IKHTISAR PERATURAN PENGENDALIAN INTERN A. Pengelolaan Keuangan Negara dan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Mengapa Presiden Republik Indonesia, DR. H. Susilo Bambang Yudhoyono pada tanggal 28 Agustus 2008 menetapkan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah? Karena pada Pasal 58 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara disebutkan, “Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintah secara menyeluruh.” Lalu, apa hubungannya antara perbendaharaan negara dan sistem pengendalian intern pemerintah? Sebelum menjawabnya, kita lihat definisi perbendaharaan negara pada UU RI Nomor 1 Tahun 2004. Pada Pasal ayat (1) disebutkan,
“Perbendaharaan Negara adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD.” Selanjutnya, jawabannya adalah karena pada UU RI Nomor 1 Tahun 2004 disebutkan, “bahwa pengelolaan keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 perlu dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, yang diwujudkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).” Selain itu, disebutkan juga, “bahwa dalam rangka pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara diperlukan kaidah-kaidah hukum administrasi keuangan negara yang mengatur perbendaharaan negara.” Sederhananya, pemerintah memerlukan sistem pengendalian intern pemerintah dalam mengelola uang negara agar uang negara tersebut benar-benar digunakan untuk tujuan kemakmuran rakyat, bukan tujuan lain.
Apa saja yang diatur pada PP RI Nomor 60 Tahun 2008? Ringkasnya, PP RI Nomor 60 Tahun 2008 yang terdiri dari 61 pasal tersebut mengatur tentang lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, pemantauan pengendalian intern, pengawasan intern atas penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah, dan pembinaan penyelenggaraan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP). Sebelum masuk lebih dalam, ada baiknya kita lihat beberapa definisi. Menurut PP RI Nomor 60 Tahun 2008, “Sistem Pengendalian Intern adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus-menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundangundangan.”
Dari definisi tersebut, kita urai menjadi beberapa poin, yaitu: a. Sistem Pengendalian Intern (SPI) merupakan suatu proses yang integral (menyeluruh/utuh/tidak terpisahkan, KBBI); b. proses tersebut berupa tindakan (sesuatu yang dilakukan/perbuatan/tindakan yang dilaksanakan untuk mengatasi sesuatu, KBBI) dan kegiatan (aktivitas/usaha/pekerjaan, KBBI); c. dilakukan terus-menerus; d. yang melakukan adalah pimpinan dan seluruh pegawai, bukan Unit Kepatuhan Internal; e. tujuan SPI adalah untuk memberikan keyakinan memadai (keyakinan yang memenuhi syarat/keyakinan yang mencukupi, KBBI) atas tercapainya tujuan organisasi; dan f. selain mencapai tujuannya, organisasi pun mesti mencapai kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. PP RI Nomor 60 Tahun 2008 pun memberikan definisi, “Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, yang selanjutnya disingkat SPIP, adalah Sistem Pengendalian Intern yang diselenggarakan secara menyeluruh di lingkungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah.” Sederhananya, SPIP adalah
SPI yang dilakukan oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Satu definisi lain yang perlu kita lihat adalah, “Pengawasan Intern adalah seluruh proses kegiatan audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi dalam rangka memberikan keyakinan yang memadai bahwa kegiatan telah dilaksanakan sesuai tolok ukur yang telah ditetapkan secara efektif dan efisien untuk kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata pemerintahan yang baik.” Setelah memberikan definisi, PP RI Nomor 60 Tahun 2008 memberikan ketentuan, beberapa di antaranya adalah: a. menteri/pimpinan lembaga, gubernur, dan bupati/walikota wajib melakukan pengendalian atas penyelenggaraan kegiatan pemerintahan; b. SPIP dijadikan pedoman pengendalian atas penyelenggaraan kegiatan pemerintahan; c. unsur SPIP adalah lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, dan pemantauan pengendalian intern.
B. Penerapan Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan Dalam rangka melaksanakan ketentuan PP RI Nomor 60 Tahun 2008 berupa kewajiban menerapkan SPI, Menteri Keuangan Republik Indonesia, Sri Mulyani Indrawati pada tanggal 8 Desember 2017 menetapkan Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 940/KMK.09/2017 tentang Kerangka Kerja Penerapan Pengendalian Intern dan Pedoman Pemantauan Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan. Sebenarnya jauh sebelum KMK Nomor 940 Tahun 2017, Kementerian Keuangan mempunyai: a. KMK Nomor 152 Tahun 2011 tentang Peningkatan Penerapan Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan sebagaimana telah diubah dengan KMK Nomor 435 Tahun 2012 tentang Perubahan Atas KMK Nomor 152 Tahun 2011 tentang Peningkatan Penerapan Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan; dan b. KMK Nomor 32 Tahun 2013 tentang Kerangka Kerja Penerapan Pengendalian Intern dan Pedoman Teknis Pemantauan Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan.
Sesuai judul tentangnya, KMK Nomor 940 Tahun 2017 tersebut mengatur: a. penerapan pengendalian intern; dan b. pemantauan pengendalian intern di Lingkungan Kementerian Keuangan. Dalam rangka peningkatan pemahaman dan penerapan SPI oleh pimpinan dan pegawai, efektivitas dan efisiensi, dan selaras dengan perkembangan kebutuhan organisasi, Menteri Keuangan Republik Indonesia, Sri Mulyani Indrawati memecah KMK Nomor 940 Tahun 2017 menjadi dua penetapan, yaitu: 1. Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 322/KMK.09/2021 tentang Kerangka Kerja Penerapan Sistem Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan pada tanggal 4 Agustus 2021; dan 2. Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 477/KMK.09/2021 tentang Pedoman Pemantauan Penerapan Sistem Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan pada tanggal 22 November 2021.
C. Perbedaan Antara KMK Nomor 940 Tahun 2017 dan KMK Nomor 322 Tahun 2021 Bila kita membandingkan antara KMK Nomor 940 Tahun 2017 dan KMK Nomor 322 Tahun 2021 terdapat beberapa perbedaan, satu di antaranya adalah mengenai lini pertahanan. KMK Nomor 940 Tahun 2017 menyebutnya dengan istilah Tiga Lini Pertahanan (Three Lines of Defense) yang meliputi: 1. Lini Pertahanan Pertama (First Line), yaitu manajemen unit kerja atau biasa kita menyebutnya sebagai pemilik proses bisnis, baik itu seluruh pimpinan maupun pegawainya; 2. Lini Pertahanan Kedua (Second Line), yaitu unit kerja yang melaksanakan fungsi Unit Kepatuhan Internal (UKI); dan 3. Lini Pertahanan Ketiga (Third Line), yaitu Inspektorat Jenderal. Sedangkan KMK Nomor 322 Tahun 2021 menyebutnya dengan istilah Model Tiga Lini yang meliputi: a. Pimpinan Kementerian Keuangan, yaitu menteri, wakil menteri, pimpinan unit organisasi eselon 1 dan lainnya yang setingkat;
b. Manajemen 1. Lini Pertama (First Line), yaitu semua unit kerja yang tidak menjalankan fungsi UKI yang selanjutnya disebut Manajemen Operasional. 2. Lini Kedua (Second Line), yaitu unit kerja yang melaksanakan fungsi UKI c. Audit Intern Lini Ketiga (Third Line), yaitu 1. Inspektorat Jenderal; dan 2. Satuan Pengawasan Intern Badan Layanan Umum (SPIBLU). d. Audit Ekstern, yaitu Badan Pemeriksa Keuangan dan/atau Badan Pemeriksa Keuangan dan Pembangunan (BPK dan/atau BPKP). Sebenarnya mengenai siapa itu lini pertama, lini kedua, dan lini ketiga pada KMK Nomor 940 Tahun 2017 dan KMK Nomor 322 Tahun 2021 mempunyai kesamaan. Yang berbeda dan agak membingungkan adalah, “Mengapa pada KMK Nomor 322 Tahun 2021, UKI sebagai Lini Kedua (Second Line) ditempatkan pada pihak manajemen?” Untuk menjawab pertanyaan di atas, kita bisa coba mengawalinya dengan mencari definisi manajemen pada Kamus Besar Bahasa Indonesia
(KBBI). Pada KBBI, manajemen adalah: (1) penggunaan sumber daya secara efektif untuk mencapai sasaran; dan (2) pimpinan yang bertanggung jawab atas jalannya perusahaan dan organisasi. Dari definisi tersebut, kita dapat berpendapat bahwa UKI pun adalah pemilik proses bisnis, yaitu melaksanakan fungsi UKI yang menggunakan sumber daya secara efektif untuk mencapai sasaran dan bertanggung jawab atas jalannya organisasi. Perbedaan mengenai lini pertahanan lainnya adalah pada KMK Nomor 322 Tahun 2021 selain Inspektorat Jenderal, ada SPIBLU sebagai Lini Ketiga (Third Line) yang keduanya ditempatkan pada pihak audit intern. Perbedaan mengenai lini pertahanan selanjutnya adalah pada KMK Nomor 322 Tahun 2021 ada keterlibatan: a. Pimpinan Kementerian Keuangan yang mempunyai wewenang delegasi, mengarahkan, menyediakan sumber daya, dan pengawasan; dan b. BPK dan/atau BPKP yang ditempatkan pada pihak audit ekstern yang memiliki wewenang pemeriksaan dan/atau pengawasan terkait penerapan SPI.
Selain perbedaan pada konsep lini pertahanan, antara KMK Nomor 940 Tahun 2017 dan KMK Nomor 322 Tahun 2021 memiliki sedikit perbedaan pada tugas dan tanggung jawab Lini Pertama. Berdasarkan KMK Nomor 940 Tahun 2017, tugas dan tanggung jawab manajemen unit kerja selaku Lini Pertama masih sebatas (1) mencegah kesalahan; (2) mendeteksi kecurangan; dan (3) mengidentifikasi kelemahan dan kerentanan; pengendalian. Sedangkan berdasarkan KMK Nomor 322 Tahun 2021, tugas dan tanggung jawab manajemen operasional selaku Lini Pertama menjadi lebih lengkap, yaitu (1) merancang; (2) menerapkan; (3) memperbaiki; dan (4) mengembangkan; SPI yang efektif dan efisien.
D. Urgensi Manajemen Operasional Menerapkan Pengendalian Intern Dari sini kita dapat melihat bahwa KMK Nomor 322 Tahun 2021 menugaskan manajemen operasional untuk benar-benar menerapkan SPI di lingkungan unit kerjanya masing-masing, mulai dari merancang sampai dengan mengembangkan SPI. KMK Nomor 322 Tahun 2021 seakan-akan ingin lebih menegaskan kembali bahwa setiap manajemen operasional berkewajiban merancang; menerapkan; memperbaiki; dan mengembangkan; SPI. Yang melakukan itu semua adalah manajemen operasional, bukan UKI. E. Urgensi UKI Memantau Pengendalian Intern Seperti halnya dengan manajemen operasional selaku Lini Pertama, tugas dan tanggung jawab UKI selaku Lini Kedua pun menjadi lebih lengkap. Berdasarkan KMK Nomor 322 Tahun 2021, tugas dan tanggung jawab UKI adalah (1) mengevaluasi matriks risiko dan pengendalian; (2) mengembangkan perangkat pemantauan SPI; (3) melaksanakan pemantauan dan evaluasi atas SPI, termasuk penerapan kode etik melalui
evaluasi terpisah; (4) mengusulkan perbaikan rancangan SPI berdasarkan hasil pemantauan; dan (5) melaporkan hasi pemantauan SPI kepada pimpinan unit kerja. Hal lainnya yang menjadikan tugas dan tanggung jawab UKI menjadi lebih lengkap dibandingkan dengan yang tercantum pada KMK Nomor 940 Tahun 2017 adalah melaksanakan pemantauan dan evaluasi atas SPI, termasuk penerapan kode etik melalui evaluasi terpisah dan melaporkan hasi pemantauan SPI kepada pimpinan unit kerja. F. Pedoman Penerapan Pengendalian Intern bagi Manajemen Operasional Pertanyaan selanjutnya bagi kita adalah, “Bagaimana manajemen operasional selaku Lini Pertama menerapkan SPI pada unit kerjanya?” Sebenarnya KMK Nomor 322 Tahun 2021 yang terdiri dari 20 (dua puluh) diktum tersebut tidak memberikan detail bagaimana manajemen operasional menerapkan SPI pada unit kerjanya. Sesuai tentangnya, KMK Nomor 322 Tahun 2021 adalah tentang Kerangka Kerja Penerapan Sistem Pengendalian Intern di Lingkungan
Kementerian Keuangan. Berdasarkan KBBI, kerangka adalah garis besar/rancangan/rangka. Oleh karenanya KMK Nomor 322 Tahun 2021 hanya memberikan pedoman bagi manajemen operasional untuk menerapkan SPI secara garis besar, tidak detail. Untuk mengetahui bagaimana manajemen operasional menerapkan SPI pada unit kerjanya, khususnya di lingkungan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai, kita bisa mengacu pedoman pemantauan SPI yang tiap akhir tahun diterbitkan oleh Direktur Kepatuhan Internal. Pada akhir tahun 2022, Direktur Kepatuhan Internal menerbitkan Nota Dinas Nomor ND1391/BC.08/2022 tanggal 29 Desember 2022 hal Penyampaian Rencana Pemantauan Tahunan (RPT) Tahun 2023 di Lingkungan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai. Nota dinas Direktur Kepatuhan Internal tersebut memang berisi pedoman pemantauan SPI, tetapi kita bisa mendapatkan gambaran bagaimana manajemen operasional menerapkan SPI pada unit kerjanya. Caranya adalah dengan melihat perangkat yang digunakan oleh UKI untuk melakukan pemantauan SPI yang disebut Perangkat Pemantauan Pengendalian Utama
(PPPU). Salah satu komponen PPPU adalah Tabel Rancangan Pengendalian (TRP). Pada TRP diuraikan apa yang menjadi (1) risiko utama; (2) tujuan pengendalian; (3) pengendalian yang ada; (4) jenis pengendalian; (5) pelaksana pengendalian, (6) utama/tidak utama, dan (7) memadai/tidak memadai. Sebagai contoh, pada TRP proses bisnis pelaksanaan patroli laut disebutkan bahwa pengendalian yang ada salah satunya adalah penelitian berjenjang oleh pejabat pada Bidang/Seksi P2 (penindakan) terhadap konsep Surat Perintah. Dari sini kita dapat menemukan bahwa Bidang Penindakan dan Penyidikan selaku manajemen opeasional proses bisnis pelaksanaan patroli laut diwajibkan untuk menerapkan pengendalian berupa penelitian berjenjang oleh pejabat pada Bidang/Seksi P2 (penindakan) terhadap konsep Surat Perintah. PPPU memang memberikan petunjuk pengendalian apa yang mesti dilakukan oleh manajemen operasional, namun sayangnya belum semua proses bisnis memiliki PPPU. Kondisi inilah yang mungkin menjadi salah satu alasan mengapa tidak semua proses bisnis yang
ada dilakukan pemantauan penerapan SPI-nya oleh UKI, selain tentunya membutuhkan banyak resource bila semua proses bisnis dilakukan pemantauan SPI. Dari sekian banyak proses bisnis yang ada, Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Bea dan Cukai Kalimantan Bagian Selatan pada tahun 2023 mendapatkan mandatory melakukan pemantauan SPI terhadap tiga proses bisnis, yaitu (1) penelitian ulang; (2) KITE pembebasan; dan (3) pelaksanaan patroli laut. Untuk menyiasati atas proses bisnis yang tidak ada PPPU-nya, manajemen operasional bisa mengacu pada SOP proses bisnis karena sejatinya pengendalian yang dijadikan PPPU pun mengacu pada SOP proses bisnis yang ada. Jadi terjawab sudah pertanyaan bagaimana manajemen operasional menerapkan SPI pada unit kerjanya, yaitu menggunakan PPPU, bila tidak ada PPPU-nya, maka menggunakan SOP proses bisnis yang ada.
G. Urgensi Penerapan dan Pemantauan Pengendalian Intern pada Semua Proses Bisnis Meski belum tahu apakah ada pernyataan yang menunjukkan seberapa besar pengaruhnya penerapan SPI terhadap tercapainya tujuan organisasi dan tidak semua proses bisnis dilakukan pemantauan SPI-nya oleh UKI, manajemen operasional mesti menerapkan SPI pada unit kerjanya atas proses bisnis yang ada. Sebenarnya bila resource-nya memadai, sangat dimungkinkan UKI untuk melakukan pemantauan terhadap SPI atas proses bisnis yang tidak masuk mandatory. Pada poin 13 Lampiran III Nota Dinas Direktur Kepatuhan Internal Nomor ND1391/BC.08/2022 tanggal 29 Desember 2022 hal Penyampaian Rencana Pemantauan Tahunan (RPT) Tahun 2023 di Lingkungan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai disebutkan, “Dalam rangka meningkatkan keyakinan manajemen atas kepatuhan pelaksanaan pengendalian intern secara menyeluruh, UKI dapat memilih tambahan kegiatan Pemantauan Pengendalian Utama (PPU) dan/atau FRS sebagai bentuk
inisiatif sesuai kebutuhan dan risiko di lingkup wilayah kerjanya masing-masing.” Pada poin 14 Lampiran III Nota Dinas Direktur Kepatuhan Internal Nomor ND1391/BC.08/2022 tanggal 29 Desember 2022 hal Penyampaian Rencana Pemantauan Tahunan (RPT) Tahun 2023 di Lingkungan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai disebutkan, “Untuk kegiatan Pemantauan Pengendalian Utama dan/atau FRS yang belum diakomodir dalam daftar perangkat pengendalian utama yang disusun oleh Dit. KI, UKI dapat menyusun kegiatan secara mandiri dan melaporkan perangkat yang telah disusun tersebut kepada Dit. KI.” Kalimat poin 14 Lampiran III ND1391/BC.08/2022 yang berbunyi, “..., UKI dapat menyusun kegiatan secara mandiri dan melaporkan perangkat yang telah disusun ...” sejalan dengan: a. tugas dan tanggung jawab manajemen operasional selaku Lini Pertama adalah (1) merancang; (2) menerapkan; (3) memperbaiki; dan (4) mengembangkan; SPI yang efektif dan efisien; dan b. beberapa tugas dan tanggung jawab UKI di antaranya adalah (1) mengembangkan
perangkat pemantauan SPI; dan (2) mengusulkan perbaikan rancangan SPI berdasarkan hasil pemantauan. Jadi, idealnya dan demi mendapatkan keyakinan memadai agar tujuan organisasi tercapai, manajemen operasional bersama UKI: a. menerapkan SPI pada semua proses bisnis; b. memperbaiki dan mengembangkan SPI; c. mengembangkan perangkat pemantauan SPI; dan d. mengusulkan perbaikan rancangan SPI berdasarkan hasil pemantauan atas seluruh proses bisnis, meski proses bisnis yang ada tidak semuanya mendapatkan mandatory untuk dilakukan pemantauan SPInya. Penulis: Bidang Kepatuhan Internal Kanwil DJBC Kalimantan Bagian Selatan Referensi: Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharan Negara Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah
Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 940/KMK.09/2017 tentang Kerangka Kerja Penerapan Pengendalian Intern dan Pedoman Pemantauan Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 322/KMK.09/2021 tentang Kerangka Kerja Penerapan Sistem Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia Nomor 477/KMK.09/2021 tentang Pedoman Pemantauan Penerapan Sistem Pengendalian Intern di Lingkungan Kementerian Keuangan Nota Dinas Direktur Kepatuhan Internal Nomor ND-1391/BC.08/2022 tanggal 29 Desember 2022 hal Penyampaian Rencana Pemantauan Tahunan (RPT) Tahun 2023 di Lingkungan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai kbbi.kemdikbud.go.id. KBBI Daring. Diakses pada 16 Maret 2023, dari https://kbbi.kemdikbud.go.id/