หน่วยที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง (Autosaved)

สาระการเรียนรู้



1.ความหมายและความส าคัญของการคลัง

2.รายได้ของรัฐบาล


3.รายจ่ายของรัฐบาล



4.หนี้สาธารณะ

5.งบประมาณแผ่นดิน


6.นโยบายคลัง































บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

บทน า

การบริหารราชการหรือการบริหารธุรกิจเอกชน ย่อมเกี่ยวข้องกับการคลังเสมอเพราะว่างานการคลังส่วน

ใหญ่เป็นเรื่องเกี่ยวกับการจัดการการทางด้านการเงินและพัสดุ ซึ่งเป็นเรื่องที่มีความส าคัญต่อการบริหารมากใน
หน่วยนี้เราจะได้ศึกษาถึงการคลังสาธารณะ (Public Finance) เพื่อให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับการ

คลัง ส่วนการคลังของ เอกชน (Private Finance) จะไม่กล่าวถึง

10.1 ความหมายและความส าคัญของการคลังสาธารณะ

การคลังสาธารณะเป็นการศึกษาเกี่ยวกับข้อเท็จจริง ทฤษฎี วิธีการและผลกระทบของการรับ จ่ายเงินและ

การบริหารหนี้สาธารณะ (Public Dept) ของรัฐบาล จากค าจ ากัดความพอที่จะแยกศึกษา โดยแบ่งเนื้อหาสาระที่
ส าคัญออกได้ 5 เรื่อง คือ

1. รายได้ของรัฐบาล (Government Revenue) และแหล่งที่มา

2. รายจ่ายของรัฐบาล (Government Expenditure)
3. หนี้สาธารณะ (Public Dept)

4. งบประมาณแผ่นดิน (Government Budget)
5. นโยบายการคลัง (Public Policy)
ในทุกๆ ประเทศไม่ว่าจะเกิดเป็นระบบเศรษฐกิจแบบใดก็ตาม รัฐถือเป็นองค์กรที่ส าคัญที่สุดเพราะนอกจาก

ท าหน้าที่เกี่ยวกับงานด้านบริหารการป้องกันประเทศ และรักษาความยุติธรรมแล้ว ยังต้องมีหน้าที่ดูแลประชาชนให้
มีความกินดีอยู่ดีให้เศรษฐกิจของประเทศพัฒนาโดยมีเสถียรภาพ ซึ่งเป็นเป้าหมายส าคัญในการพัฒนาประเทศ ยิ่ง

รัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องรับผิดชอบเท่าใด ก็หมายความว่ารัฐบาลต้องมีรายจ่ายเพิ่มขึ้นด้วย รัฐจึงมีหน้าที่ที่จะต้องหา
รายได้ให้เพียงพอกับรายจ่ายที่เพิ่มสูงขึ้น ทั้งนี้ เพื่อให้การบริหารประเทศ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ บรรลุผล

ส าเร็จตามเป้าหมายและเกิดประโยชน์ต่อสังคมมากที่สุด
10.2 รายได้ของรัฐบาล (Government Revenue)

แหล่งที่มาของรายได้รัฐ โดยทั่วไปแบ่งออกเป็น 2 ประเภทใหญ่ ๆ คือ
10.2.1 รายได้จากภาษีอากร (Tax Revenue)
รายได้จากภาษีอากร หมายถึง เงินที่รัฐบาลบังคับเก็บจากรายได้บริจาคให้แก่รัฐเพื่อใช้จ่ายในการบริหารประเทศ

และกิจการอื่นๆ อันเกิดประโยขน์ในทางอ้อม ภาษีอากรเป็นแหล่งรายได้ที่ส าคัญที่สุดของรัฐบาล


1.) วัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษีอากร
วัตถุประสงค์ที่ส าคัญ มี 4 ประการ คือ

(1) เพื่อเป็นรายได้ของรัฐในการน ามาใช้พัฒนาประเทศในด้านต่างๆ
(2) เพื่อควบคุมการบริโภคธุรกิจและอุตสาหกรรมภายในประเทศ ตลอดจนการป้องกันการผูกขาด

(3) เพื่อช าระหนี้ของรัฐบาลที่ไปกู้ยืมเงินจากต่างประเทศมาใช้พัฒนาประเทศ



บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

(4) เพื่อเป็นเครื่องมือในการรักษาสเถียรภาพของรายได้และการว่าจ้างท างาน เช่น เมื่อเศรษฐกิจอยู่ใน

ภาวะเงินฝืด มีการว่างงานมาก รัฐมีนโยบายลดภาษีอากร ในทางตรงกันข้ามถ้าเศรษฐกิจของ
ประเทศอยู่ในฐานะเงินเฟ้อ รัฐบาลก็จะมีนโยบายเพิ่มภาษีอากร
2.) ลักษณะของระบบภาษีอากร

อดัม สมิธ (Adam Smith) ได้เสนอแนวความคิดว่าภาษีอากรที่ดีจะต้องประกอบด้วย
หลัก 6 ประการดังนี้

(1) หลักความยุติธรมม (Equity) คือ บุคคลทุกคนที่มีฐานะเท่าเทียมกัน ต้องมีหน้าที่เสียภาษีอากรใน
อัตราเดียวกัน ความยุติธรรมพิจารณาได้จากความสามมารถในการหารายได้ และ/หรือความเป็นเจ้าของทรัพย์

สมบัติหรือเงินทุน เช่น บุคคลที่มีรายได้มากควรเสียภาษีมากกว่าผู้มีรายได้น้อย
(2) หลักความแน่นอน (Certainty) ภาษีอากรที่ดีจะต้องยึดหลักความแน่นอนเกี่ยวกับอัตราภาษี

วิธีการจัดเก็บ ระยะเวลาของการจัดเก็บและสถานที่ของการจัดเก็บ
(3) หลักความสะดวก (Convenience) การเก็บภาษีอากรต้องค านึงถึงความสะดวกของฝ่ายเจ้าหน้าที่
ผู้จัดเก็บและฝ่ายผู้เสียภาษี โดยจะต้องค านึงถึงความสะดวกในเรื่องเวลา วิธีจัดเก็บและสถานที่ ซึ่งวิธีการจัดเก็บที่

อ านวยความสะดวกนี้ย่อมท าให้เกิดแรงจูงใจให้ประชาชนให้ความร่วมมือในการเก็บภาษีมากขึ้น
(4) หลักการประหยัด (Economy) หมายถึง การประหยัดด้านการบริหารจัดเก็บ

(5) หลักท ารายได้ดี (Productivity) รัฐบาลควรจะเก็บแต่เฉพาะภาษีอากรประเภทที่ สามารถท ารายได้
ได้ดี ไม่ควรเก็บภาษีหลายประเภทจนเป็นการจุกจิกน่าร าคาญในหมู่ประชาชน
(6) หลักความยืดหยุด (Flexibility) ระบบภาษีที่ดีควรจะเป็นการควบคุมภาวะเศรษฐกิจได้เพื่อไม่ให้

รุ่งเรืองเกินไปหรือตกต่ าเกินไป
3.) ประเภทของภาษีอากร

เราสามารถแบ่งประเภทของภาษีอากรได้ 2 วิธี คือ แบ่งตามหลักการผลักภาระภาษีและแบ่งตาม
ลักษณะของฐานะภาษี

(1) ประเภทของภาษีตามหลักการผลักภาระภาษี มี 2 ประเภท คือ
ก. ภาษีทางตรง (Direct Tax) คือ ภาษีอากรซึ่งผู้มีหน้าที่เสียตามกฎหมายต้องรับภาระภาษีไว้

เพราะไม่สามารถผลักภาระภาษีไปให้บุคคลอื่นได้ และภาษีที่เรียกเก็บจากฐานของรายได้และ
ทรัพย์สิน เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก ภาษี
การให้โดยเสน่หา

ข. ภาษีทางอ้อม (Indirect Tax) คือ ภาษีอากรซึ่งผู้มีหน้าที่สียตามกฎหมายสามารถผลักภาระ
ภาษีไปให้บุคคลอื่นได้ทั้งหมด หรือเพียงบางส่วน เป็นภาษีที่เรียกเก็บจากการขายและซื้อ เช่น

ภาษีศุลกากร ภาษีมูลค่าเพิ่ม
(2) ประเภทของภาษีอากรตามลักษณะของฐานภาษี มี 3 ประเภท

ก. ภาษีที่เก็บจากเงินได้ ได้แก่ ภาษีเงินบุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคลและภาษีมูลค่าเพิ่ม
ของทรัพย์สิน


บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

ข. ภาษีที่เก็บจากทรัพย์สิน ได้แก่ ภาษีทรัพย์สิน ภาษีที่ดินและภาษีมรดก

ค. ภาษีที่เก็บได้จากการบริโภค ได้แก่ ภาษีการใช้จ่าย ภาษีการขาย ภาษีสรรพสามิต และภาษี
ศุลกากร
10.2.2 รายได้ที่มิใช่ภาษีอากร (Non Tax Revenue) หมายถึง เงินที่รัฐบาลเรียกเก็บจากประชาชนแต่ไม่

มีลักษณะบังคับแก่ประชาชนโดยทั่วไปเหมือนภาษีอากร ผู้ที่ต้องเสียเงินคือ ผู้ที่ขอใช้ทรัพยากรธรรมชาติหรือผู้ที่มี
ประโยชน์เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐบาลในทางใดทางหนึ่ง โดยผู้เสียเงินได้รับประโยชน์เกี่ยวข้องกับกิจการของ

รัฐบาล ในทางใดทางหนึ่ง โดยผู้เสียเงินได้รับผลประโยชน์ในการใช้ทรัพย์ยากรธรรมชาติ จากรัฐพานิชย์และบริการ
ของทางราชการเป็นสิ่งตอบแทน เงินที่รัฐเรียกเก็บไป ได้แก่

1) รายได้จากรัฐสามิต คือ รายได้อันเกิดจากกรรมสิทธิ์ในธรรมชาติ ซึ่งรัฐบาลเรียกเก็บจากผู้เช่าทรัพยากร
ของชาติประกอบอาชีพ เช่น รายได้จากค่าหลวงป่าไม้ ค่าภาคหลวงแร่ รายได้จากการประมง รวมถึงรายได้จากการ

ขายของกลาง
2) รายได้จากรัฐพานิชย์ คือ รายได้อันเกิดจากผลก าไรของธุรกิจของรัฐ เช่น โรงงานยาสูบ การไฟฟ้า
โรงงานสุรา

3 เงินค่าธรรมเนียม คือรายได้ที่ทางการเรียกเก็บจากประชาชนที่ใช้บริการของรัฐ เช่น ค่าธรรมเนียมคนต่าง
ด้าว ค่าธรรมเนียมในการออกหนังสือส าคัญ

4) รายได้อื่นๆ เช่น ดอกเบียเงินกู้ ค่าปรับ รายได้จากการจ าหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาล
รายได้ต่างๆ ที่กล่าวมาแล้ว เป็นการพิจารณาถึงแหล่งที่มาของเงินได้ของรัฐบาล โดยที่รัฐบาลต้องใช้แรงหา
โดยอ านาจกฎหมายหรือให้บริการหรือท าธุรกิจให้ หากเราพิจารณาถึงรายรับของรัฐบาลแล้วจะรวมถึงรายได้ที่

รัฐบาลได้รับโดยไม่ต้องท าอะไรให้
10.2.3 รายได้จากการกู้ รัฐบาลก็สามารถกู้เงินมาใช้เช่นเดียวกับเอกชนเหมือนกัน บางครั้งรัฐบาลอาจจะหา

รายได้ไม่ทันกับรายจ่าย หรืออาจจะต้องจ่ายเพื่อกิจการบางประเภทที่ให้ประโยชน์ระยะยาว ก็สามารถกู้เงินมาใช้
ในโครงการนั้นๆ ได้ หรือน าคงคลังมาใช้ก่อนได้ หากเป็นความจ าเป็นเร่งด่วน เช่น เงินกู้ เงินกู้ IMF

10.2.4 การพิมพ์ธนาบัตร รัฐมีอ านาจในการพิมพ์ธนาบัตรได้ด้วย ผลของการหารายได้ได้ด้วยการพิมพ์ธนา
บัตรก็คล้ายๆ กับการหารายได้จากการกู้เงิน แต่รัฐบาลส่วนมากก็พยายามหลีกเลี่ยงไม่ใช้อ านาจนี้ เพราะ

1) อาจจะมีการใช้อ านาจในการพิมพ์ธนาบัตรกันบ่อยเกินไป เพราะอ านาจนี้ใช้ได้ง่าย รัฐบาลอาจจะไม่
ต้องการเก็บภาษีเพราะเกรงใจประชาชนจะไม่พอใจและหันมาใช้อ านาจพิมพ์ธนาบัตรแทน
2) เมื่อรัฐบาลเริ่มใช้อ านาจในการพิมพ์ธนาบัตรแล้วก็อาจจะเลิกได้โดยยาก จึงอาจจะท าให้เกิดผลเสียมากขึ้น

3) การที่รัฐบาลพิมพ์ธนบัตรออกมามากๆ อาจท าให้เกิดผลเสียในแง่จิตใจของประชาชนมากมาย และจะ
กระทบกระเทือนถึงการตัดสินใจของเอกชน ในการด าเนินการเศรษฐกิจ

10.2.5 เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ ตั้งแต่รัฐบาลสหรัชอเมริกาเริ่มด าเนินโครงการมาแชลเพื่อช่วยเหลือ
ปะเทศในยุโรปและบูรณาประเทศหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา เงินช่วยเหลือต่างประเทศเป็นแหล่งรายได้

อันดับส าคัญของประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลาย ในปัจจุบันประเทศไทยแทบไม่ได้เงินช่วยเหลือจากต่างประเทศแล้ว



บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

ตารางที่ 10.1 ผลการจัดเก็บรายได้รัฐบาล ปีงบประมาณ 2555-2557


ที่มาของรายได้ 2555 2556 2557

1.กรมสรรพกร 1,617,294 1,764,707 1,729,819
2.กรมสรรพสามิต 379,651 423,868 362,731

3.กรมศุลการกร 118,974 113,382 108,841

รวมรายได้ 3 กรม 2,115,919 2,310,957 2,221,391
4.รัฐวิสากิจ 122,749 101,448 136,609

5.หน่วยงานอื่น 116,642 159,016 135,954
รวมรายได้จัดเก็บ Gross 2,355,310 2,571,421 2,494,053

หักเงินคืนภาษีและอื่นๆ 290,496 320,334 292,597
รวมรายได้สุทธิ (Net) 2,064,841 2,251,087 2,201,438

หักเงินจัดสรรจาก VAT ให้ อปท.
ตาม พ.ร.บ. ก าหนดแผน 88,965 93,613 96,387

รวมรายได้สุทธิหลังหักการจัดสรร 1,975,867 2,157,474 2,105,051
อปท.


ที่มา: ส านักนโยบายการคลัง ส านักงานเศรษฐกิจการคลัง 2557
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

10.3 รายจ่ายของรัฐบาล (Government Expenditure)
รายจ่ายของรัฐบาลเป็นเรื่องที่ความส าคัญมากเพราะเป็นเงินจ านวนมหาศาล และจะต้องใช้อย่างมี
ประสิทธิภาพที่สุด เพื่อบริหารงานให้ส าเร็จลุล่วงตามนโยบายและเป้าหมายของรัฐบาล

10.3.1 ด้านเศรษฐกิจ รัฐบาลของเกือบทุกประเทศได้ทุ่มเทเงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจเป็นสัดส่วนสูงสุดเมื่อ
เปรียบเทียบกับงบประมาณด้านอื่น ๆ โดยการปรับปรุงและขยายโครงการทางเศรษฐกิจด้านต่าง ๆ เช่น คมนาคม

ขนส่ง เกษตรกรรม อุตสาหกรรม ป่าไม้ ประมง การค้นคว้าและทดลอง
10.3.2 ด้านการศึกษา เป็นรายจ่ายเกี่ยวกับการจัดการศึกษาทุกระดับตั้งแต่ระดับประถมศึกษาถึงอุดมศึกษา

รวมถึงงานด้านการศึกษาผู้ใหญ่ ห้องสมุดและพิธภัณฑ์การกีฬาและอื่น ๆ รายจ่ายด้านนี้ค่อนข้างสูงเพราะรัฐบาลได้
เล็งเห็นว่าการศึกษาท าให้ประชาชนมีคุณภาพสูงขึ้น

10.3.3 ด้านการป้องกันประเทศ ได้แก่ รายจ่ายในการบริหารงานทั้งสามเหล่าทัพเพื่อป้องกันความเป็นเอก
ราชของประเทศ ซึ่งรายจ่ายประเภทนี้เป็นลักษณะรายจ่ายประจ า
10.3.4 ด้านสาธารณสุขและสาธารณูปการ เป็นรายจ่ายเพื่อป้องกันรักษาโรคภัยไข้เจ็บและรักษาผู้ป่วยให้มี

สุขภาพอนามัยสมบูรณ์ บริการชุมชน การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก คนชรา คนพิการ โครงการ 30 บาท รักษาทุก
โรคและอื่น ๆ




บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

10.3.5 ด้านการรักษาความสงบภายใน เป็นรายจ่ายเกี่ยวกับการบริหารงานตุลาการ งานต ารวจและงาน

ราชทัณฑ์ เพื่อรักษาความสงบภายในประเทศ
10.3.6 ด้านการบริหารงานทั่วไป เป็นรายจ่ายในการบริหารงานของทั้งส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวงกรม
และส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด อ าเภอ ต าบล เทศบาล สุขาภิบาล

10.3.7 ด้านช าระหนี้เงินกู้ เป็นรายจ่ายที่รัฐบาลจะต้องจ่ายให้แก่เจ้าของเงินกู้ที่ได้การกู้ยืมไว้ ซึ่งแบ่งเป็นการ
ช าระเงินกู้ภายในประเทษและการช าระหนี้กู้ภายนอกประเทศ

10.3.8 ด้านอื่น ๆ รายจ่ายที่เกิดขึ้นโดยไม่คาดหมายรวมถึงรายจ่ายเพื่ออุดหนุนกิจการบางอย่าง
ตารางที่ 10.2 งบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลจ าแนกตามลักษณะงาน ปีงบประมาณ 2557-2558

หน่วย : ล้านบาท


ปีงบประมาณ ปีงบประมาณ 2558

ลัษณะงาน 2557 2558 เทียบกับปีงบ
ประมาณ 2557

จ านวน % จ านวน % จ านวน %

การบริหารทั่วไป 991,485.5 36.1 917.886.8 35.6 6,401.3 0.7

การบริหารงานทั่วไปของรัฐ 580,194.0 23.0 567,405.8 22.0 -12,788.2 -2.2
การป้องกันประเทศ 182,149.7 7.2 192,190.7 7.5 10,041.0 5.5
การรักษาความสงบภายใน 149,141.8 5.9 158,290.3 6.1 9,148.5 6.1
การเศรษฐกิจ 503,060.5 21.0 549,892.1 21.4 19,831.0 3.7
การบริการชุมชนและสังคม 1,083,454.0 42.9 1,107,221.1 43.0 23,767.1 2.2

สิ่งแวดล้อม 3,102.8 0.1 3,991.5 0.2 888.7 28.6
การเคหะและชุมชน 67,070.3 2.7 59,783.7 2.3 -7,286.6 -10.9
การสาธารณะสุข 252,996.3 10.0 261,367.5 10.2 8,371.2 3.3

การศาสนา วัฒนธรรม 24,632.9 1.0 21,818.8 0.8 -2,814.1 -11.4
และนันทนาการ
การศึกษา 518,519.1 20.5 532,416.7 20.7 13,897.6 2.7
การสังคมสงเคราะห์ 217,132.6 8.6 227,842.9 8.8 10.710.3 4.9

รวมทั้งสิ้น 2,525.000.0 100.0 2,575,000.0 100.0 50,000.0 2.0
ที่มา : งบประมาณโดยสังเขป ประจ าปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 ส านักงบประมาณ ส านักนายกรัฐมนตรี

10.4 หนี้สาธารณะ (Public Dept)

หนี้สาธารณะ หมายถึง ความผูกพันของรัฐบาลซึ่งเกิดจากการกู้ยืมโดยตรงและการค้ าประกันเงินกู้ของ

รัฐบาล แม้ว่าหนี้เป็นสิ่งที่ไม่พึงปรารถนาของบุคคลโดยทั่วไปและรัฐก็ตาม แต่ในปัจจุบันประเทศต่าง ๆ โดยเฉพาะ





บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

ประเทศก าลังพัฒนามีความจ าเป็นต้องใช้จ่ายเงินมากกว่ารายได้ที่รัฐบาลได้รับ การก่อหนี้สาธารณะของประเทศ

ดังกล่าวจึงมากขึ้นเป็นล าดับ

10.4.1 วัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงิน

การกู้เงินของรัฐบาลมีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันได้กรณี คือ

1) เพื่อใช้จ่ายในโครงการลงทุนของรัฐบาลเนื่องจากรายได้จากภาษีอากรไม่เพียงพอ

2) เพราะเก็บรายได้ไม่ทันกับรายจ่ายจึงต้องกู้ยืมระยะสั้นให้เพียงพอกับรายจ่ายเป็นการชั่วคราว


จนกว่าจะสามารถเก็บรายได้เต็มตามจ านวน

3) เพื่อรักษาดุลงบประมาณ ในกรณีที่รัฐบาลมีงบประมาณขาดดุล จ าเป็นต้องกู้ยืมเงินมารักษา

ดุลงบประมาณ

4) เพื่อใช้จ่ายเมื่อมีความจ าเป็นอย่างรีบด่วน เช่น หลังจากเกิดสงคราม ภัยธรรมชาติ ซึ่งรัฐบาล

ต้องใช้เงินจ านวนมหาศาลเพื่อแก้ไขสภาพที่เกิดขึ้น หากมิได้ตั้งงบประมาณไว้จ าเป็นต้องกู้ยืมมาใช้จ่าย

10.4.2 ประเภทของการกู้เงิน


การกู้เงินของรัฐบาลแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ

1) แบ่งตามระยะเวลาของการกู้ แบ่งเป็น

(1) การกู้ระยะสั้น คือ การกู้เงินที่มีก าหนดการช าระคืนเงินต้นภายในระยะเวลา 1 ปี การกู้เงิน

ระยะสั้นมักกระท าเมื่องบประมาณขาดดุล หรือในกรณีที่มีรายจ่ายประจ าที่จะต้องจ่ายแต่ยังไม่สามารถเก็บรายได้

จากภาษีอากรและอื่น ๆ เพียงพอ การกู้เงินแบบนี้รัฐบาลจะต้องพยายามไม่ให้กระทบกระเทือนถึงเงินที่จะใช้จ่าย
ในการลงทุนของประชาชน

(2) การกู้เงินระยะปานกลาง คือ การกู้เงินที่มีการก าหนดช าระคืนเงินต้นภายใน 5 ปี รัฐบาลจะกู้

เมื่อมีความจ าเป็นต้องใช้จ่ายเงินในกิจการบางประเภท ซึ่งไม่สามารถจัดสรรเงินในปีปัจจุบันเพื่อรายการใช้จ่าย

ดังกล่าวได้ การกู้เงินแบบนี้รัฐบาลจะต้องพิจารณาถึงผลประโยชน์ที่ได้รับว่าคุ้มหรือไม่

(3) การกู้เงินระยะยาว คือ การกู้เงินที่มีการก าหนดการช าระคืนเงินต้นตั้งแต่ 5 ปีขึ้นไป รัฐบาลจะ

กู้ยืมเพื่อน าเงินไปใช้จ่ายในโครงการลงทุนต่าง ๆ ที่ต้องใช้ระยะเวลานานกว่าโครงการนั้น ๆ จะเสร็จ เช่น โครงการ

ชลประทาน โครงการพลังไฟฟ้า โครงการท่าเรือน้ าลึก โครงการสร้างรถไฟใต้ดิน

2) แบ่งตามแหล่งที่มาของเงินกู้ แบ่งเป็น

(1) กู้ภายในประเทศ เป็นการกู้จากธนาคารกลาง ธนาคารพาณิชย์ สถาบันการเงินอื่น ๆ และ




บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

ประชาชนทั่วไป การกู้จากธนาคารกลาง รัฐบาลกระท าโดยการพิมพ์ธนบัตรเพิ่มขึ้น ซึ่งจะมีผลให้ปริมาณเงินใน

ระบบเศรษฐกิจเพิ่มด้วย อาจเกิดภาวะเงินเฟ้อขึ้นได้ ดังนั้น การกู้เงินโดยวิธีนี้จึงไม่ค่อยกระท ากันส่วนการกู้เงินจาก
ธนาคารพาณิชย์ สถาบันการเงินและประชาชน กระท าโดยน าพันธบัตร (Bonds) ออกจ าหน่ายซึ่งเป็นการกู้เงินใน
ระยะยาว นอกจากนี้ รัฐบาลอาจท าการกู้เงินในระยะสั้นได้ด้วยการออกตั๋วเงินคลัง (Treasury Bills) ซึ่งการออก

ตั๋วเงินคลังนี้กฎหมายจะต้องให้อ านาจไว้จึงจะท าได้ และรัฐบาลจะต้องไถ่ถอนตั๋วเงินคลังคืนเมื่อมีรายได้มากกว่า
รายจ่าย

(1) การกู้จากภายนอกประเทศ คือ การกู้โดยตรงจากต่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก (World


Blank) ธนาคารพาณิชย์หรือสถาบันการเงินในต่างประเทศ ซึ่งแบ่งออกเป็นการกู้ของรัฐบาลและการกู้ของ
รัฐวิสาหกิจ

ตารางที่ 10.3 หนี้ในประเทศและต่างประเทศของรัฐบาล พ.ศ. 2553-2557

รายการ 2553 2554 2555 2556 2557


1. หนี้ในประเทศของรัฐบาล 2,948,019 3,024,623 3,471,716 3,756,219 3,878,911
2. ธนาคารแห่งประเทศไทย 227,608 189,757 279,570 242,814 127,076
3. สถาบันการเงินที่รับฝากเงิน 830,731 868,230 815,822 810,425 927,492
4. สถาบันการเงินอื่น 843,191 842,419 1,058,651 1,202,948 1,387,495

5. รัฐบาลกลาง 369,608 415,040 551,770 612,859 634,399
6. รัฐบาลท้องถิ่น 510 510 13 11 11
7. ธุรกิจที่ไม่ใช่สถาบันทางการเงิน 27,321 17,287 17,643 30,720 26,486
8. รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน 2 12 995 4,178 180

9. ครัวเรือนและสถาบันไม่แสวงหาก าไร 458,476 407,172 250,387 257,895 151,201
10. ผู้มีถิ่นที่อยู่ในต่างประเทศ 190,571 302,196 496,874 594,369 624,571
11. หนี้ต่างประเทศของรัฐบาล 54,507 46,219 45,053 71,937 75,516
12. หนี้รัฐบาล 3,002,526 3,088,843 3,516,768 3,828,157 3,954,426

ที่มา : สถิติการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย 2558
15.4.3 ภาระของหนี้สาธารณะ (Burden of Public Dept)

ความคิดเห็นเกี่ยวกับหนี้สาธารณะหรือการกู้เงินของรัฐบาล ได้แตกออกเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายที่เห็นว่าเป็นสิ่ง

ชั่วร้าย และฝ่ายที่เห็นว่าไม่ใช่สิ่งชั่วร้าย

ฝ่ายที่เห็นว่าหนี้สาธารณะเป็นสิ่งที่ชั่วร้าย ให้เหตุผลว่า

1) การกู้เงินเป็นวิธีหาเงินมาได้ง่าย ๆ และเมื่อหามาได้ง่าย ๆ ก็มักใช้จ่ายออกไปอย่างฟุ่มเฟือยไม่

ประหยัด





บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

2) การกู้เงินเป็นการสร้างหนี้สินไว้ให้อนุชนรุ่นหลังต้องรับภาระภาษีเพิ่มขึ้น เพื่อช าระคืนเงินต้น

และดอกเบี้ย

3) การกู้เงินภายในประเทศท าให้ปริมาณเงินในภาคเอกชนลดลง ซึ่งมีผลท าให้การลงทุนและการ


บริโภคในภาคเอกชนลดต่ าลง

ฝ่ายที่เห็นว่าหนี้สาธารณะไม่ใช่สิ่งเลวราย ให้เหตุผลว่า

1) การใช้จ่ายเงินของรัฐบาล มีรัฐสภาควบคุม จึงต้องใช้จ่ายด้วยความระมัดระวังตามรายการที่

ได้รับอนุมัติจากรัฐสภาเท่านั้น

2) แม้ว่าจะท าให้อนุชนรุ่นหลังต้องรับภาษีเพิ่มขึ้น แต่ก็ได้รับประโยชน์จากโครงการต่าง ๆ ทีรัฐบาลได้

ลงทุน เช่น การคมนาคม การลชประทาน ไฟฟ้า ประปา

3) การกู้เงินภายในประเทศอาจท าให้ปริมาณเงินในภาคเอกชนลดลงในระยะแรก แต่เมื่อรัฐบาล

4) ใช้จ่ายเงินออกไปก็จะมีผลท าให้เศรษฐกิจของประเทศขยายตัว

10. 5 งบประมาณแผ่นดิน (Government Budget)

10.5.1 ความหมายของงบประมาณแผ่นดิน

งบประมาณ คือ แผนทางการเงินของรัฐบาลที่รัฐบาลจัดท าขึ้นเพื่อแสดงรายรับและรายจ่าย
ของโครงการต่าง ๆ ที่รัฐบาลก าหนดว่าจะกระท าในปีต่อไปโดยระบุไว้ในแต่ละโครงการว่าจะต้องใช้จ่ายเงิน
เป็นจ านวนเท่าใดและจะหาเงินจากทางใดมาใช้จ่ายตามโครงการนั้น
ตามปกติงบประมาณจะมีก าหนดเวลา 12 เดือนหรือ 1 ปีดังนั้นในช่วงระยะเวลาระหว่าง

เริ่มต้นงบประมาณและงบประมาณสิ้นสุดจึงเรียกว่าปีงบประมาณ (Fiscal Year) งบประมาณที่จัดท าขึ้นใน
แต่ละปีงบประมาณเรียกว่า งบประมาณ ประจ าปี (Annual Budget) และในกรณีที่รัฐบาลจ าเป็นต้อง
ด าเนินกิจการใดกิจการหนึ่งเป็นการเร่งด่วนซึ่งมิได้ตั้งงบประมาณไว้ในงบประมาณประจ าปีจึงต้องจัดท า
งบประมาณส าหรับกิจการนั้น ๆ ขึ้นใหม่เป็นกรณีพิเศษโดยมีก าหนดเวลาไม่ถึง 1 ปีเรียกว่างบประมาณ

เพิ่มเติม (Supplement Budget)
10.5.2 ความส าคัญของงบประมาณแผ่นดิน
เราอาจสรุปความส าคัญของงบประมาณแผ่นดินดังนี้

1) เป็นเอกสารทางเศรษฐกิจที่ส าคัญซึ่งจะสะท้อนให้เห็นถึงนโยบายการคลังของรัฐบาลในแต่ละสมัย
2) เป็นเครื่องมือที่ดีส าหรับการคาดคะเนสถานการณ์ทางเศรษฐกิจและการคลังของประเทศใน

ระยะเวลาต่อไป (หลังจากประกาศใช้งบประมาณฉบับนั้นแล้ว)
3) เป็นเครื่องมือในการวางแผนด าเนินงานของรัฐบาลว่าจะมีรายได้ทางใดเป็นจ านวนเท่าใดและควร

ใช้จ่ายเพื่อการใดเป็นจ านวนเท่าใด





บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

4) เป็นเครื่องมือที่ฝ่ายนิติบัญญัติใช้ควบคุมฝ่ายบริหารโดยเป็นผู้พิจารณาอนุมัติร่างงบประมาณ

ประจ าปีของรัฐบาล
5) เนื่องจากการจัดเก็บภาษีและการใช้จ่ายเงินตามงบประมาณของรัฐบาลมีความส าคัญต่อเศรษฐกิจ
ของประเทศจึงต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภาและประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติเพื่อควบคุมให้รัฐบาลเก็บ

ภาษีและใช้จ่ายเงินไปตามรายการที่ได้รับอนุมัติเท่านั้น
10.5.3 ลักษณะของงบประมาณที่ดี

งบประมาณที่ดีควรมีลักษณะ ดังนี้
1) เป็นศูนย์รวมของเงินแผ่นดิน กล่าวคือรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลทุกรายการจะต้องปรากฏอยู่ใน

งบประมาณแผ่นดินทั้งหมดถ้าไม่จ าเป็นจริง ๆ แล้วไม่ควรมีงบพิเศษนอกงบประมาณเพราะจะท าให้ยุ่งยากต่อการ
ควบคุม

2) งบประมาณจะต้องถือหลักพัฒนาโดยใช้งบประมาณแผ่นดินเป็นเครื่องมือที่จะน าความเจริญมาสู่ประเทศ
ให้มากที่สุด
3) งบประมาณจะต้องถือหลักประหยัดถ้าเป็นงบประมาณรายรับก็ต้องจัดเก็บรายได้โดยเสียค่าใช้จ่ายน้อย

ที่สุดและถ้าเป็นงบประมาณรายจ่ายก็ต้องใช้จ่ายเงินตามโครงการอย่างประหยัดและมีประสิทธิกาพ

4) งบประมาณจะต้องมีระยะเวลาที่เหมาะสมตามปกติจะมีระยะเวลา 1 ปีปีงบประมาณอาจแตกต่างกันไป

ตามความเหมาะสมของประเทศเช่นปีงบประมาณของไทยเริ่มต้น 1 ตุลาคมและสิ้นสุด 30 กันยายนของปีถัดไป
10.5.4 นโยบายงบประมาณ

ตามปกตินโยบายของงบประมาณของประเทศใดประเทศหนึ่งในระยะเวลาหนึ่ง ๆ มักจะมีลักษณะใด
ลักษณะหนึ่งดังต่อไปนี้
1) งบประมาณขาดดุล (Deficit Budget) หมายถึงงบประมาณรายจ่ายมากกว่างบประมาณรายได้จะเกิดขึ้น

ในกรณีที่รัฐบาลมีความจ าเป็นต้องใช้จ่ายเงินเพิ่มมากขึ้นในโครงการลงทุนต่าง ๆ เพื่อเพิ่มอัตราความเจริญทาง
เศรษฐกิจในกรณีนี้รัฐบาลจะต้องกู้เงินมาเพื่อใช้จ่ายรัฐบาลควรจะมีงบประมาณขาดดลในขณะที่เศรษฐกิจของ

ประเทศอยู่ในสภาพเงินฝืดเพราะการที่รัฐบาลใช้จ่ายเพิ่มขึ้นท าให้อุปสงค์มวลรวมเพิ่มขึ้นด้วยการถึงบประมาณขาด
ดุลติดต่อกัน ท าให้เกิดภาวะภาวะเงินเฟ้อรุนแรงท าให้การกระจายรายได้ในสังคมไม่เสมอภาคประมาณรายได้

มากกว่างบประมาณ
2) งบประมาณเกินดุล (Surplus Budget) หมายถึง งบประมาณรายได้มากกว่างบประมาณรายจ่าย จะ

เกิดขึ้นในกรณีที่รัฐบาลพยายามที่จะจ ากัดจ านวนอุปสงค์มวลรวมเพื่อแก้ไขภาวะเงินเฟ้อ
3) งบประมาณสมดุล (Balance Budget) หมายถึงงบประมาณรายได้และรายจ่ายของรัฐบาลเท่ากันพอดี
การมีงบประมาณสมดลมิได้หมายความว่าการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลจะประสทธภาพเสมอไปเช่นในภาวะเงินเฟ้อ

หากรัฐบาลมีรายได้มากกว่ารายจ่ายการใช้นโยบายงบประมาณสมดุลรัฐบาลต้องใช้จ่ายเงินเพิ่มขึ้นจะมีผลให้เงิน
เฟ้อรุนแรงยิ่งขึ้นตรงกันข้ามในภาวะเงินฝืดหากรัฐบาลมีรายจ่ายมากกว่ารายได้การใช้นโยบายงบประมาณสมดล






บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

จะท าให้รัฐบาลต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้นเพื่อหารายได้ให้สูงขึ้นการท าเช่นนี้ธุรกิจการค้าและอุตสาหกรรมซบเซามากขึ้น

ภาวะเงินฝืดยิ่งรุนแรงมากขึ้น

ตารางที่10.4 ฐานะการคลังของรัฐบาล ปีงบประมาณ 2554-2556


ปีงบประมาณ

2554 2555 2556
รายการ

รายได้ 2,037,057.9 1,951,084.9 2,164,882.1
รายจ่าย 2,183,707.4 2,242,270.2 2,430,342.7

ดุลเงินงบประมาณ -146,649.5 -291,185.3 -265,460.6
ดุลเงินนอกงบประมาณ 31,206.9 -8,481.8 1,047.9
ดุลเงินสด -115,442.6 -299,667.1 -264,412.7
เงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล 200,666.0 344,084.3 281,948.8

ผลกระทบต่อเงินคงคลัง 85,223.4 44,417.2 17,536.1
ฐานะเงินคงคลัง 521,293.5 561,269.7 605,051.8
สิ้นปีงบประมาณ






ที่มา : งบประมาณโดยสังเขปประจ าปีงบประมาณ 2558
ส านักงบประมาณ ส านักนายกรัฐมนตรี

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

10.6 นโยบายการคลัง (Fiscal Policy)

นโยบายการคลัง คือ การตัดสินใจของรัฐบาลเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายในการซื้อสินค้าและบริการ การเก็บ

ภาษีและเงินโอน ซึ่งมีผลกระทบส าคัญต่ออุปสงค์มวลรวม (AD) เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจเป็นไปตามที่รัฐบาล
ต้องการ
รัฐบาลสามารถใช้นโยบายการคลังเป็นเครื่องมือเพื่อให้มีผลกระทบต่ออุปสงค์มวลรวมระดับรายได้
ประชาชาติระดับการจ้างงาน การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจทั้งภายในและภายนอกประเทศ การเร่งรัด

การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การแก้ปัญหาความไม่เสมอภาคในรายได้ และการฟื้นฟูเศรษฐกิจตกต่ า
เครื่องมือของนโยบายการคลังมี 2 ส่วน คือ
10.6.1 ค่าใช้จ่ายในการซื้อสินค้าและบริการของรัฐบาล (Government Purchases of Goods and
Services: G) หรือเรียกสั้น ๆ ว่า ค่าใช้จ่ายรัฐบาล ซึ่งจะมีผลกระทบโดยตรงต่ออุปสงค์มวลรวม (AD) ให้เปลี่ยนไป






บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง

ด้วยเช่นในภาวะเศรษฐกิจถดถอยหรือตกต่ ารัฐบาลควรเพิ่มค่าใช้จ่ายรัฐบาลให้สูงขึ้นเพื่อกระตุ้นให้มีการจ้างงาน
และผลิตเพิ่มขึ้นการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจถดถอยหรือตกต่ าก็จะดีขึ้นได้

10.6.2 ภาษีและเงินโอน (Taxes and Transfer Payments: T) ภาษีและเงินโอนมีผลกระทบทางอ้อมต่อ
อปสงค์มวลรวม (AD) โดยผ่านทางรายได้ที่ใช้จ่ายได้จริง (Disposable Income) เช่นสหรือจ่ายเงินโอนให้
ประชาชนเพิ่มขึ้นจะมีผลให้รายได้ที่สามารถจับจ่ายใช้สอยได้เพิ่มสูงขึ้นก็จะซื้อสินค้าและบริการมากขึ้นท าให้อุป
สงค์มวลรวมเพิ่มขึ้นกระตุ้นให้เศรษฐกิจพ้นจากภาวะกดกอยหรือตกต่ าได้


สรุปท้ายหน่วย
การคลังของรัฐบาลเป็นการศึกษาของรายได้รัฐบาล รายจ่ายของรัฐบาล หนี้สาธารณะ งบประมาณแผ่นดิน และ

นโยบายการคลัง
รายได้ของรัฐบาลมี 2 แหล่งคือ รายได้จากภาษีอากร ซึ่งเป็นแหล่งที่มีความส าคัญที่สุดและรายได้ที่มิใช่ภาษีอากร

รายจ่ายของรัฐบาล จ าแนกตามลักษณะได้ 8 ด้าน
ได้แก่ ด้านเศรษฐกิจ ด้านการศึกษา ด้านการปกครองประเทศ ด้านสาธารณูปโภค ด้านการรักษาความสงบภายใน
ด้านบริการทั่วไป ด้านช าระหนี้เงินกู้และด้านอื่นๆ


















































บทที่ 10 การคลังรัฐบาลและนโยบายการคลัง