The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.

คู่มือการยกร่างกฎหมาย (ฉบับปรับปรุง) พศ 2561

Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search
Published by aram.du, 2021-11-07 04:40:07

คู่มือการยกร่างกฎหมาย (ฉบับปรับปรุง) พศ 2561

คู่มือการยกร่างกฎหมาย (ฉบับปรับปรุง) พศ 2561

คมู ือการยกรา งกฎหมาย

(ฉบับปรับปรุง)
พ.ศ. ๒๕๖๑

สำนักกฎหมาย
สำนกั งานเลขาธิการสภาผแู ทนราษฎร



คำนำ

สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎรมีอำนำจหน้ำที่ให้กำรสนับสนุนกำรปฏิบัติงำน
ด้ำนนิติบัญญัติของสมำชิกสภำผู้แทนรำษฎร โดยมีสำนักกฎหมำยเป็นส่วนรำชกำรภำยในที่มี
ควำมรับผิดชอบในกำรจัดทำร่ำงกฎหมำยในด้ำนต่ำง ๆ อำทิ ด้ำนสังคม เศรษฐกิจ กำรเมือง เทคโนโลยี
และส่ิงแวดล้อม ฯลฯ ตำมควำมต้องกำรของสมำชิกสภำผู้แทนรำษฎร คณะกรรมกำรธิกำร และประชำชน
ซ่ึงกำรจัดทำร่ำงกฎหมำยแต่ละฉบับประกอบด้วยกำรดำเนินกำรสองข้ันตอนหลัก ได้แก่ กำรยกร่ำง
กฎหมำยและกำรตรวจพิจำรณำร่ำงกฎหมำย โดยกำรดำเนินกำรท้งั สองข้นั ตอนน้ีถอื ได้ว่ำเปน็ กลไก
สำคัญท่ีจะทำให้งำนด้ำนนิติบัญญัติของสมำชิกสภำผู้แทนรำษฎรเป็นไปอย่ำงมีประสิทธิภำพ ดังน้ัน
นิติกรสำนักกฎหมำยซึ่งมีหน้ำที่ในกำรจัดทำร่ำงกฎหมำย จึงต้องเตรียมพร้อมอยู่เสมอให้ตนเองมี
ควำมรู้ควำมเข้ำใจท้ังในส่วนขององค์ควำมรู้และกระบวนกำรต่ำง ๆ ท่ีจำเป็นต้องใช้ในกำรจัดทำร่ำง
กฎหมำย เพื่อให้สำมำรถดำเนินกำรตำมอำนำจหน้ำที่ของตนได้อย่ำงมีประสิทธิภำพ และมีผลงำน
ร่ำงกฎหมำยท่เี ป่ียมด้วยคุณภำพ

คู่มือกำรยกร่ำงกฎหมำย (ฉบับปรับปรุง) เล่มนี้ ได้จัดทำข้ึนเพ่ือเป็นเคร่ืองมือเบ้ืองต้น
ให้กับนิติกร สำนักกฎห มำยผู้มีห น้ำที่ใน กำร จัดทำร่ำงกฎ ห มำย เพื่อสนั บส นุน งำน ด้ำนนิติบัญญัติ
ของสมำชิกสภำผู้แทนรำษฎร โดยได้ทบทวนและจัดเรียงเน้ือหำในคู่มือแนวทำงกำรยกร่ำงกฎหมำย
ฉบับเดิม ซ่ึงจัดพิมพ์ในปี พ.ศ. ๒๕๕๑ ให้มีควำมทนั สมยั มีโครงสร้ำงของเนื้อหำที่ชัดเจน และสะดวก
ต่อกำรนำไปใช้ย่ิงขึ้น ท้ังในส่วนของหลักกำรเบื้องต้นในกำรยกร่ำงกฎหมำยตลอดจนโครงสร้ำงและรูปแบบ
ของกฎหมำย และทำกำรปรับปรุงเน้ือหำให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ท่ีเก่ียวข้องกับกำรจัดทำร่ำงกฎหมำย
ในปัจจุบัน โดยเฉพำะอย่ำงย่ิงรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย ฉบับปัจจุบัน ซ่ึงได้กำหนดแนวทำง
ในกำรจัดทำร่ำงกฎหมำยไว้อย่ำงชัดเจนในมำตรำ ๗๗ อีกทั้งได้เพิ่มเติมเนื้อหำในส่วนของกฎหมำย
ลำดับรองที่ใช้ในวงงำนรัฐสภำ ตลอดจนเทคนิคและข้อพึงระวังในกำรให้บริกำรยกร่ำงกฎหมำย
เพื่อให้นิติกรผู้ทำหน้ำท่ีจัดทำร่ำงกฎหมำยมีองค์ควำมรู้ที่ครบถ้วนและสำมำรถนำไปประยุกต์ใช้กับ
ภำรกจิ ที่ไดร้ ับมอบหมำยได้อย่ำงมปี ระสทิ ธภิ ำพ

อนึ่ง คณะทำงำนผู้จัดทำคู่มือกำรยกร่ำงกฎหมำย (ฉบับปรับปรุง) หวังเป็นอย่ำงยิ่งว่ำ
คู่มือ ฯ ฉบับน้ี จะเป็นเครื่องมือท่ีเป็นประโยชน์ในกำรจัดทำร่ำงกฎหมำยของนิติกรสำนักกฎหมำย
ตลอดจนเป็นองค์ควำมร้ทู ี่สำคัญให้กับบุคลำกรอื่น ๆ ในสำนักกฎหมำย เพื่อสนับสนุนกำรปฏิบัติงำน
ด้ำนนิตบิ ัญญตั ขิ องสมำชกิ สภำผ้แู ทนรำษฎรต่อไป

สำนักกฎหมำย
สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผ้แู ทนรำษฎร

กรกฎำคม ๒๕๖๑

(๑)



สารบัญ

หน้า
คานา (๑)
สารบญั (๒ – ๖)

บทท่ี ๑ องค์ความรู้ในการยกรา่ งกฎหมาย ๑

๑.๑ หลกั การเบ้ืองต้นในการยกรา่ งกฎหมาย ๒
๑.๑.๑ ความหมายของการร่างกฎหมาย ๒
๑.๑.๒ ทฤษฎกี ารยกร่างกฎหมาย ๓
๑.๑.๓ ข้นั ตอนการยกรา่ งกฎหมาย ๘
๑.๑.๓.๑ การทาความเขา้ ใจนโยบายหรือหลกั การ ๙
๑.๑.๓.๒ การวิเคราะหป์ ัญหาตา่ ง ๆ ทเี่ กี่ยวข้อง ๙
๑.๑.๓.๓ การออกแบบหรอื กาหนดโครงสร้างของกฎหมาย ๑๑
๑.๑.๓.๔ การเขียนและการใช้ถ้อยคาในกฎหมาย ๑๘
๑.๑.๓.๕ การตรวจพจิ ารณา ๒๖

๑.๒ ประเภทและลาดับศกั ด์ิของกฎหมาย ๒๗
๑.๒.๑ กฎหมายสูงสดุ ๒๗
๑.๒.๑.๑ ความหมายและสาระสาคัญ ๒๘
๑.๒.๑.๒ โครงสร้าง ๓๐
๑.๒.๑.๓ กระบวนการจัดทา ๓๒
๑.๒.๒ กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญ ๓๔
๑.๒.๒.๑ ความหมายและสาระสาคัญ ๓๔
๑.๒.๒.๒ กระบวนการจดั ทา ๓๗
๑.๒.๓ กฎหมายลาดบั พระราชบญั ญัติ ๓๗
๑.๒.๓.๑ พระราชบญั ญัติ ๓๗
๑) ความหมายและสาระสาคัญ ๓๗
๒) กระบวนการจัดทา ๓๘

(๒)

๑.๒.๓.๒ พระราชกาหนด ๔๐
๑) ความหมายและสาระสาคัญ ๔๐
๒) กระบวนการจดั ทา ๔๑
๔๒
๑.๒.๔ กฎหมายลาดับรอง ๔๒
๑.๒.๔.๑ พระราชกฤษฎกี า ๔๒
๑) ความหมายและสาระสาคัญ ๔๔
๒) กระบวนการจดั ทา ๔๕
๑.๒.๔.๒ กฎกระทรวง ๔๕
๑) ความหมายและสาระสาคัญ ๔๕
๒) กระบวนการจดั ทา ๔๖
๑.๒.๔.๓ ประกาศกระทรวง ๔๖
๑) ความหมายและสาระสาคัญ ๔๖
๒) กระบวนการจดั ทา ๔๗
๑.๒.๔.๔ ระเบียบ ๔๗
๑) ความหมายและสาระสาคัญ ๔๘
๒) กระบวนการจัดทา ๔๙
๑.๒.๔.๕ ข้อบงั คบั ๔๙
๑) ความหมายและสาระสาคัญ ๔๙
๒) กระบวนการจัดทา ๕๐
๕๐
๑.๒.๕ ข้อบงั คบั การประชมุ สภา ๕๒
๑.๒.๕.๑ ความหมายและสาระสาคัญ ๕๓
๑.๒.๕.๒ กระบวนการจดั ทา ๕๓
๕๗
๑.๒.๖ ขอ้ บังคบั ประจาหนว่ ยชาติไทยในสหภาพรัฐสภา ๕๗
๑.๒.๖.๑ ความหมายและสาระสาคัญ
๑.๒.๖.๒ กระบวนการจดั ทา ๕๗
๕๙
๑.๒.๗ ข้อบังคบั ระเบยี บ ประกาศท่ีออกโดยอาศัยอานาจตามข้อบังคับ
การประชมุ สภา
๑.๒.๗.๑ ความหมายและสาระสาคัญ
๑.๒.๗.๒ กระบวนการจัดทา

(๓)

๑.๒.๘ กฎ ระเบยี บ ประกาศท่ีออกโดยอาศัยอานาจตามกฎหมายวา่ ดว้ ย ๕๙
ระเบียบบริหารราชการฝ่ายรัฐสภาและกฎหมายว่าดว้ ยระเบียบ
ขา้ ราชการรฐั สภา ๕๙
๑.๒.๘.๑ ความหมายและสาระสาคัญ ๖๑
๑.๒.๘.๒ กระบวนการจดั ทา

บทท่ี ๒ หลักเกณฑ์ในการยกรา่ งกฎหมาย ๖๔

๒.๑ รัฐธรรมนูญ ๖๔
๒.๑.๑ หลักเกณฑใ์ นการเสนอร่างรฐั ธรรมนูญแกไ้ ขเพิ่มเตมิ ๖๕
๒.๑.๒ แบบของร่างรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย ๖๗
๒.๑.๒.๑ รา่ งรฐั ธรรมนูญฉบบั ใหม่ ๖๗
๒.๑.๒.๒ ร่างรัฐธรรมนญู แก้ไขเพ่ิมเติม ๗๓

๒.๒ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนญู ๗๘
๒.๒.๑ หลักเกณฑ์ในการยกร่างพระราชบัญญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญ ๗๙
๒.๒.๒ แบบของร่างพระราชบัญญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญ ๘๐

๒.๓ พระราชบญั ญัติ ๘๐
๒.๓.๑ หลักเกณฑ์ในการยกรา่ งพระราชบญั ญัติ ๘๐
๒.๓.๒ แบบของรา่ งพระราชบญั ญตั ิ ๘๖
๒.๓.๒.๑ โครงสร้างทั่วไปของรา่ งพระราชบัญญตั ิ ๘๘
๑) บนั ทกึ หลกั การและเหตุผล ๙๑
๒) ช่ือรา่ งพระราชบญั ญตั ิ ๙๔
๓) พระปรมาภิไธยและวันท่ีทรงลงพระปรมาภไิ ธย ๙๗
๔) พระบรมราชโองการ/พระราชโองการ ๙๗
๕) คาปรารภ เพือ่ ทราบถึงของเขตพระราชบัญญัติ ๙๘
๖) บทจากัดสิทธิและเสรภี าพของบุคคล ๑๐๐
ตามรัฐธรรมนญู
๗) วันใชบ้ งั คับ ๑๐๔
๘) บทยกเลกิ กฎหมาย ๑๐๗

(๔)

๙) บทนิยาม ๑๐๙
๑๐) มาตรารักษาการ ๑๑๒
๑๑) บทเฉพาะกาล ๑๑๖
๑๒) บัญชีท้ายพระราชบญั ญัติ ๑๒๑
๑๓) การแบง่ หมวดหมู่กฎหมาย ๑๓๒
๒.๓.๒.๒ โครงสรา้ งของร่างพระราชบญั ญตั ิแก้ไขเพิ่มเติม ๑๔๑
๑) การแก้ไขมาตรา ๑๔๕
๒) การเพ่ิมเติมมาตราหรอื เพ่มิ วรรค ๑๔๗
๓) การยกเลิกมาตรา ๑๕๐
๒.๓.๒.๓ โครงสรา้ งของพระราชบญั ญตั ิยกเลิก ๑๕๑

๒.๔ กฎ ระเบียบ ประกาศ ๑๕๓
๒.๔.๑ หลักเกณฑ์ในการยกร่างกฎ ระเบียบ ประกาศ ๑๕๓
๒.๔.๒ แบบของกฎ ระเบียบ ประกาศ ๑๖๐
๒.๔.๒.๑ กฎกระทรวง ๑๖๐
๒.๔.๒.๒ ระเบยี บ ๑๖๗
๒.๔.๒.๓ ประกาศ ๑๗๗
๒.๔.๓ ตวั อย่างรูปแบบของร่างกฎ ระเบียบ ประกาศ ๑๘๑
๒.๔.๓.๑ ร่างกฎกระทรวง ๑๘๑
๒.๔.๓.๒ ร่างระเบียบ ๑๘๔
๒.๔.๓.๓ ร่างประกาศ ๑๘๖

๒.๕ ข้อบังคับการประชุมสภา ๑๘๗

๒.๕.๑ หลกั เกณฑ์ในการยกรา่ งขอ้ บังคับการประชุมสภา ๑๘๗

๒.๕.๒ หลกั เกณฑ์ในการเสนอและพิจารณารา่ งข้อบงั คบั การประชุมสภา ๑๘๘

๒.๕.๓ แบบของรา่ งข้อบงั คับการประชมุ สภา ๑๙๒

๒.๕.๓.๑ บันทกึ หลกั การและเหตผุ ล (กรณีรา่ งข้อบังคับการประชุม ๑๙๒

ฉบับใหม่)

๒.๕.๓.๒ บันทึกหลักการและเหตผุ ล (กรณรี า่ งข้อบังคบั การประชุม ๑๙๓

แกไ้ ขเพิ่มเตมิ )

(๕)

๒.๕.๓.๓ รา่ งขอ้ บังคับการประชมุ สภา (ฉบบั ใหม่) ๑๙๔
๒.๕.๓.๔ รา่ งข้อบังคบั การประชุมสภา (แก้ไขเพ่มิ เติม) ๑๙๕

บทท่ี ๓ เทคนคิ และข้อพึงระวงั ในการให้บรกิ ารยกร่างกฎหมาย ๑๙๖

๓.๑ การให้บริการยกร่างกฎหมายของสานักกฎหมาย ๑๙๖

๓.๒ เทคนคิ ในการใหบ้ ริการยกร่างกฎหมาย ๒๐๐

๓.๓ ขอ้ พึงระวังในการยกร่างกฎหมาย ๒๐๓
๓.๓.๑ การยกร่างรัฐธรรมนญู แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ ๒๐๓
๓.๓.๒ การยกร่างพระราชบญั ญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนญู ๒๐๔
๓.๓.๓ การยกร่างพระราชบัญญตั ิ ๒๐๕

๓.๔ คุณสมบตั ิพ้ืนฐานของผู้รา่ งกฎหมาย ๒๐๖

บรรณานกุ รม ๒๐๗

ภาคผนวก สาเนาหนงั สอื สานกั เลขาธกิ ารคณะรัฐมนตรี ดว่ นทส่ี ดุ ท่ี นร ๐๕๐๓/๒๖๑
- ลงวันที่ ๕ เมษายน ๒๕๖๐ เรือ่ ง แนวทางการจดั ทาและการเสนอร่างกฎหมาย
ตามบทบญั ญัติมาตรา ๗๗ ของรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย
- คาสั่งสานักกฎหมาย ที่ ๑๕/๒๕๖๑ เร่ือง แต่งตง้ั คณะทางานปรบั ปรงุ คมู่ ือแนวทาง
- การยกร่างกฎหมาย ลงวันที่ ๙ พฤษภาคม ๒๕๖๑
คาส่ังสานักกฎหมาย ที่ ๑๖/๒๕๖๑ เร่ือง แต่งต้ังคณะทางานปรบั ปรงุ คมู่ ือแนวทาง
การยกร่างกฎหมาย (เพิม่ เตมิ ) ลงวนั ท่ี ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๖๑

(๖)



บทที่ ๑
องคค์ วามรูใ้ นการยกร่างกฎหมาย

กฎหมายมีความสาคัญกับทุกคนในสังคม เป็นเรื่องที่มีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับ
การดาเนินชีวิตประจาวันของบุคคลในสังคม เป็นกฎเกณฑ์ที่รัฐใช้เป็นเครื่องมือในการจัดระเบียบ
สังคมให้มีความสงบเรียบร้อย โดยกาหนดสิทธิและหน้าที่ของบุคคล ให้การรับรองคุ้มครองชีวิต ร่างกาย
และทรัพย์สินของบุคคล รวมทั้งกาหนดโครงสร้างอานาจหน้าท่ีขององค์กรหรือสถาบันต่าง ๆ ในสังคม
ดังน้ัน งานยกร่างกฎหมายจึงเป็นภารกิจที่มีความสาคัญอย่างยิ่ง เพราะจะส่งผลกระทบต่อสิทธิหน้าท่ี
ของบุคคล องค์กร หรือสถาบันในสังคม และอาจส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงต่อกิจกรรมและการดาเนิน
ชวี ติ ของบคุ คลในสงั คมในอนาคตดว้ ย

ในด้านวิชาการ การร่างกฎหมาย (Legislative Drafting) กล่าวได้ว่าเป็นเรื่องของการเขียน
และเรียบเรียงข้อความในรูปของกฎเกณฑ์หรือข้อบังคับที่กากับและควบคุมพฤติกรรมของบุคคลในสังคม
และของเจ้าหน้าที่ผู้ใช้อานาจรัฐ ด้วยถ้อยคาท่ีถูกต้อง แน่นอน และสามารถสื่อความหมายของกฎเกณฑ์
หรอื ข้อบังคบั น้ันให้บุคคลทุกคนในสังคมเข้าใจไดเ้ ช่นเดียวกับผยู้ กร่างกฎหมาย เพื่อเสนอให้ผ้มู ีอานาจ
ในการบัญญัติกฎหมายพิจารณาว่าจะประกาศใช้ร่างกฎหมายนั้นหรือไม่ หรือควรแก้ไขเปลี่ยนแปลง
ร่างกฎหมายนั้นประการใด การร่างกฎหมาย ประกอบด้วย การกระทาสองส่วน คือ “การยกร่าง
กฎหมาย” และ “การพิจารณาร่างกฎหมาย” โดยส่วนที่หน่ึง “การยกร่างกฎหมาย” ได้แก่ การจัดทา
เนื้อหาและรูปแบบของกฎหมายที่ต้องการตราบังคับใช้ และสว่ นทสี่ อง “การพิจารณารา่ งกฎหมาย”
ไดแ้ ก่ การพจิ ารณารา่ งกฎหมายโดยองค์กรต่าง ๆ ของรัฐ รวมทั้งกระบวนการข้นั ตอนใด ๆ จนกระท่ัง
มีการประกาศใช้บังคับร่างกฎหมายนั้นแก่ประชาชน๑

ดงั น้นั เพื่อให้งานยกร่างกฎหมายเปน็ งานที่มีประสทิ ธิภาพ ในบทน้ีจะได้กลา่ วถงึ องค์ความรู้
พ้ืนฐานที่ผู้ดาเนินการยกร่างกฎหมายควรศึกษาอย่างถ่องแท้เพื่อให้เกิดความเข้าใจก่อนลงมือปฏิบัติจริง
ทั้งในส่วนของหลักการเบื้องต้นของการยกร่างกฎหมาย ซง่ึ ประกอบด้วย ความหมายและทฤษฎีท่ีเกี่ยวข้อง
ในการร่างกฎหมาย ขั้นตอนการยกร่างกฎหมาย การเขียนและการใช้ถ้อยคาในร่างกฎหมาย ตลอดจน
ประเภทและลาดับศักด์ิของกฎหมาย

๑ หยุด แสงอุทัย, การร่างกฎหมาย (ในอนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์ ดร.หยุด แสงอุทัย),
(กรุงเทพฯ: บริษัทบพิธการพิมพ์ จากัด, ๒๕๒๓), ๖๕.



๑.๑ หลักการเบอื้ งต้นในการยกรา่ งกฎหมาย

หลักการเบ้ืองต้นในการยกร่างกฎหมายที่ผู้ทาหน้าทีร่ ่างกฎหมายพงึ ทราบและตระหนัก
อยู่เสมอในขณะทาหน้าที่ยกร่างกฎหมาย ประกอบด้วย ๓ ส่วนหลัก ๆ ได้แก่ ความหมายของการร่าง
กฎหมาย ทฤษฎีการยกร่างกฎหมาย และขั้นตอนการยกร่างกฎหมาย

๑.๑.๑ ความหมายของการร่างกฎหมาย๒

สาหรับประเทศไทย เอกสารทางวิชาการเกี่ยวกับการร่างกฎหมายนับว่ามีน้อย
มาก และพบได้ในผลงานของผู้เชี่ยวชาญการร่างกฎหมายซ่ึงส่วนใหญ่ก็คือผู้ที่เคยทางานหรือเคย
เป็นข้าราชการในสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยท่านเหล่านี้ได้ให้ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับ
รูปแบบในการเขียนเนื้อหาของร่างกฎหมายเป็นสาคัญ โดยพยายามให้ความหมายของคาว่า “การร่าง
กฎหมาย” หรอื “การยกรา่ งกฎหมาย” ไวห้ ลากหลาย อาทิ

ศาสตราจารย์ ดร.หยุด แสงอุทยั ไดใ้ ห้ความหมายของ “การรา่ งกฎหมาย”
ไว้ว่า ได้แก่ การเขียนข้อความในรูปร่างของกฎหมาย (พระราชบัญญัติ พระราชกาหนด พระราชกฤษฎีกา
กฎกระทรวง ฯลฯ) ด้วยถ้อยคาท่ีถูกต้องและแน่นอน เพื่อเสนอให้ผู้มีอานาจในการบัญญัติกฎหมาย
(รัฐสภา คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรี ฯลฯ) พิจารณาว่าจะประกาศใช้ร่างกฎหมายน้ันหรือไม่ หรือควรแก้ไข
เปลยี่ นแปลงรา่ งกฎหมายนัน้ ประการใด เพราะเหตุที่ยงั ไมย่ ตุ ทิ ่ผี ู้รา่ งนี้เอง จงึ ใช้คาว่า “รา่ ง” (Draft, Projet)

ศาสตราจารย์ ดร.สมภพ โหตระกิตย์ ไดใ้ ห้ความหมายของ “การร่างกฎหมาย”
ไว้ว่า คือ การเรียบเรียงกฎเกณฑ์หรือข้อบังคับสาหรับใช้บังคับแก่บุคคลซึ่งอาจเป็นบุคคลธรรมดา
หรือนิติบุคคล และองค์กรหรือสถาบัน ในเรื่องเกี่ยวกับ

๑) การปกครองประเทศ เช่น รัฐธรรมนูญ
๒) การบริหารราชการแผ่นดิน เช่น พระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการจัดต้ัง
กระทรวง ทบวง กรม การกาหนดอานาจหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม อานาจหน้าที่ของคณะรัฐมนตรี
หรือข้าราชการประเภทต่าง ๆ
๓) การรักษาความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เช่น
ประมวลกฎหมายอาญา

๒ สานกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า, ค่มู อื แบบการรา่ งกฎหมาย, (กรุงเทพฯ: สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
, ๒๕๕๑), ๑๔ – ๑๖.



๔) การกาหนดความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล เช่น ประมวลกฎหมายแพ่งและ
พาณิชย์

ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้ให้ความหมายของ “การร่าง
กฎหมาย” ไว้ว่า การเขียนกฎหมายที่จะเป็นการวางกรอบที่กากับและควบคุมพฤติกรรมของ
“เจ้าหน้าที่ผู้ที่ใช้อานาจรัฐ” มิให้บิดเบือนการใช้อานาจรัฐ (ที่กฎหมายมอบหมายให้) ผิดไปจาก
วัตถุประสงค์ของกฎหมาย ไม่ว่าผู้ท่ีใช้อานาจรัฐนั้นจะเป็นนักการเมืองท่ีใช้อานาจบริหารหรือเป็น
ข้าราชการประจา (ที่ใช้อานาจทางปกครอง) หรือเป็นผู้พิพากษาหรอื ตุลาการ (ที่ใช้อานาจในการชี้ขาด
พิพากษาคด)ี

นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ได้ให้ความหมายของคาว่า “การร่างกฎหมาย” ไว้โดยสรุป
คือ การสร้างกฎเกณฑ์ กติกา วิธีการ หรือเงื่อนไข ท่ีจะใช้ท่ัวไปในสังคม และจะต้องใช้กับทุกคนในสังคม
ขึ้นมาเป็นเอกสาร และจะตอ้ งสื่อความหมายของกฎเกณฑ์หรือกติกาทสี่ ร้างขึ้นน้ันไปยงั สังคมให้ได้

นายอัชพร จารุจินดา ได้ให้ความหมายคาว่า “การร่างกฎหมาย” ไว้ว่า
ได้แก่ การเขียนข้อความในรูปร่างท่ีประเทศไทยยอมรับว่าเป็นรูปแบบของกฎหมายด้วยถ้อยคาท่ี
ถูกต้องกับหลักการที่ประสงค์และตรงกับหลักกฎหมาย โดยมุ่งประสงค์ที่จะให้มีผลบังคับได้แน่นอน
เพ่อื เสนอใหผ้ มู้ อี านาจในการบญั ญตั ิกฎหมายพจิ ารณาวา่ จะประกาศใชร้ ่างกฎหมายนั้นหรือไม่

กล่าวโดยสรุป การร่างกฎหมาย (หรืออีกนัยหนึ่งเรียกว่า “การยกร่างกฎหมาย”)
เป็นการจัดทาเนื้อหาของร่างกฎหมายโดยผู้เชี่ยวชาญท่ีเกี่ยวข้องกับกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ซึ่งโดยทั่วไปเป็น
การดาเนินการที่มีความเฉพาะพเิ ศษอันเกดิ จากการเรยี นรแู้ ละฝกึ ฝน

๑.๑.๒ ทฤษฎกี ารยกร่างกฎหมาย

ผู้ยกร่างกฎหมาย (Draftsman) เป็น “สถาปนิกของโครงสร้างสังคม” โดยต้อง
ออกแบบให้มีการกระทาตามวัตถุประสงค์ และสามารถคาดการณ์ล่วงหน้าได้ว่าจะทาอะไร เมื่อใด
และอย่างไร งานร่างกฎหมายจึงมีความยุ่งยากมากกว่าที่หลายคนคิดเม่ือเห็นแต่ผลจากภายนอก
เพราะเป็นวิชาการที่มเี ทคนคิ สงู ในการผสมผสานความรดู้ ้านตา่ ง ๆ และการร่างกฎหมายกม็ ีกฎเกณฑ์
บางประการที่อาจวางเป็นหลักขึ้นได้ กรณีจึงเป็นศาสตร์ (science) แขนงหนึ่ง แต่ในขณะเดียวกัน
การลงมอื ปฏบิ ัตจิ รงิ จังตอ้ งนาความรแู้ ละภาษามาใชอ้ อกแบบและดดั แปลงใหเ้ กิดผล๓

๓ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์, เอกสารประกอบการฝึกอบรมนิติกร หลักสูตรการร่างกฎหมาย (ครั้งท่ี
๑), (กรุงเทพฯ: สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, ๒๕๓๑).



ผลการพัฒนากฎหมายของรฐั บาลทาให้การบรหิ ารประเทศและการปรับปรุง
กฎหมายเพือ่ เป็นกลไกสนับสนุนการบรหิ ารราชการแผ่นดินมที ศิ ทางและเปา้ หมายไปในทางเดียวกัน ทาให้
กฎหมายสามารถเป็นเคร่ืองมือของฝ่ายบริหารในการบริหารประเทศได้อย่างแท้จริง การยกร่าง
กฎหมายจงึ ต้องมเี ป้าหมายทช่ี ัดเจน กลา่ วคือ

๑) มกี รอบนโยบายชดั เจน
ร่างกฎหมายทุกฉบับย่อมมาจากนโยบาย กล่าวคือ เม่ือคณะรัฐมนตรี

ได้รับแต่งตั้งจากพระมหากษัตริย์แล้ว คณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายให้รัฐสภาทราบว่าตนมี
นโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น นโยบายทางการศึกษา สังคม หรือทางเศรษฐกิจอย่างไรบ้าง
การกาหนดนโยบายของคณะรัฐมนตรีก็ต้องคานึงถึงข้อผูกพันสองประการด้วยกัน กล่าวคือ ต้องกาหนด
นโยบายให้สอดคล้องกับแนวนโยบายแห่งรัฐตามที่รัฐธรรมนูญกาหนดไว้ ทั้งนี้ เพราะแนวนโยบาย
แห่งรัฐเป็นข้อเรียกร้องอย่างน้อยที่สุดของรัฐธรรมนูญซ่ึงคณะรัฐมนตรีทุกคณะจะต้องถือปฏิบัติ
ให้เปน็ ไปตามแนวทางท่ีกาหนดไว้ และจะขดั แย้งกบั แนวนโยบายแห่งรัฐมไิ ด้๔

การที่รัฐสภาสนับสนุนคณะรัฐมนตรีย่อมหมายความว่า รัฐสภาได้ให้
ความเห็นชอบในนโยบายและตัวบุคคลผู้ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี ฉะนั้น คณะรัฐมนตรีจึงมีหน้าท่ี
บริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบายนั้น ๆ ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ .ศ. ๒๕๔๖
กาหนดให้การตรากฎหมายมีกรอบนโยบายในการตราที่ชัดเจน ไม่เหมือนท่ีผ่านมาในอดีตซึ่งจะตรา
กฎหมายเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้นแล้ว หรือเป็นการตรากฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าโดยไม่มี
กรอบนโยบายที่ชดั เจน

๒) มีแผนพัฒนากฎหมายท่ีชัดเจน
เม่ือมีการจัดทาแผนนิติบัญญัติส่ีปีให้สอดคล้องกับแผนบริหารราชการ

แผ่นดินส่ีปีแล้ว ควรมีการจัดทาแผนพัฒนากฎหมายประจาปีซึ่งจะเป็นการดาเนินการพัฒนากฎหมายให้
เป็นไปตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กาหนดแต่ละปี โดยกาหนดช่ือกฎหมายที่จะทาการพัฒนาให้
สอดคล้องกับกรอบนโยบายการพัฒนากฎหมาย ข้ันตอนการพัฒนากฎหมาย ระยะเวลาดาเนินการ
และส่วนราชการหรือหน่วยงานท่ีรับผิดชอบ ท้ังนี้ การกาหนดให้มแี ผนพัฒนากฎหมายประจาปที ่ีชัดเจน
ย่อมสง่ ผลดีในแง่ท่ีทาให้ประชาชนและส่วนราชการได้รับทราบเป้าหมายท่ีชัดเจนของรัฐบาลในการบริหาร
ประเทศ และการตรากฎหมายท่ีจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศแต่ละปี เพ่ือให้ประชาชนได้มี
โอกาสมีส่วนร่วมในการตรวจสอบและเตรียมการเพ่ือรองรบั การใช้บงั คับกฎหมายดังกลา่ วในอนาคต

๔ หยุด แสงอุทัย, ความรู้เบ้ืองต้นเก่ียวกับกฎหมายท่ัวไป, พิมพ์คร้ังที่ ๑๕, (กรุงเทพฯ: ประกายพรึก,
๒๕๔๕), ๑๖๘ – ๑๖๙.



๓) กระบวนการตรากฎหมายตอ้ งไดร้ บั การปรบั ปรุง
นโยบายการพฒั นากฎหมายของรัฐบาลมีส่วนในการผลักดันใหม้ ีการพัฒนา

ระบบและกระบวนการตรากฎหมายให้มีมาตรฐานยิ่งขึ้น เนื่องจากรัฐบาลได้กาหนดขั้นตอน
และกระบวนการยกร่างกฎหมายเพิ่มเติมซึ่งไม่เคยมีการดาเนินการอยา่ งจรงิ จังในการยกรา่ งกฎหมาย
ของสว่ นราชการและหน่วยงานในอดตี ทผ่ี ่านมา เช่น

(๑) การจดั ทารายงานการวิเคราะหค์ วามจาเปน็ ในการตรากฎหมาย
การพัฒนากฎหมายตามนโยบายของรัฐกาหนดให้ส่วน ราชการ

หรือหนว่ ยงานทีเ่ สนอร่างกฎหมายจะต้องจดั ทารายงานการวิเคราะห์ความจาเปน็ ในการตรากฎหมาย
การจัดทารายงานดังกล่าวจะช่วยในการตรวจสอบว่าสมควรจะมีร่างกฎหมายน้ันหรือไม่ มีหน่วยงานใด
รบั ผดิ ชอบ มีบคุ ลากรหรอื งบประมาณมากน้อยเพียงใด มคี วามซ้าซอ้ นกบั กฎหมายอื่นหรือไม่ มีความคุม้ ค่า
หรือไม่ เป็นต้น ซง่ึ จะชว่ ยไมใ่ ห้มีการตรากฎหมายเกินความจาเปน็ และซา้ ซอ้ นกัน

(๒) มอี งค์กรรบั ผิดชอบ
ในการยกร่างกฎหมายควรมีคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย

ของส่วนราชการรับผิดชอบในการดาเนินการจัดทาแผนและกากับติดตามการดาเนินงานให้เป็นไปตาม
แผนพัฒนากฎหมาย ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิหลายด้านทั้งภาครัฐ
และภาคเอกชน เขา้ มามีสว่ นรว่ มในการดาเนินการยกรา่ งกฎหมาย

(๓) การมีส่วนร่วมของประชาชน
ในการยกร่างกฎหมายกาหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของ

ประชาชน นกั วิชาการ ผู้มสี ่วนได้เสยี หรือผทู้ ่ีอาจได้รบั ผลกระทบจากรา่ งกฎหมาย
(๔) มีการจดั ทาแผนพฒั นากฎหมาย
การเสนอร่างกฎหมายมีความชดั เจนสอดคล้องกับนโยบายการบริหาร

ราชการแผ่นดินมีขั้นตอน ระยะเวลา และผู้รับผิดชอบท่ีชัดเจน การพัฒนากฎหมายตามนโยบายของ
รัฐบาลท่ีผ่านมาได้มีการปรับปรุงขั้นตอนและกระบวนการตรากฎหมายให้มีระบบเป็นมาตรฐาน
มากกว่าที่เป็นมาในอดีต ซึ่งจะส่งผลดีต่อการพัฒนากฎหมายและให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วม
ในการร่างกฎหมาย ทาให้กฎหมายที่ตราออกมาใช้บังคับมีความศักดิ์สิทธิ์ ประชาชนให้การเคารพ
และมีสภาพบังคบั ตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

๔) เพมิ่ ประสทิ ธภิ าพบุคลากรด้านกฎหมาย
บุคลากรที่รับผิดชอบในการพัฒนากฎหมายตามนโยบายของรัฐบาล

ควรได้มีโอกาสเพิ่มพูนความรู้และขีดความสามารถในการยกร่างกฎหมายอย่างมีระบบ และสามารถ
แลกเปล่ียนความรู้ ความคิดเห็น รวมท้ังมีเครอื ข่ายติดต่อกันกบั ผู้ร่วมวิชาชีพเดียวกันมากข้ึน อันเป็นผล



มาจากการประชุม สัมมนาแลกเปลี่ยนและระดมความคิดเห็นในข้ันตอนของการนาร่างกฎหมายไป
ขอรบั ฟงั ความคิดเหน็

๕) กฎหมายมีประสทิ ธิภาพ
กฎหมายท่ีได้ดาเนินการพัฒนาตามกรอบนโยบายของรัฐบาล และได้

ดาเนินการพัฒนาตามขั้นตอนและระยะเวลาท่ีกาหนดไว้ในแผนพัฒนากฎหมายประจาปี จะสามารถตรา
กฎหมายออกมาใช้ได้ทันเหตุการณ์ สอดคล้องกับสภาพการณ์ปัจจุบัน และตอบสนองต่อความต้องการ
ของประชาชนและนโยบายการบริหารประเทศของรัฐบาล ได้อยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ

๖) คานงึ ถึงประโยชน์ต่อประเทศชาตแิ ละประชาชน
การพั ฒ นากฎห มายตามน โยบ ายของรัฐบาลที่ได้ดาเนิน ไป ควบ คู่กับ

นโยบายการบรหิ ารประเทศ ทาให้กฎหมายที่ตราออกมาใช้บังคับเป็นกฎหมายที่มีประสิทธิภาพสามารถ
ขับเคลื่อนนโยบายการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลให้เป็นไปตามเป้าหมายและวัตถุประสงค์
และสามารถสนองตอบความต้องการของประชาชน และการพัฒนาประเทศให้เป็นไปอย่างต่อเนื่อง
มีระเบียบแบบแผน ประชาชนได้รับการบริการที่สะดวกรวดเร็วจากรัฐ การจากัดตัดสิทธิของประชาชน
ตามกฎหมายเป็นไปอย่างยุติธรรมเสมอภาคและเหมาะสม ส่วนราชการและประชาชนสามารถศึกษา
คน้ คว้ากฎหมายไดอ้ ย่างสะดวกรวดเรว็ ยิ่งขน้ึ ๕

นอกจากน้ี ในกรณีที่การบริหารราชการแผ่นดินจาต้องอาศัยบทบัญญัติ
ของกฎหมาย จะตอ้ งพจิ ารณาด้วยวา่

๑) มีกฎหมายบัญญัติไว้แล้วหรือไม่ ถ้ามี กฎหมายน้ันเพียงพอท่ีจะบริหาร
ราชการต่อไปได้หรือไม่ ถ้าไม่มีกฎหมายหรือกฎหมายที่มีอยู่แล้วไม่เพียงพอ ก็ต้องพิจารณาว่าสมควรจะ
ออกกฎหมายใหม่ท้ังฉบับ หรือจะแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายท่ีมีอยู่แล้ว หลักมีอยู่ว่ากฎหมายเร่ืองใด
จะต้องมีบทบัญญัติเฉพาะเร่ืองน้ันเท่าน้ัน ไม่ควรจะเอาเร่ืองอื่นมาปะปนกัน เช่น กฎหมายว่าด้วยแพปลา
ก็ไม่ควรจะบัญญัติถึงการจับปลาน้าลึกซ่ึงเป็นเร่ืองประมงทะเล โดยเหตุน้ีถ้าเป็นคนละเรื่องกันก็ไม่อาจ
แก้ไขเพ่ิมเติมกฎหมายท่ีมีอยู่แล้วได้ จาต้องบัญญัติกฎหมายขึ้นใหม่ และแม้จะเป็นกฎหมายเรื่องเดียวกัน
แต่ถ้าได้ถูกแกไ้ ขเพ่ิมเติมหลายคร้ังจนยากแก่การค้นหาแลว้ บางครั้งก็สมควรจะยกเลิกและบัญญัติขึ้นใหม่
ทงั้ ฉบับ ท้ังน้ี ในทางปฏิบัติ การที่จะยกเลิกกฎหมายท้ังหมดและบัญญัตขิ ้ึนใหม่ท้ังฉบับมักจะไม่ได้กระทา
เพราะเป็นการทาใหเ้ สียเวลาของรัฐสภา นอกจากนั้น ในการท่จี ะบัญญตั ิข้นึ ใหม่ทัง้ ฉบบั ยงั เปิดโอกาส
ให้มีการแปรญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมได้ทุกบทมาตรา ซึ่งอาจทาให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมในข้อที่รัฐบาล
ไม่พึงประสงค์ก็ได้ ฉะน้ัน เพ่ือความสะดวกและสามารถบัญญัติกฎหมายในเวลาอันรวดเรว็ โดยมากจึงเป็น

๕ http://www.law.moi.go.th/๒๕๕๑/lawdep๒๕๕๑.doc (สบื ค้นเมอื่ วนั ที่ ๒ กนั ยายน ๒๕๕๑).



การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเป็นฉบับ ๆ เท่าท่ีจาเป็นย่ิงกว่าท่ีจะนาบทบัญญัติท้ังหมดมารวมบัญญัติไว้เป็น
กฎหมายฉบับเดียว๖

๒) ร่างกฎหมายมาจากนโยบายของรัฐบาลซ่ึงนามาจากนโยบายของพรรค
การเมืองที่สนับสนุนรฐั บาลน้นั ๆ เพราะฉะนัน้ การเปลี่ยนแปลงคณะรฐั มนตรยี ่อมหมายถงึ การเปลยี่ น
นโยบายอันอาจส่งผลให้มีการออกกฎหมาย ยกเลิกกฎหมาย หรอื แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายให้สอดคล้อง
กับนโยบายของคณะรัฐมนตรีในช่วงเวลาน้ัน ๆ ดังนั้น บุคคลซ่ึงมีหน้าท่ีร่างกฎหมายจะต้องพยายาม
ร่างกฎหมายให้ตรงกับหลักการซ่ึงคณะรัฐมนตรี หรือกระทรวง ทบวง กรม มอบหมาย ในการนี้
คณะรัฐมนตรี หรือกระทรวง ทบวง กรม ท่ีมอบหมายให้ยกร่างกฎหมายอาจมอบรายละเอียดบางประการ
มาด้วยก็ได้ ซึ่งรายละเอียดท่ีได้รับมอบหมายน้ีย่อมผูกมัดผู้ยกร่างกฎหมาย กล่าวคือ ผู้ยกร่างกฎหมาย
จะยกร่างกฎหมายให้ผิดไปจากหลักการและรายละเอียดท่ีได้รับมอบหมายไม่ได้ เพราะคณะรัฐมนตรี
หรือกระทรวง ทบวง กรม ซ่ึงเป็นฝ่ายมอบหมายหลักการและรายละเอียดน้ันจะเป็นผู้รับผิดชอบต่อ
ร่างกฎหมายท่ีได้มอบหมายให้ดาเนินการ ผู้ทาหน้าที่ยกร่างกฎหมายหาได้รับผิดชอบด้วยไม่
ความรับผิดชอบของผู้ร่างกฎหมายจะมีเฉพาะได้ร่างผิดพลาดไปในทางเทคนิคของการร่างกฎหมาย
เช่น ได้ร่างกฎหมายให้มีบทบัญญัติขัดแย้งกันเอง หรือใช้ถ้อยคาไม่รัดกุม เป็นต้น ส่วนในกรณีที่
คณะรัฐมนตรี หรอื กระทรวง ทบวง กรม มิได้มอบรายละเอียดมาให้ยกร่าง คือ เพียงแต่มอบหลักการมา
ให้ยกร่าง ย่อมเป็นหน้าท่ีของผู้ยกร่างกฎหมายท่ีจะกาหนดรายละเอียดในร่างกฎหมายนั้นด้วยตนเอง
อย่างไรก็ดี ผู้ยกร่างกฎหมายย่อมจะต้องคานึงถึงหลักกฎหมายทั่วไปซึ่งมีผลใช้บังคับและเป็นท่ี
ยอมรบั ในช่วงเวลานั้น โดยไม่ควรจะให้ร่างกฎหมายที่กาลังดาเนินการตามหลักการท่ีได้รับมอบหมาย
มีขอ้ ความแยง้ หรอื ขดั กบั บทบญั ญัตขิ องหลกั กฎหมายทั่วไปนัน้ ๗

อย่างไรก็ดี เน่ืองจากงานยกร่างกฎหมายเป็นงานเทคนิคระดับสูงท่ีจะช่วยให้
งานการปกครองบรรลุผล ผู้ยกร่างกฎหมายจึงต้องทางานกับผู้มีอานาจตัดสินใจในระดับต่าง ๆ
ตั้งแต่ผู้บริหารระดับสูง นักการเมือง และรัฐสภา ซึ่งตลอดสายงานกว่าจะได้ประกาศใช้เป็นกฎหมาย
ผู้มีอานาจตัดสินใจดังกล่าวมักจะขอแก้ไขส่วนนั้นส่วนนี้อยู่เสมอ แต่การแก้ไขโดยไม่รู้พื้นฐาน
เป็นเรื่องท่ีอันตราย ผู้รับผิดชอบระดับสูงดังกล่าวจึงต้องขอความเห็นและข้อพิจารณาจากผู้ยกร่างเดิม
(Original draftsman) ด้วยเสมอ เพราะเป็นผู้ท่ีเข้าใจรายละเอียดในแต่ละส่วนของร่างกฎหมายมากกว่า
ดงั นน้ั ผยู้ กร่างกฎหมายจงึ ต้องถกู เชิญเข้าไปมีสว่ นร่วมในการตัดสินใจในระดับนโยบายอยู่เสมอเช่นกัน๘

๖ หยดุ แสงอุทัย, ความรเู้ บ้ืองตน้ เกย่ี วกับกฎหมายท่ัวไป, ๑๗๐ - ๑๗๑.
๗ เรื่องเดยี วกัน.
๘ ชัยวฒั น์ วงศ์วัฒนศานต,์ เอกสารประกอบการฝึกอบรมนิติกร หลักสตู รการรา่ งกฎหมาย (ครง้ั ที่ ๑).



๑.๑.๓ ขนั้ ตอนการยกรา่ งกฎหมาย

ในการเร่ิมต้นการยกรา่ งกฎหมายน้นั ผยู้ กรา่ งจะต้องคานงึ ถงึ สง่ิ ต่าง ๆ ดังนี้
๑) ศักดิ์ของกฎหมาย เช่น เป็นการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ
ประกอบรัฐธรรมนญู พระราชบญั ญตั ิ พระราชกาหนด และกฎหมายลาดับรอง
๒) ลาดับของกฎหมาย เช่น เป็นร่างกฎหมายฉบับแรก ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม
หรือปรับปรุงใหม่
๓) ความถูกต้องตามแบบของกฎหมายแต่ละประเภท
๔) จุดประสงค์ของการร่าง เช่น เพ่ือยกเลิก เพื่อจัดต้ัง ส่งเสริม หรือให้
ความคุ้มครอง เปน็ ตน้
๕) ความเหมาะสมในเรื่องของเวลาท่ีจะประกาศใช้กฎหมายตามสถานการณ์
ทเ่ี ป็นจริงดว้ ย
๖) การกาหนดบทนิยามตา่ ง ๆ สมควรมหี รอื ไม่ อย่างไร
๗) ความถูกต้องครบถ้วนของเน้ือหาสาระของกฎหมายในประเด็นต่าง ๆ ท่ีจะ
ยกร่าง การจัดเรียงลาดับมาตรา การกาหนดหมวดหมู่ และความขัดกันในแต่ละมาตราของกฎหมาย
หรือการขัดกับกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องมีหรือไม่ โดยให้ลองคิดว่าตนเองเป็นผู้ปฏิบัติแล้วจะมีปัญหา
ในทางปฏิบัติหรือไม่ และจะมวี ิธแี กไ้ ขอย่างไร
๘) การใช้ภาษาในกฎหมาย ถ้อยคาตามแบบของกฎหมาย การสะกดคา
การแบ่งวรรคตอน แบบการใชต้ ัวเลข ตัวหนงั สอื รวมไปถึงการใชถ้ ้อยคาสานวนต่าง ๆ มีความกลมกลืน
เหมาะสมกันหรอื ไม่
๙) บทที่เป็นเนื้อหาสาระของกฎหมายจะต้องศึกษาปัญหาในข้อกฎหมาย
ทจ่ี ะเกิดจากการบงั คบั ใช้ และต้องตรวจสอบว่ามีความขดั แยง้ ความซา้ ซ้อน หรอื การบัญญัติกฎหมาย
ท่ีให้กฎหมายลาดบั รองมีอานาจมากเกินกวา่ กฎหมายแมบ่ ททใ่ี ห้อานาจไว้หรือไม่ดว้ ย
๑๐) การใช้บทเฉพาะกาลในการรักษาสิทธิต่าง ๆ จาเป็นต้องมีหรือไม่
รวมถึงการรกั ษาการตามกฎหมายจะเปน็ อย่างไร มใี ครเก่ยี วข้องบา้ ง หรือคานึงถึงปัญหาในทางปฏิบัติ
วา่ กลไกในการบังคบั ใชน้ ้นั สมบูรณ์ เหมาะสม สามารถบงั คบั ใช้ได้สมความมงุ่ หมายหรือไม่

ดังท่ีได้กล่าวไปข้างต้น จะเห็นได้ว่าการยกร่างกฎหมายจะต้องทราบ
สภาพการณ์ในปัจจุบันเสียก่อนว่ามีข้อเท็จจริงอยู่อย่างไร และมีปัญหาอะไรบ้างท่ีต้องการจะแก้ไข
จากนั้นจึงประเมินวิธีการที่เสนอมาเพื่อใช้แก้ไขปัญหาพร้อมทั้งพิจารณาทางเลือกอ่ืน (Alternative)
ทส่ี ามารถใช้ให้บรรลุเป้าหมายเดียวกันได้ เมื่อได้วิธกี ารทเ่ี หมาะสมแล้วจึงเร่ิมจัดโครงสรา้ งและกาหนด



ส่วนต่าง ๆ ของร่างกฎหมาย พร้อมวิธีการท่ีจะทาให้กฎหมายเกิดผล โดยรายละเอียดของการดาเนินการ
ตามข้นั ตอนดังกล่าวอาจจาแนกได้ ดงั น้ี

๑.๑.๓.๑ การทาความเขา้ ใจนโยบายหรอื หลักการ
ในขนั้ ตอนน้ี จะเป็นการศึกษาถึงปัญหาหรือข้อบกพร่องท่ีประสงค์จะให้

แก้ไข โดยจะต้องทาความเข้าใจความต้องการ (instruction) ของผู้กาหนดนโยบายเพื่อหาวัตถุประสงค์
ของร่างกฎหมายท่ีจะจัดทา และกาหนดวิธีการอันจาเป็นสาหรับการท่ีจะปฏิบัติให้บรรลุวัตถุประสงค์
เสมือนหนึ่งการทางานของสถาปนิกที่ต้องแน่ใจในความมุ่งหมายของลูกค้า เพ่ือรับไปออกแบบบ้าน
และกาหนดขนาดและวัสดุที่จะใช้ การทราบถึงเป้าหมายท่ีแท้จริงบางครั้งก็เป็นเร่ืองยุ่งยาก เนื่องจากบางครั้ง
มติคณะรัฐมนตรี หรือมติของคณะกรรมการเฉพาะที่มีมาแล้วนั้นเป็นเพียงการยุติท่ียอมผ่อนปรนกัน
แต่มีเหตุผลหลักที่แตกต่างกันจนจาเป็นต้องนัดประชุมเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติตามกฎหมายและนักกฎหมาย
ของหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องเพ่ือกาหนดปัญหาท่ีแท้จริงที่ต้องการจะปรับปรุง หากเป็นกรณีสาคัญก็อาจ
นากลับไปสู่การวินิจฉัยของคณะรัฐมนตรีอีกครั้งหน่ึงก่อนดาเนินการยกร่างต่อไป และบางที
ดาเนินการไปเต็มท่ีแล้วก็ยังกาหนดนโยบายต่าง ๆ ได้ไม่ครบถ้วน ในภาวะเช่นน้ีผู้ยกร่างกฎหมาย
ก็จะเล่ยี งไม่พ้นที่จะต้องเป็นผกู้ าหนดนโยบายในส่วนนั้นเสียเอง เพราะไมม่ ีผู้ช้นี าท่แี ท้จริง ซึ่งสิ่งเหล่าน้ี
ผูม้ ปี ระสบการณ์ในการยกรา่ งกฎหมายยอ่ มทราบดวี ่าเกิดขน้ึ อยู่เสมอ๙

๑.๑.๓.๒ การวเิ คราะห์ปญั หาต่าง ๆ ที่เกยี่ วขอ้ ง
งานในชั้นนี้จะเป็นการศึกษากฎหมายปัจจุบันในรายละเอียดทั้งหมด

รวมทั้งกฎหมายท่ีเกี่ยวข้อง และประเมินความสาคัญของปัญหาพร้อมทั้งพิเคราะห์ความเป็นไปได้
ของแนวทางร่างกฎหมายใหม่ ทั้งนี้ จะต้องคานึงถึงการปรับกลไกของร่างกฎหมายที่แก้ไขเพิ่มเติม
หรือร่างกฎหมายใหม่ให้สอดคล้องกับกลไกในกฎหมายเดิมหรือกฎหมายที่เก่ียวข้องด้วย แม้กระทั่ง
ถ้อยคาที่ใช้ในกฎหมายก็ต้องจดจาระมัดระวังให้สอดคล้องกันด้วยเพ่ือความเป็นเอกภาพในการใช้
กฎหมายหรือตีความกฎหมาย นักร่างกฎหมายบางท่านเห็นว่าขั้นตอนนี้แท้จริงแล้วเป็นเรื่องของ
การสังเคราะห์ (synthesis) มากกว่า เพราะยังต้องพิจารณาปัญหาที่เสนอใหม่ว่ากระทบถึงสิทธิ
ในทรัพย์สินหรือเสรีภาพส่วนบุคคล ผลย้อนหลังของกฎหมาย ปัญหาเฉพาะทางของรัฐธรรมนูญ
และกฎหมายระหว่างประเทศ ปัญหาระบบการบังคับใช้กฎหมาย การกาหนดอานาจหน้าท่ีของ
หน่วยงานทเ่ี กีย่ วขอ้ ง ฯลฯ

สาหรับวิธีการท่ีใช้ในขั้นตอนน้ีก็เป็นการศึกษาเอกสารและตาราต่าง ๆ
พร้อมกับนดั ประชุมหน่วยงานต่าง ๆ ที่เก่ียวขอ้ งเพ่ือสอบถามถึงปัญหาและขอ้ เท็จจริงต่าง ๆ นักรา่ งกฎหมาย
บางท่านได้เสนอให้มีการจัดทาบันทึก (Memorandum) ในชั้นนี้ เพื่อสรุปความมุ่งหมายและปัญหา

๙ เรอ่ื งเดียวกัน.

๑๐

ที่แท้จริงเพื่อความเข้าใจและจดจารายละเอียดในการจะดาเนินงานต่อไป ท้ังน้ี มีหัวขอ้ ที่ควรพิจารณา
ดงั น้ี๑๐

๑) สาระสาคัญของร่างกฎหมายที่จะเสนอและความเก่ียวพันกับกิจกรรม
ของมนุษย์ เช่น เศรษฐกิจ สังคม หรือการเมือง

๒) ข้อมูลท่ีเชื่อถือได้ ข้อเขียนทางวิชาการ ความเห็นของผู้เช่ียวชาญ
และข้อเสนอแนะเก่ียวกับปัญหาดังกล่าวท้ังในทางเศรษฐศาสตร์ สังคม และการปกครอง (เท่าท่ีมี)
และผลโดยสรุปของขอ้ มูลเหลา่ นี้

๓) สภาพของกฎหมายปจั จบุ นั เก่ยี วกับปญั หาดังกล่าว
๔) วัตถุประสงค์โดยทวั่ ไปของรา่ งกฎหมายใหม่
๕) ข้อเท็จจริงใดในกฎหมายปัจจุบันที่ถือว่าไม่เหมาะสมหรือไม่พึง
ปรารถนา
๖) ขอ้ บกพรอ่ งดงั ทร่ี ะบมุ ีอย่ตู ามความเปน็ จริงหรือไม่
๗) ถ้ามีข้อบกพร่องจริง กรณีน้ันเป็นปัญหาเฉพาะของประเทศใด
ประเทศหน่งึ หรอื เปน็ ปัญหาทีเ่ กิดในประเทศอื่นด้วย และประเทศอน่ื มีวิธีการแกป้ ญั หานนั้ อย่างไร
๘) ถ้าประเทศอื่นมีการแก้ปัญหาดังกล่าว กฎหมายของประเทศนั้น
มีลักษณะอยา่ งไร
๙) ผลการใช้กฎหมายนั้นในประเทศอื่นเป็นอย่างไร ทั้งโดยศาล
และฝ่ายปกครอง และมีปัญหาทางทฤษฎีหรือทางปฏิบัติประการใดเกิดข้ึนบ้าง และถ้ามีปัญหาจะแก้ไข
ปัญหาน้ันอย่างไร
๑๐) กฎหมายของประเทศอน่ื ที่กลา่ วถงึ มีการตีความในสว่ นต่าง ๆ อย่างไร
๑๑) เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติตามกฎหมายดังกล่าวในประเทศอ่ืนมีข้อเสนอแนะ
หรือมขี ้อสงั เกตอย่างไรบา้ ง
๑๒) ประเทศของเรามีการเสนอกฎหมายใหม่ทานองเดียวกันแล้วหรือยัง
และรัฐสภาหรือผู้บริหารมีทัศนะเช่นใดในการเสนอกฎหมายครั้งน้ัน กฎหมายท่ีเสนอน้ันมีเน้ือหา
เช่นเดยี วกับของต่างประเทศหรือไม่ หากเปน็ เชน่ เดยี วกัน ข้อควรพิจารณาใน (๙) – (๑๑) ข้างต้นจะชว่ ยทาให้
มอี ะไรแปรเปลี่ยนไปบา้ ง
๑๓) ผู้ยกร่างกฎหมายมขี ้อสรุปทจ่ี ะเสนอเช่นใดบา้ ง
๑๔) กระบวนการตรากฎหมายใหม่ที่จะเสนอมีขั้นตอนอย่างไร ท้ังนี้
อาจแตกตา่ งไป เชน่ กระบวนการตราพระราชบญั ญัติ พระราชกฤษฎกี า กฎกระทรวง ฯลฯ เป็นต้น

๑๐ เรอื่ งเดยี วกัน.

๑๑

๑๕) อะไรเป็นวัตถุประสงค์หลกั ท่ใี กลช้ ิดของร่างกฎหมายทจ่ี ะเสนอ
๑๖) ผลทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของร่างกฎหมายที่จะเสนอใหม่
มีปัญหาเชน่ ใด
๑๗) กฎหมายใหม่จะมีวิธีการบังคับ (sanction) อย่างไร และมีวิธีการ
เชน่ ใดทจี่ ะทาให้บรรลุวัตถุประสงค์
๑๘) ในกรณีกลไกตาม (๑๗) จะใช้วิธีให้มีผลบังคับใช้โดยตัวกฎหมาย
เองหรือจะตอ้ งใชอ้ งคก์ รใดในฝา่ ยปกครองเป็นผปู้ ฏบิ ัติการตามกฎหมาย
๑๙) รา่ งกฎหมายใหมจ่ ะเปลยี่ นแปลงผลของกฎหมายปจั จุบันทั้งโดยแจ้งชัด
และโดยปรยิ ายเช่นใดบ้าง
๒๐) กรณีจะมีปัญหาทางกฎหมายรัฐธรรมนูญในกฎหมายท่ีเสนอใหม่
เชน่ ใดบา้ ง
๒๑) จากที่ควรพิจารณาข้างต้นทั้งหมด ผู้ยกร่างกฎหมายคิดว่าจะตอบ
เช่นใดและจะเสนอรา่ งกฎหมายใหมห่ รือไม่ หากเห็นควรจะเสนอกล็ งมือยกรา่ งตอ่ ไปได้
๑.๑.๓.๓ การออกแบบหรอื กาหนดโครงสร้างของกฎหมาย

ขน้ั ตอนนีเ้ ป็นการนาเอาขอ้ ยุติที่ศึกษาท้ังหมดมาเขียนโดยมีการจัด
หมวดหมู่ บทนิยาม และบทเฉพาะกาล ในการยกร่างกฎหมายใหม่ที่สั้นอาจใช้วิธีจดจาเอาก็ได้
แต่โดยทั่วไปแล้วการกาหนดเค้าโครงของรา่ งกฎหมายใหม่น้ี หากจะบันทึกเป็น outline ไวจ้ ะมีคุณค่า
ในชั้นการลงมือเขียนได้มาก โดยแยกร่างกฎหมายออกเป็นส่วน ๆ และจากส่วนเป็นแต่ละมาตรา
การยอมเสียเวลาในสว่ นน้ีจะทาให้งานยกรา่ งกฎหมายทวั่ ไปงา่ ยข้นึ มาก๑๑

โดยหลกั รา่ งกฎหมายจะประกอบด้วยโครงสร้างดงั ต่อไปนี้
๑) หลกั การและเหตุผล

หลักการ ในร่างกฎหมาย หมายถึง ข้อความที่แสดงวัตถุประสงค์
ของร่างกฎหมาย และถือเป็นแนวทางในการพิจารณาร่าง ฯ ซึ่งการพิจารณาและแก้ไขร่างกฎหมาย
จะกระทาเกินขอบเขตของหลักการไม่ได้ การเขียนหลักการจึงเขียนเพียงส้ัน ๆ และต้องแสดงวัตถุประสงค์
อยา่ งชดั แจง้

เหตุผล ในร่างกฎหมาย เป็นข้อความท่ีแสดงถึงความจาเป็น
ในการยกร่างกฎหมายแต่ละฉบับ มปี ระโยชนเ์ มื่อต้องการจะตีความกฎหมาย สามารถเขียนอยา่ งใดก็ได้
แตไ่ มค่ วรเขยี นใหว้ กวนและยดื ยาวเกนิ ไปเท่านนั้

๑๑ เรื่องเดยี วกัน.

๑๒

๒) บทนา
ประกอบด้วยสาระสาคัญ ๕ สว่ น คอื
สว่ นที่หนงึ่ พระปรมาภไิ ธยและวันทที่ รงลงพระปรมาภไิ ธย
ในส่วนนจี้ ะเป็นส่วนทปี่ รากฏพระปรมาภิไธยและวนั ท่ีทรงลง

พระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ในฐานะท่ีทรงเป็นผู้ตรากฎหมาย โดยจะปรากฏเม่ือร่างกฎหมายได้
ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว ท้ังน้ี ในชั้นของการยกร่างกฎหมาย
ผู้ทาหน้าทยี่ กรา่ งกฎหมายจะเวน้ ส่วนดงั กลา่ วไวโ้ ดยทาเป็นเสน้ ประ เพื่อให้เจ้าหนา้ ทท่ี ่เี กย่ี วข้องดาเนินการ
กรอกขอ้ ความในภายหลัง

ตวั อย่าง ส่วนที่หนึ่งในกฎหมาย

พระปรมาภิไธย
และวนั ที่ทรงลง
พระปรมาภิไธย

ตวั อยา่ ง สว่ นทหี่ น่งึ ในชน้ั ยกรา่ งกฎหมาย

รา่ ง
พระราชบญั ญัติ
คมุ้ ครองประชาชนในการขายฝากทดี่ นิ เพ่อื การเกษตรกรรมหรอื ท่ีอยู่อาศยั

พ.ศ. ....

พระปรมาภิไธย
และวนั ทท่ี รงลง
พระปรมาภไิ ธย

๑๓

ส่วนท่ีสอง พระบรมราชโองการ/พระราชโองการ
ในส่วนนี้จะเป็นข้อความที่แสดงว่าการตรากฎหมายเป็น
พระบรมราชโองการหรือพระราชโองการของพระมหากษัตริย์ โดยจะปรากฏเมื่อร่างกฎหมายได้ผ่าน
ความเห็นชอบของรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว ทั้งนี้ ในชั้นของการยกร่างกฎหมาย
ผู้ทา ห น้า ที่ย ก ร่า ง ก ฎ ห ม า ย จ ะ เว้น ส่ว น ดัง ก ล่า ว ไ ว้โ ด ย ทา เป็น เส้น ป ร ะ ไ ว้ป ร ะ ม า ณ บ ร ร ทัด ค รึ่ง
เพ่ือใหเ้ จ้าหนา้ ท่ีทเ่ี กย่ี วขอ้ งดาเนินการกรอกข้อความในภายหลัง
ตัวอย่าง สว่ นท่ีสองในกฎหมาย

พระบรมราชโองการ/
พระราชโองการ

ตัวอยา่ ง ส่วนที่สอง ในช้นั ยกร่างกฎหมาย

รา่ ง
พระราชบัญญัติ
คุ้มครองประชาชนในการขายฝากที่ดนิ เพอ่ื การเกษตรกรรมหรือท่อี ยู่อาศัย

พ.ศ. ....

พระบรมราชโองการ/
พระราชโองการ

๑๔

ส่วนทสี่ าม คาปรารภ
ในส่วนน้ีจะแสดงถึงสถานะของร่างกฎหมายฉบับนั้น ๆ เช่น
เปน็ กฎหมายใหม่ เป็นกฎหมายท่ียกเลกิ กฎหมายอืน่ หรือเป็นกฎหมายทมี่ ีขึ้นเพื่อเปล่ียนแปลงสถานะ
ของกฎหมายอ่ืน ๆ เช่น โอน หรือปรับปรุงกฎหมายอื่น ซ่ึงมักจะใช้ประโยคที่ว่า “โดยที่เป็นการสมควรมี”
“โดยทเ่ี ป็นการสมควรปรับปรงุ ” หรือ “โดยทเ่ี ป็นการสมควรแกไ้ ขเพมิ่ เติม” เป็นตน้
สว่ นทสี่ ี่ การอา้ งบทบัญญัติแหง่ รัฐธรรมนูญเพอื่ จากัดสิทธิ
ในส่วนนี้ วรรคแรกจะเป็นข้อความที่อ้างอิงบทบัญญัติ
ในรัฐธรรมนูญท่ีให้อานาจในการตรากฎหมายท่ีจากัดสิทธิและเสรีภาพ ในกรณีทร่ี ่างกฎหมายฉบับน้ัน
มีบทบัญญัติท่ีจากัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญได้รับรองไว้ และในวรรคที่สอง
จะเป็นขอ้ ความทรี่ ะบุเหตุผลความจาเป็นทจ่ี ะตอ้ งตรากฎหมายที่มผี ลกระทบเช่นวา่ น้ัน

ตวั อย่าง คาปรารภทเี่ ปน็ การจากัดสทิ ธแิ ละเสรภี าพ

“พระราชบัญญัติน้ีมีบทบัญญัติบางประการเกี่ยวกับการจากัดสิทธิและเสรีภาพของ
บุคคล ซ่ึงมาตรา ๒๖ ประกอบกับมาตรา ๓๓ มาตรา ๓๗ และมาตรา ๔๐ ของรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย บญั ญัตใิ หก้ ระทาไดโ้ ดยอาศัยอานาจตามบทบญั ญตั ิแห่งกฎหมาย

เหตุผลและความจาเป็นในการจากัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลตามพระราชบัญญัตินี้
เพื่อให้การกากับดูแลระบบการชาระเงินเป็นไปอย่างมปี ระสิทธิภาพและสอดคล้องกับมาตรฐานสากล
อันจะเป็นประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ ซ่ึงการตราพระราชบัญญัตินี้
สอดคล้องกับเง่ือนไขที่บญั ญัติไวใ้ นมาตรา ๒๖ ของรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทยแล้ว”

สว่ นท่หี า้ คาโปรดเกลา้ ฯ ให้ตราพระราชบัญญตั ิ
ในส่วนนี้เป็นข้อความที่แสดงว่าการตรากฎหมายได้กระทา
ในนามของพระมหากษัตริย์ ซ่ึงในช้ันของการยกร่างกฎหมาย ผู้ทาหน้าท่ียกร่างกฎหมายจะเว้นส่วน
ดังกล่าวไว้โดยทาเป็นเส้นประประมาณบรรทัดครึ่ง เพ่ือให้เจ้าหน้าที่ท่ีเก่ียวข้องดาเนินการกรอก
ขอ้ ความในภายหลงั

๑๕

ตวั อย่าง ส่วนท่ีห้า คาโปรดเกลา้ ฯ ให้ตราพระราชบัญญตั ิ

คาโปรดเกลา้ ฯ ใหต้ ราพระราชบญั ญตั ิ

๓) บทบญั ญตั กิ ่อนเริม่ บทบัญญัติเน้อื หา
ความสาคัญของส่วนน้ีคือจะเป็นบทบัญญัติที่จะบอกถึงชื่อ

ของร่างกฎหมายนั้น ๆ รวมทั้งวันท่ีจะบังคับใช้ การยกเลิกกฎหมายอื่น ๆ บทนิยาม และผู้รักษาการ
หรือผรู้ บั ผดิ ชอบในการปฏบิ ตั ิตามร่างกฎหมายน้นั ๆ โดยจะมีลาดบั มาตรา ดังนี้

มาตรา ๑ ชื่อพระราชบัญญัติ เป็นส่วนที่บอกถึงสาระโดยย่อ
ของกฎหมายนั้น ๆ ฉะนั้นการตั้งช่ือจึงควรตง้ั ให้ตรงตามเจตนารมณ์และสาระของกฎหมาย ควรจะส้ัน
กระชบั และสะดวกแก่การเข้าใจและค้นหา

มาตรา ๒ วันบังคับใช้ กฎหมายไทยถือเอาการประกาศ
ในราชกจิ จานเุ บกษาเปน็ การแจง้ ให้ประชาชนทราบ ส่วนการบังคบั ใชจ้ ะแบ่งออกได้ ๖ แบบ ดงั น้ี

(๑) บงั คบั ใชต้ ั้งแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา
(๒) บังคับใชต้ งั้ แตว่ ันถัดจากวนั ประกาศในราชกจิ จานเุ บกษา
(๓) บังคบั ใชเ้ มอื่ พน้ กาหนดระยะเวลาใดเวลาหนึง่
(๔) บังคับใช้ตามที่ปรากฏในสามข้อแรก โดยมีเงื่อนเวลา
ในการบงั คบั ใช้กับบางสว่ น
(๕) บังคับใช้ตามที่ปรากฏในสองข้อแรก โดยมีเงื่อนไขให้
ตราพระราชกฤษฎกี ากาหนดรายละเอยี ดเก่ียวกับทอ้ งท่ี เขต บรเิ วณ ฯลฯ กอ่ น
(๖) กาหนดวนั บังคับใชไ้ วแ้ นน่ อน

๑๖

มาตรา ๓ บทยกเลิกกฎหมายเก่า (ถา้ ม)ี มกี รณตี ่างๆ ดงั นี้
(๑) ยกเลิกกฎหมายเดิมฉบบั เดียว
(๒) ยกเลิกกฎหมายเดมิ หลายฉบับ
(๓) ยกเลกิ กฎหมายเดิมแบบเรยี งลาดบั ตามปี พ.ศ.
การยกเลิกกฎหมายแม่บททั้งฉบับ หรือยกเลิกบางมาตรา
มักส่งผลใหก้ ฎหมายลาดับรองท่ีอาศัยอานาจกฎหมายฉบับน้ัน หรือมาตราน้ัน ๆ ถูกยกเลิกไปด้วย เว้นแต่
กฎหมายใหม่ท่ีออกมาเพื่อยกเลิกกฎหมายแม่บทนั้นจะให้อานาจไว้ก็ให้ถือว่ากฎหมายลาดับรองนั้น
ยังมผี ลใช้บังคับอยูต่ ่อไปได้
มาตรา ๔ บทนิยาม มีได้ในกรณีท่ีมีการใช้คาศัพท์เฉพาะทาง
การอธิบายคาย่อ หรือคาที่มีความหมายแตกต่างเป็นพิเศษไม่ว่าจะในทางที่กว้างหรือแคบกว่าจากท่ี
เข้าใจกันตามปกติทั่วไป หรือประโยคที่มีความยาวมาก ๆ และมีการใช้ซ้ากันบ่อย ๆ หลาย ๆ ที่ในร่าง
กฎหมายฉบับเดยี วกนั นน้ั และการตีความจะตอ้ งตีความไปตามขอบเขตท่ีกาหนดในคานยิ ามนั้น ๆ
มาตรา ๕ บทกาหนดผูร้ ักษาการ คอื บทกาหนดผู้รับผิดชอบ
การปฏิบัติการตามกฎหมายฉบับนั้น ซึ่งอาจเป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงใด
กระทรวงหน่ึงหรือหลายกระทรวงท่เี กีย่ วข้องแล้วแตก่ รณี
การกาหนดผู้รกั ษาการตามกฎหมายมีประโยชน์ ดังน้ี
(๑) ทาให้มีรัฐมนตรเี จ้าของเรือ่ งแนน่ อน
(๒) ทาให้สภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัยในชั้นพจิ ารณารา่ งกฎหมาย
ไดว้ า่ สมควรจะให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดดูแลให้การเป็นไปตามกฎหมายน้ัน
(๓) ทาให้สภาผู้แทนราษฎรอยู่ในฐานะท่ีจะควบคุมการบริหาร
ราชการแผน่ ดนิ ตามวิถีทางในรัฐธรรมนูญไดส้ ะดวกย่ิงขึ้น เมื่อมีการไมป่ ฏบิ ัตติ ามกฎหมาย หรือปฏิบัติ
ผิดพลาดขาดตกบกพร่อง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถต้ังกระทู้ถามหรือเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจ
รัฐมนตรีผู้รักษาการนั้นได้
(๔) ทาให้ราษฎรสามารถติดต่อกับหน่วยงานของทางราชการ
เกยี่ วกบั การปฏิบตั ิตามกฎหมายนัน้ ๆ ไดถ้ ูกต้อง เพราะจะรวู้ า่ รัฐมนตรวี า่ การกระทรวงใดเป็นผู้รบั ผดิ ชอบ

ตามกฎหมาย ได้แก่ ดงั ที่ได้กล่าวไปข้างต้น จะเหน็ ไดว้ ่าอานาจหน้าทข่ี องผู้รักษาการ
อภปิ รายทัว่ ไปเกย่ี วกบั กฎหมายใด
(๑) สงั่ การและควบคุมให้มกี ารปฏบิ ัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย
(๒) ชี้แจงต่อสภาผู้แทนราษฎรเม่ือมีการต้ังกระทู้ถามหรือเปิด

๑๗

ทงั้ นี้ ในกรณีที่กฎหมายฉบับเดียวกันมีรัฐมนตรีหลายกระทรวง
เป็นผู้รักษาการ ยอ่ มเป็นหน้าที่ของรัฐมนตรีดงั กลา่ วทจ่ี ะดาเนินการตามบทบัญญัติของกฎหมายเท่าที่
เกี่ยวข้องกับอานาจหน้าที่ของตน และในกรณีที่ต้องมีการประสานงานกับกระทรวง ทบวง กรมอื่น
ก็ต้องมีการปรกึ ษาหารอื กนั ใหค้ รบถ้วน

อย่างไรก็ดี แม้ว่าโดยหลักแล้วกฎหมายจะต้องมีผู้รักษาการ
เพื่อให้ทราบถึงผู้รับผิดชอบให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายน้ัน ๆ แต่ก็มีบางกรณีท่ีไม่จาเป็นต้องมีผู้รักษาการ
อาทิ

(๑) กฎหมายท่ีวางหลักกลาง ๆ ทั่วไป ซ่ึงบัญญัติกาหนดสิทธิ
และหนา้ ท่ขี องบุคคล เช่น ประมวลกฎหมายอาญา

(๒) กฎหมายที่วางหลักท่ัวไปไว้และกาหนดว่าถ้ามีกรณี
จะต้องปฏิบัติการตามกฎหมายฉบับน้ันก็จะต้องตรากฎหมายเฉพาะกรณีอีกช้ันหน่ึง เช่น กฎหมายว่าด้วย
การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น ที่ไม่ต้องมีผู้รักษาการเพราะเมื่อตรากฎหมายเฉพาะเพ่ือเวนคืน
อสงั หารมิ ทรัพย์ ยอ่ มจะตอ้ งมีรัฐมนตรีผรู้ ักษาการตามกฎหมายเฉพาะนัน้ อยูแ่ ล้ว

(๓) การยกเลกิ กฎหมายเดมิ โดยไม่ตรากฎหมายใหมใ่ นเร่ืองนั้น
ข้ึนแทน มีผลทาให้กฎหมายที่ยกเลิกนั้นไม่มีอยู่แล้ว จึงไม่ต้องมีผู้รักษาการตามกฎหมายอีก เว้นแต่
ในกรณที ี่กฎหมายนน้ั กาหนดให้ฝ่ายบริหารตอ้ งปฏิบัติการใดเพ่ือผลแห่งการยกเลิกกฎหมายจึงจะต้อง
มผี รู้ ักษาการตามกฎหมาย

(๔) พระราชบัญญัติท่ีตราขึ้นเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย
ฉบับเดิม กฎหมายฉบับเดิมย่อมมีผู้รักษาการตามกฎหมายอยู่แล้ว บทบัญญัติของกฎหมายฉบับที่
แก้ไขเพิ่มเติมได้เข้าไปแทนที่ในกฎหมายเดิมโดยอัตโนมัติ จึงไม่จาเป็นต้องมีผู้รักษาการตามกฎหมายอีก
นอกจากในกรณีทีม่ ีกาหนดอานาจหน้าท่ีใหมซ่ ึง่ เป็นเอกเทศหรือในกรณีทม่ี บี ทเฉพาะกาลขนึ้ ใหม่

๔) บทบัญญตั ิเนือ้ หา
เป็นสว่ นทตี่ อ้ งศกึ ษาและวางแผนการเขยี นกอ่ นเสมอโดยจะต้อง

ร่างตามความประสงค์ของผู้ที่สั่งให้ยกร่าง ต้องศึกษาจากกฎหมายเก่าของไทยว่ามีอยู่แล้วหรือไม่
เป็นกฎหมายที่ยังใช้บังคับอยู่หรือยกเลิกไปแล้ว รวมท้ังกฎหมายอื่น ๆ ที่มีการบังคับใช้ในเร่ืองเดียวกัน
หรือเก่ียวขอ้ งใกล้เคียงกนั เพื่อลดความซ้าซ้อนในการยกรา่ งกฎหมาย รวมท้ังต้องศึกษากฎหมายอ่ืน ๆ
ของต่างประเทศ หลักวิชาการอ่ืน ๆ ท่ีเก่ียวข้องกัน ปรึกษาจากผู้เชี่ยวชาญหรือหน่วยงานที่เก่ียวข้อง
หรืออาจศึกษาจากกฎหมายเดมิ ที่มีอยู่ หรือจากร่างกฎหมายของฝ่ายบริหาร ร่างของคณะกรรมาธิการ
หรืออาศยั แนวความคิดจากมติคณะรฐั มนตรีประกอบการยกรา่ งดว้ ยก็ได้ และในกรณีที่มีเนื้อหาสาระ
พอสมควรผู้ร่างอาจจะแบ่งเนื้อหาของร่างกฎหมายออกเป็นหมวดก็ได้ เว้นแต่เนื้อหาสาระจะมีมากจริง ๆ
ก็อาจแบ่งเป็นส่วน ๆ เรยี งลาดับจากส่วนที่ใหญท่ ี่สดุ ไปหาสว่ นยอ่ ย ๆ ตามลาดับได้ ดงั นี้

๑๘

(๑) แบง่ เปน็ บรรพ
(๒) แบง่ เปน็ ลักษณะ
(๓) แบ่งเป็นหมวด
(๔) แบง่ เป็นส่วน
๕) บทเฉพาะกาล
เป็นบทบัญญัติที่มีขึ้นเพื่อรักษาสิทธิหรือกาหนดหน้าท่ี
บางประการตามที่เคยมีในกฎหมายเก่าให้ยังคงมีต่อไปในช่ัวระยะเวลาหนึ่งจนกว่ากฎหมายใหม่จะมี
ผลใชบ้ ังคบั เต็มรปู แบบแลว้ บทเฉพาะกาลจงึ จะสนิ้ ผลไป โดยสามารถใช้ได้ในหลายกรณี อาทิ
(๑) กรณีท่ียังไม่พร้อมจะดาเนนิ การตามกฎหมายใหม่
(๒) กรณที ่มี ชี ่วงท่ีวา่ งระหว่างท่ยี งั ไม่มกี ฎหมายกับเริ่มมีกฎหมาย
(๓) กรณีท่เี ป็นการเชื่อมตอ่ การใช้กฎหมายเกา่ กบั กฎหมายใหม่
๑.๑.๓.๔ การเขยี นและการใช้ถ้อยคาในกฎหมาย
๑) การเขยี นกฎหมาย
การเขียนจะต้องแจ้งชัดและใช้ภาษาท่ีเข้าใจง่ายเท่าที่จะ
เป็นไปได้ และระมัดระวังถ้อยคามิให้เกิดการสับสน และต้องพยายามตรวจสอบให้รอบคอบท้ังในแง่
รายละเอยี ดของแต่ละส่วนให้สมบูรณ์ (vertical)๑๒ กับในแง่ของความสัมพันธ์ของแต่ละส่วนที่มีต่อ
กันและที่มีต่อกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง (horizontal)๑๓ การเขียนกฎหมายในชั้นต้นนี้สมควรทาโดย
บุคคลเพียงคนเดียว หรือหากยาวก็อาจจาเป็นต้องแบ่ง แต่การทางานเป็นกลุ่ม (committee) นั้น
ข้ึนอยู่กับประสิทธิภาพของการจัดการและการทางานเป็นทีม แต่ส่วนมากแล้วการใช้กลุ่มทางาน
ในขั้นตอนการเขียนคร้ังแรกนี้จะทาให้ยุ่งและมากเรือ่ งยิ่งขึ้น เพราะมีหลายทัศนะท่ีจะแย่งกันเสนอ
เพอื่ คลาหาเป้าหมาย เวน้ แต่กรณีมีปัญหาสาคัญที่ควรขอความเห็นผู้อื่นช่วยในการวินิจฉัย
การเขียนกฎหมายแบบอนุโลมใช้บังคับก็มีปัญหาเฉพาะท่ี
ควรตรวจสอบให้รอบคอบว่าจะอนุโลมใช้ได้จริงจังเพียงใดเสียก่อน บางคนอ้างว่า ควรเขียนให้
ชัดเจนจะต้องการอะไรก็เขียนลงไปโดยไม่ยอมใช้บทอนุโลม ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นกฎหมายจะมี
เนื ้อ ห า ที่ซ้า กัน ม า ก ม า ย ก า ร อ น ุโล ม ใช ้บังคับ ก็ช่ว ยแก้ปั ญ ห าการ ซ้าซ้อน มากม ายของกฎ ห มาย
ประหยัดเวลาพิจารณาไม่ต้องดูรายละเอียดใหม่ และกฎหมายจะมีรูปแบบเป็นมาตรฐาน
(Uniformity) และบางครั้งก็เป็นประโยชน์ในแง่ขจัดการอภิปรายโดยไม่จาเป็นที่ก่อให้เกิดความ
ยุ่งยากทางการเมอื ง

๑๒ เร่อื งเดยี วกัน.
๑๓ เรอื่ งเดยี วกนั .

๑๙

๒) การใช้ถ้อยคาในกฎหมาย
ถอ้ ยคาท่ใี ช้ในกฎหมายควรเปน็ คาเดยี วกันตลอดเพอื่ ประโยชน์

ในการตีความกฎหมาย แต่ในข้ันตอนการยกร่างจริง ๆ มักจะปรากฏว่าคนนั้นคนน้ีจะขอแก้ไขบ้างตลอด
กระบวนการตรากฎหมาย ผลจึงมักเป็นว่าในทางปฏิบัติกฎหมายฉบับเดียวกัน กรณีอย่างเดียวกัน
ใช้ถ้อยคาต่างกันก็มี หรือบางคร้ังแม้กระท่ังในมาตราเดียวกันก็ใช้ถ้อยคาต่างกัน หลักท่ีว่าการท่ีกฎหมาย
ใชค้ าต่างกนั กจ็ ะต้องมีความหมายตา่ งกนั ไปนน้ั ผู้ใช้กฎหมายจงึ พึงใช้ความระมัดระวังอย่างยิ่ง๑๔

ปัจจุบันได้มีการเรียกร้องให้นักกฎหมายใช้ภาษาที่เรียบง่าย
ในการเขียนกฎหมาย และยังรวมถึงการเขียนสัญญาในภาคเอกชน กิจการของธนาคาร การซื้อขาย
อสังหาริมทรัพย์ หรือความตกลงธุรกิจอื่น ๆ๑๕ แม้ว่าจะมีการเรียกร้องว่ากฎหมายจะต้องง่ายเพื่อคน
ธรรมดาสามัญท่ีมีการศึกษาระดับกลางสามารถท่ีจะทาความเข้าใจสิทธแิ ละหน้าทข่ี องตนได้อย่างงา่ ยดาย
แต่ก็มีอีกฝ่ายเห็นว่ากฎหมายไม่ใช่สาหรับคนทั่วไป ใช้แต่เพื่อผู้พิพากษาอ้างอิงตัดสินคดีความ
หรือผู้มีหน้าที่ร่างกฎเกณฑ์ ผู้มีหน้าที่บังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย และกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ
คงเหมือนกับแพทย์ที่อธิบายสาเหตุของโรคภัยไข้เจ็บกับผู้ป่วยด้วยภาษาธรรมดาที่คนไข้จะเข้าใจได้
แต่คงเขียนใบส่งั แพทยด์ ว้ ยภาษายาว ๆ ไมไ่ ด๑้ ๖

ภาษากฎหมายเป็นลลี าที่อาจรู้สึกว่าแปลกสาหรับผู้ท่ีไม่เคยชิน
กับภาษากฎหมาย เพราะมีการลาดับความที่ไม่เหมือนกับภาษาที่ใช้พูดหรือเขียนกันตามปกติ
เช่น ถ้าจะบัญญัติให้ผู้ใดทาอะไร หรือให้ส่ิงใดเป็นอย่างไร บางกรณีไม่ข้ึนต้นด้วยคาว่า “ให้” แต่ขึ้นต้น
ด้วยผู้นั้น หรือส่ิงน้ัน๑๗ เช่น “ผู้ซ่ึงได้ข้ึนทะเบียนทหารกองประจาการ ให้มีสิทธินับเวลาราชการได้ต้ังแต่
วันข้ึนทะเบียนกองประจาการ” แทนที่จะเขียนว่า “ให้ผู้ซึ่งได้ข้ึนทะเบียนทหารกองประจาการมีสิทธิ
นับเวลาราชการได้ต้ังแต่วันข้ึนทะเบียนกองประจาการ” เป็นต้น การใช้ถ้อยคาในกฎหมายน้ัน
ต้องการเนอ้ื หาสาระ ความชัดเจน ความรัดกุมและการบรรลจุ ุดประสงคเ์ ปน็ สาคัญ จึงไมต่ ้องการข้อความ
ที่ฟุ่มเฟือยเกินจาเป็น ภาษากฎหมายจึงเป็นภาษาท่ีกะทัดรัด ตามปกติจะใช้คาสามัญซึ่งเป็นท่ีเข้าใจกัน
ทั่วไป และคานั้นเป็นคาท่ีมีในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน ซึ่งพจนานุกรมให้ความหมายไว้ชัดเจน
ถ้าจะใช้คาที่ไม่ใช่คาสามัญต้องเป็นคาที่เคยใช้ในกฎหมายอนื่ มาแลว้ ถ้าเป็นคาทางเทคนิคต้องเป็นคาที่

๑๔ สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, คู่มอื แบบการร่างกฎหมาย, ๒๑.
๑๕ ธรรมนติ ย์ สุมนั ตกลุ , ภาษากฎหมาย – Plain Language? , (กรงุ เทพฯ: สานกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกา,
ม.ป.ป.), ๑.
๑๖ เรอ่ื งเดยี วกัน, ๒.
๑๗ ประวีณ ณ นคร, เทคนิคการรา่ งกฎหมาย, (กรุงเทพฯ: สวัสดกิ ารสานักงาน ก.พ.), ๒๕๔๓, ๕๗.

๒๐

ยอมรับเป็นทางการแล้ว ถ้าเป็นคาเทคนิคทางวิชาการที่ไม่เคยมีใช้ในกฎหมายอ่ืนมาก่อน และยังไม่เป็น
ที่ยอมรบั เป็นทางการ ต้องเขียนนยิ ามของคานน้ั ไว้๑๘

การยกร่างกฎหมายโดยใช้ภาษาท่ีเข้าใจง่ายขณะเดียวกันก็ยังคง
ความรัดกุมอยู่ถือเป็นศิลปะอย่างหนึ่งที่ต้องมีการศึกษาและฝึกฝนเป็นอย่างดี เพราะแต่ละถ้อยคา
ของกฎหมายมีผลกระทบต่อผู้อยู่ในบังคับ ถ้าถ้อยคาไมช่ ัดเจนอาจเป็นปญั หาท่ีต้องมีการตีความกันอีก

ในเร่ืองการใช้ถ้อยคาน้ีผู้ร่างกฎหมายจาต้องคานึงถึงหลักเกณฑ์
ที่สาคญั ๒ ประการ คอื

(๑) ถอ้ ยคาทีใ่ ชใ้ นการร่างกฎหมายจะตอ้ ง๑๙
- ลงรอยเดยี วกัน
- สนั้ แต่ได้ใจความ
- สามารถส่ือความหมายได้
- จดั ประโยคให้เหมาะสม โดยต้องใช้ประโยคส้ัน เลือกใช้
ประโยคหรือวิธีการท่ีจะทาให้เข้าใจได้ชัดเจนท่ีสุด และต้องกล่าวถงึ เกณฑ์ทจ่ี ะใชบ้ ังคับก่อน ไม่สมควร
ตงั้ ตน้ ประโยคดว้ ยข้อยกเวน้
- เลือกใช้ถอ้ ยคาที่แสดงกาลเวลาให้เหมาะสม
- เลือกใช้ถ้อยคาที่มีความหมายธรรมดา หากจาต้องใช้
ถ้อยคาทม่ี ีความหมายแตกต่างไปใหใ้ ช้คานยิ าม โดยใหใ้ ชเ้ ฉพาะกรณีทจี่ าเป็นเทา่ นน้ั
(๒) แบบอย่างของการใช้ถ้อยคาที่มีความหมายอย่างเดียวกัน
หรือคล้ายคลงึ กนั และเคยมกี ารใชใ้ นกฎหมายอน่ื มาก่อนแล้ว

๑๘ เรื่องเดียวกัน.
๑๙ กาญจนารตั น์ ลีวิโรจน์, “การรา่ งกฎหมาย,” (วิทยานิพนธน์ ิติศาสตรมหาบณั ฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั ),
กรุงเทพฯ: ๒๕๓๓, ๑๕๕ – ๑๖๗.

๒๑

ตัวอย่าง พระราชบัญญัติมาตรการในการปราบปรามผู้กระทาความผิดเกยี่ วกับยาเสพติด พ.ศ. ๒๕๓๔
“มาตรา ๑๗ การประชุมของคณะกรรมการต้องมีกรรมการมาประชุมไม่น้อยกว่าสองใน

สามของจานวนกรรมการทง้ั หมด จึงจะเป็นองคป์ ระชมุ
ให้ประธานกรรมการเป็นประธานในที่ประชุม ในกรณีท่ปี ระธานกรรมการไม่มาประชุม

หรือไมอ่ าจปฏิบตั ิหนา้ ทไ่ี ด้ ให้รองประธานกรรมการเป็นประธานในท่ีประชุม หากรองประธานไมม่ าประชุม
หรอื ไม่อาจปฏบิ ตั หิ น้าที่ได้ ให้กรรมการซง่ึ มาประชมุ เลอื กกรรมการคนหนง่ึ เป็นประธานในทปี่ ระชุม

การวินิจฉัยชี้ขาดของที่ประชุมให้ถือเสียงสองในสามของกรรมการท่ีมาประชุม กรรมการ
คนหนึง่ ให้มีเสียงหนึง่ ในการลงคะแนน”๒๐

ท้ังน้ี รูปแบบของการใช้ภาษาและถ้อยคาในร่างกฎหมายท่ีควร
คานงึ ถงึ สรปุ ไดด้ งั น้ี

(๑) การใชภ้ าษากฎหมาย
ภาษากฎหมายต้องการเนื้อหาสาระ ความชัดเจน

ความรัดกุม และการบรรลุจุดประสงค์เป็นสาคัญ ภาษากฎหมายจึงเป็นภาษาที่กะทัดรัด ส่วนถ้อยคา
ที่ใช้ในกฎหมาย ปกติใช้คาสามัญที่มีในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานซึ่งคนทั่วไปเข้าใจกัน
ถ้าจะใช้คาที่ไม่ใช่คาสามัญต้องเป็นคาที่เคยใช้ในกฎหมายอื่นมาแล้ว ถ้าเป็นคาเทคนิคต้องเป็นคาท่ี
ยอมรบั อยา่ งเป็นทางการแลว้ ถา้ ยงั ไม่เป็นท่ียอมรับต้องเขยี นคานยิ ามของคาน้นั ดว้ ย

(๒) ไม่ใช้คาเช่ือมซ้ากนั
กล่าวคือ ไม่นิยมเชื่อมคาหรือเชื่อมประโยคด้วยคาบุพบท

หรือคาสันธาน หรือคาสรรพนามที่ซ้ากันในบทบัญญัติวรรคเดียวกัน แต่จะใช้คาอื่นที่มีความหมาย
เหมือนกันแทน เช่น ที่ - ซึ่ง - อัน ใช้แทนกันได้ หรือ และ - กับ - รวมทั้ง - ตลอดจน ใช้แทนกันได้
ท้ังน้ี เปน็ เพราะถ้าใช้คาเชื่อมซ้ากันอาจทาให้เกดิ การตคี วามทีผ่ ิดเพ้ยี นได้

(๓) ใชค้ าเชอื่ มคาเดยี วเชือ่ มคาหลายคา
การเชื่อมคาประธาน กริยา หรือกรรม หลาย ๆ คา

เข้าด้วยกัน นิยมใส่คาเช่ือมคาสุดท้ายเพียงคาเดียว เช่น “ผู้กระทาผิดวินัยเช่นนี้จะไล่ออก ปลดออก
หรือใหอ้ อกกไ็ ด”้

๒๐ พระราชบัญญัติมาตรการในการปราบปรามผู้กระทาความผิดเก่ียวกับยาเสพติด พ.ศ. ๒๕๓๔

๒๒

(๔) ใช้ “ฝ่าฝืน” สาหรับข้อห้าม และใช้ “ไม่ปฏิบัติตาม”
สาหรับข้อปฏิบัติ ในสาระของกฎหมายจะมีบทบัญญัติท่ีเป็นข้อห้าม เช่น พระราชบัญญัติประกอบ
รฐั ธรรมนญู วา่ ด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๔๑ มาตรา ๒๓ วรรคสอง บญั ญัตไิ ว้ ดงั น้ี๒๑

“ห้ามมิให้ผู้ไม่มีสัญชาติไทยโดยการเกิดเข้าเป็นสมาชิกหรือ
ดารงตาแหน่งใดๆ ในพรรคการเมือง หรือร่วมกระทาการอย่างใดอย่างหน่ึงในการดาเนินกิจการของ
พรรคการเมอื ง”

เมอื่ มีขอ้ หา้ มจะต้องมบี ทกาหนดโทษสาหรบั ผู้ฝ่าฝนื ดงั นี้
“มาตรา ๗๘ ผู้ใดฝ่าฝืนมาตรา ๒๓ วรรคสอง ต้องระวางโทษ
จาคกุ ไมเ่ กินสองปี หรือปรับไม่เกนิ สห่ี ม่นื บาท หรอื ทงั้ จาทง้ั ปรับ และถ้าผฝู้ ่าฝนื ใดไมม่ ีสญั ชาตไิ ทยโดยการเกิด
ใหร้ ฐั มนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยส่ังเพิกถอนสญั ชาติไทย และเนรเทศออกนอกราชอาณาจักรด้วย”
ส่วนบทบัญญัติที่เป็นข้อปฏิบัติ เช่น พระราชบัญญัติประกอบ
รัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๔๔ มาตรา ๓๔ วรรคหนึ่งและวรรคสอง และมาตรา ๔๐
วรรคหนึ่งบัญญตั ไิ วด้ งั น้ี
“มาตรา ๓๔ หวั หนา้ พรรคการเมืองต้องจดั ทาทะเบยี นสมาชกิ ให้
ตรงตามความเป็นจริงเก็บรักษาไว้ ณ ที่ตั้งสานักงานใหญ่ของพรรคการเมือง และพร้อมท่ีจะให้นายทะเบียน
หรอื ผู้ซึ่งนายทะเบียนมอบหมายตรวจสอบได้
ให้หัวหน้าพรรคการเมืองแจ้งจานวนสมาชิกที่เพิ่มขึ้นหรือ
ลดลงในรอบปีปฏิทินท่ีผ่านมาพร้อมด้วยรายช่ือ อาชีพ และที่อยู่ของสมาชิกดังกล่าวตามวิธีการที่นาย
ทะเบยี นกาหนดให้นายทะเบยี นทราบภายในเดือนมกราคมของทกุ ปี”
“มาตรา ๔๐ งบการเงินที่ผู้สอบบัญชีรับอนุญาตตรวจสอบ
และรับรองแล้วต้องเสนอที่ประชุมของพรรคการเมืองอนุมัติภายในเดือนเมษายนของทุกปี โดยแจ้งให้
สมาชิกทราบล่วงหน้า และปิดประกาศไว้ ณ ท่ีตั้งสานักงานของพรรคการเมือง และสาขาพรรคการเมืองไม่น้อย
กว่าสบิ หา้ วัน”
เม่ือมีบทบัญญัติที่เป็นข้อปฏิบัติจะต้องมีบทกาหนดโทษ
สาหรับผไู้ มป่ ฏิบตั ติ าม ดงั นี้๒๒

๒๑ จเร พันธุ์เปรื่อง, เอกสารประกอบการเสวนาเร่ือง การยกร่างกฎหมาย (โครงการแลกเปล่ียนเรียนรู้
เพือ่ ส่งเสรมิ และพัฒนาประสิทธิภาพการปฏบิ ัตงิ านของบุคลากร), (กรงุ เทพฯ: สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร
, ๒๕๕๑), ๕.

๒๒ เรอ่ื งเดียวกัน.

๒๓

“มาตรา ๘๑ หัวหน้าพรรคการเมืองผู้ใดไม่ปฏิบัติตามมาตรา ๓๔
วรรคหนึ่งหรือวรรคสอง หรอื มาตรา ๔๐ วรรคหนึง่ ตอ้ งระวางโทษปรับไมเ่ กินห้าหมน่ื บาท

(๕) คาเบา – คาหนักแน่น บ่งบอกถึงการเน้นคาซงึ่ มีความสาคัญ
ต่อความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมาย เพราะเป็นคาท่ีบ่งบอกถึงความหนัก – เบา ของสภาพบังคับในแต่ละ
บทมาตรา เช่น

จะ – จกั :
จะ ใชใ้ นกรณที เี่ ปน็ คาธรรมดา เช่น “จะกระทามไิ ด้”
จัก ใช้ในกรณีที่เป็นคาหนักแน่น ใช้ในคาขู่ คาสั่ง คากาชับ
เช่น “จกั ต้องได้รบั โทษ ...”
ควร – พึง – ย่อม – ให้ – ต้อง :
ควร ใช้ในกรณีที่เป็นคาแนะนาทั่วไปมีผลบังคับทาง
จิตใจ เช่น “ข้าราชการเสพสุราในขณะปฏิบัติราชการควรถูกลงโทษสถานหนัก” ซ่ึงเป็นคาแนะนาว่า
ควรปฏิบัติ แต่ถ้ามีเหตุผลที่จะต้องไม่ปฏิบัติตาม เช่น ทูตต้องเสพสุราในขณะปฏิบัติหน้าท่ีเพื่อแสดง
ความยินดี หรอื อวยพรแขกผูม้ ีเกยี รติ ก็ไมถ่ อื ว่าเปน็ ความผดิ
พึง เป็นการวางปทัสถานมีผลบังคับทางสังคม เช่น
“ขา้ ราชการพงึ ใหเ้ กียรติข้าราชการดว้ ยกนั ”
ย่อม ใช้ในกรณีเป็นคาบังคับเป็นทางการ แต่ไม่เด็ดขาด
ใหใ้ ชด้ ลุ ยพนิ ิจได้ เช่น
“.................... ย่อม ถูกลงโทษสถานหนัก” ซ่ึงถา้ มีเหตุผลที่
ควรลดหยอ่ นโทษ กอ็ าจลงโทษสถานเบาก็ได้
ให้ ใช้ในกรณีเป็นคาบังคับเป็นทางการโดยเด็ดขาด
และไม่มีบทลงโทษผู้ท่ีไม่ปฏิบัติตาม เพราะเป็นบทบัญญัติในเชิงส่งเสริมให้กระทา เช่น “เมื่อได้ดาเนินการ
แบ่งเขตเลือกตั้งแล้วให้คณะกรรมการการเลือกต้ังประกาศในราชกิจจานุเบกษากาหนดการแบ่งเขต
เลือกต้ัง...”
ต้อง ใช้ในกรณีเป็นคาบังคับเป็นทางการโดยเด็ดขาด
และจะมีบทกาหนดโทษสาหรับผู้ไม่ปฏิบัติตาม เช่น “มาตรา ๔๓ ภายในกาหนดเก้าสิบวัน หลังจากวัน
ประกาศผลการเลือกต้ัง ผู้สมัครแต่ละคนหรือพรรคการเมืองท่ีส่งผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อต้องย่ืนบัญชี
รายรับรายจ่ายที่สมุห์บัญชเี ลือกต้ังจัดทาข้ึนและผูส้ มัครหรือหัวหน้าพรรคการเมืองแล้วแต่กรณีไดร้ ับรอง
ความถูกต้อง....” ซึ่งมีบทกาหนดโทษ ดงั นี้
“มาตรา ๑๐๔ ผู้สมัครหรือหัวหน้าพรรคการเมืองไม่ย่ืน
รายการค่าใช้จ่ายต่อคณะกรรมการการเลือกต้ังภายในเวลาที่กาหนด หรือย่ืนหลักฐานไม่ครบถ้วนตาม

๒๔

มาตรา ๔๓ ต้องระวางโทษจาคุกไม่เกินสองปี หรือปรับไม่เกินส่ีหม่ืนบาท หรือท้ังจาท้ังปรับ และให้ศาล
ส่ังเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีกาหนดห้าปี”๒๓

เช่น – ไดแ้ ก่ - เปน็ ต้น๒๔
ได้แก่ หมายถึง เท่ากับ (ตัวอย่าง – หนังสือสาหรับค้น
ความหมายของคาที่เรียงลาดับตามตวั อกั ษร ไดแ้ ก่ พจนานกุ รม)
เช่น หมายถึง อย่าง และคาที่มีความหมายอย่างเดียวกัน
คอื เช่น เช่นนี้ อยา่ งนี้ เชน่ ใด ว่าอย่างใด
เป็นต้น เป็นคาใช้แทนเครื่องหมาย “ฯลฯ” เพื่อละคา
หรือข้อความตอนปลายซึ่งอยู่ในประเภทเดียวกันกับคาหรือข้อความที่ยกขึ้นกล่าวเป็นตัวอย่าง
ตอนต้น ตวั อยา่ ง – อริยสจั ๔ มที กุ ข์ เป็นต้น
ท้ังน้ี กองกฎหมายไทย สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
ได้สอบถามการใช้ถ้อยคาทง้ั สามคาจากราชบัณฑติ ยสถาน ได้คาอธบิ ายดงั น้ี
คาว่า “ได้แก่” ต้องระบุส่ิงท่ีต้องการให้ครบทุกอย่าง เช่น
ฉันชอบกนิ ผลไม้ ๓ อยา่ ง ไดแ้ ก่ สม้ มังคดุ และทุเรยี น
คาว่า “เช่น” เป็นการยกตัวอย่างโดยไม่ต้องระบุให้ครบ
ทกุ สิ่งและให้นาหน้า ตัวอย่าง ผลไม้ทีข่ ายที่ทา่ ช้างมี ๒๐ อยา่ ง เชน่ สม้ มงั คดุ และทุเรยี น
คาว่า “เป็นต้น”เป็นการยกตัวอย่าง โดยไม่ต้องระบุให้
ครบทกุ สิง่ และใชป้ ิดท้าย ตวั อย่าง ผลไมท้ ี่ขายท่ที ่าช้างมี ๒๐ อย่าง เช่น ส้ม มงั คุด และทเุ รียน เปน็ ตน้ ๒๕
และ – หรอื - และหรอื ๒๖
คาว่า “และ” เป็นคาสนั ธาน หมายถึง กับ ด้วยกนั
คาว่า “หรือ” เป็นคาสันธาน หมายถึง คาบอกความให้
กาหนดเอา เช่น ดาหรอื แดง
อย่างไรก็ดี มีผู้ให้คาแนะนาว่า เมื่อต้องการใช้คาเช่ือมที่
ต้องการจะให้รวมกัน (Conjunctive) ควรใช้ “or both” (ท้ัง.. และ..) ไม่ควรใช้ “และ/หรือ” และหากต้องการ

๒๓ เร่อื งเดยี วกัน, ๖ - ๗.
๒๔ บันทึกกองกฎหมายไทย สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ลงวนั ท่ี ๓๐ ตลุ าคม ๒๕๔๕
๒๕ สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, คู่มอื การร่างกฎหมายและแบบของกฎหมาย, ๑๓๙.
๒๖ บนั ทึกกองกฎหมายต่างประเทศ สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เร่อื ง รายงานผลการสืบค้นการใช้
“และ” “หรือ” และ “และ/หรือ” ในส่วนของการร่างกฎหมายของต่างประเทศ ลงวันที่ ๒ ธันวาคม ๒๕๔๕,
บันทกึ กองกฎหมายไทย สานักงานคณะกรรมการกฤษฎกี า เร่อื ง การใชค้ าว่า “และ” “หรือ” และ “และ/หรือ” ลง
วนั ที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๔๕ และบนั ทกึ การประชุมฝ่ายร่างกฎหมาย คร้งั ที่ ๔๙/๒๕๔๕ วนั พุธที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๕

๒๕

ให้เลือกเอาอย่างใดอย่างหนึ่งก็ควรใช้ “หรือ” และหากต้องการให้หมายความรวมกัน ก็น่าจะใช้ “และ”
ให้ชัดเจนและเหมาะสมกับรูปประโยค๒๗

๓) การแบ่งวรรคตอนในกฎหมาย นยิ มแบ่งดงั น้ี
(๑) เว้นวรรคระหว่างประโยค หรอื ความทป่ี ระกอบหลายประโยค

เพ่ือแยกประโยค หรือแยกความแทนการใช้เครื่องหมายวรรคตอน ซึ่งการเว้นวรรคระหว่างประโยค
หรือความที่ประกอบหลายประโยคจะช่วยแปลความหมายได้ถูกต้อง และช่วยป้องกันการแปลความ
เปน็ หลายนยั

(๒) ให้แต่ละประโยค แต่ละวรรค แต่ละมาตรา แต่ละหมวด
เป็นเอกภาพ การร่างกฎหมายนิยมร่างให้แต่ละประโยค แต่ละวรรค แต่ละมาตรา แต่ละหมวด
กล่าวถึงสิ่งสาคัญเพียงสิ่งเดียว ถ้ามีสิ่งสาคัญหลายสิ่งที่จะต้องกล่าวถึงพึงแยกเป็นคนละประโยค
คนละวรรค คนละมาตรา หรอื คนละหมวด๒๘

๔) การใช้ตัวเลขและตัวหนงั สือ
(๑) การใชต้ ัวเลข
- วันท่,ี พ.ศ. เชน่ “พระราชบัญญัติน้ีใหใ้ ช้บังคบั ตัง้ แต่วันท่ี ๑

ตลุ าคม พ.ศ. ๒๕๔๓ เป็นตน้ ไป”
- จานวนนับท่ีไม่ใช่เนื้อหาสาระของกฎหมาย เช่น “เป็นปีท่ี

๕๕ ในรชั กาลปัจจบุ ัน”
- หมวด ส่วน มาตรา และอนมุ าตราของกฎหมาย เช่น“หมวด ๖”

“สว่ นที่ ๒” “มาตรา ๑๓๓ (๓)”
- หมายเลขเอกสารแนบท้ายกฎหมาย เช่น “บญั ชหี มายเลข ๑”
- ลาดับช้ันหรือขั้น เช่น “ตาแหน่งระดับ ๑๐ รับเงินเดือนใน

อันดับสบิ ซงึ่ มี ๓๑ ขั้น”
- อัตราเงนิ เดอื น เช่น “อนั ดบั ๑๑ ขนั้ ๔๒,๑๒๐ บาท”
- อัตราค่าธรรมเนียมในบัญชที ้ายกฎหมาย เช่น “คา่ ธรรมเนียม

ต่อใบอนญุ าต ๑๐๐ บาท”

๒๗ สานกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า, คมู่ ือการรา่ งกฎหมายและแบบของกฎหมาย, ๑๔๐ - ๑๔๑.
๒๘ จเร พนั ธเุ์ ปรือ่ ง, เอกสารประกอบการเสวนาเรอื่ ง การยกรา่ งกฎหมาย , ๖ – ๗.

๒๖

(๒) กรณใี ช้ตัวหนังสอื
- จานวนนับทเี่ ป็นเนือ้ หาสาระของกฎหมาย
เช่น “ให้ถือเกณฑ์จานวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งหน่วยละ

แปดร้อยคนเป็นประมาณ แต่ถ้าเห็นว่าไม่เป็นการสะดวก หรือไม่ปลอดภัยในการไปลงคะแนนของ
ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง จะกาหนดหน่วยเลือกตั้งเพ่ิมข้ึน โดยให้มีจานวนผู้มีสิทธิเลือกต้ังน้อยกว่าจานวน
ดงั กล่าวได”้

- วรรคของมาตรา เช่น “ให้นาความในมาตรา ๙ วรรคสอง
และวรรคสามมาใช้บังคับโดยอนโุ ลมกับ...”

- อายุของบุคคล เช่น “อายุไมต่ ่ากว่าสิบแปดป”ี
- ระยะเวลาเป็นช่ัวโมง วัน เดือน ปี เช่น “ไม่น้อยกว่า
ยส่ี ิบวันกอ่ นวนั เลอื กตง้ั ”
- โทษทางอาญา เช่น “ต้องระวางโทษจาคุกไม่เกินสองปี
หรอื ปรบั ไม่เกินสห่ี มืน่ บาทหรอื ทัง้ จาทง้ั ปรบั ”

จากท่ีกล่าวมาข้างต้น การใช้ภาษาและถอ้ ยคาในกฎหมายมีหลักเกณฑ์
โดยสรุป คอื ควรใชภ้ าษาที่กะทัดรัด สั้น เขา้ ใจง่าย, ใช้ศัพท์ที่มีความหมายแนน่ อนทสี่ ุด, ไม่ปะปนหลักการ
กับข้อยกเว้น, ไม่ต้องอธิบายหรือให้เหตุผล, ใช้คาเดียวกันเมื่อต้องการให้มีความหมายอย่างเดียวกัน,
ไม่ควรยอกย้อน อุปมา เปรียบเทียบ คาพังเพย ตัวอย่าง สมมติ และไม่ขัดต่อเหตุผลธรรมดา
ความเท่ียงธรรม และความเป็นไปได้ นอกจากนี้การร่างกฎหมายต้องใช้ภาษากฎหมาย ผู้ร่างกฎหมาย
จึงต้องศึกษาภาษากฎหมาย ซ่ึงอาจศึกษาได้จากหลักกฎหมายต่าง ๆ เช่น รัฐธรรมนูญ ประมวลกฎหมาย
แพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายอาญา กฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาความ กฎหมายว่าด้วยระเบียบ
บรหิ ารราชการแผ่นดิน เป็นต้น ทั้งน้ี เพื่อจะได้นาถ้อยคาและลีลาในการเขียนกฎหมายนั้น ๆ มาใช้ใน
การร่างกฎหมายต่อไป

๑.๑.๓.๕. การตรวจพจิ ารณา
โดยท่ีงานร่างกฎหมายเป็นงานละเอียดอ่อน เพราะมีปัญหาต่าง ๆ

ที่จะเข้ามาประสานกันอย่างมากมายเกินความสามารถของบุคคลคนเดียวจะทาได้ดี นักกฎหมาย
จะเก่งอย่างไรก็คงยกร่างกฎหมายได้ดีเพียง ๘๐% แต่การพิจารณาหลายคนจะช่วยให้รอบคอบ
และอาจมีผลถึง ๙๘% การตรวจพจิ ารณาจงึ เปน็ ข้ันตอนสุดทา้ ยของการยกร่างกฎหมายทท่ี างปฏิบัติ
จะมีการทางานแบบคณะกรรมการ (discussion group) เพ่ือทดสอบ (test) ร่างกฎหมายท่ีมีการยกร่างขึ้น
ซ่ึงคณะกรรมการตรวจพิจารณาร่างกฎหมายนี้จะต้องมีองค์ประกอบท่ีเหมาะสมกับเรื่องที่พิจารณา
ครบถ้วนตามขอบเขตของปัญหา อย่างไรก็ตาม ทางปฏิบัติเห็นกันว่าไม่ควรมากเกินไปเพราะมักยุ่งยาก

๒๗

และเสียเวลาและเห็นว่าประมาณ ๖ คน จะกาลังเหมาะ แต่คณะกรรมการตรวจรา่ งกฎหมายนี้ก็มีขอบเขต
ของการทางานเช่นกันโดยจะต้องตรวจสอบ (test) มิใช่จะไปช่วยกันลงมือเขียนใหม่อย่างผู้ยกร่าง
กฎหมายคนแรก (Should test the completed products, not try to build them) และหากมีปัญหา
ยงุ่ ยากมากเพราะร่างท่ีเสนอเข้าสู่การพิจารณาไม่ดีจริง ๆ ก็ควรคืนไปให้ยกร่างใหม่โดยคนเดิมหรือคนใหม่
ตามความเหมาะสม แต่ไม่ควรพยายามที่จะยกร่างเป็นหมู่ในคณะกรรมการตรวจพิจารณาน้ันเอง
เพราะจะมปี ัญหามากและไมจ่ บสนิ้ กันเสยี ที๒๙

อน่ึง ในกรณีของกฎหมายที่ยุ่งยากน้ันในขั้นตอนการตรวจพิจารณา
สมควรมีการเผยแพร่ด้วย เพื่อที่ผู้มีหน้าที่ใช้บังคับกฎหมายและผู้ท่ีจะถูกบังคับตามกฎหมายได้ทราบ
และมโี อกาสให้ข้อสังเกต งานจะได้รอบคอบยงิ่ ข้ึน ซึง่ วิธกี ารนี้ Law commission ของหลายประเทศ
ก็ทากันอยู่ เช่น อังกฤษ แคนาดา ออสเตรเลีย ฯลฯ โดยจะมี working papers ออกแพร่หลายก่อน
เพ่ือให้มหาชนให้ข้อสังเกต จากนั้นจึงจะสรุปและจัดทารายงาน (report) เสนอร่างกฎหมายใหม่
ที่ตนต้องการ๓๐

๑.๒ ประเภทและลาดบั ศักดข์ิ องกฎหมาย

ประเภทและลาดับศักด์ิของกฎหมายเป็นองค์ความรู้ท่ีสาคัญอีกประการหนึ่งท่ีผู้ทาหน้าท่ี
รา่ งกฎหมายต้องทาความเข้าใจก่อนดาเนินการกยกรา่ งกฎหมาย เนื่องจากระบบกฎหมายไทยในปัจจุบันมี
การจัดลาดับศักดิ์หรือลาดับชั้นของกฎหมายท่ีแตกต่างกัน และกฎหมายในแต่ลาดับชั้นนั้นมีหลักเกณฑ์
โครงสร้าง แบบ และขั้นตอนในการยกร่างที่แตกต่างกัน ดังนั้น หากผู้ยกร่างกฎหมายทราบและ
เข้าใจลาดับศักดิ์ของกฎหมายไทยอย่างถ่องแท้ ย่อมส่งผลให้เกิดประโยชน์ต่อการดาเนินการยกร่าง
กฎหมายตามอานาจหน้าท่ี โดยศกั ด์ขิ องกฎหมายไทยในปจั จบุ ันลาดับได้ดังตอ่ ไปนี้

๑.๒.๑ กฎหมายสูงสดุ

เมื่อกล่าวถึงกฎหมายสูงสุดสาหรับประเทศไทยย่อมเป็นท่ีเข้าใจกันว่าหมายถึง
รัฐธรรมนูญ ซง่ึ ปัจจุบนั ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ เพราะเป็นกฎหมาย
ทกี่ าหนดรูปแบบการปกครองและระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ตลอดจนกาหนดรับรองสิทธติ ่าง ๆ

๒๙ เร่อื งเดียวกนั .
๓๐ เร่ืองเดยี วกนั .

๒๘

ของประชาชนท้ังประเทศ เป็นกฎหมายแม่บทของกฎหมายทุกฉบับ และกฎหมายฉบับอ่ืนจะบัญญัติ
ให้มเี น้ือหาสาระท่ขี ัดหรือแย้งไม่ได้ อย่างไรกด็ ี เพื่อความเข้าใจถงึ ความเป็นกฎหมายสงู สดุ ของรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทย จงึ ควรศึกษาถงึ ความหมายและสาระสาคญั ของรฐั ธรรมนญู ซงึ่ สรุปไดด้ งั นี้

๑.๒.๑.๑ ความหมายและสาระสาคัญ
บวรศกั ดิ์ อุวรรณโณ ให้ความหมายของรัฐธรรมนญู วา่ รัฐธรรมนูญ

มีความหมาย ๒ ความหมาย คือ ความหมายอยา่ งกว้าง และความหมายอยา่ งแคบ
ความหมายอย่างกว้าง รัฐธรรมนูญ หมายถึง กฎเกณฑ์ที่กาหนด

สถานะความสัมพันธ์ขององค์กรที่ใช้อานาจสูงสุดต่อกันหรือต่อประชาชน จะเป็นลายลักษณ์อักษร
หรือไม่ก็ได้ จะมีความเป็นกฎหมายสูงสุดหรือไม่มีความเป็นกฎหมายสูงสุดก็ได้ จะมีความเป็น
ประชาธิปไตยหรือไม่เป็นก็ได้ ถ้ามีเน้ือหาเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ท่ีกาหนดสถานะและความสัมพันธ์ของ
องค์กรท่ีใช้อานาจสูงสุดต่อประชาชน กล่าวคือ รูปแบบของรัฐ ประมุขของรัฐ และความสัมพันธ์
ระหวา่ งองคก์ รทใ่ี ชอ้ านาจสงู สดุ และสทิ ธเิ สรีภาพแล้วถือวา่ เปน็ รัฐธรรมนูญท้งั ส้ิน

ความหมายอย่างแคบ รัฐธรรมนูญ หมายถึง กฎเกณฑ์ที่กาหนด
สถานะ และความสัมพันธ์ขององค์กรที่ใช้อานาจสูงสุดต่อกันหรือต่อประชาชนและกฎเกณฑ์อื่น
ซึ่งบรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่มีการจัดทาและการแก้ไขเพ่ิมเติมแตกต่างจากกฎหมาย
ธรรมดา ในความหมายอย่างแคบน้ีสาระสาคัญเน้นที่จะต้องบรรจุอยู่ในรฐั ธรรมนูญลายลักษณ์อักษร
และตอ้ งมีวิธีการจัดทาและการแก้ไขเพ่ิมเติมท่แี ตกตา่ งจากกฎหมายธรรมดา๓๑

วิษณุ เครอื งาม ได้สรปุ ความหมายและลกั ษณะของรฐั ธรรมนูญ ดังน้ี
สถานะ : เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศในขณะน้ัน ๆ โดยช่ือ
อาจเรียกต่าง กันออกไปได้ เช่น ในภาษาไทยเรียกว่า “รัฐธรรมนูญ” “ธรรมนูญการปกครอง”
ในภาษาอังกฤษก็มีท่ีเรียกต่างกันออกไป เช่น “Constitution”, “Basic Law”, “Fundamental Law”
เปน็ ต้น
ลักษณะ : เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรมีชื่อหรือศัพท์ใช้เรียก
ให้เหน็ ว่าตา่ งจากกฎหมายธรรมดาอน่ื ๆ
สาระ : วา่ ด้วยกฎเกณฑก์ ารปกครองประเทศ๓๒
เม่อื พิจารณาจากความหมายดังกล่าว จะเห็นไดว้ ่ารัฐธรรมนญู แห่ง
ราชอาณาจักรไทยเป็นกฎหมายลายลักษณอ์ ักษรที่กาหนดรูปแบบการปกครองของประเทศ กาหนดรบั รอง

๓๑ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, รวมคาบรรยายสานกั อบรมศกึ ษากฎหมายแหง่ เนติบัณฑติ ยสภา วชิ า กฎหมาย
รัฐธรรมนูญ, ครั้งที่ ๑ วนั ศุกร์ท่ี ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๑.

๓๒ วิษณุ เครอื งาม, กฎหมายรฐั ธรรมนูญ, พิมพ์ครัง้ ที่ ๓, (กรงุ เทพฯ: นติ ิบรรณการ, ๒๕๓๐), ๔๖ - ๔๗.

๒๙

สิทธิต่าง ๆ ของประชาชนทั้งประเทศ กาหนดสถานะความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ใช้อานาจสูงสุด
ต่อประชาชน และกาหนดวิธีการหรือหลักเกณฑ์ในการจัดทาและแก้ไขไว้เป็นพิเศษโดยเฉพาะ
อีกทั้งยังเป็นที่มาของอานาจในการตรากฎหมายฉบับอื่น ๆ ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทยเป็นกฎหมายที่อยู่ในลาดับศักดิ์กฎหมายสูงสุดของประเทศ ซึ่งเหตุที่รัฐธรรมนูญ
เป็นกฎหมายสูงสุด มีหลายทฤษฎีท่ีอธิบายเหตผุ ลไวด้ งั ต่อไปนี้

๑) คาอธบิ ายเชิงอุดมการณท์ างการเมอื งแบบเสรนี ิยมประชาธปิ ไตย
รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดเพราะรัฐธรรมนูญเป็นสัญญา

ประชาคม (social contract) ท่ีสมาชิกในสังคมทุกคนร่วมตกลงกันสร้างขึ้นเป็นกฎเกณฑ์ในการปกครอง
สังคมนัน้ ๆ รัฐธรรมนูญจึงตอ้ งอยู่เหนอื ทุกสว่ นของสงั คม ทุกฝ่ายต้องเคารพรฐั ธรรมนญู

๒) คาอธบิ ายเชงิ กระบวนการในการตรารัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด เพราะกระบวนการในการจัดทา

รัฐธรรมนูญต่างไปจากกฎหมายทั่วไปท่ีตราโดยรัฐสภา การจัดทารัฐธรรมนูญจะมีกระบวนการพิเศษ
เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมไม่โดยตรงก็โดยอ้อม เช่น ประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกตั้ง
สภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาทาหน้าท่ีร่างรัฐธรรมนูญ โดยในการร่างรัฐธรรมนูญ สภาร่างรัฐธรรมนูญ
ต้องรับฟังความเห็นของประชาชนในการร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อกระบวนการในการจัดทารัฐธรรมนูญ
มกี ระบวนการพเิ ศษท่ีเปิดให้ประชาชนมสี ่วนรว่ มตา่ งจากกฎหมายทั่วไป รัฐธรรมนูญจึงเปน็ กฎหมายสูงสุด

๓) คาอธบิ ายเชงิ ที่มาของอานาจในการจัดทารฐั ธรรมนญู
รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด เพราะอานาจในการก่อต้ัง

องค์กรทางการเมือง (pouvoir constituent) ท่ีจัดให้มีรัฐธรรมนูญนั้นสูงสุด ก่อนมีรัฐธรรมนูญไม่มี
กฎเกณฑ์ทางกฎหมายใด ๆ อยู่เหนือและผูกมัดอานาจในการก่อต้ังระบบกฎหมายและระบบองค์กรอยู่เลย
อานาจในการก่อตั้งองค์กรทางการเมืองและให้กาเนิดรัฐธรรมนูญจึงเป็นท่ีมาโดยตรงของรัฐธรรมนูญ
เป็น “ผู้สร้าง” รัฐธรรมนูญ เมื่อรัฐธรรมนูญเกิดข้ึน รัฐธรรมนูญก็สร้างองค์กรทางการเมืองโดยมอบให้ใช้
อานาจตา่ ง ๆ ดงั น้นั รัฐธรรมนญู จงึ เปน็ กฎหมายสงู สุด

๔) คาอธบิ ายเชงิ เนือ้ หาของรฐั ธรรมนญู
รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด เพราะรัฐธรรมนูญจัดตั้ง

องค์กรทางการเมืองขึ้น และจัดแบ่งแยกการใช้อานาจอธิปไตย อีกทั้งยังรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ
ของบุคคล กาหนดขอบเขตในการจากัดสิทธิเสรีภาพของบุคคล ดังมีคากล่าวว่า สังคมใดไม่มีการประกัน
สิทธิเสรีภาพของประชาชนและไม่มกี ารแบ่งแยกการใชอ้ านาจอธปิ ไตย สังคมน้นั ไมม่ ีรัฐธรรมนญู ๓๓

๓๓ มานิตย์ จุมปา, ความรู้พ้ืนฐานเกี่ยวกับกฎหมาย, พิมพ์ครั้งท่ี ๖ (กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์
มหาวทิ ยาลัย, ๒๕๔๘).

๓๐

ท้ังนี้ ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ส่งผลสาคัญ
๒ ประการในระบบกฎหมาย ประการแรก ได้แก่ กฎหมายอื่นใดในระบบกฎหมายจะขัดหรือแย้ง
ต่อรัฐธรรมนูญมิได้ ดังท่ีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๕ วรรคหนึ่ง
บัญญัตวิ ่า “รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสงู สุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรอื ขอ้ บังคับ
หรือการกระทาใดขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทานั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้”
ประการท่ีสอง การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกระทาได้ยาก และโดยวิธีการพิเศษยิ่งกว่าการแก้ไข
กฎหมายอื่น ๆ

๑.๒.๑.๒ โครงสรา้ ง
โดยส่วนใหญ่เนอ้ื หาทอี่ ยใู่ นรฐั ธรรมนญู จะประกอบดว้ ย
๑) คาปรารภ (Preamble) หมายถึง บทนาเรื่องรัฐธรรมนูญซ่ึงอาจ

แสดงเหตุผลแห่งการมีรัฐธรรมนูญฉบับน้ัน ๆ หรืออาจวางพ้ืนฐานท่ัวไปของรัฐธรรมนูญหรือพรรณนา
เกียรติคุณของผู้จัดทาก็ได้๓๔ ข้อความที่ควรบัญญัติไว้ในคาปรารภมักจะเป็นข้อความแสดงให้ทราบถึง
ท่ีมาหรืออานาจในการจัดให้มีรัฐธรรมนูญ ข้อความที่แสดงให้เห็นความจาเป็นในการที่ต้องมีรัฐธรรมนูญ
ฉบับใหม่ ข้อความทแี่ สดงวัตถุประสงค์ในการบัญญัตริ ัฐธรรมนูญหรือปณิธานของรฐั ธรรมนูญ ข้อความท่ี
แสดงถึงอานาจในการจัดทารัฐธรรมนูญ ข้อความที่แสดงถึงประวัติของชาติ และข้อความประกาศสทิ ธิ
และเสรภี าพของราษฎร เป็นตน้

๒) บททั่วไป เป็นหมวดท่กี ล่าวถึงกรอบของรฐั ธรรมนญู ซ่ึงรัฐธรรมนูญ
เกอื บทกุ ฉบับจะกาหนดหลักการน้ไี ว้ ได้แก่ กาหนดรปู แบบของรัฐให้เปน็ ราชอาณาจักรหนงึ่ เดยี วจะแบ่งแยก
มิได้ กาหนดรูปแบบการปกครอง กาหนดให้มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์
ทรงเป็นพระประมุข กาหนดอานาจสูงสุดในการปกครอง กาหนดให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของ
ประเทศ นอกจากน้ีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้เพ่ิมบทบัญญัติเกี่ยวกับการกาหนดบทบัญญัติคุ้มครอง
ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ กาหนดหลักความคุ้มครองของรัฐธรรมนูญต่อชนชาวไทยอย่างเสมอภาคกัน
และกาหนดหลักการใชร้ ฐั ธรรมนูญตามจารตี ประเพณี

๓) พระมหากษัตริย์ เป็นหมวดที่กล่าวถึงพระราชอานาจ พระราช
สถานะ และพระราชภารกิจในฐานะเป็นพระประมขุ แห่งรัฐ และกล่าวถึงการดารงตาแหน่งขององคมนตรแี ละการ
แต่งต้งั ผสู้ าเรจ็ ราชการแทนพระองค์

๔) สทิ ธแิ ละเสรภี าพของชนชาวไทย เปน็ หมวดทก่ี ล่าวถึงการรบั รอง
สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของชนชาวไทย เช่น สิทธิในกระบวนการยุติธรรม สิทธิในทรัพย์สิน
สิทธิและเสรีภาพในการประกอบอาชพี เปน็ ตน้

๓๔ วษิ ณุ เครอื งาม, กฎหมายรัฐธรรมนญู , ๒๗๓.

๓๑

๕) หนา้ ที่ของชนชาวไทย เปน็ หมวดทีก่ ล่าวถงึ หน้าทข่ี องชนชาวไทย
ตามรัฐธรรมนูญ โดยถือเป็นหน้าที่ที่มีลักษณะบังคับ ผู้ใดไม่ปฏิบัติตามโดยจงใจย่อมต้องได้รับโทษ
เท่าท่ีกาหนดไว้ หนา้ ท่ีของชาวไทย เชน่ พทิ ักษ์รกั ษาไว้ซ่ึงชาติ ศาสนา พระมหากษตั ริย์ และการปกครองใน
ระบอบประชาธิปไตยอนั มพี ระมหากษัตรยิ ์ทรงเปน็ ประมุข หนา้ ท่ีไปใช้สทิ ธิเลือกต้ัง เปน็ ต้น

๖) แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เป็นหมวดที่กล่าวถึงเจตจานง
เพื่อให้รัฐดาเนินการตรากฎหมายและกาหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดนิ โดยในการแถลง
นโยบายต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรีต้องชี้แจงต่อรัฐสภาว่าจะดาเนินการใด ระยะเวลาใด เพื่อบริหาร
ราชการแผน่ ดนิ ให้เป็นไปตามแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐ

๗) รัฐสภา เป็นหมวดที่กล่าวถึงองค์ประกอบและอานาจหน้าที่
ของรัฐสภา

๘) การมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชน เป็นหมวดท่ี
กล่าวถึงการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ในการเข้าช่ือเสนอกฎหมาย การถอดถอนบุคคล
ออกจากตาแหนง่ และการออกเสียงประชามติ

๙) การเงิน การคลัง และงบประมาณ เป็นหมวดที่กล่าวถึงการจัดทา
รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ

๑๐) คณะรฐั มนตรี เป็นหมวดที่กาหนดรายละเอยี ดของคณะรัฐมนตรี
โดยกาหนดจานวนคณะรัฐมนตรี การเลือกนายกรัฐมนตรี คุณสมบัติของรัฐมนตรี การแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี
ลักษณะต้องห้ามมิให้เป็นนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี การอภิปรายไม่ไว้วางใจ การเรียกประชุมวิสามัญ
การยุบสภาผ้แู ทนราษฎร อานาจของฝา่ ยบรหิ ารในการออกพระราชกาหนด เปน็ ตน้

๑๑) ศาล เป็นหมวดท่ีกาหนดรายละเอียดในส่วนของอานาจอธิปไตย
ด้านตุลาการ โดยพระมหากษัตริย์ทรงใช้อานาจตุลาการผ่านทางศาล โดยประกอบด้วยบทบัญญัติว่าด้วย
ศาลรฐั ธรรมนญู ศาลยตุ ิธรรม ศาลปกครอง ศาลทหาร

๑๒) องค์กรตามรัฐธรรมนูญ เป็นหมวดที่กาหนดให้มีองค์กรอิสระ
ตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกัน
และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน รวมถึงองค์กรอ่ืนตามรัฐธรรมนูญ
ได้แก่ องค์กรอัยการ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เป็นต้น โดยกล่าวถึงองค์ประกอบ คุณสมบัติ
และลักษณะตอ้ งหา้ ม การสรรหาและการแตง่ ตง้ั และอานาจหนา้ ท่ีขององค์กรตามรฐั ธรรมนญู

๑๓) การตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ เป็นหมวดท่ีเกี่ยวกบั การตรวจสอบ
การใช้อานาจรัฐให้เกิดความโปร่งใสชัดเจนและเที่ยงธรรม เช่น การตรวจสอบทรัพย์สิน การกระทา
ท่ีเป็นการขัดกนั แห่งผลประโยชน์ การถอดถอนออกจากตาแหน่ง การดาเนินคดีอาญาผู้ดารงตาแหน่ง
ทางการเมือง เปน็ ตน้

๓๒

๑๔) จริยธรรมของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าท่ีของรัฐ
เป็นหมวดที่กาหนดมาตรฐานทางคณุ ธรรมและจริยธรรมของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ
หรือเจา้ หน้าทีข่ องรัฐแต่ละประเภทไวโ้ ดยเฉพาะ

๑๕) การปกครองส่วนท้องถ่ิน เป็นหมวดท่ีบัญญัติเก่ียวกับความเป็น
อสิ ระในการบริหารขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน สง่ เสริมให้องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ินเปน็ หนว่ ยงานหลัก
ในการจัดบริการสาธารณะ และมีสว่ นรว่ มในการตัดสินใจแกป้ ัญหาในพ้ืนที่ การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น
และคณะผู้บริหารทอ้ งถิน่

๑๖) การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เป็นหมวดที่บัญญัติเก่ียวกับ
การแก้ไขเพมิ่ เติมรัฐธรรมนูญซ่ึงมหี ลักเกณฑ์และวธิ ีการท่ีแตกตา่ งจากการแกไ้ ขพระราชบญั ญัติ

๑.๒.๑.๓ กระบวนการจดั ทา
๑) ผเู้ สนอรา่ งรฐั ธรรมนญู
ในทางทฤษฎีกฎหมายรัฐธรรมนูญ อานาจในการจัดให้มีแตกต่างกับ

อานาจในการจัดทา แต่ก็ให้ถือว่าเป็นส่ิงที่ต้องมีควบคู่กันไป ทั้งน้ี ถ้าไม่มีผู้จัดให้มีก็ย่อมไม่มีผู้จัดทาได้
ทวา่ อาจมขี ้อยกเว้นในกรณที ผี่ ู้มีอานาจจัดให้มกี ับผู้มีอานาจจัดทาเป็นบุคคลเดยี วกัน เชน่ ผู้ทที่ าการปฏวิ ัติ
รัฐประหารได้สาเร็จก็อาจนาเอารัฐธรรมนูญที่ตนร่างเตรียมไว้แล้วออกมาประกาศใช้ ในกรณีเช่นน้ี
จึงอนมุ านได้ว่า รฐั ธรรมนญู ฉบับนน้ั เกดิ จากการจดั ใหม้ แี ละการจัดทาโดยคน ๆ เดียวกันนี่เอง

ดงั น้ัน ผมู้ ีอานาจในการจัดทารฐั ธรรมนญู จึงไดแ้ ก่ผซู้ ึ่งได้รับมอบหมาย
จากรฏั ฐาธปิ ตั ยห์ รือผูท้ มี่ อี านาจในการจัดใหม้ ีรัฐธรรมนญู ให้พิจารณา “ยกร่าง” บทบัญญตั ิแหง่ รัฐธรรมนูญ
ขน้ึ มา๓๕

ผู้ท่มี ีอานาจในการจดั ทารฐั ธรรมนูญ พอจะจาแนกออกได้ ดังน้ี๓๖
(๑) โดยบุคคลคนเดยี ว

ในกรณบี ุคคลเดียวจัดทารัฐธรรมนญู มักเกิดข้ึนหลังจากการปฏิวัติ
หรือรัฐประหารสาเร็จ โดยที่ผู้กระทาการเองได้ร่างรัฐธรรมนูญเตรียมเอาไว้ก่อนหน้านี้แล้ว หรืออาจจะ
มอบหมายให้ผู้หนึ่งผู้ใดมาร่างให้ในภายหลังก็เป็นได้ ร่างรัฐธรรมนูญประเภทนี้ มักมีข้อความสั้น ๆ
โดยมีความมงุ่ หมายจะใหใ้ ช้เปน็ รัฐธรรมนูญฉบับชว่ั คราวเท่านน้ั เช่น รัฐธรรมนูญของไทยฉบับชั่วคราว
ปี ๒๔๙๐, ปี ๒๕๔๙ เปน็ อาทิ

๓๕ ณัฐกร วิทิตานนท์, หลักรัฐธรรมนูญเบ้ืองต้น, พิมพ์ครั้งท่ี ๑, (กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย,พ.ศ. ๒๕๕๓), ๑๐๐ – ๑๐๒.

๓๖ กาญจนารัตน์ ลวี ิโรจน์, สารานกุ รมรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. ๒๕๔๐) เรื่อง การจัดทา
และแก้ไขเพิม่ เติมรัฐธรรมนญู , ๘ - ๙.

๓๓

(๒) โดยคณะบุคคล
กรณีท่ีคณะบุคคลจัดทารัฐธรรมนูญ ได้แก่ กรณีท่ีมีการจัดตั้ง

คณะกรรมาธิการข้ึนยกร่าง และพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการอาจมีจานวน ๑๐ - ๒๐ คน
โดยคัดเลือกจากผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาวิชาต่าง ๆ อนึ่ง ประเทศท่ีเพ่ิงเปล่ียนระบอบการปกครอง หรือได้รับ
เอกราชมาใหม่นยิ มจัดทารัฐธรรมนูญใหมใ่ นรปู แบบเช่นน้ี

(๓) โดยสภานิตบิ ัญญัติ
กรณีที่สภานิติบัญญัติเป็นผู้มีอานาจจัดทารัฐธรรมนูญนั้น

ถือเป็นกรณีที่มีรัฐธรรมนูญอยู่ก่อนหน้านี้แล้ว แต่ประสงค์จะปรับปรุงใหม่ เมื่อจัดทาเสร็จแล้ว
จึงจะประกาศใช้แทนฉบับเดิม การให้สภานิติบัญญัติซึ่งถือว่าเป็นสภาที่ใช้อานาจในการดาเนินการ
เกี่ยวกับกฎหมายอยู่แล้วนั้น เป็นผู้จัดทาเสียเองย่อมเป็นการประหยัด ทว่าอาจทางานล่าช้าบ้าง
เพราะต้องปฏิบตั ิหน้าทที่ างนิติบัญญัตอิ ื่น ๆ ในขณะเดียวกัน

อนึ่ง เราจะเห็นได้ว่า สภานิติบัญญัติจะมีอานาจในการจัดทา
รัฐธรรมนูญได้ ก็ต่อเมื่อตัวของรัฐธรรมนูญเองได้มีบทบัญญัติมอบอานาจให้สภานิติบัญญัติมีอานาจ
ท่ีจะจัดทารัฐธรรมนูญได้ ด้วยเหตุนี้ อานาจในการจัดทารัฐธรรมนูญตามรูปนี้ จึงเป็นอานาจซึ่งขึ้นอยู่กับ
ขอบเขตของรฐั ธรรมนูญนน้ั ด้วย

(๔) โดยสภารา่ งรฐั ธรรมนูญ
“สภาร่างรัฐธรรมนูญ” (Constituent Assembly/Constitutional

Convention) ในที่น้ี หมายถึงแต่เฉพาะสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาตามวิถีทางประชาธิปไตยเท่านั้น
กลา่ วไดว้ า่ สภา ฯ ดงั กลา่ วเปน็ ตัวแทนของประชาชน เนือ่ งจากประกอบดว้ ยสมาชิกทีร่ าษฎรท่วั ท้งั ประเทศ
ได้ออกเสียงเลือกต้ัง (ท้ังโดยทางตรงหรือโดยทางอ้อม) ให้เข้ามาทาหน้าท่ีเป็นผู้จัดทารัฐธรรมนูญขึ้น
ใช้บังคับโดยเฉพาะ และโดยปกติแล้ว สภาดังกล่าวจะถูกยุบเลิกไปในทันที เม่ือรัฐธรรมนูญที่ตนร่างข้ึน
แล้วเสรจ็ จนไดร้ บั การประกาศใชบ้ งั คบั อาทเิ ชน่ รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐

กล่าวโดยท่ัวไป ข้อดีของการจัดทารัฐธรรมนูญในลักษณะเช่นนี้
กค็ ือทาให้ไดร้ ัฐธรรมนูญท่ีสมบูรณ์ และถูกต้องตรงตามความประสงค์ของทุก ๆ ฝ่ายท่ีสดุ เนื่องจากมาจาก
การระดมสมองแลกเปลี่ยนความคิดเห็น และประมวลข้อเสนอแนะอันหลากหลายของสมาชิก ฯ
อันมีที่มาจากบุคคลหลากหลายประเภท หลายวงการ ตลอดจนยังจะสามารถประสานประโยชน์จาก
กลมุ่ บุคคลทกุ ภาคส่วนในสังคมตามสมควร เพ่ือที่จะช่วยลดความตึงเครียดอนั อาจนาไปสกู่ ารเผชิญหน้ากัน
ในทางการเมืองได้อีกทางหนึ่ง เป็นต้นว่าประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ
ข้ึนมาทาหน้าท่ีร่างรัฐธรรมนูญ ซ่ึงกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญในแทบทุกขั้นตอน สภาร่างรัฐธรรมนูญ
ก็พร้อมรับฟังความคดิ เห็นของประชาชนอยา่ งแท้จริง

๓๔

๒) ผู้พจิ ารณาร่างรัฐธรรมนญู
ผู้มีอานาจพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ ได้แก่ ผู้มีอานาจสูงสุดในการ

ปกครองประเทศ สภานิติบญั ญตั ิ หรือรัฐสภา แล้วแตก่ รณี
๓) ผู้ตรารฐั ธรรมนญู
ผู้มีอานาจตรารฐั ธรรมนญู ไดแ้ ก่ พระมหากษตั รยิ ์
๔) การบังคบั ใช้เป็นกฎหมาย
การประกาศใช้รัฐธรรมนูญท่ีพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย

แล้วนั้น จะต้องมีหัวหน้าคณะปฏิวัติ หรือประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
หรอื ประธานรฐั สภาหรอื นายกรฐั มนตรี แล้วแต่กรณีเป็นผลู้ งนามรบั สนองพระบรมราชโองการ และเมื่อได้
ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแลว้ ใหใ้ ช้บังคับเป็นกฎหมายได้

๑.๒.๒ กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนญู

กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายท่ีอยู่ในลาดับถัดลงมาจากรัฐธรรมนูญ
เนื่องจากมีเน้ือหาท่ีมีความสัมพันธ์กับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ทั้งในแง่ของการอธิบายขยายความ
หรือให้รายละเอียดบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญให้มคี วามชัดเจน และในแง่ของการดาเนินการ หรอื วิธกี าร
ทตี่ อ้ งปฏิบัตใิ ห้เป็นไปตามรัฐธรรมนญู โดยสรปุ ความหมายและสาระสาคญั ได้ ดงั น้ี

๑.๒.๒.๑ ความหมายและสาระสาคญั
พระราชบั ญญั ติ ประกอบรั ฐธรรมนู ญเป็ นกฎหมายท่ี รั ฐธ รรม นู ญ

กาหนดให้เป็นส่วนหน่ึงของรัฐธรรมนูญที่ทาหน้าท่ีอธบิ ายขยายความและกาหนดรายละเอียดสาระสาคัญ
ของเรือ่ งต่าง ๆ ในรฐั ธรรมนูญตามทรี่ ัฐธรรมนญู กาหนดใหม้ ีความสมบรู ณ์ครบถว้ นและชดั เจนยิ่งขึ้น๓๗

การตรากฎหมายที่กาหนดรายละเอียดเก่ียวเน่ืองกับรัฐธรรมนูญ
ในรูปแบบของพระราชบญั ญัติประกอบรฐั ธรรมนูญ มีผลดหี ลายประการดังนี้

๑) ประหยัดเวลาในการร่างรัฐธรรมนูญ เพราะรฐั ธรรมนูญนั้นจะบัญญัติ
ไว้เฉพาะหลักการสาคัญ ๆ เก่ียวกับโครงสร้างและความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรต่าง ๆ ของรัฐ ส่วน
รายละเอยี ดในเร่อื งอ่ืน ๆ กไ็ ปกาหนดไวใ้ นพระราชบัญญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนูญ

๓๗ นายทะนงศักดิ์ สรุ ะคาแหง, พระราชบัญญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนูญ. สบื คน้ วนั ท่ี ๓๑ พฤษภาคม ๒๕๖๑
จาก http//wiki.kpi.ac.th/index.php?title

๓๕

๒) ทาให้รัฐธรรมนูญส้ันและเข้าใจง่าย การท่ีมีพระราชบัญญัติประกอบ
รัฐธรรมนูญกาหนดรายละเอียดในเร่ืองต่าง ๆ ทาให้เน้ือหาของรัฐธรรมนูญส้ันลง จึงทาให้เกิดความสะดวกแก่
ประชาชนทวั่ ไปทีจ่ ะจดจาได้ง่าย

๓) ขจัดปัญหาที่จะต้องแก้รัฐธรรมนูญบ่อย ๆ เพราะโดยหลักการแล้ว
รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศไม่สมควรที่จะมีการแก้ไขบ่อย ๆ ซ่ึงจะทาให้รัฐธรรมนูญ
ขาดความศักด์ิสิทธิ์และทาให้คนเกิดความสับสนเสื่อมศรัทธาต่อรัฐธรรมนูญซ่ึงเปลี่ยนไปเปล่ียนมาอยู่เสมอ
ดังน้ัน โดยทั่วไปการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะกระทาได้ยาก แต่เม่ือมีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
หากมคี วามจาเป็นจะแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงกก็ ระทาได้งา่ ยโดยแกไ้ ขเฉพาะในพระราชบัญญัติประกอบรฐั ธรรมนูญ
แตล่ ะเรื่องไป ซ่งึ ทาได้ง่ายกว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

๔) สามารถออกกฎหมายเพิ่มเติมได้สะดวก สภาวการณ์ของบ้านเมือง
ย่อมเปล่ียนแปลงอยู่เสมอ การมีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทาให้สามารถวางระเบียบกฎเกณฑ์
รายละเอียดในการปกครองไดเ้ หมาะสมกบั สภาวการณ์ อนั ทาให้กฎหมายไมช่ ราภาพ

๕) เกิดความสะดวกในการนาไปใช้ เพราะพระราชบัญญัติประกอบ
รฐั ธรรมนญู น้นั ได้แยกกฎหมายออกเปน็ แต่ละเรอื่ งสามารถนาไปใชศ้ ึกษาค้นควา้ ไดส้ ะดวก๓๘

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีปรากฏข้นึ อย่างเป็นรูปธรรมคร้ังแรก
ในระบบกฎหมายไทยโดยบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซ่ึงลาดับศักดิ์ของ
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ นั้นมิได้
แตกต่างจากกฎหมายธรรมดาอย่างมีนัยสาคัญ กล่าวคือ ไม่มีสถานะที่สูงกว่ากฎหมายธรรมดาแต่ประการใด
คงแตกต่างจากกฎหมายธรรมดาอยู่เพียงแค่ ๒ ประเด็น คือ การโต้แย้งร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ
ว่าขัดหรือแยง้ กับรฐั ธรรมนญู หรอื ไม่ สามารถทาได้ง่ายกว่ากฎหมายธรรมดา และเปน็ กฎหมายที่รัฐธรรมนูญ
บัญญัติให้มีเน้ือหาเฉพาะเจาะจงเท่านั้น อีกทั้งมีคาวินิจฉัยของคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๓ - ๕/๒๕๕๐
วนิ ิจฉัยว่า เม่ือกระบวนการตราพระราชบัญญัติและกระบวนการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
เหมือนกัน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจึงมีศักดิ์เท่ากฎหมายธรรมดา ต่อมาในรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้บัญญัติให้มพี ระราชบัญญัติประกอบรฐั ธรรมนูญ ๙ ฉบับ
ซ่ึงก่อนหน้าที่จะมีการจัดทาพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าว ได้มีการศึกษาปัญหาเกี่ยวกับ
กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญจากบรรดานักวิชาการหลายทา่ น โดยมีการหยิบยกกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ
ของต่างประเทศโดยเฉพาะกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศสที่มีกระบวนการตราเปน็ พิเศษท่ีซับซ้อน
ใช้เวลานานกว่ากระบวนการตรากฎหมายธรรมดา รวมทั้งจะต้องถูกตรวจสอบโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ

๓๘ ดาริ บุรณะนนท์, กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกต้ังและกฎหมายพรรคการเมือง,
(กรงุ เทพฯ: นิติธรรม, ๒๕๓๗), ๑๓-๑๕.

๓๖

กอ่ นที่จะประกาศใช้ กระบวนการพิเศษดังกล่าวถกู กาหนดขึ้นเพอ่ื ให้เกิดความรอบคอบในการตราพระราชบัญญัติ
ประกอบรัฐธรรมนูญ มีเน้ือหาเป็นส่วนขยายและกาหนดรายละเอียดสาระสาคัญของเร่ืองต่าง ๆ ในรัฐธรรมนูญ
เอาไว้ ซึ่งจากเนื้อหาและกระบวนการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสดังกล่าว จึงทาให้กฎหมายประกอบ
รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสอยู่ในสถานะที่สูงกว่ากฎหมายธรรมดา ดังนั้น หากพิจารณาจากบทบัญญัติเกี่ยวกับ
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ จะเห็นว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ที่ต้องการ
ให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญของไทยมีลักษณะเช่นเดียวกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
ของฝรั่งเศส ทั้งมีการกาหนดช่อื เฉพาะ ขอบเขตเน้อื หาเฉพาะ และมีกระบวนการตราพเิ ศษกวา่ กฎหมายธรรมดา
ทาให้นักกฎหมายไทยส่วนหน่ึงมีความเห็นโดยอาศัยเกณฑ์ของนักกฎหมายฝรั่งเศสว่า พระราชบัญญัติ
ประกอบรฐั ธรรมนูญตามรฐั ธรรมนูญ ๒๕๕๐ มลี าดับชน้ั สงู กว่าพระราชบัญญัติธรรมดา๓๙

ปัจจุบันกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญของไทย ได้แก่ พระราชบัญญัติ
ประกอบรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ดังน้ี

๑) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกต้ังสมาชิก
สภาผู้แทนราษฎร

๒) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิก
วุฒิสภา

๓) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการ
การเลือกตั้ง

๔) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง
๕) พระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ดว้ ยผตู้ รวจการแผน่ ดนิ
๖) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกัน
และปราบปรามการทจุ รติ
๗) พระราชบญั ญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญวา่ ด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน
๘) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาล
รัฐธรรมนญู
๙) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญา
ของผดู้ ารงตาแหน่งทางการเมอื ง

๓๙ นายทะนงศักดิ์ สุระคาแหง “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ”. สืบค้นวันท่ี ๓๑ พฤษภาคม ๒๕๖๑
จาก http//wiki.kpi.ac.th/index.php?title

๓๗

๑๐)พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการ
สทิ ธิมนุษยชนแหง่ ชาติ๔๐

๑.๒.๒.๒ กระบวนการจดั ทา
๑) ผู้เสนอร่างพระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ๔๑
(๑) คณะรัฐมนตรี โดยข้อเสนอแนะของศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ

หรือองค์กรอิสระท่ีเกี่ยวข้อง
(๒) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสบิ ของ

จานวนสมาชกิ ท้ังหมดเทา่ ทีม่ ีอยขู่ องสภาผูแ้ ทนราษฎร
๒) ผู้พจิ ารณารา่ งพระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู
ผู้มีอานาจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

ไดแ้ ก่ รฐั สภา หรือสภานติ บิ ญั ญัตแิ ห่งชาติ แล้วกรณี
๓) ผตู้ ราพระราชบัญญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู
ผู้มีอานาจตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ได้แก่

พระมหากษตั รยิ ์
๔) การบังคบั ใช้เป็นกฎหมาย
เม่อื ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

๑.๒.๓ กฎหมายลาดบั พระราชบัญญตั ิ

กฎหมายลาดับพระราชบัญญัติ เป็นกฎหมายในลาดับชั้นท่ีถัดลงมาจาก
รัฐธรรมนูญ และออกโดยอาศัยอานาจตามรัฐธรรมนูญ จาแนกออกได้เป็น ๒ ประเภท โดยใช้เกณฑ์
ผู้มีอานาจในการออกกฎหมายมาพิจารณา ได้แก่ พระราชบัญญัติ ซึ่งออกโดยรัฐสภาที่เป็นองค์กร
ฝ่ายนิตบิ ัญญัติ และพระราชกาหนด ซง่ึ ออกโดยคณะรัฐมนตรีทเ่ี ป็นองค์กรฝา่ ยบรหิ าร

๑.๒.๓.๑ พระราชบญั ญตั ิ
๑) ความหมายและสาระสาคญั
พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒ นิยามความหมาย

พระราชบัญญัติเป็นคานาม หมายถึง บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น โดย
คาแนะนาและยินยอมของรัฐสภา นอกจากน้ียังมีความอ่ืนท่ีนิยามไว้ พระราชบัญญัติ หมายถึง กฎหมาย

๔๐ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๓๐
๔๑ รฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๓๑

๓๘

ที่กาหนดกฎเกณฑ์ซึ่งมีเน้อื หาเป็นการท่ัวไป ไม่มุ่งเฉพาะเจาะจงต่อบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือใช้บังคับแก่
กรณีใดกรณีหน่ึง ซ่ึงไม่ขัดหรือแยง้ กับบทบัญญัติแหง่ รัฐธรรมนูญ โดยถือว่าเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร
ท่ีรัฐได้ตราขึ้นไว้เป็นข้อบังคับกาหนดความประพฤติบุคคล ซ่ึงตราข้ึนโดยฝ่ายนิติบัญญัติอันได้แก่ รัฐสภา
พระราชบัญญตั ิจงึ เป็นกฎหมายโดยแท้ เพราะตราขึ้นโดยองค์กรที่ออกกฎหมายโดยตรง หรือกลา่ วอกี นัยหนึ่ง
คอื ตราโดยผแู้ ทนของประชาชนและประกาศให้ราษฎรทราบในราชกจิ จานุเบกษา๔๒

๒) กระบวนการจัดทา
(๑) ผูเ้ สนอรา่ งพระราชบัญญัติ๔๓
(ก) คณะรัฐมนตรี
(ข) สมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎรจานวนไม่นอ้ ยกว่ายส่ี บิ คน
(ค) ผู้มีสิทธิเลือกต้ังจานวนไม่น้อยกว่าหน่ึงหมื่นคน

เข้าชื่อเสนอกฎหมายตามหมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หรือหมวด ๕ หน้าที่ของรัฐ
ท้ังนี้ ตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชอ่ื เสนอกฎหมาย

กรณีร่างพระราชบัญญัติซึ่งเสนอโดยผู้เสนอตาม (ข) หรือ (ค)
เปน็ รา่ งพระราชบญั ญตั ิเกยี่ วด้วยการเงิน รา่ งพระราชบัญญัตนิ ้นั จะตอ้ งได้รบั การรับรองจากนายกรัฐมนตรี
ก่อนจึงจะเสนอได้๔๔

(๒) ผู้พจิ ารณารา่ งพระราชบญั ญัติ
ผ้มู ีอานาจพจิ ารณาร่างพระราชบัญญัติ ไดแ้ ก่
(ก) สภาผแู้ ทนราษฎร ในช้ันน้จี ะพิจารณาเป็น ๓ วาระ ดังน้ี
วาระท่ี ๑ รบั หลักการหรือไมร่ ับหลักการ
วาระท่ี ๒ พิจารณาในรายละเอียด โดยคณะกรรมาธิการ

ที่สภาผู้แทนราษฎรต้ังขึ้น ซึ่งในข้ันตอนน้ี หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรคนใดเห็นว่าข้อความหรือถ้อยคา
ในร่างพระราชบัญญัตินั้นควรแก้ไขเพ่ิมเติมก็ให้เสนอคาแปรญัตติต่อประธานคณะกรรมาธิการภายใน
ระยะเวลาท่ีกาหนดไว้ เม่ือคณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้วก็จะเสนอต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร
พจิ ารณาเรียงลาดับมาตราตอ่ ไป

๔๒ จันทมร สีหาบุญลี, พระราชบัญญัติ, หน้า ๒ สืบค้นจาก http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title
(๘ มิถนุ ายน ๒๕๖๑)

๔๓ รัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๓๓
๔๔ รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๓๓ วรรคสอง

๓๙

วาระที่ ๓ ลงมติว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่าง
พระราชบัญญัตินั้น โดยไม่มีการอภิปราย ซึ่งหากในวาระนี้ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบ
รา่ งพระราชบัญญัตินนั้ จะตกไป และหากเห็นชอบประธานสภาผูแ้ ทนราษฎรก็จะเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้น
ต่อวุฒิสภาเพ่ือพจิ ารณาตอ่ ไป

(ข) วฒุ ิสภา ในชั้นนจ้ี ะพิจารณาเป็น ๓ วาระ ดังน้ี
วาระที่ ๑ ลงมติว่าเห็นชอบด้วยหรือไม่กับหลักการของ

ร่างพระราชบัญญัติท่สี ภาผ้แู ทนราษฎรเสนอข้นึ มา
วาระที่ ๒พิจารณาในรายละเอยี ดโดยคณะกรรมาธิการ

ที่วุฒิสภาต้ังข้ึนหรือกรรมาธิการเต็มสภา ซึ่งในขั้นตอนน้ีจะมีการพิจารณาและการแปรญัตติเช่นเดียวกัน
กับการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

วาระที่ ๓ ลงมติว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบด้วย
กับสภาผู้แทนราษฎร หรือถ้าในวาระท่ี ๒ ได้มีการแก้ไขเพ่ิมเติมร่างพระราชบัญญัติ ก็ให้ที่ประชุมลงมติ
วา่ ใหแ้ ก้ไขเพ่ิมเตมิ หรือไม่แก้ไขเพ่ิมเติม

กรณีเห็นชอบด้วย ในกรณีท่ีวุฒิสภาเห็นชอบด้วยกับ
สภาผู้แทนราษฎรโดยไม่มีการแก้ไข ก็ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว
จากน้ันนายกรัฐมนตรีจะนาร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลง
พระปรมาภิไธย

กรณไี มเ่ หน็ ชอบด้วย ในกรณที ่ีวุฒิสภาไมเ่ ห็นดว้ ยกับ
สภาผู้แทนราษฎร โดยหากวุฒิสภาลงมติในวาระท่ี ๑ หรือวาระท่ี ๒ ไม่เห็นชอบด้วยกับสภาผู้แทนราษฎร
ก็ให้ยับยั้งร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ก่อน และส่งร่างพระราชบัญญัตินั้นคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎ ร
และสภาผู้แทนราษฎรจะหยิบยกร่างพระราชบัญญัติน้ันข้ึนพิจารณาใหม่ได้ต่อเมื่อล่วงพ้นเวลาหนึ่งร้อย
แปดสบิ วันนับแต่วันท่ีวฒุ ิสภาสง่ รา่ งพระราชบัญญัตนิ น้ั คืนไปยงั สภาผู้แทนราษฎร แต่ถ้ารา่ งพระราชบญั ญัติ
ทีย่ ับยัง้ ไวน้ ั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกย่ี วด้วยการเงิน สภาผู้แทนราษฎรอาจหยิบยกรา่ งพระราชบญั ญัติน้ัน
ขึ้นพิจารณาใหม่ได้เม่ือพ้นเวลาสิบวันนับแต่วันที่วุฒิสภาส่งร่างพระราชบัญญัติน้ันคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร
และถ้าสภาผแู้ ทนราษฎรลงมติยืนยันร่างเดิมด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากง่ึ หนึ่งของจานวนสมาชิกท้ังหมด
เท่าท่ีมีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัติน้ันได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา
ให้นายกรัฐมนตรีนาขน้ึ ทลู เกล้าฯ ถวายเพอ่ื พระมหากษตั ริยท์ รงลงพระปรมาภไิ ธย

กรณีแก้ไขเพิ่มเติม ให้วุฒสิ ภาส่งร่างพระราชบัญญัติ
ที่แก้ไขเพ่ิมเติมน้ันไปยังสภาผู้แทนราษฎร ถ้าสภาผู้แทนราษฎรเห็นว่าเป็นการแก้ไขมาก ให้สภาทั้งสอง
แตง่ ตั้งบคุ คลที่เป็นหรอื มิได้เป็นสมาชิกแห่งสภาน้นั ๆ มีจานวนเท่ากันตามที่สภาผู้แทนราษฎรกาหนด
ประกอบเป็นคณะกรรมาธิการร่วมกันเพ่ือพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้น และให้คณะกรรมาธิการ

๔๐

ร่วมกันรายงานและเสนอร่างพระราชบัญญัติที่ได้ร่วมกันพิจารณาแล้วต่อสภาทั้งสอง ถ้าสภาท้ังสอง
เห็นชอบด้วยแสดงว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ให้นายกรัฐมนตรีนาขึ้น
ทลู เกลา้ ฯ ถวายเพ่ือพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย แต่ถ้าสภาใดสภาหนง่ึ ไม่เห็นชอบด้วยกับ
ร่างพระราชบัญญัติที่คณะกรรมาธกิ ารร่วมกันพิจารณาเสรจ็ แล้ว ก็ให้ยับย้ังรา่ งพระราชบัญญัติน้ันไว้ก่อน
โดยสภาผู้แทนราษฎรจะหยิบยกร่างพระราชบัญญัติน้ันข้ึนพิจารณาใหม่ก็ต่อเมื่อเวลาหนึ่งร้อยแปดสิบวัน
นับแต่วันที่สภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบด้วยล่วงพ้นไป และให้ระยะเวลาดังกล่าวลดลงเหลือสิบวัน
ถ้าร่างพระราชบัญญัติที่ยับย้ังไว้นั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน ถ้าสภาผู้แทนราษฎรยืนยัน
ร่างเดิมหรือร่างที่คณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณาด้วยเสียงข้างมากกว่ากึ่งหน่ึงของจานวน สมาชิก
ท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ก็ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบของ
รัฐสภา ใหน้ ายกรัฐมนตรีนาข้ึนทูลเกลา้ ฯ ถวายเพอ่ื พระมหากษตั รยิ ท์ รงลงพระปรมาภไิ ธย

(๓) ผตู้ ราพระราชบัญญัติ
ผ้มู ีอานาจตราพระราชบัญญตั ิ ได้แก่ พระมหากษัตริย์

(๔) การบงั คับใช้เปน็ กฎหมาย
เม่อื ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

๑.๒.๓.๒ พระราชกาหนด
๑) ความหมายและสาระสาคัญ
พระราชกาหนด คือ กฎหมายที่พระมหากษัตรยิ ท์ รงตราขน้ึ ใหใ้ ช้

บังคับเช่นพระราชบัญญัติ โดยคาแนะนาของคณะรัฐมนตรี แล้วนาเสนอให้รัฐสภาพิจารณาอนุมัติ
ซึ่งการตรากฎหมายประเภทนี้ถือว่าเป็นการตรากฎหมายขึ้นในกรณีพิเศษที่เป็นข้อยกเว้น เน่ืองจาก
โดยปกติแล้วฝ่ายบริหารจะไม่มีอานาจในการตรากฎหมายโดยตรง เพราะการตรากฎหมายนั้น
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้บัญญัติให้เป็นอานาจของฝ่ายนิติบัญญัติ
เท่านั้น ดังน้ัน จึงอาจเรียกได้ว่าพระราชกาหนดนั้นเป็นกฎหมายบรหิ ารบัญญัติ ท้ังนี้ พระราชกาหนด
อาจจาแนกออกไดเ้ ป็น ๒ ประเภท ดังน้ี

(๑) พระราชกาหนดทั่วไป คือ พระราชกาหนดที่คณะรัฐมนตรี
ประกาศใช้เมื่อเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจาเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเล่ียงได้ เพื่อประโยชน์
ในการรกั ษาความปลอดภยั ของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ
หรือป้องปดั ภัยพบิ ัติสาธารณะ (มาตรา ๑๗๒)

(๒) พระราชกาหนดเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตรา คือ
พระราชกาหนดท่ีคณะรฐั มนตรีประกาศใช้ในระหว่างสมัยประชุม เมื่อเห็นว่าเป็นกรณีท่ีมีความจาเป็นต้อง
มีกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตรา ซ่ึงจะต้องได้รับการพิจารณาโดยด่วนและลับเพื่อรักษา
ประโยชนข์ องแผ่นดิน (มาตรา ๑๗๔)


Click to View FlipBook Version