คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด

134

ความบกพรองเพราะปลอยใหมีการรับสงเงินโดยเจาหนาท่ีระดับผูปฏิบัติงานโดยปราศจาก
การตรวจสอบของผูบังคับบัญชาและหนวยงานท่ีทําหนาท่ีตรวจสอบภายในโดยตรง การทุจริต
เกิดข้ึนในระหวางปงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๕ - ๒๕๔๗ โดยท่ีไมมีผูใดตรวจพบ จนกระทั่ง
นาง อ. ไดออกจากราชการไปแลว โดยผูตรวจพบคือเจาหนาท่ีที่ทําหนาท่ีแทนนาง อ. การกระทํา
ละเมิดจึงมีสาเหตุสวนหนึ่งมาจากความบกพรองของหนวยงานของรัฐและระบบการดําเนินงาน
สวนรวมตามมาตรา ๘ วรรคสาม แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี
พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงเห็นควรหักสวนแหงความรับผิดออกในอัตรารอยละ ๕๐ ของความเสียหาย
ทั้งหมด ๕๐๘,๐๘๐ บาท โดยความเสียหายจํานวน ๒๕๔,๐๔๐ บาท ตกเปนพับแกทางราชการ
สําหรับคาเสียหายที่เหลือจํานวน ๒๕๔,๐๔๐ บาท น้ัน ผูฟองคดีท่ี ๑ มีความบกพรองที่ตอง
รับผิดในฐานะที่เปนผูบังคับบัญชา แตมิไดควบคุมดูแลการปฏิบัติงานของนาง อ. ซ่ึงเปน
ผูใตบังคับบัญชา เปดโอกาสใหผูใตบังคับบัญชากระทําการทุจริต สวนผูฟองคดีที่ ๒ ไดปฏิบัติ
หนาที่โดยขาดความระมัดระวัง โดยไมตรวจสอบสําเนาใบเสร็จนอกเหนือจากที่แนบมากับตัวเงิน
เปนชองทางใหนาง อ. กระทําทุจริต เม่ือผูฟองคดีท้ังสองไมมีสวนรวมในการทุจริตกับนาง อ.
และไดคํานงึ ถึงระดับความรายแรงแหงการกระทําและความเปนธรรมโดยตลอดแลว ผูฟองคดีท่ี ๑
สมควรตองรับผิดในอัตรารอยละ ๔๐ และผูฟองคดีที่ ๒ สมควรตองรับผิดในอัตรารอยละ ๒๐
ของคาเสยี หายจํานวน ๒๕๔,๐๔๐ บาท ดังนนั้ การทีผ่ ูถกู ฟองคดีมีคําส่งั เรยี กใหผูฟอ งคดที ัง้ สอง
ชําระคาสินไหมทดแทนในอัตรารอยละ ๔๐ และรอยละ ๒๐ ของคาเสียหายทั้งหมด ๕๐๘,๐๘๐ บาท
จงึ เปนคาํ สั่งทีไ่ มช อบดวยกฎหมาย

(คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๕๐๕/๒๕๕๖)

ระเบียบสาํ นักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ เปนกฎเกณฑ
ภายในที่กาํ หนดใหสวนราชการถือปฏิบัติเก่ียวกับการจัดหาพัสดุในแนวทางเดียวกัน โดยมี
เจตนารมณใหการจัดซื้อพัสดุเปนไปอยางโปรงใส เปดโอกาสใหมีการแขงขันในการเสนอ
ราคาอยา งเปนธรรม เพื่อประโยชนแกทางราชการที่จะพิจารณาเลือกผูเสนอราคาท่ีเหมาะสม
และเกิดประโยชนสูงสุด การออกประกาศประกวดราคาจึงตองพิจารณาเหตุผลและ
ความจําเปนที่หนวยงานทางปกครองตองออกเงื่อนไขหรือขอกําหนดและเปดกวางใหมี
ผูสามารถเขาเสนอราคาไดเปนการท่ัวไปหรือไม การที่หนวยงานทางปกครองออกประกาศ
ประกวดราคาซอ้ื ยานพาหนะโดยกําหนดคุณสมบัติของผูเสนอราคาวาตองมีศูนยบริการ

๔ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๓ ฉบับที่ ๔ (ตุลาคม-ธันวาคม) ๒๕๕๖

135

เปนของตนเองในเขตอําเภอท่ีหนวยงานตั้งอยู ทั้งท่ีไมเคยมีการกําหนดเงื่อนไขในทํานอง
ดังกลาว ไมมีเหตุผลท่ีจะกําหนดคุณสมบัติใหแตกตางไปจากเดิม และผูเสนอราคาจะมี
ศนู ยบรกิ ารตงั้ อยูในเขตพ้ืนท่ีหรือไมก็ไมมีผลกระทบโดยตรงตอการบริการหลังการขาย
ถอื วาไมสอดคลอ งกบั เจตนารมณของกฎหมาย การออกประกาศประกวดราคาในลักษณะ
ดงั กลาวจงึ เปนการกระทาํ ทไ่ี มช อบดวยกฎหมาย และเปนการกระทําละเมิดตอผูเสนอราคา
ที่ไมไดรับการพิจารณาเปดซองประกวดราคาเน่ืองจากไมมีศูนยบริการเปนของตนเอง
ในเขตอําเภอท่ีหนว ยงานต้ังอยูตามมาตรา ๔๒๐ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย
และหนวยงานทางปกครองตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง
แหง พระราชบัญญัติความรับผดิ ทางละเมดิ ของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙

ผูฟองคดีฟองวา ผูถูกฟองคดี (กรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพืช)
โดยผูอํานวยการสํานักบริหารพ้ืนท่ีอนุรักษท่ี ๖ (สงขลา) ไดออกประกาศประกวดราคาซื้อ
ครุภัณฑยานพาหนะและขนสงประเภทรถบรรทุก (ดีเซล) ขนาด ๑ ตัน ขับเคลื่อน ๔ ลอ แบบมี
ชองวางดานหลังคนขับ (CAB) จํานวน ๗ คัน โดยกําหนดคุณสมบัติของผูมีสิทธิเสนอราคาไว
ในขอ ๕ ใหตองมีศนู ยบ ริการเปน ของตนเองในเขตอาํ เภอทีผ่ ูซ ื้อต้งั อยู ผูฟองคดีซ่งึ เปนนิติบุคคล
ที่ประกอบการคาขายรถยนตและเปดศูนยบริการที่มีสํานักงานใหญตั้งอยูท่ีจังหวัดปตตานีและ
มีสํานักงานสาขาท่ีจังหวัดสงขลาและผูยื่นซองเสนอราคารายอ่ืนอีก ๒ ราย ไดย่ืนซองประกวด
ราคาตามประกาศของผูถูกฟองคดี แตปรากฏวาคณะกรรมการรับและเปดซองประกวดราคา
ไมเปดซองประกวดราคาของผูฟองคดี โดยอางวาผูฟองคดีขาดคุณสมบัติในการเปนผูมีสิทธิ
เสนอราคา เนื่องจากไมมีศูนยบริการเปนของตนเองในเขตอําเภอเมืองสงขลาที่สํานักบริหาร
พน้ื ท่ีอนรุ กั ษที่ ๖ (สงขลา) ตัง้ อยู ผฟู องคดเี หน็ วา การกําหนดคุณสมบัติตามขอ ๕ เปนขอกําหนด
ที่ไมเปนธรรมเปนการกีดกันการแขงขันราคา และเปนการลอคสเปคเพื่อใหเกิดความไดเปรียบ
เสียเปรียบระหวางผูเขาประกวดราคาโดยมิใชการประกอบธุรกิจปกติอันเปนการเอื้อประโยชน
ใหผูเขาประกวดราคาบางราย การออกประกาศกําหนดคุณสมบัติดังกลาวจึงเปนการเลือกปฏิบัติ
ที่ไมเปนธรรมและไมชอบดวยกฎหมาย ทําใหผูฟองคดีไดรับความเสียหาย จึงขอใหศาล
มีคําพิพากษาหรือคําส่ังเพิกถอนประกาศประกวดราคาดังกลาว และขอใหผูถูกฟองคดีชดใช
คาเสียหายจากการดําเนินการเขาเสนอราคาและคาขาดโอกาสในการไดกําไรจากการขาย
รถยนตต ามประกาศของผถู กู ฟองคดี

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๓ ฉบับท่ี ๔ (ตุลาคม-ธันวาคม) ๒๕๕๖ ๕

136

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา กรณีเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงาน
ทางปกครองกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายและคดีพิพาทเก่ียวกับการกระทําละเมิด
ของหนวยงานทางปกครองอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑)
และ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
และคําขอใหเพิกถอนประกาศและชดใชคาเสียหายแกผูฟองคดีเปนคําขอท่ีศาลมีอํานาจกําหนด
คําบงั คบั ไดต ามมาตรา ๗๒ วรรคหนึง่ (๑) และ (๓) ผูฟองคดีจึงเปนผูมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครอง
ตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน และโดยที่ประกาศประกวดราคา
มีลักษณะเปนคําส่ังทางปกครองท่ัวไปที่มิไดกําหนดตัวผูรับคําสั่งทางปกครองไวโดยเฉพาะ
ผูฟองคดีจึงไมอาจเปนคูกรณีท่ีจะไดรับการแจงสิทธิใหอุทธรณได ผูฟองคดีจึงสามารถฟองคดีได
โดยไมจําเปนตองอุทธรณกอนตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน และ
โดยทร่ี ะเบียบสาํ นักนายกรัฐมนตรี วา ดวยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ เปน กฎเกณฑภายในท่ีกําหนด
ใหสวนราชการถือปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดหาพัสดุในแนวทางเดียวกัน โดยมีเจตนารมณใหการจัดซื้อ
พัสดุเปนไปอยางโปรงใส เปดโอกาสใหมีการแขงขันในการเสนอราคาอยางเปนธรรม เพ่ือประโยชน
แกทางราชการท่ีจะพิจารณาเลือกผูเสนอราคาที่เหมาะสมและเกิดประโยชนสูงสุด โดยขอ ๑๕ ทวิ
กําหนดใหผูมีหนาท่ีรับผิดชอบการจัดหาพัสดุในแตละขั้นตอนตองดําเนินการโดยเปดเผย
โปรง ใส และเปด โอกาสใหมีการแขงขันอยางเปนธรรม โดยคํานึงถึงคุณสมบัติและความสามารถ
ของผูเสนอราคา ซ่ึงการพิจารณาวาเงื่อนไขหรือขอกําหนดในประกาศประกวดราคาเปนไปตาม
หลักการดังกลาวหรือไม ตองพิจารณาเหตุผลและความจําเปนที่หนวยงานตองออกเง่ือนไข
หรือขอกําหนดนั้น และมีการเปดกวางใหมีผูสามารถเขาเสนอราคาไดเปนการท่ัวไปหรือไม
ดังน้ัน แมวาประกาศประกวดราคาของผูถูกฟองคดีจะกําหนดรายละเอียดเก่ียวกับคุณสมบัติ
ของผูมีสิทธิเสนอราคาในขอ ๕ โดยใหผูเสนอราคาตองมีศูนยบริการเปนของตนเองในเขตอําเภอ
ที่ผูซื้อตั้งอยู เพ่ือประโยชนในการควบคุมดูแลการใชรถ การบํารุงรักษา การไดรับบริการท่ีดี
หลังการขายอันเปนการลดตนทุนคาใชจายก็ตาม แตเม่ือการจัดซื้อครุภัณฑยานพาหนะของ
สํานักบริหารพื้นที่อนุรักษในสังกัดของผูถูกฟองคดีในปงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๐ และ พ.ศ. ๒๕๕๑
ไมมีการกําหนดคุณสมบัติในทํานองเดียวกันกับขอ ๕ และไมปรากฏวาการกําหนดเงื่อนไข
ใหแตกตางไปจากหนวยงานในสังกัดเดียวกันจะเปนไปเพื่อประโยชนของทางราชการ เนื่องจาก
การจัดซ้ือครุภัณฑยานพาหนะคร้ังน้ีใชสําหรับสํานักบริหารพื้นท่ีอนุรักษที่ ๖ ซึ่งประกอบดวย
จงั หวัดสงขลาและจังหวัดพทั ลงุ การกาํ หนดเงือ่ นไขใหมศี ูนยบรกิ ารเปน ของตนเองในเขตอําเภอ
ที่ผูซื้อตั้งอยูที่หมายถึงเฉพาะเขตอําเภอเมืองสงขลา จึงไมเปนประโยชนท่ีจะนําไปใชงาน

๖ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๓ ฉบับท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๖

137

ในจังหวัดพัทลุง กรณีจึงไมมีเหตุผลอันสมควรที่จะกําหนดเง่ือนไขคุณสมบัติของผูเสนอราคา
ใหแตกตางไปจากการจัดซ้ือที่ผานมาของหนวยงานในสังกัดเดียวกัน นอกจากน้ี การที่ผูมีสิทธิ
เสนอราคามีศูนยบริการเปนของตนเองในเขตอําเภอท่ีผูซื้อตั้งอยูก็ไมมีผลกระทบโดยตรง
ตอการควบคุมดูแลและการบํารุงรักษาแตอยางใด เนื่องจากเปนหนาที่ปกติของหนวยงานที่ใช
รถอยูแลว สวนการบริการที่ดีหลังการขาย ผูถูกฟองคดีสามารถเลือกใชบริการจากศูนยบริการ
ท่ีต้ังอยูใกลเคียงได ดังน้ัน การกําหนดคุณสมบัติของผูมีสิทธิเสนอราคาในการมีศูนยบริการ
เปน ของตนเองในเขตอาํ เภอที่ผซู อ้ื ตง้ั อยูต ามประกาศของผูถูกฟองคดีจึงไมสอดคลองกับเจตนารมณ
ตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเปนการกระทําที่ไมชอบ
ดวยกฎหมาย เม่ือผูถูกฟองคดีมีประกาศประกวดราคาจัดซื้อครุภัณฑยานพาหนะโดยการกําหนด
คุณสมบัติผูเสนอราคาโดยไมชอบดวยกฎหมาย และเจาหนาท่ีของผูถูกฟองคดีไดอาศัยขอกําหนด
ดงั กลา วไมเ ปดซองประกวดราคาของผฟู อ งคดีและพิจารณาใหผูอื่นชนะการประกวดราคา ทําให
ผูฟองคดีไดรับความเสียหาย จึงเปนการกระทําละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แหงประมวลกฎหมาย
แพงและพาณิชย และผูถูกฟองคดีตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนตามมาตรา ๕ วรรคหน่ึง
แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ ซ่ึงหากผูถูกฟองคดี
ออกประกาศทีไ่ มม ีลกั ษณะเปน การกดี กันการแขงขัน ผูฟ องคดียอ มเปนผมู ีสิทธิเสนอราคา

สําหรับคาเสียหายท่ีผูถูกฟองคดีตองชดใชใหแกผูฟองคดีอันเกิดจากการตัดสิทธิ
เขาเสนอราคาเพราะไมเปนไปตามเงื่อนไขเก่ียวกับคุณสมบัติ ในการดําเนินการเขาเสนอราคา
แมวาผูฟองคดีจะไดซ้ือแคชเชียรเช็คสั่งจายเงินเพ่ือเปนหลักประกันซอง และผูถูกฟองคดี
ไดตรวจสอบความถูกตองและพิจารณาไมเปดซองประกวดราคาของผูฟองคดีตามขอ ๔๙ ของ
ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และท่ีแกไขเพิ่มเติม และทําการคืน
หลักประกนั ซองโดยการนาํ แคชเชยี รเช็คไปฝากเขา บญั ชีเงินฝากของผถู ูกฟอ งคดีเพอ่ื เรียกเกบ็ เงนิ
ทธ่ี นาคารกรุงไทย จํากัด (มหาชน) โดยรวมไปกับเช็คฉบับอ่นื อันมีผลทาํ ใหตนฉบับแคชเชียรเช็ค
มีรอยประทับขอความซึ่งเปนการขีดครอมเฉพาะใหแกธนาคารตามมาตรา ๙๙๕ (๕) แหงประมวล
กฎหมายแพงและพาณิชย ทําใหธนาคารกสิกรไทย จํากัด (มหาชน) ซึ่งเปนธนาคารที่ออก
แคชเชยี รเ ช็คเพอ่ื เรยี กเก็บเงนิ ปฏเิ สธการจายเงินตามเชค็ ดังกลาว เนอื่ งจากเปน การขีดครอมเฉพาะ
ใหแกธนาคารกวาหน่ึงธนาคารตามมาตรา ๙๙๗ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย
อันเปนเหตุมาจากความผิดพลาดของผูถูกฟองคดีก็ตาม แตเม่ือผูฟองคดีซ่ึงเปนผูซื้อและมีตนข้ัว
แคชเชียรเช็คสามารถรองขอใหธนาคารผูออกเช็คดําเนินการตามวิธีการทางธนาคารเพ่ือรับเงิน
คืนได ความผิดพลาดดังกลาวจึงไมถึงขนาดเปนเหตุใหผูฟองคดีไมไดรับเงินคาหลักประกันซอง

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท่ี ๑๓ ฉบับท่ี ๔ (ตลุ าคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๖ ๗

138

เสนอราคาคืน กรณียังถือไมไดวาผูฟองคดีไดรับความเสียหาย ผูถูกฟองคดีจึงไมตองชดใช
คาเสียหายในสวนของเงินคาหลักประกันซองเสนอราคา สําหรับคาเสียหายจากการขาดโอกาส
ไดกําไรจากการขายรถยนตตามประกาศของผูถูกฟองคดีน้ัน เม่ือระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวย
การพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ขอ ๕๐ ประกอบขอ ๔๓ ไดกําหนดหลักเกณฑและข้ันตอนการคัดเลือก
ผูชนะการประกวดราคา โดยใหเปนหนาท่ีของคณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคา
ท้ัง (๑) การตรวจสอบคุณสมบัติของผูเสนอราคา (๒) การพิจารณาคัดเลือกคุณสมบัติของ
ผูเสนอราคาท่ีตรวจสอบแลว และ (๓) การเสนอความเห็นตอหัวหนาสวนราชการในกรณีท่ี
การดําเนินการตาม (๒) ไมไดผล เพื่อประกอบการใชดุลพินิจยกเลิกการสอบราคาเพ่ือดําเนินการ
สอบราคาใหม กรณีจงึ ยงั ไมแนช ัดวา หากผฟู อ งคดีไมถ กู ตัดสิทธใิ นการเสนอราคาเพราะเงอื่ นไข
เกีย่ วกับคณุ สมบตั อิ นั ไมช อบดวยกฎหมายแลว ผูถูกฟองคดีตองรับซองเสนอราคาของผูฟองคดี
ซึ่งจะเปนผูชนะการประกวดราคาหรือไม เนื่องจากคณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคา
ตองตรวจสอบคุณสมบัติขออ่ืนๆ ของผูเสนอราคา เอกสารใบเสนอราคาและเง่ือนไขในเอกสาร
ประกวดราคา อีกท้ังขอกําหนดในเอกสารประกวดราคา ขอ ๖.๕ กําหนดใหผูถูกฟองคดีทรงไว
ซึ่งสิทธิที่จะไมรับราคาตํ่าสุดหรือราคาหน่ึงราคาใดหรือราคาที่เสนอท้ังหมดก็ได และอาจยกเลิก
การประกวดราคาโดยไมพิจารณาจัดซื้อเลยก็ได สุดแตจะพิจารณาเพื่อประโยชนของทางราชการ
เปนสําคัญ ดังนั้น แมผูฟองคดีจะเปนผูเสนอราคาตํ่าสุดก็ไมมีผลผูกพันใหผูถูกฟองคดีตองจัดซื้อ
ครุภัณฑจากผฟู อ งคดีแตอ ยางใด ความเสยี หายจากการขาดกําไรจึงไมใชผลโดยตรงจากการออก
ประกาศประกวดราคาที่มีลักษณะเปนการกีดกันการแขงขันราคาอยางเปนธรรม ผูถูกฟองคดี
จึงตองชดใชเงินคาเสียหายใหแกผูฟองคดีเฉพาะคาซ้ือเอกสารประกวดราคา คาธรรมเนียม
ซอ้ื แคชเชียรเ ช็คหลกั ประกนั ซอง รวมเปน เงนิ ๕๒๐ บาท พรอมดอกเบย้ี ในอัตรารอ ยละ ๗.๕ ตอป
ของตนเงินดังกลาวนับแตว ันฟอ งเปนตนไป

(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ. ๕๘๐/๒๕๕๖)

๘ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท่ี ๑๓ ฉบับที่ ๔ (ตลุ าคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๖

139

คดีพิพาทเกี่ยวกบั การกระทําละเมิด

ในการปฏิบัติหนาท่ีราชการ เจาหนาที่ของรัฐจะตองปฏิบัติหนาท่ีตาม
กฎหมายและไมอาจอางไดวาเม่ือไมมีกฎหมายหามกระทําการสิ่งใดไว ยอมมีอํานาจ
กระทําสิ่งน้ันได ดังน้ัน การท่ีเทศบาลตั้งงบประมาณรายจายประจําปเพื่อใชเปนคาเบ้ีย
ประกนั ภัยรถยนตและเบกิ จา ยเงนิ เปน คา เบยี้ ประกันภัย จึงเปน การไมปฏบิ ตั ิตามมาตรา ๘
วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติคุมครองผูประสบภัยจากรถ พ.ศ. ๒๕๓๕ และขอ ๑๖
ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยวิธีการงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน
พ.ศ. ๒๕๔๑ แมวารัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยจะบัญญัติรับรองความเปนอิสระ
ขององคกรปกครองสวนทองถ่ินและไมมีกฎหมายใดหามมิใหเทศบาลจัดใหมีประกัน
ความเสียหายรถยนตของทางราชการก็ตาม แตเมื่อไมมีกฎหมายกําหนดใหกระทําได
จึงไมสามารถอางบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย เพื่อไมตองปฏิบัติ
ตามกฎหมายได แตการที่เจาหนาที่ผูเก่ียวของดําเนินการตั้งงบประมาณรายจายประจําป
เพือ่ ใชใ นกรณดี ังกลาวโดยมเี จตนาทีจ่ ะปองกันปญหาการใชเงินงบประมาณ อีกทั้งเขาใจวา
กฎหมายมิไดหามเด็ดขาดและใหเปนดุลพินิจวาจะทําหรือไมก็ได และสภาเทศบาล
และผวู าราชการจงั หวัดไดพ จิ ารณาอนมุ ตั โิ ดยไมท ักทวง จึงเปนการกระทําโดยเชอื่ โดยสุจริต
แมเปนการกระทําดวยความประมาทเลินเลอและกอใหเกิดความเสียหายตอเทศบาล
อนั เปน การกระทําละเมิด แตมิใชประมาทเลินเลออยางรายแรงหรือจงใจท่ีเจาหนาท่ีของรัฐ
ดังกลา วจะตองรับผิดตอหนวยงานตนสงั กัดแตอยางใด

ผูฟองคดีทั้งหาฟองวา ในปงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๑ ผูฟองคดีท่ี ๒ (นาง อ.
เทศมนตรี) และผูฟองคดีที่ ๓ (นาย อ. นายกเทศมนตรี) ไดมีนโยบายจะจัดใหมีประกันภัยรถยนต
ของเทศบาล ผูฟองคดีที่ ๑ (นาง ว. หัวหนางานการเงิน) ผูฟองคดีท่ี ๔ (นาง ป. ปลัดเทศบาล)
และผูฟองคดีท่ี ๕ (นาง ส. ผูอํานวยการกองคลัง) จึงดําเนินการตั้งงบประมาณรายจายเพื่อใช
เปนคาเบ้ียประกันภัยรถยนต และภายหลังจากที่สภาเทศบาลและผูวาราชการจังหวัดอนุมัติ
ใหใชเทศบัญญัติงบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๑ เทศบาลจึงไดทํา
ประกันภัยรถยนตของเทศบาลจํานวน ๘ คัน จากทั้งหมด ๒๓ คัน และในปงบประมาณ
พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดมีการตั้งงบประมาณเพื่อใชเปนคาประกันภัยรถยนตและทําประกันภัยรถยนต
เพิ่มเติมอีก ๓ คัน ตอมา สํานักงานตรวจเงินแผนดินภูมิภาค ที่ ๑๓ จังหวัดสุราษฎรธานี

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับท่ี ๒ (เมษายน-มิถุนายน) ๒๕๕๗ ๑

140

ไดตรวจสอบพบวา การเบิกจายเงินคาเบ้ียประกันภัยดังกลาวไมถูกตองตามระเบียบของ
ทางราชการ และคณะกรรมการสอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดซ่ึงผูถูกฟองคดีที่ ๒
(นายกเทศมนตรี) มีคําสั่งแตงตั้งพิจารณาแลวเห็นวา ในสวนของเจาหนาที่ แมจะไมตองรับผิด
ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ แตถือวาเปนความผิดฐาน
ประมาทเลินเลอ จึงเห็นควรใหวากลาวตักเตือนเปนลายลักษณอักษร แตตอมาผูถูกฟองคดีท่ี ๑
(กระทรวงการคลัง) โดยกรมบัญชีกลางเห็นวา การตั้งงบประมาณเพื่อทําประกันภัยรถยนต
ดังกลาวไมอาจเบิกจายเงินได เน่ืองจากเปนการกระทําท่ีฝาฝนระเบียบกระทรวงมหาดไทย
วาดว ยวิธีการงบประมาณขององคกรปกครองสวนทอ งถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๑ และใหบุคคลที่เกีย่ วของ
ทําการแกไ ขใหถกู ตอ ง หากไมสามารถทําไดใหรับผิดชดใชคาเสียหาย ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีคําสั่ง
เรียกใหผูฟองคดีทั้งหารับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนใหแกเทศบาล ผูฟองคดีท้ังหาอุทธรณคําส่ัง
แตยังไมไดรับแจงผลการพิจารณาอุทธรณ ผูฟองคดีท้ังหาเห็นวา การตั้งงบประมาณรายจาย
เปนคาประกนั ภยั รถยนตเ ปนการดําเนินการตามนโยบายของคณะเทศมนตรี โดยไดรับความเห็นชอบ
จากสภาเทศบาลและผูวาราชการจังหวัดแลว อีกท้ังการบริหารงบประมาณเปนดุลพินิจของ
คณะผูบริหารทองถิ่นที่จะกระทําไดตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐
คําสั่งเรียกใหผูฟองคดีทั้งหาชดใชคาสินไหมทดแทนจึงไมชอบดวยกฎหมาย และขอใหศาล
มคี าํ พิพากษาหรือคําสง่ั เพกิ ถอนคาํ ส่ังดังกลาว

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา มาตรา ๗ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติ
คุมครองผูประสบภัยจากรถ พ.ศ. ๒๕๓๕ บัญญัติวาภายใตบังคับมาตรา ๘ เจาของรถซึ่งใชรถ
หรอื มีรถไวเพือ่ ใชต องจัดใหม ีการประกันความเสยี หายสาํ หรับผูป ระสบภยั โดยประกันภัยกับบริษทั
มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง บญั ญัตวิ า รถดงั ตอ ไปน้ไี มตอ งจัดใหมีการประกันความเสียหาย… (๓) รถของ
กระทรวง ทบวง กรม เทศบาล... และมาตรา ๑๑ แหงพระราชบัญญัติดังกลาวบัญญัติวาภายใต
บังคับมาตรา ๘ หามมิใหผูใดใชรถท่ีไมไดจัดใหมีการประกันความเสียหาย ประกอบกับขอ ๑๖
ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยวิธีการงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน
พ.ศ. ๒๕๔๑ กําหนดวาการตั้งงบประมาณรายจายเพื่อเปนคาใชจายขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน
ใหกระทาํ ตามที่มกี ฎหมาย ระเบียบ ขอ บงั คับ คาํ สั่ง หรอื หนังสือส่งั การกระทรวงมหาดไทยกําหนด
ซึ่งตามคําสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓๙๓/๒๕๔๑ ลงวันที่ ๑๙ สิงหาคม ๒๕๔๑ ไดมอบอํานาจ
ใหผูวาราชการจังหวัดเปนผูมีอํานาจตามขอ ๔ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยวิธีการ
งบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๑ และขอ ๔ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย
วาดวยการรับเงิน การเบิกจายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององคกร

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๔ ฉบับที่ ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๗

141

ปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๑ ดังน้ัน รถยนตทุกคันจึงตองจัดใหมีประกันความเสียหาย
สําหรับผูประสบภัยโดยประกันภัยกับบริษัท โดยหากมิไดจัดใหมีประกันดังกลาวก็หามนํา
รถยนตไปใชงาน แตสําหรับรถยนตของทางราชการน้ันไดรับยกเวนและไมมีกฎหมายใดกําหนด
ใหหนวยงานของรัฐจัดทําประกันภัยรถยนตของทางราชการโดยใหเบิกจายคาเบี้ยประกันภัย
จากงบประมาณของทางราชการได ท้ังนี้ ในการปฏิบัติหนาท่ีราชการ เจาหนาที่ของรัฐจะตอง
ปฏิบัติหนาที่ตามกฎหมายและไมอาจอางไดวาเม่ือไมมีกฎหมายหามกระทําการส่ิงใดไว
ยอ มถือไดว า มอี ํานาจทีจ่ ะกระทาํ สง่ิ น้นั ได ดังน้ัน แมวามาตรา ๒๘๓ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ
แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซึ่งมีผลใชบังคับในขณะน้ันจะไดกําหนดให
การกํากับดูแลองคกรปกครองสวนทองถ่ินตองทําเทาที่จําเปนตามท่ีกฎหมายบัญญัติ แตตอง
เปนไปเพ่ือการคุมครองประโยชนของประชาชนในทองถ่ินหรือประโยชนของประเทศเปนสวนรวม
โดยจะกระทบถึงสาระสําคัญแหงหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถ่ิน
หรอื นอกเหนือกฎหมายมไิ ด และมาตรา ๒๘๔ วรรคหนึ่ง กําหนดวาองคกรปกครองสวนทองถิ่น
ยอ มมคี วามเปนอสิ ระ และมีอํานาจหนาทข่ี องตนเองโดยเฉพาะก็ตาม แตจากมาตรา ๗ วรรคหน่ึง
มาตรา ๘ วรรคหนง่ึ และมาตรา ๑๑ แหงพระราชบัญญัติคุมครองผูประสบภัยจากรถ พ.ศ. ๒๕๓๕
องคก รปกครองสวนทอ งถ่ินก็ตอ งปฏิบตั ติ ามกฎหมายเฉพาะทก่ี ําหนดไวใ นเรอื่ งน้นั ๆ

เมื่อการจัดใหมีการประกันภัยรถยนตของทางราชการและการจายเงินของ
ทางราชการเปนคาเบี้ยประกันภัยไมมีกฎหมายกําหนดใหกระทําได ผูฟองคดีท้ังหาจะอาง
บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย เพื่อไมปฏิบัติตามกฎหมายหาไดไม การท่ี
ผูฟองคดีท่ี ๒ และผูฟองคดีท่ี ๓ ซึ่งเปนผูบริหารทองถิ่นไดส่ังการใหมีการต้ังงบประมาณรายจาย
การทําประกันภัยรถยนตของทางราชการ และผูฟองคดีที่ ๑ ผูฟองคดีที่ ๔ และผูฟองคดีที่ ๕
ไดรว มกันดาํ เนนิ การต้ังงบประมาณรายจายดังกลาวโดยไมมีการโตแยงนั้น จึงเปนการไมปฏิบัติ
ตามมาตรา ๘ วรรคหน่ึง (๓) แหงพระราชบญั ญัติคมุ ครองผูประสบภัยจากรถ พ.ศ. ๒๕๓๕ และ
ขอ ๑๖ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยวิธีการงบประมาณขององคก รปกครองสวนทองถ่ิน
พ.ศ. ๒๕๔๑ อยางไรก็ดี การท่ีผูฟองคดีท่ี ๒ และผูฟองคดีท่ี ๓ มีนโยบายใหทําประกันภัย
รถยนตก็เนื่องมาจากมีเจตนาท่ีจะปองกันปญหาอันเกิดจากการใชรถยนตของทางราชการ
ในกรณีที่เกิดอุบัติเหตุ ซ่ึงตองนํางบประมาณที่มีอยูอยางจํากัดไปชดใชคาเสียหายใหแก
บุคคลภายนอก ทําใหเกิดอุปสรรคตอการบริหารงานดานงบประมาณของเทศบาล จึงใหจัดตั้ง
งบประมาณเปนคาเบ้ียประกันภัยรถยนตไว และแมวารถยนตของเทศบาลจะไมตองจัดใหมี
การประกันภัยก็ตาม แตผูฟองคดีทั้งหาเขาใจวากฎหมายมิไดหามเด็ดขาดและใหเปนดุลพินิจวา

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับที่ ๒ (เมษายน-มถิ นุ ายน) ๒๕๕๗ ๓

142

จะทําหรอื ไมก็ได ประกอบกับขอ ๑ ของหนงั สือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท ๐๓๑๓.๔/๑๔๐๐ ลงวันที่
๑๒ พฤษภาคม ๒๕๓๗ กําหนดวา ใหหนวยการบริหารราชการสวนทองถ่ินที่มิไดจัดใหมี
การประกันความเสียหาย สําหรับผูประสบภัยจากรถของหนวยการบริหารราชการสวนทองถิ่น...
ผฟู อ งคดีท้ังหาจึงเขาใจคลาดเคลื่อนวาเทศบาลสามารถจัดใหมีการประกันความเสียหายหรือไม
ก็ได และไดจัดทํารางเทศบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป พ.ศ. ๒๕๔๑ และป พ.ศ. ๒๕๔๒
โดยกําหนดงบประมาณเปน คาเบ้ยี ประกันภัยรถยนตไ ว อกี ท้งั สภาเทศบาลและผูว าราชการจงั หวัด
ไดพิจารณาอนุมัติโดยไมทักทวง ผูฟองคดีทั้งหาจึงเช่ือโดยสุจริตใจวาสามารถเบิกจายงบประมาณ
ท่ีไดรับการอนุมัติแลวเปนคาเบี้ยประกันภัยรถยนตไดโดยชอบ การที่ผูฟองคดีท้ังหาไมปฏิบัติ
ตามมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติคุมครองผูประสบภัยจากรถ พ.ศ. ๒๕๓๕
และขอ ๑๖ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยวิธีการงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน
พ.ศ. ๒๕๔๑ และตอมามีการจายคาเบ้ียประกันภัยรถยนตจากงบประมาณของทางราชการ
ดังกลาวจึงเปนการกระทําดวยความประมาทเลินเลอและกอใหเกิดความเสียหายตอเทศบาล
อันเปนการกระทําละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย แตทั้งนี้
การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จะเรียกใหผูฟองคดีท้ังหารับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนแกเทศบาลได
จะตองปรากฏวาการกระทําละเมิดเปนไปดวยความจงใจหรือประมาทเลินเลออยางรายแรงเทานั้น
ดังนั้น เม่ือผูฟองคดีท้ังหาไดกระทําการดวยความประมาทเลินเลอ มิไดกระทําดวยความจงใจ
หรือประมาทเลินเลออยางรายแรง จึงไมตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนแกเทศบาลตามนัย
มาตรา ๑๐ วรรคหน่ึง ประกอบมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด
ของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ การท่ีผูถูกฟองคดีท่ี ๒ มีคําส่ังเรียกใหผูฟองคดีทั้งหารับผิดชดใช
คาสินไหมทดแทนแกเทศบาล จึงไมชอบดวยกฎหมาย พิพากษาใหเพิกถอนคําสั่งดังกลาว
โดยใหมีผลนบั แตวนั ทีอ่ อกคาํ สัง่

(คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๖๘๖-๖๙๐/๒๕๕๖)

การท่ีคณะกรรมการจัดซื้อโดยวิธีพิเศษ ดําเนินการจัดซ้ือที่ดินโดยไมมี
ราคาประเมินที่ดินของทางราชการและราคาที่เคยมีการซื้อขายที่ดินกันจริงมาเปรียบเทียบ
และไมไดติดตอกับเจาของที่ดินโดยตรง แตไดพิจารณาจากใบเสนอราคาที่รับมาจาก
เจาหนาท่ีพัสดุ การจัดซื้อที่ดินจึงเปนการดําเนินการโดยไมชอบดวย ขอ ๒๐ และขอ ๔๐
วรรคหนึ่ง (๕) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการพัสดุขององคการบริหาร

๔ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท่ี ๑๔ ฉบับท่ี ๒ (เมษายน-มิถุนายน) ๒๕๕๗

143

สวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘ และเมื่อราคาที่ดินท่ีซื้อมีราคาสูงกวาราคาสูงสุดที่ซ้ือขาย
ในทองตลาดท่ีอยูในเขตพื้นท่ีเดียวกัน พฤติการณถือไดวาเปนการจงใจฝาฝนตอระเบียบ
กระทรวงมหาดไทย วาดวยการพัสดขุ ององคก ารบริหารสว นตาํ บล พ.ศ. ๒๕๓๘ เปนเหตใุ ห
เกิดความเสียหายแกราชการท่ีตองจายเงินซื้อที่ดินในราคาที่สูงกวาปกติ อันเปนการกระทํา
โดยประมาทเลินเลออยางรายแรง คณะกรรมการจัดซ้ือโดยวิธีพิเศษซึ่งเปนเจาหนาที่
ตามความในมาตรา ๔ แหงพระราชบัญญัตคิ วามรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
จึงตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๐ วรรคหน่ึง ประกอบมาตรา ๘ วรรคหน่ึง
แหง พระราชบญั ญัตคิ วามรับผดิ ทางละเมดิ ของเจา หนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙

ผูฟองคดีท้ังสามฟองวา เม่ือป พ.ศ. ๒๕๔๐ องคการบริหารสวนตําบลตูมใต
ไดรับอนุมัติใหตั้งงบประมาณรายจายเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ๑) ประจําปงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๐
เพื่อใชในการจดั ซ้อื ทดี่ นิ สาํ หรับกอ สรางอาคารสํานกั งาน เปน เงนิ จาํ นวน ๖๐๕,๐๐๐ บาท ผฟู อ งคดี
ท้ังสามดํารงตําแหนงกรรมการบริหารองคการบริหารสวนตําบลไดรับแตงต้ังเปนคณะกรรมการ
จัดซื้อโดยวิธีพิเศษ สําหรับกอสรางอาคารสํานักงานองคการบริหารสวนตําบล โดยผูฟองคดีท้ังสาม
ไดพิจารณาราคาท่ีดินและเดินทางไปดูสภาพที่ดินแลวเห็นตรงกันวาท่ีดินของนาง ล. มีทําเลตั้งอยู
ศูนยกลางของตําบลและมีราคาที่เหมาะสม และประธานกรรมการบริหารองคการบริหารสวนตําบล
ไดอนุมัติใหซื้อที่ดินของนาง ล. ตามท่ีเสนอจํานวน ๑๐ ไร ๓ งาน ๒๖ ตารางวา ราคาไรละ
๕๕,๐๐๐ บาท โดยผูขายยินยอมลดราคาที่ดินใหเหลือเปนเงินจํานวน ๕๙๔,๐๐๐ บาท ตอมา
มีผูรองเรียนตอสํานักงานการตรวจเงินแผนดินวา การซ้ือที่ดินดังกลาวเปนการซื้อในราคาท่ีสูง
กวาราคาประเมินของทางราชการและไมเปนไปตามขั้นตอนท่ีระเบียบกระทรวงมหาดไทย
วาดวยการพัสดุขององคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘ กําหนด ผูถูกฟองคดี (นายกองคการ
บรหิ ารสวนตาํ บลตมู ใต) จึงแตง ต้งั คณะกรรมการสอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และตอมา
มีคําสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง ลงวันท่ี ๒๐ ตุลาคม ๒๕๔๙ เรียกใหผูฟองคดีทั้งสาม
ชดใชคาเสียหายแกองคการบริหารสวนตําบลคนละ ๓๖,๗๘๘ บาท โดยเห็นวาผูฟองคดีทั้งสาม
มีหนาท่ีพิจารณาราคาที่ดินใหมีความเหมาะสม แตไมไดนําราคาประเมินของทางราชการและราคา
ทองตลาดมาพิจารณาเปรียบเทียบดวย และไมไดติดตอกับเจาของที่ดินโดยตรง แตไดพิจารณา
จากใบเสนอราคาของผูขายเทานั้น ถือเปนการกระทําท่ีฝาฝนระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวย
การพัสดุขององคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘ เปนเหตุใหทางราชการไดรับความเสียหาย
อันเปนการกระทําโดยประมาทเลินเลออยางรายแรง ผูฟองคดีท้ังสามไมเห็นดวยกับคําสั่งดังกลาว

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับที่ ๒ (เมษายน-มิถุนายน) ๒๕๕๗ ๕

144

และอุทธรณคําสั่งตอผูถูกฟองคดี แตผูถูกฟองคดียืนยันตามคําส่ังเดิม จึงขอใหศาลมีคําพิพากษา
หรอื คาํ ส่งั เพกิ ถอนคําสั่งท่ีเรียกใหผฟู องคดีทงั้ สามชดใชคาสินไหมทดแทนดังกลาว

ศาลปกครองสงู สุดวนิ ิจฉัยวา ในการพิจารณาจัดซอ้ื ทด่ี นิ โดยวิธีพิเศษ ผูฟองคดี
ท้ังสามไดรับมอบใบเสนอราคามาจากหัวหนาสวนการคลังซ่ึงเปนเจาหนาท่ีพัสดุ ซึ่งมีผูเสนอราคา
จํานวน ๓ ราย โดยนาง ล. เสนอราคาขายที่ดินไรละ ๕๕,๐๐๐ บาท เน้ือท่ี ๑๐ ไร ๓ งาน
๒๖ ตารางวา โดยผูฟองคดีท้ังสามไมเคยพบและไมไดเชิญหรือติดตอกับเจาของที่ดินโดยตรง
และไมไดเปนผูรับใบเสนอราคามาจากผูเสนอราคาโดยตรง ผูฟองคดีทั้งสามไดพิจารณาแลว
เห็นวา นาง ล. เปนผูเสนอขายที่ดินในราคาตํ่าสุดและยินยอมลดราคาที่ดินใหเหลือเปนเงิน
จาํ นวน ๕๙๔,๐๐๐ บาท จึงตกลงซ้อื ทีด่ ินของนาง ล. โดยในการพิจารณาการเสนอราคาดังกลาว
ผูฟองคดีท้ังสามไมมีราคาประเมินท่ีดินของทางราชการและราคาท่ีเคยมีการซ้ือขายท่ีดินกันจริง
มาเปรียบเทียบดวย และผูฟองคดีท้ังสามไดเดินทางไปดูสภาพที่ดินดังกลาวแลว เห็นวามีทําเล
ที่ต้ังอยูศูนยกลางของตําบลและมีความเหมาะสม จึงไดลงชื่อในบันทึกของคณะกรรมการจัดซ้ือ
โดยวิธีพิเศษ ลงวันที่ ๑ เมษายน ๒๕๔๐ เสนอตอประธานกรรมการบริหารองคการบริหาร
สวนตําบลตูมใต เพ่ืออนุมัติซ้ือที่ดินดังกลาว ตอมา ประธานกรรมการบริหารองคการบริหาร
สวนตําบลตมู ใตไดอนุมตั ิซือ้ ทดี่ นิ ของนาง ล. ตามบันทึกเสนอของผฟู องคดีท้งั สาม เม่อื ผูฟองคดี
ทั้งสามเปนคณะกรรมการจัดซื้อโดยวิธีพิเศษ ไดจัดซ้ือท่ีดินจากนาง ล. เพ่ือกอสรางอาคาร
สํานักงานองคการบริหารสวนตําบลตูมใต โดยดําเนินการไมเปนไปตามท่ีกําหนดไวในขอ ๒๐
และขอ ๔๐ วรรคหนึ่ง (๕) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการพัสดุขององคการบริหาร
สวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘ ที่กําหนดใหการซื้อที่ดินและหรือสิ่งกอสรางใหมีราคาประเมินของ
ทางราชการ และราคาท่ีเคยมีการซ้ือขายจริงมาเปรียบเทียบดวย และใหติดตอเจาของที่ดิน
โดยตรงและใหเ ชิญเจาของทดี่ นิ โดยตรงมาเสนอราคา หากเหน็ วาราคาที่เสนอน้ันยังสูงกวาราคา
ในทองตลาดหรือราคาที่คณะกรรมการเห็นสมควร ใหตอรองราคาลงเทาท่ีจะทําได ดังน้ัน
การจัดซอื้ ทีด่ นิ ของผฟู องคดีท้งั สามจึงเปน การดําเนนิ การโดยไมชอบดวยระเบียบกระทรวงมหาดไทย
วาดวยการพัสดุขององคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘ และจากการสืบสวนของสํานักงาน
การตรวจเงินแผนดิน กรณีมีหนังสือรองเรียนลงวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๔๑ กลาวหาวา
คณะกรรมการบริหารองคการบริหารสวนตําบลตูมใตจัดซื้อที่ดินเพื่อกอสรางอาคารสํานักงาน
องคการบริหารสวนตําบลตูมใตในราคา ๒๒๐,๐๐๐ บาท แตเบิกจายเงินของทางราชการ
เปนจํานวนเงิน ๕๙๔,๐๐๐ บาท ขอเท็จจริงปรากฏวา ราคาท่ีดินในชวงระหวางป พ.ศ. ๒๕๓๘
ถงึ พ.ศ. ๒๕๔๐ ในเขตพ้ืนที่องคการบริหารสวนตําบลตูมใตมีการซ้ือขายที่ดินในราคาตารางวาละ
๙.๓๔ บาท ถงึ ๕๒.๒๗ บาท และราคาประเมนิ ของทางราชการในชวงเวลาเดียวกันตารางวาละ

๖ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๔ ฉบับที่ ๒ (เมษายน-มถิ ุนายน) ๒๕๕๗

145

๓๗.๕๐ บาท ถึง ๕๐ บาท แตองคการบริหารสวนตําบลตูมใตซื้อที่ดินในราคาตารางวาละ
๑๓๗.๓๐ บาท พิจารณาแลวเห็นวาราคาท่ีดินท่ีซ้ือมาน้ันมีราคาสูงกวาราคาสูงสุดที่ซื้อขาย
ในทองตลาดในชวงป พ.ศ. ๒๕๓๘ ถึง พ.ศ. ๒๕๔๐ ท่ีอยูในเขตพ้ืนท่ีเดียวกัน คิดเปนเงินที่ซื้อ
มีราคาสูงกวาตางกันเปนจํานวน ๓๖๗,๘๘๐ บาท จึงทําใหเกิดความเสียหายแกผูถูกฟองคดี
การกระทําของผฟู อ งคดีทงั้ สามจึงเปนการกระทําโดยประมาทเลินเลออยา งรา ยแรง เปนเหตใุ หเกิด
ความเสียหายแกองคการบริหารสวนตําบลตูมใต ผูฟองคดีท้ังสามจึงตองรับผิดชดใชคาสินไหม
ทดแทนใหแกองคการบริหารสวนตําบลตูมใตตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา ๘
วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ ซ่ึงคดีน้ี
กระทรวงการคลังโดยกรมบัญชีกลางไดพิจารณาเห็นวา การจัดซื้อท่ีดินเพ่ือกอสรางอาคาร
สาํ นกั งานองคการบริหารสว นตําบลตูมใตไมชอบดว ยระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการพัสดุ
ขององคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘ เปนเหตุใหองคการบริหารสวนตําบลตูมใต
ตองจายเงินคาซื้อท่ีดินสูงกวาราคาทองตลาดและราคาประเมินของทางราชการเปนเงินจํานวน
๓๖๗,๘๘๐ บาท ซ่ึงความเสียหายดังกลาวมีผูตองรวมรับผิด ไดแก นาย ต. ประธานกรรมการ
บริหารองคการบริหารสวนตําบลตูมใต ซ่ึงเปนผูอนุมัติใหจัดซ้ือที่ดินโดยไมไดพิจารณานําราคา
ประเมินของทางราชการและราคาตามทองตลาดมาเปรียบเทียบดวย ทําใหการจัดซ้ือที่ดิน
มีราคาสงู กวา ความเปน จรงิ ประกอบกบั เปนผูดําเนินการเกี่ยวกับเอกสารในการเสนอราคาขายที่ดิน
ของนาง ล. และยังเปนผูนําช้ีท่ีดินแปลงดังกลาว พฤติการณถือไดวาเปนการจงใจฝาฝนตอระเบียบ
กระทรวงมหาดไทย วาดวยการพัสดุขององคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘ เปนเหตุให
ทางราชการไดรับความเสียหาย กรณีจึงเปนการกระทําโดยประมาทเลินเลออยางรายแรง จึงมี
ความเห็นใหร ับผดิ ในอัตรารอยละ ๕๐ ของความเสียหายท้ังหมด คิดเปนเงินจํานวน ๑๘๓,๙๔๐ บาท
สวนผูฟองคดีท้ังสามซ่ึงเปนคณะกรรมการจัดซ้ือโดยวิธีพิเศษไมตรวจสอบราคาที่ดินท่ีจะจัดซ้ือ
ใหมีราคาท่ีเหมาะสม โดยไมนําราคาประเมินของทางราชการและราคาทองตลาดมาพิจารณา
เปรียบเทียบ และไมไ ดต ิดตอ กบั เจา ของทด่ี ินโดยตรง แตไดพิจารณาจากใบเสนอราคาที่รับมาจาก
เจาหนาที่พัสดุเทาน้ัน พฤติการณถือไดวาผูฟองคดีท้ังสามไดดําเนินการเพื่อใหมีการจัดซื้อที่ดิน
โดยวิธีพิเศษท่ีฝาฝนตอระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกลาวเปนเหตุใหทางราชการไดรับ
ความเสยี หาย กรณจี งึ เปนการกระทําโดยประมาทเลินเลออยางรายแรง จึงมีความเห็นใหผูฟองคดี
ทงั้ สามรว มกันรบั ผดิ ในอัตรารอยละ ๓๐ ของความเสียหายท้งั หมด คิดเปนเงินจํานวน ๑๑๐,๓๖๔ บาท
โดยตองรับผิดจํานวนเทา ๆ กัน คนละ ๓๖,๗๘๘ บาท และนาง ส. หัวหนาสวนการคลัง
และหัวหนาเจาหนาท่ีพัสดุ ปฏิบัติหนาที่เจาหนาที่พัสดุ มีหนาที่จัดทํารายงานเสนอเหตุผล
รายละเอียดของพัสดุที่เปนท่ีดินท่ีจะซ้ือโดยไมไดมีการเสนอราคาทองตลาดใหคณะกรรมการ

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๔ ฉบับที่ ๒ (เมษายน-มิถนุ ายน) ๒๕๕๗ ๗

146

จัดซ้ือโดยวิธีพิเศษพิจารณาเปรียบเทียบ นอกจากนี้ ยังเปนผูรับใบเสนอราคาจากนาย ต.
แลวไดมอบตอใหคณะกรรมการจัดซื้อโดยวิธีพิเศษผูพิจารณาคัดเลือกผูเสนอราคา ซึ่งเปน
ที่คาดไดวาการกระทําดังกลาวยอมทําใหทางราชการไดรับความเสียหาย จึงเปนการปฏิบัติหนาที่
โดยมิชอบดวยระเบยี บกระทรวงมหาดไทย วาดว ยการพัสดุขององคการบรหิ ารสว นตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘
เปนเหตุใหท างราชการไดรบั ความเสียหาย กรณจี ึงเปนการกระทําโดยประมาทเลินเลออยางรายแรง
จึงรับผิดในอัตรารอยละ ๒๐ ของความเสียหายทั้งหมด คิดเปนเงินจํานวน ๗๓,๕๗๖ บาท
ผถู ูกฟอ งคดีจงึ มคี ําสง่ั ลงวันที่ ๒๐ ตลุ าคม ๒๕๔๙ แจงใหผูฟองคดีทั้งสามรับผิดชดใชคาสินไหม
ทดแทนใหแกองคการบริหารสวนตําบลตูมใตตามความเห็นของกระทรวงการคลังดังกลาว
เมื่อขอเท็จจริงปรากฏวาผูฟองคดีท้ังสามดํารงตําแหนงกรรมการบริหารองคการบริหาร
สวนตําบลตูมใต ขณะกระทําละเมิดองคการบริหารสวนตําบลตูมใตเก่ียวของอยูในกรณีที่
เปนเหตุแหงการฟองคดีตามคําส่ังลงวันที่ ๑๗ มีนาคม ๒๕๔๐ โดยผูฟองคดีที่ ๑ ไดรับแตงตั้ง
เปนประธานกรรมการ ผูฟองคดีที่ ๒ และที่ ๓ เปนผูไดรับแตงต้ังในฐานะกรรมการ คณะกรรมการ
ดงั กลาวมหี นา ทีพ่ ิจารณาราคาที่ดินท่ีเหมาะสมเสนอตอประธานกรรมการบริหารองคการบริหาร
สวนตําบลตูมใต เพื่ออนุมัติซื้อที่ดินกอสรางอาคารสํานักงานองคการบริหารสวนตําบลตูมใต
ผูฟองคดีท้ังสามจงึ เปนเจาหนาทต่ี ามความในมาตรา ๔ แหงพระราชบัญญัตคิ วามรบั ผดิ ทางละเมดิ
ของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังน้ัน การที่ผูถูกฟองคดีไดมีคําสั่งลงวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๔๙
ใหมีการชดใชคาเสียหาย กรณีเจาหนาที่กระทําละเมิดตอหนวยงานของรัฐในการปฏิบัติหนาที่
ตามความเห็นของกระทรวงการคลัง โดยกําหนดใหผูฟองคดีทั้งสามในฐานะคณะกรรมการจัดซื้อ
โดยวิธีพิเศษรับผิดชดใชในอัตรารอยละ ๓๐ ของความเสียหายจํานวน ๓๖๗,๘๘๐ บาท คิดเปนเงิน
ที่ผูฟองคดีทั้งสามจะตองรับผิดจํานวน ๑๑๐,๓๖๔ บาท คิดเปนเงินท่ีจะตองชดใชเปนจํานวนเงิน
คนละ ๓๖,๗๘๘ บาท จึงเปน การเหมาะสมกับระดับความรายแรงแหงการกระทําและความเปนธรรม
ในแตละกรณี ตามมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด
ของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ การกําหนดคาเสียหายใหผูฟองคดีทั้งสามชดใชคาสินไหมทดแทน
แกองคการบริหารสวนตําบลตูมใต กรณีกระทําละเมิดในการจัดซื้อที่ดินโดยวิธีพิเศษเพื่อกอสราง
อาคารสํานักงานองคการบริหารสวนตําบลตูมใตจึงชอบดวยกฎหมายแลว ดังนั้น การท่ี
ผูถูกฟองคดีมีคําสั่งลงวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๔๙ เรียกใหผูฟองคดีทั้งสามชดใชคาเสียหาย
แกองคก ารบริหารสวนตาํ บลตูมใตคนละ ๓๖,๗๘๘ บาท จึงเปนคาํ ส่งั ทช่ี อบดวยกฎหมาย

(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ. ๗๖๑/๒๕๕๖)

๘ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับที่ ๒ (เมษายน-มิถนุ ายน) ๒๕๕๗

147

คดีพพิ าทเกี่ยวกบั การกระทาํ ละเมดิ

กอนออกคําสั่งใหเ จาหนา ท่ีรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนจากการกระทํา
ละเมิดโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด
ของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ หนวยงานของรัฐผูออกคําส่ังจะตองดําเนินการสงสํานวน
การสอบสวนใหกระทรวงการคลังตรวจสอบตามขอ ๑๗ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี
วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเก่ียวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙
เม่ือหนวยงานของรัฐดําเนินการแจงคําส่ังใหเจาหนาท่ีชดใชคาสินไหมทดแทนกอนที่จะ
สงสํานวนการสอบสวนและรายงานผลการพิจารณาความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่
ใหกระทรวงการคลังเพื่อตรวจสอบ จึงเปนการขามข้ันตอนท่ีถือวาเปนสาระสําคัญและ
เม่ือเปนกรณีท่ียังมีเวลาเพียงพอที่จะใชสิทธิเรียกรองคาเสียหายภายในอายุความสองป
ภายหลังจากที่ไดสงเรื่องใหกระทรวงการคลังพิจารณา กระบวนการออกคําส่ังจึงไมถูกตอง
ตามรูปแบบ ขั้นตอน และวิธีการอันเปนสาระสําคัญตามท่ีระบุไว คําส่ังใหเจาหนาท่ีรับผิด
ชดใชคาสินไหมทดแทนจึงไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหง
พระราชบัญญัตจิ ัดตงั้ ศาลปกครองและวิธีพจิ ารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ผูฟองคดีฟองวา ผูถูกฟองคดีท่ี ๒ (อธิบดีกรมศุลกากร) มีคําส่ังแตงต้ัง
คณะกรรมการสอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด กรณีมีผูรองเรียนวาผูสงออกรวมกับ
เจาหนา ที่ทุจริตขอรบั เงนิ ชดเชยคา ภาษอี ากรทาํ ใหรฐั เสยี หาย ซึ่งคณะกรรมการฯ มีความเห็นวา
ไมปรากฏหลักฐานวาผูฟองคดีทั้งสามจงใจหรือประมาทเลินเลออยางรายแรง จึงไมมีเจาหนาที่ผูใด
ตอ งรับผิดในมูลละเมดิ ทเ่ี กดิ ขน้ึ แตตอมาไดมีคาํ สัง่ ลงวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๔๗ ใหผูฟองคดีท้ังสาม
รวมกันรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนภายใน ๑๕ วันนับแตวันที่รับทราบคําสั่งตามความเห็น
ของฝายวินัย สวนวินัยและจริยธรรม สํานักบริหารและพัฒนาบุคคล และภายหลังจากแจงคําส่ัง
ใหผูฟองคดีทั้งสามทราบ ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ (กรมศุลกากร) ไดมีหนังสือลงวันที่ ๒๖ ตุลาคม ๒๕๔๗
สง สํานวนการสอบสวนของคณะกรรมการสอบขอ เท็จจรงิ ความรับผิดทางละเมิดใหกระทรวงการคลัง
พิจารณา ผูฟองคดีท้งั สามอุทธรณคําส่ังดังกลา ว แตผ ถู กู ฟองคดที ี่ ๑ มิไดวนิ จิ ฉยั อทุ ธรณภ ายใน
กาํ หนด ผฟู อ งคดีทง้ั สามเหน็ วา การท่ีผูถ ูกฟอ งคดไี มไ ดสงเร่ืองใหกระทรวงการคลังพิจารณากอนที่
จะออกคําส่ังใหผูฟองคดีทั้งสามชดใชคาสินไหมทดแทนทําใหคําส่ังดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย
จงึ ขอใหศาลมคี ําพพิ ากษาหรอื คําสั่งเพกิ ถอนคําสั่งดงั กลาว

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท่ี ๑๔ ฉบับที่ ๓ (กรกฎาคม-กันยายน) ๒๕๕๗ ๑

148

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การท่ีกฎหมายหรือระเบียบปฏิบัติตาง ๆ
ไดระบุข้ันตอนและวิธีการไว ก็เพื่อเปนการใหหลักประกันแกผูที่จะไดรับผลกระทบจากกฎ
หรือคําสั่งทางปกครอง หากขั้นตอนดังกลาวมีผลตอกฎหรือคําส่ังทางปกครอง ข้ันตอนนั้น
ก็ถือเปนข้ันตอนท่ีเปนสาระสําคัญ ซึ่งหากมีกฎหมายหรือระเบียบปฏิบัติใดไดกําหนดข้ันตอน
หรอื วธิ กี ารอนั เปนสาระสําคัญไว แตผ อู อกกฎหรอื คําสั่งไมไดป ฏบิ ตั ิตาม กฎหรอื คาํ สัง่ ที่ออกมานัน้
ไมชอบดวยกฎหมาย ดวยเหตุท่ีเปนการกระทําที่ผิดขั้นตอนอันเปนสาระสําคัญ สําหรับระเบียบ
สํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่
พ.ศ. ๒๕๓๙ คณะรัฐมนตรีไดมีมติใหกําหนดขึ้นเพื่อวางระเบียบกําหนดหลักเกณฑการปฏิบัติ
เก่ียวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ีใหเหมาะสมและสอดคลองกับพระราชบัญญัติ
ความรับผดิ ทางละเมดิ ของเจา หนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เมอ่ื ระเบียบนม้ี กี ารกําหนดข้นั ตอนและวธิ ีการ
ปฏิบัติตาง ๆ ไวสําหรับเจาหนาท่ี หัวหนาหนวยงานของรัฐและหนวยงานของรัฐที่เก่ียวของวา
จะตองดําเนินการอยางไรตั้งแตการสอบขอเท็จจริง การกําหนดตัวเจาหนาท่ีซึ่งตองรับผิด
และจํานวนคาสินไหมทดแทน การมีคําสั่งใหชดใชคาสินไหมทดแทน รวมท้ังการผอนชําระ
คาสินไหมทดแทนของเจาหนาที่ซึ่งตองรับผิดดวย ซ่ึงจะเห็นไดวาระเบียบนี้มีขอกําหนดในสวน
ท่ีเกีย่ วกบั การผอ นชาํ ระเงนิ ท่ีเจา หนาท่ีจะตองรับผิดเทาน้ันที่ออกโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๓
แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ สวนขอกําหนดในเร่ืองอ่ืน
ท่ีกําหนดไวในระเบียบฉบับนี้มิไดออกโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมาย แตออกโดยอาศัยอํานาจ
ทางการบริหารของคณะรฐั มนตรีในฐานะทเ่ี ปนองคก รสงู สุดของฝายบริหาร ซึง่ มอี าํ นาจบงั คบั บญั ชา
หรืออํานาจกํากับดูแลหนวยงานทางปกครองและเจาหนาท่ีของรัฐที่อยูภายในฝายบริหาร
เพ่ือวางแนวทางในการปฏิบัติงาน และวางกรอบในการใชอํานาจหนาที่ของหนวยงานทางปกครอง
และเจาหนาท่ีของรัฐที่มีอยูตามกฎหมายใหเปนไปในแนวทางเดียวกัน ระเบียบดังกลาวจึงเปน
หลักเกณฑของฝายบริหารที่มีผลใชบังคับกับผูถูกฟองคดีซึ่งเปนหนวยงานของรัฐได และ
เมื่อปรากฏขอเท็จจริงวาผูถูกฟองคดีท่ี ๑ ไดรับความเสียหายและผูถูกฟองคดีท่ี ๒ ไดแตงต้ัง
คณะกรรมการสอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดและไดเสนอความเห็นผานฝายวินัย สวนวินัย
และจริยธรรม สาํ นักบริหารและพัฒนาบุคคล และฝายวินัย สวนวินัยและจริยธรรม สํานักบริหาร
และพัฒนาบุคคล เสนอใหผูฟองคดีทั้งสามกับบุคคลอื่นรวมกันรับผิดในความเสียหายท่ีเกิดข้ึน
และเห็นควรใหสาํ นักกฎหมายดาํ เนินการฟอ งรองทางแพงตอไป โดยเปน การดําเนนิ การตามหนังสือ
กระทรวงการคลัง ลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๒ และผูถกู ฟอ งคดที ่ี ๒ ไดม คี าํ สัง่ ลงวนั ที่ ๒๑ ตุลาคม
๒๕๔๗ ใหผูฟอ งคดีทั้งสามชําระคาสินไหมทดแทนภายใน ๑๕ วนั นับแตวันที่ทราบคําสั่ง จึงเปนคําสั่ง

๒ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท่ี ๑๔ ฉบับท่ี ๓ (กรกฎาคม-กันยายน) ๒๕๕๗

149

ตามมาตรา ๑๒ แหง พระราชบัญญตั ิความรบั ผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซ่ึงตามขั้นตอน
ในการออกคําสั่งจะตองสงสํานวนภายในเจ็ดวันนับแตวันวินิจฉัยสั่งการใหกระทรวงการคลัง
เพื่อตรวจสอบตามขอ ๑๗ วรรคหนึ่ง ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑ
การปฏิบัติเก่ียวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ เม่ือไดมีหนังสือแจงคําสั่ง
ลงวันท่ี ๒๑ ตุลาคม ๒๕๔๗ ใหผูฟองคดีทั้งสามทราบเม่ือวันท่ี ๒๔ ตุลาคม ๒๕๔๗ และวันที่ ๒๖
ตลุ าคม ๒๕๔๗ และสง สํานวนการสอบสวนของคณะกรรมการสอบขอเทจ็ จรงิ ความรบั ผิดทางละเมิด
ใหกระทรวงการคลังพิจารณาตามหนังสือลงวันที่ ๒๖ ตุลาคม ๒๕๔๗ อันเปนการดําเนินการ
กอนท่ีจะสงสํานวนการสอบสวนและรายงานผลการพิจารณาความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่
ใหกระทรวงการคลังเพื่อตรวจสอบ และเปนการขามข้ันตอนท่ีถือวาเปนสาระสําคัญตามท่ีระบุไว
ในขอ ๑๗ วรรคหนึ่ง ของระเบียบดังกลาว เนื่องจากหากกระทรวงการคลังไดพิจารณาเร่ือง
ดังกลาวแลวมีความเห็นแตกตางจากความเห็นของคณะกรรมการสอบขอเท็จจริงความรับผิด
ทางละเมิด หนวยงานของรฐั กจ็ ะตอ งเพิกถอนคําสั่งทไ่ี ดออกไปแลว น้ัน ซึง่ ทําใหผ ลการพิจารณา
ความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ีเปลี่ยนแปลงไปดวย จึงเห็นวากระบวนการออกคําส่ัง
ใหผูฟองคดีทั้งสามรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนไมถูกตองตามรูปแบบ ข้ันตอน และวิธีการ
อันเปน สาระสําคัญตามท่รี ะบไุ ว คาํ สั่งดงั กลาวจึงไมช อบดว ยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)
แหง พระราชบญั ญัติจัดตงั้ ศาลปกครองและวธิ ีพิจารณาคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

นอกจากน้ี การที่หนังสือกระทรวงการคลัง ลงวันท่ี ๒๙ มกราคม ๒๕๔๒ กําหนดให
ดําเนนิ การออกคําส่งั เรียกใหช ดใชค า สินไหมทดแทนโดยไมต องรอผลการพจิ ารณาจากกระทรวง
การคลงั น้ัน หนังสือกระทรวงการคลังดังกลาว กําหนดวา เพื่อมิใหเกิดความเสียหายแกทางราชการ
เนื่องจากคดีขาดอายุความ ใหสวนราชการสงเร่ืองใหพนักงานอัยการดําเนินคดีแพงโดยมิตองรอผล
การพิจารณาจากกระทรวงการคลังกอน ทั้งนี้ เมื่อกระทรวงการคลังพิจารณาแลวผลเปนประการใด
จะไดแจงใหสวนราชการถอนฟองหรือดําเนินคดีตอไป ประกอบกับมาตรา ๑๐ วรรคสอง แหง
พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติใหสิทธิเรียกรอง
คาสนิ ไหมทดแทนจากเจาหนาทที่ ้ังสองประการตามวรรคหนงึ่ ใหมีกําหนดอายุความสองปนับแต
วันที่หนวยงานของรัฐรูถึงการละเมิดและรูตัวเจาหนาที่ผูจะพึงตองใชคาสินไหมทดแทน ดังนั้น
เม่อื ผถู ูกฟองคดีที่ ๒ ไดส ั่งการเมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๔๗ ใหผูฟองคดีท้ังสามกับพวกรวมกัน
รับผิดชดใชค าเสยี หาย วนั ดังกลา วจงึ เปนวันท่ผี ถู กู ฟอ งคดรี ถู งึ การกระทําละเมิด และรูตัวเจาหนาท่ี
ผูจะพึงตองชดใชคาสินไหมทดแทน อายุความเรียกรองคาสินไหมทดแทนจึงนับแตวันดังกลาว
ตอมาผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีหนังสือดวนที่สุด ลงวันท่ี ๒๖ ตุลาคม ๒๕๔๗ สงเรื่องใหกระทรวงการคลัง

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับที่ ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๗ ๓

150

พิจารณา และกระทรวงการคลังโดยกรมบัญชีกลางไดแจงผลการพิจารณาความรับผิดทางละเมิด
ของเจาหนาที่ หลังจากน้ัน ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีคําส่ังลงวันที่ ๒ สิงหาคม ๒๕๔๙ เรียกให
ผูฟองคดีท้ังสามรวมรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนใหแกผูถูกฟองคดีท่ี ๑ แสดงวาผูถูกฟองคดี
ยังมีเวลาเพียงพอที่จะดําเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกําหนดโดยสงเรื่องให
กระทรวงการคลังพิจารณาตรวจสอบเสียกอน เม่ือกระทรวงการคลังตรวจสอบและแจงผล
การตรวจสอบมาแลวผูถูกฟองคดีทั้งสองยังมีเวลาเพียงพอท่ีจะใชสิทธิเรียกรองไดภายในระยะเวลา
ที่กฎหมายกําหนด เม่ือขอเท็จจริงปรากฏวาผูถูกฟองคดีท่ี ๒ มีคําสั่งลงวันที่ ๒๙ กรกฎาคม
๒๕๔๗ แตงตั้งคณะกรรมการสอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด ซ่ึงคณะกรรมการดังกลาว
พิจารณาแลวเห็นวา ผูฟองคดีท้ังสามไมตองรับผิดในมูลละเมิดท่ีเกิดขึ้น แตฝายวินัย สวนวินัย
และจริยธรรม สํานักบริหารการพัฒนาบุคคล ไดพิจารณารายงานการสอบสวนของคณะกรรมการ
สอบขอ เท็จจริงความรบั ผิดทางละเมดิ และเสนอตอ ผถู กู ฟองคดีท่ี ๒ ใหผูฟองคดีท้ังสามกับพวก
รบั ผิดชดใชค า สินไหมทดแทนจาํ นวน ๒๓,๕๒๔,๔๑๓.๒๖ บาท ตามหนงั สือดวนที่สุด ลงวันท่ี ๑๙
ตุลาคม ๒๕๔๗ และผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดวินิจฉัยสั่งการใหดําเนินการตามเสนอเมื่อวันท่ี ๒๑
ตลุ าคม ๒๕๔๗ เม่ือพิจารณาเนื้อหาสาระของหนังสือท่ีแจงผูฟองคดีท้ังสามใหชําระเงินคาสินไหม
ทดแทนภายใน ๑๕ วัน เห็นวาการแจงใหผูฟองคดีท้ังสามชําระคาสินไหมทดแทนตามคําวินิจฉัย
ของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ลงวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๔๗ ทายหนังสือดวนที่สุด ลงวันที่ ๑๙ ตุลาคม
๒๕๔๗ เปน การกระทาํ ทอี่ าศัยอาํ นาจตามมาตรา ๑๒ แหง พระราชบญั ญตั ิความรบั ผดิ ทางละเมิด
ของเจา หนา ท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ และเม่ือการกระทาํ ของผูถ กู ฟองคดีที่ ๒ เปน การใชอํานาจตามกฎหมาย
ที่มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางผูถูกฟองคดีที่ ๒ กับผูฟองคดีทั้งสาม หนังสือแจง
ใหชําระคาสินไหมทดแทนดังกลาว จึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หาไดเปนเพียงหนังสือทวงถาม กรณีจึงถือไดวา
ผฟู อ งคดที ง้ั สามเปนผูเดอื ดรอ นหรือเสียหายอันเนื่องมาจากคําส่ังใหชดใชเงินดังกลาวตามมาตรา ๔๒
วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ซ่ึงศาลมีอํานาจออกคําบังคับสั่งใหเพิกถอนคําสั่งดังกลาวไดเองตามมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง (๑)
แหง พระราชบัญญัติดังกลาว พิพากษาใหเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ลงวันท่ี ๒๑ ตุลาคม
๒๕๔๗ (มิใชพิพากษาใหผูถูกฟองคดีท่ี ๑ โดยผูถูกฟองคดีท่ี ๒ เพิกถอนคําสั่งดังคําพิพากษา
ของศาลปกครองช้นั ตน)

(คําพิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ. ๘๓๑/๒๕๕๖)

๔ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปที่ ๑๔ ฉบับท่ี ๓ (กรกฎาคม-กันยายน) ๒๕๕๗

151

ตามหลักของความไดสัดสวนจากการกระทําทางปกครองกําหนดให
หนวยงานทางปกครองเลือกใชมาตรการในการจัดทําบริการสาธารณะท่ีสามารถดําเนินการ
ใหบรรลุวัตถุประสงคไดอยางแทจริงและเกิดดุลยภาพระหวางประโยชนสาธารณะ
กับประโยชนของเอกชนโดยเมื่อเทียบกับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับวิถีชีวิตของประชาชน
ในเรื่องความเปนอยูตองกอใหเกิดความเสียหายแกประชาชนนอยท่ีสุดเพียงเทาท่ีจําเปน
เมื่อการวางทอสงกาซธรรมชาติมีวัตถุประสงคในการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อนํากาซ
ธรรมชาติมาพัฒนาและเปนเช้ือเพลิงในการผลิตไฟฟาอันจะทําใหเกิดความมั่นคงทางดาน
พลังงานของประเทศ ท้ังไมมีหนวยงานใดท่ีเปนพยานผูเช่ียวชาญแสดงความเห็นวา
โครงการดังกลาวมีโอกาสท่ีจะเกิดอันตรายจนนาวิตกกังวลเกินกวาปกติธรรมดาและถึงแม
จะทําใหผูถือกรรมสิทธิ์ในท่ีดินที่อยูในแนวทอสงกาซถูกรอนสิทธิหรือถูกจํากัดสิทธิ
การใชประโยชนในท่ีดิน แตมิไดเปนการถูกรอนสิทธิหรือถูกจํากัดสิทธิการใชประโยชน
ในทด่ี นิ เพม่ิ ข้ึนมากกวา ที่เปนอยูเดิมจนเกนิ วสิ ยั อกี ทั้งเม่ือเปรยี บเทียบประโยชนสาธารณะ
ที่จะไดรับจากการดําเนินโครงการกับผลกระทบท่ีจะเกิดข้ึนกับเอกชนตามท่ีกลาวอางถึง
ความไมสบายใจ ความวิตกกังวล ผลกระทบตอความเปนอยูและทําใหราคาที่อยูอาศัย
เสื่อมราคาลงก็สามารถแสดงพยานหลักฐานตอคณะกรรมการปรองดองราคาและกําหนด
คา ทดแทนทรัพยส นิ เพอ่ื เยียวยาความเสยี หายได เมอ่ื บริษทั ปตท. จาํ กดั (มหาชน) มอี ํานาจ
หนาที่ตามพระราชบัญญัติการปโตรเลียมแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๑ และไดดําเนินการ
ตามขั้นตอนอันเปนสาระสําคัญท่ีกฎหมายกําหนดและชอบดวยหลักความไดสัดสวน
ของการกระทาํ ทางปกครอง การวางทอสง กา ซธรรมชาตจิ ึงเปน การกระทาํ ทช่ี อบดวยกฎหมาย
และไมเปน การละเมดิ ตามมาตรา ๔๒๐ แหง ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย

ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดีท้ังสิบเปนผูอยูอาศัยในหมูบานอาสาเฮาส ตําบล
บางใหญ อําเภอบางใหญ จังหวัดนนทบุรี ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากการท่ีผูถูกฟองคดี
(บริษัท ปตท. จํากัด (มหาชน)) ดําเนินการกอสรางวางระบบการขนสงปโตรเลียมทางทอในดิน
โดยขึงเสนเปนแนวทางสําหรับใหเครื่องจักรเจาะพื้นดินและวางทอสงกาซธรรมชาติใตถนน
และบอบาํ บัดนํ้าเสียโดยมีแนวขนานไปกับบา นทอี่ ยอู าศัย ผูฟองคดีและผูอยอู าศยั บรเิ วณใกลเคียง
ไดคัดคานใหผูถูกฟองคดีหยุดกระทําการ แตผูถูกฟองคดียังคงดําเนินการตอไปจนการเจาะพ้ืนดิน
และวางทอสงกาซธรรมชาติแลวเสร็จ ผูฟองคดีทั้งสิบเห็นวา ตําแหนงทอสงกาซธรรมชาติของ
ผูถูกฟองคดีอยูใกลที่อยูอาศัยมากเกินไป เปนเหตุใหเกิดความวิตกกังวลและหวาดกลัวอุบัติภัย

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๔ ฉบับที่ ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๗ ๕

152

ที่อาจเกิดขึ้น จนทําใหเกิดความเครียด สุขภาพจิตเสื่อมและกระทบตอวิถีชีวิตและความเปนอยู
ของชาวชุมชนและหากตองการขายบานและท่ีดินก็ยอมจะขายไดยาก ไมไดราคาตามตองการ
เพราะมีแนวทอสงกาซธรรมชาติทําใหเสื่อมราคาและถึงแมบริษัท อ. จํากัด เจาของโครงการ
บานจัดสรรจะยังมิไดโอนกรรมสิทธ์ิในท่ีดินใหกับผูซื้อบานและท่ีดินในโครงการก็ตาม แตในที่สุดแลว
กรรมสิทธ์ิยอมตกเปนทรัพยสินสวนรวมท่ีผูซื้อบานและที่ดินในโครงการตางมีสวนเปนเจาของ
จึงขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหผูถูกฟองคดีรื้อถอนทอสงกาซธรรมชาติออกไปวางแนวอ่ืน
ใหพนจากหมบู า นและใหท ําการกลบฝงใหพ น้ื ดนิ เขาสสู ภาพเดมิ

ศาลปกครองสงู สุดวนิ ิจฉัยวา กอนที่ผูถูกฟองคดีจะมีการวางทอสงกาซธรรมชาติ
ผานบริเวณหมูบานอาสาเฮาสท่ีผูฟองคดีท้ังสิบอาศัยอยู ผูถูกฟองคดีไดดําเนินการตามขั้นตอน
อันเปนสาระสําคัญตามมาตรา ๓๐ แหงพระราชบัญญัติการปโตรเลียมแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๑
โดยกําหนดเขตระบบการขนสงปโตรเลียมทางทอตามความจําเปนโดยไดรับความเห็นชอบจาก
รัฐมนตรี วางระบบการขนสงปโตรเลียมทางทอ รัฐมนตรีประกาศเขตระบบการขนสงปโตรเลียม
ทางทอและเครอ่ื งหมายแสดงเขตในราชกิจจานุเบกษา และใหผูถูกฟองคดีปดประกาศเขตระบบ
การขนสงปโตรเลียมทางทอไว ณ ท่ีทําการเขตหรืออําเภอแหงทองท่ีนั้น กับใหจัดทําเคร่ืองหมาย
แสดงไวในบริเวณดังกลาวตามระเบียบท่ีรัฐมนตรีประกาศกําหนด และใหผูถูกฟองคดีแจงเปน
หนังสือใหเจาของหรือผูครอบครองทรัพยสินที่เก่ียวของทราบ กรณีจึงถือไดวาผูถูกฟองคดี
ไดดําเนินการตามอํานาจหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดแลว และเม่ือที่ดินทั้งสามแปลงภายใน
หมูบานอาสาเฮาสท่ีอยูในแนวทอสงกาซธรรมชาติเปนพ้ืนท่ีสวนกลางของหมูบานอาสาเฮาส
อันไดแก ถนนและบอบําบัดนํ้าเสีย จึงไมกระทบถึงท่ีดินอันเปนกรรมสิทธิ์ของประชาชนท่ีอาศัย
ในหมูบานอาสาเฮาสรายหนึ่งรายใดโดยตรง แมการวางทอสงกาซธรรมชาติจะเปนการรอนสิทธิ
ตอผูถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินก็ตาม แตเม่ือผูถูกฟองคดีไดกําหนดแนวเขตผานพ้ืนท่ีหมูบานอาสาเฮาส
ใหอยูในแนวเขตเดินสายสงไฟฟาแรงสูงของการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทยและพ้ืนท่ีดังกลาว
กอ็ ยูในแนวเขตของการไฟฟาฝา ยผลิตแหง ประเทศไทย ต้งั แตก อนการสรางหมบู าน พื้นที่ดังกลาว
จงึ ถกู จาํ กัดสทิ ธกิ ารใชภ ายใตข อกาํ หนดหา มมิใหกระทําการอันอาจเปนอันตรายแกระบบไฟฟาแรงสูง
เวนแตจะไดรับอนุญาตจากการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทยตามประกาศของการไฟฟาฝายผลิต
แหงประเทศไทย เรื่อง ขอกําหนดเขตเดินไฟฟาท่ีกําหนดข้ึนโดยอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติ
การไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ จึงเห็นไดวา ในสวนของผูฟองคดีท้ังสิบมิได
เปนผูถือกรรมสิทธ์ิในที่ดินดังกลาว หากแตมีสิทธิเพียงการที่จะใชประโยชนรวมกันในถนน
และบอบําบัดนํ้าเสียอันเปนพื้นท่ีสวนกลางของหมูบานเทาน้ัน การใชสิทธิของผูฟองคดีทั้งสิบ

๖ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท่ี ๑๔ ฉบับท่ี ๓ (กรกฎาคม-กันยายน) ๒๕๕๗

153

ไมวาจะกอนหรือหลังการวางทอสงกาซธรรมชาติก็ไมไดเปนการทําใหสิทธิใชสอยรวมกันนั้น
ลดนอยถอยลง แมการวางทอสงกาซธรรมชาติจะทําใหผูถือกรรมสิทธิ์ในท่ีดินถูกรอนสิทธิหรือ
ถูกจาํ กดั สทิ ธิการใชประโยชนในท่ีดิน แตมิไดเปนการถูกรอนสิทธิหรือถูกจํากัดสิทธิการใชประโยชน
ในท่ีดินเพิ่มข้ึนมากกวาที่เปนอยูเดิมจนเกินวิสัยแตอยางใด นอกจากน้ี มาตรา ๓๑ วรรคหนึ่ง
แหงพระราชบัญญัติการปโตรเลียมแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๑ ยังไดบัญญัติใหผูถูกฟองคดี
จา ยคาทดแทนตามความเปนธรรมแกเ จา ของหรือผูท รงสิทธิในท่ีดิน อาคาร โรงเรือนหรือสิ่งปลูกสราง
ในการใชที่ดินท่ีประกาศกําหนดเปนเขตระบบการขนสงปโตรเลียมและการใชที่ดินวางระบบ
การขนสงปโตรเลียมทางทอดวย โดยในสวนคาทดแทนทรัพยสินน้ัน คณะกรรมการปรองดองราคา
และกําหนดคาทดแทนทรัพยสินไดกําหนดคาทดแทนใหแกบริษัท อ. จํากัด ซึ่งเปนผูมีช่ือถือ
กรรมสิทธ์ิตามโฉนดที่ดิน เปนจํานวนเงินท้ังส้ิน ๑,๘๒๘,๗๕๐ บาท แตมีราษฎรในหมูบาน
ไดรองเรียนตอสํานักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรีวา บริษัท อ. จํากัด ปลอยปละละเลยไมยอมดูแล
ทรัพยสินสวนกลาง ผูถูกฟองคดีจึงไดนําเงินคาทดแทนไปวางไว ณ สํานักงานวางทรัพยจังหวัด
นนทบรุ ี ในสว นการวางทอสง กาซธรรมชาตผิ า นบริเวณหมูบานอาสาเฮาสท ีผ่ ฟู องคดีทั้งสิบอาศัยอยูนั้น
ผูถูกฟองคดีไดดําเนินการเจาะลอดเพื่อวางทอลึกลงไปประมาณ ๓๐ เมตร แทนการขุดหนาดิน
โดยระยะขุดเจาะทอลงหางจากหมูบานอาสาเฮาสประมาณ ๒๒๕ เมตร ระยะขุดเจาะขึ้นหางจาก
หมูบานอาสาเฮาสประมาณ ๑๗๕ เมตร ใชทอเหล็กชนิดพิเศษ เสนผาศูนยกลางประมาณ ๓๐ นิ้ว
ทนแรงดึงไดประมาณ ๖๕,๐๐๐ ปอนดตอตารางนิ้ว มีการปองกันการผุกรอนดวยสารเคลือบทอ

มาตรฐานสากลเสริมดวยระบบไฟฟาเคมีในระหวางการใชงานเพ่ือปองกันการเกิดสนิม และ
ตรวจสอบรอยเชื่อมดวยระบบเอ็กซเรยมีสถานีควบคุมกาซเพ่ือตรวจสอบความกดดันเปนระยะ
ตลอดแนวทอโดยมีระยะหาง ๘ กิโลเมตร ตอ ๑ สถานี โดยอุปกรณเปดปดวาลวจะทํางาน
โดยการสั่งการจากศูนยปฏิบัติงานโดยตรงทันทีหากมีเหตุการณผิดปกติ อีกทั้งเม่ือไดพิจารณา
จากความเห็นของพยานผูเชี่ยวชาญท่ีศาลปกครองชั้นตนแตงต้ัง ไดแก กรมธุรกิจพลังงาน
กระทรวงพลังงาน กรมเช้ือเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน และวิศวกรรมสถานแหงประเทศไทย
ยังไมมีหนวยงานใดแสดงความเห็นวาโครงการของผูถูกฟองคดีมีโอกาสท่ีจะเกิดอันตรายได
จนนาวิตกกังวลเกินกวาปกติธรรมดา และเมื่อพิจารณาประโยชนสาธารณะท่ีจะไดรับจาก
การดําเนินโครงการ คือ การนํากาซธรรมชาติไปผลิตกระแสไฟฟาแทนถานหินท่ีมีราคาแพงกวา
และมีมลพิษมากกวากาซธรรมชาติ โครงการดังกลาวจึงมีวัตถุประสงคเพื่อนํากาซธรรมชาติ
มาพัฒนาและเปนเช้ือเพลิงในการผลิตไฟฟาอันจะทําใหเกิดความม่ันคงทางดานพลังงาน

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๔ ฉบับที่ ๓ (กรกฎาคม-กันยายน) ๒๕๕๗ ๗

154

ของประเทศ กับขอกลาวอางของผูฟองคดีทั้งสิบท่ีวาการวางทอสงกาซธรรมชาติผานบริเวณ
หมูบานอาสาเฮาสที่ผูฟองคดีท้ังสิบอาศัยอยูไดรับความไมสบายใจ ความวิตกกังวลกอใหเกิด
ผลกระทบตอ ความเปนอยขู องผูฟองคดีทั้งสิบ และทําใหราคาท่ีอยูอาศัยเส่ือมราคาลง โดยมีคําขอ
ใหศาลมีคําบังคับใหผูถูกฟองคดีทําการร้ือถอนทอสงกาซธรรมชาติออกไปวางในแนวอื่นนั้น
เมื่อการดําเนินการของผูถูกฟองคดีเปนการดําเนินการเพ่ือประโยชนของประชาชนโดยสวนรวม
และเม่ือพิจารณาจากการไดสัดสวนกันระหวางประโยชนที่ผูถูกฟองคดีดําเนินการเพื่อให
วัตถปุ ระสงคในการจดั ทาํ บรกิ ารสาธารณะความมั่นคงของรัฐดานพลังงานบรรลุผลกับผลกระทบ
ที่จะเกิดขึ้นกับผูฟองคดีท้ังสิบตามหลักของความไดสัดสวนจากการกระทําทางปกครองท่ีกําหนด
ใหหนวยงานทางปกครองเลือกใชมาตรการในการจัดทําบริการสาธารณะที่สามารถดําเนินการ
ใหบรรลุวัตถุประสงคไดอยางแทจริง โดยกอใหเกิดความเสียหายแกประชาชนนอยท่ีสุด
เพียงเทาท่ีจําเปน และเพ่ือเปนการบรรเทาความเสียหายผูถูกฟองคดีไดตั้งคณะกรรมการ
ปรองดองราคาและกําหนดคาทดแทนทรัพยสิน ผูฟองคดีท้ังสิบจึงชอบท่ีจะแสดงพยานหลักฐาน
ตอคณะกรรมการปรองดองราคาและกําหนดคาทดแทนทรัพยสินเพื่อเยียวยาความเสียหาย
ท่ีผฟู อ งคดที ั้งสบิ กลาวอาง ดังนนั้ เม่อื ผถู ูกฟอ งคดีมีอาํ นาจหนาทตี่ ามพระราชบัญญัติการปโตรเลียม
แหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๑ และไดดําเนินการตามข้ันตอนอันเปนสาระสําคัญตามอํานาจหนาท่ี
ที่กฎหมายกําหนดโดยการดําเนินการดังกลาวเปนไปโดยชอบดวยหลักความไดสัดสวนของ
การกระทําทางปกครองและไดดุลยภาพระหวางประโยชนสาธารณะกับประโยชนของเอกชน
การวางทอ สงกาซธรรมชาตขิ องผถู กู ฟอ งคดจี งึ เปน การกระทําท่ีชอบดวยกฎหมาย เม่ือการกระทํา
ของผูถูกฟองคดีเปนการกระทําท่ีชอบดวยกฎหมาย จึงไมเปนการละเมิดตอผูฟองคดีทั้งสิบ
ตามมาตรา ๔๒๐ แหงประมวลกฎหมายแพง และพาณชิ ย

(คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ. ๘๘๓/๒๕๕๖)

๘ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับท่ี ๓ (กรกฎาคม-กนั ยายน) ๒๕๕๗

155

คดีพิพาทเก่ยี วกับการกระทาํ ละเมดิ

การสงสํานวนการสอบสวนและรายงานผลการพิจารณาความรับผิด
ทางละเมิดของเจาหนาท่ีใหกระทรวงการคลังเพื่อตรวจสอบตามขอ ๑๗ ของระเบียบ
สํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิด
ของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ ถือเปนกระบวนการท่ีมีผลกระทบตอผูกระทําละเมิด
วาจะตองรับผิดในผลละเมิดมากนอยเพียงใด หากหนวยงานของรัฐละเลยมิไดดําเนินการ
ตามข้ันตอนดังกลาวถือเปนการไมดําเนินการใหเปนไปตามข้ันตอนและวิธีการอันเปน
สาระสําคัญตามที่กฎหมายกําหนดไวและเพื่อเปนการใหหลักประกันความเปนธรรม
แกผูไดรับผลกระทบจากคําสั่งเรียกใหเจาหนาท่ีชดใชคาสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒
แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เม่ือหนวยงาน
ของรฐั ไดอ อกคําสงั่ ใหเจาหนา ทีช่ ดใชคาสินไหมทดแทนโดยที่มิไดสงสํานวนการสอบสวน
ใหกระทรวงการคลังตรวจสอบกอนอันเปนการขามข้ันตอนท่ีเปนสาระสําคัญที่หนวยงาน
ทางปกครองจะตองปฏิบัติ คําสั่งเรียกใหรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทน จึงไมชอบ
ดวยกฎหมาย แมตอมาในภายหลังจะไดสงสํานวนใหกระทรวงการคลังเพื่อตรวจสอบ
และไดมีคําสั่งใหมแกไขคําสั่งเดิมเฉพาะในสวนของจํานวนเงินตามความเห็นของ
กระทรวงการคลัง ถือเปนการแกไขคําส่ังเพียงบางสวนมิไดยกเลิกคําส่ังเดิมทั้งหมด
จงึ ไมมผี ลทาํ ใหค าํ ส่ังเดิมกลายมาเปนคาํ ส่ังทชี่ อบดว ยกฎหมาย

ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนเสียหายจากการที่ผูถูกฟองคดี
ท่ี ๑ (ผูบัญชาการทหารบก) มีคําสั่งลงวันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ใหผูฟองคดีรับผิดชดใช
คาสินไหมทดแทนแกทางราชการ กรณีคณะกรรมการตรวจสอบภายในกองทัพบกไดตรวจสอบ
บัญชรี ายรับสถานพยาบาลโรงพยาบาลคา ยสมเด็จพระพทุ ธยอดฟาจฬุ าโลกมหาราช เพื่อรับรอง
งบดุลประจําป ๒๕๔๔ พบวาโรงพยาบาลคายสมเด็จพระพุทธยอดฟาจุฬาโลกมหาราชออกใบส่ังยา
เพิ่มเติมจากแพทยเจาของไข ซึ่งเปนการเขียนใบส่ังยาซ้ําเพื่อนํายาออกจากบัญชีโดยไมทราบ
สาเหตุทําใหทางราชการไดรับความเสียหาย คณะกรรมการสอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด
รายงานผลการสอบขอเท็จจริงวา ผูฟองคดีซ่ึงเปนเจาหนาท่ีการเงินไมตรวจสอบความถูกตอง
ของหลักฐานการเบิกเงินคารักษาพยาบาลและไดต้ังฎีกาเบิกเงินคารักษาพยาบาลผูปวยทําให
ทางราชการไดรับความเสียหาย ผูฟ อ งคดีเหน็ วากอ นออกคําสั่งดังกลาวผูถูกฟองคดีท่ี ๑ มิไดสง

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๔ ฉบับที่ ๔ (ตลุ าคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๗ ๑

156

สํานวนใหกระทรวงการคลังตรวจสอบกอนเปนการไมถูกตองตามกฎหมาย จึงไดอุทธรณคําส่ัง
แตผูถูกฟองคดีท่ี ๒ (ผูบัญชาการทหารสูงสุด) พิจารณาอุทธรณแลวเห็นวา คําส่ังใหชดใชเงินคืน
แกทางราชการชอบดวยกฎหมาย จึงขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งใหเพิกถอนคําสั่งของ
ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ลงวันท่ี ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ที่เรียกใหผูฟองคดีชดใชคาสินไหมทดแทน
แกทางราชการและเพิกถอนคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีท่ี ๒ และใหผูถูกฟองคดีที่ ๑
พิจารณาและทบทวนคําสง่ั ทางปกครองใหม

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือคณะกรรมการตรวจสอบภายในของสํานัก
ตรวจบัญชีทหารบก (สตช. ทบ.) ไดตรวจสอบบัญชีรายรับของสถานพยาบาลโรงพยาบาลคายสมเด็จ
พระพทุ ธยอดฟาจฬุ าโลกมหาราชเพื่อรับรองงบดุลประจําป ๒๕๔๔ พบวาโรงพยาบาลคายสมเด็จ
พระพุทธยอดฟาจุฬาโลกมหาราชไดออกใบสั่งยาสําหรับการรักษาพยาบาลคนไขในเพ่ิมเติม
จากแพทยเจาของไข เพ่ือเบิกเงินคายาจากคลังจังหวัดรอยเอ็ดเปนเงินจํานวน ๓,๒๙๗,๐๐๔ บาท
ซ่ึงเปนการเขียนใบส่ังยาซํ้าเพ่ือนํายาออกจากบัญชีโดยไมทราบสาเหตุ ทําใหกองทัพบกไดรับ
ความเสียหาย ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงไดมีคําสั่งกองทัพบก (เฉพาะ) ลงวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๕
และคําส่ังกองทัพบก (เฉพาะ) ลงวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๔๕ แตงตั้งคณะกรรมการสอบขอเท็จจริง
ความรับผิดทางละเมิดกรณดี งั กลา ว คณะกรรมการตรวจสอบแลวไดเสนอความเห็นตอผูถูกฟองคดี
ท่ี ๑ ใหผูเกี่ยวของชดใชเงินคืนแกทางราชการ โดยในสวนของผูฟองคดีใหชดใชเปนเงินจํานวน
๕๐๕,๘๑๓.๒๐ บาท ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๑ พิจารณาผลการสอบขอเท็จจริงแลวส่ังการลงวันท่ี ๑
พฤศจกิ ายน ๒๕๔๗ ไวทายหนงั สือของกรมสารบรรณทหารบกดงั กลาววา อนุมัติตามที่คณะกรรมการ
เสนอใหผ ฟู องคดีตองรับผิดชดใชเ งนิ คืนแกท างราชการจํานวน ๕๐๕,๘๑๓.๒๐ บาท กองพระธรรมนูญ
ไดมีหนังสือลงวันท่ี ๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ แจงจังหวัดทหารบกรอยเอ็ดทราบและดําเนินการ
เรียกรองใหผูตองรับผิดชดใชเงินคืน คําสั่งดังกลาวจึงเปนคําส่ังตามขอ ๑๗ วรรคหนึ่ง
ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเก่ียวกับความรับผิดทางละเมิด
ของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซ่ึงตามข้ันตอนในการออกคําส่ังตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบัญญัติ
ความรับผดิ ทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ผูถ ูกฟอ งคดีท่ี ๑ จะตอ งสง สาํ นวนการสอบสวน
ใหกระทรวงการคลังเพ่ือตรวจสอบภายในเจ็ดวันนับแตวันวินิจฉัยส่ังการ แตเม่ือขอเท็จจริง
ปรากฏวา เมอ่ื คณะกรรมการตรวจสอบแลว ไดเสนอความเห็นตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ ใหผูเกี่ยวของ
ชดใชเงินคืนแกทางราชการ และผูถูกฟองคดีที่ ๑ พิจารณาผลการสอบขอเท็จจริงแลวส่ังการ
ลงวันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ดําเนินการตามคณะกรรมการเสนอ ตอมา กองพระธรรมนูญ
ไดแจง จงั หวัดทหารบกรอ ยเอ็ดทราบและดําเนินการเรียกรองใหผูตองรับผิดชดใชเงินคาเสียหาย

๒ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปที่ ๑๔ ฉบับท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๗

157

กรณถี ือเปนการดําเนินการกอนที่จะสงสํานวนการสอบสวนและรายงานผลการพิจารณาความรับผิด
ทางละเมิดของเจาหนาท่ีใหกระทรวงการคลังเพ่ือตรวจสอบ อันเปนการขามขั้นตอนท่ีถือวา
เปนสาระสําคัญตามท่ีระบุไวในขอ ๑๗ วรรคหนึ่ง ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวย
หลักเกณฑการปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เน่ืองจากหาก
กระทรวงการคลังไดพิจารณาเร่ืองดังกลาวแลวมีความเห็นแตกตางจากความเห็นของคณะกรรมการ
สอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด ผลการพิจารณาความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่
จะเปลีย่ นแปลงไปดว ย อนั จะสง ผลกระทบตอสถานภาพสทิ ธิของเจา หนา ท่ีและหนว ยงานตามมา
ท้ังยังไมปรากฏวาสํานวนการสอบสวนดังกลาวเขาขอยกเวนท่ีจะไมตองสงสํานวนการสอบสวน
ใหกระทรวงการคลังตรวจสอบตามประกาศกระทรวงการคลังลงวันที่ ๑๕ ตุลาคม ๒๕๔๔ เร่ือง
ความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ท่ีไมตองรายงานใหกระทรวงการคลังตรวจสอบ จึงเห็นวา
กระบวนการในการออกคําสั่งของผูถูกฟองคดีท่ี ๑ ที่สั่งการเม่ือวันท่ี ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๗
ตามหนังสือกรมสารบรรณทหารบกลงวันท่ี ๑๘ ตุลาคม ๒๕๔๗ ที่ใหผูฟองคดีรับผิดชดใช
คาสินไหมทดแทน ไมถูกตองตามรูปแบบ ข้ันตอนและวิธีการอันเปนสาระสําคัญตามขอ ๑๗
ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเก่ียวกับความรับผิดทางละเมิด
ของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คําส่ังดังกลาวจึงไมชอบดวยกฎหมาย ตอมาเมื่อขอเท็จจริงปรากฏ
เพิ่มเติมวา ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ ไดสงสํานวนการสอบสวนใหกระทรวงการคลังตรวจสอบตามหนังสือ
ลงวนั ที่ ๑๔ กมุ ภาพันธ ๒๕๔๘ และกระทรวงการคลังไดแ จงผลการตรวจสอบกลับมาในระหวาง
การพิจารณาคดีของศาลปกครองสูงสุด ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ จึงไดมีคําสั่งลงวันที่ ๕ กรกฎาคม
๒๕๕๕ (คําส่ังใหม) แกไขคําสั่งลงวันท่ี ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ (คําสั่งเดิม) เฉพาะในสวนของ
จํานวนเงินที่ผูฟองคดีจะตองรับผิดโดยลดลงเหลือจํานวน ๓๓๗,๒๐๘.๘๐ บาท เห็นวา การที่
ผถู กู ฟองคดที ่ี ๑ มคี าํ สั่งลงวนั ท่ี ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๕ เปนเพียงการแกไ ขคาํ สั่งลงวันท่ี ๑ พฤศจิกายน
๒๕๔๗ เฉพาะจํานวนเงินความรับผิดทางละเมิดเทานั้น ถือเปนการแกไขคําส่ังเพียงบางสวน
มิไดยกเลิกคําสั่งทั้งหมด ดังน้ัน คําส่ังลงวันท่ี ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ซ่ึงวินิจฉัยวาผูฟองคดี
กระทําละเมิดและตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทน จึงยังคงอยูและเมื่อไดวินิจฉัยแลววาคําสั่ง
ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ท่ีไดส่ังการเมื่อวันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ตามหนังสือกรมสารบรรณทหารบก
ลงวันท่ี ๑๘ ตลุ าคม ๒๕๔๗ ใหผูฟองคดรี ับผิดชดใชค าสินไหมทดแทนเปนเงนิ ๕๐๕,๘๑๓.๒๐ บาท
ไมชอบดวยกฎหมาย คําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ลงวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๕ ท่ีแกไขคําสั่ง
ลงวนั ที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ เพียงบางสวน จึงไมมีผลทําใหคําสั่งลงวันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๗

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท่ี ๑๔ ฉบับที่ ๔ (ตุลาคม-ธันวาคม) ๒๕๕๗ ๓

158

ตลอดจนคําวินจิ ฉัยอุทธรณของผถู ูกฟองคดที ่ี ๑ ลงวนั ท่ี ๒๑ กันยายน ๒๕๕๐ และคําวินิจฉัยอุทธรณ
ของผูถกู ฟองคดีที่ ๒ ลงวนั ท่ี ๘ มกราคม ๒๕๕๑ กลายมาเปนคาํ สั่งที่ชอบดวยกฎหมายแตอยางใด

กรณผี ถู กู ฟองคดีอา งมาในอทุ ธรณว า การทีผ่ ูถกู ฟองคดีท่ี ๑ ออกคําสั่งใหผูฟองคดี
ชดใชคาเสียหายโดยไมไดสงสํานวนการสอบสวนใหกระทรวงการคลังตรวจสอบ ไมถือเปน
การปฏิบัติตามข้ันตอนอันเปนสาระสําคัญ เน่ืองจากขั้นตอนการออกคําส่ังขั้นตอนใดจะเปน
สาระสาํ คัญหรอื ไมนนั้ ตอ งพจิ ารณาวา เปนการออกคาํ สงั่ ทกี่ ระทบสทิ ธขิ องผูฟองคดีในขอสาระสําคัญ
ทไ่ี มเกิดผลอันเปนธรรมกับผูฟ อ งคดนี ั้น เห็นวา ระเบียบสาํ นกั นายกรฐั มนตรี วาดวยหลักเกณฑ
การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ไดออกโดยคณะรัฐมนตรี
ซ่ึงเปนฝายบริหาร มีวัตถุประสงคก็เพื่อกําหนดแนวทางหลักเกณฑในการปฏิบัติงานของหนวยงาน
ทางปกครองใหเปนไปในแนวทางเดียวกัน โดยไดมีการกําหนดขั้นตอนและวิธีการตาง ๆ ไว
ในหลาย ๆ เรื่อง ไมวาจะเปนการสอบขอเท็จจริง การกําหนดตัวเจาหนาที่ซ่ึงตองรับผิด จํานวน
คาสินไหมทดแทน การมีคําส่ังใหชดใชคาสินไหมทดแทน และการผอนชําระคาสินไหมทดแทน
ทงั้ น้ี การที่ระเบยี บดงั กลาวไดระบขุ ั้นตอนและวิธีการไวก็เพอื่ เปนการใหหลักประกันความเปนธรรม
แกผูท่ีจะไดรับผลกระทบจากคําสั่งทางปกครอง และเมื่อกรณีน้ีระเบียบดังกลาวไดกําหนดให
ผูแตงต้ังสงสํานวนการสอบสวนภายในเจ็ดวันนับแตวันวินิจฉัยสั่งการใหกระทรวงการคลัง
เพ่ือตรวจสอบอีกครั้ง ถือเปนกระบวนการที่มีผลกระทบตอผูกระทําละเมิดวาจะตองรับผิด
ในผลละเมิดมากนอยเพียงใด หากหนวยงานละเลยมิไดดําเนินการตามข้ันตอนดังกลาว จึงถือ
เปนการไมดําเนินการใหเปนไปตามข้ันตอนอันเปนสาระสําคัญตามท่ีกฎหมายไดกําหนดไว
อันอาจจะมีผลเปนการเปลี่ยนแปลงคําส่ังของผูที่ไดรับผลกระทบจากคําสั่ง ดังนั้น ข้ันตอน
ตามระเบยี บดังกลา วจึงถอื วา เปนขั้นตอนและวิธีการอันเปนสาระสําคัญท่ีหนวยงานทางปกครอง
จะตอ งปฏบิ ตั ิตาม

(คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ. ๒๕๒/๒๕๕๗)

ปลัดองคการบริหารสวนตําบล เปนผูบังคับบัญชาพนักงานสวนตําบล
และลูกจางขององคการบริหารสวนตําบล รองจากนายกองคการบริหารสวนตําบล
ตองรับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจําขององคการบริหารสวนตําบลใหเปนไปตาม
นโยบายและมีอํานาจหนาท่ีอื่นตามท่ีกฎหมายกําหนด เมื่อพบวาการปฏิบัติงานของ
สว นการคลงั มีปญ หาและเอกสารทางการเงินไมเ ปนปจจุบันก็ไดพยายามแกไขปรับปรุงงาน

๔ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับที่ ๔ (ตุลาคม-ธันวาคม) ๒๕๕๗

159

ตามอํานาจหนาท่ี แมจะมีปญหาอุปสรรคในการทํางาน รวมทั้งเสนอความเห็นในการ
แกไ ขปญหาตอ นายกองคก ารบรหิ ารสว นตําบลซึ่งเปนผูบังคับบัญชาสูงสุดอยางตอเนื่อง
แตผูบังคับบัญชาก็มิไดเอาใจใสท่ีจะใชอํานาจตามกฎหมายเขามาจัดการแกไขปญหา
กลบั ปลอยใหเ กิดปญ หาในการปฏิบัตงิ านระหวางผูใตบังคับบัญชาดวยกัน จนปลัดองคการ
บริหารสว นตาํ บลไมม ีอาํ นาจในทางปฏิบัติที่จะบังคับบัญชาผูใตบังคับบัญชาได พฤติการณ
ถือวาไดใชความระมัดระวังเพียงพอดังเชนวิญูชนจะพึงใชความระมัดระวังในสภาพ
และวิสยั เพื่อปอ งกันความเสียหายจากการท่ีเงินขององคการบริหารสวนตําบลขาดบัญชี
ประกอบกับขณะปฏิบัติหนาที่ปลัดองคการบริหารสวนตําบลไมพบขอผิดพลาดบกพรอง
หรือการกระทําทุจริต จึงถือไมไดวาปลัดองคการบริหารสวนตําบลกระทําโดยประมาท
เลินเลออยางรายแรงเปนเหตุใหองคการบริหารสวนตําบลไดรับความเสียหาย หนวยงาน
ของรัฐจงึ ไมม อี าํ นาจออกคาํ สง่ั เรยี กใหร ับผิดชดใชค าเสียหายได

ผูฟองคดีฟองวา เมื่อครั้งผูฟองคดีดํารงตําแหนงปลัดองคการบริหารสวนตําบล
(ผูถ กู ฟองคดี) ไดรบั ความเดือดรอนเสียหายจากการทผี่ ถู กู ฟองคดไี ดมีคําสั่งลงวันท่ี ๕ กุมภาพันธ
๒๕๕๑ ใหผูฟองคดีชดใชคาสินไหมทดแทน กรณีผูฟองคดีปฏิบัติหนาที่ในขณะดํารงตําแหนง
ปลัดองคการบริหารสวนตําบลดวยความประมาทเลินเลออยางรายแรงเปนเหตุใหเงินของ
องคการบริหารสวนตําบลขาดบัญชี มีผูนําใบเสร็จที่สูญหายไปเรียกเก็บเงินคาธรรมเนียมและ
ภาษีตาง ๆ ผูฟองคดีเห็นวา ผูฟองคดีในฐานะผูบังคับบัญชาระดับตนไดพยายามแกไขปญหา
อยา งเต็มความสามารถแลว ผฟู อ งคดจี ึงมีหนังสอื อุทธรณคาํ สัง่ ชดใชเงนิ แตผ ูถ กู ฟองคดีพจิ ารณาแลว
ไมเห็นดว ยกบั อุทธรณ และผูวาราชการจังหวัดพิจารณาแลวใหยกอุทธรณ จึงขอใหศาลมีคําพิพากษา
หรอื คําสงั่ ใหเพกิ ถอนคําสั่งของผถู กู ฟองคดลี งวันท่ี ๕ กมุ ภาพันธ ๒๕๕๑

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การที่หนวยงานของรัฐจะมีอํานาจออกคําส่ัง
เรียกใหเจาหนาท่ีชดใชคาสินไหมทดแทนใหแกหนวยงานไดก็ตอเม่ือปรากฏขอเท็จจริงวา
เจาหนาที่ผูนั้นไดปฏิบัติหนาที่ดวยความจงใจหรือประมาทเลินเลออยางรายแรงจนเปนเหตุให
หนวยงานของรัฐไดรับความเสียหายโดยตรงตามมาตรา ๑๐ วรรคหน่ึง ประกอบมาตรา ๘ และ
มาตรา ๑๒ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ ผูฟองคดี
ขณะดํารงตําแหนงปลัดองคการบริหารสวนตําบลของผูถูกฟองคดี ถือวาเปนผูบังคับบัญชา
พนักงานสวนตําบลและลูกจางขององคการบริหารสวนตําบล รองจากนายกองคการบริหาร
สวนตําบล โดยตองรับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจําขององคการบริหารสวนตําบลใหเปนไป

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับที่ ๔ (ตุลาคม-ธันวาคม) ๒๕๕๗ ๕

160

ตามนโยบาย และมีอํานาจหนาท่ีอื่นตามที่กฎหมายกําหนดตามมาตรา ๖๐/๑ แหงพระราชบัญญัติ
สภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ เมื่อผูฟองคดีเขาปฏิบัติงานในตําแหนง
ดังกลาวเมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๕ ไดมีการประชุมพนักงานสวนตําบล ๒ ครั้ง เพ่ือชี้แจงใหมี
การปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและเมื่อพบวาการปฏิบัติงานของสวนการคลังมีการจัดทํา
เอกสารทางการเงินตาง ๆ ที่ไมเปนปจจุบัน ผูฟองคดีจึงไดดําเนินการแกไขปญหาโดยวิธีการ
ทั้งการมีหนังสือแจงและการแจงดวยวาจา และยังไดมีการรายงานตอผูบังคับบัญชา คือ นายก
องคการบริหารสวนตําบล รวมท้ังมีการติดตามทวงถามความคืบหนาในการแกไขปญหาโดยเริ่ม
ต้ังแตเดือนมกราคม ๒๕๔๖ เปนตนมา แตปรากฏวานายกองคการบริหารสวนตําบล ซึ่งเปน
ผูบังคับบัญชาสูงสุดไดรับทราบปญหาตาง ๆ แลว มีการส่ังการแตเพียงวาจะเรียกเจาหนาที่
ผูเกี่ยวของเขามาสอบถามและใหชี้แจงตอไป ตอมาอีก ๖ เดือน ผูฟองคดีก็ไดมีหนังสือทวงถามผล
การแกไขปญหางานการเงินและบัญชีจากหัวหนาสวนการคลังอีก โดยใหรายงานผลใหนายก
องคการบริหารสวนตําบลทราบ และมีหนังสือถึงนายกองคการบริหารสวนตําบลขอใหพิจารณา
ดําเนินการทางวินัยหรือตามท่ีเห็นสมควร แตนายกองคการบริหารสวนตําบลก็คงส่ังการ
แตเพียงวาไดส่ังการดวยวาจาแลวและจะตรวจสอบตอไป ดังนั้น ในวันท่ี ๑๖ ตุลาคม ๒๕๔๖
ไดมีการประชุมคณะกรรมการบริหารของผูถูกฟองคดี ผูฟองคดีจึงไดเสนอท่ีประชุมใหแจงอําเภอ
หรือจังหวัดขอใหสงเจาหนาท่ีเขาตรวจสอบแนะนําการปฏิบัติงานของสวนการคลัง ท่ีประชุม
จึงมีมติใหสวนการคลังเรงรัดจัดทําเอกสารทางการเงินใหเรียบรอยภายในเดือนมกราคม ๒๕๔๗
หลังจากน้ันอีก ๕ เดือนตอมางานของสวนการคลังยังคงแกไขปญหาไมแลวเสร็จ ผูฟองคดีไดมี
หนังสือลงวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๔๗ ถึงนายกองคการบริหารสวนตําบลขอใหรายงานอําเภอ
และจังหวัดเพ่ือใหสงเจาหนาท่ีมาตรวจสอบ แตนายกองคการบริหารสวนตําบลส่ังการแตเพียงวา
จะพิจารณาตามท่ีเห็นสมควรตอไป จนกระท่ังมีการเปล่ียนแปลงผูดํารงตําแหนงนายกองคการ
บริหารสวนตําบลของผูถูกฟองคดีใหม ผูฟองคดีจึงมีหนังสือลงวันที่ ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๗
รายงานขอขัดของดังกลาวใหนายกองคการบริหารสวนตําบลคนใหมทราบเพ่ือพิจารณาสั่งการ
นายกองคการบริหารสวนตําบลคนใหมจึงสั่งการใหเรียกหัวหนาสวนการคลังประชุมชี้แจง
รายละเอียดตอไป ในขณะเดียวกันผูฟองคดีไดมีหนังสือขอยายไปปฏิบัติงานท่ีองคการบริหาร
สวนตําบลอืน่ เนื่องจากมีขอ ขัดแยง ในการปฏิบัตงิ านรวมกับรองนายกองคการบริหารสวนตําบล
ทําใหผูฟองคดีไมอาจส่ังการบังคับบัญชาผูใตบังคับบัญชาของผูฟองคดีได จึงเห็นไดวา
เมื่อผูฟองคดีดํารงตําแหนงปลัดองคการบริหารสวนตําบล ไดปฏิบัติงานตามอํานาจหนาที่
โดยเปนไปตามกฎหมายและระเบียบ และไดพ ยายามแกไขปรบั ปรงุ งานตา ง ๆ รวมทั้งงานการเงิน

๖ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปที่ ๑๔ ฉบับท่ี ๔ (ตลุ าคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๗

161

และบัญชีของสว นการคลังตามอํานาจหนา ทีแ่ ลว แมจะมีปญหาอปุ สรรคในการทาํ งาน แตผูฟองคดี
ก็ไดติดตามทวงถามงานจากหัวหนาสวนการคลังท้ังดวยวาจาและลายลักษณอักษร และมี
การรายงาน รวมท้ังเสนอความเห็นในการแกไขปญหาตอนายกองคการบริหารสวนตําบล
ซึ่งเปนผูบังคับบัญชาสงู สดุ แลว แตน ายกองคการบริหารสวนตําบลก็ไมไดเอาใจใสที่จะใชอํานาจ
ตามกฎหมายเขา มาจดั การแกไขปญหาอยา งจริงจัง แตใ นทางตรงกันขาม กลับปลอยใหมีปญหา
ในการปฏิบัติงานระหวางรองนายกองคการบริหารสวนตําบลกับผูฟองคดี จนกระทั่งผูฟองคดี
ไมมีอํานาจในทางปฏิบัติที่จะบังคับบัญชาผูใตบังคับบัญชาใหปฏิบัติงานได และผูฟองคดี
ตอ งขอยายตัวเองออกจากองคก ารบริหารสว นตําบลในทส่ี ดุ กรณีจึงเห็นไดวาผูฟองคดีไดปฏิบัติ
หนาที่ปลัดองคการบริหารสวนตําบล โดยไดใชความระมัดระวังอยางเพียงพอดังเชนวิญูชน
จะพึงใชความระมัดระวังในสภาพและวิสัยเชนน้ัน เพ่ือปองกันและแกไขมิใหผูถูกฟองคดีไดรับ
ความเสียหายจากการปฏบิ ตั งิ านของพนักงานเจาหนาทใ่ี นสังกัดของผูถูกฟองคดีแลว ประกอบกับ
ในระหวางท่ีผูฟองคดีปฏิบัติหนาที่ดังกลาวน้ัน จากการตรวจสอบของเจาหนาที่ตรวจสอบภายใน
ของอาํ เภอสามพราน และของจังหวัดนครปฐม ซึ่งเขามาตรวจสอบการเงินและบัญชีของผูถ กู ฟอ งคดี
ก็ไมปรากฏวาพบขอผิดพลาดบกพรองหรือการกระทําทุจริตในขณะที่ผูฟองคดีดํารงตําแหนง
ปลดั องคก ารบรหิ ารสว นตําบล ขอเทจ็ จริงจึงไมอาจรับฟงไดวาผูฟองคดีปฏิบัติหนาที่ปลัดองคการ
บริหารสวนตําบลดวยความประมาทเลินเลออยางรายแรง อันเปนเหตุใหผูถูกฟองคดีไดรับ
ความเสียหายแตอยางใด ผูถูกฟองคดีจึงไมมีอํานาจออกคําสั่งเรียกใหผูฟองคดีตองรับผิดชดใช
คาเสียหายใหแ กผ ูถ กู ฟอ งคดใี นกรณีดังกลา ว

(คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ. ๒๗๑/๒๕๕๗)

“การกระทําอ่ืนใด” ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดต้ัง
ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หมายถึง การกระทําท่ีเปนการใช
อํานาจทางปกครองตามกฎหมายซ่ึงเปนการใชอํานาจอยางอื่นนอกจากการใชอํานาจ
ออกกฎหรือคําส่ังทางปกครอง ซ่ึงก็คือการใชอํานาจทางปกครองตามกฎหมายกระทําการ
ทางกายภาพ หรือเรียกวาปฏิบัติการทางปกครอง การท่ีกรมราชทัณฑใชเคร่ืองพันธนาการ
โดยจําตรวนผูถูกคุมขังในเรือนจําตามมาตรา ๑๔ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติ
ราชทัณฑ พุทธศักราช ๒๔๗๙ เปนกระทําการทางกายภาพ มิไดมีลักษณะเปนการออกกฎ
หรือคําสั่งหรือท่ีเรียกวานิติกรรมทางปกครองแตประการใด และการปฏิบัติตอบุคคล

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท่ี ๑๔ ฉบับที่ ๔ (ตลุ าคม-ธันวาคม) ๒๕๕๗ ๗

162

ในสถานะผูตองขัง ยอมถูกจํากัดสิทธิและเสรีภาพในบางประการตามกรอบท่ีกฎหมาย
กําหนด แมประเทศไทยมีพันธกรณีตองปฏิบัติตามอนุสัญญาตอตานการทรมานและ
การกระทําอื่นหรือการลงโทษอื่นท่ีโหดราย ไรมนุษยธรรม หรือย่ํายีศักด์ิศรี ค.ศ. ๑๙๘๔
ซึ่งเปนสนธิสัญญาตามกฎหมายระหวางประเทศในฐานะรัฐภาคี แตการปฏิบัติตอบุคคล
ในสถานะของผูตองขังยอมเปนไปตามกรอบท่ีกฎหมายภายในที่เก่ียวของไดบัญญัติไว
ตราบเทาที่ยังมิไดมีการแกไขบทกฎหมายน้ันใหสอดรับกับพันธกรณี เมื่อการใชเคร่ือง
พันธนาการอยูในระดับท่ีกฎหมายกําหนด แมจะเปนอุปสรรคในการดํารงชีวิตผูตองขัง
อยบู า ง แตก ย็ งั ไมถ ึงขนาดท่ีทําใหไมอาจดาํ เนินชวี ติ ตามปกติ อีกทั้งการเลอื กใชประเภท
และขนาดของเคร่ืองพันธนาการเปนไปตามความจําเปนของพฤติกรรมของผูตองขัง
จึงยังไมอาจถือไดวาเปนการจํากัดสิทธิและเสรีภาพของผูตองขัง การใชเครื่องพันธนาการ
โดยจาํ ตรวนผตู องขังโทษประหารชวี ิต จึงเปนการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย

ผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคนฟองวา ในขณะที่ถูกคุมขังอยูที่เรือนจํากลางคลองเปรม
กรมราชทัณฑ (ผูถูกฟองคดี) ไดใสเครื่องพันธนาการ (จําตรวน) ที่มีน้ําหนักหลายกิโลกรัมไว
ตลอดเวลาเพ่ือปองกันการหลบหนี เปนการละเมิดตอสิทธิข้ันพื้นฐานของบุคคลตามรัฐธรรมนูญ
เปนการขัดตอกฎหมายและกฎบัตรสหประชาชาติที่หามใชเคร่ืองพันธนาการเพ่ือการลงโทษ และ
หามใชโซตรวนในการจองจํานักโทษ จึงขอใหศาลวินิจฉัยวาผูถูกฟองคดีมีอํานาจตามมาตรา ๑๔
วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติราชทัณฑ พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในการจําตรวนผูฟองคดี
ท้ังสามสิบเกาคนหรือไม การกระทําดังกลาวเปนการปฏิบัติหนาที่โดยมิชอบอันเปนการละเมิด
ตอ ผูฟอ งคดที ง้ั สามสบิ เกาคนหรอื ไม และสงั่ ใหร ะงับการจําตรวนผูฟอ งคดีท้ังสามสิบเกา คน

ศาลปกครองช้ันตนวินิจฉัยวา การจําตรวนผูตองขังท่ีถูกศาลช้ันตนประหาร
ชีวิตไวตลอดเวลา โดยเห็นวาเปนบุคคลที่นาจะพยายามหลบหนีการควบคุมตามมาตรา ๑๔ แหง
พระราชบัญญตั ริ าชทณั ฑ พทุ ธศักราช ๒๔๗๙ โดยไมไดพจิ ารณาถงึ พฤติการณของผูตองขังแตละคน
วาเปนบคุ คลทน่ี าจะหลบหนีหรือไม จงึ เปนกระทาํ ทไ่ี มส อดคลอ งกบั ความเปน จริงและไมสอดคลอ ง
กับเจตนารมณในการใชเครื่องพันธนาการ อันเปนการขัดกับมาตรา ๑๔ แหงพระราชบัญญัติ
ดังกลาว และเปนการละเมิดตอเสรีภาพในรางกายและศักดิ์ศรีความเปนมนุษยและมีลักษณะ
เปนการทรมาน ซึ่งขัดตอมาตรา ๒๖ และมาตรา ๓๑ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ ซ่ึงใชบังคับในขณะเกิดขอพิพาทคดีนี้ และมาตรา ๒๖ และมาตรา ๓๒ ของ
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซ่ึงใชบังคับในขณะที่ศาลพิจารณาคดีน้ี

๘ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปที่ ๑๔ ฉบับที่ ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๗

163

จึงเปนการกระทําโดยผิดกฎหมาย ทําใหเสียหายตอสิทธิในรางกายอันเปนการกระทําละเมิด
ตามมาตรา ๔๒๐ แหง ประมวลกฎหมายแพง และพาณชิ ย จงึ มคี าํ พพิ ากษาใหผูถูกฟองคดีดําเนินการ
ระงับการจาํ ตรวนแกผฟู อ งคดีทง้ั สามสิบเกาคน

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูถูกฟองคดียื่นอุทธรณคําพิพากษา

ศาลปกครองช้ันตนตอศาลปกครองสูงสุดประการหนึ่งวา การท่ีเรือนจํากลางคลองเปรมมีคําส่ัง
ใหใสตรวนผูฟองคดีท้ังสามสิบเกาคนเปนคําสั่งทางปกครอง เม่ือผูฟองคดีท้ังสามสิบเกาคน
ยังมิไดอ ทุ ธรณคาํ สง่ั ตามมาตรา ๔๔ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
จึงยังไมมีสิทธิฟองคดีนี้ นั้น เห็นวา แมวาขออุทธรณดังกลาวเปนขอที่มิไดยกขึ้นวากลาวกันมาแลว
โดยชอบในศาลปกครองชั้นตน แตเรื่องอํานาจฟองเปนปญหาอันเก่ียวกับความสงบเรียบรอย
ของประชาชน ผูถูกฟองคดีจึงชอบท่ีจะยกปญหาขอนี้ขึ้นวากลาวในช้ันอุทธรณไดตามขอ ๑๐๑
วรรคสอง แหงระเบียบของที่ประชมุ ใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสดุ วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๓ และตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) และ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง
และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติใหศาลปกครองมีอํานาจพิจารณาพิพากษา
หรือมีคําส่ังในคดีพิพาทเกี่ยวกับการท่ีหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาท่ีของรัฐกระทําการ
โดยไมชอบดว ยกฎหมาย ไมวาจะเปนการออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอื่นใด และคดีพิพาทเกี่ยวกับ
การกระทําละเมิดหรือความรับผิดอยางอื่นของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ
อันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คําส่ังทางปกครอง หรือคําส่ังอื่น เห็นไดวา แมวา
จะมิไดมีการใหค ํานยิ ามของคําวา “การกระทําอน่ื ใด” เอาไวอ ยางชดั แจงกต็ าม แตการกระทําอื่นใด
ในบทบัญญัติดังกลาวยอมตองหมายถึงการกระทําที่เปนการใชอํานาจทางปกครองตามกฎหมาย
ซ่ึงเปนการใชอํานาจอยางอ่ืนนอกจากการใชอํานาจตามกฎหมายโดยการออกกฎหรือคําสั่ง
ทางปกครอง ซ่ึงก็คือการใชอํานาจทางปกครองตามกฎหมายกระทําการทางกายภาพ หรือ
ที่เรียกกันวาปฏิบัติการทางปกครอง ดังนั้น การท่ีเรือนจํากลางคลองเปรมดําเนินการใชเคร่ือง
พันธนาการโดยจําตรวนผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคนโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมายกระทําการ
ทางกายภาพ ปฏบิ ตั ติ อรางกายของผฟู องคดที ้งั สามสิบเกา คน ซ่ึงมิไดมีลักษณะเปนการออกกฎ
หรือคําส่ัง หรือที่เรียกกันในทางกฎหมายวานิติกรรมทางปกครองแตประการใด และการกระทํา
ดังกลาวผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคน เห็นวา เปนการขัดตอสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของบุคคล
ตามรัฐธรรมนูญ เปนการกระทําท่ีไมชอบดวยกฎหมายทําใหผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคนไดรับ
ความเดือดรอนหรือเสียหาย กรณีพิพาทตามคําฟองจึงเปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่หนวยงาน
ทางปกครองกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย และคดีพิพาทเก่ียวกับการกระทําละเมิด

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับท่ี ๔ (ตุลาคม-ธันวาคม) ๒๕๕๗ ๙

164

ของหนวยงานทางปกครองอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑)
และ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งไมมี
กฎหมายใดกําหนดขั้นตอนและวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายอันเกิด
จากการกระทําอ่ืนใดไวโดยเฉพาะกอนนําคดีมาฟองตอศาลปกครอง ผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคน
จึงไมจําตองปฏิบัติตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

โดยทมี่ าตรา ๒๖ มาตรา ๒๙ และมาตรา ๓๑ ของรฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซ่ึงมีผลใชบังคับอยูในขณะเกิดมูลคดีพิพาท และมาตรา ๒๖ มาตรา ๒๙
และมาตรา ๓๒ ของรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งมีผลใชบังคับอยู
ในระหวางการพิจารณาคดี ไดกําหนดหลักการในทํานองเดียวกันวา การจํากัดสิทธิและเสรีภาพของ
บคุ คลทีร่ ฐั ธรรมนูญรบั รองไวจ ะกระทํามไิ ด เวน แตโดยอาศยั อํานาจตามบทบญั ญัตแิ หง กฎหมายเฉพาะ
เพ่ือการที่รัฐธรรมนูญน้ีกําหนดไว และเทาท่ีจําเปนเทานั้น การลงโทษตามคําพิพากษาของศาล
หรือตามที่กฎหมายบัญญตั ิ ไมถือวา เปน การลงโทษดวยวิธีการโหดรายหรือไรมนุษยธรรม การจับ
และคุมขังบคุ คลจะกระทํามไิ ด เวนแตมีคําส่ังหรือหมายของศาลหรือมีเหตุอยางอื่นตามท่ีกฎหมาย
บัญญัติ จึงเห็นไดวาการจํากัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลจะกระทํามิได เวนแตโดยอาศัยอํานาจ
ตามบทบัญญัติแหงกฎหมายเฉพาะ และการจับและคุมขังบุคคลจะกระทํามิได เวนแตมีคําสั่งหรือ
หมายของศาลหรือมีเหตุอยางอื่นตามท่ีกฎหมายบัญญัติ ผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคนเปนนักโทษ
ตอ งโทษตามคําพพิ ากษาของศาลใหป ระหารชวี ิต และถูกคุมขังอยูในเรือนจําในระหวางการอุทธรณ
คําพพิ ากษา จึงมีสถานะเปนผตู องขงั ซงึ่ การเปนผตู องขงั การปฏบิ ัติตอบุคคลในสถานะของผูตองขัง
ยอมถูกจํากัดสิทธิและเสรีภาพในบางประการ แตทั้งน้ีตองเปนไปตามกรอบที่กฎหมายกําหนด
และแมวาจะไดมีการตราปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ และกฎมาตรฐาน
ขั้นตํ่าของการปฏิบัติตอนักโทษขององคการสหประชาชาติ ซ่ึงเม่ือพิจารณาถึงสถานภาพของ
ขอกําหนดดังกลาวแลว จะมิไดมีสถานะเปนสนธิสัญญาตามกฎหมายระหวางประเทศก็ตาม
แตการที่ประเทศไทยเปนภาคีอนุสัญญาตอตานการทรมานและการกระทําอ่ืนหรือการลงโทษอ่ืน
ท่ีโหดราย ไรมนุษยธรรม หรือย่ํายีศักดิ์ศรี ค.ศ. ๑๙๘๔ โดยการภาคยานุวัติเมื่อวันที่ ๒ ตุลาคม
๒๕๕๐ และอนสุ ัญญาฉบับดังกลาวมีผลใชบ ังคบั กบั ประเทศไทยเมอ่ื วนั ท่ี ๑ พฤศจกิ ายน ๒๕๕๐
ซึ่งมีสาระสําคัญในการสงเสริมและพิทักษสิทธิมนุษยชน ประเทศไทยก็ยอมมีพันธกรณีที่จะตอง
ปฏิบัติตามอนุสัญญาดังกลาวซึ่งเปนสนธิสัญญาตามกฎหมายระหวางประเทศในฐานะรัฐภาคีดวย
แตถึงกระน้ันก็ตาม การปฏิบัติตอบุคคลในสถานะของผูตองขังยอมเปนไปตามกรอบท่ีกฎหมาย

๑๐ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๔ ฉบับท่ี ๔ (ตลุ าคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๗

165

ภายในท่ีเก่ียวของไดบัญญัติไวตราบเทาท่ียังมิไดมีการแกไขบทกฎหมายน้ันใหสอดรับกับพันธกรณี
ดังกลาว เม่ือพิจารณาจากพระราชบัญญัติราชทัณฑ พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซ่ึงเปนกฎหมายภายใน
ทีไ่ ดก ําหนดวธิ ปี ฏบิ ัตแิ กบ ุคคลซึง่ ถกู ขังเอาไว มาตรา ๑๔ วรรคหน่ึงและวรรคสอง แหงพระราชบัญญัติ
ดังกลาว ประกอบกับขอ ๒๕ ขอ ๒๖ และขอ ๒๘ วรรคหน่ึง ของกฎกระทรวงมหาดไทยซ่ึงออก
ตามความในมาตรา ๕๘ แหงพระราชบัญญัติราชทัณฑ พุทธศักราช ๒๔๗๙ เห็นไดวา กรอบในการใช
ดุลพินิจในการใชเครื่องพันธนาการกับผูตองขัง เหตุอาจมีไดหลายกรณี ซึ่งในกรณีเปนบุคคล
ทีน่ าจะทําอันตรายตอ ชีวติ หรือรางกายของตนเองหรอื ผูอ นื่ หรอื เปน บคุ คลท่นี าจะพยายามหลบหนี
การควบคุมนั้น การพิจารณาวาผูตองขังรายใดเปนบุคคลท่ีนาจะกระทําการในลักษณะดังกลาว
หรือไม ยอ มตองพจิ ารณาต้งั แตการกระทําความผิดในทางอาญาของผูตองขัง พฤติกรรมในกระบวน
พิจารณาคดขี องผตู อ งขัง รวมถึงพฤตกิ รรมของผตู อ งขงั ภายหลงั ที่อยภู ายในเรือนจํา หรอื มีมูลเหตุ
จงู ใจอืน่ ใดในการที่จะคาดหมายไดว าอาจมีการหลบหนีการควบคุม หากเจา หนาทข่ี องผูถูกฟองคดี
ใชดุลพินจิ ภายในกรอบท่ีกฎหมายกําหนดไวแลว ยอ มไมถ อื เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย
เม่ือขอเท็จจริงรับฟงไดวา ผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคนเปนผูตองโทษประหารชีวิตตามคําพิพากษา
ศาลยุติธรรม ซ่ึงเปนโทษสูงสุดสําหรับลงแกผูกระทําความผิด การท่ีเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดี
ดําเนินการใชเคร่ืองพันธนาการกับผูฟองคดีท้ังสามสิบเกาคน โดยพิจารณาจากความผิดและ
บทลงโทษตามคําพิพากษาของศาล ประกอบกับท่ีผูถูกฟองคดีอางวาในการพิจารณาใชเคร่ือง
พันธนาการกับผตู อ งขงั นนั้ มีการพิจารณาขอเท็จจริงอ่ืน ๆ ประกอบดวย เชน ระบบเสริมความม่ันคง
ของเรอื นจาํ ซึ่งอยูใ นระหวางการดําเนนิ การกอ สรางปรับปรุง สภาพของสถานท่ีควบคุมที่มีผูตองขัง
คดีอุกฉกรรจหรือคดีท่ีมีการกําหนดโทษสูงรวมกันอยูเปนจํานวนมาก อัตรากําลังของเจาหนาท่ี
ไมเพียงพอเม่ือเทียบกับจํานวนผูตองขัง เปนตน จึงมีเหตุหรือพฤติการณอันคาดหมายไดวา
ผูฟองคดีท้ังสามสิบเกาคนจะเปนบุคคลท่ีนาจะทําอันตรายตอชีวิตหรือรางกายของตนเองหรือผูอื่น
และเปน บุคคลทนี่ าจะพยายามหลบหนกี ารควบคุม หากไมม กี ารใชเคร่ืองพันธนาการตามมาตรา ๑๔
วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แหง พระราชบญั ญตั ิราชทัณฑ พุทธศักราช ๒๔๗๙ นอกจากนั้น เม่ือพิจารณา
ตามกฎกระทรวงมหาดไทยฯ ที่กําหนดวา การใชเครื่องพันธนาการกับผูตองขังน้ัน โดยปกติใหใช
ตรวนขนาดที่ ๑ หรือขนาดที่ ๒ หรือกุญแจเทา เวนแตเห็นวามีเหตุจําเปนหรือศาลไดมีคําพิพากษา
ใหลงโทษจาํ คกุ ผตู องขงั นนั้ ตง้ั แตสามปขึ้นไป หรือเปนผูตองขังในคดีอุกฉกรรจจะใชตรวนขนาด
ท่ี ๓ กไ็ ด ซ่ึงขอเทจ็ จรงิ ปรากฏวา มกี ารใชต รวนขนาดท่ี ๑ ซึ่งมีขนาดท่ีเล็กท่ีสุด และเปนการใช
เครื่องพันธนาการอยูในระดับท่ีกําหนดไวในกฎกระทรวงดังกลาว แมการใชเครื่องพันธนาการ
จะเปนอุปสรรคในการดํารงชีวิตของผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคนในเรือนจําไปบาง แตก็ยังไมถึง

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๔ ฉบับที่ ๔ (ตลุ าคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๗ ๑๑

166

ขนาดท่ีทําใหผูฟองคดีท้ังสามสิบเกาคนไมอาจดําเนินชีวิตตามปกติได ทั้งการใชเคร่ืองพันธนาการ
ประเภทตรวนดังกลาว ถือเปนมาตรการในการควบคุมผูตองขังอยางหนึ่งเพ่ือปองกันผูตองขัง
หลบหนีหรือกระทําการอนั เปน อันตรายตอตนเองหรือผูอ่นื ซึง่ เหตุการณด งั กลาวเปนกรณีทสี่ ามารถ
คาดเหน็ ไดโดยปกตทิ ว่ั ไป ท้ังการเลือกใชประเภทและขนาดของเครอื่ งพันธนาการของผถู ูกฟอ งคดี
เปนไปตามความจาํ เปนของพฤติกรรมของผฟู อ งคดีท้ังสามสิบเกา คนแลว กรณจี งึ ยงั ไมอาจถือไดวา
เปนการจํากัดสิทธิและเสรีภาพของผูฟองคดีท้ังสามสิบเกาคนแตประการใด การท่ีเรือนจํากลาง
คลองเปรมใชเครื่องพันธนาการโดยจําตรวนผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคน จึงเปนการกระทําท่ีชอบ
ดวยกฎหมาย และเม่ือไดวินิจฉัยมาขางตนแลววาการดําเนินการใชเครื่องพันธนาการประเภทตรวน
แกผูฟองคดีทั้งสามสิบเกาคนยังมิใชการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย จึงยังถือไมไดวาผูถูกฟองคดี
กระทําละเมดิ ตอ ผูฟอ งคดีทั้งสามสบิ เกาคน

(คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ. ๒๘๓/๒๕๕๗)

๑๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปที่ ๑๔ ฉบับท่ี ๔ (ตุลาคม-ธนั วาคม) ๒๕๕๗

167

คดีพิพาทเกย่ี วกับการกระทําละเมิด

เม่ือการกอสรางดานช่ังน้ําหนักถาวรอันเปนการจัดทําบริการสาธารณะ
อยางหน่ึงของกรมทางหลวง มิไดเปนการกระทําท่ีไมชอบหรือขัดตอกฎหมาย
แมก ารกอสรางจะบดบงั หนา ทดี่ ินของเจาของทดี่ นิ บางสว น แตก ็ไมทาํ ใหก ารเขาออกท่ีดิน
ไมมคี วามสะดวกหรือมีความยากลาํ บากถึงกบั กระทบกระเทอื นตอสิทธิเสรีภาพของเจาของ
ท่ีดินเกินความจําเปน หากยังสามารถใชท่ีดินดานติดทางคูขนานเปนทางเขาออกท่ีดิน
ไดเ ปนปกติ อีกทั้งจํานวนรถบรรทุกท่ีวิ่งผานบริเวณจุดตั้งดานชั่งนํ้าหนักถาวรคอนขางนอย
ไมนาจะกอใหเกิดอันตรายในการเขาออกท่ีดิน เมื่อเทียบสัดสวนระหวางผลกระทบ
ท่ีเจา ของท่ีดินไดรับกับประโยชนสาธารณะแลว การกอสรางดานช่ังน้ําหนักถาวรในบริเวณ
ดังกลาวจะเปนประโยชนตอสาธารณะ ในขณะท่ีเจาของท่ีดินไดรับผลกระทบเพียงไมไดรับ
ความสะดวกในการเขาออกท่ีดิน เม่ือการกําหนดจุดกอสรางและการกอสรางดานช่ังน้ําหนัก
ถาวรในบริเวณดังกลาวมิไดผิดกฎหมายและมิใชเปนการใชสิทธิซึ่งมีแตจะเกิดความเสียหาย
แกเจาของที่ดิน จึงไมเปน การกระทําละเมิด แตเจาของทดี่ ินตองรับภาระความไมสะดวก
ในการเขาออกสูที่ดินของตน ในขณะที่ผูถือกรรมสิทธิ์ที่ดินอ่ืนในบริเวณใกลเคียง
ไมตองรับภาระ จึงเปนความรับผิดอยางอ่ืนท่ีกรมทางหลวงตองชดเชยความไมสะดวก
ใหแกเจา ของท่ดี ิน

ผูฟองคดีฟองวา ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ (กรมทางหลวง) ไดจัดสรรงบประมาณ
ใหผูถูกฟองคดีที่ ๓ (แขวงการทางกระบ่ี) ดําเนินการกอสรางดานชั่งนํ้าหนักถาวร ในเขตทางหลวง
แผนดินหมายเลข ๔ (ถนนเพชรเกษม) ซึ่งบริเวณกอสรางดังกลาวต้ังอยูหนาท่ีดินที่ผูฟองคดี
เปนผูจัดการมรดกจํานวนสองแปลง แปลงแรกมีเน้ือท่ี ๑๔๘ ไร ๓ งาน ๔๐ ๖/๑๐ ตารางวา และ
แปลงท่สี องมีเนื้อที่ ๒๒ ไร ๒ งาน ตดิ ตอ กันและมีหนากวางตดิ ถนนเพชรเกษมประมาณ ๒๘๘ เมตร
โดยผูถูกฟองคดีที่ ๓ นําปายประกาศไปปกไวในเขตทางหลวงบริเวณหนาที่ดิน ซ่ึงจุดที่ต้ังดาน
ชงั่ นํา้ หนักถาวรมีการกอสรางที่ทําการและที่พักเจาหนาท่ีและลานอเนกประสงค ซึ่งการกอสราง
ในลักษณะดังกลาวเปนการบดบังหนาท่ีดินของผูฟองคดี ทําใหเดินทางเขาออกท่ีดินไมสะดวก
ทําใหที่ดินเสียทําเล เส่ือมราคา เสียโอกาสในการพัฒนาที่ดินตามโครงการที่จะมีขึ้นในอนาคต
และบริเวณกอสรางเปนชุมชนมีผูคนอาศัยอยูหนาแนนอาจเกิดอันตรายตอชีวิตและทรัพยสิน
โดยสวนรวมและยังมีที่ดินที่เปนท่ีสาธารณะหรือที่หลวงหวงหามของทางราชการอยูใกลเคียง

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๕ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๘ ๑

168

กับที่ดินของผูฟองคดี ซึ่งหากจะไปกอสรางดานช่ังน้ําหนักถาวรในบริเวณดังกลาว จะไมเปน
การรบกวนรอนสิทธิกับบุคคลใด และการกําหนดจุดกอสรางดังกลาวมิไดแจงใหผูฟองคดีทราบ
เพ่ือใหมโี อกาสโตแยงคดั คานลวงหนา ผูฟอ งคดีจงึ มีหนังสอื ถึงผูถูกฟองคดีท่ี ๓ เพ่ือขอใหพิจารณา
ยายสถานที่ตั้งดานช่ังน้ําหนักถาวรดังกลาว และไดรับหนังสือชี้แจงวาจุดกอสรางเดิมเปนจุด
ท่เี หมาะสมทางดานวิศวกรรม จงึ มิไดย า ยสถานท่กี อสรางตามความประสงคของผูฟองคดี ผูฟองคดี
จึงนาํ คดีมาฟอ งตอศาล ขอใหศ าลมีคําพิพากษาใหยกเลกิ คาํ สั่งอนญุ าตกอ สรางดานชั่งนํ้าหนักถาวร
บริเวณหนาที่ดินของผูฟองคดี โดยใหเลื่อนไปกอสรางบริเวณอื่นท่ีไมปดกั้นท่ีดินของประชาชน
โดยทั่วไป และใหชดใชคาเสียหายจากการกระทําละเมิดของผูถูกฟองคดีท้ังสามพรอมทั้งดอกเบ้ีย
นบั แตวนั ฟองจนกวา จะชําระเสร็จ

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การชั่งนํ้าหนักรถใหบรรทุกน้ําหนักตามพิกัด
ท่ีกําหนด เปนวิธีการอยางหนึ่งในการชวยบํารุงรักษาถนน อยูในอํานาจหนาท่ีและความรับผิดชอบ
ของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ซ่ึงมีผูถูกฟองคดีที่ ๒ (สํานักงานทางหลวงท่ี ๑๔ (นครศรีธรรมราช)) และ
ผูถูกฟองคดีที่ ๓ เปนหนวยงานผูปฏิบัติหนาที่ โดยมีดานชั่งนํ้าหนักถาวรเปนอุปกรณงานทาง
ท่ีไดจัดไวในเขตทางหลวงเพื่อใชเปนประโยชนในการบํารุงรักษาทางหลวงหรือการจราจรทางหลวง
และในการกําหนดจุดที่ตั้งและกอสรางดานช่ังน้ําหนักถาวรของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดพิจารณา
ตามหลักเกณฑ ๔ ประการ คอื พิจารณาจากโครงขา ยทางหลวงวาเมื่อตั้งดานชั่งน้ําหนักถาวรแลว
สามารถสกัดรถบรรทุกไดมากท่ีสุดเพ่ือประโยชนในการรักษาทางหลวงทุกประเภท พิจารณาจาก
ลกั ษณะภูมิประเทศท่เี หมาะสม เชน ไมเ ปน ทางคด โคง ลูกเนิน ภูเขา เปนตน และสามารถมองเห็นได
ในระยะไกลเพื่อความปลอดภัยของผูใชรถใชถนน พิจารณากอสรางในเขตทางหลวงหรือเปนท่ีดิน
ของกรมทางหลวงท่มี ีอยูแ ลว เพ่ือประหยดั งบประมาณแผน ดนิ โดยไมตอ งเวนคนื ท่ีดินจากราษฎร
และใหราษฎรมีทางเขาออกหรือใหความสะดวกแกเจาของที่ดินใหเขาออกไดสะดวกและปลอดภัย
และหลักเกณฑสุดทายเปนที่ที่เปดเผยที่สาธารณชนมองเห็นการปฏิบัติการของเจาหนาท่ีได
อยางโปรงใสและมีสาธารณูปโภคตามสมควร สอดคลองกับรายงานสรุปการศึกษาความเหมาะสม
สํารวจและออกแบบรายละเอียดโครงการจัดตั้งดานชั่งน้ําหนักถาวรบนทางหลวงท่ัวประเทศ
ซึ่งเปนโครงการท่ีมวี ตั ถุประสงคทสี่ ําคญั ในการหามาตรการและแนวทางดําเนินการใหรถบรรทุก
ท่ีวิ่งบนทางหลวงบรรทุกน้ําหนักตามพิกัดท่ีกฎหมายกําหนด พรอมท้ังหาสถานที่ที่เหมาะสม
ที่จะจัดตั้งดานช่ังน้ําหนักถาวรทดแทนดานชั่งนํ้าหนักถาวรเดิม และจัดต้ังดานช่ังน้ําหนักถาวร
เพิ่มเติมบนโครงขายทางหลวงทั่วประเทศ โดยมีหลักเกณฑในการพิจารณากําหนดตําแหนง
ท่ีต้ังดานชั่งนํ้าหนักถาวร ๓ ลักษณะ คือ พิจารณาระดับความสําคัญของพื้นท่ี คัดเลือกเสนทาง

๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปที่ ๑๕ ฉบบั ที่ ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๘

169

ที่ควรมีดานช่ังนํ้าหนักถาวรจากปริมาณรถบรรทุก และลักษณะความเสียหาย ตลอดจนแหลงวัสดุ
และนิคมอุตสาหกรรม และลําดับความสําคัญของตําแหนงดานช่ังนํ้าหนักถาวร โดยดานวิศวกรรม
รอยละ ๗๐ ดานเศรษฐศาสตรรอ ยละ ๓๐ และนําหลกั เกณฑดงั กลาวมาใชในการกาํ หนดจดุ ตั้งดา น
ช่งั นํ้าหนกั ท่วั ประเทศ ดงั นัน้ การทีผ่ ูถกู ฟองคดีทั้งสามนําหลักเกณฑดังกลาวมาเปนแนวทางปฏิบัติ
ในการกาํ หนดจุดตั้งดา นชง่ั นา้ํ หนัก จงึ มิไดเปน การกระทําท่ไี มชอบหรอื ขัดตอกฎหมาย

เมื่อขอเท็จจริงปรากฏวา มีปริมาณรถบรรทุกผานบนเสนทางดังกลาวและ
การดําเนินการกอสรางดานชั่งน้ําหนักถาวร ณ บริเวณทางหลวงแผนดินหมายเลข ๔ กิโลเมตร
ที่ ๑๒๗ + ๗๗๕ ถึงกิโลเมตรที่ ๑๒๘ + ๒๗๕ เปนมาตรการปองกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ
เก่ียวกับการบรรทุกนํ้าหนักเกินพิกัดท่ีกฎหมายกําหนดตามนโยบายของรัฐบาลและตรงตาม
วัตถุประสงคในการดําเนินงานในการใหบริการสาธารณะ บํารุงรักษาทางหลวงหรือการจราจร
บนทางหลวง ผูถูกฟองคดีท้ังสามสามารถกําหนดจุดกอสรางดานเพ่ิมเติมได อีกทั้งการกําหนด
จุดกอสรางไดมีการศึกษาขอมูลความจําเปนและความเหมาะสมของสภาพพื้นท่ีกอนที่จะมี
การอนุมัติการกอสราง โดยอาศัยหลักเกณฑและแนวทางปฏิบัติในการพิจารณากําหนดจุดกอสราง
และแบบการกอสรางที่ใชกับทางหลวงท่ัวประเทศ มิใชใชกับทางหลวงแผนดินสายใดสายหนึ่ง
เปน การเฉพาะ ประกอบกบั สรางบนที่ดินซึ่งเปนเขตทางหลวงมิไดมีการรุกลํ้าท่ีดินของผูฟองคดี
การพิจารณากําหนดจุดกอสรางกรณีจึงไมใชการพิจารณาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓๐
แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่จะตองใหโอกาสผูฟองคดีทราบ
ขอ เทจ็ จริงอยา งเพียงพอและโตแยงแสดงพยานหลักฐานของตนกอนดําเนินการ และการที่ผูฟองคดี
มีหนงั สอื โตแ ยงและผูถูกฟอ งคดที ัง้ สามไดรับฟงและพิจารณาขอรองเรียนและไดแจงผลการตรวจสอบ
ใหผูฟองคดีและบุคคลอื่นทราบแลว ขอเท็จจริงและพยานหลักฐานไมมีส่ิงใดที่แสดงใหเห็นวา
ผูถกู ฟองคดีทง้ั สามกระทําโดยไมสจุ ริต จงึ ฟง ไดว าผูถกู ฟองคดที ัง้ สามใชดุลพินิจภายใตหลักเกณฑ
และแนวทางปฏิบัติในการกําหนดจุดกอสรางดานช่ังน้ําหนักถาวรโดยคํานึงประโยชนสาธารณะ
โดยชอบ ประกอบกับเปนการกอสรางบนท่ีดินซ่ึงเปนเขตทางมิไดรุกล้ําท่ีดินของผูฟองคดี
สิทธิของความเปนเจาของหรือกรรมสิทธิ์ในที่ดินของผูฟองคดีตามประมวลกฎหมายแพงและ
พาณิชยที่มีอยูเดิมเชนใดก็คงมีอยูเชนนั้น มิไดถูกกระทบหรือถูกจํากัดลง ไมวาสิทธิใชสอย
ทรัพยสิทธิหรือสิทธิเหนือพ้ืนดิน การกอสรางดานช่ังนํ้าหนักของผูถูกฟองคดีท้ังสาม จึงมิได
เปน การจํากดั สิทธิและเสรภี าพของผูฟอ งคดี

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๕ ฉบบั ที่ ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๘ ๓

170

สวนการกอสรางดานช่ังนํ้าหนักถาวรบริเวณหนาที่ดินของผูถูกฟองคดี
เปนการละเมิดผูฟองคดีหรือไม เห็นวาการท่ีผูถูกฟองคดีกอสรางดานชั่งนํ้าหนักถาวรซ่ึงมี
ลักษณะเปนอาคารท่ีทําการและที่พักเจาหนาที่ บริเวณหนาที่ดินของผูฟองคดี โดยดานหนา
ของอาคารเปนรองน้ําและแนวคอนกรีตก้ัน ถัดขึ้นไปเปนโครงหลังคาที่ข้ึนช่ังนํ้าหนักรถบรรทุก
ทําใหที่ดินของผูฟองคดีบริเวณดังกลาวไมสามารถใชเปนทางเขาออกสูทางสาธารณะได ตองใช
ทางเขาออกดานขางของอาคารทางดานเหนือและทางดานใตท่ีเชื่อมติดกับทางคูขนานกอนเขา
ชองทางหลักของทางหลวงแผนดินหมายเลข ๔ (ถนนเพชรเกษม) ซึ่งมีความกวางรวมไหลทาง
๕.๕๐ เมตร ระหวางชอ งทางคูขนานท่ีเช่ือมตอกับทางหลวงแผนดินหมายเลข ๔ จะมีแนวทางก้ัน
ตลอดแนวเพ่ือใหเกิดความปลอดภัยกับผูใชรถใชถนน สิ่งกอสรางดังกลาวอาจบดบังหนาที่ดิน
ของผูฟอ งคดีอยบู า ง แตก ็ไมถ งึ กับทาํ ใหการเดินทางเขาออกจากที่ดินของผูฟองคดีสูถนนเพชรเกษม
ถูกกระทบถึงขนาดเปนอุปสรรค ผูฟองคดีไดใชที่ดินประกอบกิจการยางแผนโดยมีโรงทํายาง
และเก็บแผนยาง บานพักคนงาน บานพักอาศัยและโรงรถซึ่งตามลักษณะการใชที่ดินดังกลาว
ผูฟองคดีก็ยังสามารถใชที่ดินดานที่ติดกับทางคูขนานทั้งสองท่ีมีความยาวถึง ๑๔๖.๕๐ เมตร
และ ๑๐๘.๕๐ เมตร เปน ทางเขาออกไดเปนปกติ อีกทั้งบริเวณดังกลาวมีปริมาณรถบรรทุกว่ิงผาน
บริเวณจดุ ตัง้ ดา นชงั่ น้าํ หนักถาวรคอนขางนอย ดังน้ัน หากผูฟองคดีใชความระมัดระวังในการขับข่ี
ยานพาหนะตามปกติวิสยั แลว ก็ไมนาจะกอใหเกิดอันตรายจากการใชทางคูขนานในการเขาออกท่ีดิน
ของผูฟองคดี นอกจากน้ี การกอสรางอาคารดานช่ังน้ําหนักหนาท่ีดินของผูฟองคดี อาจทําให
ผูฟองคดีไมไดรับความสะดวกเหมือนกอน แตก็ไมถึงกับทําใหผูฟองคดีไดรับความเสียหาย
จนถึงขนาดที่ทําใหการเขาออกที่ดินไมมีความสะดวก หรือยากลําบากถึงกับเปนการกระทบกระเทือน
ตอสิทธิและเสรีภาพของผูฟองคดีเกินความจําเปน สวนที่ผูฟองคดีอางวาอาจมีโครงการพัฒนา
ที่ดนิ กเ็ ปน เพยี งการคาดการณข องผูฟอ งคดี ปจจุบันท่ีดินดังกลาวยังเปนปายางไมมีการปรับปรุง
พัฒนา และหากในอนาคตผูฟองคดีไดดําเนินการพัฒนาที่ดินจนเกิดการขยายตัวของชุมชน
หรือเกิดปญหาเก่ียวกบั การจราจรหรือปญ หาดานสิง่ แวดลอม หรอื ปรมิ าณรถบรรทกุ ทจ่ี ะผานดา น
ดังกลาวไมเปนไปตามวัตถุประสงค ผูถูกฟองคดีก็อาจพิจารณายายท่ีต้ังดานไปท่ีอื่นได ดังน้ัน
เม่ือเทียบสัดสวนระหวางผลกระทบที่ผูฟองคดีไดรับกับประโยชนสาธารณะแลว การกอสราง
ดานช่ังนํ้าหนักถาวรในบริเวณดังกลาวจะเปนประโยชนตอสาธารณะ ในขณะที่ผูฟองคดีไดรับ
ผลกระทบเพียงไมไดรับความสะดวกในการเขาออกท่ีดิน เม่ือผูถูกฟองคดีกําหนดจุดกอสราง
และกอสรางดานช่ังนํ้าหนักถาวรในบริเวณดังกลาวโดยมิไดผิดกฎหมายและมิใชเปนการใชสิทธิ
ซง่ึ มแี ตจะเกดิ ความเสยี หายแกผ ูฟอ งคดี จึงไมเปน การกระทําละเมดิ ตอผูฟองคดี

๔ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๕ ฉบบั ที่ ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๘

171

อยางไรก็ตาม การตั้งดานเพ่ือควบคุมรถมิใหบรรทุกนํ้าหนักเกินเพื่อปองกัน
มิใหเกิดความเสียหายกับถนนเปนการจัดทําบริการสาธารณะอยางหนึ่ง ในขอบเขตอํานาจหนาที่
ของผูถูกฟองคดี เมื่อการกระทําดังกลาวแมมิไดเปนการละเมิด หากแตกอใหผูฟองคดีตองรับภาระ
ความไมสะดวกในการเขาออกสูที่ดินของตน ในขณะที่ผูถือกรรมสิทธ์ิที่ดินอื่นในบริเวณใกลเคียง
ไมตองรับภาระดังกลาว จึงเปนความรับผิดอยางอื่นท่ีผูถูกฟองคดีตองชดเชยความไมสะดวก
ดังกลาวแกผูฟองคดี พิจารณาจากภาพถายแสดงจุดที่ตั้งดานช่ังนํ้าหนักและรูปแผนผังสถานท่ี
กอสรางแลว จะเห็นไดวาดานช่ังน้ําหนักดังกลาวประกอบดวยอาคาร ๓ หลัง ซ่ึงมีชองวางระหวาง
อาคารแตละหลัง รวมระยะ ๓๓ เมตร ถัดจากอาคารจะถึงท่ีช่ังน้ําหนักรถซ่ึงเปนโครงหลังคาสูง
โดยมีขอบคอนกรีตสูงประมาณ ๑ เมตร กั้นระหวางหนาเคร่ืองชั่งยาวตลอดเคร่ืองชั่งและ
เลยพนอาคารดานละประมาณ ๑๐ เมตร ถัดข้ึนมาจะเปนถนนสําหรับรถว่ิงเขาดานช่ัง และ
ถัดขึ้นมาจะเปนรองนํ้ากั้นระหวางถนนเขาดานช่ังกับถนนเพชรเกษม จากสภาพดังกลาวท่ีดิน
ของผฟู องคดีบริเวณดานหลังอาคารและขอบกําแพงคอนกรีต รวมความยาวประมาณ ๕๓ เมตร
เปน จดุ ทไี่ มสามารถออกสูถนนไดเลย และจากศูนยขอมูลกรมที่ดิน ราคาประเมินปจจุบันของท่ีดิน
สวนที่ติดถนนเพชรเกษมในระยะ ๔๐ เมตร ตารางวาละ ๑,๕๐๐ บาท ดังนั้น จึงอาจถือไดวา
ที่ดินของผูฟองคดีในสวนท่ีติดถนนเพชรเกษมในระยะ ๔๐ เมตร ตลอดความยาว ๕๓ เมตร
ถูกจํากัดสิทธิการใชประโยชนจากการจัดทําประโยชนสาธารณะของผูถูกฟองคดี คํานวณเนื้อท่ีได
๕๓๐ ตารางวา ผูถูกฟองคดีจึงควรชดเชยการรับภาระดังกลาวใหแกผูฟองคดี ตารางวาละ
๑,๕๐๐ บาท เปน เงิน ๗๙๕,๐๐๐ บาท

(คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ. ๒๙/๒๕๕๗)

กรณีที่หนวยงานของรัฐจะมีคําส่ังเรียกใหเจาหนาที่รับผิดชดใชคาสินไหม
ทดแทนตองอยูภายในกําหนดอายุความสองปนับแตวันท่ีหนวยงานของรัฐรูถึงการละเมิด
และรูตัวเจาหนาที่ผูจะพึงตองชดใชคาสินไหมทดแทน หรือภายในกําหนดอายุความหนึ่งป
นับแตวันท่ีหนวยงานของรัฐมีคําสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังตามมาตรา ๑๐
วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ แตตอง
ใชสิทธิเรียกรองภายในสิบปนับแตวันทําละเมิดตามมาตรา ๔๔๘ วรรคหนึ่ง แหงประมวล
กฎหมายแพงและพาณิชย ซ่ึงเปนบทบังคับทั่วไปดวย สําหรับกรณีความรับผิดของผูรับจาง
ในความชํารุดบกพรองของงานจางท่ีเปนสิ่งปลูกสรางกับพ้ืนดิน ผูรับจางจะตองรับผิดชอบ

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๕ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๘ ๕

172

ในชวงระยะเวลาบํารุงรักษาตามขอกําหนดในสัญญาและที่ปรากฏข้ึนภายในหาปนับแต
วันท่ีสง มอบงาน แตม ใิ หฟองผรู ับจา งเมือ่ พนกาํ หนดหนึง่ ปน ับแตวันที่การชํารุดบกพรอง
ไดปรากฏขึ้น ท้ังนี้ ตามมาตรา ๖๐๐ และมาตรา ๖๐๑ แหงประมวลกฎหมายแพงและ
พาณิชย เม่ือหนวยงานของรัฐผูวาจางไมไดฟองผูรับจางใหรับผิดในความชํารุดบกพรอง
ภายในหนึ่งปนับแตวันท่ีการชํารุดบกพรองไดปรากฏ สิทธิการฟองใหผูรับจางรับผิด
ในความชํารุดบกพรองจึงขาดอายุความ และวันท่ีขาดอายุความถือเปนวันทําละเมิด
ที่หนวยงานของรัฐจะตองใชสิทธิเรียกรองใหเจาหนาที่ผูกระทําละเมิดชดใชคาสินไหม
ทดแทนภายในสิบปนับแตวันดังกลาว การท่ีหนวยงานของรัฐมีคําส่ังเรียกใหเจาหนาท่ี
รับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบัญญัติความรับผิด
ทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อพนกําหนดอายุความสิบปนับแตวันทําละเมิด
จึงเปนคําสั่งที่ไมชอบดวยกฎหมาย ซ่ึงปญหาเก่ียวกับอายุความการใชสิทธิเรียกรอง
ของหนวยงานของรัฐในการออกคําสั่งเรียกใหเจาหนาท่ีรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทน
ตามมาตรา ๑๒ แหง พระราชบัญญัติดังกลาว เปนปญหาขอกฎหมายอันเกี่ยวดวยความสงบ
เรียบรอยของประชาชน แมคูกรณีจะมิไดยกข้ึนกลาวอาง ศาลปกครองมีอํานาจยกข้ึน
วินิจฉัยแลวมีคําพิพากษาหรือคําส่ังไดตามขอ ๙๒ ประกอบขอ ๑๑๖ แหงระเบียบ
ของที่ประชมุ ใหญตุลาการในศาลปกครองสงู สดุ วา ดว ยวธิ ีพจิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๓

ผูฟอ งคดีฟอ งวา ผูถ กู ฟอ งคดีที่ ๑ (กรมชลประทาน) มีคําสั่งลงวันท่ี ๑๘ สิงหาคม
๒๕๔๘ ตามความเห็นของผูถูกฟองคดีท่ี ๒ (กระทรวงการคลัง) ใหผูฟองคดีชดใชคาเสียหาย
กรณที ่ผี ูฟ อ งคดีในฐานะเปน เจาหนาทีท่ ม่ี ีหนา ที่พิจารณาขอกฎหมายหรือดําเนินการเก่ียวกับคดี
ละเวนไมปฏิบัติหนาท่ีจนเปนเหตุใหเกิดความเสียหายแกทางราชการ จากการที่ผูถูกฟองคดีท่ี ๑
ไมส ามารถเรียกคาเสียหายจากบริษัท ช. ผูรับจางตามสัญญาจางเหมากอสรางเขื่อนแมกวงและ
เขื่อนปดชองเขาขาดฝงขวา โครงการพัฒนาเกษตรชลประทานแมกวง ระยะที่ ๒ ตําบลลวงเหนือ
อําเภอดอยสะเก็ด จังหวัดเชียงใหม ลงวันท่ี ๒๙ กันยายน ๒๕๓๐ ได เนื่องจากไมไดมีการฟอง
ผูรับจา งใหร บั ผิดในความชาํ รดุ บกพรองของงานจา งภายในอายคุ วาม ผฟู องคดเี ห็นวาผูถูกฟองคดี
ท่ี ๑ ไมอาจอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี
พ.ศ. ๒๕๓๙ ออกคําสั่งและเปนการกระทําโดยไมสุจริต ทําใหผูฟองคดีไดรับความเสียหาย
ตอ เกยี รตยิ ศ ชือ่ เสียง ไมเปน ท่ไี ววางใจตอ บุคคลทว่ั ไป และไดรับผลกระทบทางจิตใจ เกิดความ
กังวลใจ ความเครียด ความทุกขทรมาน และความหวาดระแวงในการท่ีผูฟองคดีตองชดใชเงิน

๖ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๕ ฉบับท่ี ๑ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๘

173

ตามคําสั่ง อันเปนการกระทําละเมิด จึงขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งเพิกถอนคําส่ังของ
ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ท่ี ข. ๖๖๒/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๔๘ และใหผูถูกฟองคดีทั้งสอง
ชดใชค าสนิ ไหมทดแทนพรอ มดอกเบีย้ แกผ ฟู องคดี

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ตามมาตรา ๘ วรรคหน่ึง มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง

วรรคสอง และมาตรา ๑๒ แหง พระราชบัญญตั ิความรบั ผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙
ประกอบกับมาตรา ๔๔๘ วรรคหน่ึง แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย การที่หนวยงาน
ของรฐั จะมคี ําสง่ั เรยี กใหเจา หนา ทร่ี บั ผิดชดใชค าสินไหมทดแทนตอ งอยูภายในกําหนดอายุความ
สองปนับแตวันที่หนวยงานของรัฐรูถึงการละเมิดและรูตัวเจาหนาที่ผูจะพึงตองใชคาสินไหม
ทดแทน หรือภายในกําหนดอายุความหนึ่งปนับแตวันที่หนวยงานของรัฐมีคําส่ังตามความเห็น
ของกระทรวงการคลัง ในกรณีที่หนวยงานของรัฐเห็นวาเจาหนาท่ีผูน้ันไมตองรับผิด แตกระทรวง
การคลังตรวจสอบแลวเห็นวาตองรับผิด แตกําหนดอายุความดังกลาวตองอยูภายใตบทบัญญัติ
ตามมาตรา ๔๔๘ วรรคหนึ่ง แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ซ่ึงเปนบทบัญญัติทั่วไปดวย
กลา วคือ ตองใชสิทธเิ รยี กรอ งภายในสบิ ปน บั แตวนั ทาํ ละเมิด เมือ่ ขอ เท็จจริงปรากฏวา ผูถูกฟองคดี
ที่ ๑ (กรมชลประทาน) ไดทําสัญญาจางเหมากอสรางเข่ือนแมกวงและเข่ือนปดชองเขาขาดฝงขวา
โครงการพัฒนาเกษตรชลประทานแมกวง ระยะที่ ๒ ตําบลลวงเหนือ อําเภอดอยสะเก็ด จังหวัด
เชียงใหม กับบริษัท ช. ผูรับจาง ตามสัญญาลงวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๓๐ เร่ิมงานวันท่ี ๑ ธันวาคม
๒๕๓๐ เสร็จสมบูรณเม่ือวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๓๔ ซ่ึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดออกหนังสือรับรอง
ผลงานใหแกผูรับจางแลวเม่ือวันที่ ๑ ธันวาคม ๒๕๓๔ และตามขอกําหนดในสัญญาจางไดกําหนด
ใหมีชวงระยะเวลาบํารุงรักษาหนึ่งปนับจากวันที่ในใบรับรองงานแลวเสร็จที่ผูวาจางออกให และ
หลังชวงระยะเวลาบํารุงรักษา ผูรับจางตองรับผิดตองานตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย
ซึ่งมาตรา ๖๐๐ วรรคหน่ึง แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย บัญญัติวา ถามิไดกําหนดไว
เปนอยางอื่นในสัญญาไซร ทานวาผูรับจางจะตองรับผิดเพ่ือการที่ทําชํารุดบกพรองเพียงแต
ท่ีปรากฏข้ึนภายในหนึ่งปนับแตวันสงมอบ หรือที่ปรากฏขึ้นภายในหาป ถาการที่ทําน้ัน
เปนสิ่งปลูกสรางกับพื้นดิน นอกจากโรงเรือนทําดวยเครื่องไม วรรคสอง บัญญัติวา แตขอจํากัดน้ี
ทานมิใหใชบังคับเมื่อปรากฏวาผูรับจางไดปดบังความชํารุดบกพรองนั้น และมาตรา ๖๐๑
แหงประมวลกฎหมายดังกลาว บัญญัติวา ทานหามมิใหฟองผูรับจางเมื่อพนปหน่ึงนับแตวัน
การชํารุดบกพรองไดปรากฏขึ้น ดังนั้น นอกจากผูรับจางจะตองรับผิดชอบในชวงระยะเวลา
บํารุงรักษาตามขอกําหนดในสัญญาแลว ก็จะตองรับผิดในความชํารุดบกพรองท่ีปรากฏขึ้น
ภายในหาปนับแตวันท่ีสงมอบงาน เน่ืองจากเข่ือนเปนสิ่งปลูกสรางกับพ้ืนดินและมิใชเรือนโรง

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๕ ฉบับที่ ๑ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๘ ๗

174

ที่ทําดวยไม แตทั้งน้ี หามมิใหฟองผูรับจางเมื่อพนกําหนดหนึ่งปนับแตวันที่การชํารุดบกพรอง
ไดปรากฏขน้ึ

เม่ือขอเท็จจริงปรากฏวา หลังจากท่ีการกอสรางเขื่อนแมกวงเสร็จสมบูรณ
เมื่อวันท่ี ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๓๔ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดออกหนังสือรับรองผลงานใหแกผูรับจาง
เมื่อวันท่ี ๑ ธันวาคม ๒๕๓๔ ตอมาวันท่ี ๗ มิถุนายน ๒๕๓๗ เจาหนาท่ีของผูถูกฟองคดีท่ี ๑
ไดตรวจพบวา MAIN SHAFT ของ BUTTERFLY VALVE มีรอยแตกราว ทําใหมีนํ้าพุงข้ึนมา
ตามรอยราว จึงรายงานใหโครงการสงน้ําและบํารุงรักษาแมกวงทราบ และเม่ือวันที่ ๙ พฤศจิกายน
๒๕๓๗ โครงการสงน้ําและบํารุงรักษาแมกวงไดตรวจสอบพบวามีนํ้าร่ัวซึมรอบอาคารควบคุม
BUTTERFLY VALVE จึงรายงานศูนยตรวจสอบและประเมินความปลอดภัยเข่ือนและกองกอสราง
โครงการใหญเพ่ือดําเนินการแกไข วันท่ี ๗ มิถุนายน ๒๕๓๗ ซ่ึงเปนวันท่ีเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดี
ท่ี ๑ ไดตรวจพบวา MAIN SHAFT ของ BUTTERFLY VALVE มีรอยแตกราวและมีน้ําร่ัวซึม
เปนวันท่ีความชํารุดบกพรองปรากฏขึ้น แมตอมาเม่ือวันท่ี ๙ พฤศจิกายน ๒๕๓๗ จะไดตรวจสอบ
พบความชํารุดบกพรอง มีนํ้ารั่วซึมรอบอาคารควบคุม BUTTERFLY VALVE ภายหลังอีก รวมถึง
มกี ารตรวจสอบหาสาเหตขุ องการชํารุดบกพรอง ก็ตองถือวาวันแรกท่ีความชํารุดบกพรองปรากฏข้ึน
เปนวันที่ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ ไดทราบถึงความชํารุดบกพรอง ซึ่งผูถูกฟองคดีท่ี ๑ จะตองฟองให
ผูรับจางรับผิดความชํารุดบกพรองภายในหนึ่งปนับแตวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๓๗ ตามมาตรา ๖๐๑
แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ซึ่งครบกําหนดในวันท่ี ๗ มิถุนายน ๒๕๓๘ แตปรากฏวา
ไมไดมีการฟองผูรับจางใหรับผิดในความชํารุดบกพรองภายในหน่ึงปแตอยางใด สิทธิการฟอง
จึงขาดอายุความต้ังแตวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๓๘ ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ จึงไดรับความเสียหายจาก
คดีขาดอายุความที่ไมอาจฟองผูรับจางใหรับผิดในความชํารุดบกพรองไดนับแตวันดังกลาว
จึงรับฟงไดวาวันทําละเมิดไดแกวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๓๘ ซ่ึงผูถูกฟองคดีท่ี ๑ จะตองใชสิทธิ
เรียกรองใหเจาหนาที่ของรัฐผูกระทําละเมิดชดใชคาสินไหมทดแทนภายในสิบปนับแตวันที่ ๘
มิถุนายน ๒๕๓๘ การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดมีคําสั่งเรียกใหผูฟองคดีรับผิดชดใชคาเสียหาย
ตามความเห็นของผูถูกฟองคดีที่ ๒ เมื่อวันท่ี ๑๘ สิงหาคม ๒๕๔๘ จึงเปนการใชสิทธิเรียกรอง
เมื่อพนกําหนดอายุความสิบปนับแตวันทําละเมิดตามมาตรา ๔๔๘ วรรคหนึ่ง แหงประมวล
กฎหมายแพงและพาณิชย ซ่ึงปญหาเก่ียวกับอายุความการใชสิทธิเรียกรองของหนวยงานของรัฐ
ในการออกคําส่ังเรียกใหเจาหนาท่ีของรัฐรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหง
พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ เปนปญหาขอกฎหมาย
อันเก่ียวดวยความสงบเรียบรอยของประชาชน แมคูกรณีจะมิไดยกข้ึนกลาวอาง ศาลมีอํานาจ

๘ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปที่ ๑๕ ฉบับท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๘

175

ยกขึ้นวินิจฉัยแลวมีคําพิพากษาหรือคําสั่งไดตามขอ ๙๒ ประกอบขอ ๑๑๖ แหงระเบียบ
ของที่ประชุมใหญตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
เม่ือคําส่ังของผูถูกฟองคดีท่ี ๑ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๔๘ เปนคําส่ังที่เรียกใหผูฟองคดีชดใช
คาเสียหายเม่ือพนระยะเวลาท่ีกฎหมายกําหนด จึงเปนคําสั่งท่ีไมชอบดวยกฎหมาย ศาลมีอํานาจ
ท่ีจะออกคําบังคับใหเพิกถอนคําสั่งดังกลาวได โดยไมจําตองวินิจฉัยวาผูฟองคดีกระทําละเมิด
ตอผถู ูกฟองคดที ี่ ๑ หรอื ไม และตองรับผดิ ชดใชคา เสียหายใหแกผ ถู กู ฟอ งคดที ี่ ๑ หรอื ไม เพยี งใด

สว นท่ผี ูถ กู ฟอ งคดที ี่ ๑ อุทธรณว า ความชาํ รุดบกพรองที่บริษัทผูรบั จางกอสราง
ตองรับผิดคือ ความชํารุดบกพรองท่ีมีน้ํารั่วซึมรอบอาคารควบคุม BUTTERFLY VALVE
ที่ตรวจสอบเมื่อวันท่ี ๙ พฤศจิกายน ๒๕๓๗ หรืออยางนอยในวันท่ี ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๓๗
เน่ืองจากรอยแตกราวท่ี MAIN SHAFT ของ BUTTERFLY VALVE และทําใหมีนํ้ารั่วซึมท่ีตรวจพบ
เม่ือวันท่ี ๗ มิถุนายน ๒๕๓๗ บริษัท ค. ไดซอมแซมโดยไมคิดราคา ทําใหผูถูกฟองคดีที่ ๑
ไมอาจฟองคาเสียหายจากบริษัทผูรับจางได จึงไมถือวาวันท่ี ๗ มิถุนายน ๒๕๓๗ เปนวันท่ี
ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ทราบถึงความชํารุดบกพรอง นั้น เห็นวา สัญญากอสรางเขื่อนแมกวงมีคูสัญญา
ระหวางผถู กู ฟองคดที ี่ ๑ ผวู าจาง กับบริษัท ช. เปนผรู บั จาง ผูมีหนาที่รับผิดตามสัญญาคือ บริษัท ช.
และปรากฏขอเท็จจริงวา บริษัทผูรับจางไดปฏิเสธความรับผิดในกรณีดังกลาวมาโดยตลอด
การที่บริษัท ค. ซ่ึงเปนผูผลิตไดนํา MAIN SHAFT มาเปลี่ยนใหมให จึงมิใชเปนการกระทํา
ของผูรับจา งและไมท าํ ใหอายคุ วามสทิ ธิเรยี กรอ งความชํารดุ บกพรอ งของคูสญั ญาเปลีย่ นแปลงไป

(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ. ๔๑๐/๒๕๕๗)

ข้ันตอนการพิจารณาทางปกครองกอนออกคําส่ังใหเจาหนาที่ชดใช
คาสินไหมทดแทนโดยใหโ อกาสแกเ จา หนา ทีไ่ ดชี้แจงโตแยงแสดงพยานหลักฐานของตน
อยางเพียงพอและเปนธรรมตามมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และขอ ๑๕ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวย
หลักเกณฑการปฏิบัตเิ กี่ยวกับความรบั ผดิ ทางละเมิดของเจาหนา ท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ เปน ไปตาม
หลักการรับฟงผูถูกกระทบสิทธิหรือหลักการรับฟงคูกรณีทุกฝาย อันเปนหลักการ
พื้นฐานในการใหความคุมครองตอสิทธิของประชาชนท่ีมาตรา ๖๐ ของรัฐธรรมนูญแหง
ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๕๘ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๕๐ ใหการรับรองไวในทํานองเดียวกัน การใหโอกาสแกเจาหนาที่

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปที่ ๑๕ ฉบับที่ ๑ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๘ ๙

176

ไดชี้แจงโตแยงแสดงพยานหลักฐานของตนอยางเพียงพอและเปนธรรม จึงเปนขั้นตอน
และวิธีการอนั เปน สาระสาํ คญั สาํ หรบั การออกคาํ สั่งใหเ จา หนาที่ชดใชคาสินไหมทดแทน
อันเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้น การที่หนวยงานของรัฐมีคําสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง
ใหผูบังคับบัญชาของเจา หนา ท่ซี ึ่งกระทาํ การยกั ยอกเงินรายไดไปโดยเจตนาทุจริต ชดใช
คาสินไหมทดแทนดวยโดยไมไดใหโอกาสชี้แจงโตแยงแสดงพยานหลักฐานของตน
อยางเพียงพอและเปน ธรรม คาํ ส่ังใหชดใชค าสินไหมทดแทนจึงไมชอบดวยกฎหมาย

ผูฟองคดีฟองวา ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ (กรุงเทพมหานคร) มีคําสั่งแตงตั้ง
คณะกรรมการสอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด กรณีนางสาว ส. เจาพนักงานการเงิน
และบัญชี ๔ กองปกครองและทะเบียน ซ่ึงมีหนาท่ีรับ-สงเงินรายไดศาลเจาแตไมนําเงินรายไดจาก
ศาลเจาฝากเขาบัญชีหรือนําฝากไมครบตามจํานวนที่ไดรับ ซ่ึงคณะกรรมการฯ เห็นวา นางสาว ส.
ไดทําการยักยอกเงินรายไดศาลเจาไปเพ่ือประโยชนสวนตนโดยเจตนาทุจริตเห็นควรใชเงิน
ที่ทําการยักยอกไปทั้งหมดเต็มจํานวน ตอมา ผูถูกฟองคดีท่ี ๓ (กระทรวงการคลัง) โดย
กรมบญั ชีกลางพิจารณาเหน็ วา นางสาว ส. มีพฤติการณรับเงินรายไดศาลเจาจากสํานักงานเขต
แตนําสงลาชาโดยใชเงินท่ีไดรับเขามาใหมนําฝากแทนเงินเกาที่ยังไมไดนําสง ความเสียหาย
ท่ีเกิดข้ึนเปนเวลานานตอเนื่องกันเกิดจากความบกพรองของผูบังคับบัญชาตามลําดับช้ัน ผูฟองคดี
ในฐานะที่เปนผูบังคับบัญชาของนางสาว ส. ปลอยปละละเลยในการปฏิบัติหนาที่ ไมควบคุมดูแล
การปฏิบัติงานของผูใตบังคับบัญชาตามที่ตนไดมอบหมาย ซ่ึงเปนหนาที่และความรับผิดชอบ
ของผูอํานวยการกองปกครองทะเบียนโดยตรง กรณีเปนการประมาทเลินเลออยางรายแรง
จึงตองรับผิดชดใชคาเสียหาย ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ จึงไดมีคําส่ังลงวันที่ ๘ พฤษภาคม ๒๕๔๙
ใหผูฟองคดีชดใชเงินคาสินไหมทดแทน ผูฟองคดีไดมีหนังสืออุทธรณคําส่ังดังกลาว แตผูถูกฟองคดี
ท่ี ๔ (รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย) มีคําส่ังใหยกอุทธรณ จึงขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือ
คําส่ังเพิกถอนคําสั่งลงวันท่ี ๘ พฤษภาคม ๒๕๔๙ และเพิกถอนความเห็นของผูถูกฟองคดีที่ ๓
และคาํ วนิ ิจฉัยอุทธรณของผถู ูกฟอ งคดที ี่ ๔

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา แมในชั้นอุทธรณคําสั่งใหชดใชเงิน ผูฟองคดี
มิไดอุทธรณวา ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ ไมไดใหโอกาสผูฟองคดีโตแยงคัดคานหรือแสดงพยานหลักฐาน
ของตนกอนก็ตาม เมื่อผูฟองคดีไดแกไขเพ่ิมเติมคําฟองวาคําสั่งใหชดใชคาสินไหมทดแทน
ไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากผูถูกฟองคดีที่ ๑ โดยผูถูกฟองคดีท่ี ๒ มิไดใหผูฟองคดีไดช้ีแจง

๑๐ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๕ ฉบับท่ี ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๘

177

ขอเท็จจริงและโตแยงแสดงพยานหลักฐานของผูฟองคดีอยางเพียงพอและเปนธรรมตามมาตรา ๓๐
แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และขอ ๑๕ ของระเบียบสํานัก
นายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่
พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งศาลปกครองชั้นตนไดมีคําสั่งรับคํารองดังกลาว และไดสงคําฟองเพิ่มเติม
ใหผ ูถ ูกฟองคดีทัง้ สใี่ หการโตแยงแลว จึงเปนประเดน็ ในคําฟอ งและศาลปกครองชอบทจ่ี ะยกประเดน็
ดังกลาวข้ึนวินิจฉัยได การไมยกประเด็นดังกลาวข้ึนอุทธรณมิไดทําใหเหตุแหงความไมชอบ
ดวยกฎหมายของคําส่ังทางปกครองดังกลาวหมดสิ้นไป ผูฟองคดีชอบที่จะยกเหตุแหงความไมชอบ
ดว ยกฎหมายดังกลาวข้ึนอางเพอื่ ใหศาลปกครองพจิ ารณาพพิ ากษาได

คาํ ส่ังกรุงเทพมหานครใหผูฟอ งคดชี ดใชค า สนิ ไหมทดแทนเปนคําส่ังทางปกครอง
ตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซ่ึงตามมาตรา ๓๐
วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ประกอบกับระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑ
การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ ขอ ๘ วรรคหนึ่ง และขอ ๑๔
วรรคหนึ่ง และขอ ๑๕ เปนข้ันตอนการพิจารณาทางปกครองกอนออกคําสั่งใหเจาหนาที่ชดใช
คาสินไหมทดแทนที่คณะกรรมการสอบขอเท็จจริงจะตองตรวจสอบขอเท็จจริงและรวบรวม
พยานหลักฐานที่เกี่ยวของและตองรับฟงพยานบุคคล พยานผูเช่ียวชาญ และตรวจสอบเอกสาร
วัตถุ หรือสถานท่ี และจะตองใหโอกาสเจาหนาท่ีที่เกี่ยวของหรือผูเสียหายไดทราบขอเท็จจริง
และมีโอกาสชี้แจงขอเท็จจริง และโตแยงแสดงพยานหลักฐานของตนอยางเพียงพอและเปนธรรม
กอนท่ีจะทําความเห็นเสนอไปยังผูแตงตั้ง ทั้งน้ี เพ่ือใหผูมีอํานาจออกคําส่ังใหชดใชเงิน ตลอดจน
กระทรวงการคลังไดมีขอเท็จจริง พยานหลักฐาน และไดรับฟงขอตอสูหรือพยานหลักฐาน
ของเจาหนาที่ที่เก่ียวของอยางครบถวนกอนท่ีจะพิจารณาวาเจาหนาที่ผูนั้นจะตองรับผิดชดใช
คาสินไหมทดแทนหรือไม เพียงใด ตามหลักการรับฟงผูถูกกระทบสิทธิหรือหลักการรับฟงคูกรณี
ทุกฝาย อันเปนหลักการพื้นฐานในการคุมครองสิทธิของประชาชนท่ีมาตรา ๖๐ ของรัฐธรรมนูญ
แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๕๘ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๕๐ ใหการรับรองไวทํานองเดียวกันวาบุคคลยอมมีสิทธิมีสวนรวมในกระบวนการ
พิจารณาของเจาหนาท่ีของรัฐในการปฏิบัติราชการทางปกครองอันมีผลหรืออาจจะมีผลกระทบ
ตอสิทธิและเสรีภาพของตน ดังนั้น ขั้นตอนการสอบสวนขอเท็จจริงของคณะกรรมการสอบขอเท็จจริง
ในสวนท่ีเกี่ยวกับการใหโอกาสแกเจาหนาท่ีท่ีเกี่ยวของไดช้ีแจงขอเท็จจริงและโตแยงแสดง
พยานหลกั ฐานของตนอยา งเพียงพอและเปนธรรม จึงเปนขั้นตอนหรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญ
ท่ีกําหนดไวสําหรับการออกคําสั่งใหเจาหนาท่ีรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทน เมื่อการสอบ

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท่ี ๑๕ ฉบบั ท่ี ๑ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๘ ๑๑

178

ขอเทจ็ จริงคณะกรรมการสอบขอเท็จจริงไดสอบสวนพยานบุคคลและรวบรวมพยานเอกสารและ
พยานอ่ืน ๆ ท่ีเก่ียวของ แตไมไดมีหนังสือแจงผูฟองคดีใหมาใหถอยคําและไมไดทําการสอบสวน
ผูฟองคดี เน่ืองจากเห็นวา นางสาว ส. ไดทําการยักยอกเงินรายไดศาลเจาไปเพื่อประโยชนสวนตน
โดยทจุ ริตและเห็นควรใหนางสาว ส. ชดใชเงินท่ียักยอกไปท้ังหมดเพียงผูเดียว และผูถูกฟองคดี
ที่ ๑ เมื่อไดรับความเห็นดังกลาวแลวก็มิไดมีคําส่ังใหคณะกรรมการสอบขอเท็จจริงสอบสวน
ผูฟองคดีเพ่ิมเติม แตรายงานผลการสอบขอเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตามความเห็นของ
คณะกรรมการสอบขอเท็จจริงใหผูถูกฟองคดีท่ี ๓ พิจารณา และแมผูถูกฟองคดีท่ี ๓ จะไดแจงให
ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ชี้แจงเพิ่มเติมวาในชวงเวลาที่เกิดเหตุผูบังคับบัญชาของนางสาว ส. มีใครบาง
ใหสงบันทึกถอยคําของผูบังคับบัญชาแตละคน แบงแยกความเสียหายท่ีอยูในความรับผิดชอบ
ของผูบังคับบัญชาแตละคนมาใหผูถูกฟองคดีท่ี ๓ พิจารณาก็ตาม แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ ก็มิได
สั่งการใหคณะกรรมการสอบขอเท็จจริงทําการสอบสวนบันทึกถอยคําผูฟองคดีหรือผูบังคับบัญชา
ที่เกี่ยวของตามที่ผูถูกฟองคดีมีความเห็นกลับมีหนังสือชี้แจงตอผูถูกฟองคดีท่ี ๓ วา การท่ี
ผูบังคับบัญชามิไดเขาไปตรวจสอบกํากับดูแลการรับ-สงเงินรายไดศาลเจาเปนความผิด
เพียงการประมาทเลินเลอในหนาท่ีราชการเทานั้น มิใชเปนการประมาทเลินเลออยางรายแรง
ผฟู อ งคดไี มไ ดท ราบขอ เทจ็ จริงอยา งเพยี งพอและไมมีโอกาสโตแยงและแสดงพยานหลักฐานของตน
ตามขอ ๑๕ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิด
ทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เม่ือตอมาผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยกรมบัญชีกลางไดรับหนังสือ
ชี้แจงจากผูถูกฟองคดีที่ ๑ แลว กรมบัญชีกลางก็ไมไดมีหนังสือแจงใหผูฟองคดีสงพยานหลักฐาน
หรอื ใหผฟู องคดมี าใหถ อ ยคําเพ่อื ประกอบการพิจารณาเพ่ิมเติม ตามขอ ๑๗ วรรคสาม ของระเบียบ
เดียวกัน ผูฟองคดีจึงไมไดโตแยงแสดงพยานหลักฐานของตนกอนที่กรมบัญชีกลางจะมีความเห็น
อีกเชน กัน ดังนนั้ ความเหน็ ของผถู ูกฟอ งคดที ่ี ๓ โดยกรมบัญชกี ลาง ใหผูฟอ งคดีในฐานะท่ีเปน
ผบู ังคบั บัญชาของนางสาว ส. ตองรับผดิ ชดใชค า เสยี หาย จงึ ขัดตอ หลกั การรบั ฟง ผูถูกกระทบสิทธิ
หรือหลักการรับฟงคูกรณีทุกฝาย การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําสั่งใหผูฟองคดีรับผิดชดใชคาสินไหม
ทดแทนตามความเห็นของผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงเปนคําสั่งทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมาย
เนอ่ื งจากไมไ ดใหโ อกาสผูฟอ งคดีชี้แจงขอ เท็จจริงและโตแ ยง แสดงพยานหลกั ฐานของตนอยางเพยี งพอ
และเปนธรรม ซ่ึงเปนข้ันตอนหรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญที่กําหนดไวสําหรับการออกคําสั่ง
ใหชดใชเงินตามขอ ๑๕ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยหลักเกณฑการปฏิบัติเก่ียวกับ
ความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ และมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติ

๑๒ วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๕ ฉบบั ที่ ๑ (มกราคม-มีนาคม) ๒๕๕๘

179

วธิ ปี ฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และยอมสงผลใหคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๔
เปนคาํ สงั่ ทางปกครองทไี่ มช อบดว ยกฎหมายเชนกนั

นอกจากนี้ การใหโอกาสผูฟองคดีไดทราบขอเท็จจริงอยางเพียงพอและไดมี
โอกาสโตแยงและแสดงพยานหลักฐานของตนกอนที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จะพิจารณาออกคําสั่ง
ใหชดใชคาสินไหมทดแทน มีวัตถุประสงคเพ่ือคุมครองสิทธิของผูฟองคดีที่จะถูกกระทบจากคําสั่ง
ใหชดใชคาสินไหมทดแทน และอาจมีผลตอการพิจารณาความรับผิดของผูฟองคดี และเมื่อรับฟง
ขอโตแยงของผูฟองคดีแลวผูถูกฟองคดีจะมีความเห็นเหมือนเดิมหรือไม เปนเรื่องที่ผูถูกฟองคดี
จะตอ งใชดลุ พินิจพจิ ารณาในภายหลังซ่ึงเปนกรณีที่ไมอาจคาดหมายลวงหนาได การที่ผูถูกฟองคดี
อางเหตุวาการใหสิทธิผูฟองคดีไดโตแยงแสดงพยานหลักฐานของตนทําใหการปฏิบัติราชการ
ลา ชานน้ั นอกจากเปน การกลาวอา งเพอื่ ทจี่ ะไมตอ งปฏิบัตติ ามกฎหมายแลวยงั เปน ขออางที่มีผล
เปนการตัดสิทธิอนั ชอบดวยกฎหมายของผูฟอ งคดอี กี ดว ย

พพิ ากษายืนตามคําพพิ ากษาศาลปกครองชนั้ ตน ทใี่ หเ พิกถอนคําส่ังใหผูฟองคดี
ชดใชคา สนิ ไหมทดแทนและใหเพิกถอนคําวินิจฉัยอุทธรณเฉพาะในสวนท่ีเก่ียวของกับผูฟองคดี
โดยใหก ารเพกิ ถอนมผี ลยอนหลังนับแตว ันทอ่ี อกคําสง่ั

(คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ. ๖๒๖/๒๕๕๗)

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ่ี ๑๕ ฉบับที่ ๑ (มกราคม-มนี าคม) ๒๕๕๘ ๑๓

180

คดพี ิพาทเก่ียวกบั การกระทาํ ละเมิด

การกอ สรา งปรับปรุงถนนโดยการขยายถนน การขยายสะพานขามคลอง
ใหมีความกวางเทากับพ้ืนผิวถนน การกําหนดแบบและแกไขรูปแบบในการกอสราง
สะพานขามคลองใหสูงข้ึนและใหมีถนนกลับรถใตสะพานเพ่ือประชาชนท่ีอาศัยอยู
บริเวณใกลเคียงสามารถเขา-ออกไดสะดวก เปนอํานาจหนาที่ของกรุงเทพมหานครตาม
มาตรา ๘๙ (๖) และ (๗) แหงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร
พ.ศ. ๒๕๒๘ อันเปนกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะเพ่ือประโยชนของประชาชน
เมื่อการดําเนินการไดพิจารณาถึงความจําเปนและความตองการของประชาชน โดยไมได
รกุ ลํ้าท่ีดนิ ของเอกชน ท้ังไมปรากฏวาแบบกอสรา งไมถูกตองตามมาตรฐานทางวิศวกรรม
และการดําเนินการแกไขรูปแบบก็ไดดําเนินการถูกตองตามระเบียบขั้นตอนของ
ทางราชการและตามขอ บัญญัติกรุงเทพมหานคร เร่ือง การพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ แมวาเอกชน
ที่อางวาไดรับความเสียหายจะไดรับผลกระทบหรือตองรับภาระอยูบางจากการท่ีท่ีดิน
สวนนอยถูกบดบังโดยสะพานขามคลอง แตท่ีดินท่ีติดถนนเปนสวนใหญไดรับประโยชน
และการขยายถนนทําใหเกิดประโยชนสาธารณะ ยอมถือเปนการใชอํานาจที่ชอบ
ดว ยกฎหมายและไมเปน ละเมดิ

ผฟู องคดีทั้งสฟ่ี อ งวา ผูฟอ งคดีทง้ั สี่เปนเจาของกรรมสทิ ธิ์รวมในที่ดินโฉนดที่ดิน
เลขที่ ๑๑๗๐ เลขที่ ๔๙๔ กรุงเทพมหานคร เน้ือที่ประมาณ ๑๓๗ ไร ๑ งาน ๑๖ ตารางวา เม่ือป
พ.ศ. ๒๕๓๐ ทางราชการไดกอ สรา งถนนนิมติ รใหม เปน ถนนลาดยางตดั ผา นที่ดนิ ของผูฟองคดีท้ังสี่
ทําใหท่ีดินถูกแบงเปนสองแปลง โดยในชวงแรกที่มีการกอสรางไดกอสรางถนนเพียง ๒ ชอง
จราจร กวางประมาณ ๗ เมตร มีไหลทางกวางขางละ ๑ เมตร รวมกวางประมาณ ๙ เมตร และ
มีการกอสรางสะพานขามคลองสามมีความกวางเทากับพื้นผิวถนนยาวประมาณ ๑๒ เมตร ตอมา
ป พ.ศ. ๒๕๔๐ ไดปรับปรุงถนนนิมิตรใหม จากถนนสุวินทวงศถึงสุดเขตกรุงเทพมหานคร
ชวงที่ ๒ มีการขยายถนนเขตทางกวาง ๓๐ เมตร ผิวจราจร ๖ ชองทาง มีเกาะกลาง ทางเทา
กวางขางละ ๓ เมตร พรอมกับขยายสะพานขามคลองสามใหมีความกวางเทากับพื้นผิวถนน
โดยผูถูกฟองคดีที่ ๑ (กรุงเทพมหานคร) ไดทําสัญญาจางบริษัท พ. จํากัด เปนผูดําเนินการ
กอสราง ในระหวางการกอสราง นาย ว. สมาชิกสภากรุงเทพมหานครเขตมีนบุรีในขณะน้ัน
ไดมีหนังสือรองขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ แกไขรูปแบบการสรางสะพานขามคลองใหสูงข้ึนเพ่ือให

วารสารวชิ าการศาลปกครอง ปท่ี ๑๕ ฉบับที่ ๒ (เมษายน-มถิ นุ ายน) ๒๕๕๘ ๑

181

ประชาชนที่อาศัยอยูบริเวณใกลเคียงสามารถเขา-ออกไดสะดวกและสามารถนํารถบรรทุกพืชผล
การเกษตรของประชาชนออกมาขายไดโดยใหมีจุดกลับรถใตสะพาน (U-TURN) และผูวาราชการ
กรงุ เทพมหานครไดพ จิ ารณาเห็นชอบและอนุมัติใหแกไขแบบกอสรางสะพานขามคลองสามใหมี
ความสูง ๓.๕๐ เมตร และใหกอสรางถนน (U-TURN) ซึ่งจะตองทําการเวนคืนท่ีดินขางสะพาน
เพ่มิ อกี ขางละประมาณ ๕ เมตร ผูถูกฟองคดีทั้งสามไดดําเนินการกอสรางสะพานขามคลองสาม
ตามแบบใหมจนแลวเสร็จ ผูฟองคดีท้ังสี่เห็นวาการดําเนินการปรับปรุงขยายถนนนิมิตรใหม
รุกล้ําท่ีดินและการกอสรางสะพานขามคลองสามบดบังหนาที่ดินของผูฟองคดีทั้งสี่ จึงขอใหศาล
มีคําพพิ ากษาหรอื คําสั่งใหผถู ูกฟองคดีรวมกนั ชดใชค าเสยี หาย

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูถูกฟองคดีท่ี ๑ เปนราชการสวนทองถ่ิน
ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีอํานาจหนาที่ตาม
มาตรา ๘๙ (๖) แหงพระราชบัญญัติดังกลาว ในการจัดใหมีและบํารุงรักษาทางบก ทางน้ํา และ
ทางระบายน้ํา เม่ือผูถูกฟองคดีทั้งสามไดจัดทําโครงการกอสรางปรับปรุงถนนนิมิตรใหม มีการขยาย
ถนนเขตทางกวาง ๓๐ เมตร ผิวจราจร ๖ ชอง มีเกาะกลางถนน ทางเทากวางดานละ ๓ เมตร และ
ขยายสะพานขามคลองสามใหมีความกวางเทากับพ้ืนผิวถนนโดยทําสัญญาวาจางบริษัท พ.
จํากัด เปนผูดําเนินการ ซ่ึงตามแบบแปลนและสัญญากอสรางเดิมไมมีทางกลับรถ (U-TURN)
ใตสะพานขามคลองสาม แตเนื่องจากในระหวางการกอสรางนาย ว. สมาชิกสภากรุงเทพมหานคร
เขตมนี บุรีในขณะน้ัน ไดมีหนังสือขอใหแกไขแบบแปลนโดยขอใหกอสรางสะพานขามคลองสาม
ใหสูงขึ้นและใหมีถนนกลับรถใตสะพานขามคลองสามเพ่ือประชาชนที่อาศัยอยูบริเวณใกลเคียง
สามารถเขา-ออกไดสะดวก และสามารถนํารถบรรทุกพืชผลการเกษตรออกมาขายได ผูถูกฟองคดี
ที่ ๑ และผถู ูกฟองคดีท่ี ๒ (สาํ นกั การโยธา) ไดพิจารณาถงึ ความจําเปนแลวจงึ ทาํ การแกไขรปู แบบ
สะพานขามคลองสามใหสูงขึ้น และดําเนินการกอสรางสะพานขามคลองสามตามรูปแบบใหม
โดยมีชว งลอดใตส ะพาน (U-TURN) สูง ๓.๕๐ เมตร แตพ้ืนที่ดานขางสะพานมีความกวางไมพอ
ที่จะกอสรางถนนทางกลับรถ (U-TURN) ซึ่งจะตองทําการเวนคืนท่ีดินขางสะพานเพิ่มอีกขางละ
ประมาณ ๕ เมตร และไดมีการเจรจาขอซ้ือท่ีดินจากผูฟองคดีทั้งสี่แตตกลงราคากันไมได
ผูถูกฟองคดีท้ังสามจึงไมสามารถทําการกอสรางตามรูปแบบไดเน่ืองจากติดกรรมสิทธิ์ที่ดิน
จึงตองทําการตัดเน้ืองานถนนเพ่ือเปนทางกลับรถออก ซ่ึงในการดําเนินการของผูถูกฟองคดีทั้งสาม
ตองเปนไปตามข้ันตอนของระเบยี บและกฎหมายโดยเฉพาะการดําเนินการเก่ียวกบั การจัดซอื้ จัดจา ง
เมื่อขอเท็จจริงปรากฏวาตามแบบกอสรางของผูถูกฟองคดีท่ี ๒ ในสวนของถนนเชิงลาดสะพาน
เพ่ือใชเปนทางกลับรถ (U-TURN) ไดระบุไววาติดกรรมสิทธ์ิที่ดินทําใหไมสามารถกอสรางได

๒ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปที่ ๑๕ ฉบบั ท่ี ๒ (เมษายน-มิถนุ ายน) ๒๕๕๘

182

ประกอบกับราษฎรในบริเวณท่ีพิพาทจํานวน ๖ ราย ไดใหการวาประชาชนที่อยูอาศัยในพ้ืนที่
ริมคลองสามเปนผูรวมกันสรางทางกลับรถและใชเปนทางเขา-ออกถนนนิมิตรใหม ประกอบกับ
พยานบุคคลบางสวนไมมีผูใดยืนยันวาผูถูกฟองคดีเปนผูดําเนินการกอสราง ซ่ึงนาย ม. ไดใหการ
ตอศาลวานาย ม. และราษฎรท่ีมีบานพักอาศัยอยูริมคลองสามและบริเวณใกลเคียงไดชวยกัน
บริจาคทรัพยท ําถนนดนิ ขนึ้ เพื่อใชเปนทางเขา-ออกของราษฎรทั้งดานตะวันออกและดานตะวันตก
ของสองขางถนนนิมิตรใหมชวงบริเวณเชิงลาดสะพานขามคลองสาม จึงมีเหตุที่ควรเช่ือไดวา
ผูถูกฟองคดีท้ังสามมิไดเปนผูสรางถนนดินเพ่ือเปนทางกลับรถ (U-TURN) สวนกรณีท่ีผูฟองคดีท้ังสี่
อางวา ผูถูกฟองคดีทั้งสามไดสรางถนนเปนทางชั่วคราว (ทางเบ่ียงจราจร) รุกล้ําที่ดินของ
ผูฟองคดีท้ังสี่นั้น เห็นวา ในการขยายถนนนิมิตรใหมและสะพานขามคลองสาม ผูถูกฟองคดีท้ังสาม
ใชการจัดทางเบ่ียงจราจรโดยวิธีกอสรางสะพานดานขางท้ังสองขางกอน ซ่ึงในขณะกอสราง
ใหร ถวง่ิ บนถนนและสะพานเดมิ เม่ือกอสรา งสะพานดา นขางเสร็จแลวจึงเบี่ยงจราจรไปว่ิงบนสะพาน
ที่กอ สรา งเสรจ็ แลว จงึ ทําการทุบร้อื ท้ิงสะพานเดิมซึ่งอยูสวนกลางออกและทําการกอสรางสะพาน
สวนกลางใหมมาเช่ือมตอกับสะพานดานขางทั้งสองขางที่กอสรางเสร็จแลว ดังน้ัน ในสวน
ของประชาชนท่ัวไปผูใชทางจึงสามารถใชสะพานเดิมหรือสะพานที่กอสรางเสร็จ แลวแตกรณี
ในทางสัญจรไปมาได คงมแี ตราษฎรที่มีบานพักอาศัยอยูในบริเวณคลองสามเทานั้นที่อาจมีปญหา
ในการเขา-ออกถนนนิมิตใหม จึงทําถนนชั่วคราวเชื่อมตอกับถนนนิมิตใหมในขณะท่ีมีการกอสราง
โดยมีราษฎรในบริเวณที่พิพาทบางรายใหถอยคําวา เม่ือมีการขยายถนนนิมิตใหมเต็มเขตทาง
ราษฎรจึงไดใชทางเขา-ออก โดยผานที่ดินของนาย ฉ. (เจาของที่ดินโฉนดท่ีดินเลขที่ ๑๑๗๐ เดิม)
กอ นตกทอดมายังนางสาว ต. ทายาทผูรบั พนิ ยั กรรม และเม่อื นางสาว ต. ถงึ แกค วามตายไดต กทอด
มายังผูฟองคดีท้ังส่ีโดยทางพินัยกรรม โดยไดเคยมีการเจรจาขออนุญาตใชท่ีดินดังกลาว
จากผูดูแลแลว ประกอบกับพยานบุคคลท่ีไดใหการเปนหนังสือตอศาลและราษฎรในบริเวณ
ท่ีพิพาทไดใหถอยคําตอเจาหนาท่ี ไมมีผูใดยืนยันวาผูถูกฟองคดีท้ังสามเปนผูดําเนินการกอสราง
ถนนทางเบี่ยงแตอยางใด อีกทั้งผูฟองคดีท้ังสี่ไมมีพยานหลักฐานใดมายืนยันตอศาลไดวา
ผูถูกฟองคดีท้ังสามเปนผูสรางถนนดังกลาว กรณีจึงมีเหตุเช่ือไดวาผูถูกฟองคดีทั้งสามมิไดเปน
ผูก อ สรา งถนนเปนทางช่วั คราว (ทางเบ่ยี งจราจร) แตอ ยางใด

สําหรับกรณีที่ผูฟองคดีทั้งส่ีอางวา ผูถูกฟองคดีท้ังสามไดแกไขแบบแปลน
สะพานขามคลองสามใหสูงข้ึนทําใหมีเชิงลาดสะพานยาวขึ้นและบดบังท่ีดินของผูฟองคดีท้ังสี่
เปนเหตุใหราคาท่ีดินของผูฟองคดีท้ังสี่ตกต่ํานั้น เห็นวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ เปนราชการสวนทองถิ่น
ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีอํานาจหนาท่ี

วารสารวิชาการศาลปกครอง ปท ี่ ๑๕ ฉบบั ที่ ๒ (เมษายน-มิถนุ ายน) ๒๕๕๘ ๓

183

ตามมาตรา ๘๙ (๖) แหงพระราชบัญญัติดังกลาว ในการจัดใหมีและบํารุงรักษาทางบก ทางน้ํา
และทางระบายน้ํา และมีอํานาจหนาท่ีตามมาตรา ๘๙ (๗) แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน
เก่ียวกับการวิศวกรรมจราจรอันเปนกิจการทางปกครองหรือบริการสาธารณะเพื่อประโยชน
ของประชาชน ซึ่งอาํ นาจหนา ทด่ี งั กลาวยอ มหมายความรวมถึงการกําหนดแบบแปลนและแบบรูป
ของทางบกที่จะทําการกอสรางใหไดมาตรฐานทางวิศวกรรมเพื่อความปลอดภัยของประชาชน
ผูถูกฟองคดีที่ ๑ และผูถูกฟองคดีท่ี ๒ จึงมีอํานาจหนาที่ตามกฎหมายในการกําหนดแบบ
และแกไขรูปแบบในการกอสรางสะพาน เมื่อผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดรับการรองขอจากนาย ว.
สมาชิกสภากรุงเทพมหานครในขณะน้ัน โดยขอใหกอสรางสะพานขามคลองสามใหสูงข้ึนและ
ใหมีถนนกลับรถใตสะพานเพ่ือประชาชนที่อาศัยอยูบริเวณใกลเคียงสามารถเขา-ออกไดสะดวก
และสามารถนํารถบรรทุกพืชผลการเกษตรออกมาขายได ซ่ึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดพิจารณาถึง
ความจําเปนดังกลาวแลว จึงไดทําการแกไขรูปแบบการกอสรางสะพานขามคลองสามใหมีความสูง
๓.๕๐ เมตร ดังนั้น เม่ือไมปรากฏวาแบบกอสรางดังกลาวไมถูกตองตามมาตรฐานทางวิศวกรรม
และการดําเนินการแกไขรูปแบบก็ไดดําเนินการถูกตองตามระเบียบข้ันตอนของทางราชการ
และตามขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง การพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ซึ่งการดําเนินการกอสรางสะพาน
ตามรูปแบบใหมเปนไปตามความตองการของประชาชน การแกไขจึงเปนไปเพ่ือประโยชน
ของประชาชนท่ีอยูอาศัยบริเวณคลองสาม อีกทั้งการกอสรางสะพานก็ไดกระทําบนท่ีดินสาธารณะ
โดยไมไดรุกลํ้าท่ีดินของผูฟองคดีท้ังสี่แตอยางใด ยิ่งกวาน้ันผูฟองคดีท้ังส่ีก็ไดรับประโยชน
จากการขยายถนนนิมิตรใหมเนื่องจากมีที่ดินสวนที่ติดถนนเปนสวนใหญ ท่ีดินสวนที่ถูกบดบัง
โดยสะพานขามคลองสามเปนเพียงที่ดินสวนนอยท่ีผูฟองคดีท้ังส่ีตองไดรับผลกระทบหรือ
ตองรับภาระบาง เมื่อคํานึงถึงประโยชนสาธารณะและประโยชนที่ผูฟองคดีท้ังส่ีไดรับแลว จึงเห็นวา
ผูถูกฟองคดีท้ังสามไมไดกระทําละเมิดตอผูฟองคดีท้ังสี่จึงไมตองรับผิดชดใชคาเสียหายใหแก
ผฟู อ งคดีทัง้ ส่แี ตอ ยางใด

(คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ. ๖๑๙/๒๕๕๗)

๔ วารสารวิชาการศาลปกครอง ปที่ ๑๕ ฉบับท่ี ๒ (เมษายน-มถิ นุ ายน) ๒๕๕๘