคติเดิมของท้องถิ่น ท่ามกลางการเติบโตของท้องถิ่น มีกระแสต่าง ๆ เกิดขึ้นมากมาย ทั้งที่ควรเกิดขึ้นแล้ว แต่ไม่สำเร็จ เช่น การเกิดขึ้นของเมืองพิเศษ ตนพยายามทำกฎหมายอย่างน้อย 3 – 4 เมือง เช่น แม่สอด สมุย แหลมฉบัง แต่ไม่ สำเร็จ นอกจากนั้นยังมีกระแสที่เป็นมายาคติกับท้องถิ่นมาตลอด คือ ท้องถิ่นทุจริต ท้องถิ่นไม่มีความพร้อม ท้องถิ่นแสวงหาประโยชน์ให้กับพวกพ้อง มายาคติแบบนี้ ไม่ปฏิเสธว่าอาจเกิดขึ้นจริง แต่เราทำงานเพื่อลบล้าง มายาคตินี้ ศ.วุฒิสาร กล่าว “ผมตั้งคำถามเสมอ ว่าที่ท้องถิ่นทุจริตเยอะ เพราะอะไร คำตอบ คือ มีคนมาร้องเรียน คำว่าทุจริต จะรู้ ว่ามีก็ต่อเมื่อจับได้ ถ้าจับไม่ได้ก็จะไม่รู้ ในอีกมุมหนึ่ง มายาคติเรื่องนี้ จึงทำให้ระบบ และกลไกการตรวจสอบ เข้มแข็งขึ้น ประชาชนรู้สึกเป็นเจ้าของอำนาจมากขึ้น ย้ายอำนาจในการตัดสินใจแก้ปัญหา ไปไว้ใกล้กับ ปัญหา…” คสช. ยุคที่การกระจายอำนาจหยุดชะงัก ท้องถิ่นถูกทอดทิ้ง ศ.วุฒิสาร กล่าวต่อว่า ในแง่การกระจายอำนาจ อาจมีปัญหาอุปสรรค แต่ต้องเดินต่อเพื่อลบล้างมายา คติเหล่านั้นการกระจายอำนาจจะสำเร็จหรือไม่ จึงขึ้นอยู่กับว่าเราเชื่อมั่นในสิ่งนี้แค่ไหน เส้นทางของการ
109 กระจายอำนาจในสถานีซึ่งตนคิดว่าเป็นช่วงเบญจเพสมากที่สุด คือ สมัยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. เป็นช่วงที่ท้องถิ่น และการกระจายอำนาจไม่ได้รับการดูแล ขาดเจตนารมณ์ทางการเมืองที่ชัดเจนในเรื่อง กระจายอำนาจ “กฎหมาย ระเบียบ ที่ออกมาในห้วงเวลานั้นออกมาภายใต้ความไม่ไว้วางใจท้องถิ่น เอาข้าราชการ C8 มาเป็นสภาท้องถิ่น ทั้งที่ไม่รู้จักพื้นที่ หมู่บ้านนั้นเลยว่าเป็นอย่างไร แต่เข้ามาเป็นสภาฯ สุดท้ายก็ต้องกลับมา ยอมรับความจริงช่วง คสช. เราถดถอยเรื่องการกระจายอำนาจอย่างมาก…” บนเส้นทางกระจายอำนาจที่ล่วงเลยมาถึงรัฐธรรมนูญ ปี 2560 เป็นช่วงที่บรรยากาศไม่เอื้ออำนวยกับ การกระจายอำนาจเท่าไหร่นัก เราจะเห็นความพยายามในการปรับแก้กฎหมายหลายฉบับ เช่น ความพยายาม แก้ไขกฎหมายกำหนดแผน และขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ โดยยกร่างเป็นกฎหมายที่ว่าด้วยเรื่อง การ กำหนดขอบเขตและอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น ซึ่งมีหลายเรื่องที่เปลี่ยนแปลงสาระสำคัญไปจากกฎหมายเดิม เพราะ ถ้าไปเทียบเคียงดูจะพบว่า การที่ท้องถิ่นจะได้รับมอบอำนาจอะไรนั้น ต่อเมื่อกำหนดเป็นกฎกระทรวง แล้วเท่านั้น จากที่เดิมอาศัยมติของคณะกรรมการกระจายอำนาจเท่านั้น ที่สำคัญมากที่สุด ศ.วุฒิสาร มองว่า คือ การที่กฎหมายนี้ไม่มีหมวดว่าด้วยรายได้ท้องถิ่น ในขณะที่ กฎหมายเดิม อย่างน้อยได้กำหนดภาษีมูลค่าเพิ่มให้มาสู่ท้องถิ่นไม่น้อยกว่าร้อยละ 30 อย่าให้กฎหมายฉบับนี้ เกิดขึ้นได้ เพราะ ประโยชน์อย่างเดียวที่จะได้ คือ สำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจ จะถูกยกฐานะขึ้น เป็นกรมเท่านั้น ศ.วุฒิสาร กล่าวต่อว่า หากกฎหมายนั้นผ่านทิศทางของการกระจายอำนาจจะเปลี่ยนไป จาก Decentralize ไปเป็น Recentralize นอกจากนั้นยังมีกฎหมายประมวลท้องถิ่น ที่ยังอยู่ภายใต้การรับฟังความ คิดเห็นมาแล้วหลายรอบ แม้จะมีหลายเรื่องที่ดูเหมือนให้อำนาจท้องถิ่นทำได้ เช่น วิสาหกิจท้องถิ่น แต่จะมีคำ ในทางกฎหมายที่ต้องระวังให้ดี ไม่ให้มาจำกัดอำนาจท้องถิ่นในอนาคต “สองประโยคที่ปรากฎในกฎหมายฉบับนี้จำนวนมาก เช่น ภายใต้บังคับแห่งกฎหมาย เมื่อไหร่ที่เริ่มต้น ด้วยคำนี้ แปลว่า ถ้ามีกฎหมายอื่นให้อำนาจ กฎหมายนี้เป็นรองทันที หรือการห้อยท้ายไว้ว่า ทั้งนี้ ให้เป็นไป ตามระเบียบที่กระทรวงมหาดไทยกำหนด ถ้าไม่ออกทำไม่ได้ใช่ไหม” แม้ในวันนี้เรื่องกฎหมาย 2 ฉบับนี้จะซาไป แต่ยังต้องช่วยกันจับตา เรายังต้องทำหน้าที่ในการฟันฝ่า อุปสรรค เรื่องท้องถิ่นเวลาจะเสนอแก้อะไรไม่ค่อยจะสำเร็จ อย่างล่าสุดการแก้รัฐธรรมนูญปลดล็อกท้องถิ่น แม้ จะไม่ผ่าน แต่ถ้าเราสังเกตอารมณ์ของสังคม คนที่เห็นด้วยกับการโหวตรับร่างนี้ มีจำนวนมากขึ้นอย่างชัดเจน นั่นหมายถึง ทิศทางการกระจายอำนาจ อยู่ในกระแสความคิดของคนในสังคมมากขึ้น นี่จึงเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญ ที่บ่งชี้ว่านี่คือทางที่ถูกต้องของสังคมไทย ปลายทางของขบวนรถไฟ “กระจายอำนาจ” สำหรับปลายทางของขบวนรถไฟการกระจายอำนาจนั้น ศ.วุฒิสาร กล่าวว่า คือ การทำให้ท้องถิ่นทำ หน้าที่ได้อย่างมีอิสระ มีความแตกต่าง หลากหลาย เลือกในทิศทางที่ตนเองอยากทำ มีธรรมาภิบาล ปลดล็อก การควบคุม ในวาระ “วันท้องถิ่นไทย” ของทุกปี นอกจากไปสักการะ แต่งชุดไทยแล้ว ควรต้องกำหนดด้วยว่า
110 จะลดหนังสือสั่งการได้กี่ฉบับจะเลิกการสั่งการ และออกระเบียบกี่เรื่องที่มาควบคุม นี่เป็นเป้าหมายที่กรม ส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นต้องทำ “เป้าหมายสำคัญ คือ การสร้างบทบาทขององค์กรท้องถิ่น ที่เป็นองค์กรของประชาชน และสามารถ ทำหน้าที่ตอบสนอง ความแตกต่างหลากหลายได้ นี่เป็นเสน่ห์ของการปกครองท้องถิ่น และเมื่อไหร่ที่ประชาชน รู้สึกเป็นเจ้าของ และหวงแหนท้องถิ่นของเขา นั่นคือ ความสำเร็จ…” เราต้องการความร่วมมือในการผลักดันเรื่องนี้ต่อไป ยิ่งอยู่ในช่วงใกล้เลือกตั้งแล้ว การผลักดันทิศทาง กระจายอำนาจต้องการความร่วมมือหลายฝ่าย ส่วนหนึ่ง คือ ทางวิชาการ และอีกส่วนคือฝ่ายการเมือง อย่าง พรรคการเมือง ท่านจะไปสร้างสัญญาประชาคมกับพรรคการเมืองได้อย่างไร เพื่อให้เป็นคำมั่นสัญญาของการ ผลักดันเรื่องนี้ต่อไป รถไฟขบวนที่สอง “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ในเส้นทางของการกระจายอำนาจ ขบวนรถไฟที่สำคัญอีกขบวน คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ อปท. เอง ต้องมีบทพิสูจน์ในความมีประสิทธิภาพ ที่ไม่ได้อยู่ที่การทำงานให้ถูกระเบียบเท่านั้น แต่เป็นการ ตอบสนองความต้องการประชาชนสมบูรณ์หรือไม่ และต้องสมบูรณ์ในทุกมิติ ถ้าเราสามารถสร้างความเชื่อถือ ว่าเป็นทิศทางในการพัฒนา และแก้ปัญหาประเทศได้ จะทำให้บ้านเมืองเปลี่ยน ตนพยายามพูดมาตลอด ว่า “เมืองเปลี่ยน ประเทศเปลี่ยน… เปลี่ยนเมือง เปลี่ยนประเทศ” เราไม่สามารถหวังความสำเร็จจากการออก กฎหมายปฏิรูปได้ ศ.วุฒิสาร กล่าว บทบาทของ อปท. ในยุคของการก่อร่างสร้างตัว ลงหลักปักฐาน มันอาจจะยังสับสน แต่สิ่งที่มาเสริมให้ รถไฟขบวนนี้เดินต่อได้ คือ การเสริมสร้างสมรรถนะของท้องถิ่น ที่หน่วยงานต่าง ๆ พยายามทำให้ท้องถิ่นเข้าใจ ว่ามีหน้าที่อะไร ถือเป็นช่วงของการเปลี่ยนผ่านบทบาท จึงทำให้เห็นว่าวันนี้ท้องถิ่นเปลี่ยนไปมาก จากที่แค่ทำ ภารกิจถ่ายโอน ท้องถิ่นสามารถทำหน้าที่ตามบทบาทของตนเองได้มากขึ้น วันนี้ท้องถิ่นแทบจะไม่ทำเรื่อง โครงสร้างพื้นฐานแล้ว แต่ทำเรื่องคุณภาพชีวิต วัฒนธรรม ผู้สูงอายุในแนวลึก “รถไฟขบวนท้องถิ่นนี้ ไม่ใช่โบกี้ที่ลากกันไป แต่เป็นแต่ละขบวน มากกว่า 7 พันแห่ง การทำตาม อำนาจหน้าที่ที่ดีขึ้นกว่าเก่าสำคัญที่สุด ต้องค้นหากลุ่มที่ลำบากมากที่สุด ถ้าเราเป็นคนที่จะนำพาประชาชนไปสู่ การเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้น ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง อย่าคิดแค่ว่าไม่ให้คนตกรถไฟขบวนนี้ แต่พยายามหาว่ายังมีคน จำนวนหนึ่งที่ไม่รู้ว่าสถานีรถไฟอยู่ตรงไหน ให้เขาได้ประโยชน์มากที่สุด นี่เป็นการทำงานที่ลึกซึ้งกว่าราชการ นี่ คือจุดแข็งที่สุดของท้องถิ่น…” ความท้าทายของท้องถิ่นต่อจากนี้ คือ จะสร้างความพอใจให้กับประชาชนได้หรือไม่ สิ่งที่ต้องทำมาก ขึ้น คือ การสร้างงาน สร้างอาชีพ บทบาทการเคลื่อนของแต่ละท้องถิ่น เป็นไปตามศักยภาพ และความต้องการ ของประชาชนไม่เหมือนกัน ท้องถิ่นต้องเป็นคนกำหนดหมุดหมายว่าอีก 10 ปี อยากเห็นเมืองของเราเป็น อย่างไร เราจะใช้โอกาสต้นทุนท้องถิ่น ให้เมืองเปลี่ยนแปลงได้อย่างไร เส้นทางการกระจายอำนาจ ยังมีอีกหลายสถานี ไม่มีวันสิ้นสุด รถไฟขบวนสุดท้าย คือ นักวิชาการ ศ.วุฒิสาร มองว่า คุณค่าของวิชาการ ขึ้นอยู่กับการปฏิบัติได้จริง เส้นทางของสายวิชาการ กับการกระจายอำนาจ ต้องการหมุดหมายที่สำคัญ 3 เรื่อง คือ นักวิชาการต้องเชื่อมั่น
111 หลักการ และศรัทธาต่ออุดมการณ์กระจายอำนาจอย่างแท้จริง เชื่อว่าเป็นสิ่งที่ถูก หากทำแล้วยัง มีคนไม่เห็น ด้วย ก็ต้องเพียรต่อไปนี่เป็นหัวใจสำคัญที่นักวิชาการจะช่วยเรื่องการกระจายอำนาจได้ ต่อมางานวิชาการ ต้องสร้างความรู้ที่ไม่ใช่เพียงตำรา แต่ลงไปปฏิบัติ รังสรรค์ความรู้ใหม่ จากการเห็น ปัญหา แล้วพยายามมาปรับแก้ คนหนุ่มสาวทำเรื่องนี้เยอะขึ้นมาก และสุดท้าย คือ การถ่ายทอดสู่แนวทางการ ปฏิบัติ เพื่อเสริมอปท. ให้เข้มแข็งมากขึ้น และสนับสนุนให้ท้องถิ่นทำงานได้ดีกว่าเก่า กล้าที่จะบอกว่าอะไรถูก ผิดตามหลักวิชาการ ไม่โอนอ่อนต่อการเมือง ก่อน ศ.วุฒิสาร จะปิดท้ายว่า ปีที่ 26 อาจถือเป็นวัยเบญจเพส ส่วนใหญ่คนจะให้ระวังเคราะห์ วิธีการ แก้กรรมในทางพระพุทธศาสนานั้น ไม่ได้ซับซ้อน คือ “ต้องมีสติ” ท้องถิ่นเราต้องรู้หน้าที่ รู้ว่าต้องทำอะไร สัญญากับประชาชนว่าอย่างไร “ไม่ประมาท” หมั่นตรวจสอบสิ่งที่ทำนั้นถูกต้องหรือไม่ ตรงกับปัญหา มีอะไร ใหม่ๆ ที่ควรต้องทำ และไม่ปล่อยให้เวลาล่วงเลยไป “ระมัดระวัง” ตรวจสอบระเบียบ ข้อกฎหมาย เงื่อนไขทาง กฎหายให้ถูกต้อง และที่สำคัญ คือ มองโลกในแง่ดี มองว่าทุกอย่างที่มาถึงวันนี้เป็นโอกาส “ท้องถิ่นวันนี้ต้องกลับมาถามตนเองว่าทำได้เต็มที่แล้วหรือยัง เลิกรอเงินอุดหนุน รัฐบาลเขาไม่ จริงใจกับการกระจายอำนาจ เราต้องทำหน้าที่ของเรา อย่ามองอุปสรรคเป็นเครื่องขีดขวาง มองหาโอกาส และความท้าทาย หมั่นทำบุญการทำความดีที่สูงสุด คือ การทำให้ประชาชนมีความสุข ได้รับประโยชน์ มากที่สุด…”
112 ผ่ำทำงตัน' กระจำยอ ำนำจ32 นักวิชาการแนะการผ่าทางตันกระจายอำนาจท้องถิ่น ต้องสร้างสถานการณ์บิ๊กแบง เพื่อผลักดันให้หลุด จากวังวนและกับดักได้แนะ 3 สมาคมอปท.จะต้องจับมือกันผลักดันอย่างจริงจัง ต้องรื้อแนวคิดทางกฎหมายให้ ทำและไม่ให้ทำซึ่งสร้างความหวาดกลัวแก่ผู้บริหาร ควบรวมองค์กรปกครองท้องถิ่นให้ลดจำนวนลง เพื่อเพิ่ม ประสิทธิภาพ และยกระดับเพิ่มช่องทางแหล่งรายได้ใหม่ ลดการพึ่งพาและแย่งงบประมาณสนับสนุนจาก รัฐบาล นักวิชาการ และนักเคลื่อนไหวด้านการกระจายอำนาจองค์กรท้องถิ่น ได้เข้าร่วมสะท้อนมุมมองและ แนวคิด สนับสนุนการกระจายอำนาจองค์กรท้องถิ่น ให้หลุดพ้นจากวังวนกับดัก ในหัวข้อ “จับตาอนาคตการ กระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นไทย” ที่เวทีสัมมนาการกระจายอำนาจ “The Next Station อนาคต ก้าวที่ 26 (ปี) ของการกระจายอำนาจ” ซึ่งจัดโดยวิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า เมื่อ วันที่ 21 ธ.ค. 65 ที่โรงแรม ทีเค พาเลซ (TK Palace) ถนนแจ้งวัฒนะ กรุงเทพฯ โดยร่วมแลกเปลี่ยนใน 4 มิติ คือ 1.มิติด้านกฎหมายและกฎระเบียบ นำเสนอโดย นายบรรณ แก้วฉ่ำ นักวิชาการด้านกฎหมายการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2.มิติด้านโครงสร้างอำนาจหน้าที่ และการกำกับดูแล นำเสนอโดย รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์ รองอธิการบดีฝ่ายบริหารทรัพยากรมนุษย์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 3.มิติด้านการหารายได้ นำเสนอโดย รศ.ดร.อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี อาจารย์ประจำคณะ รัฐศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และ 4.มิติด้านการจัดการบริการสาธารณะ นำเสนอโดย รศ.ดร.ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา อาจารย์ประจำวิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ดําเนิน รายการโดย ผศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ รองคณะบดีฝ่ายวิชาการคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ชี้ท้องถิ่นต้องระดมสมอง รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์ รองอธิการบดีฝ่ายบริหารทรัพยากรมนุษย์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าว ว่า หลักคิดในการให้อำนาจแก่องค์กรท้องถิ่น เปรียบเทียบในวงกว้างประกอบด้วย หลักคิด 2 แบบ คือ 1. ท้องถิ่นทำอะไรก็ได้ที่กฎหมายไม่ได้ห้าม ตราบเท่าที่กฎหมายไม่ได้ห้าม 2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถ ทำได้เท่าที่กฎหมายให้ทำ ซึ่งหลายประเทศเป็นแบบแรก เท่ากับว่าท้องถิ่นสามารถทำได้เยอะมาก หากได้รับ ความเห็นชอบจากประชาชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีศักยภาพที่จะทำ หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ใน การตรวจสอบจะทำการตรวจสอบใดๆ ไม่ได้ทั้งสิ้นเพราะกฎหมายไม่ได้ห้าม แต่สำหรับประเทศไทย หลักคิดในข้อกฎหมายกำหนดไว้ว่า องค์กรท้องถิ่นจะสามารถทำได้เท่าที่ กฎหมายบัญญัติ หากกระทำไปภายใต้เงื่อนไขว่าไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ก็จะไม่ชอบด้วยกฎหมายมีความผิด ที่ ผ่านมาหน่วยงานกฎหมายที่เกี่ยวข้องทั้งหมดทั้งในระดับที่ดูแลท้องถิ่นและระดับประเทศ มีความเคร่งครัดอย่าง มากต่อเงื่อนไขบัญญัติทางกฎหมาย ทำให้แผนกระจายอำนาจสามารถทำได้อย่างมีข้อจำกัดเช่น กรณีที่ พ.ร.บ. เฉพาะเรื่องมิได้บัญญัติไว้ แม้ว่ากฎหมายทั่วไปให้อำนาจทำได้เท่าที่กฎหมายกำหนดแล้ว ก็ไม่สามารถจะทำได้ 32 สืบค้น https://poonamtongtin.com/
113 จุดนี้ถือเป็นพันธนาการข้อจำกัดอย่างมากต่อการกระจายอำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท้องถิ่น ทำให้การ ก้าวเดินต่อไปของการกระจายอำนาจขององค์กรท้องถิ่น สะดุดและไม่สามารถทำได้รวดเร็วนัก แนะยุบรวมท้องถิ่นลดจำนวนเพิ่มประสิทธิภาพ รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์ กล่าวอีกว่า หากพิจารณาถึงมิติเชิงโครงสร้าง วันนี้ต้องตั้งคำถามว่าโครงสร้างของการ ปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย เราออกแบบมาดีหรือยังวันนี้เรามี 76 อบจ.ประมาณ 2,000 เทศบาล กับ 5,000 อบต. ประชาชน 66 ล้านคน เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศสหราชอาณาจักรมีจำนวนประชากรใกล้เคียง กัน หากแต่จำนวนขององค์กรท้องถิ่นทั้งประเทศ มีประมาณ 400 หน่วยขณะที่ญี่ปุ่นมีประชากรเกือบ 130 ล้านคน มีอปท.ประมาณ 1,700 แห่ง สำหรับประเทศไทยมีอปท. ประมาณ 7,000 แห่ง จากจำนวนประชากร และพื้นที่ที่เรามี มันเหมาะสมหรือไม่ ปรากฎการณ์แบบนี้หากมองย้อนไปในมิติเชิงโครงสร้าง หากมีการทบทวนให้ดี ก็จะได้คำตอบว่า การ แบ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยเหมาะสมหรือไม่ ประเด็นนี้เกี่ยวพันกับหน้าที่และอำนาจ โดยตรง 7,000 กว่าแห่งจะทำอะไรได้บ้าง แม้ว่าผู้บริหารองค์กรท้องถิ่นมองว่าสิ่งที่จะทำเป็นเรื่องที่ดีต่อท้องถิ่น และประชาชนและเป็นเรื่องใหม่ แต่ก็ไม่สามารถจะทำได้ เพราะกฎหมายเป็นตัวกำหนดว่าท้องถิ่นสามารถจะ ทำได้ตามที่กฎหมายบัญญัติให้ทำเท่านั้น ทำให้เกิดความกังวลและหวาดกลัวที่จะทำ แม้แต่กรณีที่มีอำนาจ หน้าที่ที่จะทำตามที่กฎหมายกำหนด ความหวังที่จะให้เกิดประสิทธิภาพก็เป็นเรื่องที่ท้าทายมากอยู่แล้วด้วย งบประมาณที่มีจำกัด ต้องมีบิ๊กแบงพลิกโฉมกระจายอำนาจ ดังนั้นทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องพยายามนำพาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกจากวังวนแห่งปัญหาไม่ใช่ เรื่องง่าย ตนเองเชิญชวนให้คิดกันว่า หากตัดสินใจเลือกที่จะก้าวออกจากวังวนข้อจำกัดโดยเกิดการ เปลี่ยนแปลงโดยทันทีแบบก้าวกระโดด ซึ่งคิดว่าสิ่งเดียวที่มันต้องมีคือ บิ๊กแบง หรือต้องมีสถานการณ์บางอย่าง ที่เป็นตัวกระตุ้น ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแบบครั้งใหญ่ ต่อระบบคิดเรื่องการจัดระเบียบการบริหารแผ่นดิน และเรื่องการปฏิรูประบบราชการซึ่งมีความเป็นไปได้อยู่บนองค์ประกอบเหล่านี้ อาทิ 1. ถ้าจะให้มีความเป็นไปได้ จะต้องมีการแลนด์สไลด์ของการเมืองในระดับชาติ ให้บังเอิญว่าชนะอย่าง ถล่มทลายและมี Wisdom เรื่องการกระจายอำนาจ มีปัญญาในเรื่องการกระจายอำนาจและเผอิญว่าพรรค การเมืองนั้น เครือข่ายการเมืองนั้นชนะอย่างถล่มทะลาย 2.ต้องมีการรวมพลังกัน อย่างชนิดไม่เกิดปรากฎมา ก่อนในแวดวงเรื่องท้องถิ่น เช่น สมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เราไม่เคยเห็นสมาคมองค์การบริหารส่วน จังหวัดแห่งประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย และสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบลแห่ง ประเทศไทย ที่เห็นพ้องต้องกันหมดเลยในเรื่องการกระจายอำนาจองค์กรท้องถิ่น รวมทั้งฝั่งข้าราชการประจำ ฝั่งสภาผู้แทนราษฎร และพรรคการเมืองบวกเครือข่ายนักวิชาการและเครือข่ายภาคสังคม จับมือกัน แล้วก็เดิน ไปบอกว่าเราอยากเห็นความเปลี่ยนแปลงแบบบิ๊กแบง สิ่งที่อยากเห็นคือ ลุกขึ้นมาพูดในเชิงวิธีคิด ไม่ควรไปยุ่งในเรื่องโครงสร้าง เช่นเรียกร้องให้ชัดว่า ท้องถิ่น ต้องทำอะไร มีหน้าที่จัดการบริการสาธารณะแบบไหน ความคาดหวังของเราอยากเห็นท้องถิ่นก้าวเดินไปแบบ ไหน ที่สำคัญการเรียกร้องการกระจายอำนาจครั้งนี้ต้องทำควบคู่ไปกับการปฏิรูประบบราชการ เพราะถ้าพูดแต่
114 เรื่องการกระจายอำนาจ แต่ไม่แตะเรื่องระบบราชการเลยมันจะเป็นไปได้อย่างไร เช่นเดียวกับปี พ.ศ. 2542 สิ่ง ที่เกิดขึ้น คือ การถ่ายโอนภารกิจที่มาแต่งานเงินไม่มาคนไม่มา อำนาจไม่มา อีกเรื่องหนึ่งที่อยากนำเสนอต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือ ให้พิจารณาควบรวมกัน เพื่อลด ปริมาณที่มากเกินไปจากจำนวน 7,000 กว่าแห่ง ทำให้ขีดความสามารถในการทำงานยาก ประสิทธิภาพในการ บริหารจัดการลดลง 2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองก็ต้องปรับตัวเปลี่ยนแปลงรูปแบบวิธีการทำงาน เช่น ท้องถิ่นจำนวน มาก ทำสิ่งดีๆ ประสบความสำเร็จ จำนวนมาก แต่เมื่อเกิดกรณีที่เสียหายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบาง แห่งก็มีผลกระทบต่อภาพรวมทั้งหมด ลบล้างความดีที่ทำมาทั้งหมด เพราะฉะนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่ คนท้องถิ่น จะต้องช่วยกันให้ท้องถิ่นเป็นกลไกหลักมีส่วนช่วยให้การพัฒนาประเทศ ตัวอย่างการทำงานของท้องถิ่นหลายๆ ที่มีการผสานงานรวมพลังกันกับภาคประชาชน ภาคสังคมในท้องถิ่น สร้างเป็นภาคีเครือข่าย ซึ่งจำเป็นอย่างยิ่ง ที่ท้องถิ่นจะต้องไปหนุนเสริมเพิ่มเติมให้แข็งแรงมากยิ่งขึ้น “นี่คือ 2 ขาที่จำเป็นสำหรับการผลักดันให้อนาคตก้าวที่ 26 (ปี) ของการกระจายอำนาจท้องถิ่น ก้าว เดินไปได้ เปรียบเทียบกับการเมืองในต่างประเทศซึ่งเรามองว่าดีแล้ว แต่เชื่อหรือไม่ว่าเขายังมีหลากหลาย เรื่องราวที่จะต้องทำ จะต้องพัฒนา ไม่ว่าจะเป็น ฝรั่งเศส สหราชอาณาจักร หรือ อเมริกา เช่น การแทรกแซง ทางการเมือง การนัดหยุดงานประท้วงรัฐบาลบนถนน ชี้ช่องหารายได้ใหม่ให้ท้องถิ่นเพิ่มภาษีสิ่งแวดล้อม รศ.ดร.อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี อาจารย์ประจำคณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ผู้นำเสนอมิติด้านการหารายได้ กล่าวว่า มีเรื่องชวนให้คิดหลากหลายด้านและท้าทายในเรื่องของรายได้และ การพิจารณาควบรวมองค์กรเพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็ง ดูจากจำนวนประชากร และงบประมาณ เพราะ โครงสร้างท้องถิ่นจะมีผลต่อโครงสร้างใหญ่ด้วยซึ่งจำเป็นต้องอาศัยความท้าทายครั้งใหญ่ในการเปลี่ยนแปลง การกระจายอำนาจ เมื่อพิจารณาในประเด็นของโครงสร้างรายได้ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ได้เป็นเรื่องใหม่แต่มี นักวิชาการได้ศึกษาไว้มากมาย ซึ่งมีอยู่ไม่กี่เรื่องในโครงสร้างรายได้ เรื่องแรก คือเรื่องของการปรับภาษีท้องถิ่น ค่าธรรมเนียมและแหล่งรายได้อื่นๆ ซึ่งไม่ใช่ภาษีศุลกากร เรื่องที่สองคือ การหาแหล่งรายได้ใหม่ๆ ขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นแทนที่จะมาแชร์หรือมาร่วมกันเรียกร้องในสิ่งที่มีอยู่หยิบมือเดียว เช่นประเทศญี่ปุ่น มีภาษี ถิ่นที่อยู่ อยู่ในพื้นที่ไหน อปท.ไหนก็ต้องจ่ายภาษีให้กับ อปท.นั้นๆ เช่นเดียวกับภาษีสิ่งแวดล้อม จะต้อง พิจารณาว่า วิธีการเก็บเก็บอย่างไร สัดส่วนควรจะเป็นอย่างไร ท้องถิ่นจะได้รับสัดส่วนมากน้อยแค่ไหนอย่างไร ในฐานะเจ้าของพื้นที่และได้รับผลกระทบ มีกรณีศึกษาของประเทศอินโดนีเซีย จากฐานทรัพยากรของประเทศที่แตกต่างกันด้วยสภาพความเป็น หมู่เกาะ และมีความหลากหลายด้านทรัพยากรธรรมชาติ ส่งผลให้การกระจายอำนาจของประเทศอินโดนีเซีย มี ความก้าวหน้าพอสมควรเช่นเดียวกับประเทศญี่ปุ่น ที่มีการบริหารจัดการ การกระจายอำนาจ ที่มุ่งเน้นในเรื่อง ของภาษีและรายได้ มีสภาท้องถิ่นที่สามารถออกพระราชบัญญัติจัดเก็บภาษีได้เอง
115 สำหรับประเทศไทยในอนาคต คาดหวังว่าจากการผลักดันกระจายอำนาจ ในเรื่องของการบริการ สาธารณะ หากประสบความสำเร็จและสามารถบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพก็จะเป็นอีกช่องทางหนึ่งของ การเพิ่มฐานรายได้ใหม่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นเดียวกับบริการด้านสาธารณสุขที่มีความเป็นไปได้ อีกมาย รศ.ดร.อัชกรณ์ ได้กล่าวถึงโครงสร้างภาษีใหม่ว่ามีอยู่ 2 ประเภท คือ 1.ประเภทที่เป็นแหล่งที่มา เหมือนกันทั้งประเทศ เช่น อัตราส่วนการแบ่งภาษีระหว่างชาติและท้องถิ่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ตัวเลขควรจะเป็น ฐานเดิมอยู่ตลอดเวลาหรือจะมีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมเมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจมากขึ้น โดย 3 สมาคม อปท. สามารถที่จะร่วมมือกันผลักดันให้มีการพิจารณาฐานภาษีใหม่ 2.ภาษีที่ไม่เหมือนกัน ขึ้นอยู่กับแต่ละพื้นที่ นี้คือความสวยงามของการกระจายอำนาจ บางพื้นที่มีโรงงานอุตสาหกรรมจำนวนมาก ซึ่งก่อให้เกิดมลพิษ อาจจะมีการพิจารณาจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อม เพื่อนำมาดูแลประชาชนในพื้นที่ซึ่งอาจจะได้รับผลกระทบในมิติ ต่างๆ บางพื้นที่มีสนามบิน Airport นอกจากนั้น ยังได้กล่าวถึง รายได้ใหม่บนพื้นฐานของหน้าที่ใหม่ๆ จากพลวัตรความเปลี่ยนแปลงของ สังคมของท้องถิ่น เช่น การกระจายอำนาจสาธารณสุขใหม่ๆ มีบริการสาธารณะเกิดขึ้นในพื้นที่ มีสถานีชาร์จ รถไฟฟ้า มีโซล่าฟาร์ม ซึ่งจะต้องนำมาพิจารณาฐานภาษีรายได้ใหม่ให้กับท้องถิ่นในอนาคต เพื่อเป็นการเปิดมิติ ใหม่ๆ ในพัฒนารายได้ใหม่ให้กับท้องถิ่น เปิดมุมมอง รพ.สต. คือขุมทรัพย์โอกาสใหม่สร้างรายได้ อบจ. ศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา อาจารย์ประจำวิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้นำเสนอมิติด้านการจัดบริการสาธารณะ ซึ่งได้ศึกษาวิจัยงานบริการด้านสาธารณะ ของอปท.มาอย่างต่อเนื่อง กล่าวว่า สิ่งแรกที่ทำงานด้านวิจัยคือ ศึกษาความเป็นไปได้ของการถ่ายโอน โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) ประมาณปี พ.ศ. 2554-2555 แต่ก็ไม่ได้รับการสนับสนุนจาก รัฐบาล แต่ก็พยายามทำมาต่อเนื่อง ซึ่งเป็นที่มาของการถ่ายโอน รพ.สต.ในวันนี้ “ที่เห็นในราชกิจจานุเบกษาประเด็นประกาศใช้หลักเกณฑ์และขั้นตอนการถ่ายโอน รพ.สต.ให้ อบจ. โดยงบประมาณสนับสนุนจากสาธารณสุขตั้งแต่ขั้นตอนทำงานวิจัยจนถึงการถ่ายโอน ไม่ใช้เงินของท้องถิ่น แม้แต่บาทเดียว แต่ใช้เงินของเจ้าของภารกิจเดิม มีความเสียใจอยู่อย่างหนึ่งที่พรรคการเมืองเสียโอกาสในการ เข้าร่วมผลักดันการถ่ายโอนตั้งแต่ปี พ.ศ.2550 ที่สามารถดำเนินการได้เพียง 87 แห่งจากทั้งหมด 1,179 แห่ง ใช้เวลา 15 ปี อย่างไรก็ตามในประกาศคณะกรรมการกระจายอำนาจเป็นประกาศฉบับแรกที่เขียนไว้ว่า ภายใน 1 ปี จะต้องดำเนินการถ่ายโอนรพ.สต.ให้กับอบจ. เพิ่มขึ้น ซึ่งบางแห่งได้เสนอความพร้อมรับการถ่ายโอนทั้ง จังหวัด อาทิ แพร่ ภูเก็ต และระยอง โดยสรุป 45% ของรพ.สต.ทั้งประเทศจะไปอยู่กับท้องถิ่น นั่นหมายความ ว่าระบบสุขภาพปฐมภูมิ ที่ดูแลประชาชนใกล้ชิดที่สุด ครึ่งประเทศจะอยู่กับท้องถิ่น” ศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม กล่าว โดยส่วนตัวมีเรื่องที่มีความกังวลอยู่ คือ เมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจแต่ไม่มีเงินตาม อย่างไรก็ตามในเรื่อง ของภารกิจด้านสุขภาพของประเทศเราดีอยู่อย่างหนึ่ง เพราะอย่างน้อยคุณหมอสงวน นิตยารัมภ์พงศ์ อดีต ปลัดกระทรวงสาธารณสุขได้วางระบบไว้ดีมาก โดยใช้ระบบสปสช. ที่ไม่ว่าหน่วยบริการจะอยู่เอกชน อยู่ประชา
116 สังคม จะสังกัดหน่วยไหน ถ้าขึ้นทะเบียน พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพ ก็มีสิทธิ์ได้รับงบสนับสนุนจาก สปสช. ทั้งหมด ให้ท่านกลับไปดูมาตรา 44 และมาตรา 46 ของ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ แม้กระทั่งงบ บุคลากร ตนจึงได้บอกสำนักงบประมาณว่าถ้าจะบรรจุบุคลากรใหม่ให้บรรจุคนเติมเต็มตามกรอบ รพ.สต.ถ่าย โอน ไม่ต้องใช้งบตัวอื่น เพราะกฎหมายเขียนไว้เช่นนี้ ฉะนั้นนี่คือโอกาสในการเติมเต็มคนเข้าสู่ระบบสุขภาพ ปฐมภูมิและก็เติมเต็มคนให้กับท้องถิ่น โดยสรุปในภาพรวมการถ่ายโอนภารกิจ มันไม่ใช่แค่การปฏิรูปการกระจายอำนาจ แต่เป็นการปฏิรูป ระบบสุขภาพปฐมภูมิทั้งหมดเลย ปรับเปลี่ยนวิธีคิดใหม่ ขอเรียนท่านนายกที่อยู่ในห้องนี้ และท่านปลัด ระบบ สุขภาพปฐมภูมิ ไม่ใช่ว่าท่านจะไปเน้นการสร้างอาคาร สถานที่ หรือคลินิก อันนั้นไม่เรียกว่าปฐมภูมิ แต่คือ การ เน้นดูแลคนในชุมชน เยี่ยมเยียนครัวเรือน ดูแลคนตั้งแต่ก่อนเกิด เมื่อเกิดและเมื่อป่วยจนเสียชีวิต ดูแลระยะ ยาว แต่ถ้าเน้นในการสร้างอาคาร คลินิก และบุคลากร อันนั้นคือ ระบบทุติยภูมิ “ผมดีใจอยู่เรื่องหนึ่ง คือ เป็นการขับเคลื่อนโดยนักวิชาการ ข้าราชการประจำ กับคนท้องถิ่น สมาคม องค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยที่พรรคการเมืองไม่ได้เข้ามายุ่งเกี่ยวเลย ซึ่งดีมาก ผมคิดว่ามันเป็นมิติใหม่ นอกจากนั้นยังกล่าวอีกว่า การถ่ายโอนรพ.สต. ไม่ใช่แค่การกระจายอำนาจ แต่เป็นการสร้างอำนาจของท้องถิ่น ให้เข้มแข็งเพราะเป็นการเพิ่มช่องทางในการบริหารจัดการด้านรายได้ด้วยตัวเองเพิ่มขึ้น” ศาสตราจารย์ ดร.ธัช เฉลิม กล่าว ศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม กล่าวอีกว่า หากเราจะถอดบทเรียน สำหรับเรื่องการถ่ายโอน รพ.สต. ถือ ว่าเป็นน้ำจิ้มเป็นออร์เดิร์ฟก่อนที่เราจะจับมือกัน ผลักดันให้จังหวัดมีการจัดการตัวเองให้มาคิดใหม่ทำใหม่ ให้ เป็นแซนบ็อกซ์ก่อนว่าทำไหวหรือไม่ ตนกล้ารับประกันอย่างหนึ่งว่าการถ่ายโอนภารกิจ รพ.สต.แพทเทิร์นไม่มี ได้รับการสนับสนุนและเป็นความต้องการของท้องถิ่นทั้งหมด และมีหลายจังหวัดที่มีการถ่ายโอนทั้งจังหวัด โดย เราจะเห็นว่ามี อบจ.ซึ่งเป็นพรรคการเมืองบ้านใหญ่ เริ่มลงมาดูแลเยี่ยมเยียนประชาชนและเริ่มมีนโยบาย ให้บริการแบบ Telemedicine หรือ การให้บริการแพทย์ทางไกล ฯลฯ เราเริ่มเห็นพัฒนาการ การเปลี่ยนแปลง วิธีคิด ของนักการเมืองบ้านใหญ่ที่คนส่วนใหญ่ไม่ชอบและเกลียด ซึ่งนี่คือการเปลี่ยนแปลงในมิติใหม่มิติหนึ่งที่ เกี่ยวเนื่องกับการถ่ายโอน รพ.สต. อีกมิติหนึ่งคือ มิติทางด้านการคลัง เป็นการยื่นเบ็ดและแหให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปหา รายได้เพิ่ม โดยเน้นย้ำว่าเงินอุดหนุนจากรัฐบาลท้องถิ่นอย่าไปหวัง เพราะมีงบประมาณน้อยลงทุกปี เพราะเขา มีของเล่นอื่นที่น่าสนใจกว่าในระดับชาติ เช่น ซื้อเรือ และซื้อกระทง ที่ไม่มีเครื่องยนต์เช่นเรือดำน้ำ อย่างไรก็ ตามท้องถิ่นจะมีงบก้อนอื่น ทันที่ได้รับการถ่ายโอน รพ.สต.มันคือเหมืองทองคำของท้องถิ่น เพราะหลักเกณฑ์ ของการจ่ายเงินของ รพ.สต.ต่อไปในอนาคตเน้นการจ่ายเงินตามผลงาน โดยเฉพาะงบส่งเสริมป้องกัน ยกตัวอย่างการดูแลสตรีตั้งครรภ์ จ่ายให้เป็นแต่ละราย และมีอัตราด้วย ขึ้นอยู่กับอุปกรณ์ประสิทธิภาพและ ความทันสมัยของแต่ละ รพ.สต.ที่สามารถเพิ่มรูปแบบการให้บริการ ซึ่งเป็นโอกาสในการสร้างช่องทางรายได้ ของท้องถิ่น ที่ไม่ต้องรอกระทรวงมหาดไทยหรือสำนักงบประมาณ ก้อนใหญ่ที่สุดที่เปรียบเสมือนแห หากท้องถิ่นมีหัวการค้า ท่านสามารถทำ Business Plan ท่านจะปั้น รพ.สต.ให้เป็นอะไรก็ได้ เช่น เวชศาสตร์ฟื้นฟู เวชศาสตร์ชะลอวัย และ Wellness medicine ซึ่งเป็นการ
117 ให้บริการด้านสุขภาพปฐมภูมิ ที่มีโอกาสในการสร้างรายได้ให้กับท้องถิ่น เช่นเดียวกับการขับเคลื่อนลงทุนของ ภาคเอกชนในหลายรายที่ดำเนินการลงทุนให้บริการด้านสุขภาพปฐมภูมิ ไม่ว่าจะเป็นโรงพยาบาลกรุงเทพ เครือ เซ็นทรัลฯลฯ ท้องถิ่นหากทำเป็น ทำได้ การหารายได้ไม่ยาก ท่านต้องไปเรียนรู้ศึกษาวิธีการบริหารจัดการ โดย หาแหล่งเรียนรู้ได้ที่ เกาะล้านเมืองพัทยา เทศบาลนครนนทบุรี ซึ่งทั้งสองตัวอย่างประสบความสำเร็จอย่างมาก ไม่มีอะไรซับซ้อน ไปทั้งจังหวัด เช่น สุพรรณบุรี ปราจีนบุรี มุกดาหาร ขอนแก่น และ ภายในปีหน้า มีแพร่ ปัตตานี ฯลฯ โดย อบจ.ไม่มีศูนย์สาขาระดับอำเภอ มีครั้งล่าสุด ก่อน พ.ร.บ.ปี พ.ศ. 2540 คราวนี้เมื่อมี รพ.ส.ต ท้องถิ่น อบจ.จะมีพื้นที่ทั้งจังหวัด ท่านจะบริหารอย่างไรนั่นคือ ประเด็นสำคัญ ทั้งกระบวนการบริหารด้านบุคลากร ซึ่ง ปัจจุบันยังคงประสบปัญหาขาดแคลนเพราะการบริหารที่ล้มเหลวของส่วนกลาง ทำอย่างไรให้เกิดความสมดุล ในทุกภาคส่วนในหน่วยงานที่ให้บริการ ตลอดจนเรื่องของยกระดับมาตรฐานการให้บริการ และรูปแบบที่ ท้องถิ่นจะต้องมาร่วมกันคิดแหวกแนวคิดนอกกรอบในเรื่องของระบบสุขภาพปฐมภูมิ “ระบบสุขภาพปฐมภูมิถ้าอยู่กับหมอเจ๊งครับเพราะหมอถูกสอนมาให้ซ่อม ยกเว้นแพทย์ยุทธศาสตร์ ครอบครัว แต่ถ้าเป็นแพทย์เฉพาะทางเขาเน้นซ่อม แต่งานปฐมภูมิเน้นสร้าง เน้นสอนปรับพฤติกรรมการกิน ไม่ เน้นให้ยา เน้นดึงแพทย์แผนไทย แพทย์ทางเลือก ฟื้นฟู โดยนำสมุนไพรดีๆ ในท้องถิ่นภูมิปัญญาท้องถิ่น เข้ามา เสริมสร้างความแข็งแรงในการให้บริการชุมชน ยกระดับให้เป็น ซอฟเพาเวอร์ จริงๆ ของประเทศไทย อย่าทำ แบบเดิมต้องคิดใหม่ทำใหม่เพื่อโอกาสที่ดีของท้องถิ่น” ศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม กล่าว กระจายอำนาจให้ได้ผลต้องสู้กันในสภาผู้แทน นายบรรณ แก้วฉ่ำ อนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภาผู้แทนราษฎร กล่าวว่า ตลอดระยะเวลา 26 ปี ของการกระจายอำนาจ เราได้มีการเรียกร้องจากภาคประชาชน นักวิชาการ และท้องถิ่น มาอย่าง ต่อเนื่อง โดยมีการยื่นเรื่องต่อกระทรวงมหาดไทยให้มีการปรับแก้ ระเบียบกฎหมายต่างๆ มากมาย โดยส่วนตัว เองครั้งที่อยู่ในสมาคมท้องถิ่น สมาคมอบจ.ได้ทำเรื่องร้องเรียนเป็นเล่มไปยื่นเพื่อให้ปรับแก้แต่ก็ไม่ได้ผลเช่นกัน จึงสรุปได้ว่า การกระจายอำนาจหากจะให้ได้ผลจริงๆ ต้องไปแก้กฎหมายในสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ซึ่งผมเคย มีแนวคิดว่าท้องถิ่นน่าจะตั้งพรรคการเมือง เข้าไปแข่งในสภาฯ เพราะการกระจายอำนาจท้องถิ่นจะต้องมีการ เข้าไปตราเป็นกฎหมาย นายบรรณ กล่าวว่า ในสภาผู้ราษฎรชุดนี้ผมได้มีโอกาสเข้าไปเป็นเลขานุการประจำคณะกรรมาธิการ กระจายอำนาจ และเป็นอนุกรรมาธิการ 2 คณะ ของท้องถิ่นและอื่นๆ ด้วย พบว่าในสภาก็ยังมีปัญหาว่า หาก รัฐบาลไม่เอาด้วย กรณีฝ่ายค้านเสนอกฎหมายเข้าไป ก็จะถูกแขวนไว้รอให้มีร่างของรัฐบาลเข้ามาประกบ จึงจะ พิจารณาต่อไปได้ อย่างเรื่องรายงานจังหวัดจัดการตนเอง ผมเป็นเลขาคณะอนุกรรมาธิการ ได้นำเสนอให้ คณะกรรมาธิการกระจายอำนาจ ยื่นเสนอต่อสภาฯ ใช้เวลาประมาณปีกว่า สภาฯ จึงจะหยิบยกขึ้นมาพิจารณา ไม่กี่วันที่ผ่านมา ในยุคนี้กฎหมายของท้องถิ่นที่เข้าสู่สภาฯมีแค่ 2 ฉบับ คือ ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติ ท้องถิ่น และร่าง พ.ร.บ.การเข้าชื่อเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ผมเป็นกรรมาธิการ อยู่ทั้ง 2 ฉบับ ซึ่งฉบับแรกเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ก็ผ่านวุฒิสภาและก็ประกาศใช้เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ.
118 2565 นี่เอง ตรงนี้ถือเป็นกระจายอำนาจอีกขั้นหนึ่งของท้องถิ่นในการออกกฎ ซึ่งไม่เรียกว่ากฎหมาย ผมขอ เรียกว่า เป็นการให้ท้องถิ่นสามารถออกกฎสามารถตราข้อพระราชบัญญัติได้เอง ภาคประชาชนสามารถเสนอ ได้เอง เตือนจับตาพ.ร.บ.ถอดถอนฯ ส่วนอีกฉบับหนึ่งหากติดตามข่าวสาร ทำให้สภาล่มไป 3 รอบ ซึ่งเป็นประเด็นของผมเองเช่นกัน ที่ได้ สงวนความเห็นไว้ และไม่ยอมแถลงว่าไม่ติดใจ คือ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น กฎหมายฉบับที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ยกร่างเข้ามาปรับแก้สิ่งที่มีปัญหาอยู่ เพียงเล็กน้อย คือจำนวนประชาชนที่เข้าชื่อ เพื่อลงคะแนนถอดถอนนั้น ปรับให้ท้องถิ่นขนาดใหญ่มีความเป็นไป ได้ที่จะถอดถอนได้ กฎหมายฉบับนี้มีความสำคัญมาก เพราะจะเป็นเครื่องมือสำคัญของประชาชน หากเรามีกฎหมายแบบ นี้ เราไม่จำเป็นต้องมี สตง.หรือ ป.ป.ช.ด้วยซ้ำไป โดยเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามากำกับดูแลท้องถิ่นได้เอง ซึ่งตามระบอบปกติแต่เดิมประชาชนเข้าคูหาแล้วเลือกตั้ง รอ 4 ปี แม้ว่าสมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น ปฏิบัติหน้าที่ไม่ดีอย่างไรก็ต้องรอ ค่อยไปโหวตกัน 4 ปีครั้ง แต่กฎหมายฉบับนี้ระหว่างดำรงตำแหน่งแต่ยังไม่ ครบวาระ ประชาชนสามารถเข้าชื่อถอดถอนเมื่อไหร่ก็ได้ แต่หลักคิดของผู้ยกร่างกฎหมาย ส่วนใหญ่โดยธรรมเนียมปฏิบัติเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น คนท้องถิ่นไม่ได้มี โอกาสเข้าไปยกร่าง ส่วนกลางยกร่างให้มาเป็นกฤษฎีกา ทำให้เกิดปัญหาเพราะผู้ยกร่างจากส่วนกลางมองสิ่งที่ดี ของท้องถิ่น คือท้องถิ่นมีเรื่องร้องเรียนมากแต่ส่วนกลางกลับมองเป็นข้อเสีย แต่ลืมคิดไปว่านั่นสะท้อนถึงกลไก การตรวจสอบของท้องถิ่น ยังทำงานได้ดี ในขณะที่ส่วนกลางเรื่องร้องเรียนมีน้อยมันสะท้อนถึงปัญหาของกลไก การทำงานหรือไม่ เนื่องจากที่ผ่านมาการโฆษณาหรือนำเสนอข่าวกรณีเรื่องร้องเรียนของท้องถิ่น ไม่ได้นำเสนอ ข้อสรุปสุดท้ายของกระบวนการตรวจสอบ ทำให้เกิดภาพลักษณ์ที่ไม่ดีเพราะสะท้อนแต่ปริมาณการร้องเรียนแต่ ไม่มีบทสรุปผลของการตรวจสอบ อย่างไรก็ตามข้อสรุปสุดท้ายจริงๆ จากผลการพิจารณาของ ป.ป.ช.สรุปมา ท้องถิ่นมีข้อทุจริตน้อยกว่าส่วนกลาง ซึ่งเป็นการยืนยันปรากฎการณ์การทำงานของท้องถิ่นในการตรวจสอบที่มี ประสิทธิภาพมากกว่าทั้งภูมิภาคและส่วนกลางหลายเท่า เสนอลดบทบาทภูมิภาคลดซ้ำซ้อนบั่นทอนกระจายอำนาจ นายบรรณ กล่าวย้ำว่า สุดท้ายแก้ปัญหาการกระจายอำนาจ ยังไงก็ต้องไปผลักดันกันในสภา ผู้แทนราษฎร สิ่งที่ท้องถิ่นจะทำได้และต้องทำหากไม่ตั้งพรรคการเมืองเข้าไปแข่งขัน ก็ให้สนับสนุนพรรค การเมืองที่มีนโยบายการกระจายอำนาจให้ชัดเจน ผมมีมุมมองการกระจายอำนาจอีกมุมมองหนึ่งเปรียบเสมือน น้ำในแก้ว ในช่วงปีพ.ศ. 2542 เรารินน้ำไปจนเต็มแก้ว แต่ของเดิมมันยังอยู่เพราะฉะนั้นการกระจายอำนาจสิ่งที่ ต้องทำควบคู่กันไปคือยุบส่วนภูมิภาค และต้องลดบทบาทของส่วนภูมิภาคด้วย เพราะแม้ว่าจะกระจายอำนาจ ไปก็จะเกิดปัญหาความซ้ำซ้อนขึ้นระหว่างทาง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องบทบาท ภาระหน้าที่ของแต่ละหน่วยงาน ทำ ให้ขาดความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการ เพราะทุกหน่วยงานที่เป็นส่วนภูมิภาคต่างก็รับนโยบายมาจาก กระทรวง กรม กองของต้นสังกัดทั้งนั้น ต่างคนต่างทำ ทุกจังหวัดมีการบริหารจัดการงบประมามณแบบเบี้ยหัว
119 แตก การใช้จ่ายงบประมาณไม่คุ้มค่าขาดการบูรณาการ เพราะฉะนั้นสิ่งจำเป็นที่สุดของการกระจายอำนาจที่ ต้องทำ คือ จะต้องลดบทบาทของส่วนภูมิภาคไปพร้อมๆ กับการกระจายอำนาจด้วยจึงจะสำเร็จ สำหรับประเด็นต่อไป คือ เรื่องของการเข้าไปแก้ไขข้อกฎหมาย ปัญหาในส่วนท้องถิ่นเองคือ เราไม่มีหัว ของท้องถิ่นเอง ท้องถิ่น 7,852 แห่งไปแขวนอยู่กับกิ่งเล็กๆ คือกรมส่งเสริมปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย และยิ่งไปกว่านั้น เจ้าหน้าที่ที่อยู่ในกรมส่งเสริมปกครองท้องถิ่น ซึ่งควบคุมดูแลองค์กรท้องถิ่นไม่เคยทำงานใน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดๆ มาก่อนเลย ไม่ว่าจะเป็น อบจ. อบต.หรือ เทศบาล ซึ่งต่างจากส่วนภูมิภาค ระเบียบปฏิบัติต่างๆ เวลาส่วนกลางแจ้งเรื่องมายังภูมิภาคให้ปฏิบัติเจ้าหน้าที่ ที่ยกร่างจากส่วนกลาง เขาเคย ทำงานส่วนภูมิภาคในระดับ อำเภอ จังหวัด มาก่อน “จริงๆ องค์กรท้องถิ่นเรามีสภาท้องถิ่นใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากในการเลือกตั้ง แต่เราไม่ได้ใช้ ประโยชน์จากส่วนนี้เลย ที่ผ่านมาตลอด 26 ปีถึงวันนี้เรายืนอยู่ขาเดียวทั้ง ๆ ที่ท้องถิ่นมี 2 ขา คือ ระเบียบที่ ออกจากส่วนกลางจริงๆ มันควรเป็นระเบียบที่ถูกใช้ กับส่วนภูมิภาคเท่านั้น มันไม่ใช่สิ่งที่จะเอามาใช้กับท้องถิ่น สำหรับท้องถิ่นควรที่จะให้สภาท้องถิ่น เป็นผู้ตราข้อบัญญัติของท้องถิ่นขึ้นใช้เองแทนระเบียบ กระทรวงมหาดไทย ทั้งหมดตอนนี้มีอยู่ 2 แห่ง คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา สามารถตราข้อบัญญัติ ได้เอง โดยเฉพาะระเบียบการเบิกจ่าย การเงิน การคลัง ตนมองว่าหากเราปลดล็อคตรงนี้ได้การกระจายอำนาจ ท้องถิ่นจะก้าวหน้าไปกว่าครึ่ง เช่นกฎหมาย พ.ร.บ.จัดตั้ง อบจ. และ อบต. ให้ท่านกลับไปดู ว่าระเบียบว่าด้วย การเบิกจ่าย การใช้จ่ายงบประมาณ เขียนว่าให้เป็นระเบียบของกระทรวงมหาดไทย แค่นี้จบแล้ว นั่น หมายความว่า ท้องถิ่นไปทำอะไรเองไม่ได้ ที่ผ่านมาเวลาท้องถิ่นจะตั้งโครงการไม่ได้ดูบริบทของพื้นที่ตนเองต้อง ไปดูว่ากระทรวงมหาดไทยเขียนอะไรให้เบิกจ่ายได้บ้าง เพราะฉะนั้นท้องถิ่นทั่วประเทศ ก็ไปเขียนทำโครงการ เหมือนๆ กันนั่นไม่ใช่หลักการปกครองท้องถิ่นแล้ว ท้องถิ่นต้องตระหนักไม่ใช่หน่วยงานรับคำสั่งมหาดไทย การเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นมีความแตกต่างตามบริบทของแต่ละพื้นที่ ส่งผลให้เกิดนวัตกรรมใหม่ๆ ของแต่ละท้องถิ่น แต่ เมื่อมีข้อจำกัดไม่สามารถปลดล็อคในระเบียบการเบิกจ่ายงบประมาณได้ก็มีโอกาสเกิดยาก เพราะจะพบว่าในระเบียบการ เบิกจ่ายงบประมาณ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยยังไม่ได้กล่าวไว้ และให้ตระหนักว่าท้องถิ่นไม่ใช่หน่วยรับคำสั่งจาก กระทรวงมหาดไทยหรือส่วนกลาง แต่ท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องบริหารจัดการได้ด้วยตัวเอง ฉะนั้นท้องถิ่นต้องร่วมมือกันในการ ปฏิเสธหนังสือสั่งการจากส่วนกลางได้แล้ว หากมองว่าสิ่งที่สั่งการไม่ได้เกิดประโยชน์ต่อท้องถิ่น ตลอดจนระเบียบต่างๆ ที่ ขัดแย้งต่อหลักการกระจายอำนาจ” นายบรรณ กล่าว ต้องเพิ่มส่วนงานดูแลสอดคล้องพื้นที่ ประเด็นเรื่องของโครงสร้างท้องถิ่นก็เช่นกัน ต่อไปต้องตรากฎหมายปรับปรุง เรื่องของกองงานและตำแหน่งเจ้าหน้าที่ ใน อบจ. เทศบาล อบต. ต้องมีการพิจารณาปรับเปลี่ยนเพิ่มเติม กองอะไรบ้าง ต้องมีตำแหน่งบุคลากรด้านใดบ้าง เพื่อให้เกิด ประโยชน์สูงสุด ต่อการบริหารจัดการและพัฒนาท้องถิ่น ตอบสนองอาชีพของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างเป็นรูปธรรม เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไหนอยู่ในพื้นที่เกาะประชาชนประกอบอาชีพประมง ก็ควรที่จะมีกองประมง และต้องมีตำแหน่ง นักวิชาการส่งเสริมด้านการประมง พื้นที่ไหนมีพื้นที่ปลูกชา เช่นแม่ฮ่องสอน ก็น่าจะมีกองส่งเสริมการปลูกชา และมีตำแหน่ง นักวิชาการชำนาญการส่งเสริมการปลูกชา ฯลฯ ต้องยอมรับว่าที่ผ่านมาถึงปัจจุบัน ส่วนกลางคิดให้หมด ทำให้สาระความเป็น ท้องถิ่นตลอด 26 ปีที่ผ่านมาไม่ต่างราชการส่วนภูมิภาคเลย
120 08 แนะน ำข้อมูลควรรู ้ 1.ข้อมูลสำคัญของการบริหารราชการของจังหวัดในแต่ละมิติ ประจำปี พ.ศ. 2565 ในรูปแบบเอกสาร 1 แผ่น ต่อ 1 จังหวัด (One Page) และนำมารวบรวมเป็นไว้ในรูปแบบ e-Book สำนักงาน ก.พ.ร. ได้จัดทำ ข้อมูลสำคัญของจังหวัด 2565 ผู้สนใจสามารถเปิดอ่านแบบ e-Book ได้ที่ลิงก์(hand pointing right) https://www.opdc.go.th/content/viewbook/ODIwNnx8MXx8dGh8fDJWMUU1#book/ หากต้องการดาวน์โหลดในรูปแบบ PDF กดที่ลิงก์(hand pointing right) https://www.opdc.go.th/file/reader/eHx8MjQwNzN8fGZpbGVfY21z 2.เป้าหมายและแนวทางพัฒนาภาค พ.ศ. 2566- 2570 15 มติคณะรัฐมนตรี 2565 3.เวบไซค์จังหวัดต่างๆ เพื่อสืบค้นข้อมูล เกี่ยวกับ แผนพัฒนาจังหวัด 4.เวบไซค์องค์การบริหารส่วนจังหวัด แผนพัฒนาท้องถิ่นจังหวัดต่างๆ 5. คู่มือการจัดตั้งศูนย์ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 6..หนังสือเล่ม ข้อเสนอนโยบาย กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ภารกิจแห่งทศวรรษ 2560 ธเนศร์ เจริญเมือง บรรณาธิการ จัดพิมพ์โดย ศูนย์สร้างสรรค์เมื่องเขียงใหม่ : 2565