กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ดร ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์

1. คาสั่งทางปกครองท่ที าเปน็ หนังสือ แตไ่ มท่ ราบว่าใครเปน็ ผอู้ อกคาสงั่ ดังกล่าว
2. คาสั่งทางปกครองทอี่ อกโดยฝา่ ฝนื แบบท่ีกฎหมายกาหนด
3. คาส่ังทางปกครองที่ไมอ่ าจปฏบิ ตั ิไดใ้ นความเป็นจรงิ
4. คาสง่ั ทางปกครองให้กระทาการละเมดิ ตอ่ กฎหมายหรอื ทเี่ ปน็ ความผดิ อาญา
5. คาสั่งทางปกครองทข่ี ัดต่อความสงบเรยี บรอ้ ยและศลี ธรรมอันดี

51

ในทางข้อเท็จจรงิ แลว้ อาจเป็นเรื่องทยี่ ากสาหรับผ้รู ับคาสง่ั ทางปกครอง ในการแยกแยะวา่ คาส่งั ทางปกครองใดเป็นคาส่ังทางปกครองท่ี
ไม่ชอบดว้ ยกฎหมาย (แต่มผี ลทางกฎหมาย) กับคาสงั่ ทางปกครองทีเ่ ป็นโมฆะ
ในทางกฎหมายปกครองนั้น ต้องสนั นิษฐานไวก้ อ่ นว่าคาสั่งทางปกครองยอ่ มมผี ลทางกฎหมายเสมอ เว้นแตจ่ ะเขา้ กรณเี ป็นคาสัง่ ทม่ี ีความ
ไม่ชอบด้วยกฎหมายอย่างชดั แจง้ หรอื ร้ายแรง
ดงั น้ัน ตัวผรู้ บั คาส่งั ทางปกครองทโ่ี ต้แย้งว่าคาสง่ั ทางปกครองเปน็ โมฆะ จะตอ้ งแบกรบั ความเสย่ี งเอง หากเปน็ การที่ตัวเองเข้าใจว่าคาส่ัง
ทางปกครองดังกลา่ วเปน็ โมฆะ แตแ่ ทจ้ รงิ แล้ว เป็นแต่เพยี งคาสง่ั ทางปกครองท่ีไมช่ อบด้วยดว้ ยกฎหมาย (แตม่ ีผลทางกฎหมาย)

(Friedrich E. Schnapp, JUS 39 (1999), 39, 41)

52

- คาสั่งทางปกครองมีผลทางกฎหมายทนั ทนี บั จากทีไ่ ด้มกี ารแจ้งคาส่งั ทางปกครองไปยังผู้รับคาสั่ง
- อย่างไรก็ตามเอกชนผู้อยู่ใต้บังคับของคาส่ังสามารถท่ีจะโต้แย้งคาสั่งทางปกครองนั้นด้วยวิธีการที่กฎหมาย
กาหนด เพื่อให้มีการลบล้างคาสั่งทางปกครองน้นั
- วธิ กี ารในการลบล้างคาสง่ั ทางปกครองมีอยดู่ ้วยกัน 2 รูปแบบ ไดแ้ ก่ การอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครอง และการ
ฟอ้ งเพกิ ถอนคาสัง่ ทางปกครองไปยังศาลปกครอง
- การอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองและการฟ้องเพิกถอนคาส่ังทางปกครองมีผลผูกพันธ์ซ่ึงกันและกัน โดยการ
อุทธรณภ์ ายในนั้นเป็นเงือ่ นไขในการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

53

มาตรา 45 ภายใต้บงั คับมาตรา 48 ในกรณคี าสั่งทางปกครองใดไมไ่ ดอ้ อกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกาหนด
ขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไวเ้ ปน็ การเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์คาส่ังทางปกครองนั้นโดยยื่นต่อเจ้าหน้าท่ี
ผทู้ าคาส่ังทางปกครองภายในสบิ ห้าวัน นับแตว่ ันทีไ่ ด้รบั คาสง่ั ดังกลา่ ว

คาอทุ ธรณต์ ้องทาเป็นหนังสอื โดยระบุขอ้ โตแ้ ยง้ และข้อเทจ็ จริงหรอื ข้อกฎหมายท่ีอา้ งอิงประกอบดว้ ย
การอุทธรณ์ไม่เป็นเหตุทุเลาการบังคับตามคาส่ังทางปกครอง เว้นแต่จะมีการสั่งทุเลาการบังคับตาม
มาตรา 56 วรรคหนึ่ง

54

มาตรา 45 ใหเ้ จ้าหนา้ ทต่ี ามมาตรา 44 วรรคหน่ึง พิจารณาคาอุทธรณ์และแจ้งผู้อุทธรณ์โดยไม่ชักช้า แต่ต้องไม่
เกินสามสบิ วันนับแตว่ นั ท่ไี ด้รบั อทุ ธรณ์ ในกรณีทเี่ ห็นด้วยกับคาอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนก็ให้ดาเนินการ
เปลีย่ นแปลงคาส่งั ทางปกครองตามความเห็นของตนภายในกาหนดเวลาดงั กล่าวดว้ ย

ถ้าเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 44 วรรคหนึ่ง ไม่เห็นด้วยกับคาอุทธรณ์ไม่ว่าท้ังหมดหรือบางส่วนก็ให้เร่ง
รายงานความเหน็ พรอ้ มเหตผุ ลไปยังผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ภายในกาหนดเวลาตามวรรคหน่ึง ให้ผู้มีอานาจ
พิจารณาอุทธรณ์พิจารณาให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ตนได้รับรายงาน ถ้ามีเหตุจาเป็นไม่อาจ
พิจารณาให้แล้วเสรจ็ ภายในระยะเวลาดงั กลา่ ว ใหผ้ ้มู อี านาจพิจารณาอทุ ธรณ์มีหนังสือแจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบก่อน
ครบกาหนดเวลาดังกล่าว ในการน้ี ให้ขยายระยะเวลาอุทธรณ์ออกไปได้อีกไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันท่ีครบ
กาหนดเวลาดังกล่าว

55

เจา้ หนา้ ที่ผ้ใู ดจะเปน็ ผ้มู อี านาจพิจารณาอุทธรณต์ ามวรรคสองให้เป็นไปตามท่กี าหนดในกฎกระทรวง
บทบัญญัติมาตรานี้ไม่ใช้กบั กรณีทีม่ ีกฎหมายเฉพาะกาหนดไว้เปน็ อยา่ งอน่ื

56

มาตรา 46 ในการพิจารณาอุทธรณ์ ให้เจ้าหน้าท่ีพิจารณาทบทวนคาส่ังทางปกครองได้ไม่ว่าจะเป็นปัญหา
ข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือความเหมาะสมของการทาคาส่ังทางปกครอง และมีอาจมีคาสั่งเพิกถอนคาส่ังทาง
ปกครองเดิมหรอื เปลี่ยนแปลงคาสง่ั ทางปกครองนัน้ ไปในทางใด ทัง้ น้ี ไมว่ ่าจะเปน็ การเพิ่มภาระหรือลดภาระหรือใช้
ดลุ พนิ ิจแทนในเรอ่ื งความเหมาะสมของการทาคาสงั่ ทางปกครองหรือมขี ้อกาหนดเป็นเง่อื นไขอยา่ งไรก็ได้

57

มาตรา 9 พรบ. จดั ตง้ั ศาลปกครองและวิธพี จิ ารณาคดปี กครอง
ศาลปกครองมีอานาจพิจารณาพพิ ากษาหรอื มคี าส่ังในเรอื่ งดงั ตอ่ ไปน้ี

(1) คดพี พิ าทเกี่ยวกบั การที่หนว่ ยงานทางปกครองหรอื เจา้ หน้าท่ีของรัฐกระทาการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่า
จะเป็นการออกกฎ คาส่ังหรือการกระทาอื่นใดเน่ืองจากกระทาโดยไม่มีอานาจหรือนอกเหนืออานาจหน้าท่ีหรือไม่
ถกู ตอ้ งตามกฎหมาย หรอื โดยไมถ่ ูกต้องตามรปู แบบขน้ั ตอน หรอื วิธกี ารอนั เปน็ สาระสาคัญที่กาหนดไว้สาหรับการ
กระทานน้ั หรอื โดยไม่สุจริตหรอื มลี ักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติท่ีไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอน
โดยไมจ่ าเปน็ หรอื สร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกนิ สมควร หรอื เปน็ การใชด้ ุลพนิ ิจโดยมชิ อบ

58

มาตรา 42 พรบ.จัดต้งั ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้ อัน

เน่ืองมาจากการกระทาหรืองดเว้นการกระทาของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐหรือมีข้อโต้แย้ง
เก่ียวกับสัญญาทางปกครองหรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอานาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือ
บรรเทาความเดือดรอ้ นหรือเสียหายหรือยตุ ิขอ้ โตแ้ ยง้ น้นั ตอ้ งทาคาบงั คบั ตามท่ีกาหนดไวในมาตรา 72 ผู้น้นั มีสิทธิ
ฟ้องคดปี กครอง

ในกรณีที่มีกฎหมายกาหนดขั้นตอนหรือวิธีการสาหรับแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้
โดยเฉพาะ การฟอ้ งคดีปกครองในเร่ืองน้นั จะกระทาได้ตอ่ เมอื่ มีการดาเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และ
ได้มกี ารสั่งการตามกฎหมายน้ัน หรือมิได้มกี ารสงั่ การภายในเวลาอนั สมควร หรอื ภายในเวลาท่ีกฎหมายน้ันกาหนด

59

1) ผลบังคบั ผูกพนั ของคาส่งั ทางปกครอง
2) ขอ้ ความทั่วไปเกี่ยวกับการยกเลกิ เพิกถอนคาสง่ั ทางปกครอง
3) การยกเลกิ คาส่งั ทางปกครองทีเ่ ปน็ การให้ประโยชน์
4) การเพิกถอนคาส่ังทางปกครองทเ่ี ปน็ การให้ประโยชน์
5) การยกเลกิ เพกิ ถอนคาสง่ั ทางปกครองท่ีเป็นการสรา้ งภาระ
6) การขอให้พิจารณาใหม่

60

- คาส่ังทางปกครองที่ได้มีการแจ้งไปยังผู้รับคาสั่งอย่างถูกต้องย่อมมี “ผลผูกพัน” ผู้รับคาส่ัง
(หากไม่เขา้ กรณคี าสงั่ ทางปกครองที่เปน็ โมฆะ)
- แตผ่ ลผกู พนั ดงั กล่าวเปน็ ผลทางกฎหมายท่ียัง “ไม่ส้ินสุดเด็ดขาด” เพราะผู้รับคาส่ังยังสามารถ
โตแ้ ยง้ คัดคา้ นความชอบด้วยกฎหมายของคาสง่ั ดังกลา่ วได้
- การโต้แยง้ คดั คา้ นเช่นว่าน้ันได้แก่กระบวนการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองหรือการฟ้องคดีต่อ
ศาลปกครอง

61

หมายถึง “คาสั่งทางปกครองทมี่ ีลกั ษณะเด็ดขาดเป็นท่สี ดุ ไม่อาจถูกโต้แย้งได้อีกต่อไป เป็นมาตรที่
ม่ันคงแน่นอนในการชว้ี า่ สทิ ธหิ น้าที่หรอื นติ ิสมั พนั ธใ์ นทางกฎหมายปกครองดารงอยู่อยา่ งไร”

62

- คาสั่งทางปกครองทม่ี ีผลบังคับผูกพัน เป็นคาส่ังทางปกครองที่ผู้รับคาส่ังทางปกครอง ไม่อาจ
โต้แยง้ ผลทางกฎหมายของคาสัง่ น้นั ได้อีกต่อไป (แม้คาสงั่ ทางปกครองน้ันจะยังมีปัญหาความชอบ
ด้วยกฎหมายอยกู่ ต็ าม)
- ผ้รู ับคาสงั่ ตอ้ งปฏิบตั ิตามคาส่ังท่ีมีผลบังคับผูกพนั น้นั
- อย่างไรก็ตาม ผู้รับคาส่ังอาจใช้กระบวนการขอให้พิจารณาใหม่ตามท่ีกาหนดไว้ในมาตรา 54
พรบ.วิธีปฏบิ ัติราชการทางปกครองได้ (เป็นขอ้ ยกเว้น)

63

- การลบลา้ งคาส่ังทางปกครองโดยการยกเลกิ เพิกถอนคาส่งั โดยฝา่ ยปกครอง เป็นการทาให้คาสั่ง
ทางปกครองโดยไมข่ ึน้ อยู่กบั กระบวนพิจารณาชัน้ อุทธรณค์ าสั่ง หรือไม่ข้ึนอยู่กับระยะเวลาในการ
อุทธรณ์คาสั่ง โดยถือว่าเป็นดุลพินิจของฝ่ายปกครองเองในการท่ีจะยกเลิกเพิกถอนผลทาง
กฎหมายของคาสง่ั ทางปกครองนน้ั
- การ “ยกเลกิ คาส่ังทางปกครองท่ชี อบดว้ ยกฎหมาย” และ “การเพิกถอนคาส่ังทางปกครองที่ไม่
ชอบด้วยกฎหมาย” ถูกบัญญัติไว้ในมาตรา 49 ถึงมาตรา 53 ของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติวิธี
ปฏบิ ัตริ าชการทางปกครอง

64

การลบล้างคาสงั่ ทางปกครอง

การลบล้างคาส่ังทางปกครองภายใน การลบลา้ งคาสัง่ ทางปกครองภายนอก
กระบวนการโต้แย้งคาส่ังทางปกครอง กระบวนการโต้แยง้ คาสง่ั ทางปกครองตาม
ตามกฎหมาย (ฝา่ ยปกครอง, ศาล)
กฎหมาย

การเพิกถอนคาสง่ั ทางปกครองทีไ่ ม่ชอบดว้ ย การยกเลกิ คาสง่ั ทางปกครองทชี่ อบ
กฎหมาย ดว้ ยกฎหมาย

65

- การเพิกถอนคาสง่ั ทางปกครองท่ีไมช่ อบด้วยกฎหมาย เป็นเรื่องที่เก่ียวกับการแก้ไขข้อบกพร่อง
ทางกฎหมาย (แก้ไขความไม่ชอบด้วยกฎหมาย: Fehlerkorrektur) และผลทางกฎหมาย
ของคาส่ังทางปกครอง
- การยกเลิกคาส่ังทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย มักเป็นกรณีที่ฝ่ายปกครองเห็นว่ามี
ข้อเท็จจริงและขอ้ กฎหมายเปลย่ี นแปลงไป จึงเป็นกรณีท่ีไม่จาเป็นต้องคงคาส่ังทางปกครองนั้นไว้
ตอ่ ไป
- การยกเลิกเพกิ ถอนคาส่ังทางปกครองนัน้ วางอยู่บนหลกั การคุม้ ครองความเชื่อถือและไว้วางใจ
ของผรู้ บั คาสง่ั ทางปกครอง

66

- การเพิกถอนและการยกเลกิ คาส่งั ทางปกครองนนั้ ใช้กบั ท้ังกรณคี าสงั่ ทางปกครองทีช่ อบด้วยกฎหมายและไม่ชอบ
ด้วยกฎหมาย

- ผูร้ บั คาสง่ั ทางปกครองย่อมต้องการใหย้ กเลิกเพกิ ถอนคาสั่งทางปกครองท่ีเป็นการสร้างภาระ (ไม่ว่าคาสั่งทาง
ปกครองนนั้ จะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่กต็ าม)

- ในทางตรงกนั ขา้ ม ผูร้ ับคาสง่ั ทางปกครองยอ่ มต้องการให้คงคาสั่งทางปกครองท่ีเป็นการให้ประโยชน์ไว้ (ไม่ว่า
คาสง่ั ทางปกครองน้นั จะชอบดว้ ยกฎหมายหรอื ไม่กต็ าม)

- ในการแก้ปัญหาดังกล่าว กฎหมายปกครองจะต้องรักษาน้าหนักระหว่าง หลักการที่มีความสาคัญ ๒ ประการ
ได้แก่ ๑. หลักความชอบดว้ ยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง และ ๒. หลกั ความความมัน่ คงแน่นอนแห่งนิติ
ฐานะและหลักการคุ้มครองความเชือ่ ถอื และไวว้ างใจของผรู้ ับคาสั่งทางปกครอง

67

๑. การเพิกถอนคาส่ังทางปกครองทไ่ี มช่ อบด้วยกฎหมายท่มี ีลักษณะการสรา้ งภาระ
๒. การเพิกถอนคาส่ังทางปกครองทไ่ี มช่ อบดว้ ยกฎหมายอันมลี ักษณะเปน็ การใหป้ ระโยชน์
๓. การยกเลิกคาสง่ั ทางปกครองทีช่ อบด้วยกฎหมายท่มี ลี ักษณะเปน็ การสรา้ งภาระ
๔. การยกเลกิ คาสงั่ ทางปกครองทีช่ อบดว้ ยกฎหมายทีม่ ลี กั ษณะเปน็ การใหป้ ระโยชน์

68

๑. การยกเลกิ เพกิ ถอนคาสง่ั ทางปกครองนัน้ ใชเ้ ฉพาะกับคาส่ังทางปกครองท่ีมีผลทางกฎหมาย
เท่านั้น โดยไม่ใช้กับคาส่ังทางปกครองท่ีไม่มีผลทางกฎหมาย หรือคาส่ังทางปกครองที่เป็น
โมฆะ

๒. ในกรณีของคาส่ังทางปกครองที่เป็นโมฆะ ผู้รับคาสั่งก็สามารถใช้วิธีการขอให้ฝ่ายปกครอง
หรือศาลปกครองกาหนดยืนยันความเป็นโมฆะของคาสั่งทางปกครองได้ (โดยไม่ต้องยกเลิก
เพิกถอน)

๓. การยกเลกิ เพกิ ถอนคาสัง่ ทางปกครองโดยฝ่ายปกครองน้ัน สามารถทาได้โดยไม่ขึ้นอยู่กับว่า
คาสงั่ ทางปกครองนั้นยงั สามารถอุทธรณ์ตอ่ ฝา่ ยปกครองได้หรือไม่

69

๑. คาสั่งยกเลกิ เพกิ ถอนคาส่งั ทางปกครอง มีสถานะเป็นคาส่งั ทางปกครองดว้ ย
๒. เม่ือมีสถานะเป็นคาส่ังทางปกครอง การยกเลิกเพิกถอนคาส่ังทางปกครองจึงต้องคานึงถึงกระบวนการ

รปู แบบ และขน้ั ตอนตามท่กี ฎหมายกาหนดในเรื่องการทาคาสั่งทางปกครองด้วย
๓. ดังนนั้ คาสั่งยกเลิกเพิกถอนคาส่ังทางปกครองท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคาส่ังท่ีมีผลทางกฎหมายด้วย

เว้นแต่จะเป็นคาสั่งทางปกครองที่เป็นโมฆะ และดังนั้น คาสั่งยกเลิกเพิกถอนคาสั่งทางปกครอง จึงอาจถูก
ยกเลิกเพกิ ถอนอีกครั้งได้ และเป็นผลให้ คาส่ังทางปกครองเดิมท่ีถูกยกเลิกไปแล้วกลับมามีผลทางกฎหมาย
อีกครง้ั

70

71