ศาลปกครองกับมหาวิทยาลัย

ศาลปกครอง
กับคดพี พิ าท
เก่ยี วกบั มหาวทิ ยาลัย

ดร. ฤทัย หงส์สิริ

จดั ทำ� โดย สถาบนั คลังสมองของชาติ

คำ� น�ำ
o

หนงั สอื เลม่ เลก็ “ศาลปกครองกบั คดพี พิ าทเกย่ี วกบั มหาวทิ ยาลยั ” น้ี
ได้เรียบเรียงขึ้นเพ่ือใช้ประกอบการบรรยาย และแลกเปล่ียนเรียนรู้
ประสบการณใ์ นหลกั สตู ร “ธรรมาภบิ าลเพอื่ การพฒั นาอดุ มศกึ ษา” ส�ำ หรบั
กรรมการสภามหาวิทยาลัย ซ่ึงจัดโดยสถาบันธรรมาภิบาลมหาวิทยาลัย
ภายใตส้ ถาบันคลังสมองของชาติ มูลนธิ สิ ง่ เสรมิ ทบวงมหาวิทยาลยั
สถาบนั ธรรมาภบิ าลมหาวทิ ยาลยั เหน็ วา่ สง่ิ ทเ่ี รยี บเรยี งขนึ้ น้ี เปน็ เรอ่ื ง
ที่น่าสนใจ และเป็นประโยชน์อย่างย่ิงท่ีสมควรนำ�มาพิมพ์เผยแพร่ เพื่อให้
เกดิ ความรู้ ความเขา้ ใจ ของกรรมการสภามหาวทิ ยาลยั อนั จะเปน็ ประโยชน์
ในการขับเคล่ือนการพัฒนาระบบการกำ�กับดูแลสถาบันอุดมศึกษาอย่างมี
ประสิทธภิ าพ
ขอขอบคุณสถาบันธรรมาภิบาลมหาวิทยาลัย ภายใต้สถาบัน
คลังสมองของชาติท่ีจัดพิมพ์หนังสือเล่มเล็กนี้ หวังว่าจะเป็นประโยชน์ใน
การพฒั นาสภาสถาบันอดุ มศึกษาต่อไป

ดร.ฤทัย หงส์สิริ
1 พฤศจกิ ายน 2558

ศาลปกครองกับคดพี พิ าทเก่ียวกับมหาวทิ ยาลัย 1

สารบัญ

1. ความนำ� 3
4
2. แนวคดิ ทว่ั ไปเกีย่ วกบั ศาลปกครอง 5

2.1 ความหมายของศาลปกครอง

2.2 โครงสร้างของศาลปกครอง และหนว่ ยงานธุรการ 6

(1) ศาลปกครองสงู สดุ 6

(2) ศาลปกครองชน้ั ตน้ 8

2.3 เหตุผลในการจดั ตัง้ ศาลปกครอง 10

(1) ให้มีศาลและตลุ าการทมี่ ีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน 10

(2) ให้คดปี กครองได้รับการพจิ ารณาโดยวิธีพิจารณาคดที เี่ หมาะสม 11
3. คดีเกี่ยวกับมหาวิทยาลัยท่อี าจฟอ้ งทศี่ าลปกครองและแนวคำ�วินิจฉัยของศาล 12
3.1 คดีพพิ าทเกีย่ วกบั การกระทำ�ฝา่ ยเดียวของหนว่ ยงานทางปกครองหรอื 15

เจา้ หน้าท่ีของรัฐที่ไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย

3.2 คดพี พิ าทเกย่ี วกับทห่ี นว่ ยงานทางปกครองหรอื เจ้าหนา้ ทข่ี องรัฐ 21

ละเลยต่อหน้าที่ หรอื ปฏิบัตหิ นา้ ทีล่ ่าชา้ เกินสมควร

3.3 คดพี พิ าทเกยี่ วกับการกระท�ำ ละเมิดหรือความรับผิดอยา่ งอนื่ 22

ของหนว่ ยงานทางปกครองหรือเจา้ หน้าทขี่ องรัฐ

3.4 คดีพพิ าทเกย่ี วกับสัญญาทางปกครอง 25

(1) สญั ญาทางปกครองตามที่กฎหมายกำ�หนด 25

(2) สัญญาทางปกครองโดยสภาพหรือท่เี กิดจากการตีความของศาล 27
31
บทสรุป 32
บรรณานกุ รม........................................................


2 ศาลปกครองกับคดพี พิ าทเกย่ี วกับมหาวิทยาลยั

ศาลปกครองกับคดีพพิ าทเกย่ี วกบั มหาวิทยาลยั
o

ดร. ฤทัย หงส์สิริ

1. ความนำ�

ในปัจจุบัน ได้มีการฟ้องร้องคดีพิพาทเก่ียวกับการจัดการศึกษา
ของสถาบันอุดมศึกษาหรือมหาวิทยาลัยเพ่ิมมากขึ้นกว่าที่ผ่านมา ไม่ว่าจะ
เปน็ การฟอ้ งรอ้ งระหวา่ งนกั ศกึ ษากบั มหาวทิ ยาลยั หรอื ระหวา่ งมหาวทิ ยาลยั
กับบุคลากรภายในมหาวิทยาลัยเอง หรืออาจจะเป็นการฟอ้ งรอ้ งระหวา่ ง
มหาวทิ ยาลยั กบั บคุ คลภายนอก เชน่ ผรู้ บั เหมาของมหาวทิ ยาลยั เปน็ ตน้ บางเรอื่ ง
อาจเป็นการฟ้องเรียกค่าเสียหายหรือเงินจากมหาวิทยาลัย ที่เรียกว่าเป็น
คดแี พง่ หรอื บางเรอ่ื งอาจเปน็ การฟอ้ งใหล้ งโทษจ�ำคกุ ผบู้ รหิ าร ทเี่ รยี กวา่ เปน็
คดอี าญา หรือบางเร่ืองอาจเปน็ การร้องเรยี นตอ่ ผ้บู ังคบั บญั ชาเพอ่ื ให้ลงโทษ
เจา้ หน้าท่ขี องมหาวิทยาลยั ทางวินัย เช่น ภาคทณั ฑ์ ตดั เงินเดือน ปลดออก
ไลอ่ อก เปน็ ตน้
ดังนั้น นอกจากผู้บริหารและเจ้าหน้าท่ีของมหาวิทยาลัยจะตอ้ งรู้
ระเบยี บ ขอ้ บงั คบั หรอื ประกาศตา่ งๆ ของมหาวทิ ยาลยั แลว้ กจ็ �ำเปน็ ตอ้ งรู้
กฎหมายซงึ่ เปน็ กตกิ าอกี สว่ นหนงึ่ ทจ่ี �ำเปน็ ในการบรหิ ารจดั การมหาวทิ ยาลยั
เนื่องจากหากท�ำผิดกฎหมายหรือกติกาดังกล่าวก็อาจเป็นเหตุให้จะ
ต้องรับผิดในทางแพ่ง อาญา หรือทางวินัย ซึ่งความรับผิดแต่ละอย่างก็มี
หลักเกณฑท์ ีแ่ ตกตา่ งกัน

กฎหมายหลกั ทีเ่ กยี่ วข้องกับอุดมศกึ ษา 3

ส�ำหรับการฟ้องมหาวิทยาลัย ผู้บริหารหรือเจ้าหน้าท่ีให้รับผิดใน
ทางแพง่ นนั้ ในปจั จบุ นั ประเทศไทยไดเ้ ปลย่ี นจากระบบศาลเดยี่ ว ทคี่ ดที กุ เรอื่ ง
ต้องฟอ้ งทศ่ี าลยุติธรรม มาเปน็ ระบบศาลคู่ ทม่ี กี ารจดั ตงั้ ศาลปกครองแยกเปน็
เอกเทศจากศาลยตุ ธิ รรม มผี ลใหค้ ดบี างเรอื่ งท่ีเรียกว่า คดีปกครอง โดยหลัก
ตอ้ งฟ้องทีศ่ าลปกครอง และการด�ำเนินคดใี นศาลปกครองใช้วธิ ีพิจารณาคดี
ปกครองตามทบ่ี ญั ญตั ไิ วใ้ นพระราชบญั ญตั จิ ดั ตงั้ ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณา
คดปี กครอง พ.ศ. 2542 ซงึ่ ตอ่ ไปจะเรยี กสนั้ ๆ วา่ “พระราชบญั ญัติจดั ตั้งศาล
ปกครองฯ” วธิ พี จิ ารณาคดปี กครองนแ้ี ตกตา่ งไปจากวธิ พี จิ ารณาความแพง่ ที่
ใชใ้ นศาลยตุ ธิ รรมหลายประการ รวมถงึ ศพั ทท์ ใ่ี ชก้ ต็ า่ งกนั ในคดปี กครอง จะใช้
คำ� วา่ “ผ้ฟู อ้ งคดี” แทนค�ำว่า “โจทก์” “ผถู้ ูกฟ้องคด”ี แทนค�ำวา่ “จำ� เลย”
“คูก่ รณ”ี แทนค�ำว่า “คู่ความ”

หนังสือเล่มน้ีจึงมุ่งให้ความรู้โดยสังเขปเกี่ยวกับศาลปกครองและ
แนวค�ำวนิ จิ ฉยั ของศาลปกครองในคดพี พิ าทเกยี่ วกบั มหาวทิ ยาลยั โดยขอแยก
เน้ือหาเป็น 2 ส่วน ส่วนแรกจะกล่าวถึงแนวคิดท่ัวไปเก่ียวกับศาลปกครอง
และสว่ นทส่ี องจะเปน็ เรอื่ งคดเี กยี่ วกบั มหาวทิ ยาลยั ทอี่ าจฟอ้ งทศ่ี าลปกครอง
และแนวค�ำวินจิ ฉยั ของศาลปกครองทีน่ ่าสนใจ

2. แนวคิดท่ัวไปเกีย่ วกบั ศาลปกครอง


ในส่วนน้ี จะได้กล่าวถงึ ความหมายและโครงสร้างของศาลปกครอง
และหนว่ ยงานธรุ การของศาล รวมตลอดถงึ เหตผุ ลในการจดั ตง้ั ศาลปกครอง

4 กฎหมายหลกั ท่เี กย่ี วข้องกบั อุดมศกึ ษา

2.1 ความหมายของศาลปกครอง
ศาลปกครอง หมายถงึ ศาลทมี่ อี ำ� นาจพจิ ารณาพพิ ากษาคดปี กครอง

อนั ไดแ้ ก่ คดหี รอื ขอ้ พพิ าทระหวา่ งหนว่ ยงานของรฐั หรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ดว้ ย
กนั เอง หรอื ระหวา่ งหนว่ ยงานของรฐั หรอื เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั กบั เอกชนอนั เนอ่ื ง
มาจากการใชอ้ �ำนาจทางปกครอง หรอื การด�ำเนนิ กจิ การทางปกครอง ซง่ึ โดย
หลัก ต้องเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ
หรอื เจา้ หนา้ ที่ ไมใ่ ชค่ ดพี พิ าทระหวา่ งเอกชนดว้ ยกนั หรอื คดที เี่ กยี่ วกบั เรอื่ ง
ส่วนตวั ของเจา้ หนา้ ท่นี นั้ เอง เชน่ เจ้าหนา้ ที่ของมหาวิทยาลยั ไปท�ำสญั ญา
ขายฝากทดี่ นิ ของตนกบั เอกชนอกี รายหนง่ึ และผรู้ บั ซอื้ ฝากผดิ สญั ญาไมย่ อม
ใหไ้ ถ่ถอนการขายฝาก หรอื อาจารยข์ องมหาวิทยาลัย 2 คนชกต่อยกันและ
จะมาฟ้องเรียกค่าเสียหาย เรื่องเหลา่ นีไ้ มใ่ ชค่ ดปี กครอง เนือ่ งจากเป็นเร่อื งท่ี
เจา้ หนา้ ทห่ี รอื อาจารยไ์ ปท�ำสญั ญาในฐานะสว่ นตวั หรอื ชกตอ่ ยกนั เนอ่ื งจาก
มขี อ้ พพิ าทกนั เปน็ สว่ นตวั ไมไ่ ดเ้ กยี่ วกบั การปฏบิ ตั งิ านในหนา้ ทขี่ องเจา้ หนา้ ที่
หรืออาจารยน์ ัน้ จงึ ต้องฟอ้ งคดที ศี่ าลยุตธิ รรม
โดยที่ศาลปกครองเป็นศาลหรือองค์กรท่ีใช้อ�ำนาจตุลาการ ศาล
ปกครองจงึ ไมใ่ ชอ่ งคก์ รอสิ ระตามรฐั ธรรมนญู ซง่ึ รฐั ธรรมนญู ปี 2550 หมาย
ถึง องค์กรตามรัฐธรรมนูญ 4 องค์กร ไดแ้ ก่ 1) คณะกรรมการการเลือกตงั้
(กกต.) 2) ผตู้ รวจการแผน่ ดิน 3) คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการ
ทุจริตแห่งชาติ (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) และ 4) คณะกรรมการตรวจเงิน
แผ่นดิน (คตง.) เน่ืองจากองค์กรเหล่าน้ีไม่ใช่ศาล แต่กฎหมายต้องการให้
องคก์ รเหลา่ นมี้ คี วามเปน็ อสิ ระเพอ่ื ใหส้ ามารถปฏบิ ตั หิ นา้ ทค่ี วบคมุ ตรวจสอบ
ฝา่ ยบรหิ ารและเจา้ หนา้ ทไี่ ดอ้ ยา่ งเตม็ ทแี่ ละมปี ระสทิ ธภิ าพ ไมอ่ ยภู่ ายใตก้ าร
ครอบง�ำของฝ่ายบรหิ าร

ศาลปกครองเปน็ ศาลหนงึ่ ในศาล 4 ระบบทมี่ อี ยใู่ นประเทศไทย ไดแ้ ก่

ศาลปกครองกบั คดพี ิพาทเกยี่ วกับมหาวิทยาลยั 5

1) ศาลรฐั ธรรมนญู 2) ศาลทหาร 3) ศาลปกครอง และ 4) ศาลยตุ ธิ รรม (ซงึ่
รวมถึงศาลช�ำนัญพิเศษต่างๆ ท่ีสังกัดอยู่กับศาลยุติธรรม เช่น ศาลเยาวชน
และครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและ
การค้าระหว่างประเทศ ศาลลม้ ละลาย เปน็ ต้น และหากมีปญั หาท่ศี าลตา่ ง
ระบบกนั โดยเฉพาะอยา่ งย่งิ ระหวา่ งศาลยตุ ิธรรมและศาลปกครอง เห็นต่าง
กนั วา่ คดนี น้ั ควรจะฟอ้ งทศี่ าลไหนกต็ อ้ งสง่ เรอ่ื งให้“คณะกรรมการวนิ จิ ฉยั ชข้ี าด
อ�ำนาจหนา้ ทร่ี ะหวา่ งศาล” ซง่ึ ประกอบด้วย ประธานศาลฎีกาเป็นประธาน
และมปี ระธานศาลปกครองสงู สดุ หวั หนา้ ส�ำนกั ตลุ าการทหาร ผทู้ รงคณุ วฒุ อิ กี
4 คนเปน็ กรรมการ เปน็ ผวู้ นิ จิ ฉยั ชข้ี าดวา่ คดนี นั้ ตอ้ งยนื่ ฟอ้ งทศี่ าลใด เมอ่ื คณะ
กรรมการวินิจฉัยชี้ขาดว่าคดีนั้นอยู่ในอ�ำนาจของศาลใดแล้ว ค�ำวินิจฉัยนั้น
เปน็ ทส่ี ุด ตอ้ งย่นื ฟอ้ งที่ศาลนน้ั ไดเ้ พียงศาลเดยี ว

2.2 โครงสร้างของศาลปกครอง และหน่วยงานธุรการ

ศาลปกครองน้ันต่างจากศาลยุติธรรมซ่ึงมี 3 ชั้น คือ ศาลชั้นต้น
ศาลอทุ ธรณ์ และศาลฎกี า แต่ศาลปกครองปัจจุบันแบ่งออกเป็นแค่สองชั้น
ไมม่ ีศาลปกครองชนั้ อทุ ธรณ์ โดยแบง่ เป็น

(1) ศาลปกครองสูงสุด ท�ำหนา้ ทเ่ี หมอื นศาลฎกี าในระบบของศาล
ยตุ ธิ รรม คอื วนิ จิ ฉยั คดที ม่ี กี ารอทุ ธรณค์ �ำพพิ ากษาหรอื ค�ำสง่ั ของศาลปกครอง
ชัน้ ต้น ดงั น้นั คูก่ รณที ไ่ี มเ่ หน็ ด้วยกบั ค�ำพพิ ากษาของศาลปกครองชน้ั ต้นกม็ ี
สทิ ธยิ น่ื อทุ ธรณต์ อ่ ศาลปกครองสงู สดุ ไดภ้ ายในก�ำหนด 30 วนั นบั แตว่ นั ทไ่ี ดม้ ี
ค�ำพิพากษาหรอื ค�ำส่ัง และเมือ่ ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาหรอื มคี �ำส่ังแล้ว
คดีนั้นเป็นอันถึงท่ีสุด จะอุทธรณ์หรือฎีกาต่อไปไม่ได้แล้ว นอกจากนั้น
พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ยังบัญญัติให้คู่กรณีต้องย่ืนฟ้องคดี
บางประเภทตอ่ ศาลปกครองสูงสุดโดยตรง ได้แก่

6 ศาลปกครองกบั คดพี พิ าทเกยี่ วกบั มหาวทิ ยาลัย

ก) คดีพิพาทเก่ียวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราช
กฤษฎกี า หรอื กฎทอี่ อกโดยคณะรฐั มนตรี หรอื โดยความเหน็ ชอบ
ของคณะรัฐมนตรี กฎบางเร่ืองท่ีมีความส�ำคัญเน่ืองจากได้ตรา
โดยพระมหากษัตริย์อันได้แก่พระราชกฤษฎีกา หรือออกโดย
คณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีซ่ึงเป็น
องค์กรสูงสุดในฝ่ายบริหาร เช่น กฎกระทรวง หรือกฎ ก.พ. ที่
ออกโดยความเห็นชอบหรือโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรี หาก
ผฟู้ อ้ งคดเี หน็ วา่ ออกมาโดยไมช่ อบดว้ ยกฎหมายและตอ้ งการจะฟอ้ ง
เพกิ ถอนกฎดงั กลา่ ว กต็ อ้ งฟอ้ งโดยตรงตอ่ ศาลปกครองสงู สดุ ไมต่ อ้ ง
ฟ้องคดีท่ีศาลปกครองช้ันต้นก่อน แต่ถ้าเป็นกฎที่มีล�ำดับศักด์ิรอง
ลงมา เชน่ ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัตทิ ้องถิน่ ข้อบงั คบั ระเบยี บ
หรือประกาศของมหาวิทยาลัย ก็ต้องยื่นฟ้องที่ศาลปกครองช้ันต้น
เช่นเดยี วกับคดที ัว่ ไป

ข) คดที ม่ี กี ฎหมายกำ� หนดใหอ้ ยใู่ นอำ� นาจศาลปกครองสงู สดุ
เชน่ พระราชบญั ญัติระเบยี บขา้ ราชการพลเรอื น พ.ศ. 2551 มาตรา
116 วรรคสอง ทบ่ี ญั ญตั ใิ หข้ า้ ราชการพลเรอื นทถ่ี กู ลงโทษทางวนิ ยั ที่
ไมพ่ อใจค�ำวนิ จิ ฉยั ของคณะกรรมการพทิ กั ษร์ ะบบคณุ ธรรม (ก.พ.ค.)
มีสทิ ธิฟ้องคดตี ่อศาลปกครองสงู สดุ ไดภ้ ายในก�ำหนด 90 วันนับแต่
วนั ทท่ี ราบหรือถอื วา่ ทราบค�ำวนิ จิ ฉัยของ ก.พ.ค. เป็นตน้ แต่ถ้าเป็น
ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยที่ถูกลงโทษทางวินัย ถ้าไม่เห็น
ด้วยกับค�ำสั่งลงโทษ ก็ไม่ได้อทุ ธรณ์ค�ำสง่ั ลงโทษน้นั ตอ่ ก.พ.ค. และ
ถา้ อทุ ธรณค์ �ำสง่ั นน้ั แลว้ ไมไ่ ดผ้ ล จะมาฟอ้ งเพกิ ถอนค�ำสงั่ ลงโทษนนั้
ต่อศาลปกครอง กต็ อ้ งย่นื ฟอ้ งต่อศาลปกครองชน้ั ตน้ เน่ืองจากไมม่ ี
กฎหมายบัญญัติให้ยื่นฟ้องคดีประเภทน้ีโดยตรงต่อศาลปกครอง
สงู สุดได้

ศาลปกครองกับคดีพพิ าทเก่ียวกบั มหาวทิ ยาลัย 7

(2) ศาลปกครองช้นั ตน้ โดยปกติ คดปี กครองต้องเริม่ ต้นยน่ื ฟ้อง
ท่ีศาลปกครองชั้นตน้ ศาลปกครองชั้นตน้ ไมไ่ ดจ้ ัดตั้งขึน้ ในทุกจังหวดั เพราะ
แต่ละศาลจะมีเขตอ�ำนาจครอบคลุมหลายจังหวัด ศาลปกครองช้ันต้นอาจ
แยกเป็น 2 ประเภท ไดแ้ ก่

(ก) ศาลปกครองกลาง ซง่ึ ปจั จบุ นั ตง้ั อยใู่ นบรเิ วณเดยี วกบั ศนู ย์
ราชการ ท่ีถนนแจ้งวัฒนะ มีอ�ำนาจพิจารณาพิพากษาคดีท่ีเกิดข้ึน
หรือท่ีผู้ฟ้องคดีมีภูมิล�ำเนาในเขตกรงุ เทพมหานครและในจงั หวดั ใกล้
เคยี ง ไดแ้ ก่ จงั หวดั นครปฐม จงั หวดั นนทบรุ ี จงั หวดั ปทมุ ธานี จงั หวัด
ราชบุรี จังหวัดสมุทรปรากการ และจังหวัดสมุทรสาคร และใน
จังหวัดอน่ื ท่ีศาลปกครองในภมู ภิ าคยงั มเี ขตอ�ำนาจไปไม่ถึง

(ข) ศาลปกครองในภมู ิภาค ซง่ึ ปัจจบุ นั ได้เปิดท�ำการแล้ว 10
แห่ง ได้แก่

1. ศาลปกครองเชียงใหม่ ซ่ึงมีเขตอ�ำนาจในจังหวัด
เชยี งราย เชียงใหม่ แมฮ่ อ่ งสอน ล�ำปาง ล�ำพูน และขยายเขต
ไปน่าน พะเยา แพร่ และอตุ รดิตถ์

2. ศาลปกครองสงขลา ซงึ่ มเี ขตอ�ำนาจในจงั หวดั ตรงั พทั ลงุ
สงขลา สตลู และขยายเขตไปนราธิวาส ปัตตานี และยะลา

3. ศาลปกครองนครราชสีมา ซ่ึงมีเขตอ�ำนาจในจังหวัด
นครราชสีมา ชัยภมู ิ และขยายเขตไปบุรีรมั ย์ และสรุ ินทร์

4. ศาลปกครองขอนแก่น ซ่ึงมีเขตอ�ำนาจในจังหวัด
กาฬสนิ ธุ์ ขอนแกน่ มหาสารคาม และขยายเขตไปมกุ ดาหาร

5. ศาลปกครองพิษณุโลก ซึ่งมีเขตอ�ำนาจในจังหวัด
ก�ำแพงเพชร ตาก นครสวรรค์ พิจิตร พิษณุโลก เพชรบูรณ์
และสุโขทยั

6. ศาลปกครองระยอง ซึ่งมีเขตอ�ำนาจในจังหวัดระยอง

8 ศาลปกครองกับคดีพพิ าทเกีย่ วกับมหาวทิ ยาลยั

จนั ทบุรี ฉะเชิงเทรา ชลบรุ ี ตราด ปราจนี บรุ ี และสระแก้ว
7. ศาลปกครองนครศรธี รรมราช ซง่ึ มเี ขตอ�ำนาจในจงั หวดั

นครศรีธรรมราช กระบี่ พงั งา ภเู ก็ต สรุ าษฎร์ธานี และขยาย
เขตไปชมุ พร และระนอง

8. ศาลปกครองอุดรธานี ซึ่งมีเขตอ�ำนาจในจังหวัดเลย
หนองคาย หนองบวั ล�ำภู อดุ รธานี และขยายอ�ำนาจไปนครพนม
และสกลนคร

9. ศาลปกครองอุบลราชธานี ซึ่งมีเขตอ�ำนาจในจังหวัด
ยโสธร รอ้ ยเอด็ ศรสี ะเกษ อบุ ลราชธานี และอ�ำนาจเจรญิ

10. ศาลปกครองเพชรบุรี ซึ่งมีเขตอ�ำนาจในจังหวัด
ประจวบคีรขี นั ธ์ เพชรบุรี ราชบรุ ี และสมุทรสงคราม

และยงั มโี ครงการทจ่ี ะเปดิ ศาลปกครองตอ่ ไปอกี หลายแหง่
เชน่ ศาลปกครองนครสวรรค์ ศาลปกครองภูเกต็ ศาลปกครอง
สุพรรณบรุ ี เป็นต้น
ในการด�ำเนินงานทางด้านธุรการของศาลปกครองน้ัน กฎหมายได้
มอบให้ส�ำนักงานศาลปกครอง ซึ่งเป็นส่วนราชการท่ีเป็นหน่วยงานอิสระ
ตามรฐั ธรรมนญู มฐี านะนติ บิ คุ คลเปน็ ผรู้ บั ผดิ ชอบ โดยใหส้ �ำนกั งานมอี �ำนาจ
หน้าทรี่ ับผดิ ชอบในงานต่างๆ เชน่ ด�ำเนนิ การเกีย่ วกบั คดปี กครองตามค�ำสงั่
ของศาลปกครอง ด�ำเนนิ การบังคบั ให้เป็นไปตามค�ำบังคับของศาลปกครอง
วิเคราะห์เหตุแห่งการฟ้องคดีปกครองเพ่ือเสนอแนะแนวทางการปรับปรุง
วิธปี ฏบิ ัติราชการต่อหนว่ ยงานของรฐั ทเ่ี กยี่ วข้อง เปน็ ต้น

ศาลปกครองกับคดพี ิพาทเกยี่ วกบั มหาวิทยาลยั 9

2.3 เหตุผลในการจัดตัง้ ศาลปกครอง

เหตผุ ลหลักในการจดั ตั้งศาลปกครองนัน้ คงมีอยู่ 2 ประการ ได้แก่
(1) ใหม้ ศี าลและตลุ าการทมี่ คี วามเชย่ี วชาญเฉพาะดา้ น เนอ่ื งจากคดี
ปกครองเปน็ คดที มี่ ลี กั ษณะแตกตา่ งจากคดแี พง่ ทว่ั ๆ ไป เพราะไมใ่ ชค่ ดพี พิ าท
ระหว่างเอกชนด้วยกนั ท่มี สี ทิ ธิหนา้ ทีท่ เี่ ท่าเทียมกันตามกฎหมาย แต่เปน็ คดี
พพิ าทระหวา่ งหนว่ ยงานของรฐั หรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั กบั เอกชนทไ่ี มไ่ ดม้ สี ทิ ธิ
หนา้ ทีเ่ ทา่ เทยี มกันตามกฎหมาย โดยหนว่ ยงานของรัฐหรอื เจา้ หนา้ ท่ขี องรัฐ
มีฐานะท่ีเหนือเอกชนโดยมีอ�ำนาจส่ังการบังคับแก่เอกชน เช่น เจ้าหน้าท่ีมี
อ�ำนาจออกค�ำส่งั เพิกถอนใบอนุญาตหรอื ใหร้ อื้ ถอนอาคาร เวนคนื ทดี่ นิ เอกชน
หรอื ในบางกรณี เจา้ หนา้ ทกี่ ม็ หี นา้ ทมี่ ากกวา่ เอกชนทว่ั ๆ ไป เชน่ ต้องค�ำนึงถึง
ความเป็นธรรมและประโยชน์สาธารณะ ต้องเคารพต่อหลักความเสมอภาค
ไม่อาจเลือกปฏิบตั ิท่ีไม่เปน็ ธรรมแกเ่ อกชนได้
เมื่อคดีเหล่าน้ีมีลักษณะแตกต่างกัน กฎหมายท่ีใช้บังคับแก่คดี
ปกครองก็แตกตา่ งไปจากคดแี พ่งทัว่ ไป เชน่ ในกรณที ีท่ างราชการใชอ้ �ำนาจ
เวนคืนที่ดินเอกชนเพื่อสร้างทางหลวงนั้น การก�ำหนดค่าทดแทนก็ต้องใช้
หลักเกณฑ์ในกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ซึ่งเป็นกฎหมาย
ปกครองอันเป็นสาขาหน่ึงของกฎหมายมหาชน ไม่ใช้หลักเกณฑ์ท่ัวไปเร่ือง
ซอ้ื ขายในประมวลกฎหมายแพง่ และพาณชิ ยซ์ งึ่ เปน็ กฎหมายเอกชน เปน็ ตน้
นอกจากนนั้ ปรชั ญาของกฎหมายปกครองหรอื กฎหมายมหาชนยงั แตกตา่ ง
จากกฎหมายเอกชน กลา่ วคอื ในกฎหมายเอกชนนั้นมหี ลกั ว่า หากเรอ่ื งใด
ไมม่ กี ฎหมายบัญญัติหา้ มไว้ ย่อมสามารถกระท�ำได้
ดงั นนั้ เอกชนยอ่ มมเี สรภี าพในการท�ำนติ กิ รรมและสญั ญาอยา่ งใดกไ็ ด้
หรอื แมก้ ระทงั่ จะตา่ งไปจากทกี่ ฎหมายเขยี นไวก้ ไ็ ด้ เทา่ ทไ่ี มข่ ดั ตอ่ กฎหมายที่
เกยี่ วกบั ความสงบเรยี บรอ้ ยหรอื ศลี ธรรมอนั ดขี องประชาชน หรอื ไมต่ อ้ งหา้ ม

10 กฎหมายหลกั ที่เกีย่ วข้องกับอุดมศึกษา

ชดั แจง้ โดยกฎหมาย ตา่ งจากกฎหมายปกครองซงึ่ เปน็ กฎหมายมหาชนทว่ี าง
หลักว่า การจ�ำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลจะกระท�ำได้ต่อเมื่อมีกฎหมายให้
อำ� นาจ ดงั นนั้ จงึ ควรมศี าลหรอื ตลุ าการทม่ี คี วามเชย่ี วชาญทางดา้ นกฎหมาย
มหาชนหรือกฎหมายปกครองโดยเฉพาะ สามารถปรับใช้กฎหมายได้อย่าง
ถูกต้องเหมาะสมแก่กรณี เพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้
อย่างเต็มที่ และในขณะเดียวกันก็วางหลักเกณฑ์และระเบียบแบบแผนใน
การปฏิบตั ิราชการหรืองานของรฐั ใหแ้ ก่หน่วยงานของรฐั และเจ้าหนา้ ที่
ส�ำหรบั กฎหมายปกครองทมี่ หาวทิ ยาลยั ตอ้ งน�ำมาใชน้ นั้ ไมไ่ ดม้ เี ฉพาะ
กฎหมายจดั ตง้ั มหาวทิ ยาลยั เทา่ นน้ั แตย่ งั มพี ระราชบญั ญตั อิ นื่ อกี หลายฉบบั ท่ี
ตอ้ งน�ำมาใช้ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ พระราชบญั ญตั วิ ธิ ปี ฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง
พ.ศ. 2539 พระราชบัญญตั คิ วามรบั ผดิ ทางละเมดิ ของเจ้าหนา้ ที่ พ.ศ. 2539
และพระราชบญั ญัติข้อมลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540
(2) ใหค้ ดปี กครองไดร้ บั การพจิ ารณาโดยวธิ พี จิ ารณาคดที เ่ี หมาะสม
เน่ืองจากคดีแพ่งเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหน้าท่ีระหว่างเอกชนท่ีมีความ
เท่าเทยี มกันตามกฎหมาย ในขณะท่ีในคดีปกครอง เอกชนมกั อยู่ในฐานะท่ี
เสยี เปรยี บฝา่ ยปกครองเนอื่ งจากฝา่ ยปกครองมอี �ำนาจตามกฎหมาย มขี อ้ มลู
ขา่ วสาร มบี คุ ลากรและเครอ่ื งมอื ทพ่ี รอ้ มกวา่ เอกชน
ดงั นน้ั ในคดปี กครองจึงควรใช้วิธีพิจารณาคดีที่แตกต่างไปจากวิธี
พิจารณาคดีทใี่ ช้ในคดีแพ่ง เรียกวา่ “ระบบกลา่ วหา” โดยในคดปี กครองจะ
ใชว้ ธิ ีพิจารณาท่เี รยี กว่า “ระบบไตส่ วน” ซงึ่ ให้อ�ำนาจตลุ าการศาลปกครอง
ไว้อย่างกว้างขวางในการด�ำเนินคดีและแสวงหาข้อเท็จจริงได้เองตามความ
เหมาะสม โดยจะรับฟงั พยานบคุ คล พยานเอกสาร พยานผ้เู ชี่ยวชาญ หรือ
พยานหลกั ฐานอน่ื นอกเหนอื จากพยานหลกั ฐานของคกู่ รณไี ดต้ ามทศี่ าลเหน็
สมควร มิใช่ท�ำหน้าที่เป็นเพียงกรรมการรับฟังความจากคู่กรณีทั้งสองฝ่าย
เพ่ือให้ศาลปกครองสามารถแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีได้ครบถ้วนและถูก

ศาลปกครองกบั คดพี ิพาทเกยี่ วกับมหาวิทยาลัย 11

ต้อง ช่วยเหลือเอกชนในการค้นหาความจริง เพื่อให้การพิจารณาตัดสินคดี
เปน็ ไปตามเนอื้ ผา้ มใิ ชเ่ ปน็ การแพช้ นะกนั เพราะเหตผุ ลทางเทคนคิ หรอื ความ
บกพรอ่ งในการอา้ งหรอื เสนอพยานหลกั ฐานตอ่ ศาล ทง้ั น้ี เพอื่ จะอ�ำนวยความ
เป็นธรรมให้แก่ประชาชนและคุ้มครองประโยชน์สาธารณะได้อย่างเหมาะ
สมและมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม กฎหมายก็บัญญัติให้น�ำหลักเกณฑ์
ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งบางเร่ืองมาใช้ในการด�ำเนินคดี
ปกครองด้วย เชน่ การรอ้ งสอด การบังคบั คดี คู่ความมรณะ การเพิกถอน
กระบวนพิจารณาทผี่ ิดระเบยี บ เปน็ ตน้

3. คดีเกี่ยวกบั มหาวทิ ยาลัยท่อี าจฟอ้ งที่ศาลปกครอง
และแนวค�ำวินจิ ฉัยของศาล

โดยทศี่ าลปกครองเปน็ ศาลทมี่ อี �ำนาจพจิ ารณาพพิ ากษาคดปี กครอง
อนั ไดแ้ ก่ คดพี พิ าทระหวา่ งหนว่ ยงานของรฐั หรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ดว้ ยกนั หรอื
ระหวา่ งหนว่ ยงานของรฐั หรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั กบั เอกชน อนั เนอื่ งมาจากการ
ใชอ้ �ำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเน่ืองมาจากการด�ำเนนิ กจิ การทาง
ปกครองของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ดังนั้น การพิจารณาว่า
เป็นคดีปกครองหรือไม่ โดยหลักจึงต้องพิจารณาว่าคดีนั้นเข้าหลักเกณฑ์
2 ประการ ดังนค้ี อื

ประการแรก ดคู กู่ รณี วา่ เปน็ คดพี พิ าททม่ี คี กู่ รณอี ยา่ งนอ้ ยฝา่ ยหนง่ึ
เปน็ หนว่ ยงานของรฐั เรยี กวา่ “หนว่ ยงานทางปกครอง” หรอื เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั
หรอื ไม่ เพราะถา้ เปน็ คดพี พิ าทระหวา่ งเอกชนกบั เอกชนดว้ ยกนั แลว้ โดยหลกั
ไมเ่ ป็นคดปี กครอง

ประการทสี่ อง ดลู ักษณะของคดีพิพาท วา่ เปน็ คดีพิพาททเ่ี กดิ จาก
การใชอ้ �ำนาจทางปกครองหรอื การด�ำเนนิ กจิ การทางปกครอง หรอื อกี นยั หนง่ึ

12 ศาลปกครองกับคดพี ิพาทเกีย่ วกบั มหาวทิ ยาลัย

คือ เป็นคดีพิพาทจากการปฏิบัติหน้าท่ีหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ของ
หน่วยงานทางปกครองหรอื เจ้าหนา้ ท่ีของรัฐ หรือไม่

การที่จะฟ้องหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าท่ีใดต่อศาลปกครองได้
หรอื ไมน่ นั้ ในเบอื้ งตน้ จงึ ตอ้ งพจิ ารณา “คกู่ รณ”ี วา่ หนว่ ยงานของรฐั นั้นเปน็
“หนว่ ยงานทางปกครอง” หรอื เจา้ หนา้ ทผ่ี นู้ นั้ เป็น “เจ้าหนา้ ทขี่ องรัฐ” ตาม
ความหมายของพระราชบญั ญตั จิ ดั ตงั้ ศาลปกครองฯ หรอื ไม่ ซง่ึ มาตรา 3 แหง่
พระราชบญั ญตั จิ ดั ตง้ั ศาลปกครองฯ ไดก้ �ำหนดให้ “หนว่ ยงานทางปกครอง”
หมายความถึงหนว่ ยงาน 4 ประเภทดังต่อไปนี้

1. กระทรวง ทบวง กรม สว่ นราชการท่เี รยี กช่อื อย่างอน่ื และมี
ฐานะเป็นกรม เชน่ กระทรวงคมนาคม กรมสรรพากร มหาวิทยาลัย
รามค�ำแห่ง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ราชการส่วนภูมิภาค เช่น
จงั หวดั ราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ เชน่ เทศบาล องคก์ ารบรหิ ารสว่ นต�ำบล
กรุงเทพมหานคร เป็นตน้

2. รฐั วสิ าหกจิ ทตี่ ง้ั ขนึ้ โดยพระราชบญั ญตั หิ รอื พระราชกฤษฎกี า
เชน่ การไฟฟา้ นครหลวง การประปาสว่ นภมู ภิ าค ธนาคารออมสนิ และ
การรถไฟแห่งประเทศไทย

3. หน่วยงานอืน่ ของรฐั เช่น องค์การมหาชน มหาวิทยาลยั ใน
ก�ำกับของรฐั เชน่ จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่
มหาวิทยาลัยขอนแก่น กองทุนบ�ำเหน็จบ�ำนาญข้าราชการ (กบข.)
ส�ำนกั งานคณะกรรมการการเลอื กตง้ั ส�ำนกั งาน กสทช.

4. หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อ�ำนาจทางปกครองหรือ
ใหด้ �ำเนินกจิ การทางปกครอง เชน่ บรษิ ทั ขนส่ง จ�ำกัด ได้รับมอบ
หมายจากกรมการขนส่งทางบกให้จัดต้ังและด�ำเนินการสถานี
ขนส่งผู้โดยสาร เป็นต้น หรืออาจเป็นหน่วยงานเอกชนก็ได้ เช่น
มหาวทิ ยาลัยเอกชนในกรณที รี่ บั มอบหมายให้ด�ำเนินกจิ การบริการ

ศาลปกครองกบั คดพี พิ าทเกี่ยวกับมหาวิทยาลัย 13

สาธารณะด้านการศึกษาและใช้อ�ำนาจรัฐในการด�ำเนินกิจการดัง
กล่าว เช่น กรณีที่มหาวิทยาลัยภาคตะวันออกเฉียงเหนือเลิกจ้าง
อาจารยข์ องมหาวทิ ยาลยั (ค�ำสง่ั ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี 880/2549) กรณี
ทม่ี หาวทิ ยาลยั ครสิ เตยี นใหเ้ กรด F แกน่ กั ศกึ ษาปรญิ ญาโทเนอ่ื งจากมี
พฤตกิ รรมทจุ รติ โดยน�ำกระเปา๋ ทมี่ หี นงั สอื เรยี นเขา้ ไปในหอ้ งสอบ (ค�ำสง่ั
ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี 102/2550) มหาวทิ ยาลยั ศรปี ทมุ มหาวทิ ยาลยั
หอการคา้ เปน็ ตน้

โดยสรปุ มหาวทิ ยาลยั ทกุ แหง่ เปน็ หนว่ ยงานทางปกครองทอี่ าจ
จะถูกฟอ้ งต่อศาลปกครองได้
ส่วน เจ้าหนา้ ที่ของรฐั นน้ั หมายความถงึ ขา้ ราชการ ลกู จ้าง คณะ
บคุ คลหรอื คณะกรรมการ พนกั งาน และผปู้ ฏบิ ตั งิ านในหนว่ ยงานทางปกครอง
ทก่ี ลา่ วมาขา้ งตน้ และยงั หมายความรวมถงึ บคุ คลหรอื คณะบคุ คลทกี่ ฎหมาย
ให้อ�ำนาจในการออกกฎ ค�ำสั่ง หรือมติใดๆ ทม่ี ผี ลกระทบตอ่ บุคคลด้วย เช่น
นายกรฐั มนตรี รฐั มนตรี อธกิ ารบดี รองอธกิ ารบดี คณบดี อาจารย์ พนกั งาน
ตามสญั ญาจา้ ง สภามหาวทิ ยาลยั สภาวชิ าการ คณะกรรมการวนิ จิ ฉยั การเปดิ
เผยข้อมูลข่าวสาร คณะกรรมการพจิ ารณาอุทธรณ์ คณะกรรมการการเลอื ก
ตง้ั ผตู้ รวจการแผน่ ดนิ คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่
ชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และยงั รวมถึงคณะรัฐมนตรีดว้ ย (ค�ำ
พิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ ฟ.26/2546) เปน็ ตน้ ทัง้ ยงั รวมถึงบุคคลทอ่ี ยู่
ในบังคับบัญชาหรือในก�ำกับดูแลของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่
ของรัฐดังกลา่ ว เชน่ ก�ำนนั ผู้ใหญบ่ า้ น
เน่ืองจากการกระท�ำของฝ่ายปกครองรวมทั้งของมหาวิทยาลัยอาจ
แยกได้เป็นหลายประเภท พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ มาตรา 9
วรรคหน่ึงจึงได้บัญญัติแยกคดีปกครองออกเปน็ 6 ประเภท แตค่ ดเี กย่ี วกบั

14 ศาลปกครองกับคดีพพิ าทเกี่ยวกับมหาวิทยาลัย

มหาวทิ ยาลยั สว่ นใหญจ่ ะเปน็ คดี 4 ประเภทแรกตามมาตรา 9 วรรคหน่ึง (1)
– (4) ดงั น้ี
3.1 คดพี พิ าทเกยี่ วกบั การกระทำ� ฝา่ ยเดยี วของหนว่ ยงานทางปกครองหรอื
เจา้ หนา้ ทขี่ องรัฐท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ คดีพิพาทเก่ียวกับการ
ท่ีหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐกระท�ำการโดยไม่ชอบด้วย
กฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ ค�ำส่ัง หรือการกระท�ำอ่ืนใด เน่ืองจาก
กระท�ำโดยไม่มีอ�ำนาจหรือนอกเหนืออ�ำนาจ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย
หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ข้ันตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระส�ำคัญท่ี
ก�ำหนดไวส้ �ำหรบั การกระท�ำนนั้ หรอื โดยไมส่ จุ รติ หรอื มลี กั ษณะเปน็ การเลอื ก
ปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างข้ันตอนโดยไม่จ�ำเป็นหรือ
สรา้ งภาระใหเ้ กดิ กบั ประชาชนเกนิ สมควร หรอื เปน็ การใชด้ ลุ พนิ จิ โดยไมช่ อบ
คดีที่มีการฟ้องต่อศาลปกครองนั้นอาจจะเป็นการฟ้องให้ศาลเพิก
ถอนค�ำส่ังต่างๆ ของมหาวทิ ยาลยั ทมี่ ผี ลกระทบตอ่ สิทธหิ น้าท่ีของบคุ คล ที่
เรยี กเปน็ ภาษากฎหมายว่า “ค�ำสงั่ ทางปกครอง”1 เชน่

1 พระราชบัญญตั วิ ธิ ปี ฏิบตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
มาตรา 5 ในพระราชบญั ญัติน้ี
.........................
“คำ�สง่ั ทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใชอ้ �ำ นาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าท่ีท่มี ีผลเป็นการสร้างนิตสิ มั พันธข์ ึน้ ระหว่าง
บคุ คลในอนั ทจี่ ะกอ่ เปลยี่ นแปลง โอน สงวน ระงบั หรอื มผี ลกระทบตอ่ สถานภาพของสทิ ธหิ รอื
หนา้ ที่ของบคุ คล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรอื ช่ัวคราว เช่น การสง่ั การ การอนุญาต การอนมุ ตั ิ
การวินจิ ฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบยี น แต่ไม่หมายความรวมถงึ การออกกฎ
(2) การอื่นท่ีกำ�หนดในกฎกระทรวง

ศาลปกครองกับคดีพพิ าทเกย่ี วกับมหาวทิ ยาลัย 15

- คำ� สงั่ ทเี่ กย่ี วกบั การบรหิ ารงานบคุ คล เชน่ ค�ำสง่ั บรรจแุ ละแตง่
ตง้ั ค�ำสง่ั เลอื่ นขน้ั เงนิ เดอื น ค�ำสงั่ สง่ั พกั ราชการ ค�ำสงั่ สง่ั ใหอ้ อกจาก
ราชการไว้ก่อน หรือค�ำส่ังปลดออกหรือไลอ่ อกจากราชการ

- ค�ำสั่งท่ีเกี่ยวกับสวัสดิการของข้าราชการ เช่น ค�ำสั่งอนุมัติ
หรือไม่อนุมัติค่าเช่าบ้าน ค่ารักษาพยาบาล ค่าใช้จ่ายในการเดิน
ทางไปราชการ

- คำ� ส่งั ท่ีออกตามมาตรา 12 แห่งพระราชบญั ญัตคิ วามรบั ผดิ
ทางละเมดิ ของเจา้ หนา้ ที่ พ.ศ. 2539 ใหเ้ จา้ หนา้ ทท่ี ที่ �ำละเมดิ ในการ
ปฏบิ ัตหิ น้าที่ ใช้ค่าสนิ ไหมทดแทนให้แก่หน่วยงานของรฐั

- ค�ำส่ังไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ เช่น ค�ำสั่งไม่
อนุญาตใหน้ ักศกึ ษาดูสมุดค�ำตอบของตนเองหรอื ของผอู้ น่ื

- คำ� สั่งลงโทษพกั การเรียนนกั ศึกษา คำ� สงั่ อนมุ ัติหรอื เพิกถอน
ปรญิ ญาบตั ร

- ค�ำสั่งเก่ยี วกับการพสั ดุ เช่น การสง่ั รับหรือไม่รบั ค�ำเสนอขาย
รับจา้ ง แลกเปลีย่ น ให้เช่า ซอื้ เชา่ หรือใหส้ ทิ ธปิ ระโยชน์ การอนมุ ตั ิ
สง่ั ซ้ือ จา้ ง แลกเปล่ียน เชา่ ขาย ให้เช่า หรือให้สทิ ธิประโยชน์ การ
สงั่ ยกเลกิ กระบวนการพจิ ารณาค�ำเสนอหรอื การด�ำเนนิ การอนื่ ใดใน
ลกั ษณะเดยี วกัน และการส่ังให้เปน็ ผ้ทู ิ้งงาน

- ค�ำวนิ ิจฉยั อุทธรณ์
ค�ำส่ังเหลา่ นหี้ ากท�ำใหข้ า้ ราชการของมหาวทิ ยาลยั นักศกึ ษา หรอื
บคุ คล ภายนอกไดร้ บั ความเดอื ดรอ้ นหรอื เสยี หายหรอื อาจจะเดอื ดรอ้ นหรอื เสยี
หายโดยมอิ าจหลกี เลยี่ งได้ บคุ คลดงั กลา่ วมสี ทิ ธนิ �ำคดมี าฟอ้ งตอ่ ศาลปกครอง
ได้ โดยตอ้ งปฏบิ ตั ิตามเงอื่ นไขการฟอ้ งคดีทกี่ ฎหมายก�ำหนดไว้ เชน่ อาจตอ้ ง
อทุ ธรณ์หรือรอ้ งทุกข์ตามที่กฎหมายบัญญตั ไิ วก้ อ่ นฟ้องคดี และตอ้ งฟอ้ งคดี
ภายในระยะเวลาทก่ี ฎหมายก�ำหนดไว้ เปน็ ตน้ การฟอ้ งเพกิ ถอนค�ำสง่ั นนั้ อาจ

16 ศาลปกครองกบั คดีพพิ าทเกย่ี วกับมหาวิทยาลัย

อา้ งเหตตุ า่ งๆ ตามทกี่ ฎหมายบญั ญตั ไิ ว้ เชน่ ค�ำสงั่ นนั้ ไมช่ อบเนอ่ื งจากกระท�ำ
โดยไม่มีอ�ำนาจหรือนอกเหนืออ�ำนาจ หรือไมถ่ ูกตอ้ งตามกฎหมาย หรือโดย
ไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระส�ำคัญท่ีก�ำหนดไว้
ส�ำหรับการกระท�ำน้ัน หรอื เป็นการใช้ดลุ พินิจโดยไม่ชอบ เป็นตน้
คำ� พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.173/2547 ผฟู้ อ้ งคดเี ปน็ อาจารย์
ของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ได้สมัครสอบคัดเลือกเพื่อรับทุนของ
มหาวิทยาลัยไปศกึ ษาตอ่ ปรญิ ญาเอก ณ ตา่ งประเทศ ซงึ่ ประกาศเร่ืองการ
ใหท้ นุ ขอมหาวทิ ยาลยั ก�ำหนดวา่ ผมู้ สี ทิ ธเิ ขา้ สอบสมั ภาษณจ์ ะตอ้ งไดค้ ะแนน
ภาษาต่างประเทศ และคะแนนวิชาเฉพาะแต่ละวชิ าไมต่ ่�ำกว่ารอ้ ยละ 60 แต่
ปรากฏวา่ ไมม่ อี าจารยค์ นใดสอบไดต้ ามหลกั เกณฑด์ งั กลา่ ว คณะกรรมการสอบ
คดั เลอื กฯ จงึ มมี ตเิ ปลยี่ นแปลงเกณฑเ์ ปน็ กรณพี เิ ศษใหผ้ สู้ อบวชิ าภาษาองั กฤษ
ไดไ้ มต่ ำ่� กวา่ รอ้ ยละ 50 และวิชาเฉพาะไมต่ ่ำ� กวา่ รอ้ ยละ 60 เป็นผ้มู สี ทิ ธิสอบ
สมั ภาษณ์ ท�ำใหม้ ผี มู้ สี ทิ ธสิ อบสมั ภาษณ์ 3 ราย และไดร้ บั ทนุ ทง้ั 3 ราย ผฟู้ อ้ ง
คดเี หน็ วา่ คณะกรรมการสอบคดั เลอื กฯ ไมม่ อี �ำนาจเปลย่ี นแปลงเกณฑเ์ ปน็ กรณี
พเิ ศษ จงึ ฟอ้ งสภาวชิ าการมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ต่อศาลปกครอง
เพ่ือขอให้เพิกถอนประกาศผลการสอบดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัย
วา่ เมอื่ ระเบยี บมหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช ว่าดว้ ยทุนการศึกษาเพ่ือไป
ศกึ ษาระดบั ปริญญาเอก ณ ต่างประเทศ ให้อธกิ ารบดีมีอ�ำนาจออกประกาศ
เพอื่ ใหป้ ฏบิ ตั กิ ารตามระเบยี บนี้ซง่ึ อธกิ ารบดไี ดอ้ อกประกาศมหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั -
ธรรมาธริ าช เรื่อง การให้ทนุ การศกึ ษาแกบ่ คุ ลากรของมหาวทิ ยาลยั เพอ่ื ไปศกึ ษา
ระดบั ปรญิ ญาเอกณตา่ งประเทศ ก�ำหนดใหผ้ มู้ สี ทิ ธเิ ขา้ สอบสมั ภาษณจ์ ะตอ้ งได้
คะแนนวชิ าภาษาตา่ งประเทศและคะแนนวชิ าเฉพาะแตล่ ะวชิ าไมต่ ำ่� กวา่ รอ้ ยละ60
ดงั นน้ั ผสู้ มคั รสอบรายใดจะมสี ทิ ธเิ ขา้ สอบสมั ภาษณห์ รอื ไม่ ตอ้ งเปน็
ไปตามเกณฑท์ ก่ี ำ� หนดไวใ้ นประกาศดงั กลา่ ว เมอื่ คณะกรรมการสอบคดั เลอื ก
เพอื่ รบั ทนุ การศกึ ษาซงึ่ อธกิ ารบดไี ดแ้ ตง่ ตงั้ ขน้ึ ไดม้ มี ตกิ ำ� หนดเกณฑเ์ ปน็ กรณี

กฎหมายหลักทีเ่ กยี่ วขอ้ งกับอุดมศึกษา 17

พเิ ศษ ให้ผทู้ ีส่ อบวชิ าภาษาองั กฤษไดค้ ะแนนไมต่ ่�ำกวา่ ร้อยละ 50 และวิชา
เฉพาะไดค้ ะแนนไมต่ ำ่� กวา่ รอ้ ยละ 60 เปน็ ผมู้ สี ทิ ธเิ ขา้ สอบสมั ภาษณ์ การกระ
ทำ� ดังกลา่ วของคณะกรรมการสอบคดั เลอื กฯ ซง่ึ แมจ้ ะมอี ธกิ ารบดผี อู้ อกประกาศ
เป็นประธานกรรมการ ก็ไม่มีอ�ำนาจที่จะหยิบยกหลักเกณฑ์อ่ืนใดนอกเหนอื
หรอื แตกตา่ งไปจากระเบยี บหรอื ประกาศขา้ งตน้ มาใชใ้ นการพจิ ารณาได้ ตราบใด
ทยี่ งั ไม่ได้มีการแก้ไขระเบียบหรือประกาศดังกล่าวให้เป็นอย่างอ่ืน เพราะ
มิฉะน้ันจะเป็นการก�ำหนดเกณฑ์ข้ึนมาบังคับใช้โดยอ�ำเภอใจ ซึ่งเป็นการ
ไม่ถูกต้อง การที่คณะกรรมการสอบคัดเลือกฯ ได้มีมติก�ำหนดเกณฑ์แก้ไข
เปลี่ยนแปลงหลกั เกณฑ์ตามประกาศมหาวทิ ยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช โดยท่ี
ตนไมม่ ีอำ� นาจ เนอ่ื งจากอ�ำนาจการแกไ้ ขเปล่ยี นแปลงประกาศดังกลา่ วเป็น
อ�ำนาจของอธิการบดี มผี ลท�ำใหม้ ีผมู้ ีสทิ ธสิ อบสัมภาษณจ์ �ำนวน 3 ราย และ
บคุ คลทง้ั 3 รายดงั กลา่ วกเ็ ปน็ ผไู้ ดร้ บั การคดั เลอื กเปน็ ผมู้ สี ทิ ธไิ ดร้ บั ทนุ การศกึ ษา
การกระท�ำดงั กลา่ วของคณะกรรมการสอบคดั เลอื กฯ จงึ เปน็ การกระท�ำทไี่ ม่
ชอบดว้ ยกฎหมาย เนอ่ื งจากกระท�ำโดยไมม่ อี �ำนาจ แมส้ ภาวชิ าการจะอา้ งวา่
การเปลี่ยนแปลงเกณฑ์การตัดสินไม่ได้กระท�ำเพื่อช่วยบุคคลใดบุคคลหน่ึง
โดยเฉพาะ แตเ่ พื่อไมใ่ หเ้ สียโอกาสในการพัฒนาบคุ ลากรของมหาวทิ ยาลยั ฯ
ไปอกี หนึง่ ปกี ็ตาม
ค�ำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.139/2548 ผู้ฟ้องคดีเป็น
นักศึกษามหาวิทยาลัยทเ่ี ข้าสอบไล่วชิ าการวิเคราะห์การถดถอย ซง่ึ อนุญาต
ให้นักศึกษาน�ำเคร่ืองค�ำนวณเข้าห้องสอบได้ กรรมการคุมสอบได้ตรวจพบ
ว่า ผู้ฟ้องคดีและนักศึกษารายอื่นรวมทั้งสิ้น 8 คน ได้จดข้อความเกี่ยวกับ
วชิ าทส่ี อบที่ฝาเครอ่ื งค�ำนวณดา้ นในเขา้ ไปในหอ้ งสอบดว้ ย ผู้ฟอ้ งคดียอมรับ
ต่อคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงว่า จดข้อความเข้าห้องสอบจริง แต่
ไม่มีเจตนาทุจริต โดยจดไว้เพื่อทบทวนและน�ำเข้าห้องสอบโดยไม่ตั้งใจ
คณะกรรมการสอบสวนขอ้ เทจ็ จรงิ เหน็ วา่ แมผ้ ฟู้ อ้ งคดจี ะยงั ไมไ่ ดใ้ ชป้ ระโยชน์

18 ศาลปกครองกับคดพี พิ าทเกยี่ วกบั มหาวทิ ยาลัย

จากสตู รทน่ี �ำเขา้ หอ้ งสอบ กถ็ อื วา่ ความผดิ ส�ำเรจ็ แลว้ และเหน็ ควรลงโทษโดย
พักการศกึ ษา 1 ปกี ารศกึ ษา และใหต้ กวิชาน้นั มหาวทิ ยาลัยมคี �ำสง่ั ลงโทษ
ตามความเห็นคณะกรรมการสอบสวนขอ้ เท็จจริง ผฟู้ ้องคดีอทุ ธรณ์ค�ำส่งั ดัง
กล่าว คณะกรรมการพจิ ารณาอุทธรณ์แลว้ เห็นว่า การกระท�ำของผู้ฟอ้ งคดี
เปน็ การทุจรติ การสอบ จึงวินิจฉยั อทุ ธรณ์ยนื ตามค�ำส่งั ลงโทษน้นั ผฟู้ อ้ งคดี
จึงฟ้องเพิกถอนค�ำส่งั ลงโทษดงั กลา่ ว
ศาลปกครองสงู สดุ วนิ จิ ฉยั วา่ การใชอ้ ปุ กรณเ์ ครอ่ื งค�ำนวณฝาครอบ
และตวั เครอื่ งค�ำนวณจะอยดู่ ว้ ยกนั จงึ จะใชง้ านไดส้ ะดวก การแยกออกจากกนั
เป็นการแสดงให้เห็นพิรุธของการใช้อุปกรณ์เครื่องค�ำนวณท่ีส่อแสดงเจตนา
ที่ไม่สุจริตในการน�ำเข้าห้องสอบดังกล่าว ถือได้ว่าการกระท�ำดังกล่าวเข้าสู่
ข้ันการพยายามท�ำการทุจริตในการสอบแล้ว เพราะได้น�ำเอกสารต้องห้าม
เข้าไปห้องสอบโดยหวังท่ีจะใช้ประโยชน์ มิใช่การกระท�ำโดยพล้ังเผลอและ
ไม่มีเจตนาดังที่กล่าวอ้าง ท�ำให้เกิดความเสียหายอย่างมากต่อมาตรฐาน
การศึกษาและคุณภาพทางการศึกษา แม้ว่าผู้ฟ้องคดีจะไม่ได้ประโยชน์จาก
ขอ้ ความทนี่ �ำเขา้ ไปหอ้ งสอบ เพราะยงั ไมส่ ามารถทน่ี �ำมาใชป้ ระโยชนไ์ ดก้ ต็ าม
การพิจารณาการกระท�ำผิดของผู้ฟ้องคดีไม่อาจน�ำหลักกฎหมายอาญามา
บงั คบั ใช้ไดก้ ับการกระท�ำผดิ วินัย เพราะมวี ัตถปุ ระสงค์การบงั คบั ใช้และการ
ลงโทษทีแ่ ตกตา่ งกนั
นอกจากนน้ั มกี ารฟอ้ งเพกิ ถอนค�ำสง่ั ทางปกครองอน่ื ๆ อกี เชน่ ฟอ้ ง
เพกิ ถอนค�ำสั่งให้เจ้าหน้าท่ีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเน่ืองจากท�ำละเมิด
ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทที่ งั้ ๆ ทเี่ จา้ หนา้ ทไ่ี มไ่ ดท้ �ำละเมดิ หรอื ท�ำละเมดิ ดว้ ยความ
ประมาทเลินเล่อธรรมดา ไม่ได้ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ซึ่งกฎหมาย
บัญญัติให้เจ้าหน้าท่ีไม่ต้องรับผิด หรือออกค�ำสั่งให้เจ้าหน้าที่ท่ีท�ำละเมิดรับ
ผิดเกินกว่าท่ีเจ้าหน้าที่น้ันต้องรับผิด (ค�ำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.
456/2550) เป็นต้น

ศาลปกครองกบั คดพี พิ าทเก่ยี วกบั มหาวทิ ยาลยั 19

ในกรณีที่สภามหาวิทยาลัยหรือมหาวิทยาลัยได้ออกระเบียบ ข้อ
บังคับ หรือประกาศ ท่ีมีลักษณะเป็นหลักเกณฑ์ท่ีมีผลบังคับเป็นการท่ัวไป
โดยไมม่ งุ่ หมายใหใ้ ชบ้ งั คบั แกก่ รณใี ดหรอื บคุ คลใดเปน็ การเฉพาะ ซง่ึ กฎหมาย
เรยี กว่า “กฎ” มาใช้บังคบั แก่นักศึกษาหรือบุคลากรของมหาวทิ ยาลยั หาก
นักศึกษาหรือบุคลากรของมหาวิทยาลัยเห็นว่ากฎน้ันไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ท�ำให้ตนได้รบั ความเสียหาย กอ็ าจน�ำคดมี าฟอ้ งต่อศาลปกครองใหเ้ พิกถอน
กฎได้ เช่น
- นักศึกษาระดับปริญญาโทฟ้องเพิกถอนระเบียบมหาวิทยาลัย
ท่ีก�ำหนดให้นักศึกษาระดับปริญญาโทต้องท�ำวิทยานิพนธ์เป็นภาษาอังกฤษ
ซงึ่ ศาลปกครองสงู สดุ พพิ ากษาใหย้ กฟอ้ ง เนอื่ งจากเหน็ วา่ นกั ศกึ ษาไดท้ ราบถงึ
ข้อก�ำหนดดงั กล่าวกอ่ นสมัครเขา้ ศึกษาแลว้ ฉะนน้ั นกั ศกึ ษาทกุ คนชอบทจ่ี ะ
ต้องศึกษาค้นคว้ายกระดับความรู้ตนเองที่มีอยู่เดิมให้สูงข้ึนจนสามารถสอบ
ผา่ นทงั้ วชิ าบงั คบั และวชิ าเลอื ก ตลอดทง้ั การท�ำและการสอบวทิ ยานพิ นธห์ รอื
สารนิพนธ์ให้ได้ตามหลักสูตร อันเป็นนโยบายเกี่ยวกับการศึกษาของ
มหาวิทยาลัย ไม่ใช่เห็นว่าเมื่อข้อก�ำหนดใดไม่เหมาะสมกับความรู้ความ
สามารถในการศึกษาของตน ข้อก�ำหนดน้ันไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะมี
ลกั ษณะเปน็ การสรา้ งภาระใหเ้ กดิ กบั ตนเกนิ สมควร อกี ทงั้ นกั ศกึ ษาสว่ นใหญ่
ก็สามารถปฏิบัติตามหลักเกณฑ์นี้ได้ (ค�ำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่
อ.9/2546) หรอื
- นักศึกษาฟ้องเพิกถอนระเบียบหรือข้อบังคับของมหาวิทยาลัย
ทบี่ งั คบั ใหน้ กั ศกึ ษาตอ้ งท�ำประกนั อบุ ตั เิ หตกุ ลมุ่ ทม่ี หาวทิ ยาลยั จดั ให้ เวน้ แต่
นกั ศกึ ษาผนู้ นั้ ไดท้ �ำประกนั อบุ ตั เิ หตุ หรอื ประกนั อน่ื ๆ ทคี่ มุ้ ครองอบุ ตั เิ หตไุ วอ้ ยู่
กอ่ นแลว้ ซงึ่ ศาลปกครองสงู สดุ พพิ ากษาใหเ้ พกิ ถอนระเบยี บสภามหาวทิ ยาลยั
ราชภฏั วา่ ดว้ ยการประกนั อบุ ตั เิ หตุ เนอ่ื งจากเหน็ วา่ แมพ้ ระราชบญั ญตั สิ ถาบนั
ราชภฏั พ.ศ. 2538 จะให้สภามหาวทิ ยาลัยมอี �ำนาจและหนา้ ทว่ี างระเบยี บ

20 ศาลปกครองกบั คดีพพิ าทเกย่ี วกบั มหาวิทยาลัย

และออกข้อบังคับได้ก็ตาม แต่เนื้อหาของระเบียบในข้อดังกล่าวขัดต่อหลัก
เสรภี าพในการแสดงเจตนาเพอ่ื ท�ำนติ กิ รรม เนอื่ งจากการท�ำประกนั อบุ ตั เิ หตุ
เปน็ สญั ญาประกนั ภยั ประเภทหนง่ึ ยอ่ มอยใู่ นบงั คบั ของหลกั นติ กิ รรมสญั ญา
ซ่ึงมาตรา 149 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณชิ ย์ ก�ำหนดให้นิติกรรม
ต้องท�ำลงโดยชอบด้วยกฎหมายและด้วยใจสมัคร มุ่งโดยตรงต่อการผูกนิติ
สัมพนั ธข์ นึ้ ระหว่างบคุ คลเพื่อจะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับซ่ึง
สิทธิ ดังนั้น มหาวิทยาลัยโดยสภามหาวิทยาลัย จึงไม่อาจก�ำหนดระเบียบ
ให้นักศึกษาทุกคนท�ำประกันอุบัติเหตุโดยปราศจากความยินยอม หรือโดย
ไม่สมัครใจได้ ระเบียบดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย (ค�ำพิพากษาศาล
ปกครองสงู สดุ ที่ อ.306/2549)
การฟ้องคดปี กครองประเภทน้ี โดยปกติ จะต้องยน่ื ฟ้องภายใน 90
วันนับแต่วันท่ีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และฟ้องได้โดยไม่ต้องเสีย
คา่ ธรรมเนยี มศาล

3.2 คดีพิพาทเก่ียวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ี
ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ หรือปฏิบัติหน้าท่ีดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร เช่น
การที่สภามหาวิทยาลัยอนุมัติปริญญาให้บุคคลดังกล่าวโดยไม่อนุมัติให้
ได้เกียรตินิยมอันดับหน่ึง ท้ังที่ผู้ส�ำเร็จการศึกษามีคุณสมบัติครบถ้วนที่จะ
ได้รับปริญญาเกียรตินิยมอันดับหน่ึงตามหลักเกณฑ์ที่มหาวิทยาลัยก�ำหนด
(ค�ำพพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ. 285/2554) หรอื การที่ อ.ก.ม. มหาวทิ ยาลยั
มิได้พิจารณาเพื่อด�ำเนินการแต่งต้ังผู้ฟ้องคดีเป็นรองศาสตราจารย์ระดับ 9
ท้ังท่ีก่อนเกษียณอายุราชการผู้ฟ้องคดีมีคุณสมบัติท่ีจะได้รับการแต่งต้ังเป็น
รองศาสตราจารย์ ระดับ 9 อันเปน็ สิทธขิ องผฟู้ อ้ งคดที เ่ี กดิ ขน้ึ ในชว่ งระยะเวลา
ทผ่ี ฟู้ อ้ งคดยี งั มสี ถานภาพเปน็ ขา้ ราชการอยู่ (ค�ำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี
อ.5/2553) เป็นต้น การฟ้องคดีประเภทน้ีจะต่างจากข้อ 1 เน่ืองจากเป็น

ศาลปกครองกับคดีพิพาทเก่ียวกับมหาวิทยาลัย 21

เรอ่ื งของการละเลยหรอื ไม่กระท�ำการ หรอื กระท�ำการล่าชา้ ในการฟอ้ งคดี
ผู้ฟ้องคดีต้องพิจารณาในเบื้องต้นว่า หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่
ของรัฐมีหน้าท่ีดังกล่าวตามกฎหมายหรือไม่ หากไม่มีหน้าท่ีในเร่ืองดังกล่าว
กไ็ ม่อาจอา้ งวา่ เปน็ การละเลยตอ่ หนา้ ทีห่ รอื ปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ลี ่าชา้ เกนิ สมควรได้
และในการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่
ลา่ ชา้ เกนิ สมควรนน้ั กต็ อ้ งพจิ ารณาดว้ ยวา่ มกี ฎหมายหรอื กฎระเบยี บก�ำหนด
ระยะเวลาในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทด่ี งั กลา่ วไวห้ รอื ไม่ ซง่ึ โดยปกติ หากไมไ่ ดป้ ฏบิ ตั ิ
หน้าท่ีภายในระยะเวลาดังกล่าวก็เป็นการปฏิบัติหน้าที่ที่ล่าช้าเกินสมควร
หรอื หากกฎหมายหรอื กฎระเบยี บก�ำหนดหนา้ ทไี่ ว้ แตไ่ มก่ �ำหนดระยะเวลาใน
การปฏิบัติหนา้ ท่ดี งั กล่าว หน่วยงานทางปกครองหรอื เจ้าหน้าทข่ี องรัฐก็ต้อง
ปฏิบัติหน้าท่ีดังกล่าวภายในเวลาอันควร ซึ่งคงต้องพิจารณาจากบทบัญญัติ
ของกฎหมายทก่ี �ำหนดหน้าท่ีดงั กล่าวไว้
3.3 คดพี พิ าทเกย่ี วกบั การกระท�ำละเมดิ หรือความรับผิดอย่างอนื่ ของ
หน่วยงานทางปกครองหรอื เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั คดปี ระเภทนต้ี า่ งจากคดสี อง
ประเภทแรก เนอ่ื งจากผฟู้ อ้ งคดมี ักมงุ่ ประสงคฟ์ ้องขอให้ศาลปกครองวนิ ิจฉัย
สงั่ การใหห้ นว่ ยงานทางปกครองรบั ผดิ ในเรอ่ื ง คา่ สนิ ไหมทดแทน คา่ ทดแทน
หรอื ความรบั ผดิ อยา่ งอนื่ หรอื ใหก้ ระท�ำหรอื งดเวน้ การกระท�ำดว้ ย ไมใ่ ชเ่ พยี ง
ให้วินิจฉัยว่าหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่กระท�ำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
เทา่ นนั้

น่าสังเกตว่าในการฟ้องคดีละเมิดนั้น ผู้เสียหายมีประเด็นท่ีต้อง
พจิ ารณาในเบ้ืองต้นอยู่ 2 ประเดน็ คือ

1) ผเู้ สยี หายมสี ทิ ธฟิ อ้ งใคร ระหวา่ งเจา้ หนา้ ทที่ ที่ �ำละเมดิ หรอื หนว่ ยงาน
ของรฐั ทเ่ี จา้ หนา้ ทน่ี น้ั สงั กดั อยู่ในประเดน็ น้ีพระราชบญั ญตั คิ วามรบั ผดิ ทางละเมดิ
ของเจา้ หนา้ ท่ี พ.ศ. 2539 ให้พิจารณาวา่ การกระท�ำละเมดิ ของเจ้าหน้าทีน่ ้นั

22 ศาลปกครองกบั คดีพิพาทเก่ียวกับมหาวิทยาลัย

เป็นการท�ำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่หรือไม่ ถ้าเป็นการกระท�ำละเมิด
ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี กฎหมายใหผ้ เู้ สยี หายฟอ้ งหนว่ ยงานของรฐั ทเ่ี จา้ หนา้ ทนี่ น้ั
สงั กดั อยู่ จะฟอ้ งเจ้าหน้าทไ่ี มไ่ ด้ (มาตรา 5) แตถ่ ้าการกระท�ำละเมิดน้ันไม่ใช่
การกระท�ำในการปฏิบตั ิหนา้ ที่ ผู้เสยี หายมสี ทิ ธิฟอ้ งเจา้ หนา้ ท่ีที่ท�ำละเมดิ ได้
แตจ่ ะฟ้องหนว่ ยงานของรัฐทเี่ จ้าหนา้ ที่น้นั สงั กัดอยู่ไม่ได้ (มาตรา 6)

2) ผเู้ สยี หายจะตอ้ งฟ้องคดที ศี่ าลไหน เนอ่ื งจากคดีละเมิดบางคดี
ตอ้ งฟ้องท่ศี าลปกครอง บางคดตี ้องฟอ้ งทีศ่ าลยตุ ธิ รรม แล้วแตก่ รณี ในกรณี
คดลี ะเมดิ ทจ่ี ะตอ้ งฟอ้ งตอ่ ศาลปกครองนนั้ จะตอ้ งเขา้ หลกั เกณฑห์ รอื เงอื่ นไข
2 ประการดังต่อไปนี้ กลา่ วคอื


ก) เป็นคดีพิพาทท่ีเก่ียวเน่ืองกับการปฏิบัติหน้าที่ในทาง

ปกครองของหนว่ ยงานทางปกครองหรอื เจา้ หน้าทขี่ องรัฐ โดยอาจ
เป็นละเมิดท่ีเกิดจากการปฏิบัติหน้าท่ี หรือละเลยไม่ปฏิบัติหน้าท่ี
หรอื ปฏบิ ตั หิ นา้ ทลี่ า่ ชา้ เกนิ สมควรกไ็ ด้ แตต่ อ้ งไมใ่ ชล่ ะเมดิ ทเ่ี กดิ จาก
เหตสุ ่วนตวั เช่น ละเมดิ ท่ีเกดิ จากการท่ีอาจารย์สองคนทะเลาะกนั
เนอื่ งจากมคี วามเหน็ ไมต่ รงกัน เป็นต้น

ข) เป็นคดพี พิ าทท่ีเก่ียวเน่ืองกบั การปฏิบัตหิ นา้ ทใ่ี น 4 กรณีนี้
เท่านน้ั ไดแ้ ก่ 1) การใชอ้ ำ� นาจตามกฎหมาย 2) การออกกฎ คำ� ส่ัง
ทางปกครอง หรือคำ� สงั่ อ่นื 3) การละเลยตอ่ หน้าท่ีตามท่กี ฎหมาย
ก�ำหนดใหต้ ้องปฏบิ ัติ 4) การปฏิบตั หิ นา้ ที่ดงั กลา่ วล่าชา้ เกินสมควร
เช่น ละเมดิ ที่เกิดจากการเพกิ ถอนปริญญาบตั รของนักศึกษาโดยไม่
ชอบเปน็ เหตใุ หน้ กั ศกึ ษาเสยี หาย หรอื ละเมดิ ทเี่ กดิ จากการออกค�ำสง่ั
พักการเรยี นนักศึกษาโดยไมช่ อบเนอื่ งจากนักศกึ ษาไม่ได้ท�ำผิดเปน็
เหตุให้นักศึกษาไม่ได้เข้าสอบ หรือละเมิดที่เกิดจากการไม่รับค�ำ
เสนอขายหรอื รบั จา้ งของผ้ขู ายหรอื ผู้รับเหมาทเี่ สนอราคาเข้ามาใน

ศาลปกครองกบั คดพี พิ าทเก่ียวกบั มหาวิทยาลยั 23

การประกวดราคา หรือค�ำส่ังยกเลิกการสอบราคาโดยไม่ชอบ (ค�ำ
พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ. 80/2548) หรอื กรณที ผ่ี อู้ �ำนวยการ
ส�ำนกั ทะเบียนและประมวลผลในสังกดั มหาวิทยาลัย ธ. ออกค�ำสั่ง
ถอนช่อื ผฟู้ อ้ งคดอี อกจากทะเบียนนกั ศกึ ษาลา่ ชา้ ไป 6 ปี อนั เนือ่ ง
มาจากการประกาศผลสอบรายวิชาล่าช้า อันเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดี
เขา้ ใจวา่ ยงั คงอยใู่ นสถานภาพจะเรยี นตอ่ ไปได้ และไดล้ งทะเบยี นตอ่
เนอื่ งเรอ่ื ยมา เมอ่ื ผฟู้ อ้ งคดไี ดร้ บั ความเสยี หายจากการกระท�ำละเมดิ
ของเจ้าหน้าท่ีในสังกัดมหาวิทยาลัย ธ. แล้ว มหาวิทยาลัย ธ. จึง
มหี นา้ ทต่ี ามกฎหมายทจี่ ะตอ้ งชดใชค้ า่ สนิ ไหมทดแทนใหแ้ กผ่ ฟู้ อ้ งคดี
นอกจากค่าธรรมเนยี มการศึกษาทม่ี หาวทิ ยาลัย ธ. ตอ้ งชดใชค้ นื ให้
กบั ผฟู้ อ้ งคดแี ลว้ คา่ พาหนะเดนิ ทางไปศกึ ษาคน้ ควา้ ยงั มหาวทิ ยาลยั
กเ็ ปน็ ความเสยี หายโดยตรงจากการออกค�ำสง่ั ถอนชอ่ื ผฟู้ อ้ งคดอี อก
จากทะเบียนนักศึกษาล่าช้าท่ีมหาวิทยาลัย ธ. ต้องชดใช้เช่นกัน
(ค�ำพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุด ท่ี อ.180/2548) เปน็ ต้น
แตถ่ า้ เปน็ คดลี ะเมดิ ทไี่ มเ่ ขา้ หลกั เกณฑห์ รอื เงอื่ นไข 2 ประการน้ี เชน่
เป็นละเมิดท่ีไม่ได้เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือ
เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั หรอื แมจ้ ะเปน็ คดลี ะเมดิ ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี แตถ่ า้ เปน็ ละเมดิ
ที่ไม่ได้เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ใน 4 กรณีนี้ก็ต้องฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรม
เชน่ คดลี ะเมดิ ทเ่ี กดิ จากการทล่ี กู จา้ งของมหาวทิ ยาลยั ขบั รถยนตโ์ ดยประมาท
ชนคนไดร้ บั บาดเจบ็ แมร้ ถยนตน์ น้ั จะเปน็ รถของราชการหรอื ละเมดิ นนั้ จะเกดิ
จากการขบั รถของลกู จา้ งในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทกี่ ต็ าม หรอื ละเมดิ ทเี่ กดิ จากการ
ทแี่ พทยโ์ รงพยาบาลของรฐั รกั ษาพยาบาลไมด่ เี ปน็ เหตใุ หผ้ ปู้ ว่ ยไดร้ บั อนั ตราย
หรอื บาดเจบ็ หรอื ละเมดิ ทเ่ี กดิ จากการด�ำเนนิ การใชอ้ �ำนาจจบั กมุ ผตู้ อ้ งสงสยั
ของเจา้ พนกั งานต�ำรวจ ซงึ่ เปน็ ละเมดิ จากระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญา กรณี

24 ศาลปกครองกับคดีพพิ าทเก่ียวกบั มหาวิทยาลัย

เหลา่ นี้ต้องฟ้องคดีที่ศาลยุตธิ รรม เปน็ ตน้
การฟ้องคดีปกครองประเภทนี้ โดยปกติจะตอ้ งยน่ื ฟอ้ งภายใน 1 ปี
นับแต่วันทีร่ ู้หรอื ควรรู้เหตุแห่งการฟอ้ งคดี แตไ่ มเ่ กิน 10 ปีนบั แต่วนั ทีม่ เี หตุ
แห่งการฟ้องคดี และหากเป็นการฟ้องคดีขอให้ศาลปกครองพิจารณาให้
ใช้เงิน หรือส่งมอบทรัพย์สินอันเน่ืองมาจากการกระท�ำละเมิด จะต้องเสีย
ค่าธรรมเนยี มศาลในอตั ราร้อยละ 2 ของทุนทรพั ย์ แต่ไมเ่ กินสองแสนบาท
ส�ำหรับทุนทรัพย์ไม่เกินห้าสิบล้านบาท และเสียค่าธรรมเนียมศาลในอัตรา
รอ้ ยละ 0.1 ของทุนทรัพย์ ส�ำหรับทุนทรพั ย์สว่ นท่ีเกินหา้ สิบล้านบาท

3.4 คดพี พิ าทเกี่ยวกบั สญั ญาทางปกครอง

ในปัจจุบัน สัญญาภาครัฐต้องแยกออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ 1)
สัญญาทางแพ่งหรือสัญญาตามกฎหมายเอกชน ซึ่งเม่ือเกิดคดีพิพาท ต้อง
ฟ้องคดีที่ศาลยุติธรรม และใช้หลักเกณฑ์ในประมวลกฎหมายแพ่งและ
พาณชิ ยบ์ งั คบั 2) สญั ญาทางปกครอง ซง่ึ เมอื่ เกดิ คดพี พิ าท ตอ้ งฟอ้ งคดที ศ่ี าล
ปกครอง และอาจต้องใชห้ ลกั เกณฑ์อื่นท่ีแตกตา่ งจากประมวลกฎหมายแพง่
และพาณชิ ยบ์ งั คบั
สญั ญาทางปกครองอาจแยกเป็น 2 ประเภทใหญ่ ๆ ได้แก่

(1) สญั ญาทางปกครองตามทก่ี ฎหมายกำ� หนด ในมาตรา 3 แหง่
พระราชบญั ญตั จิ ดั ตงั้ ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. 2542 ซึ่ง
ต้องเขา้ หลักเกณฑห์ รือองค์ประกอบ 2 ประการ ได้แก่

ก. คู่สัญญา เป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็น
ฝา่ ยรฐั กลา่ วคอื เปน็ หนว่ ยงานทางปกครองหรอื เปน็ บคุ คลซงึ่ กระท�ำ
การแทนรฐั

ข. ประเภทหรอื เนอื้ หาของสญั ญา สญั ญาทางปกครองตอ้ งเปน็

กฎหมายหลักทีเ่ ก่ียวข้องกับอดุ มศกึ ษา 25

สญั ญาทจี่ ดั อยใู่ นประเภทใดประเภทหนง่ึ ใน 4 ประเภทดงั ตอ่ ไปนี้ คอื
• สญั ญาสมั ปทาน เชน่ สญั ญาสมั ปทานบรกิ ารสาธารณะ

ไดแ้ ก่สญั ญาทฝี่ า่ ยปกครองมอบหมายใหเ้ อกชนมสี ทิ ธจิ ดั ท�ำบรกิ าร
สาธารณะอยา่ งหนงึ่ อยา่ งใดภายในระยะเวลาทก่ี �ำหนดดว้ ยทนุ และ
ความเสย่ี งภยั ของเอกชน โดยฝา่ ยปกครองใหส้ ทิ ธแิ กผ่ รู้ บั สมั ปทาน
ทจ่ี ะเรยี กเกบ็ คา่ บรกิ ารจากประชาชนผใู้ ชบ้ รกิ ารนน้ั 2 เชน่ สญั ญา
สมั ปทานรถไฟฟา้ บที เี อส ระหวา่ งกรงุ เทพมหานครและบรษิ ทั รถ
ไฟฟา้ บที เี อส เปน็ ตน้

• สัญญาที่ให้จัดท�ำบริการสาธารณะ เช่น สัญญาให้
ขา้ ราชการลาศกึ ษาตอ่ หรอื สญั ญาใหท้ นุ การศกึ ษา ทม่ี ขี อ้ ก�ำหนด
ในสญั ญาวา่ เมอื่ ส�ำเรจ็ การศกึ ษาแลว้ ขา้ ราชการทล่ี าศกึ ษาตอ่ หรอื
ผรู้ บั ทนุ ตอ้ งกลบั มารบั ราชการ เปน็ ตน้

• สัญญาที่จัดให้มีส่ิงสาธารณูปโภค เช่น สัญญาจ้าง
กอ่ สรา้ งสะพาน ถนน เขอื่ นโรงเรยี น โรงพยาบาล (คำ� วนิ จิ ฉยั ชข้ี าด
อำ� นาจหนา้ ทร่ี ะหวา่ งศาลท่ี 10/2545) อาคารศูนย์ปฏิบัติการ
วทิ ยาศาสตรแ์ ละศนู ยเ์ ครอ่ื งมอื กลางของมหาวทิ ยาลยั (ค�ำวนิ จิ ฉยั
ชข้ี าดอ�ำนาจหนา้ ทร่ี ะหวา่ งศาลท่ี 18/2545) เปน็ ตน้

• สญั ญาทใ่ี หแ้ สวงประโยชนจ์ ากทรพั ยากรธรรมชาติ เชน่
สัญญาสัมปทานท�ำไม้ป่าชายเลน (ค�ำส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี
140/2548 และที่ 143/2548) เหมอื งแร่ หรอื หาประโยชนจ์ าก
ทรพั ยากรธรรมชาติอ่นื

2 ประยรู กาญจนดุล, คำ�บรรยายกฎหมายปกครอง, พิมพค์ ร้ังที่ 3 จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย:
กรุงเทพมหานคร, 2535, หน้า 146
26 ศาลปกครองกับคดีพพิ าทเก่ยี วกบั มหาวทิ ยาลยั

(2) สญั ญาทางปกครองโดยสภาพหรอื ทเ่ี กิดจากการตคี วามของ
ศาล นอกจากสญั ญาภาครฐั ทเ่ี ปน็ สญั ญาทางปกครองตามทก่ี ฎหมายก�ำหนด
แลว้ ในปจั จบุ นั ศาลปกครองสงู สดุ ไดว้ นิ จิ ฉยั โดยใชห้ ลกั เกณฑท์ ค่ี ลา้ ยคลงึ กบั
สัญญาทางปกครองตามกฎหมายฝร่ังเศส โดยวินิจฉัยว่าสัญญาที่มีลักษณะ
ดังต่อไปนี้เป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ ได้แก่ สัญญาท่ีหน่วยงานทาง
ปกครองหรือบุคคลซ่ึงกระท�ำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้า
ดำ� เนินการหรือเขา้ รว่ มดำ� เนนิ การบรกิ ารสาธารณะโดยตรง หรอื เป็นสัญญา
ทม่ี ขี อ้ กำ� หนดในสญั ญาซง่ึ มลี กั ษณะพเิ ศษทแี่ สดงถงึ เอกสทิ ธข์ิ องรฐั ทง้ั น้ี เพอ่ื
ใหก้ ารใชอ้ ำ� นาจทางปกครองหรอื การดำ� เนนิ กจิ การทางปกครองหรอื บรกิ าร
สาธารณะบรรลุผล ดังน้ัน การท่ีสัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองโดย
สภาพหรอื ไม่นน้ั ตอ้ งเขา้ หลกั เกณฑ์ 2 ประการ คอื
ประการแรก ได้แก่ คู่สัญญา คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหน่ึงจะต้อง
เปน็ คู่สญั ญาฝ่ายรฐั กลา่ วคือ เปน็ หน่วยงานทางปกครองหรือเปน็ บุคคลซง่ึ
กระท�ำการแทนรัฐ เช่นเดียวกับสัญญาทางปกครองตามท่ีกฎหมายก�ำหนด
ทก่ี ลา่ วมาแล้วข้างตน้ และ
ประการทส่ี อง ไดแ้ ก่ “วตั ถปุ ระสงคข์ องสญั ญา” หรอื “เนอ้ื หาหรอื
ขอ้ กำ� หนดของสญั ญา” อยา่ งใดอยา่ งหนง่ึ โดยพจิ ารณาจากวตั ถขุ องสญั ญา
ว่าเป็น “สัญญาที่ใหค้ สู่ ญั ญาอกี ฝา่ ยหนง่ึ เขา้ ดำ� เนนิ การหรอื เขา้ รว่ มดำ� เนนิ การ
บรกิ ารสาธารณะโดยตรง” หรอื ไม่ เชน่ สัญญาที่สถาบนั ราชภฏั สวนดุสิตทีจ่ า้ ง
ผฟู้ อ้ งคดเี ปน็ ลกู จา้ งชวั่ คราวในต�ำแหนง่ หวั หนา้ ศนู ยก์ ารศกึ ษานอกสถาบนั ฯ
ซงึ่ เปน็ งานทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั ภารกจิ ในการใหบ้ รกิ ารทางการศกึ ษาของสถาบนั ฯ
สญั ญาจา้ งดงั กลา่ วจงึ เปน็ สญั ญาทางปกครอง ดงั นนั้ การทอ่ี ธกิ ารบดสี ถาบนั
ราชภัฏฯ มีค�ำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีออกจากงานจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญา
ทางปกครองท่ีอยู่ในเขตอ�ำนาจศาลปกครอง (ค�ำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
545/2546 (ป.))

ศาลปกครองกับคดีพิพาทเกยี่ วกับมหาวทิ ยาลัย 27

หรอื โดยพจิ ารณาจากเนอ้ื หาหรอื ขอ้ กำ� หนดของสญั ญาวา่ เปน็ สญั ญา
ท่มี “ี ขอ้ ก�ำหนดในสัญญาซ่งึ มลี กั ษณะพเิ ศษทแี่ สดงถงึ เอกสิทธข์ิ องรฐั ” ท้ังน้ี
เพื่อให้การใชอ้ �ำนาจทางปกครองหรอื การด�ำเนนิ กิจการทางปกครองซง่ึ ก็คอื
การบริการสาธารณะบรรลุผล หรอื ไม่ เชน่
ค�ำส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี 104/2544 สัญญาจ้างก่อสร้างหอพัก
ข้าราชการโรงพยาบาล คณะแพทยศาสตร์ของมหาวทิ ยาลัย ทม่ี ขี ้อก�ำหนด
ในสญั ญาใหเ้ อกสทิ ธแิ์ กผ่ วู้ า่ จา้ งทจ่ี ะเลกิ สญั ญาฝา่ ยเดยี วไดโ้ ดยเอกชนผรู้ บั จา้ ง
ไมต่ อ้ งผดิ สญั ญา ใหท้ างราชการผวู้ า่ จา้ งสงั่ ผรู้ บั จา้ งท�ำงานพเิ ศษเพม่ิ เตมิ ได้แม้
ไม่ได้ระบุในสญั ญา โดยผู้รับจา้ งไม่มสี ทิ ธโิ ตแ้ ยง้ คัดค้าน แมก้ ระท่งั เรื่องเวลา
การท�ำงานและคา่ ใชจ้ า่ ยทเ่ี พมิ่ ขน้ึ ประกอบกบั มลี กั ษณะเปน็ สญั ญาส�ำเรจ็ รปู
ที่ตกลงให้ใช้สัญญาแบบปรับราคาได้ สัญญาจ้างฉบับน้ีมีลักษณะพิเศษท่ีไม่
พบในสัญญาท่ัวไปในทางแพ่ง เพื่อให้การใช้อ�ำนาจทางปกครองหรือการ
ด�ำเนนิ กจิ การทางปกครองบรรลผุ ล สญั ญานจี้ งึ เปน็ สญั ญาทางปกครองทอี่ ยู่
ในอ�ำนาจของศาลปกครอง
ค�ำวินิจฉัยช้ีขาดอ�ำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 90/2556 ส�ำนักงาน
สลากกินแบ่งรัฐบาล ผู้ถกู ฟอ้ งคดี เปน็ รฐั วสิ าหกจิ ทจี่ ดั ตงั้ ขน้ึ โดยพระราชบญั ญตั ิ
ส�ำนกั งานสลากกนิ แบง่ รฐั บาลพ.ศ.2517 จงึ เปน็ หนว่ ยงานทางปกครอง มภี ารกจิ
ในการออกสลากกินแบ่งรัฐบาล ด�ำเนินกิจการโรงพิมพ์ และกระท�ำการ
อื่นใดที่เกี่ยวเน่ืองหรือที่เป็นประโยชน์แก่การด�ำเนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดี
เม่ือสัญญาจ้างบริการระบบเกมสลากดังกล่าวมีสาระส�ำคัญเป็นการจ้าง
ผู้ฟ้องคดีให้ออกแบบจัดหาและติดตั้งระบบเกมสลาก เครื่องจ�ำหน่ายสลาก
และระบบสนับสนนุ ตา่ งๆ โดยสญั ญาก�ำหนดให้ ผูถ้ กู ฟ้องคดมี ีสทิ ธบิ อกเลิก
สัญญาก่อนครบก�ำหนดเวลาได้ ในกรณีท่ีรัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการ
หรือมีความจ�ำเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว
และ 2 ตัว โดยผู้ถูกฟอ้ งคดีจะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และ

28 ศาลปกครองกบั คดพี พิ าทเกี่ยวกับมหาวิทยาลัย

ผฟู้ อ้ งคดไี มม่ สี ทิ ธเิ รยี กคา่ เสยี หายหรอื คา่ ชดเชยอยา่ งใดอกี เปน็ สญั ญาทใี่ หผ้ ู้
ถกู ฟอ้ งคดบี อกเลกิ สญั ญาไดด้ ว้ ยเหตเุ พยี งวา่ รฐั บาลมนี โยบายลม้ เลกิ โครงการ
จึงเป็นสัญญาท่ีมีข้อสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครองอย่างมากและไม่อาจ
พบไดใ้ นสัญญาทางแพ่งท่วั ไป จึงเป็นสญั ญาทางปกครอง ดังน้ัน คดพี พิ าท
ระหวา่ งผฟู้ อ้ งคดกี บั ผถู้ กู ฟอ้ งคดจี งึ เปน็ คดพี พิ าทเกยี่ วกบั สญั ญาทางปกครอง
ตามมาตรา 9 วรรคหนงึ่ (4) แหง่ พระราชบญั ญัติจดั ต้งั ศาลปกครองฯ อนั อยู่
ในอ�ำนาจพจิ ารณาพิพากษาของศาลปกครอง
นอกจากสัญญาทางปกครองโดยสภาพประเภทแรกที่ต้องพิจารณา
“วัตถุประสงค์ของสัญญา” หรือประเภทที่สองท่ีต้องพิจารณา “เน้ือหา
หรือข้อก�ำหนดของสัญญา” แล้ว ในปัจจุบัน ศาลปกครองสูงสุดก็วินิจฉัย
ว่า สัญญาซ้ือขายท่ีมีลักษณะเป็นการจัดหาเครื่องมือส�ำคัญในการด�ำเนิน
บรกิ ารสาธารณะใหบ้ รรลผุ ลแลว้ สญั ญานน้ั ยอ่ มเปน็ สญั ญาทางปกครองดว้ ย
เช่น สัญญาซื้อขายพร้อมติดต้ังเครื่องคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์การประมวล
ผลระบบคอมพวิ เตอรเ์ พอ่ื ตดิ ตงั้ ในโรงพยาบาลของรฐั ระหวา่ งส�ำนกั งานปลดั
กระทรวง สาธารณสขุ กบั เอกชน เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา 3 แห่ง
พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ เนื่องจากเคร่ืองคอมพิวเตอร์ท่ีจะต้องส่งมอบ
ตามสัญญามีลักษณะเป็นเคร่ืองมือส�ำคัญท่ีจะใช้ในการเช่ือมโยงและรับส่ง
ขอ้ มลู ของประชาชนทม่ี าใชบ้ รกิ ารสาธารณะดา้ นการแพทยใ์ หส้ ะดวก รวดเรว็
และมีประสิทธิภาพ วัตถุแห่งสัญญาดังกล่าวจึงเป็นการซ้ือเครื่องมือส�ำคัญ
ท่ีจ�ำเป็นต่อการจัดท�ำบริการสาธารณะด้านการแพทย์ให้บรรลุผล และเป็น
ประโยชนโ์ ดยตรงต่อประชาชนทม่ี าใชบ้ รกิ าร การฟอ้ งขอคืนค่าปรบั และขอ
ใหช้ �ำระคา่ เสยี หายจากการไมค่ นื คา่ ปรบั ตามสญั ญาขา้ งตน้ จงึ เปน็ คดพี พิ าท
ทอ่ี ยใู่ นอ�ำนาจของศาลปกครอง (คำ� สง่ั ศาลปกครองสงู สดุ ที่ 726/2547) หรอื
สัญญาว่าจ้างจัดหาและติดตั้งเคร่ืองช่วยเดินอากาศพร้อมอุปกรณ์อะไหล่
รวมท้ังก่อสร้างอาคาร ระหว่างเอกชนกับกรมการขนส่งทางอากาศ (กรม

ศาลปกครองกบั คดีพิพาทเกยี่ วกับมหาวิทยาลัย 29

การบินพาณิชย์) นั้น ลักษณะของสญั ญาเป็นการวา่ จา้ งเพื่อจดั หาและตดิ ต้งั
เคร่ืองช่วยเดินอากาศ ILS ซ่ึงเป็นเครื่องมือส�ำหรับใช้ในการควบคุมการบิน
เวลาสภาพอากาศไมป่ กติ เครอื่ งชว่ ยเดนิ อากาศ DME ซง่ึ เปน็ เครอ่ื งมอื ส�ำหรบั
บอกระยะห่างของเครื่องบินจากสถานีควบคุมการบิน อันเป็นเคร่ืองมือ
ส�ำคัญที่ผู้รับจ้างจะต้องจัดหามาโดยเฉพาะส�ำหรับช่วยการเดินอากาศ
ไมส่ ามารถจดั หาไดท้ วั่ ไปในทอ้ งตลาด เปน็ การท�ำสญั ญาเพอ่ื ใหก้ ารจดั ระบบ
การจราจรและการขนสง่ ทางอากาศด�ำเนนิ ไปดว้ ยความเรยี บรอ้ ย จงึ เปน็ การ
จัดท�ำบรกิ ารสาธารณะอยา่ งหนึง่ สัญญาดงั กลา่ วจงึ เป็นสัญญาทางปกครอง
คดีพิพาทจึงอยู่ในอ�ำนาจของศาลปกครอง (ค�ำวินิจฉัยช้ีขาดอ�ำนาจหน้าที่
ระหวา่ งศาลท่ี 48/2547)
แตถ่ า้ เปน็ สญั ญาเชงิ พาณชิ ยท์ ไี่ มเ่ กยี่ วกบั การจดั ท�ำบรกิ ารสาธารณะ
และไมม่ ขี อ้ ก�ำหนดทใี่ หเ้ อกสทิ ธแ์ิ กร่ ฐั แลว้ สญั ญาดงั กลา่ วเปน็ สญั ญาทางแพง่
ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง เช่น สญั ญาให้เอกชนเชา่ พนื้ ท่มี หาวทิ ยาลยั เพื่อให้
บริการล้างรถ หรอื เขา้ มาขายอาหารและเครื่องดืม่ ในโรงอาหาร หรอื ภายใน
บรเิ วณมหาวิทยาลัย สัญญาใหน้ ักศกึ ษาเช่าหอพักของมหาวทิ ยาลัย เปน็ ตน้
ส่วนการฟ้องให้ผู้ค�้ำประกันรับผิดตามสัญญานั้นอาจฟ้องท่ีศาล
ปกครองถ้าเป็นการ ค�้ำประกนั การปฏบิ ตั ติ ามสญั ญาทางปกครอง แมว้ า่ สญั ญา
คำ้� ประกนั จะเปน็ สญั ญาทางแพง่ กต็ าม เชน่
ค ำ� วนิ จิ ฉยั ชข้ี าดอำ� นาจหนา้ ทร่ี ะหวา่ งศาลท่ี 28/2546 เมอ่ื สญั ญาจา้ ง
ปรบั ปรงุ ถนนของเทศบาลนครยะลาซงึ่ เปน็ หนว่ ยงานทางปกครองเปน็ สญั ญา
ที่จัดให้มีส่ิงสาธารณูปโภคอันเป็นบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงเป็น
สัญญาทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
แม้สัญญาค�้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าวจะมีลักษณะเป็นสัญญา
ทางแพง่ แต่ก็เปน็ สญั ญาอปุ กรณข์ องสัญญาหลกั ซ่งึ เป็นสัญญาทางปกครอง
และการพิจารณาข้อพิพาทตามสัญญาอุปกรณ์ต้องวินิจฉัยสัญญาหลักก่อน

30 ศาลปกครองกบั คดีพิพาทเก่ยี วกบั มหาวทิ ยาลยั

ดังน้ัน กรณีพิพาทเก่ียวกับการฟ้องให้ช�ำระเงินตามสัญญาค�้ำประกันจึง
ควรด�ำเนินกระบวนพิจารณายังศาลที่มีเขตอ�ำนาจเดียวกับศาลที่มีอ�ำนาจ
พิจารณาคดีเก่ียวกับสัญญาจ้างปรับปรุงถนนซ่ึงเป็นสัญญาหลัก คดีน้ีจึงอยู่
ในอ�ำนาจของศาลปกครอง
การฟอ้ งคดพี พิ าทเกย่ี วกบั สญั ญาปกครองนี้ โดยปกติ จะตอ้ งยน่ื ฟอ้ ง
ภายใน 5 ปีนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี และต้องเสีย
ค่าธรรมเนียมศาลเช่นเดียวกับการฟอ้ งคดีละเมดิ

บทสรุป


ในปัจจบุ ัน จะเหน็ ไดว้ า่ ผบู้ รหิ ารมหาวทิ ยาลยั และเจา้ หนา้ ท่จี �ำเปน็
ต้องรู้และศึกษากฎหมายปกครองเพื่อใช้ในการปฏิบัติหน้าท่ี อย่างไรก็ตาม
กฎหมายไม่ใช่ทางออกส�ำหรับปัญหาทุกเร่ือง แต่เป็นปัจจัยหน่ึงท่ีส�ำคัญใน
การบริหารความเสี่ยงในการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อประกอบการตัดสินใจของผู้
บรหิ าร ซงึ่ หากผบู้ รหิ ารหรอื เจา้ หนา้ ทบ่ี รหิ ารหรอื ด�ำเนนิ การทฝ่ี า่ ฝนื กฎหมาย
หรอื ไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย ทงั้ ทตี่ งั้ ใจหรอื ไมต่ งั้ ใจกต็ าม นอกจากผบู้ รหิ ารหรอื
เจา้ หน้าท่นี ้ันเองจะต้องรับผิดทางกฎหมายแลว้ ยังอาจมผี ลใหม้ หาวิทยาลัย
ไดร้ ับความเสยี หายดว้ ย

ศาลปกครองกบั คดพี พิ าทเกย่ี วกบั มหาวทิ ยาลยั 31

บรรณานกุ รม
ฤทยั หงสส์ ิร,ิ ศาลปกครองและการด�ำเนินคดีในศาลปกครอง, พิมพ์คร้ังท่ี 6

ส�ำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา : กรุงเทพมหานคร,
2558
ประยรู กาญจนดลุ , ค�ำบรรยายกฎหมายปกครอง, พมิ พค์ รง้ั ที่ 3 จฬุ าลงกรณ์
มหาวทิ ยาลัย : กรงุ เทพมหานคร, 2535

สถาบันคลงั สมองของชาติ
539/2 อาคารมหานครยบิ ซ่ัม ช้ัน 22 B
ถนนศรีอยธุ ยา เขตราชเทวี กรงุ เทพฯ 10400

โทรศัพท์ 02-6400461
โทรสาร 02-6400465
http://knit.or.th/