วารสารผู้ตรวจการแผ่นดิน ปีที่ 9 ฉบับที่ 1

ีป ่ที 9 ฉบับ ่ที 1 มกราคม - มิถุนายน 25599

คอลัมน์พเิ ศษ

ผตู้ รวจการแผน่ ดินกบั การตรวจสอบ
การใช้อ�ำนาจรัฐภายใตห้ ลกั นิตธิ รรม

พลเอก วทิ วัส รชตะนันทน์



วารสารผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ

วารสารผูต้ รวจการแผ่นดนิ

Journal of Thai Ombudsman
ISSN 1685 - 3865

ปที ่ี 9 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มิถุนายน 2559)

วตั ถุประสงค์
เพ่ือเผยแพรค่ วามรู้ ความคดิ ในดา้ นรฐั ศาสตร์ รฐั ประศาสนศาสตร์ นิติศาสตร์ การคมุ้ ครองสิทธมิ นษุ ยชน

การตรวจสอบการใช้อำ� นาจรฐั การส่งเสรมิ ธรรมาภิบาล การบริหารจดั การบ้านเมอื งทีด่ ี
กระบวนการยตุ ธิ รรม/อาชญาวิทยา คณุ ธรรม/จริยธรรม หรอื เร่ืองอืน่ ที่เกีย่ วกบั ผตู้ รวจการแผ่นดนิ

ก�ำหนดตพี มิ พ์
ฉบบั ท่ี 1 มกราคม - มิถุนายน และฉบับท่ี 2 กรกฎาคม - ธันวาคม

ท่ีปรกึ ษา นายรักษเกชา แฉ่ฉาย ส�ำนักงานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ

บรรณาธกิ ารบรหิ าร นางสาวรอยพมิ พ์ ถีระวงษ์ ส�ำนักงานผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ

กองบรรณาธกิ ารจากหน่วยงานภายนอก ดร. ปัญญา อดุ ชาชน สำ� นกั งานศาลรฐั ธรรมนูญ
พนั ต�ำรวจโท ประวุธ วงศ์สนี ิล กรมสอบสวนคดีพิเศษ
ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร. ภาคภมู ิ ฤกขเมธ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
นางสาวสมสณุ ีย์ ดวงแข มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์

กองบรรณาธกิ าร นายดนยั จนั ทิม สำ� นกั งานผู้ตรวจการแผน่ ดิน
นายอดิศร รม่ สนธ ์ิ สำ� นักงานผตู้ รวจการแผน่ ดิน
นางสาวชาลนิ ี ถนดั งาน ส�ำนักงานผู้ตรวจการแผน่ ดนิ

กองการจดั การ นางสาวสรัลธร มณั ฑยานนท ์ ส�ำนักงานผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ
นางนงนชุ ทานลิ ส�ำนักงานผู้ตรวจการแผน่ ดิน
นางสาวนภาภรณ์ เอมพิทกั ษ์ ส�ำนกั งานผตู้ รวจการแผ่นดิน
นายพิริยะ ศิรโิ พธิพ์ ันธุก์ ลุ ส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดนิ
นางสาวสุภรณ์ ยงิ่ วรการ ส�ำนักงานผตู้ รวจการแผน่ ดิน
นางสาวทัศนีย์ คล้ายด ี สำ� นักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน
นายทศพล ทองธริ าช สำ� นักงานผตู้ รวจการแผ่นดนิ
นางสาวอัญรัตน์ เสยี มไหม ส�ำนักงานผตู้ รวจการแผ่นดนิ

ผู้ช่วยบรรณาธกิ ารและเลขานกุ าร นางสาวอญั พชั ญ์ สตั ยาพนั ธ ์ุ ส�ำนักงานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ

เน้ือหา/ข้อความในวารสารเปน็ ความคดิ เหน็ สว่ นตัวของผ้เู ขยี น
ส�ำนกั งานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ และกองบรรณาธิการไม่จำ� เป็นตอ้ งเหน็ พ้องด้วย

ผู ้ทรงคุณวุ ฒิ ศาสตราจารย์ ดร. บรรเจิด สิงคะเนติ สถาบนั บณั ฑิตพฒั นบริหารศาสตร์
อ่านประเมินบทความ ศาสตราจารย์ ดร. สนุ ทร มณสี วัสด์ิ สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร์
รองศาสตราจารย์ ดร. ปฐม มณโี รจน์ มหาวิทยาลยั รงั สิต
รองศาสตราจารย์ ดร. อภญิ ญา เลอื่ นฉวี มหาวิทยาลยั ธรุ กจิ บณั ฑติ ย์
ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร. นธิ ิ เนอื่ งจำ� นงค ์ มหาวิทยาลยั นเรศวร
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. นพปฎล สนุ ทรนนท ์ ส�ำนกั เลขาธิการนายกรฐั มนตรี
ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร. ปกรณ์ ศริ ปิ ระกอบ จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. ปารชิ าด สุวรรณบุบผา มหาวทิ ยาลัยมหดิ ล
ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร. วรวลญั ช์ โรจนพล มหาวิทยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธิราช
ผ้ชู ว่ ยศาสตราจารย์ ดร. วนั วร จะน ู มหาวิทยาลยั ธุรกจิ บัณฑิตย์
ผ้ชู ่วยศาสตราจารย์ ดร. ศิรชิ ัย มงคลเกียรติศร ี มหาวิทยาลยั กรุงเทพ
ผ้ชู ่วยศาสตราจารย์ ศุทธิกานต์ มีจั่น มหาวิทยาลยั มหาสารคาม
พันตำ� รวจเอก ดร. ฐากูร นม่ิ สมบญุ สำ� นกั งานตำ� รวจแหง่ ชาติ
ดร. ธนพนั ธ์ ไล่ประกอบทรัพย์ จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั
ดร. ธญั ญาทิพย์ ศรพี นา จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย
ดร. ประทปี ฉตั รสุภางค์ มหาวิทยาลยั มหดิ ล
ดร. ปรีชา เปี่ยมพงศ์สานต ์ มหาวิทยาลยั บรู พา
ดร. ปัทมา จันทร์เจรญิ สขุ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
ดร. มนทกานต์ ฉิมมาม ี จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั
ดร. วชั รศั ม์ิ ลลี ะวัฒน ์ มหาวทิ ยาลัยขอนแกน่
ดร. สติธร ธนานธิ โิ ชต ิ สถาบันพระปกเกล้า
ดร. สุนิสา ชอ่ แก้ว มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์
ดร. ศุภศิษฏ์ ทวแี จม่ ทรพั ย ์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั
นางจงจิต อรรถยกุ ติ สมาคมนักแปลและลา่ มแหง่ ประเทศไทย
นายทฆิ มั พร ศรีจนั ทร์ หนังสอื พมิ พ์กรงุ เทพธุรกจิ
นายพยนต์ สินธุนาวา กรมคุมประพฤติ กระทรวงยตุ ิธรรม
นายวศนิ โกมทุ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี
นายศรณั ย์ จิระพงษส์ ุวรรณ มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสนุ ันทา
นายสุรเดช แสงเพช็ ร มหาวทิ ยาลัยหอการคา้ ไทย
นายอคั รวิทย์ สมุ าวงศ์ ส�ำนกั อบรมศึกษากฎหมายแหง่ เนติบัณฑิตยสภา

เจ้าของ ส�ำนกั งานผู้ตรวจการแผ่นดนิ
เลขที่ 120 หมู่ 3 ศนู ย์ราชการเฉลมิ พระเกียรตฯิ อาคารรฐั ประศาสนภักดี ชัน้ 5
ถนนแจ้งวฒั นะ แขวงทงุ่ สองห้อง เขตหลักส่ี กรุงเทพ 10210
โทรศัพท์ 0 2141 9146 / 0 2141 9242 โทรสาร 0 2143 8375
Website : www.ombudsman.go.th/ombudsmanstudies

บทความวิจยั /วิชาการท่ไี ดล้ งตีพมิ พ์ในวารสารฉบบั น้ี
ได้รับการพิจารณาจากผ้ทู รงคณุ วุฒิอ่านประเมินคณุ ภาพบทความ อยา่ งนอ้ ย 3 ท่าน

ผอู้ า่ นและสมาชกิ วารสารผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ทกุ ทา่ นคงจะเหน็ ดว้ ยกบั คำ� กลา่ วทว่ี า่ “หลกั นติ ธิ รรม
ภายใต้การปกครองแบบประชาธิปไตยจะก่อให้เกิดความเป็นธรรม ความสงบเรียบร้อยและความสุข
สถาพรของสังคมส่วนรวม” บทความในวารสารฉบับนี้จะเป็นเครื่องยืนยันได้อย่างดีถึงค�ำกล่าวนี้
กองบรรณาธิการจึงมีความภูมิใจเป็นอย่างย่ิงที่ได้รับเกียรติจากผู้ตรวจการแผ่นดิน พลเอก วิทวัส
รชตะนันทน์ ท่ีได้มอบงานเขียนเร่ือง “ผู้ตรวจการแผ่นดินกับการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐภายใต้
หลักนิติธรรม” ซ่ึงเป็นประโยชน์อย่างยิ่งในการสร้างความตระหนักให้กับสังคมโดยรวม นอกจากน้ี
ท่านผู้อ่านจะได้พบกับการสัมภาษณ์พิเศษ นายรักษเกชา แฉ่ฉาย เลขาธิการส�ำนักงานผู้ตรวจการ
แผ่นดิน ที่เป็นผู้ขับเคล่ือนส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินให้ก้าวไปข้างหน้าอย่างมีทิศทาง ส�ำหรับ
บทความวิจัยของวารสารฉบับน้ีประกอบด้วย การมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ
อย่างสมดุลและย่ังยืน : ศึกษาเฉพาะกรณีป่าชุมชน บ้านคลองห้วยหวาย อ�ำเภอแม่เปิน จังหวัด
นครสวรรค์ โดย นายกฤติน จันทรส์ นธมิ า และ นางสาวอรทยั อนิ ต๊ะไชยวงค์ ส�ำหรบั เรือ่ งรอ้ งเรียน
ในคอลัมน์ประจ�ำ คือ ความโปร่งใสในกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้าง : กรณีร้องเรียนการจัดจ้างจัดท�ำ
แอปพลเิ คชนั ของหนว่ ยงานแหง่ หนงึ่ โดย นางสาวปยิ พร กติ ตเิ วช เปน็ ตน้ และขอขอบคณุ ผทู้ รงคณุ วฒุ ิ
ทุกทา่ นทีไ่ ด้ให้ความกรณุ าเขียนบทความท่มี คี ุณคา่ ทางวิชาการทปี่ รากฏอยู่ในวารสารเลม่ นี้

กองบรรณาธิการมีความเช่ือมั่นว่าความหลากหลายและสาระของ
วารสารฉบบั นจี้ ะเปน็ ประโยชนก์ บั ทา่ นผอู้ า่ นไดต้ ามความสนใจของแตล่ ะทา่ น
และหากองค์ความรู้เหล่านี้จะช่วยต่อยอดการพัฒนาธรรมาภิบาล
ในประเทศไทยใหเ้ ปน็ ทรี่ จู้ กั พรอ้ มทง้ั มกี ารยอมรบั และนำ� ไปปฏบิ ตั ใิ นวงกวา้ ง
ต่อไป ก็จะเป็นประโยชนอ์ ยา่ งย่งิ
กองบรรณาธิการขอสัญญาว่าจะมุ่งม่ันพัฒนาการจัดท�ำวารสาร
ผูต้ รวจการแผน่ ดินให้มคี ณุ ภาพมากย่ิงข้ึนต่อไป

รอยพิมพ์ ถรี ะวงษ์
บรรณาธกิ ารบริหาร



Journal of Thai Ombudsman
ปที ี่ 9 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม - มิถุนายน 2559)

สว่ นที่ 1 สว่ นที่ 2

คอลมั นพ์ เิ ศษ บทความวิจยั
และวชิ าการ
10 ผ้ตู รวจการแผ่นดนิ
38 คณุ ภาพการบรหิ ารจดั การ
กบั การตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจรัฐ
ภายใต้หลักนติ ิธรรม ภาครัฐในระบบราชการไทย

พลเอก วิทวัส รชตะนันทน์ สรวชิ ญ์ เปรมช่นื

23 งานจรยิ ธรรม 58 การมีส่วนรว่ มในการจัดการ

ภายใตร้ ฐั ธรรมนูญไทย ทรพั ยากรธรรมชาติ
อย่างสมดุลและย่งั ยืน :
ศาสตราจารย์ ดร. อดุ ม รฐั อมฤต ศกึ ษาเฉพาะกรณี ป่าชมุ ชน
บา้ นคลองห้วยหวาย
29 สมั ภาษณพ์ ิเศษ อ�ำเภอแม่เปิน
จังหวดั นครสวรรค์
เลขาธกิ ารสำ� นกั งาน
ผตู้ รวจการแผ่นดิน กฤตนิ จันทรส์ นธมิ า
อรทัย อินต๊ะไชยวงค์
นายรกั ษเกชา แฉฉ่ าย

ส่วนท่ี 3 เร่ืองน่ารเู้ กยี่ วกบั ผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ

คอลัมนป์ ระจำ� 92 Resolution adopted

เปิดแฟม้ เร่ืองรอ้ งเรยี น by the General Assembly
on 20 December 2012
82 ความโปร่งใสในกระบวนการ
สถาบันผูต้ รวจการแผน่ ดินศกึ ษา
จดั ซอื้ จดั จา้ ง : กรณีการร้องเรยี น
การจดั จ้างจดั ทำ� แอปพลเิ คชนั 101 เล่าเรือ่ งด้วยภาพ
ของหน่วยงานแห่งหนึ่ง
อดิศักดิ์ นาคดิลก
ปยิ พร กิตตเิ วช

86 ปญั หาในการออก

ใบอนุญาตใหจ้ ำ� หน่ายสินค้า
ในท่หี รือทางสาธารณะ

ปรญิ ญาวัน ชมเสวก



ส่วนท่ี

คอลมั น์พเิ ศษ

ผู้ตรวจการแผน่ ดนิ
กบั การตรวจสอบการใชอ้ �ำนาจรัฐภายใต้หลักนติ ิธรรม

งานจรยิ ธรรมภายใตร้ ัฐธรรมนูญไทย
สัมภาษณ์พเิ ศษ

เลขาธกิ ารส�ำนักงานผู้ตรวจการแผน่ ดิน

คอลมั น์พเิ ศษ

ผตู้ รวจการแผ่นดนิ

กับการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรฐั
ภายใต้หลักนิตธิ รรม

พลเอก วทิ วัส รชตะนันทน1์

1 ผู้ตรวจการแผน่ ดิน

การใชอ้ ำ� นาจรฐั ภายใตก้ ารปกครองระบอบประชาธปิ ไตยตามหลกั นติ ริ ฐั ตอ้ งมกี ลไกการทำ� หนา้ ทเี่ ปน็
หลักประกนั ในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เพอื่ ตรวจสอบและควบคุมการใช้อ�ำนาจรฐั ให้เปน็ ไป
โดยชอบดว้ ยกฎหมาย รวมทงั้ ปอ้ งกนั มใิ หม้ กี ารใชอ้ ำ� นาจตามอำ� เภอใจโดยมไิ ดค้ ำ� นงึ ถงึ ผลกระทบทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ
แก่ประชาชนโดยไม่เป็นธรรม ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นองค์กรที่มีความส�ำคัญย่ิงต่อการปกครองระบอบ
ประชาธปิ ไตย เปน็ องคก์ รควบคมุ ตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจรฐั ใหเ้ ปน็ ไปโดยชอบดว้ ยกฎหมาย อนั เปน็ สาระสำ� คญั
ของหลักนิติรัฐ นิติธรรม รวมถึงควบคุมตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐให้เป็นไปอย่างเหมาะสมมีประสิทธิภาพ
ตามหลกั การบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งและสงั คมทดี่ ี ซง่ึ เปน็ หวั ใจในการพฒั นาประเทศและเปน็ เครอื่ งมอื ในการ
เสริมสร้างความเป็นธรรม ความถูกต้องในการบริหารราชการแผ่นดิน ด้วยเหตุผลดังกล่าวรัฐธรรมนูญจึงได้
ก�ำหนดให้มี “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” โดยมีเจตนารมณ์ที่จะวางพื้นฐานในการส่งเสริม คุ้มครอง ตรวจสอบ
หลักประกันสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของประชาชนให้ได้รับการปฏิบัติจากหน่วยงาน หรือ
เจ้าหน้าทีข่ องรฐั อยา่ งเหมาะสมและเป็นธรรม
หลกั นติ ธิ รรม หมายถงึ หลกั การในการปกครอง (Principle of Governance) ซง่ึ แตล่ ะบคุ คล สถาบนั
องคก์ ร หนว่ ยงาน รวมทงั้ รฐั ตา่ งๆ ซงึ่ อยภู่ ายใตก้ ารปกครองนนั้ มคี วามตระหนกั รแู้ ละมจี ติ สำ� นกึ ในความรบั ผดิ ชอบ
ที่จะตอ้ งปฏิบัติตามกฎหมาย หรือกฎเกณฑ์ (Law) ที่ได้ร่วมกันสร้างและต่างยอมรบั ว่าเป็นกฎที่ได้บัญญัติขน้ึ
โดยความยตุ ธิ รรมมใิ ชเ่ ปน็ ไปตามอำ� เภอใจของใครคนใดคนหนงึ่ ตลอดจนมผี ลบงั คบั ใชต้ อ่ ทกุ คนและทกุ องคก์ ร
อย่างเสมอภาคและเป็นธรรมรวมทั้งมีความสอดคล้องกับหลักการและมาตรฐานสิทธิมนุษยชนอันเป็นสากล
(United Nations, 2015) ดงั นน้ั การใช้อ�ำนาจรัฐภายใต้การปกครองระบอบประชาธปิ ไตยตามหลักนิตธิ รรม
ตอ้ งมกี ลไกการทำ� หนา้ ทเ่ี ปน็ หลกั ประกนั ในการคมุ้ ครองสทิ ธเิ สรภี าพของประชาชน เพอื่ ตรวจสอบและควบคมุ
การใชอ้ �ำนาจรัฐให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย รวมทงั้ ปอ้ งกนั มิใหม้ กี ารใชอ้ ำ� นาจตามอำ� เภอใจ ผู้ตรวจการ
แผ่นดินเป็นกลไกหนึ่งที่มีความส�ำคัญในการขับเคลื่อนให้การใช้อ�ำนาจรัฐดังกล่าวให้เป็นไปตามหลักนิติรัฐ
นิติธรรม อันมีจุดมุ่งหมายสูงสุด ในการด�ำรงไว้ซ่ึงความเป็นธรรมแก่ประชาชนทุกคนอย่างเสมอภาคและ
เทา่ เทยี มกนั
หลักนิติธรรมในประเทศไทย (The Rule of Law) น้ัน ถ้าพิจารณาตามรูปแบบของการบัญญัติไว้
ในรฐั ธรรมนญู และกฎหมายจะเหน็ วา่ มี รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 เปน็ รฐั ธรรมนญู
ฉบบั แรกทใี่ ชค้ ำ� วา่ “หลกั นติ ธิ รรม” บญั ญตั ไิ วเ้ ปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษรในรฐั ธรรมนญู ไทยตามมาตรา 3 วรรคสอง
ดงั ความวา่ “การปฏบิ ัติหน้าทีข่ องรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทงั้ องคก์ รตามรฐั ธรรมนูญ และหน่วยงาน
ของรฐั ตอ้ งเป็นไปตามหลักนติ ธิ รรม”

สำ�นักงานผู้ตรวจการแผน่ ดนิ 11

นอกจากน้ี ในหมวด 5 แนวนโยบายพน้ื ฐาน
แหง่ รฐั สว่ นท่ี 3 แนวนโยบายดา้ นการบรหิ ารราชการ
แผน่ ดนิ มาตรา 78 ยงั ไดบ้ ญั ญตั ไิ วว้ า่ “รฐั ตอ้ งดำ� เนนิ การ
ตามแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน
ดงั ตอ่ ไปน้ี ... (6) ดำ� เนนิ การใหห้ นว่ ยงานทางกฎหมาย
ที่มีหนา้ ทใ่ี ห้ความเห็นเก่ียวกับการด�ำเนินงานของรัฐ
ตามกฎหมายและตรวจสอบการตรากฎหมายของรฐั
ดำ� เนนิ การอยา่ งเปน็ อสิ ระ เพอื่ ใหก้ ารบรหิ ารราชการ
แผ่นดินเป็นไปตามหลักนิติธรรม” (ส�ำนักงาน
คณะกรรมการปฏริ ูปกฎหมาย, 2556)
ปจั จบุ นั รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย (ฉบบั ชว่ั คราว) พทุ ธศกั ราช 2557 ไดเ้ ลง็ เหน็ ถงึ ความสำ� คญั
ของหลักนิติธรรม จึงได้น�ำหลักนิติธรรมมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญในมาตรา 35 (6) ดังความว่า
คณะกรรมาธกิ ารยกร่างรฐั ธรรมนญู ตอ้ งจัดทำ� ร่างรฐั ธรรมนญู ใหค้ รอบคลุมเรอ่ื งดงั ต่อไปนี้ดว้ ย “… (6) กลไก
ทีม่ ปี ระสทิ ธิภาพในการสร้างเสริมความเข้มแข็งของหลกั นิตธิ รรมและการสรา้ งเสรมิ คุณธรรม จรยิ ธรรม และ
ธรรมาภบิ าลในทุกภาคสว่ นและทกุ ระดับ…” (ราชกจิ จานเุ บกษา, 2557)
ทม่ี าและบทบาทอำ� นาจหนา้ ทข่ี องผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ในการตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจรฐั ภายใตห้ ลกั นติ ธิ รรม
ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ เปน็ องคก์ รทม่ี อี ำ� นาจหนา้ ทใ่ี นการตรวจสอบและใหค้ วามเหน็ ในเรอื่ งการใชอ้ ำ� นาจรฐั
เพ่ือรักษาประโยชน์ของแผ่นดิน คุ้มครองสิทธิเสรีภาพและศักด์ิศรีความเป็นมนุษย์ของประชาชน และให้
ความชว่ ยเหลอื ประชาชนทไ่ี ดร้ บั ความเดอื ดรอ้ นทกุ คนอยา่ งเสมอภาคกนั เกดิ ขน้ึ เปน็ ครงั้ แรกในราชอาณาจกั ร
สวเี ดนตง้ั แต่ ค.ศ. 1809 ซงึ่ เรยี กวา่ Ombudsman เปน็ ภาษาสวดี ชิ แปลวา่ “ผแู้ ทน” หรอื “ผรู้ บั มอบอำ� นาจ
ผู้ตรวจการ” เพ่ือให้ถ่วงดุลอ�ำนาจระหว่างพระมหากษัตริย์กับรัฐสภา ป้องกันไม่ให้ฝ่ายใดฝ่ายหน่ึงมีอ�ำนาจ
มากเกนิ ไป ทง้ั น้ี ทม่ี าและอำ� นาจหนา้ ทขี่ องผตู้ รวจการแผน่ ดนิ เปน็ ไปตามทบ่ี ญั ญตั ไิ วใ้ นรฐั ธรรมนญู ค.ศ. 1809
และพระราชบญั ญัติของรฐั สภา (The Riksdag Act) ซงึ่ อยใู่ นฐานะของตวั แทนรฐั สภาในส่วนทมี่ าจากการแตง่ ต้งั
ของรฐั บาล หรอื ฝา่ ยบรหิ ารโดยมหี นา้ ทเี่ ฉพาะดา้ น เชน่ ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ดา้ นการคมุ้ ครองผบู้ รโิ ภค ผตู้ รวจการ
แผ่นดนิ ดา้ นเด็ก เป็นตน้ ตอ่ มาในปี ค.ศ. 2009 มกี ารตง้ั The Equality Ombudsman (Diskriminerings
Ombudsmanen-DO) ซง่ึ รวมองค์กรผูต้ รวจการแผน่ ดนิ เป็นองคก์ รเดยี วกนั อนั ท�ำให้อ�ำนาจของผู้ตรวจการ
แผน่ ดินมขี อบเขตท่กี ว้างและครอบคลุมในหลายๆ ดา้ น (พรศกั ดิ์ ผอ่ งแผ้ว, 2533)
บทบาทและอ�ำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินของประเทศสวีเดนมีภารกิจหลักในการตรวจสอบ
ความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมความชอบธรรมในทุกด้านตลอดจนออกคำ� วินิจฉัยชี้แจงพร้อม
ขอ้ เสนอแนะหรอื ค�ำแนะนำ� ที่เหมาะสมในการปรบั ปรุงกฎหมาย เพ่ือปกปอ้ งสทิ ธิและเสรภี าพของประชาชน
ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายของสวีเดน (International Relations and Security Network, 2008)

12 ปที ่ี 9 ฉบับท่ี 1 มกราคม - มถิ ุนายน 2559

ต่อมา ในศตวรรษท่ี 20 ได้ปรับเปล่ียนบทบาทหน้าท่ีมาเป็นการให้ค�ำแนะน�ำและก�ำหนดมาตรฐาน
ในการบริหารงานของรัฐบาล ซึ่งการปฏิบัติหน้าท่ีของผู้ตรวจการแผ่นดินของสวีเดนถือได้ว่าประสบ
ความสำ� เรจ็ เปน็ อยา่ งมากจนกอ่ ใหเ้ กดิ การจดั ตงั้ ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ขน้ึ ในประเทศอน่ื ๆ ตวั อยา่ งเชน่ ฟนิ แลนด์
นวิ ซีแลนด์ รวมไปถงึ กลุ่มประเทศลาตินอเมริกา แอฟริกา และเอเชียแปซฟิ ิก
ประเทศไทยไดน้ ำ� แนวคดิ ของผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ของสวเี ดนเขา้ มา จงึ ไดม้ กี ารจดั ตง้ั องคก์ รผตู้ รวจการ
แผน่ ดนิ ขน้ึ เพอ่ื รบั เรอ่ื งราวรอ้ งทกุ ขจ์ ากประชาชน และชว่ ยลดภาระงานของสภาผแู้ ทนราษฎรและฝา่ ยบรหิ าร
โดยแนวคิดดังกลา่ วไดร้ ับการตอบสนองอยา่ งเปน็ รูปธรรมในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
2540 ซ่ึงได้มีการบัญญัติจัดต้ัง “ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา” ข้ึนเพ่ือเป็นกลไกหน่ึงของรัฐสภาในการ
คมุ้ ครองสทิ ธขิ องประชาชน และตอ่ มาไดม้ กี ารแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ อำ� นาจหนา้ ทข่ี องผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ในรฐั ธรรมนญู
แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งเปล่ียนช่ือมาเป็น “ผู้ตรวจการแผ่นดิน” โดยเพิ่มภารกิจการ
ตรวจสอบในด้านจริยธรรมของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐ และภารกิจในด้าน
การตดิ ตามประเมินผลการปฏบิ ัตติ ามรฐั ธรรมนญู
ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นองค์กรที่จัดต้ังข้ึนโดยมีเจตนารมณ์มุ่งหวังให้มีระบบการคุ้มครองสิทธิและ
เสรีภาพของประชาชนรวมถึงควบคุมตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐให้สอดคล้องกับหลักนิติรัฐ นิติธรรม โดยมี
บทบาทและอ�ำนาจหน้าท่ีตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2552
ในการพจิ ารณาสอบสวนหาขอ้ เทจ็ จริงตามคำ� รอ้ งเรียนของประชาชนในกรณไี ม่ปฏิบตั ิ หรอื ปฏบิ ตั นิ อกเหนือ
อำ� นาจหนา้ ทต่ี ามกฎหมาย หรอื การปฏบิ ตั ิ หรอื ละเลยการปฏบิ ตั หิ นา้ ทขี่ องขา้ ราชการ เจา้ หนา้ ท่ี หรอื หนว่ ยงาน
ของรฐั ทกุ ประเภท (ราชกจิ จานุเบกษา, 2552) นอกจากนนั้ แมใ้ นการปฏิบตั จิ ะชอบดว้ ยกฎหมายแต่หากเกิด
ความไม่เป็นธรรมหรือล้าสมัย ผู้ตรวจการแผ่นดินยังมีอ�ำนาจหน้าที่ในการพิจารณาตรวจสอบเพื่ออ�ำนวย
ความเป็นธรรมตามกฎหมายและความเป็นธรรมตามความเป็นจริง อีกทั้งยังมีอ�ำนาจในการหยิบยกเร่ือง
ทเ่ี หน็ วา่ มคี วามเสยี หายและสง่ ผลกระทบตอ่ สงั คมหรอื เพอื่ คมุ้ ครองประโยชนส์ าธารณะขนึ้ พจิ ารณาสอบสวน
โดยไม่มีการร้องเรียนได้ (Own-motion investigation) เมื่อผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาสอบสวนหา
ข้อเท็จจริงแล้วจะด�ำเนินการแก้ไขเยียวยาโดยการเสนอแนะไปยังหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องเพื่อแก้ไขปัญหา
ความเดือดร้อนหรือไม่เป็นธรรมท่ีเกิดข้ึน โดยเน้นการแก้ไขปัญหาด้วยกระบวนการสมานฉันท์และสันติวิธี
ภายใต้หลักธรรมาภิบาล รวมถึงเสนอแนะให้มีการแก้ไข ปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หลักเกณฑ์
หรือวิธีปฏิบัติของหน่วยงานเพื่อให้เกิดความเหมาะสม ตลอดจนพิจารณาเสนอเร่ืองพร้อมความเห็นต่อ
ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเพ่ือวินิจฉัย ในกรณีท่ีเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีปัญหาความชอบ
ดว้ ยรฐั ธรรมนญู หรอื กฎหมาย นอกจากนี้ ในการพจิ ารณาตรวจสอบปญั หาเรอื่ งรอ้ งเรยี นทม่ี ลี กั ษณะคลา้ ยคลงึ กนั
และมูลเหตุไม่ต่างกันท่ีอาจเกิดข้ึนในหลายพ้ืนท่ีของประเทศ ผู้ตรวจการแผ่นดินจะด�ำเนินการแก้ไขปัญหา
ความเดอื ดรอ้ นของประชาชนที่เกดิ ขน้ึ อยา่ งเป็นระบบเพอื่ เป็นการป้องกันมใิ หเ้ กดิ ปญั หาในลักษณะดังกลา่ ว
ขึ้นอีก โดยท�ำการศึกษาถึงสาเหตุท่ีมาของปัญหาและด�ำเนินการลงพื้นท่ีเพื่อเก็บข้อมูลหรือบูรณาการงาน
ร่วมกนั กบั หนว่ ยงานภาครัฐอื่นๆ เป็นต้น

ส�ำ นกั งานผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ 13

ภารกิจดังกล่าวข้างต้นเป็นภารกิจพ้ืนฐานของผู้ตรวจการแผ่นดินทุกประเทศในการเป็นกลไกหน่ึง
ในการทำ� หนา้ ทต่ี รวจสอบการใชอ้ ำ� นาจรฐั ใหอ้ ยใู่ นครรลองการปกครองระบอบประชาธปิ ไตยตามหลกั นติ ธิ รรม
โดยการใช้อำ� นาจบริหารราชการแผน่ ดนิ เพ่อื ประโยชนส์ ขุ ของสังคมอยา่ งไม่เลอื กปฏิบตั ิ ตลอดจนไมเ่ ปน็ การ
ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยปราศจากบทบัญญัติของกฎหมายที่ให้อ�ำนาจไว้ โดยตัวอย่าง
ผลงานของผตู้ รวจการแผ่นดินไทยท่เี ปน็ ประจกั ษช์ ัด ดงั นี้
1. การพจิ ารณาสอบสวนหาขอ้ เทจ็ จรงิ ตามคำ� รอ้ งเรยี นของประชาชนในกรณไี มป่ ฏบิ ตั ิ หรอื ปฏบิ ตั ิ
นอกเหนืออ�ำนาจหน้าท่ีตามกฎหมาย หรือการปฏิบัติ หรือละเลยการปฏิบัติหน้าท่ีของข้าราชการ
เจ้าหนา้ ที่ หรือหนว่ ยงานของรัฐทุกประเภท
เรอื่ งร้องเรยี นท่ีเป็นการคุม้ ครองสิทธหิ รือประโยชน์สาธารณะ
ก. ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ไดเ้ สนอเรอ่ื งพรอ้ มความเหน็ ตอ่ ศาลรฐั ธรรมนญู โดยอาศยั อำ� นาจตาม
พระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ดว้ ยผตู้ รวจการแผน่ ดิน พ.ศ. 2552 มาตรา 14 กรณีการจัดการเลือกต้งั
ท่วั ไปสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร วันที่ 2 กมุ ภาพนั ธ์ 2557 วา่ ชอบด้วยรฐั ธรรมนญู หรอื ไม่ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญ
วินิจฉัยว่าการด�ำเนินงานของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ได้มีการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
เป็นการทั่วไปเม่ือวันท่ี 2 กุมภาพันธ์ 2557 ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ท้ังน้ี เพราะพระราชกฤษฎีกายุบสภา
ผแู้ ทนราษฎร พ.ศ. 2556 เฉพาะในสว่ นทกี่ ำ� หนดใหม้ กี ารเลอื กตง้ั ในวนั ท่ี 2 กมุ ภาพนั ธ์ 2557 ไมส่ ามารถจดั การ
เลอื กตงั้ วนั เดยี วกนั ทว่ั ราชอาณาจกั ร จงึ ไมช่ อบดว้ ยมาตรา 108 วรรคสอง แหง่ รฐั ธรรมนญู ราชอาณาจกั รไทย
พทุ ธศักราช 2550
ข. ผู้ตรวจการแผ่นดินได้รับเรื่องร้องเรียน กรณีการด�ำเนินการตามโครงการรับจ�ำน�ำ
ขา้ วเปลอื กของรัฐบาลและเมื่อไดพ้ จิ ารณาตรวจสอบขอ้ เท็จจรงิ พบว่า การปฏบิ ัติตามนโยบายดังกลา่ วส่งผล
ให้เกิดการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการโดยอาจมีข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐเข้าไปเก่ียวข้อง
ซง่ึ กอ่ ให้เกดิ ความเสียหายแก่รัฐและประชาชนโดยไมเ่ ปน็ ธรรม ดังน้ี ผู้ตรวจการแผ่นดินจงึ ได้มีข้อเสนอแนะ
ไปยงั ประธานคณะกรรมการนโยบายขา้ วแหง่ ชาติ (นายกรฐั มนตร)ี และรฐั บาลเพอื่ พจิ ารณาปรบั ปรงุ นโยบาย
ให้เหมาะสม ตัวอย่างเช่น ขอให้พิจารณารับจ�ำน�ำข้าวเปลือกในราคาที่เหมาะสมใกล้เคียงกับราคาตลาด
รวมถงึ ขอใหพ้ จิ ารณากระบวนการตรวจสอบปรมิ าณและคณุ ภาพของขา้ วสารทแ่ี ปรรปู แลว้ กอ่ นจะนำ� จดั เกบ็
ในคลงั ของรฐั บาล และในสว่ นการระบายขา้ วในคลงั ของรฐั บาลขอใหด้ ำ� เนนิ การเปดิ การประมลู อยา่ งเปดิ เผย
เปน็ ต้น พรอ้ มกนั น้ี ผู้ตรวจการแผ่นดินไดส้ ่งพยานหลกั ฐานทไ่ี ดจ้ ากการสอบสวนไปยงั คณะกรรมการปอ้ งกัน
และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาตเิ พื่อพจิ ารณาดำ� เนินการตามอำ� นาจหน้าทีต่ อ่ ไป
ค. ผู้ตรวจการแผ่นดินได้รับเรื่องร้องเรียน กรณีท่ีประชาชนในพ้ืนท่ีได้รับความเดือดร้อน
จากกล่ินเหม็นรบกวนของบ่อขยะที่ต�ำบลแพรกษาใหม่ อ�ำเภอเมืองฯ จังหวัดสมุทรปราการ เน่ืองจาก
เรื่องร้องเรียนดังกล่าวเป็นเรื่องท่ีส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และการด�ำรงชีวิตของประชาชนในพ้ืนท่ี
เปน็ อยา่ งมาก ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ไดล้ งพน้ื ทเ่ี พอื่ รว่ มประชมุ กบั หนว่ ยงานทเี่ กย่ี วขอ้ งเพอื่ ตดิ ตามความคบื หนา้

14 ปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 มกราคม - มถิ นุ ายน 2559

ในการแกไ้ ขปัญหาดังกล่าวขา้ งตน้ โดยได้ประสานงานไปยังองค์การบรหิ ารสว่ นต�ำบลแพรกษาใหม่ ใหม้ กี าร
ด�ำเนินการบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชนในพื้นที่พร้อมท้ังประสานไปยังสาธารณสุของค์การบริหาร
ส่วนต�ำบลแพรกษาใหม่ เพ่ือติดตามสอบถามเกี่ยวกับการด�ำเนินการตรวจสอบควบคุมการจัดการขยะของ
บ่อขยะ พร้อมทงั้ แจง้ ข้อเท็จจริงไปยงั ผู้ร้องเรียนให้ทราบความคบื หน้าเป็นระยะ เพ่ือใหท้ ราบถงึ ข้นั ตอนการ
แกป้ ัญหาทีท่ อ้ งถน่ิ ก�ำลังดำ� เนนิ การใหซ้ ง่ึ จากการด�ำเนินการของผตู้ รวจการแผ่นดนิ สรา้ งความพึงพอใจให้แก่
ผ้รู อ้ งเรียนและประชาชนในเขตพืน้ ท่ที ไี่ ดร้ บั ความเดอื ดรอ้ น โดยผูร้ อ้ งเรยี นได้แจ้งความประสงคใ์ ห้ส�ำนกั งาน
ผู้ตรวจการแผ่นดนิ ตดิ ตามความคบื หนา้ ดังกลา่ วตอ่ ไป
เร่ืองรอ้ งเรยี นทเ่ี ปน็ การแกไ้ ขปัญหาเชงิ ระบบ
ก. ผู้ตรวจการแผ่นดินได้รับเร่ืองร้องเรียนปัญหาการออกเอกสารสิทธิในพื้นที่ การรองรับ
การอพยพของราษฎรที่ได้รับผลกระทบจากโรงไฟฟ้าแม่เมาะ จังหวัดล�ำปาง จึงได้ด�ำเนินการแก้ไขปัญหา
ความเดอื ดรอ้ นของประชาชน โดยไดเ้ ดนิ ทางไปพบกบั ผแู้ ทนกรมปา่ ไมแ้ ละผแู้ ทนกระทรวงทรพั ยากรธรรมชาติ
และสิ่งแวดล้อมเพ่ือร่วมกันหาแนวทางการแก้ไขปัญหาท่ีเกิดข้ึน จากการประชุมหารือร่วมกับผู้แทนจาก
หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องพบว่า พื้นที่ท่ีรองรับผู้อพยพนอกจากจะอยู่ในเขตพ้ืนที่ป่าสงวนแห่งชาติป่าแม่จางแล้ว
ยังมีพ้ืนท่ีบางส่วนอยู่ในเขตพื้นที่การปฏิรูปที่ดินจึงต้องเพิกถอนเขตปฏิรูปที่ดินด้วย ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงมี
หนังสือกราบเรียนนายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ให้ทราบ
ประเด็นปัญหาการออกเอกสารสิทธิในพื้นท่ีรองรับการอพยพซึ่งเป็นการด�ำเนินการตามมติคณะรัฐมนตรี
โดยเหน็ ควรตงั้ คณะทำ� งานหรอื มอบหมายหนว่ ยงานรบั ผดิ ชอบทำ� หนา้ ทใี่ นการประสานงานระหวา่ งกระทรวง
ทบวง กรม และหนว่ ยงานทม่ี อี ำ� นาจหนา้ ทเ่ี พอื่ ใหก้ ารดำ� เนนิ การดงั กลา่ วเปน็ ไปอยา่ งตอ่ เนอ่ื ง มปี ระสทิ ธภิ าพ
และส�ำเรจ็ ลลุ ่วงเป็นรูปธรรมโดยเรว็
ข. ผู้ตรวจการแผ่นดินได้เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ กรณีบทบัญญัติของ
ประมวลรษั ฎากรในเรอื่ งการจดั เกบ็ ภาษเี งนิ ไดบ้ คุ คลธรรมดามปี ญั หาเกยี่ วกบั ความชอบดว้ ยรฐั ธรรมนญู หรอื ไม่
ซงึ่ ศาลรฐั ธรรมนญู ได้มีค�ำวินิจฉัยที่ 17/2555 วันที่ 4 กรกฎาคม 2555 วา่ บทบัญญัตขิ องประมวลรัษฎากร
ดงั กลา่ วมปี ญั หาความชอบดว้ ยรฐั ธรรมนญู เนอื่ งจากเปน็ การขดั ตอ่ หลกั ความเสมอภาคและเปน็ การเลอื กปฏบิ ตั ิ
โดยไม่เป็นธรรมเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องสถานะของบุคคล ซึ่งมีผลให้การจัดเก็บภาษี
เงนิ ไดใ้ นรอบปถี ดั ไปของผเู้ สยี ภาษมี สี ทิ ธเิ ลอื กไดว้ า่ จะยน่ื รายการเสยี ภาษรี วมกนั หรอื แยกตา่ งหากจากคสู่ มรส
ก็ได้ อนั เปน็ การแตกต่างจากเดมิ ทีต่ อ้ งใช้สทิ ธิยื่นในนามสามเี ท่าน้ัน
ค. ผู้ตรวจการแผ่นดินได้รับเรื่องร้องเรียน กรณีการจัดเก็บค่าน�้ำประปาของการประปา
นครหลวงที่ไม่เป็นธรรม กล่าวคือ การประปานครหลวงจัดเก็บค่าน�้ำประปาในราคาหน่วยละ 8.50 บาท
แตก่ ำ� หนดอตั ราคา่ น้�ำขนั้ ต่�ำในราคา 45 บาท หากใช้น้�ำประปาเดือนละ 1–5 หนว่ ย ผ้รู ้องเรียนใชน้ �้ำในปริมาณ
ที่นอ้ ยในแต่ละเดอื น เพยี ง 0-1 หนว่ ย แตผ่ รู้ ้องเรยี นต้องช�ำระคา่ น้�ำประปาขน้ั ต�่ำในราคา 45 บาท ทุกเดอื น
ซงึ่ เทา่ กบั ผรู้ อ้ งเรยี นมกี ารใชน้ ำ�้ เดอื นละ 5 หนว่ ย เปน็ คา่ ใชจ้ า่ ยเดอื นละประมาณ 90 บาท จงึ ไดร้ อ้ งเรยี นมายงั

สำ�นกั งานผู้ตรวจการแผน่ ดนิ 15

ผู้ตรวจการแผ่นดินเพ่ือพิจารณาให้ความเป็นธรรมในเรื่องดังกล่าว ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาแล้วเห็นว่า
การประปานครหลวงก�ำหนดอัตราค่าน�้ำประปาขั้นต่�ำไว้เป็นค่าด�ำเนินการขั้นต่�ำในการจัดการดูแล
ดา้ นการผลติ และการใหบ้ รกิ ารผใู้ ชน้ ำ�้ การประปานครหลวงมคี วามจำ� เปน็ ตอ้ งจดั เกบ็ คา่ นำ�้ ประปา ผรู้ อ้ งเรยี น
ตามอตั ราคา่ นำ้� ขน้ั ตำ่� ทก่ี ำ� หนดไว้ มไิ ดจ้ ดั เกบ็ ตามอตั ราทใ่ี ชจ้ รงิ ซง่ึ ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ไดท้ ำ� การศกึ ษาวเิ คราะห์
เก่ียวกับการก�ำหนดอัตราค่าน้�ำประปาของการประปานครหลวงเพื่อให้เกิดความเหมาะสมต่อไป และมีมติ
เห็นชอบให้ท�ำการศึกษาเร่ืองน้ีอย่างเชิงระบบ และได้เชิญหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องได้แก่ การประปานครหลวง
และการประปาส่วนภูมิภาค เข้าร่วมประชุมหารือเพื่อช้ีแจงข้อเท็จจริงและข้อมูลต่างๆ จากการด�ำเนินการ
ดงั กลา่ ว ผ้ตู รวจการแผน่ ดินมีมติ ดงั น้ี
ประการแรก การประปานครหลวงพจิ ารณายกเลกิ การเกบ็ คา่ นำ้� ประปาขนั้ ตำ่� ของผใู้ ชน้ ำ้�
ประเภทที่ 1 ท่ีพักอาศัย (R1) ตัง้ แตง่ วดการอ่านนำ�้ วนั ที่ 1 เมษายน 2558 เปน็ ตน้ ไป
ประการทสี่ อง ตามประกาศการประปานครหลวง เรอื่ ง กำ� หนดอตั ราคา่ นำ้� ประปา ซงึ่ มผี ล
ใช้บังคบั ตัง้ แต่วันท่ี 1 กรกฎาคม 2542 มีการก�ำหนดอตั ราคา่ นำ�้ ขน้ั ต�ำ่ ไวใ้ นการประกาศดังกล่าว ดงั น้นั หากมี
การยกเลิกการเก็บค่าน�้ำประปาข้ันต�่ำจะต้องด�ำเนินการออกประกาศฉบับใหม่ เพ่ือให้การยกเลิกการเก็บ
ค่าน้�ำประปาขั้นต่�ำมีผลใช้บังคับ โดยจะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้ประชาชนโดยท่ัวไปได้รับทราบ
และมขี อ้ เสนอแนะเพม่ิ เตมิ วา่ การประปานครหลวงควรศกึ ษาการยกเลกิ ของผใู้ ชน้ ำ�้ ประเภทท่ี 2 ธรุ กจิ ราชการ
รัฐวิสาหกิจ อตุ สาหกรรม และอนื่ ๆ เพอื่ เตรยี มพรอ้ มกบั ผลกระทบตา่ งๆ ทจี่ ะเกิดขึน้ กบั องค์กร
ต่อมา การประปาส่วนภมู ภิ าคไดด้ �ำเนินการจดั เกบ็ ค่าน�้ำตามทใี่ ช้จริง ไมม่ ีข้นั ตำ่� สำ� หรบั
ผใู้ ช้น�้ำประเภทท่อี ยู่อาศัย เพื่อบ�ำบดั ทุกข์ บ�ำรงุ สขุ ให้ประชาชนใน 74 จังหวดั ท่ัวประเทศ ซง่ึ เป็นการด�ำเนินการ
ตามมติที่ประชุมร่วมกับส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน โดยยกเลิกการใช้อัตราค่าน้�ำขั้นต่�ำและจัดเก็บค่าน�้ำ
ตามปรมิ าณทใ่ี ชจ้ รงิ สำ� หรับผู้ใชน้ �ำ้ ประเภททอ่ี ยู่อาศัยและใหม้ ผี ลบังคบั ใช้ ตงั้ แต่ 1 กรกฎาคม 2558 เป็นต้นไป
ใน 74 จงั หวัดทว่ั ประเทศ
2. การด�ำเนินงานดา้ นจริยธรรมของผู้ด�ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งและเจา้ หน้าทีข่ องรฐั
ภารกจิ ของผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ในดา้ นน้ี มเี จตนารมณท์ จี่ ะมงุ่ พฒั นาระบบการเมอื งและการบรหิ าร
ราชการแผ่นดินบนพ้ืนฐานของหลักคุณธรรมและจริยธรรม โดยการก�ำหนดให้มีมาตรฐานทางจริยธรรม
ของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งและเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทป่ี ระกอบดว้ ยกลไก ระบบการบงั คบั ใช้ และการลงโทษ
ผู้กระท�ำความผิดอย่างเป็นรูปธรรม ทั้งน้ีสามารถแบ่งภารกิจใน การด�ำเนินงานเป็น 2 ภารกิจหลัก คือ
1) ภารกจิ ดา้ นการตรวจสอบจรยิ ธรรมและกจิ การพเิ ศษซงึ่ ดำ� เนนิ การเกย่ี วกบั การพจิ ารณาสอบสวนเรอ่ื งรอ้ งเรยี น
ทเี่ กยี่ วกบั การฝา่ ฝนื หรอื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามมาตรฐานทางจรยิ ธรรมตามประมวลจรยิ ธรรม 2) ภารกจิ ดา้ นการสง่ เสรมิ
มาตรฐานจริยธรรม โดยผู้ตรวจการแผ่นดินได้ด�ำเนินการให้ข้อเสนอแนะในการจัดท�ำหรือปรับปรุงประมวล
จริยธรรมของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐในแต่ละประเภทให้แล้วเสร็จโดยเร็ว เพ่ือให้
แต่ละหน่วยงานมีประมวลจริยธรรมที่มีประสิทธิภาพและผลจากการด�ำเนินการดังกล่าวข้างต้น ท�ำให้มีการ
จดั ทำ� ประมวลจรยิ ธรรมของแต่ละหนว่ ยงานขึ้นเปน็ จ�ำนวนมาก

16 ปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 มกราคม - มิถุนายน 2559

นอกจากน้ี ผูต้ รวจการแผ่นดนิ ยงั ไดด้ �ำเนนิ การปลูกฝงั การมีจิตสำ� นกึ ด้านคณุ ธรรมและจรยิ ธรรม
แกผ่ ดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมืองและเจ้าหนา้ ท่ีของรฐั ในแต่ละประเภท รวมถึงปลูกฝังคุณธรรมและจริยธรรม
ในเดก็ และเยาวชน ดงั เชน่ โครงการองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ยคุ ใหมใ่ สใ่ จคณุ ธรรม ซงึ่ เปน็ การอบรมสมั มนา
ภายใต้หลักสูตร “จริยธรรมเพ่ือการพัฒนาท้องถิ่นอย่างยั่งยืน” หรือโครงการส่งมอบความรู้เร่ืองโรงเรียน
ต้นแบบด้านคุณธรรมและจริยธรรม โดยการถ่ายทอดต้นแบบโรงเรียนคุณธรรมจากโรงเรียนบางมูลนากภูมิ
วิทยาคม ซ่ึงแนวคิดการพัฒนาโรงเรียนคุณธรรมจริยธรรมน้ี ถูกน�ำไปใช้ขยายผลในสถานศึกษาทุกระดับ
ทวั่ ประเทศ เกดิ การพฒั นาโรงเรยี นจรยิ ธรรมทเี่ ปน็ รปู ธรรม นบั เปน็ ความสำ� เรจ็ ของสำ� นกั งานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ
ทมี่ สี ว่ นชว่ ยพฒั นาอนาคตของชาตใิ หเ้ ปน็ คนดี มคี ณุ ธรรมจรยิ ธรรมเพอ่ื เปน็ กำ� ลงั สำ� คญั ในการพฒั นาประเทศชาติ
บ้านเมืองตอ่ ไป
3. การด�ำเนินงานด้านการติดตาม ประเมินผล และจัดท�ำข้อเสนอแนะในการปฏิบัติตาม
รฐั ธรรมนญู รวมถงึ ข้อพจิ ารณาเพือ่ แก้ไขเพ่มิ เตมิ รฐั ธรรมนูญในกรณที ่เี หน็ ว่าจำ� เป็น
ดา้ นภารกจิ ในดา้ นการตดิ ตาม ประเมนิ ผล และจดั ทำ� ขอ้ เสนอแนะในการปฏบิ ตั ติ ามรฐั ธรรมนญู นนั้
ผู้ตรวจการแผ่นดินได้มีการติดตามเร่งรัดหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการ
สว่ นทอ้ งถนิ่ ในเรอื่ งการจดั ทำ� กฎหมายและเรอื่ งเชงิ นโยบายทเี่ ปน็ มาตรการตา่ งๆ โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ เรอ่ื งทเ่ี ปน็
แนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรฐั เพ่ืออนวุ ตั กิ ารตามบทบัญญตั ิของรฐั ธรรมนญู รวมถึงการตรวจสอบและประเมินผล
กระทบทเ่ี กดิ ขนึ้ จากการปฏบิ ตั ิ หรอื ละเลยไมป่ ฏบิ ตั ติ ามรฐั ธรรมนญู โดยพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู
วา่ ด้วยผตู้ รวจการแผน่ ดิน พ.ศ. 2552 มาตรา 40 ได้ให้อำ� นาจผ้ตู รวจการแผ่นดนิ ในการจัดท�ำข้อเสนอแนะ
การปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญไปยังหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถ่ิน
โดยขอ้ เสนอแนะดงั กลา่ วจะตอ้ งอยบู่ นพนื้ ฐานทางวชิ าการ เพอ่ื ใหห้ นว่ ยงานของรฐั ตา่ งๆ สามารถนำ� ไปปฏบิ ตั ิ
ใหเ้ กดิ เป็นรปู ธรรมไดจ้ รงิ นอกจากนน้ั หากมขี ้อพจิ ารณาที่จำ� เป็นเพ่ือการแก้ไขรฐั ธรรมนญู พระราชบญั ญัติ
ประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ดว้ ยผู้ตรวจการแผน่ ดิน พ.ศ. 2552 มาตรา 42 บัญญตั ใิ ห้ประธานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ
โดยความเหน็ ชอบรว่ มกนั ของผตู้ รวจการแผน่ ดนิ สามารถเสนอเรอื่ งดงั กลา่ วตอ่ คณะรฐั มนตรี สภาผแู้ ทนราษฎร

ส�ำ นกั งานผตู้ รวจการแผ่นดิน 17

และวุฒิสภาเพื่อพิจารณาด�ำเนินการตามควรแก่กรณีได้ ซึ่งเป็นอ�ำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินในด้าน
การตรวจสอบและก�ำกับดูแลภาครัฐให้มีการปฏิบัติหรือการด�ำเนินการให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของ
รัฐธรรมนูญอย่างครบถ้วนสมบูรณ์ รวมทั้งเป็นการวางหลักประกันการบังคับใช้หรือสภาพบังคับในทาง
รัฐธรรมนูญให้เกิดผลในทางปฏิบัติอย่างชัดเจน โดยท่ีผ่านมา ได้มีการจัดท�ำข้อเสนอแนะในการปฏิบัติตาม
รัฐธรรมนูญไปยังผู้ควบคุมหรือก�ำกับดูแลหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการ
สว่ นท้องถ่นิ รวมถึงมกี ารจดั ท�ำขอ้ เสนอแนะในการแกไ้ ขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ดงั นี้
1) ผู้ตรวจการแผ่นดินได้จัดท�ำข้อเสนอแนะให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 244 (3)1
โดยอาศยั อ�ำนาจตามพระราชบญั ญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญวา่ ด้วยผ้ตู รวจการแผน่ ดิน พ.ศ. 2552 มาตรา 42
ไปยังนายกรฐั มนตรแี ละประธานรัฐสภา
2) ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ไดจ้ ดั ทำ� ขอ้ เสนอแนะในสว่ นของหลกั การและสาระสำ� คญั การปฏริ ปู การศกึ ษา
ของชาตทิ ส่ี มควรบญั ญตั ไิ วใ้ นรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทยฉบบั ใหม่ รวมทง้ั รา่ งบทบญั ญตั แิ หง่ กฎหมาย
ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปการศึกษาชาติท้ังระบบ ได้แก่ (1) ร่างบทบัญญัติเกี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษา
ในรัฐธรรมนูญ และ (2) เอกสารประกอบการชี้แจงร่างบทบัญญัติแต่ละมาตรา โดยได้เสนอแนะไปยัง
คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนญู เพื่อประโยชนใ์ นการจัดท�ำร่างรัฐธรรมนญู และเสนอสภาปฏริ ปู แหง่ ชาติ
คณะกรรมาธิการการศึกษาและกีฬา สภานิติบัญญัติแห่งชาติ กรรมาธิการการปฏิรูปการศึกษาและพัฒนา
ทรัพยากรมนุษย์ รองนายกรัฐมนตรี กระทรวงศึกษาธิการ
3) ได้จัดท�ำร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการกระท�ำความผิดลักษณะตัวแทนอ�ำพราง พ.ศ. .... และ
ร่างระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการท�ำธุรกรรมอ�ำพรางแทนคนต่างด้าว พ.ศ. ....
ซึง่ ผู้ตรวจการแผ่นดนิ ได้มีข้อเสนอแนะไปยังคณะกรรมการปฏริ ปู กฎหมาย เป็นต้น

1 ขอ้ เสนอแนะในการแก้ไขเพิม่ เติมรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2550 มาตรา 244 (3) ใน 3 ประเด็น ดงั น้ี
ประเดน็ ทห่ี นง่ึ การบญั ญตั ใิ หป้ ระธานสภาเปน็ ผลู้ งนามสนองพระบรมราชโองการแทนนายกรฐั มนตรี โดยขอ้ เทจ็ จรงิ เปน็ เพยี งการพจิ ารณาและแกไ้ ข
มาตรา 291 เพยี งมาตราเดียว อาจเป็นปญั หาความชอบด้วยรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หรอื ไม่
ประเด็นท่ีสอง การท่ีร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ...) พุทธศักราช .... มาตรา 191/13 วรรคสอง ท่ีก�ำลังเข้าสู่
การพิจารณาในวาระที่ 3 ก�ำหนดให้ประธานสภาเม่ือรับร่างรัฐธรรมนูญฯ แล้ว หากเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญฯ มิได้เป็นไปตามมาตรา 291/11 วรรคห้า
ให้อ�ำนาจแก่ประธานสภาท่ีจะไม่เสนอร่างฯ ดังกล่าวให้สภาวินิจฉัยได้ เป็นบทบัญญัติท่ีอาจไม่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตยและหลักการตรวจสอบ
ถ่วงดลุ องคก์ รท่ใี ชอ้ ำ� นาจอธปิ ไตย
ประเดน็ ท่ีสาม กระบวนการภายหลังการลงมตริ บั รองร่างรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย แกไ้ ขเพ่ิมเติม (ฉบบั ที่ ...) พทุ ธศกั ราช .... ดงั ที่ปรากฏ
ในมาตรา 291/14 อาจนำ� ไปสปู่ ัญหาความชอบดว้ ยรัฐธรรมนญู ได้

18 ปีที่ 9 ฉบบั ที่ 1 มกราคม - มถิ นุ ายน 2559

บทบาทของผตู้ รวจการแผ่นดินกบั งานด้านการต่างประเทศ
นอกจากอ�ำนาจหน้าที่ดังกล่าวข้างต้นแล้ว ผู้ตรวจการแผ่นดินไทยได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกขององค์กร
ระหวา่ งประเทศทง้ั ในระดับภูมิภาคและระดบั นานาชาติ ได้แก่ สมาคมผู้ตรวจการแผน่ ดนิ แหง่ เอเชีย (Asian
Ombudsman Association : AOA) อีกท้ังผู้ตรวจการแผ่นดินของไทยได้เข้าร่วมเป็นสมาชิกของสถาบัน
ผตู้ รวจการแผ่นดนิ ระหว่างประเทศ (International Ombudsman Institute : IOI) เม่ือวนั ท่ี 28 พฤษภาคม
2544 ในฐานะสมาชิกวิสามัญ (Associate member) แล้วจึงปรับสถานะสมาชิกภาพเป็นสมาชิกที่มีสิทธิ
ออกเสียง (Voting Member) ในปี 2552 โดยสถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินระหว่างประเทศนั้น ได้ก่อต้ังข้ึน
เมอื่ ปี 2521 ซึ่งในปจั จุบนั มีทท่ี ำ� การต้ังอย่ทู กี่ รุงเวยี นนา ประเทศออสเตรยี ในรูปแบบขององค์กรระหว่าง
ประเทศขนาดใหญเ่ น่อื งจากประกอบด้วยหน่วยงานผู้ตรวจการแผน่ ดินทเ่ี ป็นสมาชกิ อยู่กว่า 170 หน่วยงาน
จาก 91 ท่วั โลก สถาบันผู้ตรวจการแผน่ ดนิ ระหวา่ งประเทศ (International Ombudsman Institute : IOI)
มงุ่ เนน้ การเสรมิ สรา้ งแนวคดิ และสนบั สนนุ การกอ่ ตงั้ หนว่ ยงานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ อกี ทงั้ ยงั ใหบ้ รกิ ารดา้ นตา่ งๆ
แก่สมาชิกเพ่ือให้เกิดความร่วมมือในระดับสากล การแลกเปลี่ยนข้อมูลและประสบการณ์ระหว่างประเทศ
สมาชิก การผลักดันให้เกิดการพัฒนาบุคลากรของเหล่าสมาชิกและผู้สนใจด้วยการจัดท�ำโครงการฝึกอบรม
และการสนบั สนนุ งานศกึ ษาวจิ ยั และเผยแพรบ่ ทความทางวชิ าการเกย่ี วกบั ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ทว่ั โลก ผตู้ รวจการ
แผน่ ดินไทยในฐานะสมาชิกทม่ี สี ทิ ธิออกเสียง หรือ Voting Member ได้ใหค้ วามรว่ มมอื แก่ IOI อย่างตอ่ เน่อื ง
โดยเม่อื วันที่ 6 กมุ ภาพันธ์ 2556 อดีตประธานผู้ตรวจการแผ่นดินของไทย (นางผาณติ นติ ทิ ัณฑ์ประภาศ)
ก็ไดร้ ับเลือกจากสมาชิกในภมู ิภาคเอเชยี เพ่อื ด�ำรงตำ� แหน่งกรรมการบรหิ ารระดบั ภมู ิภาค (Asian Director)
ซ่ึงท�ำหน้าท่ีเป็นผู้แทนของภูมิภาคเอเชียร่วมกับ Asian Director อีก 2 คน คือ ผู้ตรวจการแผ่นดิน
จากสาธารณรัฐอิสลามปากีสถานและสาธารณรัฐเกาหลี ในการร่วมประชุมกับคณะกรรมการบริหารจากท้ัง
6 ภูมิภาค (IOI Board of Directors Meeting) การประชุมคณะกรรมการบริหาร มีก�ำหนดจัดขึ้น
เปน็ ประจำ� ทกุ ปี เพอ่ื ใหผ้ แู้ ทนของแตล่ ะภมู ภิ าครว่ มกนั หารอื และพจิ ารณาประเดน็ เกย่ี วกบั การบรหิ ารภายใน
สถาบนั และกิจกรรมหลกั ที่ส�ำคัญ คอื การประชุมระดับโลกของสถาบันผูต้ รวจการแผ่นดนิ ระหว่างประเทศ
และเมื่อเดือนเมษายน 2556 นางผาณิต นิติทัณฑ์ประภาศ อดีตประธานผู้ตรวจการแผ่นดินได้เดินทางไป
เข้าร่วมการประชุม Board of Directors ณ กรุงเวียนนา ประเทศออสเตรีย ในฐานะ Asian Director
และในฐานะผ้เู สนอตัวเป็นเจา้ ภาพจัดการประชมุ ระดบั โลกว่าด้วยผูต้ รวจการแผน่ ดนิ ครัง้ ที่ 11 ของ IOI โดย
ต้องแข่งขันกับผู้สมัครจากประเทศต่างๆ เช่น แกมเบีย แทนซาเนีย และลัตเวีย โดยประเทศไทยได้รับ
คะแนนเสียงข้างมากจาก Board of Directors ให้เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมระดับโลก คร้ังท่ี 11
ณ กรุงเทพมหานคร ในเดือนพฤศจิกายน 2559 ในหวั ข้อ “ววิ ฒั นาการของผู้ตรวจการแผน่ ดนิ ” (Evolution
of Ombudsmanship) ซึง่ ถอื เปน็ ครงั้ แรกท่กี ารประชุมระดับโลกดงั กล่าวจะจัดข้นึ ในภูมภิ าคเอเชยี อีกดว้ ย

สำ�นักงานผู้ตรวจการแผน่ ดนิ 19

สภาพการณ์ปัจจุบนั กบั บทบาทอำ� นาจหนา้ ท่ขี องผ้ตู รวจการแผน่ ดิน
ด้วยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ท�ำการยึดและควบคุมอ�ำนาจการปกครองประเทศ
เม่ือวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 และประกาศให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
ส้ินสุดลงกับท้ังได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557
โดยให้มผี ลใช้บงั คับเปน็ กฎหมายสูงสดุ ของประเทศต้งั แตว่ นั ท่ี 22 กรกฎาคม 2557 เมื่อพิจารณารฐั ธรรมนูญ
แหง่ ราชอาณาจกั รไทย (ฉบบั ชว่ั คราว) พทุ ธศกั ราช 2557 จะเหน็ ไดว้ า่ การประกาศใชร้ ฐั ธรรมนญู (ฉบบั ชว่ั คราว)
มเี จตนารมณเ์ พอื่ จดั ตง้ั สภานติ บิ ญั ญตั แิ หง่ ชาตขิ นึ้ มาขนึ้ ทำ� หนา้ ทใี่ นทางนติ บิ ญั ญตั แิ ละใหม้ คี ณะรฐั บาลบรหิ าร
ราชการแผน่ ดนิ แกไ้ ขสถานการณอ์ นั วกิ ฤตใิ หก้ ลบั คนื สภู่ าวะปกติ จดั ใหม้ กี ฎหมายทจี่ ำ� เปน็ เรง่ ดว่ น จดั ตง้ั สภา
ปฏิรูปแห่งชาติและองค์กรต่างๆ เพื่อให้มีการปฏิรูปในด้านการเมืองและด้านอ่ืนๆ รวมถึงให้มีการยกร่าง
รฐั ธรรมนญู ฉบบั ใหมท่ ว่ี างกตกิ าการเมอื งใหร้ ดั กมุ เหมาะสม ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ สามารถตรวจสอบ
การใช้อ�ำนาจรัฐไดอ้ ย่างมีประสทิ ธิภาพ รวดเร็วและเปน็ ธรรม
จากการลงมติไม่รบั ร่างรัฐธรรมนูญของสมาชกิ สภาปฏิรปู แห่งชาติ (สปช.) เมื่อวนั ท่ี 6 กันยายน 2558
ส่งผลให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ และสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) จะส้ินสภาพทันที
ตามเง่ือนไขท่ีรัฐธรรมนูญช่ัวคราวก�ำหนด โดยมีองค์กรท่ีหน้าท่ีแทน คือ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ
ท�ำหน้าท่ีเสนอแนะเรื่องการปฏิรูปประเทศและในส่วนของการร่างรัฐธรรมนูญก็เป็นไปตามที่มาตรา 39/1
ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย (ฉบบั ชว่ั คราว) พทุ ธศกั ราช 2557 เพมิ่ เตมิ โดยมาตรา 8 ของรฐั ธรรมนญู
แห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 25582
โดยก�ำหนดให้มีคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นคณะหนึ่งประกอบด้วยประธานกรรมการคนหนึ่งและ
กรรมการอ่ืนอีกไม่เกินยี่สิบคน เพื่อท�ำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายในหน่ึงร้อยแปดสิบวันนับแต่
วนั ทไี่ ดร้ บั แตง่ ตง้ั บดั น้ี คณะรกั ษาความสงบแหง่ ชาตพิ จิ ารณาแตง่ ตงั้ คณะกรรมการรา่ งรฐั ธรรมนญู เสรจ็ สน้ิ แลว้

2 มาตรา 8 ใหเ้ พมิ่ ความต่อไปนเ้ี ป็นมาตรา 39/1 มาตรา 39/2 และมาตรา 39/3 ของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชว่ั คราว) พุทธศกั ราช 2557
มาตรา 39/1 ภายในสามสิบวันนับแต่วันท่ีสภาปฏิรูปแห่งชาติและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญส้ินสุดลง หรือนับแต่วันท่ีคณะกรรมาธิการ
ยกรา่ งรัฐธรรมนญู สน้ิ สุดลง ตามมาตรา 39 หรือนับแตว่ ันทรี่ า่ งรัฐธรรมนูญเป็นอันตกไปตามมาตรา 37 วรรคแปด แลว้ แตก่ รณี ใหค้ ณะรกั ษาความสงบ
แห่งชาติแต่งต้ังคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญข้ึนคณะหนึ่ง ประกอบด้วย ประธานกรรมการคนหน่ึงและกรรมการอ่ืนอีกไม่เกินย่ีสิบคน เพ่ือท�ำหน้าที่
ร่างรฐั ธรรมนญู ให้แล้วเสรจ็ ภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วนั ท่ีไดร้ บั แต่งตั้ง โดยให้น�ำมาตรา 33 และมาตรา 35 มาใชบ้ งั คบั โดยอนุโลม
ในระหว่างการจัดท�ำร่างรัฐธรรมนูญ ให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญรับฟังความคิดเห็นของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี
สภานิติบัญญตั แิ หง่ ชาติ และประชาชน ประกอบดว้ ย ท้งั น้ี ตามหลักเกณฑ์ วธิ กี าร และภายในก�ำหนดเวลาท่คี ณะกรรมการรา่ งรัฐธรรมนญู ก�ำหนด
เม่ือคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว ให้แจ้งคณะรัฐมนตรีทราบ และให้คณะรัฐมนตรีแจ้งคณะกรรมการการเลือกตั้งทราบ
โดยเรว็ โดยใหเ้ ปน็ หนา้ ทข่ี องคณะกรรมการการเลอื กตงั้ ในการดำ� เนนิ การใหม้ กี ารออกเสยี งประชามตติ ามหลกั เกณฑ์ วธิ กี าร และระยะเวลาทคี่ ณะกรรมการ
การเลอื กต้ังประกาศก�ำหนดโดยความเห็นชอบของสภานิติบญั ญัติแหง่ ชาตแิ ละประกาศในราชกิจจานเุ บกษา และใหน้ �ำมาตรา 37 วรรคส่ี วรรคหา้ วรรคหก
วรรคเจ็ด และวรรคแปด มาตรา 37/1 และมาตรา 39 วรรคหนึ่งมาใช้บงั คับโดยอนโุ ลม โดยให้อ�ำนาจหนา้ ท่ขี อง

20 ปที ่ี 9 ฉบับท่ี 1 มกราคม - มถิ นุ ายน 2559

และอยู่ในระหว่างการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... ส่งผลให้ในส่วนการจัดท�ำ
ร่างรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ ท้ัง 6 องค์กร3
ตามท่ีสภารา่ งรัฐธรรมนูญชุดเดิมไดเ้ สนอให้มกี ารปรับปรุงแกไ้ ขรปู แบบขององคก์ รกย็ ่อมสนิ้ สุดลง
อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่จะด�ำเนินการยกร่างขึ้นจะก�ำหนดทิศทาง
องคก์ รอสิ ระตามรฐั ธรรมนญู โดยเฉพาะผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ใหเ้ ปน็ ไปในรปู แบบใด ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ในฐานะ
องคก์ รตรวจสอบการใชอ้ �ำนาจรัฐให้เปน็ ไปโดยชอบดว้ ยกฎหมาย กย็ ังคงยึดหลักการท�ำหน้าทีใ่ นการควบคมุ
ตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐให้เป็นไปอย่างเหมาะสมมีประสิทธิภาพตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมือง
และสังคมท่ีดี ซึ่งเป็นหัวใจในการพัฒนาประเทศและเป็นเครื่องมือในการเสริมสร้างความเป็นธรรม อันเป็น
การด�ำเนินการตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญท่ีสร้างองค์กรผู้ตรวจการแผ่นดินข้ึนเพื่อท�ำหน้าท่ีตรวจสอบ
การใชอ้ �ำนาจรัฐดงั กล่าวใหเ้ ป็นไปตามหลักนิตริ ฐั นติ ธิ รรม

3 ได้แก่ (1) ผู้ตรวจการแผ่นดิน (2) คณะกรรมการการเลือกตั้ง (3) องค์กรอัยการ (4) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
(5) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (6) คณะกรรมการสทิ ธมิ นุษยชนแหง่ ชาติ

ส�ำ นกั งานผตู้ รวจการแผ่นดิน 21

บรรณานุกรม
ภาษาไทย
พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยผตู้ รวจการแผน่ ดนิ พ.ศ. 2552. (2552, 4 สงิ หาคม). ราชกจิ จานเุ บกษา.
เล่ม 126 ตอนที่ 50ก. หน้า 1-17.
พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว. (2533). รายงานการศึกษาออมบุดส์แมน: การศึกษาความเป็นไปได้ในการจัดตั้ง
ผตู้ รวจราชการแผน่ ดินของรัฐสภาในประเทศไทยเสนอต่อคณะกรรมการวิจยั แห่งชาติ. ม.ป.ท.
รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย (ฉบบั ชวั่ คราว) พทุ ธศกั ราช 2557. (2557, 22 กรกฎาคม). ราชกจิ จานเุ บกษา.
เลม่ 137 ตอนที่ 55ก. หนา้ 1-17.
ส�ำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย. (2556). หลักนิติธรรม ความหมาย สาระส�ำคัญ และผลของ
การฝ่าฝนื [ออนไลน]์ . เข้าถงึ ข้อมลู ณ วันที่ 6 กมุ ภาพนั ธ์ 2558. จาก http://www.lrct.go.th/
th/?p=5716.
ภาษาองั กฤษ
International Relations and Security Network. (2008). The Constitution of the Kingdom of Sweden
[On-line]. Retrieved January 5, 2016. from Website http://www.parliament.am/library/
sahmanadrutyunner/Sweden.pdf.
United Nations. (2015). United Nations Rule of Law [On-line]. Retrieved January 5, 2016.
from Website http://www.un.org/en/ruleoflaw.

22 ปที ี่ 9 ฉบับท่ี 1 มกราคม - มิถุนายน 2559

คอลมั นพ์ ิเศษ

งานจริยธรรมภายใตร้ ัฐธรรมนูญไทย

ศาสตราจารย์ ดร. อุดม รัฐอมฤต1

1 กรรมการรา่ งรฐั ธรรมนญู รองอธกิ ารบดีฝา่ ยกิจการพเิ ศษ และคณบดคี ณะนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์

ส�ำ นกั งานผู้ตรวจการแผ่นดนิ 23

บทความนป้ี รบั ปรงุ ขน้ึ จากปาฐกถาพเิ ศษในหวั ขอ้ “งานจรยิ ธรรมภายใตร้ ฐั ธรรมนญู ไทย” ซง่ึ บรรยาย
โดยผู้เขียน ในโอกาสท่ีส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินได้จัดงานสัมมนา “สัปดาห์ส่งเสริมจริยธรรม” ขึ้นเมื่อ
วันพธุ ท่ี 30 มีนาคม 2559 ณ โรงแรมเซนทรา ศูนย์ราชการ และคอนเวนชันเซ็นเตอร์ แจ้งวัฒนะ ดว้ ยเห็นวา่
มเี นอื้ หาสาระอนั พอจะเปน็ ประโยชนแ์ กผ่ อู้ า่ นวารสารผตู้ รวจการแผน่ ดนิ อยบู่ า้ งตามสมควร โดยมเี นอื้ หาสาระ
ดงั ตอ่ ไปน้ี
ก่อนท่ีจะกล่าวถึงว่ารัฐธรรมนูญไทยให้ความส�ำคัญกับเรื่องจริยธรรมอย่างไร จะขอเร่ิมต้นตั้งแต่
การพจิ ารณาว่าสังคมไทยเข้าใจในเรื่องจรยิ ธรรมอย่างไรบา้ งเสียกอ่ น คำ� วา่ “จรยิ ธรรม” มีความหมายในเชงิ
คุณคา่ สว่ นบุคคล และในขณะเดยี วกันกเ็ ป็นมาตรฐานทส่ี งั คมพึงจะบงั คบั ให้ทุกคนถือปฏิบตั ิ แต่ส่งิ ท่ีเราควร
ให้ความส�ำคัญอย่างจริงจังในยุคสมัยน้ี คือ ความพยายามของสังคมท่ีจะท�ำให้จริยธรรมปรากฏขึ้นจริงๆ
โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ เม่อื สถานการณก์ ารเมอื ง เศรษฐกิจ สังคม มลี ักษณะทีท่ กุ คนมคี วามคิดเป็นตวั ของตัวเอง
มากขึน้ และมสี ่วนได้สว่ นเสียในสังคมแตกต่างกันไป
เกณฑ์ความประพฤติของบุคคลในระดบั พ้นื ฐานของจริยธรรม คอื “ศีลธรรม” (Moral) ซึ่งเกี่ยวข้อง
กบั คณุ ธรรมของมนษุ ย์ และเปน็ กรอบความประพฤตขิ องบคุ คลทจี่ ะพฒั นาตอ่ ไปเปน็ “กฎหมาย” ในความคดิ
ทั่วไปมักจะมีการน�ำศีลธรรมไปผูกโยงกับศาสนา และส�ำหรับสังคมที่ยึดติดกับศาสนา ก็อาจมองว่าศีลธรรม
น้ันเป็นเรื่องของการท�ำดีละเว้นความชั่ว แต่ในความเป็นจริงแล้ว ส่ิงท่ีเราเรียกว่าศีลธรรมนั้นเป็นเรื่องของ
พฤตกิ รรมของคนที่รู้จักคดิ รวู้ า่ สิ่งใดถกู สิ่งใดผิด ไม่วา่ จะเปน็ เรื่องเชิงวัตถหุ รือเชงิ จติ ใจ สิ่งเหลา่ น้ีเปน็ เรอ่ื งท่ี
เกี่ยวข้องกบั ศีลธรรมท้ังสน้ิ นอกจากน้ี ศลี ธรรมยังเปน็ ฐานของการไปก�ำหนดทม่ี าของความประพฤติของคน
จำ� นวนมาก โดยเฉพาะอยา่ งยิ่ง การกำ� หนดใหเ้ ป็นสงิ่ ที่บคุ คลทกุ คนตอ้ งถือปฏิบตั ิ มสี ถานะเป็น “กฎหมาย”
เม่ือใดที่มีการฝ่าฝืนแล้วต้องมีบทลงโทษ เพราะทุกคนย่อมรู้แล้วว่าอะไรผิดหรือไม่ผิด อะไรควรหรือไม่ควร
จงึ บงั คับใหต้ อ้ งกระทำ� ในสิง่ ท่ีถกู ท่คี วร
“ศีลธรรม” เช่อื มโยงกบั “จรยิ ธรรม” ในฐานของการเปน็ ที่มาของกรอบความประพฤติ แตท่ ้ายที่สดุ
เม่ือเราใช้ค�ำว่า “จริยธรรม” น่ันคือต้องการจะยกระดับข้ึนมาอีกช้ันหนึ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนท่ีมีหน้าท่ี
ตอ้ งดแู ลชาตบิ า้ นเมอื ง ดแู ลสงั คม หรอื เปน็ ผทู้ จี่ ะตอ้ งมคี วามรบั ผดิ ชอบตอ่ สว่ นรวม ไมใ่ ชเ่ พยี งศลี ธรรมธรรมดาๆ
แล้ว แต่เป็น “จรยิ ธรรม” ซ่งึ มงุ่ ถงึ ส่งิ ทบ่ี คุ คลตอ้ งปฏบิ ตั ิเพื่อความส�ำเร็จของการปฏิบัติหน้าท่ี จงึ ไม่ใช่เพียง
การส�ำนึกในเชิงส�ำนึกปกติเท่าน้ัน แต่ “จริยธรรม” หมายถึง การยกระดับว่าจะต้องท�ำอะไรที่ดี ที่ชอบ
เพอ่ื สัมฤทธผิ ลในการอย่รู ว่ มกนั หรอื ในการปฏบิ ัตหิ นา้ ท่ี เพ่อื ใหส้ งั คมหรือชาติบ้านเมอื งดำ� รงคงอยู่ได้ และนคี่ ือ
ที่มาของการบัญญัติเรอื่ งจรยิ ธรรมไว้ในรัฐธรรมนูญ

24 ปีที่ 9 ฉบับที่ 1 มกราคม - มิถุนายน 2559

ในเบ้ืองต้น หลักจริยธรรมของข้าราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือผู้ที่มีต�ำแหน่งหน้าที่สาธารณะ คือ
จะต้องยึดถือกฎหมาย ยึดถือประโยชน์ของสังคมเป็นท่ีต้ัง สิ่งเหล่าน้ีเป็นจริยธรรมซึ่งจะต้องพัฒนาข้ึนเม่ือ
บ้านเมืองเป็นประชาธิปไตย ประเทศไทยเป็นประเทศท่ีให้ความส�ำคัญกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน
เหน็ ความสำ� คญั ของคนทกุ คนวา่ มคี วามเสมอภาคเทา่ เทยี มกนั เพราะฉะนน้ั เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั จะตอ้ งมจี รยิ ธรรม
มคี วามรบั ผดิ ชอบในการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี และเหน็ แกป่ ระโยชนข์ องสว่ นรวมเปน็ ทต่ี ง้ั ซงึ่ มที ง้ั ในสว่ นของระเบยี บ
กฎเกณฑท์ กี่ ำ� หนดไวแ้ ละสว่ นของสำ� นกึ วา่ ควรทำ� หรอื ไมค่ วรทำ� ยกตวั อยา่ งเชน่ ตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบ
รฐั ธรรมนูญว่าด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 มาตรา 103 “หา้ มมิให้เจา้ หน้าทข่ี องรฐั
ผใู้ ดรบั ทรพั ยส์ นิ หรอื ประโยชนอ์ น่ื ใดจากบคุ คล นอกเหนอื จากทรพั ยส์ นิ หรอื ประโยชนอ์ นั ควรไดต้ ามกฎหมาย
หรอื กฎ ขอ้ บังคับที่ออกโดยอาศยั อำ� นาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เว้นแต่การรบั ทรัพย์สินหรือประโยชน์
อื่นใดโดยธรรมจรรยา ตามหลักเกณฑ์และจ�ำนวนที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนด” ซ่ึงประกาศของ
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เร่ือง หลักเกณฑ์การรับทรัพย์สินหรือประโยชน์
อ่ืนใดโดยธรรมจรรยาของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ พ.ศ. 2543 ข้อ 5 ก�ำหนดให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐรับทรัพย์สิน
หรือประโยชนอ์ ื่นใดโดยธรรมจรรยาได้ หากเปน็ การรับจากบคุ คลอนื่ ซึง่ มิใชญ่ าติ มรี าคาหรือมูลคา่ ในการรับ
จากแต่ละบุคคลแต่ละโอกาสได้ไม่เกิน 3,000 บาท และยังมีระเบียบที่ก�ำหนดรวมไปถึงการห้ามการอาศัย
อ�ำนาจหน้าที่เพื่อหาผลประโยชน์ส่วนตนด้วย แต่ในสังคมไทยที่มีระบบอุปถัมภ์ซึ่งขัดแย้งกับหลักจริยธรรม
และเป็นส่ิงทส่ี งั คมจะตอ้ งปรบั เปลยี่ นเพอ่ื ให้ระบบอุปถัมภ์หมดส้ินไป จึงท�ำให้วฒั นธรรมในระบบงานภาครฐั
ตรงไปตรงมา เพราะเมอื่ ใดทย่ี งั คงมรี ะบบอปุ ถมั ภก์ จ็ ะไมม่ วี นั ทร่ี ะบบงานภาครฐั จะไดร้ บั การยอมรบั จากสงั คม

ส�ำ นักงานผู้ตรวจการแผน่ ดิน 25

ศลี ธรรม คือ การรวู้ า่ อะไรเปน็ สิ่งผิดชอบช่วั ดี ท�ำให้ตอ้ งมีการบม่ เพาะพฤตินสิ ยั กันตง้ั แต่เด็ก ซง่ึ ตรงกบั
ส่ิงที่ร่างรัฐธรรมนูญก�ำหนดเอาไว้ คือ ให้รัฐรับผิดชอบดูแลเด็กเล็กและจัดการศึกษาก่อนวัยเรียนรวมถึง
การศึกษาภาคบังคับให้แก่ประชาชนโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ซ่ึงการดูแลเด็กเล็กและเด็กก่อนวัยเรียนเป็นเรื่อง
ทสี่ ำ� คญั เพราะเปน็ เรอ่ื งของการสอนใหเ้ ดก็ ทเ่ี รม่ิ จะทำ� อะไรไดเ้ องรวู้ า่ อะไรควรหรอื ไมค่ วร ซงึ่ ถอื เปน็ การลงทนุ
ของรัฐท่ีส�ำคัญมาก เพราะฉะน้ันส่วนส�ำคัญของการปลูกสร้างจริยธรรม คือ การสร้างความเป็นผู้เป็นคน
หรือสรา้ ง “วธิ ีคิดของคน” ใหอ้ ยใู่ นกรอบทถ่ี กู ต้อง
บ้านเมืองต้องการบุคคลท่ียึดมั่นในจริยธรรม มีส�ำนึกต้ังมั่นที่จะควบคุมตนเองให้อยู่ในแนวทางท่ี
เหมาะสมในสังคมท่เี ปล่ยี นแปลงไป โดยเฉพาะอย่างยง่ิ บุคคลที่ท�ำหน้าที่ใชอ้ �ำนาจรฐั ไมว่ า่ จะเป็นข้าราชการ
พนักงานของรัฐ ไปจนถึงผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ซ่ึงแม้จะมีกฎหมายรองรับ แต่ก็ยังมีปัญหาเก่ียวกับ
การด�ำรงตนว่าควรจะปฏิบัติตนอย่างไร เพราะท้ายที่สุดแล้ว กลุ่มคนเหล่านี้จะอ้างว่า การไม่ปฏิบัติตาม
กฎหมายบางครั้งก็มีปัจจัยอ่ืนรวมอยู่ด้วย ไม่ใช่เพียงผลประโยชน์ท่ีเป็นตัวเงิน แต่อาจเกี่ยวข้องกับระบบ
บังคบั บญั ชา หรือสาเหตุประการอ่ืนท่สี งั คมไม่ยอมรับ รวมถงึ ปัญหาของระบบอปุ ถมั ภ์ บางคร้ังระบบสังคม
ท่ีเราทุกคนควรจะต้องปรับเปลี่ยนทัศนคติเกี่ยวกับการวางตัวเองในสังคมท่ีเปล่ียนแปลงให้มีความเหมาะสม
ว่าการอยู่ในสังคมท่ีซับซ้อนข้ึนทุกวัน แต่ไม่มีใครยึดกฎระเบียบ ก็เพราะรู้ว่าถ้าท�ำตามกฎระเบียบแล้วจะ
เสยี เปรยี บ จงึ เกิดการเข้าหาทางลัด สงั คมไทยจึงต้องมาเร่งแก้ปญั หาในเรื่องเหลา่ นี้
ในสว่ นของรา่ งรฐั ธรรมนญู ฉบบั ทที่ า่ นอาจารยม์ ชี ยั ฤชพุ นั ธ์ุ เปน็ ประธานกรรมการยกรา่ งรฐั ธรรมนญู นนั้
ได้ให้ความส�ำคัญในเรือ่ งจริยธรรมไว้ ดังน้ี
ประการแรก องคก์ รสงู สดุ ทใ่ี ชอ้ ำ� นาจตามรฐั ธรรมนญู ไดแ้ ก่ สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร สมาชกิ วฒุ สิ ภา
นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ไปจนถึงตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และกรรมการองค์กรอิสระทั้งหลาย จะต้องมี
มาตรฐานจริยธรรมก�ำกับการประพฤติปฏิบัติตน ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญกับองค์กรอิสระท้ัง 5 องค์กร ได้แก่
คณะกรรมการการเลือกต้ัง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ จะต้องมาปรึกษาหารือกันแล้ว
สร้างมาตรฐานจริยธรรมเพ่ือก�ำกับการประพฤติปฏิบัติของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและกรรมการในองค์กร
อสิ ระเหลา่ นเ้ี อง รวมถงึ นำ� มาตรฐานจรยิ ธรรมดงั กลา่ วมาใชก้ บั ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งดงั กลา่ วดว้ ย และ
ด้วยเหตุที่มาตรฐานจริยธรรมเป็นส่ิงท่ีร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้คาดหวังจะให้เป็นกลไกในการก�ำกับพฤติกรรม
ของบุคคลในองค์กรที่ใช้อ�ำนาจตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้น จึงได้ก�ำหนดสภาพบังคับไว้ว่าศาลรัฐธรรมนูญและ
องค์กรอิสระจะต้องท�ำให้เสร็จภายใน 1 ปี ถ้าท�ำไม่เสร็จ ผู้รับผิดชอบจะต้องพ้นจากต�ำแหน่ง และเม่ือใด
ท่ีมีการก�ำหนดมาตรฐานจริยธรรมข้ึนแล้ว ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ หรือ
กรรมการองค์กรอิสระท่ีใช้อ�ำนาจตามรัฐธรรมนูญจะต้องอยู่ภายใต้การตรวจสอบ ซ่ึงเดิมตามรัฐธรรมนูญ
แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ เปน็ ผทู้ ำ� หนา้ ทต่ี รวจสอบเพอ่ื วนิ จิ ฉยั ในเบอ้ื งตน้

26 ปที ี่ 9 ฉบบั ท่ี 1 มกราคม - มถิ นุ ายน 2559

ว่าบุคคลที่ถูกกล่าวหานั้นฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรม
หรือไม่ แต่ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก�ำหนดให้
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
แหง่ ชาตเิ ปน็ ผไู้ ตส่ วนชมี้ ลู ความผดิ ฐานฝา่ ฝนื มาตรฐาน
จริยธรรม และให้ศาลฎีกาท�ำหน้าท่ีตัดสินช้ีขาดว่า
ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งดังกล่าวได้ฝ่าฝืนจริยธรรมอย่าง
ร้ายแรงและตอ้ งพน้ จากต�ำแหนง่ หรือไม่
อย่างไรก็ดี แม้ในร่างรัฐธรรมนูญจะไม่ใช่
หน้าท่ีของผู้ตรวจการแผ่นดินที่จะรับผิดชอบ
การตรวจสอบมาตรฐานจริยธรรมของเจ้าหน้าท่ี
ของรัฐอีกต่อไป แต่ก็ได้มีการบัญญัติให้ผู้ตรวจการ
แผ่นดินมีหน้าที่เก่ียวข้องในเร่ืองการดูแลด้านจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานภาครัฐอยู่บ้าง กล่าวคือ
มหี นา้ ทแี่ ละอำ� นาจในการดแู ลใหก้ ารปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องหนว่ ยงานของรฐั เปน็ ไปตามบทบญั ญตั แิ หง่ รฐั ธรรมนญู
ในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ซึ่งรัฐมีหน้าท่ีส�ำคัญหลายประการ ตั้งแต่การป้องกันประเทศ การให้บริการ
ดา้ นการศกึ ษา การใหบ้ รกิ ารดา้ นสาธารณสขุ การใหข้ อ้ มลู ขา่ วสารแกป่ ระชาชน เรอ่ื งการใหบ้ รกิ ารพนื้ ฐานตา่ งๆ
แก่ประชาชน รวมถึงการส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนร่วมกันต่อต้านการทุจริต หรือให้หน่วยงานของรัฐ
ตอ้ งมมี าตรการทมี่ ปี ระสทิ ธภิ าพเพอื่ ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ และประพฤตมิ ชิ อบ ดงั นน้ั ถา้ รา่ งรฐั ธรรมนญู
ฉบับนี้ผ่านความเห็นชอบในการลงประชามติ ผู้ตรวจการแผ่นดินจะต้องมีหน้าที่ดูแลว่าหน่วยงานของรัฐ
มีมาตรการท่ีจะปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ ประพฤตมิ ชิ อบท่ีเข้มแขง็ แลว้ หรอื ไม่อยดู่ ว้ ย
มาตรฐานจริยธรรมท่ีกล่าวมาน้ี คือ จริยธรรมข้ันต้นของการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
และประพฤติมิชอบ เพราะจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกือบทุกกรณี มักเก่ียวข้องกับปัญหาการขาด
ความรับผิดชอบต่อสุขทุกข์ของประชาชน ความไม่รับผิดชอบต่อประโยชน์ของแผ่นดิน และท้ายที่สุด คือ
“การโกง” ไปเอาผลประโยชน์ของส่วนรวมมาเป็นของตนเอง สิ่งเหล่าน้ีเป็นเรื่องท่ีจะต้องมี “เจ้าภาพ”
และถา้ ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ เหน็ วา่ สง่ิ เหลา่ นเ้ี ปน็ เรอ่ื งทค่ี วรดำ� เนนิ การตอ่ สงั คมกค็ งใหก้ ารสนบั สนนุ อยา่ งแนน่ อน
อย่างเช่นเรื่องท่ีผู้ตรวจการแผ่นดินไปริเร่ิมโครงการโรงเรียนคุณธรรม “บางมูลนากโมเดล” ซ่ึงเป็นเร่ืองของ
การปฏิรูปด้านการศึกษาท่ีควรด�ำเนินการต่อไป เพราะโครงการนี้บ่มเพาะจุดเปลี่ยนท่ีส�ำคัญ เน่ืองจาก
มีวัตถุประสงค์ที่จะสร้างสังคมที่ยึดหลักการสร้างคนให้พึ่งตนเองได้โดยไม่ต้องอาศัยเส้นสาย ไม่ต้องอาศัย
อำ� นาจ ไมม่ กี ารตดิ สนิ บนหรอื การแลกเปลย่ี นผลประโยชนเ์ พอ่ื ใหเ้ จา้ หนา้ ทบ่ี า้ นเมอื งปฏบิ ตั หิ นา้ ทต่ี ามกฎหมาย

ส�ำ นักงานผูต้ รวจการแผน่ ดนิ 27

ในประการต่อมา คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้ให้ความส�ำคัญกับการบริหารงานบุคคลในระบบ
ราชการ กลไกทจ่ี ะทำ� ใหร้ ะบบราชการดำ� เนนิ ไปไดต้ าม “ระบบคณุ ธรรม” เพอื่ สรา้ งระบบราชการทใ่ี สสะอาด
และโปร่งใส นอกเหนือจากการให้ทุกคนปฏิบัติตามกฎหมายแล้ว เห็นว่าต้องให้ยึดถือระบบคุณธรรม
หรือให้ความส�ำคัญกับความรู้ความสามารถ ไม่ใช่ระบบที่เต็มไปด้วยการคอร์รัปชันในการบริหารงานบุคคล
หรอื เต็มไปดว้ ยระบบเส้นสาย การจะสรา้ งระบบคุณธรรมขนึ้ มาให้ได้ จงึ เป็นอีกประเดน็ หน่งึ ท่ีตอ้ งออกแบบ
ให้ได้ว่าจะท�ำอย่างไรให้กลไกของรัฐรักษาคนดีไว้ได้ บุคลากรของรัฐไม่ขาดขวัญก�ำลังใจในการท�ำงาน
และในขณะเดยี วกนั ท�ำอยา่ งไรให้คนดไี ม่เสือ่ มถอยกลายเปน็ คนทไ่ี มย่ ดึ ม่นั ในหลักคุณธรรมจริยธรรม
ส่งิ ทกี่ ลา่ วมาท้ังหมดนี้ ประสงคจ์ ะชีใ้ ห้เหน็ วา่ จริยธรรมในรัฐธรรมนญู คงไมม่ ีอะไรมากไปกว่าการคำ� นงึ ถึง
กตกิ าพน้ื ฐานทที่ ำ� ใหห้ นว่ ยงานของรฐั ตอ้ งปฏบิ ตั หิ นา้ ทโี่ ดยชอบ ไมว่ า่ จะเปน็ การดแู ลรกั ษาความสงบเรยี บรอ้ ย
หรอื การใหบ้ รกิ ารตา่ งๆ ใหต้ อบสนองความตอ้ งการของประชาชนอยา่ งถกู ตอ้ งเหมาะสม ซงึ่ ถอื เปน็ ความรบั ผดิ ชอบ
เป็นเบอื้ งแรก
กล่าวเฉพาะผลงานของผู้ตรวจการแผ่นดินหลายเรื่องที่เข้าไปดูแลแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน
ของประชาชน และท�ำให้ประชาชนจ�ำนวนมากได้รับประโยชน์ที่พึงได้รับอย่างเป็นรูปธรรม หลายกรณี
เปน็ เรอ่ื งสทิ ธแิ ละเสรีภาพของประชาชน ทง้ั เร่ืองการศึกษา ระบบสาธารณสขุ ก็ลว้ นเก่ียวขอ้ งกับประโยชน์
สุขของประชาชนทั้งสิ้น ระบบตรวจสอบของผู้ตรวจการแผ่นดินถือเป็นกลไกหน่ึงที่ช่วยกระตุ้นเตือนให้
หน่วยงานของรัฐตระหนักในหน้าท่ี ซ่ึงเท่ากับว่าบทบาทของผู้ตรวจการแผ่นดินมีส่วนช่วยตรวจสอบในเรื่อง
ของการใช้อ�ำนาจท่ีไม่ตรงตามหลักจริยธรรมและช่วยชี้ให้เห็นว่าเหตุเกิดจากปัญหาในส่วนใด นอกจากน้ี
ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ยงั ไดใ้ หค้ วามสำ� คญั กบั การตรวจสอบการแสวงหาผลประโยชนท์ มี่ ชิ อบ อนั จะทำ� ใหป้ ระชาชน
เกดิ ความไว้วางใจในการให้บริการของรฐั รวมถึงการใช้อำ� นาจของรัฐ ซ่งึ ถา้ ผตู้ รวจการแผ่นดนิ สามารถท�ำได้
ส�ำเร็จเช่นนี้แล้วย่อมจะเป็นสิ่งที่ช่วยให้บ้านเมืองเดินหน้าต่อไปได้ เพราะถ้าระบบงานของรัฐยังมีปัญหา
การใช้อำ� นาจในทางทุจริต หรอื การแสวงหาผลประโยชน์ท่ีมิชอบกนั อยู่ ความสงบร่มเย็นก็จะบังเกดิ ขนึ้ ไมไ่ ด้
“การไม่รักษากฎ กติกาของบ้านเมืองเป็นสาเหตุส�ำคัญที่ท�ำให้บ้านเมืองของเราไม่มั่นคง และท�ำให้
ประเทศไทยล้มลุกคลุกคลานในทางการเมืองตลอดมา ส่ิงท่ีจะท�ำให้บ้านเมืองเดินไปเหมือนกับ
นานาอารยประเทศไดก้ ต็ อ่ เมื่อประชาชนให้ความร่วมมือกนั ในการแกไ้ ข ไมล่ ะเลย” ซ่ึงถ้าหากประชาชนร่วม
มือกับผู้ตรวจการแผ่นดินและองค์กรอิสระ ช่วยกันเป็นหูเป็นตา และร่วมในการเสนอความคิดเห็น จะท�ำให้
ประเทศชาตบิ า้ นเมอื งของเราเดนิ หนา้ ในการแก้ปัญหาเรอ่ื งความตกต�่ำทางจริยธรรม และท�ำให้สงั คมของเรา
กลบั คนื มาสกู่ ารมสี ติ และทำ� ทกุ อยา่ งดว้ ยความสำ� นกึ ในผลประโยชนข์ องประเทศชาตแิ ละประชาชนสว่ นรวม
อย่างแนน่ อน

28 ปีที่ 9 ฉบบั ที่ 1 มกราคม - มถิ ุนายน 2559

คอลัมนพ์ เิ ศษ

สัมภาษณ์พเิ ศษ

เลขาธิการสำ� นกั งานผู้ตรวจการแผน่ ดิน

นายรักษเกชา แฉฉ่ าย

กองบรรณาธิการ : ในฐานะที่ท่านเป็นผู้บริหารของส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินท่ีจะต้องบริหารภารกิจต่างๆ
ใหส้ อดคลอ้ งกบั แนวนโยบายหลกั ของผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ทา่ นมแี นวทางในการบรหิ ารภารกจิ ตา่ งๆ เหลา่ นน้ั ใหล้ ลุ ว่ ง
ไดอ้ ยา่ งไร
นายรกั ษเกชา แฉ่ฉาย : สว่ นแรก คือ ตอ้ งศกึ ษาแนวนโยบายของผ้ตู รวจการแผ่นดินแตล่ ะทา่ น แนวนโยบายของ
ทุกท่านมคี วามส�ำคัญจึงมีความจำ� เป็นต้องท�ำการวิเคราะห์ และประมวลนโยบายท้งั หมดวา่ มนี โยบายหลักอะไรบ้าง
มนี โยบายใดทมี่ คี วามเหมอื นกนั หรอื แตกตา่ งกนั และ สว่ นทสี่ อง คอื แผนยทุ ธศาสตรข์ องสำ� นกั งานทใ่ี ชอ้ ยใู่ นปจั จบุ นั
ในฐานะฝ่ายบริหารจะต้องน�ำแนวนโยบายและแผนยุทธศาสตร์มาพิจารณาร่วมกันว่าเป็นไปในทิศทางเดียวกัน
หรือไม่อย่างไร เน่ืองจากในบางครั้งอาจมีผู้ตรวจการแผ่นดินท่ีได้รับการแต่งต้ังในระหว่างที่แผนยุทธศาสตร์
ก�ำลังด�ำเนินอยู่นั้น ซ่ึงอาจมีแนวนโยบายเพิ่มเติมก็มีความจ�ำเป็นอย่างยิ่งท่ีจะต้องปรับแนวนโยบายให้สอดคล้อง
เหมาะสมกับแผนยุทธศาสตร์และรวมถึงสถานการณ์ในช่วงเวลานั้น “เลขาธิการท�ำหน้าท่ีเสมือนเป็นแม่บ้าน
ในการนำ� นโยบายมาแปลงให้ไปสกู่ ารปฏิบัตใิ ห้บรรลผุ ลตามเจตนารมณข์ องการมีผูต้ รวจการแผน่ ดิน”
กองบรรณาธกิ าร : ท่านมีนโยบายในการบรหิ ารงานการสอบสวนและหาข้อเทจ็ จริงตามค�ำร้องเรียนหรือว่าปรชั ญา
ในการท�ำงานอยา่ งไรทจี่ ะให้เรือ่ งรอ้ งเรยี นสำ� เร็จลุล่วงไปอยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพและได้ประสทิ ธผิ ล
นายรักษเกชา แฉ่ฉาย : ต้องเข้าใจว่างานด้านสอบสวนมีองคาพยพหรือปัจจัยแห่งความส�ำเร็จอย่างน้อย มาจาก
3 กล่มุ ดงั นี้ กลมุ่ แรก คือ “บุคลากรของสำ� นกั งานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ” ตง้ั แต่ระดบั บนสดุ จนถงึ ล่างสุด ซ่ึงบคุ คล
กลุ่มนี้ควรที่จะต้องมีองค์ความรู้ มาตรฐานวิชาชีพ เสียสละ รับผิดชอบ และมีประสิทธิภาพในการท�ำงาน ในขณะ
เดยี วกนั อกี กลมุ่ หนง่ึ คอื “ผรู้ อ้ งเรยี น” ซง่ึ เปน็ บคุ คลภายนอกทเ่ี ราจำ� เปน็ ทจ่ี ะตอ้ งทำ� ความเขา้ ใจเชน่ เดยี วกนั บคุ ลากร
ของสำ� นกั งานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ จะตอ้ งเปน็ ผทู้ ำ� ใหผ้ รู้ อ้ งเรยี นเกดิ ความเขา้ ใจถงึ อำ� นาจหนา้ ทขี่ องผตู้ รวจการแผน่ ดนิ
และส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินเพ่ือที่ผู้ร้องเรียนจะให้ความร่วมมือและมีความคาดหวังต่อผู้ตรวจการแผ่นดินและ
ส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินท่ีไม่ผิดพลาดไปจากความเป็นจริง นอกจากน้ี ก็จะต้องเรียนรู้วิธีในการบริหารจัดการ
เกีย่ วกบั ความหลากหลายของผ้รู อ้ งเรยี นดว้ ย และกลมุ่ ทีส่ าม “หนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วข้อง” เราจะต้องสร้างความเข้าใจแก่
หน่วยงานวา่ เปน็ การเปดิ โอกาสในการท่จี ะได้ชแี้ จงความจรงิ วา่ กรณีร้องเรียนน้นั เปน็ อยา่ งไร เร่อื งร้องเรียนท่เี กิดข้ึน
เป็นความเข้าใจผิดของผู้ร้องเรียน หรือว่าเป็นความผิดพลาดจริง ซ่ึงพร้อมจะแก้ไข อยากให้มองว่าเป็นการร่วมกัน
แก้ไขปัญหาให้ประชาชนมากกว่าจะมองว่าเขาเป็นคนท่ีถูกจับผิด หากองคาพยพทั้งสามเกิดความเข้าใจในงานของ
สำ� นักงานสำ� นักงานผู้ตรวจการแผ่นดนิ การท�ำงานของเราจะงา่ ยขนึ้ เพราะตา่ งคนตา่ งรู้หน้าที่ และมุ่งการทำ� หน้าที่
ของตนให้ดีท่ีสุด ค่านิยมหลักของผู้ตรวจการแผ่นดิน คือ “ร้องเรียนได้สะดวก พิจารณาโดยเร็ว เป็นธรรมกับ
ทกุ ฝ่าย โปรง่ ใสตรวจสอบได้” ผรู้ ้องเรยี นสามารถรอ้ งเรยี นได้สะดวก พิจารณาโดยเร็ว เปน็ ธรรมกับทุกฝา่ ย และ
โปร่งใสตรวจสอบได้ ข้อสำ� คัญ คอื การทำ� งานจะตอ้ งมีความพรอ้ มทัง้ “คน” และ “ระบบ” เร่ืองของความช�ำนาญ
ในบางคร้งั มุมมองในเรือ่ งของการจบั ประเด็นไม่ครบถ้วนหรอื การตีความผดิ ประเดน็ ไม่ใช่เฉพาะงานสอบสวนน้นั ทีม่ ี
ความสำ� คญั เรอื่ งการจบั ประเด็น ทกุ งานมคี วามสำ� คญั เหมือนกนั หมด และควรยึดหลัก ABC คือ A-Attitude หมายถงึ
การมที ัศนคติทถ่ี กู ตอ้ งเกี่ยวกบั เร่อื งการทำ� งาน หรือมสี มั มาทฐิ ิ เมอ่ื ตวั A ดี ตวั B ก็จะดีตาม B-Behavior หมายถงึ
การมคี วามประพฤตทิ ่ดี ีทีเ่ หมาะสม เช่น หากอยากพฒั นาตนเองหรอื ต้องการความก้าวหน้าในตำ� แหน่งงาน กส็ มควร
ท่ีจะใฝ่รหู้ าความรู้ หาข้อมูลตา่ งๆ ขยนั ขนั แข็งในการทำ� งาน และทา้ ยทีส่ ุด C-Consequent น่นั ก็หมายถึงผลลัพธ์
ท่ีตามมาก็จะดีแน่นอน ส่วนหลักการท�ำงานของผมที่ผมชอบน�ำมาร้อยเรียงให้จ�ำได้ง่าย คือ “ให้เกียรติทุกฝ่าย
เข้าใจปญั หา ศกึ ษาขอ้ มลู เพิม่ พูนทักษะ มานะอดทน ตดิ ตามประเมินผล สร้างคนเครือขา่ ย โปรง่ ใสเป็นธรรม”

30 ปีที่ 9 ฉบับที่ 1 มกราคม - มถิ นุ ายน 2559

การใหเ้ กยี รตทิ กุ ฝา่ ย ในการทำ� งานตอ้ งมอี ธั ยาศยั ทด่ี ี มไี มตรที ด่ี ใี นการตดิ ตอ่ ประสานขอขอ้ มลู เขา้ ใจปญั หา คอื เขา้ ใจ
เรอ่ื งรอ้ งเรยี นหรอื เรอื่ งทก่ี ำ� ลงั ทำ� อยเู่ ปน็ เรอื่ งเกย่ี วกบั อะไร ศกึ ษาขอ้ มลู ทงั้ ขอ้ มลู ในเอกสารและนอกเหนอื จากเอกสาร
อย่างลึกซึ้งโดยหาความรู้จากแหล่งต่างๆ จากหน่วยงานภายนอก ศึกษาข้อกฎหมายที่เก่ียวข้องกับเรื่องร้องเรียน
เพิ่มพูนทักษะ คือ การพัฒนาตนเองอยู่เสมอ เจ้าหน้าท่ีสอบสวนบางครั้งก็จ�ำเป็นที่จะต้องเจรจากับผู้ร้องเรียนและ
หนว่ ยงาน ดงั นน้ั ทกั ษะการเจรจากับผูค้ นก็มคี วามจำ� เป็น มานะอดทน คือ ตอ้ งมีวิรยิ ะในการท�ำงานเพราะบางครั้ง
อาจจะต้องใช้เวลาและความอดทนในการอธิบายข้อมูลให้ผู้ร้องเรียนและกว่าที่เขาจะเข้าใจในสิ่งที่เราจะพูดก็จะต้อง
ใชเ้ วลา หรอื ผรู้ อ้ งเรยี นบางคนทม่ี คี วามเดอื ดรอ้ นจนกระทง่ั สบั สนอาจจะมคี วามยากลำ� บากในการทจี่ ะอธบิ ายใหเ้ ราฟงั
เพราะฉะนนั้ เราจงึ ตอ้ งมคี วามอดทนในการทจี่ ะรบั ฟงั ขอ้ มลู เหลา่ นน้ั ตดิ ตามประเมนิ ผล คอื ในเรอ่ื งของงานสอบสวน
เช่น กรณีทีผ่ ู้ตรวจการแผ่นดินสง่ เรื่องให้หน่วยงานชี้แจงภายใน 30 วนั จะต้องติดตามความคบื หน้าวา่ ครบกำ� หนด
แล้วหรือยัง บางเร่ืองท่ีรอให้หน่วยงานช้ีแจงข้อเท็จจริงเป็นปีประกอบกับเจ้าหน้าท่ีก็ไม่ได้ติดตามหน่วยงานแล้ว
อา้ งวา่ หนว่ ยงานไม่ใหค้ ำ� ตอบ ซง่ึ ในบางครั้งหน่วยงานไม่ตอบก็จรงิ แต่เรากม็ สี ่วนดว้ ยเช่นกันเพราะเราไมไ่ ด้ตดิ ตาม
สรา้ งคนเครือขา่ ย คอื การท�ำงานเราต้องสร้างคนขน้ึ มามเี ครือข่ายในการท�ำงาน โปร่งใสเปน็ ธรรม คือ ทุกสิ่งทุกอย่าง
ก็จะต้องตรวจสอบได้และมีมาตรฐานท่ีเป็นธรรม ส่ิงเหล่าน้ีเป็นพื้นฐานในการท�ำงานซ่ึงอาจจะไม่ใช่เฉพาะเร่ือง
การสอบสวน แต่หมายถึงทุกงาน
กองบรรณาธิการ : แล้วในบางกรณีท่กี ารดำ� เนนิ การเร่อื งร้องเรียนเกิดความล่าชา้ ท่านจะด�ำเนนิ การอยา่ งไร
นายรกั ษเกชา แฉฉ่ าย : เรอ่ื งรอ้ งเรียนทล่ี า่ ชา้ กต็ อ้ งพิจารณาดวู ่าเกดิ จากอะไร สง่ิ หนึ่งที่ก�ำชบั กนั อยู่ตลอดเวลา คอื
ตอ้ งดำ� เนนิ การอยา่ งรวดเรว็ สาเหตขุ องความลา่ ชา้ อาจมอี ยู่ 3 ประการดว้ ยกนั ประการแรก คอื เมอ่ื ไดร้ บั เรอื่ งรอ้ งเรยี น
มาแลว้ แตเ่ จา้ หนา้ ทเ่ี กบ็ เรอ่ื งไวไ้ มด่ ำ� เนนิ การในทนั ที ซงึ่ อาจจะมสี าเหตมุ าจากความไมเ่ ขา้ ใจในเรอ่ื งดงั กลา่ วและไมไ่ ด้
สอบถามผทู้ เ่ี กยี่ วขอ้ ง จงึ เปน็ สาเหตใุ หเ้ รอ่ื งดงั กลา่ วคา้ งอยอู่ ยา่ งนนั้ หรอื อาจจะเปน็ เรอื่ งรอ้ งเรยี นทม่ี ขี อ้ มลู ไมค่ รบถว้ น
แต่ก็ไมไ่ ดด้ �ำเนินการสอบถามผรู้ ้องเพม่ิ เติม ประการท่ีสอง คือ ในขั้นตอนของการใหห้ น่วยงานช้ีแจงข้อเท็จจริง และ
ไม่ได้ติดตาม อาจจะมาจากสาเหตุของการลืมของทั้งสองฝ่าย อันน้ีพยายามมองในแง่ดีไว้ก่อน ทั้งสองฝ่ายอาจจะมี
ภารกิจมาก จนท�ำให้เกิดการหลงลืม และประการที่สาม คือ เร่ืองร้องเรียนบางเรื่องท่ีหน่วยงานได้ช้ีแจงมาแล้ว
แตเ่ จา้ หนา้ ทย่ี งั ไมไ่ ดด้ ำ� เนนิ การตอ่ อาจจะมาจากหลายสาเหตุ แตไ่ มป่ รกึ ษาใคร เพราะฉะนนั้ ทงั้ สามกรณนี เ้ี ปน็ สาเหตุ
ท่ีท�ำให้มีเร่ืองค้างจึงต้องปรับทัศนคติคนของเจ้าหน้าที่ว่าเราไม่สามารถท�ำงานคนเดียวได้ ส�ำหรับเรื่องความหลงลืม
จะตอ้ งมกี ารจดั ทำ� บญั ชตี รวจสอบซง่ึ ไดข้ อใหส้ ำ� นกั เทคโนโลยสี ารสนเทศและการสอ่ื สารออกแบบระบบคอมพวิ เตอร์

ส�ำ นกั งานผู้ตรวจการแผ่นดนิ 31

มาช่วยใหเ้ จา้ หน้าท่สี ามารถทำ� การตรวจสอบข้อมลู ไดท้ กุ วัน วา่ เรอ่ื งร้องเรยี นท่ตี นรบั ผดิ ชอบอยูใ่ นขน้ั ตอนใด ดงั นั้น
จึงตอ้ งกำ� ชบั ใหเ้ จ้าหนา้ ทท่ี ำ� รายการปอ้ งกันไวเ้ น่อื งจากระบบอาจจะไมเ่ อือ้ อำ� นวยทัง้ หมด ในอดตี ที่ผา่ นมาชว่ งทผ่ี ม
ด�ำรงต�ำแหนง่ ผูอ้ ำ� นวยการ สว่ นตรวจสอบ ขณะนัน้ ระบบคอมพิวเตอร์ยังอยรู่ ะหวา่ งการพัฒนา ในชว่ งนนั้ ได้ใช้ให้
เจ้าหน้าที่บันทึกข้อมูลของผู้ร้องเรียนที่มาปรึกษา การให้ค�ำปรึกษา ค�ำแนะน�ำติดตามเร่ืองร้องเรียนไว้ด้วยลายมือ
ตนเอง ถือเปน็ ระบบ Manual ซ่งึ ในภายหลังได้พัฒนามาเปน็ หัวขอ้ หนึ่งของระบบ Case Tracking System หรือ
CTS ของสำ� นักงานผู้ตรวจการแผ่นดินซึ่งเปน็ ตน้ แบบในการพฒั นาระบบส�ำนกั งานอตั โนมัติ (Office Automation)
ทใ่ี ช้อย่ใู นปจั จบุ นั
กองบรรณาธกิ าร : เรอื่ งของการทำ� ความเขา้ ใจกบั คนทง้ั
3 กลุ่มโดยเฉพาะกลุ่ม “ผรู้ ้องเรยี น” ท่านมีความคิดเหน็
เกี่ยวกับการด�ำเนินการเพื่อตอบสนองกับความคาดหวัง
ของผู้รอ้ งเรียนอยา่ งไร
นายรกั ษเกชา แฉ่ฉาย : กลมุ่ “ผรู้ ้องเรียน” กค็ ือกลุ่ม
ของบุคคลภายนอกองค์กรท่ีอาจจะเกิดความเข้าใจผิด
หรือเกิดความคาดหวังท่ีสูงเกินกว่าปกติ เราจ�ำเป็นต้องรู้
ว่าความคาดหวังนั้นเกิดจากสาเหตุใด อาจจะเกิดจาก
การรับรู้ของข้อมูล ถ้าผู้ร้องเรียนได้รับข้อมูลท่ีผิดพลาดจะเป็นการสร้างความคาดหวังท่ีไม่ถูกต้อง ดังน้ัน เจ้าหน้าท่ี
ของสำ� นกั งานผตู้ รวจการแผน่ ดินสมควรทจี่ ะเป็นผู้ทใี่ หข้ ้อมลู โดยตรงต่อผู้ร้องเรียน ดังนั้น จึงจ�ำเปน็ ทจี่ ะต้องปลกู ฝงั
เจ้าหน้าที่ของส�ำนักงานว่าเราจะต้องไม่ให้ความหวังท่ีเกินหรือนอกเหนืออ�ำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน
เพราะเรอ่ื งรอ้ งเรยี นในหลายกรณเี กดิ ความผดิ พลาดแลว้ มผี ลกระทบตอ่ สำ� นกั งาน เจา้ หนา้ ทจ่ี ะตอ้ งมคี วามเขา้ ใจบทบาท
อ�ำนาจหน้าที่ของส�ำนักงานอย่างถ่องแท้ ในบางครั้งเจ้าหน้าท่ีมีความเข้าใจไม่ถ่องแท้ในบริบทในงานหน้าที่ของตน
อาจให้ค�ำแนะน�ำผู้ร้องเรียนไปแบบผิดๆ ท�ำให้ประชาชนเกิดความคาดหวัง เน่ืองจากประชาชนมีความเดือดร้อน
ต้องการความช่วยเหลืออยู่แล้ว พอได้รับความหวังก็เกิดความดีใจแต่พอไม่เป็นไปตามนั้น ก็จะผิดหวังและอาจจะมี
ปัญหาอื่นตามมาให้แก้แทน เพราะฉะนั้นคนทั้ง 3 กลุ่ม (เจ้าหน้าท่ี ผู้ร้องเรียน และหน่วยงานของรัฐ) จึงมี
ความเก่ียวข้องกัน ดังน้ัน เจ้าหน้าท่ีของส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินหากจะประสานกับผู้ร้องเรียนต้องให้ข้อมูล
ทถ่ี กู ตอ้ งทสี่ ดุ ตอ้ งมขี อ้ มลู ตอ้ งฝกึ คนของเราใหร้ เู้ ขา้ ใจในเนอื้ หานนั้ อยา่ งสมบรู ณ์ ครบถว้ นและถถ่ี ว้ น จะตอ้ งมที กั ษะ
ในการถ่ายทอดเรอ่ื งราวใหเ้ ขา้ ใจ และสามารถพูดกบั ชาวบา้ นเป็นภาษาชาวบา้ นใหเ้ ข้าใจใหจ้ งได้ ซ่งึ ส่ิงนัน้ เปน็ ศิลปะ
ตอ้ งอาศยั ความแยบคายในการท�ำงาน นอกจากนี้ การประชาสัมพันธท์ ถี่ กู ตอ้ งกเ็ ป็นสิง่ จ�ำเปน็ เราจำ� เป็นต้องลงพน้ื ท่ี
ไปพบปะประชาชนบา้ งเปน็ ครัง้ คราว
กองบรรณาธกิ าร : นอกจากภารกจิ ดา้ นการสอบสวน ทา่ นมมี มุ มองเกย่ี วกบั ภารกจิ ดา้ นอนื่ ของสำ� นกั งานผตู้ รวจการ
แผ่นดินอย่างไรบ้าง
นายรกั ษเกชา แฉฉ่ าย : ภารกจิ ของสำ� นกั งานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ สามารถแบง่ ออกเปน็ งานสอบสวน งานอำ� นวยการ
และงานวชิ าการ ซงึ่ ทกุ งานมคี วามสำ� คญั ทงั้ หมด แตค่ นภายนอกหนว่ ยงานจะรจู้ กั ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ วา่ มอี ำ� นาจหนา้ ที่
ในการพจิ ารณาสอบสวนหาขอ้ เทจ็ จรงิ ตามคำ� รอ้ งเรยี น เพราะงานสว่ นนเี้ ปน็ งานทม่ี ลี กั ษณะเปน็ การดแู ลและเยยี วยา

32 ปีท่ี 9 ฉบับที่ 1 มกราคม - มิถนุ ายน 2559

ความทุกข์ร้อนของประชาชนจึงดูเหมือนว่าจะส�ำคัญกว่างานอ่ืน แต่ในความเป็นจริงทุกงานต่างมีความส�ำคัญ เช่น
ในกรณกี ารท�ำเร่ืองสอบสวนบางเร่ืองมีซ�ำ้ ซอ้ นเข้ามา กจ็ ำ� เปน็ ทจ่ี ะตอ้ งมีทมี วิจัยและวิชาการเข้ามาชว่ ยหาคำ� ตอบว่า
เหตุใดผู้ร้องเรียนจึงร้องเรียนแบบนี้ ไม่ลงลายมือช่ือ ท�ำไมร้องเรียนมาผิด เกิดจากความตั้งใจหรือไม่ตั้งใจ เป็นต้น
และเมื่อผลการพิจารณาเร่ืองร้องเรียนเป็นที่ยุติแล้ว ผู้ร้องเรียนและหน่วยงานมีความพึงพอใจมากหรือน้อยเพียงไร
เพื่อท่ีจะน�ำผลวิจัยเหล่านี้มาสะท้อนให้เจ้าหน้าท่ีสอบสวนทราบและได้เข้าใจว่าควรจะต้องปรับปรุงพัฒนาส่วนใด
ให้ดียิ่งข้ึน ถือเป็นงานท่ีส่งเสริมซึ่งกันและกัน งานประชาสัมพันธ์ก็เช่นเดียวกัน คือ จะต้องมาศึกษาหาข้อมูล
ผมมีความต้ังใจและปรารถนาอยากเห็นเจ้าหน้าท่ีทุกคนสามารถปฏิบัติหน้าท่ีเป็นผู้แทน หรือ ทูตของผู้ตรวจการ
แผน่ ดิน หรอื Ombudsman Ambassador ได้ กล่าวคือ ทกุ คนสามารถพูดในนามของส�ำนักงานผตู้ รวจการแผ่นดิน
หรือผู้ตรวจการแผ่นดินได้ โดยท่ีมีข้อมูลท่ีถูกต้องตรงกัน เพราะฉะน้ัน จึงให้ความส�ำคัญกับงานอ่ืนๆ ไม่ว่าจะเป็น
งานประชาสัมพันธ์ งานวิจัย งานวิชาการ งานอ�ำนวยการ การลงพื้นท่ี หรือการใช้งบประมาณ ทุกส่วนมีความ
เชื่อมโยงกัน ซ่ึงแต่ละส่วนงานจะต้องศึกษางานของเพ่ือนร่วมงาน เพราะเวลาเราออกไปข้างนอกคนภายนอก
เขาไม่รู้หรอกว่าเรามาจากส่วนไหน เขาอาจจะถามภาพรวม ซึ่งถ้าเราตอบได้ก็จะเป็นเรื่องท่ีดี น่ีแหละท่ีผมเรียกว่า
Ombudsman Ambassador นอกจากนี้ คือ ระบบผตู้ รวจการแผ่นดนิ ไม่ใชร่ ะบบที่เกดิ ข้ึนครงั้ แรกในประเทศไทย
เราตอ้ งปฏสิ มั พนั ธก์ บั หนว่ ยงานภายนอก ดงั นน้ั งานดา้ นความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศกเ็ ปน็ อกี งานหนง่ึ ทมี่ คี วามสำ� คญั
โดยท่ีเราจะตอ้ งแลกเปล่ยี นเรยี นร้กู ับเพื่อนร่วมอาชพี ซงึ่ ในอดีตเรากม็ ีบทบาทตรงนี้คอ่ นข้างมาก อย่างเชน่ การเปน็
เจา้ ภาพจดั ประชุมใหญ่ Asian Ombudsman Association หรือ AOA และการเปน็ เจ้าภาพจดั ประชมุ International
Ombudsman Institute (IOI) World Conference ซึ่งเกดิ ขึ้นมาจากทีมงานของพวกเรามีความแข็งขัน จนสามารถ
สรา้ งความนา่ เชอื่ ถอื และมอบใหเ้ ราเปน็ เจา้ ภาพ การเคยเปน็ ประธานสมาคม AOA เพราะฉะนนั้ ทกุ คนกม็ คี วามสำ� คญั
และในขณะเดียวกันเราจะต้องเป็นท่ีเรียนรู้ให้ผู้อ่ืน ตอนน้ีเราก็เร่ิมมีอะไรหลายอย่าง เช่น พิพิธภัณฑ์ มีการศึกษา
เปรยี บเทยี บ ตอ่ ไปเราจะมรี ะบบเทคโนโลยี Touch Screen เป็นตัวน�ำในการเผยแพรอ่ งค์ความรู้ มีการบูรณาการ
ในการตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจรฐั เพอื่ คมุ้ ครองประชาชนในประชาคมอาเซยี นจะเหน็ ไดว้ า่ เรอื่ งงานทกุ งานมคี วามสำ� คญั
เหมือนกัน และผมก็ให้ความส�ำคัญอย่างเท่าเทียมกัน คือ ทุกคนจะมีความส�ำคัญเอกลักษณ์ในการท�ำงาน
ของแตล่ ะดา้ น ไมไ่ ดห้ มายความวา่ พองานสอบสวน ทำ� สำ� เรจ็ แลว้ จะเหนอื กวา่ สำ� นกั อน่ื สำ� นกั อนื่ มหี นา้ ทอี่ ยา่ งไรแลว้
สามารถทำ� สำ� เรจ็ ในบรบิ ทของงานไดก้ ถ็ อื วา่ เปน็ เลศิ เชน่ กนั ทกุ คนหากตง้ั ใจจรงิ ในการปฏบิ ตั ลิ ว้ นมคี วามสำ� คญั ทงั้ สน้ิ
กองบรรณาธกิ าร : อยากใหท้ า่ นขยายความจากทไี่ ดก้ ลา่ วถงึ งานความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศทวี่ า่ ในปนี ผี้ ตู้ รวจการ
แผน่ ดนิ ไดร้ บั เกยี รตใิ หเ้ ปน็ เจา้ ภาพจดั ประชมุ ระดบั โลกของสถาบนั ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ของสถาบนั ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ
ระหว่างประเทศ คร้ังท่ี 11 วา่ สำ� นกั งานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ มกี ารเตรียมความพรอ้ มในการเปน็ เจ้าภาพครง้ั น้ีอย่างไร
นายรักษเกชา แฉ่ฉาย : ส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินเคยประสบความส�ำเร็จและได้รับการยอมรับนับถือในเวที
นานาชาติทั้งระดับภูมิภาคและระดับนานาชาติเก่ียวกับบทบาทของผู้ตรวจการแผ่นดิน ซึ่งถึงแม้ว่าเราจะตั้งมา
เพยี ง 16 ปี แตท่ ผ่ี า่ นมาเราคอ่ นขา้ งทจี่ ะโดดเดน่ ในเวทรี ะหวา่ งประเทศในเรอ่ื งพวกนี้ นอกจากเราเปน็ สมาชกิ สมาคม
ผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งเอเชีย Asian Ombudsman Association: AOA และสถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินระหว่าง
ประเทศ (International Ombudsman Institute: IOI) ทเ่ี ราได้ท�ำมาแลว้ คอื การเข้าไปเป็นคณะกรรมการของ
AOA และเปน็ ประธาน AOA โดยกอ่ นทจ่ี ะเปน็ ประธานนน้ั เราไดส้ รา้ งความนา่ เชอ่ื ถอื และการไดร้ บั เกยี รตใิ หเ้ ปน็ เจา้ ภาพ
จัดการประชมุ AOA คร้ังที่ 11 เมื่อปี พ.ศ. 2552 ซึ่งประสบความสำ� เร็จท้ังทางด้านสารัตถะและการดแู ลแขกบา้ น

ส�ำ นกั งานผู้ตรวจการแผน่ ดนิ 33

แขกเมือง นอกจากน้ี เรายังเปน็ คณะกรรมการของ IOI ซ่ึงถอื เป็นต�ำแหน่งที่สำ� คัญ และเราไดร้ บั ความไวว้ างใจใหจ้ ดั
ประชุมระดับโลกว่าด้วยสถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินของสถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินระหว่างประเทศ คร้ังท่ี 11
ซ่ึงเป็นการประชมุ IOI World Conference ครงั้ แรกในประเทศไทยและในเอเชียนับเป็นความภาคภูมใิ จของคนไทย
ท้ังหมดไมใ่ ชเ่ ฉพาะส�ำนักงานผ้ตู รวจการแผ่นดนิ ซ่ึงถือว่าเราไดร้ บั เกยี รตอิ ย่างสูง สำ� หรบั ในเรื่องของการเตรียมการ
มีทง้ั ทางดา้ นสารัตถะ และทางด้านการดูแลแขกบ้านแขกเมือง อันเป็นเร่อื งปกตทิ ี่ประเทศเจา้ ภาพจะตอ้ งใหก้ ารดแู ล
ท้ังในด้านของการอ�ำนวยการ การต้อนรับ การขนส่ง การรักษาความปลอดภัย การดูแลในเรื่องการเล้ียงและ
การรบั รอง เรอื่ งศกึ ษาดงู านซงึ่ เปน็ การเผยแพรว่ ฒั นธรรมความรขู้ องประเทศ และดา้ นสารตั ถะสำ� นกั งานผตู้ รวจการ
แผน่ ดินมที ีมงานท่ีตดิ ตอ่ กบั ฝ่ายเลขาธิการของ IOI ท่อี อสเตรยี ซ่ึงทง้ั สองฝ่ายจะช่วยกัน ในขณะนี้ไดม้ กี ารเตรียมงาน
ไปส่วนหน่ึงแล้ว โดยก�ำหนดการที่จะจดั ประชุม คือ ในระหวา่ งวันท่ี 13-19 พฤศจิกายน 2559 ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ ได้
มีคำ� ส่ังแต่งตั้งคณะกรรมการอ�ำนวยการประชุมระดับโลกของสถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินระหว่างประเทศ ครั้งที่ 11
และคณะอนุกรรมการในด้านต่างๆ ประกอบด้วย ด้านประชาสัมพันธ์ ด้านพิธีการ ด้านเลขานุการ ด้านวิชาการ
ด้านการรักษาความปลอดภัย และด้านการแพทย์สาธารณสุข ซึ่งคิดว่ามีความครอบคลุมครบถ้วนในการดูแลคณะ
ผู้แทนทจี่ ะมารว่ มการประชมุ มกี ารจา้ ง Conference Organizer มาดำ� เนินการในส่วนนี้ ทำ� เว็บไซตเ์ ผยแพร่เชอื้ เชญิ
แขกตา่ ง ๆ ใหล้ งทะเบยี นเขา้ รว่ มประชมุ ผา่ นชอ่ งทางนี้ และจะคอยทบทวนและประสานงานในแตล่ ะสว่ นทเี่ กยี่ วขอ้ ง
สำ� หรับสว่ นท่ีเหลือยังคงต้องมีการประชุมกบั หน่วยงานตา่ ง ๆ ซงึ่ ต้องขอบคุณหนว่ ยงานตา่ ง ๆ ทใี่ หค้ วามรว่ มมอื เป็น
อย่างดี ไม่ว่าจะเป็น บริษัท ท่าอากาศยานไทย จ�ำกัด (มหาชน) ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ กระทรวงสาธารณสุข
การท่องเทย่ี วแหง่ ประเทศไทย กรงุ เทพมหานคร กระทรวงกลาโหม TCEP TICA บริษัท การบนิ ไทย จำ� กดั (มหาชน)
กรมศุลกากร และหน่วยงานที่เก่ียวข้องท้ังหมด ซ่ึงคิดว่างานที่จะเกิดข้ึนในคร้ังนี้จะสามารถสร้างความประทับใจ
และเป็นที่ยอมรับนับถือของประเทศต่าง ๆ แต่อีกส่วนหน่ึงท่ีไม่อาจลืมได้ คือ การท�ำความเข้าใจกับประชาคมโลก
เนื่องจากงานที่ก�ำลังจะจัดขึ้นอยู่ในช่วงบรรยากาศที่ประเทศอยู่ในช่วงของการเปล่ียนผ่านและมีการปฏิรูปประเทศ
ในหลายๆ ด้านซ่ึงอาจมีหลายฝ่ายที่มีความห่วงกังวลและเกิดความไม่เข้าใจ ดังนั้น ส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน
มีหน้าที่ในการท่ีจะต้องสร้างความเข้าใจให้ปรากฏว่าการท�ำงานในครั้งน้ีจะน�ำไปสู่สิ่งท่ีประชาคมก�ำลังต้องการ
โดยเฉพาะอย่างยงิ่ เรือ่ งบทบาทของการตรวจสอบการใชอ้ ำ� นาจรฐั เพื่อใหป้ ระชาคมของประเทศนัน้ ๆ มีความโปร่งใส
มีธรรมาภิบาล เพราะฉะนั้นการจัดประชุม IOI World Conference จึงเป็นเร่ืองท่ีจะสนับสนุนให้มันเกิดส่ิงเหล่าน้ี
ประเทศต่างๆ ก็นา่ จะพิจารณาแล้วก็มารว่ มประชุมกบั เรา
กองบรรณาธิการ : ในมมุ มองของทา่ น ประเทศไทยและผ้ตู รวจการแผ่นดินไทยจะได้รบั ประโยชนอ์ ะไรจาก การเปน็
เจ้าภาพในการจัดประชมุ ในครง้ั น้ี
นายรักษเกชา แฉ่ฉาย : ในการเข้าร่วมประชุมกับผู้ตรวจการแผ่นดินไทยในครั้งน้ีถือเป็นดัชนีช้ีวัดว่าประเทศไทย
ไดร้ บั ความเชอื่ มนั่ จากผเู้ ขา้ รว่ มประชมุ แมจ้ ะอยใู่ นชว่ งของการเปลยี่ นผา่ น และยงั มคี วามเชอ่ื มนั่ ในระบบการตรวจสอบ
การใชอ้ ำ� นาจรฐั วา่ มคี วามเปน็ อสิ ระจากการดำ� เนนิ งานของฝา่ ยบรหิ ารถอื เปน็ สงิ่ ทเ่ี ราจะทำ� ใหป้ ระเทศตา่ งๆ มมี มุ มอง
เชิงบวกกับประเทศไทย อีกส่วนหนึ่งคือ เศรษฐกิจของประเทศ เนื่องจากเมื่อมีคนเข้ามาย่อมต้องมีการใช้จ่าย เช่น
คา่ ทพ่ี ักต่างๆ ผ้เู ขา้ ร่วมประชุมจะเป็นผ้รู บั ผิดชอบ และเปน็ โอกาสทจี่ ะไดเ้ ท่ยี วเมอื งไทยด้วย ซงึ่ เรามคี วามเชื่อม่นั วา่
เมอื่ ไดเ้ หน็ ความงดงามดา้ นตา่ งๆ ไมว่ า่ จะทางวฒั นธรรม ซง่ึ ผเู้ ขา้ รว่ มประชมุ ทไี่ ดส้ มั ผสั วฒั นธรรมและสถานทที่ อ่ งเทยี่ ว
ทางวัฒนธรรมก็สามารถเป็น Brand Ambassador ใหเ้ ราอีกทางหน่ึง ในขณะเดียวกนั ส�ำนกั งานผูต้ รวจการแผน่ ดิน

34 ปีที่ 9 ฉบบั ที่ 1 มกราคม - มิถนุ ายน 2559

ไทยเองจะได้รบั ประโยชนจ์ ากแนวคดิ องคค์ วามรู้ต่างๆ ทีผ่ เู้ ชย่ี วชาญต่างๆ ทมี่ าร่วมแบ่งปันประสบการณ์ใหเ้ ห็นว่า
ประเทศของเขามีมุมมองต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นในเชิงการต่อต้านคอร์รัปชัน การคุ้มครองสิทธิ การพิจารณาไกล่เกลี่ย
การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร การใช้ระบบประชาสัมพันธ์หรือส่ือสารมวลชน อย่างไร ซ่ึงเราสามารถใช้เป็นช่องทาง
ในการแลกเปลย่ี นเรยี นรู้ การจัดการประชมุ นานาชาตใิ นคร้ังนีอ้ าจมหี วั ขอ้ หน่งึ ท่ีเกี่ยวขอ้ งกับเร่อื งการสอ่ื สารมวลชน
บทบาทของส่ือสารมวลชนกับการทำ� งานของผู้ตรวจการแผ่นดิน
กองบรรณาธิการ : นอกจากท่านจะด�ำรงต�ำแหน่ง “เลขาธิการส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน” แล้วท่านยังปฏิบัติ
หน้าที่เป็น “โฆษกประจ�ำส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน” ควบคู่ไปด้วย ซ่ึงถือเป็นโฆษกท่านแรกของส�ำนักงานด้วย
กบั บทบาทดงั กล่าววา่ มคี วามทา้ ทายอยา่ งไร
นายรกั ษเกชา แฉฉ่ าย : จะตอ้ งเขา้ ใจวา่ การเปน็ โฆษกมหี นา้ ทใี่ นการอธบิ ายสรา้ งความเขา้ ใจทถี่ กู ตอ้ งตอ่ สาธารณชน
เพราะฉะนั้นข้อมูลต่างๆ ที่จะให้แก่สาธารณชนต้องเป็นข้อมูลท่ีถูกต้องและชัดเจน มีเนื้อหาและวิธีการอธิบายให้

สาธารณชนเกิดความเข้าใจให้ได้มากที่สุด น่ีคือหน้าที่
หลักของโฆษก แนวทางในการท�ำงานในฐานะน้ี คือ
ต้องเปน็ มติ ร มอี ธั ยาศัย ต้องศกึ ษาขอ้ มลู ต่างๆ ที่ตอ้ ง
น�ำมาปรับใช้ในการท�ำหน้าท่ีโฆษกด้วยเช่นกัน เพื่อจะ
เกดิ ความรอบรเู้ พราะในบางครง้ั ไมส่ ามารถทราบไดเ้ ลยวา่
สือ่ มวลชนจะถามอะไรบา้ ง และถา้ หากเกิดค�ำถามและ
เราใหค้ �ำตอบวา่ “เดยี๋ วผมจะไปหาข้อมลู มาให”้ จะไม่
เปน็ การดีเพราะเหมอื นเราไม่พรอ้ ม ดงั น้นั เราจะตอ้ งมี
ความพรอ้ มอยเู่ สมอ มปี ฏภิ าณไหวพรบิ ตอ้ งไมก่ า้ วรา้ ว เปน็ มติ รกบั ทกุ ฝา่ ย และยามใดทสี่ อ่ื มวลชนเกดิ ความไมเ่ ขา้ ใจ
กจ็ ำ� เปน็ ตอ้ งพยายามหาทางทจี่ ะใหค้ ำ� อธบิ ายใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจ หลกั ทด่ี ใี นการเปน็ โฆษกกค็ อื ตอ้ งพยายามยดึ หลกั
ของท่านพุทธทาส ทีก่ ล่าวว่า “ถา้ พูดไปไม่รู้อยา่ ขเู่ ขา วา่ โงเ่ งา่ งมเงอะเซอะหนักหนา ตัวของเราเหตุใดไม่โกรธา
เปน็ เพราะวา่ พูดให้เขาไมเ่ ข้าใจ”
กองบรรณาธกิ าร : สดุ ทา้ ย ท่านมีขอ้ คดิ เหน็ ที่จะฝากใหก้ บั ผูอ้ ่านวารสารผตู้ รวจการแผ่นดนิ อย่างไรบ้าง
นายรักษเกชา แฉ่ฉาย : ขณะน้สี ำ� นักงานผูต้ รวจการแผ่นดินกำ� ลงั ปรบั ปรงุ คุณภาพบทความวิชาการและบทความ
วิจัยของวารสารผู้ตรวจการแผ่นดินให้เข้าสู่มาตรฐานสากลมากย่ิงข้ึนเพื่อเป็นเอกสารท่ีมีประโยชน์ทั้งในแง่ของ
การให้ความร้ใู นเรื่องของระบบผู้ตรวจการแผ่นดนิ การตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรฐั รวมทั้งเร่ืองอื่นๆ ในมิตทิ ่เี กย่ี วข้อง
หากท่านผู้อา่ นมีขอ้ คิดเหน็ ประการใดสามารถเสนอแนะมาได้ยังกองบรรณาธกิ ารวารสารผู้ตรวจการแผ่นดิน รวมถึง
การส่งบทความท่ีท่านเห็นว่าเป็นเร่ืองที่สาธารณชนควรจะต้องรู้ ซึ่งถือว่าเป็นวิทยาทานอันยิ่งใหญ่ที่จะให้แก่ผู้คน
ได้อ่าน ไดม้ กี ารถกเถยี งกนั ทางปญั ญา อันจะท�ำใหส้ ังคมของเราเตม็ ไปด้วยสังคมอุดมความรู้ อุดมปญั ญา ไม่ใช่สังคม
ที่อุดมความเห็นแต่ไม่อุดมปัญญา และในขณะน้ีวารสารผู้ตรวจการแผ่นดินอยู่ระหว่างการเสนอเพื่อขอเข้ารับ
การประเมนิ คณุ ภาพจากศูนย์ดชั นีการอา้ งอิงวารสารไทย (TCI-Thai Journal Citation Index Centre) เพอื่ เขา้ รบั
การประเมินคุณภาพวารสารในเดือนมิถุนายนนี้ ซึ่งถือเป็นความท้าทายอีกมุมที่จะเป็นการยกระดับวารสาร
ผ้ตู รวจการแผ่นดนิ

ส�ำ นักงานผู้ตรวจการแผ่นดนิ 35



ส่วนที่
บทความวิจยั และวชิ าการ

คณุ ภาพการบรหิ ารจัดการภาครฐั ในระบบราชการไทย

การมสี ว่ นร่วมในการจัดการ
ทรัพยากรธรรมชาตอิ ย่างสมดลุ และยง่ั ยนื :
ศึกษาเฉพาะกรณี ป่าชมุ ชน บ้านคลองหว้ ยหวาย

อ�ำเภอแมเ่ ปนิ จงั หวดั นครสวรรค์

บทความวจิ ยั และวิชาการ

คุณภาพการบรหิ ารจดั การภาครฐั ในระบบราชการไทย
Public Management Quality of Thai Civil Service

สรวชิ ญ์ เปรมช่ืน1
Soravich Premchuen
สมาคมส่งเสรมิ คณุ ภาพแหง่ ประเทศไทย กระทรวงอตุ สาหกรรม
The Association of QC Headquarters of Thailand Ministry of Industry
Corresponding author, E-mail: [email protected]

1 สมาคมส่งเสรมิ คณุ ภาพแห่งประเทศไทย กระทรวงอุตสาหกรรม ถนนพระราม 6 เขตราชเทวี กรงุ เทพฯ 10400

บทคัดยอ่

บทความนี้ปรับปรุงข้ึนจากการศึกษาวิจัยเชิงคุณภาพ โดยวิเคราะห์ผลประเมินจากเอกสารของหน่วยงาน
การสัมภาษณ์เชิงลึก การประชุมกลุ่มเชิงปฏิบัติการภายในหน่วยงานท่ีมีผลการประเมินระดับดีประเภทกรมบริการ
คือ กรมการพัฒนาชุมชน กรมส่งเสริมสหกรณ์ กรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ประเภทกรมนโยบาย คือ ส�ำนักงานปลัด
ส�ำนักนายกรัฐมนตรี และกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ และระดับจังหวัด คือ สุพรรณบุรี นครปฐม ชัยนาท
อา่ งทอง และ สมทุ รสงคราม
ผลการศึกษา ปรากฏว่า กรมบริการให้ความส�ำคัญต่อการพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการ เพ่ือส่งเสริม
งานบรกิ ารให้มีประสทิ ธภิ าพและประสิทธผิ ล สว่ นใหญเ่ นน้ การตอบสนองความพึงพอใจของผรู้ ับบรกิ าร หรอื รับฟัง
ความคดิ เหน็ จากกลมุ่ ผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี โดยกรมบรกิ ารทม่ี ปี ระสบการณจ์ ากการแลกเปลยี่ นองคค์ วามรกู้ บั หนว่ ยงาน
ภายนอกจะมขี ดี ความสามารถในการเพม่ิ การบรกิ ารงานทม่ี นี วตั กรรมได้ (Innovation services) ในสว่ นกรมนโยบาย
เนน้ ใหค้ วามสำ� คญั ตอ่ การมงุ่ รกั ษามาตรฐานระบบงานและเนน้ การจดั ทำ� นโยบาย แผนงานในระดบั กระทรวง รว่ มกบั
หนว่ ยงานอนื่ ๆ ไปสกู่ ารปฏบิ ตั ไิ ดผ้ ลดขี น้ึ แตย่ งั ขาดรปู แบบการใหบ้ รกิ ารครบวงจรสปู่ ระชาชน สว่ นจงั หวดั ทม่ี คี ณุ ภาพ
การบริหารจัดการในระดับดีนั้น ล้วนรักษาฐานความนิยมด้วยกิจกรรมเข้าถึงภาคประชาชน เน้นการออกพบปะ
เยย่ี มเยยี น และจดั กจิ กรรมทบี่ คุ ลากรทอ้ งถนิ่ ดำ� เนนิ การเองไดแ้ ละมกี ระบวนการรบั ฟงั ขอ้ เสนอแนะการแกป้ ญั หาตา่ งๆ
จากประชาชนในพื้นท่ี แต่ที่เป็นจุดอ่อนมากที่สุดในจังหวัดคือ การยกระดับสมรรถนะของบุคลากรที่มาปฏิบัติงาน
ในพ้ืนที่เพ่ือรองรับต่อสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคมที่เปล่ียนแปลงอย่างรวดเร็ว ที่ยังไม่อาจด�ำเนินการได้ผลดี
เหตเุ พราะมีการสบั เปลย่ี นบคุ ลากรผปู้ ฏบิ ัติงานในพื้นทอี่ ยูต่ ลอด
งานศึกษาน้ีมีข้อเสนอว่า ส่วนราชการในระดับกรมและจังหวัด หากสามารถน�ำแนวทางการพัฒนาคุณภาพ
การบริหารจดั การภาครฐั ทั้ง 7 ดา้ น ซ่ึงสอดคล้องต่อการบริหารกิจการบา้ นเมอื งทีด่ ีในระบบราชการไทยและได้นำ�
เกณฑ์คุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐมาใช้ประเมิน โดยอยู่ในค�ำรับรองการปฏิบัติราชการแล้ว จะสามารถ
เสริมสร้างสมรรถนะแก่บุคลากรภาครัฐ ยกระดับภาวะผู้น�ำกับการบริหารการเปล่ียนแปลง และหากน�ำการจัดการ
ข้อมูลสารสนเทศ เพื่อการตัดสินใจแบบนักบริหารมืออาชีพมาพัฒนาระบบงานเพ่ือสร้างคุณค่าเพ่ิมในองค์การ
และผู้รบั บรกิ าร และตอ่ ยอดนวตั กรรมสม�ำ่ เสมอ สว่ นราชการทง้ั ระบบยอ่ มจะมีทศิ ทางการปฏบิ ตั งิ านทีส่ ร้างผลลพั ธ์
ในภาครัฐและภาคประชาชน และจะส่งผลต่อการยกระดับการพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการองค์การของรัฐ
แบบก้าวกระโดดเทียบเคียงส่วนราชการในและต่างประเทศชั้นน�ำได้ และสามารถสร้างประสิทธิผลในการเพ่ิมขีด
ความสามารถในการแข่งขัน ความโปรง่ ใส ระบบธรรมาภบิ าลในองค์การภาครัฐและประชาชนได้อยา่ งย่ังยนื
คำ� สำ� คญั : คุณภาพทง้ั องคก์ ร, การพฒั นาคุณภาพการบรหิ ารจดั การภาครฐั , ระบบราชการไทย

ส�ำ นกั งานผู้ตรวจการแผ่นดิน 39

Abstract

This paper was from the qualitative research that aimed to analyze the quality of public
administration, based on the documents analysis together with in-depth interviews and focus group
discussion of the selected agencies. These agencies were the service-based departments with good
evaluation scores in terms of effectiveness, including Community Development Department,
Cooperative Promotion Department, Cooperative Auditing Department, while policy-based
departments consisted of the Office of the Permanent Secretaries to the Prime Minister’s Office
and the Department of Trade Negotiations. The selected provincial offices included Suphan Buri,
Nakhon Prathom, Chai Nat, Ang Thong, and Samut Songkhram.
It was found from the study that service-based department focused on the development
of their management quality to enhance efficiency and effectiveness of the service results.
Most of departments emphasized the responsiveness to the people’s satisfaction or the hearing
from the stakeholders. The service-based departments that exchanged and learnt the experience
from the external agencies had the performance to improve their innovation services. Meanwhile,
the policy-based service departments highlighted the standard of working system and the policy
making and planning the in the ministerial plan with the other agencies. However, they were lack
of the complete service process to people. Provinces that had theirs management quality in good
level concentrated on the activities to access people sector, the activities that the local personnel
can perform, and the public hearings from the local people. Yet, the major weakness of the
provinces was the lack of the personnel development to cope with the rapidly changing environment
in the community context.
The recommendations were that the departments and provinces should apply the guidelines
for public administration development in 7 attributes that were consistent with the Good Governance
principle and should adopt the criteria of public management quality into the government
administrative performance commitment in order to improve the performance of public personnel
and to develop leadership and change management. Moreover, the information management
should be improved to support the professional executive decision-making that will change
the service system to add value to the organizations and people. If the government can regularly
create the innovation, the entire public sector will have the direction for discharging the results in
the public sector itself and the people sector as well. It will contribute to the leap development
of the public management quality to be comparable to the other leading countries. It will lead to
the effectiveness in boosting the competitiveness, transparency and governance in the public and
people sector in sustainable way.
Keywords: Total quality organization, Public management quality award, Thai civil service

40 ปที ่ี 9 ฉบับที่ 1 มกราคม - มถิ ุนายน 2559

ทมี่ าและความส�ำคญั ของปญั หา

นบั จากทร่ี ฐั บาลไดก้ ำ� หนดนโยบายมงุ่ เนน้ พฒั นา
ระบบราชการเพ่ือให้หน่วยงานภาครัฐปรับปรุง
การท�ำงานและยกระดับการบริหารและจัดการให้มี
ประสิทธิผล โดยมีการประเมินผลการปฏิบัติราชการ
ตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และมีการน�ำ
แนวคิดและเคร่ืองมือการบริหารและจัดการสมัยใหม่
เขา้ มาใชใ้ นภาคราชการ ภายใตก้ ารประยกุ ตใ์ ชจ้ ากหลกั การ
บรหิ ารของภาคธรุ กจิ เชน่ การบรหิ ารเชงิ ยทุ ธศาสตร์ การลด
ขน้ั ตอนการทำ� งาน การประเมนิ ความพงึ พอใจ คำ� รบั รองการปฏบิ ตั ริ าชการ ใหห้ นว่ ยงานทำ� ขอ้ เสนอการเปลยี่ นแปลง
การบริหารความเส่ียง การพฒั นาระบบสารสนเทศ เปน็ ต้น ทำ� ให้ขีดความสามารถของภาครฐั มรี ะดับดีข้นึ
อยา่ งไรกด็ ี เพอื่ ให้การพฒั นาระบบราชการเป็นไปอย่างยั่งยืน สามารถยกระดับมาตรฐานการท�ำงาน รองรับ
การพฒั นาระบบราชการ และสามารถตดิ ตามการจัดการของภาครัฐไดอ้ ยา่ งต่อเนื่อง คณะรฐั มนตรีได้มีมติเห็นชอบ
ใหน้ ำ� เกณฑค์ ณุ ภาพการบรหิ ารจดั การภาครฐั มาเปน็ เครอ่ื งมอื ในการพฒั นาระบบราชการและเรม่ิ ดำ� เนนิ การกำ� หนด
ให้มีตามระบบค�ำรับรองการปฏิบัติราชการต้ังแต่ปี 2549 โดยประยุกต์ใช้จากระบบคุณภาพการบริหารภาครัฐและ
เอกชนของตา่ งประเทศ มาปรบั ปรงุ และพฒั นาองคก์ รเพอื่ เพมิ่ ขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศ ผา่ นระบบ
การประเมินและมีการมอบรางวลั กจิ กรรมท่สี ง่ เสริมคณุ ภาพแกห่ นว่ ยงานภาครฐั ในปัจจุบนั อีกดว้ ย
PMQA เป็นค�ำย่อมาจาก Public Sector Management Quality Award หมายถึง รางวัลคุณภาพ
การบรหิ ารจดั การภาครฐั ซง่ึ ประเทศสหรฐั อเมรกิ าไดร้ เิ รมิ่ พฒั นามาตรฐานและคณุ ภาพของการบรหิ ารจดั การ จนไดเ้ ปน็
วาระแห่งชาติที่มีความส�ำคัญต่อเน่ืองมาตลอดนับจากยุคปฏิรูประบบราชการเพราะช่วยส่งผลต่อการเพิ่มขีด
ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ทั้งนี้เม่ือวันที่ 31 พฤษภาคม 2559 ได้มีการแถลงข่าวท่ีท�ำเนียบรัฐบาล
โดยนายปรเมธี วิมลศิริ เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและในฐานะเลขานุการ
คณะกรรมการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ร่วมกับ นายเทวินทร์ วงศ์วานิช ประธาน
ศนู ยเ์ พ่อื การพฒั นาความสามารถในการแขง่ ขนั TMA (TMA Center for Competitiveness) และประธานคณะ
อนุกรรมการดา้ นการจดั การข้อมูลและสอื่ สารประชาสมั พันธ์ กพข. ได้แถลงถึงผลสำ� รวจการจดั อนั ดบั ความสามารถ
ในการแขง่ ขนั จาก World Competitiveness Center ของ International Institute for Management Development
หรอื IMD ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ไดส้ รปุ สาระส�ำคัญการจดั อันดับฯ ของ IMD ใน 4 ด้าน คือ สภาวะเศรษฐกจิ
(Economic Performance) ประสิทธิภาพของภาครฐั (Government Efficiency) ประสิทธิภาพของภาคเอกชน
(Business Efficiency) และโครงสร้างพ้ืนฐาน (Infrastructure) ปรากฏว่า ปัจจัยท่ีท�ำให้ไทยมีอันดับที่ดีที่สุดคือ
สภาวะเศรษฐกจิ ซง่ึ อยู่ในอนั ดบั ที่ 13 จาก 61 ประเทศเทา่ กับเม่ือปี 2558 ในขณะที่ “ปจั จัยดา้ นประสทิ ธภิ าพของ
ภาครฐั ” มอี นั ดับดีขนึ้ ถงึ 4 อนั ดับ จากอันดบั ที่ 27 เป็นอันดบั ท่ี 23 ตรงขา้ มกบั ด้านประสิทธภิ าพของภาคธุรกิจและ
โครงสร้างพ้ืนฐานทมี่ อี ันดบั ลดลง 1 และ 3 อนั ดับ เปน็ อันดับที่ 23 และ 49 ตามลำ� ดับ จากผลประเมนิ ของ IMD ในปี
2559 เหตผุ ลทไ่ี ทยมอี นั ดบั การแขง่ ขนั ดขี นึ้ จากเดมิ ปจั จยั หนง่ึ เปน็ ผลมาจากเกณฑค์ ะแนนทค่ี ดิ จาก มติ ปิ ระสทิ ธภิ าพ

สำ�นกั งานผู้ตรวจการแผ่นดนิ 41

ของภาครฐั (Government efficiency) และประสทิ ธิผลของภาครฐั (Government effectiveness) โดยเฉพาะ
ในประเดน็ การบรกิ ารสาธารณะ (Public service: the public service is independent from political interference)
และประเด็นระบบราชการทด่ี ี (Bureaucracy: bureaucracy does not hinder business activity) ซง่ึ ครอบคลุมถงึ
คุณภาพของข้าราชการ ระดับการเป็นอิสระจากแรงกดดันทางการเมือง รวมไปถึงคุณภาพของการก�ำหนดนโยบาย
และการนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ิ ตลอดจนความนา่ เชอื่ ถอื ขององคก์ รภาครฐั ทจี่ ะปฏบิ ตั ติ ามนโยบายทป่ี ระเทศไดก้ ำ� หนดไว้
ตามแผนงานสอดคลอ้ งกบั แผนยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นาระบบราชการไทย เปน็ ผลตอ่ เนอื่ งจากปงี บประมาณ พ.ศ. 2555
เป็นต้นมา ประกอบกับมีการใช้ระบบประเมินผลงานของส่วนราชการใหม่ โดยเน้นท่ีผลลัพธ์แบบบูรณาการในมิติ
ประสิทธผิ ลหรือระบบ GES (Government Evaluating System) มาใชค้ วบคู่ไปดว้ ย จึงนบั ไดว้ า่ แนวคิดการพฒั นา
คณุ ภาพบรหิ ารจดั การภาครฐั ยอ่ มมคี วามครอบคลมุ ความเปน็ องคก์ รคณุ ภาพ การมปี ระสทิ ธภิ าพ และเพมิ่ ประสทิ ธผิ ล
เสริมสรา้ งความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศยงิ่ ขึน้
ทง้ั น้ี การยกระดบั ขดี ความสามารถของบคุ ลากรและประสทิ ธภิ าพของการบรหิ ารภาครฐั ใหม้ คี ณุ ภาพมาตรฐาน
ทัดเทียมกับระดับนานาชาติและเป็นสากล และเสริมสร้างให้บุคลากรในส่วนราชการมีการบริหารท่ีมุ่งให้องค์การ
มีสมรรถนะสูง (High performance organization) เพ่ือให้บุคลากรมีความพร้อมและสามารถเรียนรู้ คิดริเริ่ม
เปลี่ยนแปลงและปรับตัวได้อย่างเหมาะสมต่อสถานการณ์ต่างๆ ท่ีมีความท้าทาย หลากหลาย จ�ำเป็นที่จะต้องเร่ง
สง่ เสรมิ สนบั สนนุ ใหส้ ว่ นราชการดำ� เนนิ การพฒั นาคณุ ภาพการบรหิ ารจดั การยงิ่ ขน้ึ จากการทภี่ าครฐั ไดม้ กี ารนำ� ระบบ
เกณฑ์คุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐระดับพ้ืนฐานมาใช้ โดยให้หน่วยงานระดับกรมน�ำไปปฏิบัติจนเกิดผลต่อ
การด�ำเนินงาน เพ่ือเสริมสร้างความได้เปรียบในการแข่งขันของประเทศเป็นระยะเวลากว่า 10 ปีแล้ว จึงเห็นได้ว่า
หากได้ท�ำการศึกษา ผลลัพธ์การด�ำเนินการระดับกรมท่ีมีผลการด�ำเนินการด้านคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ
ระดบั ดี เรยี งล�ำดบั 5 แหง่ ทีด่ ำ� เนนิ การในการพฒั นาการบริหารคณุ ภาพภาครฐั มาอยา่ งต่อเนอ่ื ง โดยศึกษาประเด็นเดน่
และส่วนที่จะต้องพัฒนาอย่างต่อเน่ือง ตลอดจนปัญหาและอุปสรรคในการด�ำเนินการตามแผนพัฒนาเพ่ือมุ่งสู่
ความเปน็ เลศิ ตามเกณฑค์ ณุ ภาพการบรหิ ารภาครฐั แบบกา้ วหนา้ จะสง่ ผลใหเ้ กดิ ประโยชน์ ตอ่ การพฒั นาประเทศโดยรวม
อนั นำ� มาซึ่งสงั คมท่ีอย่ดู ีมสี ขุ สอดคล้องตอ่ การพัฒนาประเทศตามแผนพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาตฉิ บบั ที่ 11
และฉบบั ท่ี 12 ท่ีจะประกาศใชใ้ นปี 2559 นี้ ยอ่ มก่อประโยชน์ต่อเนอื่ งไปถงึ ผ้รู ับประโยชน์ คอื ภาคประชาชนได้
ดังน้นั ผศู้ ึกษาจึงมคี วามสนใจท่ีจะศกึ ษาใน 3 ประเด็น ได้แก่ ประเด็นแรก หน่วยงานระดับกรม และจงั หวดั
ที่มีผลการดำ� เนนิ การดี เรียงล�ำดบั 5 แห่ง ได้ใชก้ ระบวนการและเครือ่ งมือในการนำ� เกณฑ์พัฒนาคณุ ภาพการบรหิ าร
จดั การภาครฐั ไปปฏบิ ตั อิ ยา่ งไร ประเดน็ ทสี่ อง ปญั หาและอปุ สรรคจากการนำ� เกณฑพ์ ฒั นาคณุ ภาพการบรหิ ารจดั การ
ภาครฐั ไปปฏบิ ตั มิ อี ะไรบา้ ง และประเดน็ สดุ ทา้ ย แนวทางการเพมิ่ ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลในการนำ� เกณฑพ์ ฒั นา
คุณภาพการบรหิ ารจัดการภาครัฐไปปฏบิ ัตินน้ั ควรเป็นอย่างไรต่อไปในอนาคต

42 ปที ี่ 9 ฉบับท่ี 1 มกราคม - มิถนุ ายน 2559

วตั ถุประสงค์ของการศกึ ษา

1. เพื่อศึกษากระบวนการ และเครื่องมอื ทีน่ �ำมาใชใ้ นการพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐในระบบ
ราชการไทย
2. เพอ่ื ศกึ ษาปญั หา และอปุ สรรคทเี่ กดิ จากกระบวนการพฒั นาคณุ ภาพการบรหิ ารจดั การภาครฐั ในหนว่ ยงาน
ระดบั กรม และจังหวดั ในระบบราชการไทย
3. เพอื่ ศกึ ษาแนวทางการเพมิ่ ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลในการพฒั นาคณุ ภาพการบรหิ ารจดั การภาครฐั
โดยรวม

สมมตฐิ านของการศึกษา

1. กระบวนการและเคร่ืองมือที่น�ำมาใช้ในการพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ มีตัวแบบและ
วิธกี ารปฏบิ ตั ิทีเ่ ป็นมาตรฐาน สอดคล้องตอ่ การบริหารกจิ การบ้านเมืองท่ีดี
2. ในการด�ำเนินการพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ ภายในหน่วยงานระดับกรมและจังหวัด
มีกระบวนการและตวั วดั ผลลพั ธ์ ตามเกณฑ์คุณภาพการบรหิ ารจดั การภาครัฐ
3. แนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพ และประสิทธิผลในส่วนราชการระดับกรมและจังหวัด โดยน�ำเกณฑ์
คณุ ภาพการบรหิ ารจดั การภาครฐั มาปฏบิ ตั ิ กอ่ ใหเ้ กดิ ผลดตี อ่ การพฒั นาคณุ ภาพการบรหิ ารจดั การใหผ้ รู้ บั บรกิ ารและ
ผ้มู ีสว่ นไดส้ ว่ นเสยี ตามพันธกจิ ของส่วนราชการน้นั

ขอบเขตของการศึกษา

1. ขอบเขตด้านเนื้อหา ประกอบด้วย (1) การศึกษาคร้ังนี้มุ่งศึกษาแนวคิดระบบคุณภาพ เกณฑ์คุณภาพ
การบรหิ ารจดั การภาครฐั เพอ่ื เพิ่มความสามารถในการบริหารและการจดั การภาครฐั ท่สี อดคล้องตอ่ หลกั การบริหาร
กิจการบ้านเมอื งทด่ี ใี นราชการ ในหน่วยงานส่วนกลางระดบั กรมและหน่วยงานส่วนภมู ภิ าคระดบั จังหวดั (2) ศึกษา
กระบวนการ ตลอดจนแนวทางปฏิบัติที่หน่วยงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาคด�ำเนินการ โดยใช้หลักการจัดการ
ภาครฐั แนวใหม่ เกณฑ์คุณภาพการบรหิ ารจัดการภาครฐั และการสรา้ งคา่ นิยมร่วม (Core value) และ (3) มงุ่ ศึกษา
เฉพาะกรอบแนวคิด ทฤษฎีที่จะส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐในการบริหารราชการ
เปน็ สำ� คญั ซงึ่ มกี ระบวนการแปลงคา่ เปา้ หมายไปในระบบราชการไทย จนสามารถกำ� หนดเปน็ แผนการพฒั นาองคก์ ร
ดา้ นตา่ งๆ ตามเปา้ ประสงคข์ องการบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทด่ี ี ทง้ั น้ี ไดจ้ ำ� กดั การศกึ ษาเฉพาะผลการปรบั ใชต้ ามกรอบ
แนวคดิ ทฤษฎี และความเกยี่ วขอ้ งกบั เกณฑพ์ ฒั นาคณุ ภาพการบรหิ ารจดั การภาครฐั ทจ่ี ะกอ่ ใหเ้ กดิ การบรหิ ารกจิ การ
บ้านเมืองทีด่ เี ปน็ ส�ำคัญ
2. ขอบเขตด้านประชากร ท�ำการศึกษาโดยการคัดเลือกส่วนราชการท่ีมีผลการประเมินตามค�ำรับรอง
การปฏิบัติราชการประจ�ำปี จัดท�ำโดยส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการจากระดับคะแนน
ดา้ นประสิทธิภาพ ประสทิ ธผิ ล คณุ ภาพการบริการ และการเรยี นรใู้ นองค์กร และผลการตรวจรบั รองคะแนน PMQA
สงู สดุ ของหนว่ ยงานราชการไทยเปน็ กรณศี กึ ษาในระดบั กรม จำ� นวน 5 กรม และหนว่ ยงานราชการสว่ นภมู ภิ าคระดบั
จงั หวดั จำ� นวน 5 จงั หวดั โดยท�ำการเกบ็ ข้อมูลในช่วงระหว่างเดอื นมถิ ุนายน 2555-ธนั วาคม 2557

ส�ำ นักงานผู้ตรวจการแผ่นดนิ 43

วิธกี ารศึกษา

เป็นการศึกษาวิจัยเชิงส�ำรวจ (Exploratory research) เอกสารผลการประเมินจากผลลัพธ์ในหมวด 7
(สรวิชญ์ เปรมชน่ื , 2555) และผลประเมนิ ตามค�ำรบั รองผลการปฏิบตั ิราชการ 4 ด้าน คือ ประสทิ ธิภาพ ประสทิ ธผิ ล
คณุ ภาพการบรกิ าร และ การเรยี นรแู้ ละเตบิ โต ของหนว่ ยงานทงั้ 10 แหง่ เพอื่ ทดสอบทฤษฎี อาศยั วธิ แี บบผสมผสาน
ระหว่างระเบียบวิธวี จิ ยั เชิงคณุ ภาพ (Qualitative research) และประยุกตใ์ ช้วธิ ีวจิ ยั เชิงคณุ ภาพ ทจี่ ำ� เปน็ และเหมาะสม
โดยดำ� เนนิ การศึกษา คอื 1) การศึกษาขอ้ มลู จากเอกสาร (Documentary research) ในการศึกษาทฤษฎที ี่ต้องการ
ทดสอบเพอื่ เทยี บเคียง คอื ทฤษฎี แนวคิดทเ่ี กีย่ วข้องกับการบริหารรัฐกจิ การบริหารกจิ การบ้านเมืองท่ีดี การจัดการ
ภาครฐั ใหม่ กฎหมาย ระเบยี บ กฎกระทรวง กรอบการจดั ทำ� แผนปฏบิ ตั ริ าชการรายปี ตลอดจนเกณฑค์ ณุ ภาพการบรหิ าร
จัดการภาครัฐ รวมท้ังแนวคดิ และทฤษฎจี ากองคค์ วามรดู้ า้ นปรชั ญา สังคม วัฒนธรรมองค์การ 2) การศึกษาขอ้ มูล
จากภาคสนามจรงิ (Field research) ในการศกึ ษาปรากฏการณแ์ ละผลสมั ฤทธจ์ิ ากสว่ นราชการระดบั กรมและจงั หวดั
ท่ีมีผลการประเมินด้านการบริหารในมิติประสิทธิภาพ มิติประสิทธิผล และผลการประเมินเชิงเปรียบเทียบระหว่าง
ส่วนราชการระดบั กรมและจังหวัดที่มผี ลการประเมินท่ดี ี 5 อันดับสูง เป็นตวั แบบทีด่ ี (Good practice) ของประเทศ
โดยอาศัยเครื่องมือศึกษา 3 ชุด ได้แก่ แบบประเมินประสิทธิผลของรัฐการสัมภาษณ์แบบเจาะลึก (In-depth
interview) และเก็บรวบรวมเอกสารทั้งที่ได้รับจากองค์การท่ีศึกษาน�ำผลการศึกษาท่ีรวบรวมข้อมูลจากเครื่องมือ
ทั้ง 3 ชุด ท่ีจะใช้ศึกษามาประกอบกัน โดยอาศัยท้ังข้อมูลของส�ำนักงาน ก.พ.ร. และน�ำมาเทียบเคียงกับข้อมูล
เชงิ คณุ ภาพทไี่ ดจ้ ากการสมั ภาษณแ์ บบเจาะลกึ และรว่ มประชมุ กบั หวั หนา้ คณะทำ� งาน PMQA ประกอบดว้ ยนกั บรหิ าร
ระดบั สงู ได้แก่ อธิบดี หรอื รองอธบิ ดี ทกุ หน่วยงานที่ศึกษา และเข้าพบสัมภาษณ์ ประชมุ ผบู้ ริหารเชิงปฏบิ ตั ิการ
รวมถงึ ไดร้ บั ขอ้ มลู จากผเู้ ชย่ี วชาญดา้ นการบรหิ ารจดั การภาครฐั ของสำ� นกั งาน ก.พ.ร. ซงึ่ เปน็ ผชู้ ำ� นาญการ ผทู้ รงคณุ วฒุ ิ
เข้ารว่ มประชุมด้วย
ประการส�ำคัญ คือ เพ่ือให้ทราบการขยายผลคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐในระบบราชการไทย ที่ได้
นำ� มาพฒั นาระบบการบรหิ ารราชการระดบั กรมและจงั หวดั โดยนำ� แนวคดิ การจดั การภาครฐั แนวใหม่ จากทฤษฎขี อง
คริสโตเฟอร์ ฮุดส์ ซึ่งเสนอตัวแบบของการจัดการภาครัฐแนวใหม่จากพื้นฐานเดิม 7 ประการ คือ (1) จัดการโดย
นักวิชาชีพท่ีช�ำนาญการ (Hands-on professional management) (2) มีมาตรฐานและการวัดผลงานท่ีชัดเจน
(Explicit standards and measures of performance) (3) เนน้ การควบคมุ ผลผลติ ทีม่ ากขน้ึ (Greater emphasis
on output controls) (4) แยกหน่วยงานภาครัฐออกเปน็ หนว่ ยย่อยๆ (Shift to disaggregation of units in the
public sector) (5) เปล่ียนภาครฐั ให้แขง่ ขนั กันมากข้นึ (Shift to greater competition in the public sector)
(6) เน้นการจัดการตามแบบภาคเอกชน (Stress on private sector styles of management practice)
เปล่ียนวิธีการแบบข้าราชการไปเป็นการยืดหยุ่นในการจ้างและให้รางวัล และ (7) เน้นการใช้ทรัพยากรอย่างมีวินัย
และประหยัด (Stress on greater discipline and parsimony in resource use) (Hood, Christopher and
Peters, B. Guy, 2002)
ท้ังนี้ ผู้ศึกษาใชว้ ิธกี ารศกึ ษาตามหลกั แนวคดิ “The principal to founder of the discipline of peace
studies” ของ Johan Galtung มาใช้การวเิ คราะหเ์ ชิงเปรยี บเทียบ โดยเน้นศึกษาแนวคิดทฤษฎี และกระบวนการ
ปฏบิ ัติท่ีสว่ นราชการใช้ในการวางกรอบการปฏิบตั งิ านทแ่ี ละสร้างผลลัพธท์ ีด่ ขี องหน่วยงานแทน (Johan Galtung,
2002)

44 ปีท่ี 9 ฉบับท่ี 1 มกราคม - มถิ ุนายน 2559

แนวคิดทฤษฎีท่ีเกย่ี วข้อง

ส�ำหรับเน้ือหาของทฤษฎี ผู้ศึกษาได้รวบรวมแนวคิดที่ส�ำคัญ คือ เม่ือเร่ิมจากช่วงท่ีน�ำการบริหารจัดการ
ภาครัฐแนวใหม่มาใช้ในระบบราชการไทย นับแต่มีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับท่ี 5)
พ.ศ. 2545 ซึ่งให้มีการปรับปรุงระบบบริหารราชการเพ่ือให้สามารถปฏิบัติงานตอบสนองต่อการพัฒนาประเทศ
และการให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพย่ิงขึ้น โดยกําหนดให้การบริหารราชการแนวทางใหม่ต้องมี
การจัดท�ำนโยบาย เป้าหมาย และแผนการปฏิบัติงานเพื่อให้สามารถประเมินผลการปฏิบัติราชการในแต่ละระดับ
ได้อย่างชัดเจน มกี ารกาํ หนดให้มรี ปู แบบการบรหิ ารใหม่ โดยกระทรวงสามารถแยกสว่ นราชการจดั ต้งั เปน็ หนว่ ยงาน
ตามภาระหนา้ ท่ี เพอื่ ใหเ้ กดิ ความคลอ่ งตวั และสอดคลอ้ งกบั เปา้ หมายของงานทจ่ี ะตอ้ งปฏบิ ตั แิ ละจดั ใหม้ กี ลมุ่ ภารกจิ
ของสว่ นราชการตา่ งๆ ทม่ี งี านสมั พนั ธก์ นั เพอื่ ทจี่ ะสามารถวางเปา้ หมายรว่ มกนั ได้ และมผี รู้ บั ผดิ ชอบการบรหิ ารงาน
ของกลมุ่ ภารกจิ นนั้ โดยตรง รวมทงั้ ใหม้ กี ารประสานการปฏบิ ตั งิ าน และการใชง้ บประมาณเพอื่ ทจี่ ะใหก้ ารบรหิ ารงาน
ของทุกสว่ นราชการบรรลุเป้าหมาย ของกระทรวงได้อย่างมีประสทิ ธภิ าพและลดความซำ้� ซอ้ น มีการมอบหมายงาน
เพอื่ ลดขนั้ ตอนการปฏบิ ตั ริ าชการ ประกอบกบั ประเทศไทยเรมิ่ นำ� แนวคดิ รางวลั คณุ ภาพแหง่ ชาติ (Thailand Quality
Award: TQA) มาใช้ โดยส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้บรรจุรางวัลคุณภาพ
แห่งชาติไว้ในแผนยุทธศาสตร์การเพ่ิมผลผลิตของประเทศ ซึ่งเป็นส่วนหน่ึงของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แห่งชาติ ฉบับท่ี 9 ต่อเน่ืองมาจนถึงฉบับที่ 11 และจะต่อไปในฉบับท่ี 12 โดยมีสถาบันเพิ่มผลผลิตแห่งชาติเป็น
หน่วยงานหลักในการประสานความร่วมมือกับหน่วยงานต่างๆ ท้ังภาครัฐและเอกชน เพื่อเผยแพร่ สนับสนุน และ
ผลักดันให้องค์กรต่างๆ ท้ังภาคการผลิตและการบริการน�ำเกณฑ์รางวัลคุณภาพแห่งชาติไปพัฒนาขีดความสามารถ
ด้านบริหารจัดการองค์กรให้มีวิธีปฏิบัติและผลการด�ำเนินการเทียบในระดับมาตรฐานโลก เพื่อให้รับการประกาศ
เกียรติคุณเป็นรางวัลคุณภาพแห่งชาติ สามารถน�ำเสนอวิธีปฏิบัติท่ีท�ำให้องค์กรของตนไปสู่ความส�ำเร็จ เพื่อเป็น
แบบอยา่ งใหอ้ งคก์ รอน่ื ๆ นำ� ไปประยกุ ต์ ใหป้ ระสบความสำ� เรจ็ เชน่ เดยี วกนั อยา่ งกวา้ งขวางยอ่ มจะสง่ ผลตอ่ การพฒั นา
ขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศใหส้ ามารถแขง่ ขนั ในตลาดการคา้ โลกไดใ้ นทสี่ ดุ (สำ� นกั งานรางวลั คณุ ภาพ
แหง่ ชาติ, 2553)

ส�ำ นกั งานผูต้ รวจการแผ่นดิน 45

อยา่ งไรกด็ ี ดว้ ยผลการจดั ใหม้ รี างวลั คณุ ภาพแหง่ ชาตขิ น้ึ มา ทำ� ใหข้ ยายไปสแู่ นวคดิ ทฤษฎี เกยี่ วกบั การพฒั นา
คณุ ภาพการบรหิ ารจดั การภาครฐั ตามมาดว้ ย โดยสำ� นกั งานคณะกรรมการพฒั นาระบบราชการ ไดน้ ำ� รางวลั คณุ ภาพ
แห่งชาติเข้ามาเผยแพร่ในระบบราชการไทย และต่อมาได้มีการคิดค้นและประยุกต์แนวทางการพัฒนาคุณภาพ
การบรหิ ารจัดการภาครัฐ (Public Sector Management Quality Award: PMQA)2 ข้นึ โดยกำ� หนดการพัฒนา
คุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ ให้เป็นเคร่ืองมือการพัฒนาองค์การตามยุทธศาสตร์หลักในการยกระดับคุณภาพ
ระบบราชการไทยให้มีศักยภาพและขีดความสามารถเทียบเท่าระดับสากล โดยในช่วงแรก (พ.ศ. 2551-2555)
มีวตั ถปุ ระสงคต์ ้องการใหส้ ว่ นราชการมกี ารปรบั ปรุงตนเองอย่างรอบด้านและตอ่ เนื่อง มขี ดี สมรรถนะสูง มีวิสยั ทศั น์
และความรบั ผดิ ชอบตอ่ สงั คมใหค้ วามสำ� คญั กบั ประชาชนผรู้ บั บรกิ ารและผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี ปรบั ปรงุ กระบวนการทำ� งาน
ให้มีความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพเพื่อส่งมอบบริการท่ีดีให้กับประชาชน ส่งเสริมให้ข้าราชการพัฒนาตนเอง
มีความคิดริเร่ิมและเรียนรู้อย่างต่อเนื่องวางแผนและตัดสินใจอย่างมีเหตุผลโดยอาศัยข้อมูลสารสนเทศ และท�ำงาน
โดยมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ตามกรอบแนวคิดการพัฒนาและวงจรคุณภาพการบริการภาครัฐ โดยในปีงบประมาณ
พ.ศ. 2553 มีการวัดความสำ� เร็จของการด�ำเนนิ การ ตามเกณฑค์ ณุ ภาพการบริหารจดั การภาครัฐระดบั พื้นฐาน เพือ่
ให้สามารถพัฒนายกระดับคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ โดยการส่งเสริมสนับสนุนให้ส่วนราชการมีความรู้
ความเข้าใจในการด�ำเนินการพัฒนายกระดับคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐและมีหน่วยงานระดับกรมหรือ
เทียบเทา่ 140 กรม และจังหวัด 77 จังหวดั และสถาบันอดุ มศกึ ษา 12 แห่ง ไดน้ ำ� หลกั การของ TQA ไปใช้ให้ประสบ
ความสำ� เรจ็ โดยยดึ ถอื องคป์ ระกอบหลกั 7 ประการ ไดแ้ ก่ ภาวะผนู้ ำ� ของผบู้ รหิ าร (Leadership) การไดร้ บั การศกึ ษา
และการอบรมของบุคลากร (Education and training) การจัดโครงสร้างที่เกื้อหนุน (Supportive structure)
การมีชอ่ งการตดิ ต่อสอ่ื สาร (Communication) ทีม่ ีประสิทธิภาพ การพิจารณารางวัลและความชอบ (Reward and
recognition) การใช้กระบวนการทางสถิติ (Statistical process control) หรือ การวัดผลการปฏิบัติงาน
(Measurement) และการทำ� งานเป็นทมี (Teamwork) (ดดั แปลงจาก Tenner, Arthur R. and Detoro, Irving J.
total quality management: three steps to continuous, Massachusetts: Addison-Wesley Publishing
company, Inc., 1992.) (Arthur R. Tenner and Irving J. DeToro, 1992)
ดังนั้น ในการน�ำแนวคิดเก่ียวกับการบริหารคุณภาพแบบมุ่งคุณภาพท้ังองค์การ (TQM) มาใช้ ในองค์การ
ให้ประสบความส�ำเร็จนั้น องค์การนั้นจะต้องประกาศนโยบายคุณภาพ (Quality policy) และก�ำหนดระบบงาน
ขององคก์ ารใหม้ ีกิจกรรมที่มงุ่ คณุ ภาพงาน เพอ่ื ใหไ้ ด้คุณภาพของผลงาน (Quality products) และจะตอ้ งเน้นการ
ปรับปรุงคุณภาพของการท�ำงานในทกุ ขั้นตอนอยา่ งต่อเนือ่ ง (Continuous improvement) ทัง้ นี้ ขน้ั ตอนในการน�ำ

2 PMQA หมายถงึ เกณฑ์คุณภาพการบริหารจัดการภาครฐั ระดบั พื้นฐาน โดยสาํ นกั งาน ก.พ.ร. ไดก้ ําหนดเกณฑ์ คณุ ภาพการบริหารจดั การภาครฐั
ระดับพืน้ ฐาน (Fundamental Level, FL) รวม 52 ประเด็น ประกอบด้วย หมวด 1 การนําองค์กร (Leadership) ใชอ้ ักษรย่อ LD จ�ำนวน 7 ประเดน็
หมวด 2 การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Planning) ใช้อักษรย่อ SP จํานวน 7 ประเด็น หมวด 3 การให้ความสําคัญกับผู้รับบริการและ
ผู้มีสว่ นไดส้ ่วนเสยี (Customer and Stakeholder) ใชอ้ กั ษรย่อ CS จานวน 7 ประเด็น หมวด 4 การวัดการวิเคราะหแ์ ละการจดั การความรู้ (Information
Technology) ใช้อักษรยอ่ วา่ IT จาํ นวน 7 ประเดน็ หมวด 5 การมงุ่ เน้นทรัพยากรมนษุ ย์ (Human Resource) ใช้อกั ษรยอ่ ว่า HR จํานวน 5 ประเดน็
หมวด 6 การจัดการกระบวนการ (Process Management) ใช้อักษรย่อว่า PM จํานวน 6 ประเด็น หมวด 7 ผลลัพธ์ การดําเนินงาน (Result
Management) ใชอ้ ักษรยอ่ วา่ RM จาํ นวน 10 ประเดน็ ส่วนราชการต้องประเมินองคก์ รดว้ ยตนเอง (Self-Assessment)

46 ปีท่ี 9 ฉบบั ท่ี 1 มกราคม - มถิ ุนายน 2559

TQM ไปสู่การปฏิบัติมีดังน้ี ขั้นตอนที่หน่ึง การคัดเลือกและแต่งต้ังผู้รับผิดชอบในการพัฒนาคุณภาพขององค์การ
โดยผบู้ รหิ ารระดบั สงู ทไี่ ดร้ บั การยอมรบั โดยทว่ั ไปในองคก์ าร และผทู้ ผ่ี า่ นการคดั เลอื กตอ้ งสามารถทำ� งานเตม็ เวลาได้
คอยติดตาม ตรวจสอบ ประเมนิ และแก้ไขปัญหาได้ ข้นั ตอนท่สี อง การวางแผนปฏิบตั ิ ผู้บรหิ ารและทีมงานรว่ มกัน
ก�ำหนดวิสัยทัศน์ นโยบาย และกลยุทธ์ด้านคุณภาพ เพื่อใช้เป็นกรอบในการก�ำหนดแผนระยะส้ัน ระยะปานกลาง
และระยะยาว โดยมกี ารกำ� หนดเวลาและสอื่ สารใหเ้ ขา้ ใจทวั่ ทงั้ องคก์ ารเพอ่ื สรา้ งความเขา้ ใจเกยี่ วกบั การบรหิ ารจดั การ
TQM มกี ารพฒั นาผนู้ ำ� และสรา้ งทมี งาน มกี ารอบรมความรแู้ ละทกั ษะในการบรหิ ารคณุ ภาพ ปลกู ฝงั วฒั นธรรม TQM
จดั ทำ� ระบบเอกสารเพอ่ื ไมใ่ หเ้ สยี เวลากบั งานเอกสาร ปรบั โครงสรา้ งและระบบงาน ตลอดจนเปลยี่ นระบบประเมนิ ผล
และการใหร้ างวลั โดยใหค้ วามสำ� คญั กบั ผลงานของทมี ขนั้ ตอนทสี่ าม การดำ� เนนิ งาน โดยนำ� แผนไปปฏบิ ตั อิ ยา่ งเปน็ ระบบ
เปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมีส่วนร่วม มีการแก้ไขปัญหาท่ีสาเหตุและเป็นระบบ ขั้นตอนที่ส่ี ติดตาม ตรวจสอบ
ประเมิน และแก้ไขปัญหา มีความมุ่งมั่นในการแก้ไขปรับปรุง และหาแนวทางการปฏิบัติงานที่บรรลุคุณภาพสูงสุด
อยู่เสมอ ไม่หยุดความพอใจอยู่กับความส�ำเร็จเดิม แต่ต้องมุ่งม่ันปรับปรุงอยู่ตลอดเวลา และข้ันตอนสุดท้าย คือ
การเสรมิ แรงเพอ่ื รักษาปรัชญา และวฒั นธรรมการด�ำเนินงานแบบ TQM ใหค้ งอยอู่ ย่างต่อเน่อื ง โดยกจิ กรรมทน่ี ำ� TQM
มาประยุกต์ใช้ ในเชิงปฏิบัติ ถือเป็นกลยุทธ์อย่างหน่ึงท่ีจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันขององค์กรใน
ทกุ ๆ ด้าน
ปจั จบุ นั สำ� นกั งาน ก.พ.ร. ไดน้ ำ� การพฒั นาคณุ ภาพการบรหิ ารจดั การภาครฐั (Public Sector Management
Quality Award: PMQA) มาใช้ส่งเสริมและสนับสนุนให้ส่วนราชการน�ำไปใช้ในการประเมินองค์การด้วยตนเอง
ท่ีครอบคลุมภาพรวมในทุกมิติ เพ่ือยกระดับคุณภาพการบริหารจัดการให้เทียบเท่ามาตรฐานสากล โดยมุ่งเน้นให้
หนว่ ยงานราชการปรบั ปรงุ องคก์ ารอยา่ งรอบดา้ นและตอ่ เนอื่ งครอบคลมุ ทง้ั 7 ดา้ น ประกอบดว้ ย (1) การนำ� องคก์ าร
เปน็ การประเมนิ การดำ� เนนิ การของผบู้ รหิ ารในเรอื่ งวสิ ยั ทศั น์ เปา้ ประสงค์ คา่ นยิ ม ความคาดหวงั ในผลการดำ� เนนิ การ
การให้ความส�ำคัญกับผู้รับบริการและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การกระจายอ�ำนาจการตัดสินใจ การสร้างนวัตกรรม
และการเรยี นรใู้ นส่วนราชการ การก�ำกับดูแลตนเองทีด่ ี และดำ� เนนิ การเก่ียวกับความรบั ผดิ ชอบต่อสงั คมและชมุ ชน
(2) การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ เป็นการประเมินวิธีการก�ำหนดและถ่ายทอดประเด็นยุทธศาสตร์ เป้าประสงค์
เชิงยุทธศาสตร์ กลยุทธ์หลัก และแผนปฏิบัติราชการ เพ่ือน�ำไปปฏิบัติและวัดผลความก้าวหน้าของการด�ำเนินการ
(3) การใหค้ วามสำ� คญั กบั ผรู้ บั บรกิ ารและผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี เปน็ การประเมนิ การกำ� หนดความตอ้ งการ ความคาดหวงั
และความนยิ มชมชอบ การสรา้ งความสมั พนั ธ์ และการกำ� หนดปจั จยั สำ� คญั ทที่ ำ� ใหผ้ รู้ บั บรกิ ารและผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี
มคี วามพงึ พอใจ (4) การวดั การวเิ คราะห์ และการจดั การความร ู้ เปน็ การประเมนิ การเลอื ก รวบรวม วเิ คราะห์ จดั การ
และปรับปรุงข้อมูลและสารสนเทศ และการจัดการความรู้ เพ่ือให้เกิดประโยชน์ในการปรับปรุงผลการด�ำเนินการ
ขององค์การ (5) การมงุ่ เน้นทรัพยากรบคุ คลเปน็ การประเมนิ ระบบงาน ระบบการเรยี นรู้ การสร้างความผาสุกและ
แรงจูงใจของบุคลากร เพ่ือให้บุคลากรพัฒนาตนเองและใช้ศักยภาพอย่างเต็มท่ีตามทิศทางองค์การ (6) การจัดการ
กระบวนการ เป็นการประเมินการจัดการกระบวนการ การให้บริการ และกระบวนการอ่ืนที่ช่วยสร้างคุณค่าแก่
ผู้รับบริการและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และกระบวนการสนับสนุน เพ่ือให้บรรลุพันธกิจขององค์การ และ (7) ผลลัพธ์
การดำ� เนนิ การ เปน็ การประเมนิ ผลการดำ� เนนิ การและแนวโนม้ ของสว่ นราชการในมติ ดิ า้ นประสทิ ธผิ ล มติ ดิ า้ นคณุ ภาพ
การให้บรกิ าร มติ ดิ า้ นประสิทธิภาพ และมติ ิดา้ นการพฒั นาองคก์ าร

ส�ำ นักงานผตู้ รวจการแผน่ ดิน 47

ลกั ษณะเดน่ ของเกณฑ์ PMQA มกี ารประยกุ ตส์ าระสำ� คญั ของพระราชกฤษฎกี าวา่ ดว้ ยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี าร
บรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี่ ี พ.ศ. 2546 เขา้ มาไวค้ รบถว้ น โดยเฉพาะการวเิ คราะหร์ ะบบงานมกี ารสอ่ื สารภายในองคก์ ร
การจัดท�ำตัวชี้วัดส�ำคัญ การบูรณาการแผนปฏิบัติราชการ การถ่ายทอดตัวช้ีวัดและส่งเสริมการเรียนรู้ของผู้ปฏิบัติ
ระบบจดั การขอ้ รอ้ งเรยี นผรู้ บั บรกิ าร การรายงานผลการปฏบิ ตั ผิ า่ นระบบวอรร์ มู การจดั ตงั้ ศนู ยบ์ รกิ ารขอ้ มลู ขา่ วสาร
การจัดการความรู้ การฝึกอบรมด้านการพฒั นาระบบราชการ การจดั กิจกรรมพฒั นาองคก์ ร และกิจกรรม 5 ส
โดยสรุปแล้ว PMQA พัฒนามาจากพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมือง
ทดี่ ี พ.ศ. 2546 และนำ� สาระรายหมวดของ TQA มาประยกุ ต์ เพียงแตป่ ระเด็นสำ� คญั ของ TQA จะแสดงถึงความเชอื่ มโยง
ของแตล่ ะหมวดอยา่ งชดั เจน ไมร่ ะบวุ ธิ ปี ฏบิ ตั ทิ ต่ี ายตวั เปน็ ไปตามบรบิ ทของหนว่ ยงาน มงุ่ เนน้ การปฏบิ ตั อิ ยา่ งเปน็ ระบบ
ม่งุ เน้นผลลัพธข์ องกระบวนการและหน่วยงาน มีตัวอยา่ งหนว่ ยงาน แหลง่ ความรู้ การฝกึ อบรมทเี่ กย่ี วข้อง ใหห้ น่วยงาน
ทุกระดับสามารถขอรับการประเมินและขอรับรางวัล และเป็นเกณฑ์มาตรฐานท่ีใช้ระดับนานาชาติ โดยเกณฑ์จะมี
การปรับเกณฑ์อย่างสม่�ำเสมอทุก 2 ปี แต่ PMQA จะมีกรอบที่ยึดโยงกับพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
แผ่นดิน (ฉบับท่ี 7) พ.ศ. 2550 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และ
วิธีการบริหารกิจการบ้านเมอื งทีด่ ี พ.ศ. 2546 ตลอดจนนโยบายของรฐั ท่ปี ระกาศใชบ้ งั คบั

ประโยชน์ท่ีคาดวา่ จะไดร้ ับ

ประกอบด้วย (1) ประโยชน์ทางด้านวิชาการ ผลการศึกษาน้ีจะช่วยขยายผลการพัฒนาตัวแบบคุณภาพ
การบรหิ ารจดั การหนว่ ยงานภายในระบบราชการไทย ตลอดจนทำ� ใหเ้ กดิ การตอ่ ยอดผลงานทางวชิ าการทหี่ นว่ ยงานตา่ งๆ
ไดป้ ฏบิ ตั มิ าตลอดสองทศวรรษ เปน็ ประโยชนต์ อ่ ยอดทางวชิ าการในอนาคต (2) สนบั สนนุ ใหอ้ งคก์ รภาครฐั มแี นวทาง
การพฒั นาบคุ ลากรตนเอง และใชง้ บประมาณอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ เพอ่ื รองรบั ตอ่ การเปลย่ี นแปลง และเปน็ นกั บรหิ าร
การเปลี่ยนแปลง (Change Agent) ตอบสนองการบริการท่ีดีต่อประชาชน และ (3) ใช้เป็นกรณีศึกษา แนวทาง
การพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐ ท้ังในส่วนกลางและภูมิภาค เพื่อแก้ไขปัญหาอุปสรรคที่เกิดกับ
คณะท�ำงานระบบคุณภาพ และนำ� เทคนิควธิ กี ารน�ำเกณฑค์ ุณภาพการบริหารจัดการไปสง่ เสรมิ สนบั สนนุ ใหอ้ งค์การ
มขี ีดสมรรถนะพร้อมรองรับตอ่ การให้บริการสาธารณะที่ดี

48 ปที ่ี 9 ฉบับที่ 1 มกราคม - มถิ ุนายน 2559