ส่วนที่ 1 ภาวะเศรษฐกิจมหภาคและการคลัง

1

ข้อมูลส่ง Dee ทา Info Graphics

สว่ นท่ี 1 ภาวะเศรษฐกิจมหภาค

1.1 ภาวะเศรษฐกิจมหภาคที่ผ่านมา

 มลู คา่ GDP ปี 2563 เท่ากับ 15.703 ล้านล้านบาท ประกอบดว้ ยองค์ประกอบที่สาคญั คอื
1) การใช้จา่ ยภาคครัวเรือน จานวน 8.303 ลา้ นลา้ นบาท
2) การลงทุนภาคเอกชน จานวน 2.609 ล้านล้านบาท
3) การใช้จา่ ยภาครัฐท้ังรายจ่ายเพ่อื การบรโิ ภคและการลงทุน จานวน 3.789 ล้านลา้ นบาท
4) การส่งออกสินคา้ และบริการสทุ ธิ จานวน 0.774 ลา้ นล้านบาท

 Real GDP Growth ไดร้ บั ผลกระทบจากการระบาดของโรค COVID-19
ปี 2561 รอ้ ยละ 4.19
ปี 2562 รอ้ ยละ 2.27
ปี 2563 ร้อยละ -6.09

1.2 ภาวะเศรษฐกิจด้านอุปสงค์

 การอุปโภคบริโภคปรบั ไปอยู่ระดบั ใกลเ้ คียงกับช่วงก่อนการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 แล้ว
โดยปัจจัยฉุดรั้ง คือ 1. การใช้จา่ ยภาคบริการ และ 2. การใช้จา่ ยของนักท่องเที่ยวตา่ งชาติ

 การลงทุนภาคเอกชนได้ปรับตัวกลับไปสู่ระดบั ใกลเ้ คียงกับช่วงก่อนการแพรร่ ะบาดของโรค COVID-19
แล้ว

 มลู คา่ การส่งออกสินค้าและบรกิ ารมีปรับลดลงต่อเน่อื ง โดยมีอัตราการขยายตัวเท่ากบั ร้อยละ -5.31 และ
-19.66 ในปี 2562 – 2563 ตามลาดับ

1.3 ภาวะเศรษฐกิจดา้ นอปุ ทาน

 ระดบั ผลผลิตและการใช้กาลังการผลิตกลับไปสรู่ ะดบั ก่อนการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 แลว้

1.4 เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

 เสถียรภาพทางเศรษฐกิจภายในประเทศเป็นประเด็นทค่ี วรจบั ตามอง อาทิ
1) อัตราเงินเฟอ้ ปี 2563 ติดลบ เทา่ กับ รอ้ ยละ -0.85
2) อตั ราว่างงานเพมิ่ สูงข้ึนเป็น ร้อยละ 1.69 ในปี 2563
3) สดั ส่วนหน้ภี าคครัวเรือนต่อ GDP เพิม่ ขึ้นเป็น ร้อยละ 89.3 ในปี 2563

2

 เสถียรภาพทางเศรษฐกิจต่างประเทศยังคงอย่ใู นเกณฑ์ดี อาทิ
1) การเกนิ ดุลบัญชเี ดินสะพัดในปี 2563 เท่ากับ ร้อยละ 3.3 ของ GDP
2) เงินสารองระหวา่ งประเทศ ปี 2563 เทา่ กบั 2.58 แสนล้านดอลลาร์

ส่วนที่ 2 แนวโน้มทางการคลัง

2.1 ประสิทธิภาพการเบกิ จา่ ยงบประมาณ

 อัตราการเบิกจ่ายงบประมาณเฉลี่ยคิดเป็นร้อยละ 92.10 ของงบประมาณรวมในระหว่างปีงบประมาณ
พ.ศ. 2560 – 2563

 อัตราการเบิกจ่ายรายจ่ายลงทุนเฉล่ีย เท่ากับ ร้อยละ 60.59 ในระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 –
2563

2.2 การจดั เก็บรายไดข้ องรฐั บาล

 การจดั เกบ็ รายได้ของรัฐบาลแปรผันตาม GDP ของประเทศ
 สถานการณ์ Covid-19 ส่งผลให้รายได้นาส่งคลังในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ต่ากว่าประมาณการรายได้

จานวน 343,575 ล้านบาท
 สดั สว่ นการจัดเก็บรายได้รัฐบาลต่อ GDP มแี นวโนม้ ลดลงอย่างต่อเน่อื ง

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 ร้อยละ 15.69
ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 รอ้ ยละ 15.26
ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รอ้ ยละ 15.01

2.3 ฐานะการคลงั ตามระบบกระแสเงินสดของรฐั บาล

 ระดับปริมาณเงนิ คงคลงั เฉลี่ยในระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 – 2562 เท่ากบั 527,862 ล้านบาท
 สถานการณ์การแพร่ระบาด Covid-19 ส่งผลให้

ขาดดลุ เงินสดกอ่ นกู้ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เท่ากับ 724,966 ลา้ นบาท
รัฐบาลจาเปน็ ต้องกู้ชดเชยการขาดดุลงบประมาณ จานวน 784,115 ล้านบาท
ทาให้เงนิ คงคลัง ณ ปลายปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 เท่ากับ 572,104 ลา้ นบาท

3

2.4 หน้ีสาธารณะ

 หนี้สาธารณะคงค้างฯ มีแนวโน้มสูงข้ึนอย่างต่อเน่ือง โดยสถานะเดือนกุมภาพันธ์ 2564 มีปริมาณหนี้
สาธารณะฯ เปน็ จานวนเงิน 8,421,958 ล้านบาท

 สถานการณ์ Covid-19 ส่งผลให้รัฐบาลออก พรก. กู้เงิน เพื่อเยียวยาผลกระทบ จานวน 1 ล้านล้านบาท
และ ณ สิ้นเดือนกมุ ภาพันธ์ 2564 มียอดกคู้ งคา้ งทั้งสน้ิ 591,726.05 ล้านบาท

 สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ณ ส้ินเดือนกุมภาพันธ์ 2564 เท่ากับร้อยละ 53.21 ซึ่งต่ากว่ากรอบการ
บริหารนส้ี าธารณะทก่ี าหนดไว้ เทา่ กับ รอ้ ยละ 60

ส่วนท่ี 3 ปัจจัยเสี่ยงทางเศรษฐกิจ

3.1 การแพร่ระบาดของโรคติดเชอื้ ไวรัสโคโรนา 2019

 รอบแรก มีนาคม 2563 และรอบสอง ธันวาคม 2563 – ต้นปี 2564
 สง่ ผลต่อภาคบรกิ ารและภาคท่องเที่ยว ปริมาณนักท่องเท่ียวตา่ งประเทศลดลงมาก แต่จะปรบั ตวั ดีขึ้นเม่ือ

ประเทศต่าง ๆ มกี ารฉีดวัคซีนอยา่ งแพร่หลายแลว้ ไตรมาส 2 ปี 2564 เป็นต้นไป
 เกิดแผลเป็นทางเศรษฐกิจ

o การเปิดกิจการใหม่มีแนวโน้มลดลง
SMEs ภาคบริการประสบปญั หาทางการเงิน
NPLs มีแนวโน้มเพมิ่ ขึ้นสงู

o ครวั เรือนเกิดความเปราะบางทางการเงิน
หนี้ครัวเรือนปรบั เพม่ิ ขึ้นสูง
กระทบต่อระดบั การบรโิ ภคอุปโภคในอนาคต

3.2 การดาเนินนโยบายของประธานาธบิ ดีสหรัฐ

 ดา้ นเศรษฐกิจ อาทิ
o เพมิ่ อัตราภาษเี งินได้นิติบุคคลจากรอ้ ยละ 21 เป็น 27
o เพมิ่ คา่ แรงข้ันต่าจากเดิม 7.25 เปน็ 15 ดอลลาร์สหรฐั ต่อชั่วโมง

 ด้านส่ิงแวดล้อม อาทิ
o แกไ้ ขปญั หาการเปลี่ยนแปลงสภาพภมู ิอากาศโลก
o ส่งเสรมิ โครงการพลงั งานสะอาด
o ชะลอการขุดเจาะน้ามันและก๊าซธรรมชาติ

4

 ดา้ นการแพทยแ์ ละสาธารณสุข อาทิ
o การขยายกลุ่มเปา้ หมายระบบสวัสดิการของรัฐ
o การจัดทาโครงการประกันสขุ ภาพผูส้ งู อายุ

 ด้านความสมั พันธร์ ะหว่างประเทศ อาทิ
o การยกเลิกการขึ้นภาษีการค้ากบั จีนแบบเห็นชอบฝ่ายเดียว โดยเปลี่ยนเป็นการจัดทาข้อตกลง
ร่วมกัน

 ผลกระทบท่ีมีต่อประเทศไทย
o การเพมิ่ อัตราภาษแี ละค่าแรงขั้นต่า อาจสง่ ผลใหบ้ ริษทั ขนาดใหญ่ย้ายฐานการผลิตและ
เคล่ือนย้ายเงินทุนออกจากสหรฐั อเมรกิ า ซง่ึ เป็นโอกาสของประเทศไทย
o นโยบายการค้าระหว่างประเทศมีความแน่นอนและคาดการณ์ได้ อย่างไรก็ดี การเป็นคแู่ ข่ง
ระหวา่ งสหรัฐอเมริกาและจีนยังคงมีอยู่ และสหรัฐอเมรกิ าจะลดการพ่ึงพาจีนในดา้ นการผลิต
สินค้า โดยจะมกี ารย้ายฐานการผลิตของบรษิ ัทอเมรกิ า กระทบต่อห่วงโซ่การผลิตโลก

3.3 ความสามารถในการดึงดูด FDI ของไทย

 ปรมิ าณ FDI ของไทยต่ากวา่ อินโดนีเซีย มาเลเซีย เวียดนาม และฟิลิปปินส์
 กระทบต่อความสามารถในการผลิตและการเข้าถึงเทคโนโลยีสมัยใหม่
 ปจั จัยฉุดรัง้

o ไทยมี Real GDP Growth Rate ต่ากวา่ ประเทศอาเซียนอื่น
o ไทยมีการจัดทาข้อตกลงเขตการค้าเสรีช้ากวา่ ประเทศคู่แข่ง
 ปัจจัยดึงดูด
o อัตราสว่ นประชากรท่ีไม่อยใู่ นช่วงอายุแรงงานต่อท่ีอยใู่ นชว่ งอายแุ รงงานของไทยอยู่ในระดบั ตา่

สัดสว่ นประชากรวัยแรงงานมีมาก อานาจซอ้ื สูง
o โครงสร้างพ้ืนฐานของไทยอยู่ในระดบั ดีและมีคุณภาพ

5

(รา่ ง)

ปจั จยั เส่ียงทางการคลังกรณีรายจา่ ยบุคลากรภาครฐั (ส่งครง้ั ที่ 3 วนั ที่ 22 เมษายน 2564)

รายจ่ายบุคลากรภาครัฐ
รายจา่ ยบุคลากรภาครฐั มี 2 ส่วน คือ
ส่วนท่ี 1 แผนงานบุคลากรภาครัฐ (งบประมาณรายจ่ายบุคลากร) เป็นแผนงานท่ีแสดงรายจ่ายเพื่อ

การบรหิ ารงานบุคลากรภาครัฐซึง่ กาหนดไว้ในงบบุคลากร งบดาเนินงาน งบเงนิ อุดหนนุ และงบรายจา่ ยอนื่
สว่ นท่ี 2 งบกลางท่เี ปน็ ค่าใชจ้ า่ ยเกี่ยวกบั สิทธปิ ระโยชน์ ดังน้ี
ก) เงินช่วยเหลือข้าราชการ ลูกจ้างและพนักงานของรฐั
ข) เงินเบ้ียหวดั บาเหนจ็ บานาญ
ค) เงนิ เลอ่ื นเงินเดอื นและเงินปรับวฒุ ิข้าราชการ
ง) เงินสมทบของลกู จ้างประจา
จ) เงินสารอง เงนิ สมทบ และเงนิ ชดเชยของขา้ ราชการ
ช) ค่าใชจ้ า่ ยในการรักษาพยาบาลขา้ ราชการ ลูกจา้ ง และพนักงานของรฐั

อน่ึง งบกลางในข้อ ก)-จ) เป็นแผนงานพื้นฐานด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหาร
จัดการภาครฐั ส่วนงบกลางในข้อ ช) เปน็ แผนงานยุทธศาสตรส์ ร้างหลักประกันทางสังคม

หมายเหตุ
1) รายจา่ ยสาหรับบคุ ลากรภาครฐั ยงั เป็นการจดั สรรงบประมาณให้แก่บุคคลท่ีไม่ใช่บุคลากรภาครัฐ

แต่ได้รับสิทธิประโยชน์บางประการด้วยเหตุมีความสัมพันธ์ทางกฎหมายกับบุคลากรภาครัฐ บางประเภท
เช่น สิทธิในการรักษาพยาบาลเน่ืองจากความเป็นบิดา/มารดา บุตร หรือคู่สมรสของบุคลากรภาครัฐ หรือ
สิทธใิ นการรับเงนิ สวสั ดิการชว่ ยเหลอื การศึกษาบุตรของบคุ ลากรภาครัฐ เปน็ ต้น

2) รายจา่ ยสาหรับบุคลากรภาครัฐไมเ่ พียงแตเ่ ฉพาะบคุ ลากรทีย่ งั ปฏบิ ัติหน้าที่ประจาการอยู่เท่านั้น
ทั้งน้ีข้าราชการบานาญและลูกจ้างประจาท่ีเกษียณอายุราชการก็อยู่ในข่ายที่ได้รับสิทธิประโยชน์ตามที่
ระเบียบทางราชการกาหนด แต่สิทธิประโยชน์หลังการเกษียณอายุราชการของข้าราชการบานาญและ
ลูกจ้างประจาที่เกษียณอายุราชการมีความต่างกัน โดยลูกจ้างประจาท่ีเกษียณอายุราชการแล้วถ้ามีอายุ
ราชการตามท่ีระเบียบทางราชการกาหนดแล้วจะมีสิทธิรับเงินประจาเดือนที่เรียกว่า “บาเหน็จรายเดือน”
(ถ้าเป็นข้าราชการใช้คาว่า “บานาญ”) แต่กลุ่มลูกจ้างประจาท่ีเกษียณอายุราชการดังกล่าวนี้ไม่มีสิทธิรับ
สวสั ดิการเกี่ยวกับการรักษาพยาบาลและสวสั ดกิ ารเกยี่ วกับการศึกษาของบุตร

6

ตารางที่ 1 อตั ราการขยายตัวและสัดส่วนของรายจา่ ยบคุ ลากรภาครัฐต่องบประมาณ

ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2564-2565

หน่วย: ล้านบาท

รายการ ปีงบประมาณ ปีงบประมาณ อตั ราการ สัดสว่ นต่อ สดั ส่วนตอ่

พ.ศ. 2564 พ.ศ. 2565 ขยายตัว งบประมาณ งบประมาณ

(ร้อยละ) ปงี บประมาณ ปงี บประมาณ

พ.ศ. 2564 พ.ศ. 2565

(รอ้ ยละ) (ร้อยละ)

1. งบประมาณ 3,285,962.5 3,100,000 -5.7 - -

2. แผนงานบุคลากร 782,566.8 770,160.0 -1.6 23.8 24.8

ภา ครั ฐ (งบ ปร ะม า ณ

รายจ่ายบคุ ลากร)

3. งบกลางรวม 614,616.2 571,047.3 -7.1 18.7 18.4

4. งบกลางในกรณนี ี้

4.1 งบกลางทเ่ี ปน็ 391,290.6 399,447.3 2.1 11.9 12.9

คา่ ใช้จา่ ยเกยี่ วกับ

บุคลากร (แผนงาน

พ้ืนฐานดา้ นการปรบั

สมดลุ และพฒั นาระบบ

การบรหิ ารจดั การภาครัฐ)

4.2 งบกลางทีเ่ ป็น 74.000.0 74.000.0 0 2.3 2.4

ค่าใชจ้ ่ายในการ

รกั ษาพยาบาล (แผนงาน

ยทุ ธศาสตรส์ ร้าง

หลักประกนั ทางสังคม)

ผลรวมงบกลางกรณีนี้ 465,290.6 473,447.3 1.8 14.2 15.3

5. รายจ่ายบุคลากร 1,247,857.4 1,243,607.3 -0.3 38.0 40.1

ภาครัฐที่เป็นผลรวมของ

ขอ้ 2 และข้อ 4

( แ ผ น ง า น บุ ค ล า ก ร

ภ า ค รั ฐ + ง บ ก ล า ง ใ น

กรณนี ี้)

ที่มา : เอกสารสานักงบประมาณในส่วนพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 และร่าง
พระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565
หมายเหตุ สัดส่วนงบกลางในกรณีนี้ต่องบกลางรวมเท่ากับร้อยละ 75 และ 82 ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2564-2565
ตามลาดับ

7

จากตัวเลขตามตารางที่ 1 แสดงใหเ้ หน็ ถึง ความสาคัญของรายจ่ายบคุ ลากรภาครัฐท่ีมีต่อโครงสร้าง
งบประมาณรายจ่ายประจาปี กล่าวคือ งบประมาณเฉพาะท่ีเป็นในส่วนแผนงานบุคลากรภาครัฐ (เช่น
เงินเดือน) มีสัดส่วนต่องบประมาณสูงถึงร้อยละ 24.8 และเมื่อพิจารณาเฉพาะงบกลางในกรณีนี้จะพบว่า
งบกลางท่ีเก่ียวกับบุคลากรภาครัฐต่องบประมาณสูงถึงร้อยละ 15.3 โดยเมื่อรวมตัวเลขท้ัง 2 ส่วนนี้แล้ว
จะเท่ากับรอ้ ยละ 40.1 หรอื กลา่ วอกี นัยหน่ึงคอื งบประมาณแผน่ ดนิ ท่ีมี 100 บาท แต่ต้องไปใช้เป็นรายจ่าย
บุคลากรภาครัฐ ประมาณ 40 บาทซ่ึงถือว่าเป็นรายจ่ายที่ไม่ก่อให้เกิดผลผลิตหรือประสิทธิภาพทาง
เศรษฐกิจโดยตรง (unproductive) อนึ่ง ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 งบกลางที่เกี่ยวกับบุคลากรภาครัฐ
มสี ัดส่วนตอ่ งบกลางทง้ั หมดประมาณรอ้ ยละ 75 ต่อมาในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 สัดส่วนดังกล่าวเพ่ิมมา
เปน็ ประมาณรอ้ ยละ 82 ดงั นั้นอาจกล่าวได้ว่า งบกลางท่ีเก่ียวกับบุคลากรภาครัฐมีนัยสาคัญต่อการกาหนด
งบกลางเป็นอย่างยิ่ง ดังนั้นถ้าปรับลดงบกลางท่ีเก่ียวกับบุคลากรภาครัฐได้ก็อาจส่งผลให้มีการปรับลด
งบกลางทั้งหมดอยา่ งเหมาะสมต่อไป

อย่างไรกต็ ามปรากฏความพยายามของหน่วยงานที่เก่ียวข้องในการควบคุมงบประมาณในส่วนของ
แผนงานบคุ ลากรภาครัฐ โดยลดลงจาก 782,566.8 ล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 มาเหลือเท่ากับ
770,160 ล้านบาทในปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 หรือลดลงร้อยละ 1.6

เมื่อพิจารณาถึงภาพรวมงบประมาณปี พ.ศ. 2565 ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ประมาณ
ร้อยละ 5.7 และในกรณีเดียวกันรายจ่ายบุคลากรภาครัฐลดลงร้อยละ 0.3 แต่มีความเป็นไปได้ว่า
ในระยะยาวรายจ่ายบุคลากรภาครัฐจะมีอัตราขยายตัวสูงขึ้นทุกปี เนื่องจากการปรับเงินเดือนท่ีสูงขึ้นของ
บุคลากรภาครัฐ อีกท้ังบุคลากรภาครัฐบางประเภท (เช่น ข้าราชการ ลูกจ้างประจา) มีสิทธิประโยชน์เป็น
ลูกโซ่ต่อเน่ืองไปถึงบุพการี คู่สมรส และบุตรในส่วนของค่ารักษาพยาบาล รวมท้ังบุตรในส่วนของค่าใช้จ่าย
ในการศกึ ษา ประกอบกับขอ้ มูลตามรายงานการคาดประมาณประชากรของประเทศไทย พ.ศ. 2553-2583
(ฉบับปรับปรุง) ของสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติท่ีจัดทาในปี 2562 ท่ีชี้ให้เห็นว่า
อายุคาดเฉล่ียของประชากรในประเทศไทยมีระดับสูงข้ึนอย่างต่อเนื่อง กล่าวคือ ในปี 2553 อายุคาดเฉลี่ย
ของผู้ชาย/ผู้หญิงอยู่ที่ 70 ปี และ 77 ปี ตามลาดับ ต่อมาระดับอายุคาดเฉลี่ยสูงขึ้นโดยในปี 2563
อายุคาดเฉล่ยี ของผู้ชาย/ผู้หญิงอยู่ท่ี 73 ปี และ 80 ปี ตามลาดับ และในปี 2568 จะมีการปรับตัวข้ึนไปอีก
โดยอายุคาดเฉลี่ยของผู้ชาย/ผู้หญิงอยู่ท่ี 74 ปี และ 81 ปี ตามลาดับ หรือกล่าวอีกนัยหน่ึงว่า สังคมไทย
กาลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุระดับสุดยอด (Super Aged Society) ท่ีมีประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไปมากกว่า
รอ้ ยละ 28 ของประชากรทั้งหมดภายในปี 2576 ตามการประมาณการจากรายงานสถานการณ์ผู้สูงอายุไทย
พ.ศ. 2562 ซง่ึ จดั ทาโดยคณะกรรมการผสู้ งู อายุแหง่ ชาติ

8

ดังนั้นเมื่อบุคลากรภาครัฐประเภทท่ีได้รับสิทธิประโยชน์หลังการเกษียณอายุท้ังในรูปแบบของ
เงินบานาญหรือค่ารักษาพยาบาล มีอายุสงู ขึน้ กย็ ่อมเป็นภาระต่อรัฐในการจัดสรรงบประมาณทั้งในส่วนของ
เงินบานาญ (กรณีลูกจ้างประจาใช้คาว่า “บาเหน็จรายเดือน”) และค่ารักษาพยาบาล ในสัดส่วนที่สูงขึ้นใน
แต่ละปี โดยค่าใช้จ่ายเหล่าน้ีเป็นค่าใช้จ่ายที่มีความผูกพันตามกฎหมาย/ระเบียบทางราชการที่เก่ียวข้อง
ท้งั นป้ี ระเดน็ การเบกิ จา่ ยค่ารกั ษาพยาบาลของบุคลากรประเภทข้าราชการ เป็นรายจ่ายแบบปลายเปิดหรือ
รายจ่ายที่คาดหมายไม่ได้ (unexpected expenses) ซ่ึงไม่สามารถประมาณการค่าใช้จ่ายได้อย่างถูกต้อง
ชดั เจน จงึ เปน็ ผลให้เกดิ ปัจจัยความเสยี่ งทางการคลงั ในการบริหารงบประมาณของรัฐเป็นอยา่ งมาก

ท้ังนี้ได้มีการกาหนดนโยบายและมาตรการของรัฐบาลชุดต่าง ๆ ที่ผ่านมาในการควบคุมอัตราการ
เพ่มิ บคุ ลากรภาครฐั เมือ่ พจิ ารณาข้อมลู กาลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือน (ไม่รวมกาลังคนทางทหาร) ระหว่าง
ปี 2558-2562 มีอัตราการขยายตัวที่ผันผวนและไม่คงท่ี กล่าวคือ ในบางปีมีอัตราเพิ่มข้ึนและในบางปี
มีอัตราลดลง โดยสรุปแล้ว มีจานวนประมาณระหว่าง 2.1-2.2 ล้านคน ในส่วนของอัตรากาลังคนในฝ่าย
พลเรือนต่อกาลังแรงงานของประเทศอยู่ระหว่างร้อยละ 5.4-5.7 และอัตรากาลังคนในฝ่ายพลเรือนต่อ
ประชากรอย่รู ะหวา่ งร้อยละ 3.1-3.3 รายละเอยี ดตามตารางท่ี 2

ตารางท่ี 2 สถิติกาลงั คนภาครัฐในฝ่ายพลเรือนระหวา่ ง พ.ศ. 2558-2562

พ.ศ. กาลังคนภาครัฐ อัตราการ อตั รากาลงั คนภาครฐั อตั รากาลังคนภาครัฐ

ในฝ่ายพลเรอื น ขยายตัว ในฝา่ ยพลเรอื น ในฝ่ายพลเรอื น

(คน) (%) ตอ่ กาลงั แรงงาน (%) ตอ่ จานวนประชากร (%)

2558 2,157,690 3.3 5.5 3.2

2559 2,179,183 0.9 5.7 3.3

2560 2,160,657 -0.9 5.6 3.2

2561 2,092,307 -3.3 5.4 3.1

2562 2,199,232 4.7 5.7 3.2

ทม่ี า: หนังสอื กาลงั คนภาครฐั ในฝา่ ยพลเรือนระหว่าง พ.ศ. 2558-2562 ของสานกั งาน ก.พ.

หมายเหตุ
1. สถิติกาลังคนภาครฐั ในฝา่ ยพลเรอื นไดร้ วมกาลงั คนทางตารวจแล้วแต่ไมร่ วมกาลงั คนทางทหาร
2. จากเอกสารของสานกั งาน ก.พ. ท่จี ัดทาในปี 2562 เรอื่ ง “มาตรการบริหารจัดการกาลังคนภาครัฐ (พ.ศ.
2562–2565) และแนวทางปฏบิ ัติ” ได้ระบุถงึ ขอ้ มลู ที่มีในปี 2560 ปรากฏว่า กาลังคนภาครัฐทุกประเภทมี
ทัง้ หมดประมาณ 3.2 ลา้ นคน

9

มขี อ้ สงั เกตว่า จานวนบคุ ลากรภาครัฐไม่ได้มีความเปลี่ยนแปลงลดลงอย่างมีนัยสาคัญ เพียงแต่เป็น
การเปล่ียนสถานภาพตามนโยบายรัฐบาลและกฎหมายเป็นสาคัญ เช่น การยุบตาแหน่งลูกจ้างประจาและ
ไปกาหนดตาแหน่งพนักงานราชการเป็นการแทนที่หรือข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาเปล่ียน
สถานภาพเป็นพนักงานของสถาบันอุดมศึกษาตามความเปล่ียนแปลงของก ฎหมายในแต่ละ
สถาบันอดุ มศึกษา ตอ่ มามีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวนั ท่ี 3 ตลุ าคม 2560 ให้ความเห็นชอบแนวทางการทดแทน
อัตราว่างจากผลการเกษียณอายุของข้าราชการด้วยการจ้างงานรูปแบบอื่ นเพ่ือลดจานวนข้าราชการ
ซ่ึงจะเป็นลดภาระรายจ่ายบุคลากรภาครัฐในระยะยาว (เน่ืองจากรัฐมีภาระรายจ่ายสาหรับสิทธิประโยชน์
ของขา้ ราชการค่อนขา้ งสูง) อย่างไรกต็ ามเม่ือมเี หตกุ ารณ์หรอื ความจาเป็นที่ต้องเพิ่มบุคลากรภาครัฐก็ทาให้
ต้องมีการเพ่ิมบุคลากรภาครัฐในเวลาต่อมา เช่น มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันท่ี 15 เมษายน 2563 ให้ความ
เห็นชอบให้จัดสรรอัตราข้าราชการตั้งใหม่รวม 38,105 อัตรา ให้เข้ารับราชการเพื่อรองรับการบรรจุ
บคุ ลากรสงั กัดกระทรวงสาธารณสุขทีต่ ้องปฏิบตั ิงานในสถานการณ์โรคติดเชือ้ ไวรัสโคโรนา 2019

ตามปกติแล้วอัตราส่วนข้าราชการท่ีได้รับการบรรจุและปฏิบัติงานจริงมีอยู่ประมาณร้อยละ 90
ส่วนร้อยละ 10 เป็นอัตราว่างอยู่ไม่มีผู้ครองตาแหน่ง (ข้อมูลจากหนังสือกาลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือน
ระหว่าง พ.ศ. 2553-2562 ของสานักงาน ก.พ.) เน่ืองจากยังไม่มีการบรรจุแทนตาแหน่งท่ีว่างหรือ
มีข้าราชการพ้นจากตาแหน่งซ่ึงไม่ใช่สาเหตุจากการเกษียณอายุราชการในระหว่างปีงบประมาณ ดังนั้น
ในทางปฏิบัติแล้วงบประมาณในส่วนท่ีตั้งไว้เป็นเงินเดือนตามแผนงานบุคลากรภาครัฐจะไม่มีการจ่ายจริง
ท้ังหมด แต่ต่อมามีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 12 มกราคม 2564 เห็นชอบให้เร่งรัดส่วนราชการและ
หน่วยงานของรัฐดาเนินการบรรจุบุคคลเข้ารับราชการหรือเข้าทางานในหน่วยงานของรัฐสาหรับการ
บรรเทาผลกระทบจากการว่างงานซึ่งเป็นผลจากสถานการณ์โรคติดเช้ือฯ ดังน้ันจึงมีแนวโน้มว่า
มติคณะรัฐมนตรีใน 2 ประเด็นสาคัญที่อ้างถึงข้างต้นแล้ว อาจเป็นผลให้ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จะมี
การเบิกจา่ ยเงินเดือนเกือบเต็มจานวนของวงเงนิ งบประมาณทตี่ ้ังไวส้ าหรบั บุคลากรภาครัฐ

ประเด็นที่น่าใจคือ ข้อมูลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ระบุว่า ข้าราชการพลเรือนสามัญตาม
กฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน ที่มีอายุมากกว่า 50 ปีข้ึนไป จานวนประมาณ 110,000 คน
มีสัดสว่ นเปน็ ร้อยละ 27 ของข้าราชการพลเรือนสามัญ (ซ่ึงเป็นสัดส่วนท่ีมากขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับร้อยละ
21 ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2553) ทั้งนี้กลุ่มข้าราชการผู้สูงอายุดังกล่าวจะเริ่มทยอยเกษียณอายุเป็น
จานวนมาก ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2562-2571 ฉะน้ันรัฐก็ต้องเตรียมการจ่ายบาเหน็จ/บานาญ หรือ
สิทธปิ ระโยชนห์ ลังการเกษียณอายรุ าชการให้แก่กลุ่มบุคคลดังกล่าว

ทั้งน้ีมีปัจจัยอีกประการหนึ่งท่ีอาจส่งผลต่อรายจ่ายบุคลากรภาครัฐให้สูงข้ึน กล่าวคือ แผนปฏิรูป
ประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับปรับปรุง) ท่ีประกาศในปี 2564 ระบุว่า ให้มีการขยายอายุ
เกษียณราชการสาหรับเจ้าหน้าท่ีของรัฐตาแหน่งต่าง ๆ (ยกเว้นผู้ดารงตาแหน่ง นักบริหาร และตาแหน่งท่ี
ต้องใช้สมรรถภาพทางกายในการปฏิบัติหน้าที่) จากอายุ 60 ปี เป็น 63 ปี ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565

10

และขยายอายุเกษียณเป็น 65 ปี ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2575 ซ่ึงคาดได้ว่า แนวทางดังกล่าวน้ีน่าจะ
ส่งผลต่ออัตราการจ่ายบาเหน็จ/บานาญของบุคลากรภาครัฐบางประเภทให้มีระดับสูงข้ึนเน่ืองจากตัวแปร
ของสูตรการคานวณ คือ อายุราชการที่นับจานวนปี รวมทั้งอัตราเงินเดือนเฉล่ีย 60 เดือนสุดท้าย เม่ืออายุ
ราชการมากขึ้นก็หมายถึงว่า ผู้พ้นจากตาแหน่งราชการจะได้รับบาเหน็จ/บานาญมากข้ึน และอาจเป็นผล
ผูกพนั เป็นภาระรายจา่ ยภาครัฐในอนาคตได้อกี

ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันท่ี 2 มีนาคม 2564 สรุปได้คือ ขณะนี้ประเทศกาลังประสบกับ
ปัญหาทางเศรษฐกิจอันเนื่องจากโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 จึงสมควรใช้งบประมาณที่มีอยู่อย่างจากัด
เพื่อให้เกิดการจ้างงานกลุ่มเป้าหมายที่เปราะบางลาดับแรก ต่อมาเมื่อดาเนินการแก้ไขปัญหาปัญหา
เศรษฐกิจได้แล้ว จึงจะพิจารณาการขยายเกษียณอายุราชการให้สอดคล้องกับสถานการณ์เพ่ือความย่ังยืน
ทางการคลังต่อไป

โดยสรุปแล้ว การเพ่มิ จานวนบุคลากรภาครัฐและสภาวะความมีอายยุ นื ของบุคลากรภาครัฐที่มีสิทธิ
รับประโยชน์หลังจากเกษียณอายุจะเปน็ ระเบดิ เวลา (time bomb) รวมทง้ั ค่าใช้จา่ ยสาหรับบุคลากรภาครัฐ
บางประเภทด้านรักษาพยาบาลท่ีมีอุปสรรคต่อการประมาณการ ล้วนแต่เป็นปัจจัยความเส่ียงทางการคลัง
ทอ่ี าจกอ่ ผลกระทบตอ่ รายจ่ายภาครัฐในระยะยาวได้ และจะเปน็ ปมปญั หาให้แก่หน่วยงานภาครัฐในอนาคต
ทจ่ี ะต้องแสวงหาแนวทางทง้ั การลดจานวนบุคลากรภาครฐั และรายจา่ ยบคุ ลากรภาครัฐ

11

1.6.4 การผูกพนั งบประมาณข้ามปี

พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 4 กาหนดให้ “งบประมาณรายจ่ายข้ามปี”
หมายความว่า งบประมาณรายจ่ายท่ีมีระยะเวลาการใช้ได้เกินปีงบประมาณตามวัตถุประสงค์และระยะเวลา
ทีก่ าหนดไวใ้ นกฎหมายวา่ ด้วยงบประมาณรายจ่าย

สาหรับปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 มีวงเงินภาระผูกพันงบประมาณข้ามปีรวมทั้งสิ้น 1,236,393.1
ล้านบาท จาแนกเป็น เงินงบประมาณ 1,171,489.3 ล้านบาท เงินนอกงบประมาณ 37,006.0 ล้านบาท และ
เงินสารองเผอ่ื เหลือเผอ่ื ขาด 27,897.8 ล้านบาท ประกอบดว้ ย

1. ภาระผูกพันงบประมาณรายการเดิมท่ีได้รับอนุมัติแล้วจนถึงปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 จานวน
981,019.8 ล้านบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 79.35 ของวงเงินภาระผกู พนั งบประมาณข้ามปี

2. ภาระผูกพันงบประมาณรายการใหม่ท่ีจะเริ่มดาเนินการในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จานวน
255,373.3 ล้านบาท คดิ เปน็ ร้อยละ 20.65 ของวงเงินภาระผกู พนั งบประมาณข้ามปี

ตารางที่ 1-..... ภาระผกู พันงบประมาณ ปี 2565

รายการ เงนิ เงินสารอง วงเงนิ เงินนอก วงเงนิ ภาระ
งบประมาณ เผือ่ เหลือ ภาระผูกพนั งบประมาณ ผกู พัน
เผอ่ื ขาด งบประมาณ
(4) งบประมาณ
(1) (2) (3 = 1+2) รวมทงั้ ส้ิน
(5 = 3+4)
ภาระผูกพนั งบประมาณ
รายการเดิมถึงปี 2564

ภาระผูกพันงบประมาณ
รายการใหม่ ปี 2565

รวมทั้งสน้ิ

ทมี่ า: งบประมาณโดยสงั เขป ปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานกั งบประมาณ สานกั นายกรฐั มนตรี

จากประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เรื่อง กาหนดสัดส่วนต่าง ๆ เพ่ือใช้เป็น
กรอบวินยั การเงนิ การคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 อาศยั อานาจตามความในมาตรา 11(4) แหง่ พระราชบญั ญัติวินัย
การเงินและการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ได้กาหนดสัดส่วนการก่อหนี้ผูกพันงบประมาณรายจ่ายข้ามปี ต้องไม่
เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ซึ่งรัฐบาลใช้สัดส่วนดังกล่าวพิจารณาเฉพาะภาระผูกพัน
งบประมาณรายการใหมเ่ ท่านั้น (ไมร่ วมเงนิ นอกงบประมาณ)
ดังนั้น ภาระผูกพันงบประมาณรายการใหม่ท่ีจะเร่ิมดาเนินการในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ตามหลักเกณฑ์
ดังกล่าว (ไม่รวมเงินนอกงบประมาณ) จึงมีจานวน..........................ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ...................ของ
วงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี ซ่ึงอยู่ภายในสัดส่วนการก่อหน้ีผูกพันงบประมาณรายจ่ายตามที่
คณะกรรมการนโยบายการเงนิ การคลังของรัฐกาหนด

12

เมอ่ื พจิ ารณาวงเงนิ รวมภาระผูกพันงบประมาณขา้ มปี ต้งั แตป่ งี บประมาณ พ.ศ. 2555-2565 จะพบว่า สดั ส่วน
วงเงินรวมภาระผูกพันงบประมาณข้ามปี (ไม่รวมเงินนอกงบประมาณ) ต่องบประมาณรายจ่ายประจาปีมี
แนวโน้มเพ่ิมสูงขึ้นอย่างต่อเน่ืองทุกปี จากร้อยละ 24.2 ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 เป็นร้อยละ 36.7 ใน
ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ดังน้ัน รัฐบาลจึงควรมีการควบคุมสัดส่วนของภาระผูกพันงบประมาณข้ามปี
โดยเฉพาะรายจ่ายลงทุนให้อยู่ในสัดส่วนท่ีเหมาะสม เพ่ือให้มีวงเงินงบประมาณสาหรับการดาเนินโครงการท่ี
สาคญั และจาเป็นในปีงบประมาณตอ่ ๆ ไป

แผนภาพท่ี 1-..... แนวโนม้ วงเงินรวมภาระผกู พันงบประมาณข้ามปี ตั้งแต่ปงี บประมาณ พ.ศ. 2555-2565

ที่มา: 1. งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 สานักงบประมาณ
2. งบประมาณโดยสังเขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2555-2564 (ฉบับปรบั ปรงุ ) สานักงบประมาณ