แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบริหารและการพั ฒนา
(Basic Concepts for Management and Development)
พระมหาประกาศติ สิรเิ มโธ (ฐิตปิ สิทธิกร), ดร.
ป.ธ.8, พธ.บ. (เกยี รตนิ ิยมอนั ดับ 1), พธ.ม. (การพฒั นาสงั คม), พธ.ด. (การพัฒนาสังคม)
ข้อมลู ทางบรรณานกุ รมส�ำนักงานหอสมดุ แหง่ ชาติ
พระมหาประกาศิต ฐิติปสิทธิกร
แนวคิดพื้นฐานเพือ่ การบรหิ ารและการพัฒนา.- โรงพิมพมหาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลัย :
พระนครศรอี ยธุ ยา, พิมพค์ รั้งท่ี 2, 2563. 380 หน้า.
1..การบริหาร 2.การพัฒนา I.ชือ่ เรื่อง.
ISBN : 978-616-497-871-3
ที่ปรึกษา รองเจ้าคณะจังหวัดนครปฐม เจา้ อาวาสวดั ไร่ขิง
พ ระเทพศาสนาภิบาล ประธานขับเคลือ่ นโครงการฯ “หมู่บ้านรักษาศีล 5”
พระเทพปวรเมธ,ี รศ.ดร. ผู้อำ� นวยการวิทยาลยั สงฆพ์ ุทธปญั ญาศรที วารวดี
พ ระราชธรี าภรณ์ รองอธกิ ารบดีฝา่ ยบรหิ าร
พ ระสุธรี ตั นบณั ฑติ , รศ.ดร. รองเจา้ คณะจงั หวัดสระบรุ ี เจ้าอาวาสวัดพระพทุ ธฉาย
พ ระมหาบญุ เลิศ อินทฺ ปญฺโญ, ศ.ดร. ผอู้ ำ� นวยการสถาบันวจิ ัยพุทธศาสตร์
ผศ.ดร.ประสิทธิ์ ทองอ่นุ รองผ้อู ำ� นวยการวิทยาลยั สงฆพ์ ทุ ธปัญญาศรีทวารวดี
รองผู้อำ� นวยการวทิ ยาลัยสงฆ์พุทธปัญญาศรที วารวดี
คณะกรรมการผทู้ รงคุณวุฒิทำ� หน้าท่กี ลั่นกรองคุณภาพหนังสอื
ศ.ดร. ติน ปรัชญพฤทธ ์ิ สถาบันรัชตภ์ าคย์
พระเมธาวนิ ยั รส, รศ.ดร. มหาวทิ ยาลัยมหามกุฏราชวทิ ยาลยั
ร ศ.ดร. สิรกิ ร กาญจนสุนทร มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
ออกแบบ/รูปเลม่ พระมหาประเสรฐิ รชชฺ ปญุ โฺ ญ (อตุ รา)
พิสจู นอ์ กั ษร เครอื วลั ย์ โพธิท์ องคำ�
พมิ พ์ครง้ั ที่ 2 : กรกฎาคม 2563 จ�ำนวน 200 เลม่
ราคา 350 บาท
พมิ พท์ ่ี : สงวนลขิ สทิ ธิ์ตามพระราชบัญญตั ลิ ิขสิทธ์ิ
โรงพมิ พม์ หาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลัย
มหาวิทยาลัยมหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลยั
97 หมู่ 1 ต.ล�ำไทร อ.วงั นอ้ ย
จ.พระนครศรีอยธุ ยา 13170
คาํ ปรารภ
ด้วยมหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลยั วทิ ยาลยั สงฆพ์ ทุ ธปญั ญาศรที วารวดี วดั ไรข่ งิ
พระอารามหลวง จังหวดั นครปฐม ได้มนี โยบายและโครงการสง่ เสริมการพฒั นาศักยภาพคณาจารย์
ในการผลติ ผลงานวชิ าการ มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอื่ ส่งเสรมิ การผลิตผลงานทางวชิ าการส�าหรับประกอบ
การเรียนการสอนอันเป็นการพัฒนาเน้ือหารายวิชาในหลักสูตรท่ีเปดสอน ร่วมถึงส่ังสมเสริมสร้าง
และสนับสนุนการพัฒนารูปแบบหนังสือและต�าราให้มีเอกลักษณ์ น่าสนใจ ต่อการศึกษาค้นคว้าที่
เพยี บพรอ้ มดว้ ยสารตั ถะทางวชิ าการเปน็ ประโยชนต์ อ่ การศกึ ษาเรยี นรู้ รวมถงึ การผลติ สอื่ การศกึ ษา
และเผยแพร่ในรูปแบบตา่ งๆ ทั้งสอื่ สง่ิ พมิ พ์ สื่ออเิ ล็กทรอนิกส์ ซ่งึ เปน็ เวทีเสนอผลงานทางวชิ าการ
ของคณาจารย์ให้แพร่หลายในการน้ีจะเกิดข้ึนได้ก็จากความเอาใจใส่วิรยะอุตสาหะของคณาจารย์
และผู้มีส่วนเก่ียวข้องในอันจะได้ร่วมกันพัฒนาเอกสารทางวิชาการ หนังสือเรียน ต�าราเรียน หรือ
หนงั สอื อา่ นประกอบการเรยี นใหง้ านดา� เนนิ ไปดว้ ยความเรยี บรอ้ ยสมบรู ณเ์ หมาะสมดว้ ยเนอื้ หา ซงึ่
เป็นการยกระดับมาตรฐานงานวิชาการของคณาจารย์และมหาวิทยาลัยให้เป็นท่ียอมรับอย่างกว้าง
ขวางมากยงิ่ ขนึ้
หนังสือเรือ่ ง “แนวคิดพ้นื ฐานเพ่ือการบริหารและการพฒั นา” ท่ไี ดร้ วบรวมเรยี บเรียงขึ้น
นี้ อนั มเี นอ้ื หาประกอบไปดว้ ยแนวคดิ เกย่ี วกบั การบรหิ ารการพฒั นา หลกั พทุ ธธรรมเพอ่ื การบรหิ าร
การพฒั นา รวมถงึ หลกั การทรงงานของพระบาทสมเดจ็ พระปรมนิ ทรมหาภมู พิ ลอดลุ ยเดช บรมนาถ
บพิตร ที่ได้ทรงพระราชทานไว้และได้ทรงปฏิบัติไว้เป็นแบบอย่างให้เป็นมรดกภูมิปัญญาของแผ่น
ดนิ ไทย เชน่ หลกั ปรชั ญาเศรษฐกจิ พอเพยี งทไ่ี ดผ้ ลประจกั ษช์ ดั ทง้ั แกช่ าวไทยและนานาประเทศ เปน็
แนวทางเพอื่ การพฒั นาทีย่ งั่ ยนื ท่ีได้รวบรวมแสดงไว้ในเลม่ น้ี
ขออนุโมทนาแด่ทา่ นพระมหาประกาศิต สิริเมโธ(ฐิตปิ สทิ ธิกร),ดร. ทีไ่ ด้มีวิรยิ ะอุตสาหะ
ใช้เวลาสั่งสมความรู้ ประสบการณ์ และเพียรพยายามในการรวบรวมพัฒนาเน้ือหามาเป็นผลงาน
และไดพ้ มิ พเ์ ผยแผใ่ หเ้ ปน็ ประโยชนป์ ระจกั ษต์ อ่ สงั คมทว่ั ไป ซง่ึ ถอื วา่ เปน็ สงิ่ ทน่ี า่ ชน่ื ชมและอนโุ มทนา
เป็นอย่างยิ่ง หวังเป็นอย่างยิ่งว่า หนังสือเล่มน้ีจักอ�านวยประโยชน์ทางการศึกษาค้นคว้าท้ังแก่
คณาจารย์ นสิ ิต นกั ศึกษา และผทู้ ส่ี นใจเรียนรไู้ ด้เป็นอย่างดสี บื ไป
(พระเทพศาสนาภบิ าล)
รองเจา้ คณะจงั หวดั นครปฐม เจ้าอาวาสวดั ไร่ขงิ พระอารามหลวง
ผอู้ �านวยการิทยาลัยสงฆ์พุทธปัญญาศรที วารวดี
มหาวทิ ยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวทิ ยาลยั
(2)
คํานิยม
หนังสือ เร่ือง แนวคิดพ้ืนฐานเพ่ือการบริหารและการพัฒนา (Basic Concepts for
Management and Development) ทีท่ ่านพระมหาประกาศติ สริ ิเมโธ (ฐิติปสทิ ธกิ ร), ดร.
อาจารย์ประจ�าวทิ ยาลัยสงฆ์พทุ ธปัญญาศรีทวารวดี วัดไร่ขิง พระอารามหลวง จงั หวดั นครปฐม
ไดร้ วบรวมเรยี บเรยี งข้ึนจากประสบการณท์ �างาน การบรรยาย การสอน เพ่อื ประโยชนแ์ หง่ การ
ศกึ ษาค้นควา้ ส�าหรับคณาจารย์ นิสติ และผมู้ ีความสนใจทั่วไป ประกอบไปดว้ ยเนือ้ หาเกย่ี วกบั
แนวคดิ ทฤษฎีการบริหารการพฒั นาจากนกั วิชาการทง้ั ในประเทศและนอกประเทศ แนวคิดการ
บูรณาการหลกั การทางพระพุทธศาสนาเพือ่ การบริหารการพฒั นา รวมถึงการบรหิ ารการพฒั นา
ทเี่ ปน็ ศาสตรส์ มยั ใหม่ คอื ศาสตรพ์ ระราชา อนั เปน็ หลกั การทรงงานทพ่ี ระบาทสมเดจ็ พระปรมนิ ทร
มหาภูมิพลอดุลเดช บรมนาถบพิตร ใช้เป็นหลักทรงงานกว่า 70 ปแห่งการครองราชย์ และได้
พระราชทานไวเ้ ปน็ มรดกภมู ปิ ญั ญาของชนชาตไิ ทย อนั จะเปน็ แนวทางแหง่ การบรหิ ารการพฒั นา
ทย่ี ่งั ยนื ของชาตไิ ทยและของโลกสบื ไป
จงึ แสดงความชนื่ ชมในความวริ ยิ ะ อตุ สาหะ ของทา่ นพระมหาประกาศติ สริ เิ มโธ,ดร.
ทไ่ี ดใ้ ชเ้ วลาสง่ั สมประสบการณ์ ความรู้ ความสามารถ และเพยี รพยายามจนรวบรวมพฒั นาเนอ้ื หา
หนังสือต�าราเล่มนี้ส�าเร็จเป็นผลงานเผยแผ่ต่อสาธารณชนและเป็นประโยชน์แก่ผู้สนใจศึกษา
สามารถนา� ไปเปน็ แนวทางปฏิบตั ิต่อไปได้ หวงั เปน็ อยา่ งย่ิงวา่ หนังสอื เลม่ นจี้ กั อ�านวยประโยชน์
ทางการศึกษาคน้ ควา้ ท้ังแก่คณาจารย์ นสิ ิต นักศึกษา และผทู้ ี่สนใจทวั่ ไปได้เปน็ อย่างดี จงึ เป็น
ส่งิ ทนี่ ่าชื่นชมและอนโุ มทนายนิ ดีเปน็ อย่างย่ิง
ขอความเจรญิ งอกงามในพระสทั ธรรมขององคส์ มเดจ็ พระสมั มาสมั พทุ ธเจา้ จงบงั เกดิ
มแี กท่ ่านผ้เู รียบเรยี งท่านผู้มีคณุ ปู การและทา่ นผูส้ นใจใฝ่ศกึ ษาทกุ ทา่ น ขอให้ทกุ ๆ ท่านจงพบแต่
ความสุข ความส�าเร็จแห่งประโยชน์ที่พึงประสงค์ พร้อมท้ังเจริญด้วย อายุ วรรณะ สุขะ พละ
ปฏภิ าณ ธรรมสารสมบัติ ธนสารสมบัติ ตลอดจริ ัฐติ กิ าล เทอญ.
(พระสุธรี ัตนบัณฑิต รศ.ดร.)
ผ้อู �านวยการสถาบันวิจยั พุทธศาสตร์
มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลยั
(3)
คาํ นาํ
การจดั ทา� หนงั สือ แนวคิดพืน้ ฐานเพ่อื การบรหิ ารและการพัฒนา (Basic Concepts for
Management and Development) เล่มน้ี ได้รวบรวมเรียบเรียงเน้ือหาเชิงวิชาการจาก
ประสบการณ์ท�างาน การศึกษาดูงาน การบรรยาย การสอน เป็นหนังสือท่ีได้จัดท�าขึ้นเพ่ือการ
ศึกษาค้นคว้า ส�าหรับคณาจารย์ นิสิต และผู้มีความสนใจทั่วไป และเพื่อประกอบการศึกษา
ในวิชาการบริหารการพัฒนา หลักสูตรรัฐประศาสนศาตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณ
ราชวทิ ยาลัย ประกอบไปด้วยเนอ้ื หา 9 บท คือ 1) ความรู้เบื้องตน้ เกี่ยวกบั การบริหารการพัฒนา
2) แนวคิดเกยี่ วกบั การพัฒนาในมิติด้านเศรษฐกจิ 3) แนวคิดเกย่ี วกับการพฒั นาในมิติด้านสงั คม
4) แนวคดิ เกยี่ วกบั การมสี ว่ นรว่ มเพอ่ื การบรหิ ารการพฒั นา 5) นโยบายสาธารณะกบั การวางแผน
เพื่อการพฒั นา 6) เหลียวหลงั แลหนา้ กับแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ 7) จริยศาสตร์
กับการบริหารการพัฒนา 8) แนวคดิ เพ่อื การบริหารการพฒั นาที่ยงั ยืน และ 9) ศาสตรพ์ ระราชา
ภูมิปัญญาแห่งแผ่นดิน
หนงั สอื เลม่ นเี้ ปน็ การรวบรวมเรยี บเรยี งนา� เสนอแนวทางการบรหิ ารการพฒั นาเพอ่ื ความ
ยง่ั ยนื ทป่ี ระกอบไปดว้ ยแนวคดิ ทฤษฎเี กยี่ วกบั การบรหิ ารการพฒั นาของนกั วชิ าการทง้ั ในประเทศ
และนอกประเทศ หลักการแนวคดิ ทางพระพุทธศาสนา รวมถึงการบูรณาการกับศาสตร์สมยั ใหม่
คอื ศาสตรพระราชา ซ่งึ เปน็ หลักการทรงงานทางการบริหารการพฒั นาของพระบาทสมเดจ็ พระ
ปรมินทรมหาภมู ิพลอดลุ เดช บรมนาถบพติ ร จากประสบการณ์ทรงงานกวา่ 70 ปแ หง่ การครอง
ราชยเ์ พอื่ ประโยชนส์ ขุ แหง่ มหาชนชาวสยาม และไดพ้ ระราชทานไวเ้ ปน็ มรดกภมู ปิ ญั ญาของชนชาติ
ไทยอนั จะเปน็ แนวทางแหง่ การบรหิ ารการพฒั นาทยี่ งั่ ยนื สบื ไป
ผู้เขียนขอกราบขอบพระคุณบดิ รมารดา บรุ พาจารย์ นกั วชิ าการ ผู้ทรงคุณวุฒิ และผมู้ ี
สว่ นไดป้ ระสทิ ธป์ิ ระสาทองคค์ วามรู้ นสิ ติ และผศู้ กึ ษาทกุ ทา่ นทไ่ี ดส้ นบั สนนุ ใหเ้ กดิ แรงใจในการทา�
หนังสือเล่นนี้ให้ส�าเร็จเพ่ือประกอบการเรียนรู้ต่อไป และต้องขอขอบคุณนักวิชาการท้ังหลายที่
เปน็ เจา้ ของเอกสารผลงานตา่ ง ๆ ที่ผ้เู รียบเรียงไดอ้ ้างอิงผลงานไว้ หากมขี ้อพกพร่องประการใด
ตอ้ งขออภยั ไว้ ณ โอกาสน้ี
พระมหาประกาศิต สิรเิ มโธ(ฐิตปิ สิทธิกร),ดร.
วิทยาลัยสงฆพ์ ุทธปัญญาศรีทวารวดี
มหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลยั
วัดไร่ขิง พระอารามหลวง จังหวดั นครปฐม
(4)
คําอธิบายสญั ลักษณ์และคาํ ยอ่
การใชอ้ ักษรย่อ
อักษรย่อชื่อคัมภีร์ในหนังสือเล่มนี้ ใช้อ้างอิงจากคัมภีร์พระไตรปฏก ภาษาบาลี ฉบับมหา
จฬุ าเตปฎ ก� ๒๕๐๐ และพระไตรปฎ ก ภาษาไทย ฉบบั มหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลยั เฉลมิ พระเกยี รติ
สมเด็จพระนางเจา้ สริ ิกติ พ์ ระบรมราชินนี าถ พุทธศกั ราช ๒๕๓๙ คัมภรี ์อรรถกถาภาษาบาลี ฉบับ
มหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลยั ดงั นี้
พระสตุ ตนั ตปฏิ ก = สตุ ตนั ตปฎก ทีฆนิกาย มหาวรรค (ภาษาไทย)
= สุตตันตปฎก ทฆี นิกาย มหาวรรค (ภาษาไทย)
ที.ม. (ไทย) = สตุ ตันตปฎ ก มชั ฌิมนิกาย มูลปณั ณาสก์ (ภาษาไทย)
ที.ปา. (ไทย) = สุตตนั ตปฎก มัชฌิมนิกาย อปุ รปิ ัณณาสก์ (ภาษาไทย)
ม.ม.ู (ไทย) = สุตตนั ตปฎ ก องั คุตตรนกิ าย อัฏฐกนบิ าต (ภาษาไทย)
ม.อ.ุ (ไทย) = สตุ ตนั ตปฎก อังคตุ ตรนิกาย นวกนบิ าต (ภาษาไทย)
องฺ.อฏฐก. (ไทย)
องฺ.นวก. (ไทย)
คําย่อเกยี่ วกับพระไตรปฎิ ก
การอา้ งองิ พระไตรปฎ กอา้ งทงั้ ฉบบั ภาษาบาลแี ละภาษาไทย ใชร้ ะบคุ มั ภรี ์ และระบถุ งึ เลม่ /
ขอ้ /หนา้ ตามลา� ดับ เชน่
วิ.มหา. (ไทย) ๕/๑๖/๒๑-๒๒ หมายถึง คมั ภรี ว์ ินยั ปฎก มหาววิภงฺคปาลภิ าษาไทย เลม่ ๕
ข้อ ๑๖ หนา้ ๒๑-๒๒ เปน็ ตน้
(5)
สารบญั
หนา้
คา� ปรารภ (1)
คา� นิยม (2)
ค�านา� (3)
ค�าอธบิ ายสญั ลกั ษณแ์ ละค�ายอ่ (4)
สารบญั (5)
บทที่ 1 ความรเู้ บือ้ งต้นเก่ียวกบั การบรหิ ารการพัฒนา 2
1.1 ความหมายของการบริหาร 6
1.2 ความหมายของการพฒั นา 13
1.3 จดุ บรรจบของการบริหารและการพัฒนา 16
1.4 ทัศนะเกี่ยวกับการบริหารการพฒั นา 24
1.5 ขอบข่ายของการบรหิ ารการพฒั นา 28
1.6 กระบวนทศั นข์ องการบรหิ ารการพัฒนา 32
1.7 ความสา� คญั ของการบรหิ ารการพัฒนา 35
1.8 รัฐประศาสนศาสตรก์ บั การบรหิ ารการพัฒนา
บทท่ี 2 แนวคดิ เกยี่ วกับการพัฒนาในมิตดิ ้านเศรษฐกิจ 44
2.1 ทฤษฏวี ัฏจักรแห่งความยากจน
2.2 ทฤษฏีระบบเศรษฐกิจทวลิ กั ษณ์ 47
2.3 ทฤษฏนี โี อมาร์กซสิ ต์ 49
2.4 ทฤษฏวี งจรอุบาทว์ 52
2.5 ทฤษฏพี ง่ึ พา 53
2.6 ทฤษฏีของโจเซฟ ชุมปเ ตอร์ 58
2.7 ทฤษฏีของเรนิสและเฟย์ 61
2.8 ทฤษฏีวา่ ด้วยขน้ั ตอนความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ของ วอลเตอร์ รอสตาว 62
2.9 ทฤษฏีการเจริญเติบโตท่สี มดุลกับการเจรญิ เตบิ โตทไี่ ม่สมดุล 65
(6)
บทที่ 3 แนวคดิ เกยี่ วกบั การพฒั นาในมิติดา้ นสงั คม
3.1 ทฤษฏวี า่ ด้วยความทันสมยั 72
3.2 ทฤษฎีศักยภาพการพฒั นาและการแพรก่ ระจาย 77
3.3 ทฤษฎีความทันสมยั ด้วยการสื่อสาร 78
3.4 ทฤษฎกี ารแพรก่ ระจายนวตั กรรม 80
3.5 ทฤษฎกี ารแลกเปล่ยี น (Exchange Theory) 81
3.6 แนวคิดการพฒั นาสังคม แบบ LIST MODEL 84
บทท่ี 4 แนวคิดเก่ยี วกบั การมีส่วนร่วมเพ่ือการบรหิ ารการพัฒนา 100
4.1 ความหมายเก่ียวกบั การมสี ่วนรว่ ม 106
4.2 ทฤษฎีเบ้ืองต้นเกีย่ วกับการมีส่วนรว่ ม 107
4.3 กระบวนการของการมีสว่ นร่วม 112
4.4 จิตสำ� นกึ สาธารณะกบั การมีส่วนรว่ ม 116
4.5 การประยุกต์ใช้แนวคดิ การมีส่วนร่วมกับการบรหิ ารการพัฒนา
บทที่ 5 นโยบายสาธารณะกบั การวางแผนเพอื่ การพัฒนา 124
5.1 ความรเู้ บ้อื งต้นเก่ียวกบั นโยบายสาธารณะ 136
5.2 ความรเู้ บอื้ งตน้ เก่ยี วกบั การวางแผนพัฒนา 144
5.3 ความสมั พันธข์ องการวางแผนกบั การพัฒนา 166
5.4 การวิเคราะหป์ ัจจัยท่สี ่งผลต่อความส�ำเร็จในการพฒั นาประเทศ
บทที่ 6 เหลยี วหลังแลหนา้ กบั แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาต ิ 175
6.1 บทเรียนการพฒั นาประเทศจากแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1-11 194
6.2 แผนพฒั นาฯ ทิศทางของประเทศ 207
6.3 ยุทธศาสตรแ์ ผนพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 216
6.4 การขบั เคล่ือนแผนพฒั นาฯ สู่การปฏิบตั ิ
บทท่ี 7 จรยิ ศาสตร์กับการบริหารการพฒั นา 226
7.1 ความรเู้ บอ้ื งต้นเก่ียวกับจริยศาสตร์ 231
7.2 แนวคดิ พ้นื ฐานเกีย่ วกบั จริยศาสตร์การพฒั นา 235
7.3 ธรรมาภิบาล แนวทางแหง่ จริยศาสตรเ์ พ่อื การบรหิ ารการพฒั นา 245
7.4 การประยกุ ต์หลกั ธรรมาภบิ าลเพือ่ การบริหารการพัฒนา
บทที่ 8 แนวคดิ เพอื่ การบรหิ ารการพัฒนาทีย่ งั ยืน
8.1 แนวคิดทฤษฎเี ก่ยี วกบั การบรหิ ารการพฒั นาที่ยั่งยืน (7)
8.2 วงจรคุณภาพ (Deming Cycle) กบั การพัฒนา 268
8.3 พทุ ธธรรมกบั การบรหิ ารการพัฒนา 278
8.4 การประยกุ ต์ใช้แนวคดิ เกี่ยวกับการบริหารการพัฒนา 281
บทที่ 9 ศาสตรพ์ ระราชาภูมิปัญญาแหง่ แผน่ ดนิ 298
9.1 ศาสตรพ์ ระราชาภูมปิ ัญญาเพอื่ การพฒั นาทีย่ ่งั ยืน 309
9.2 หลกั การทรงงานเพือ่ การบรหิ ารการพัฒนาท่ียง่ั ยนื 324
9.3 การเรียนร้ศู าสตรพ์ ระราชาเพือ่ การพัฒนาที่ย่งั ยืน 334
9.4 ปรชั ญาเศรษฐกจิ พอเพยี งตน้ แบบแหง่ การพฒั นาทย่ี ง่ั ยนื 343
ประวัตผิ จู้ ดั ท�ำ
บนั ทกึ ชว่ ยจ�า
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
บทที่ 1
ความร้เู บ้อื งตน้ เก่ียวกบั การบรหิ ารการพั ฒนา
การบรหิ ารการพฒั นา (Development Administration) เริม่ ตน้ หลงั สงครามโลกครง้ั ที่ 2
โดยในระยะแรก ๆ นนั้ นกั วชิ าการตา่ ง ๆ ไดใ้ หค้ วามสนใจในวชิ าบรหิ ารรฐั กจิ โดยการสรา้ ง Model
หรือ ตัวแบบในการพัฒนาเพื่อน�ามาเปรียบเทียบต่างวัฒนธรรมหรือเปรียบเทียบระหว่างประเทศ
ซ่ึงนักวิชาการเหล่าน้ันได้รับเงินสนับสนุนจากมูลนิธิฟอร์ดแต่ต่อมาการด�าเนินงานไม่เป็นไปตาม
วตั ถปุ ระสงคม์ ลู นธิ ฟิ อรด์ จงึ เลกิ ใหก้ ารสนบั สนนุ หลงั ป 1960 เปน็ ตน้ มาประเทศสหรฐั อเมรกิ าจงึ หนั
มาสนใจศกึ ษาเปรียบเทยี บปัญหาภายในประเทศ (Intracultural Comparison) จดุ น้ีเองจงึ ทา� ให้
การบรหิ ารรฐั กจิ เปรยี บเทยี บออ่ นตวั และคอ่ ยๆหมดความสา� คญั ลงไปและวชิ าการบรหิ ารการพฒั นา
ก็ได้รับความสนใจมากข้ึนโดยสหรัฐอเมริกาได้มีกิจกรรมที่คล้ายๆกับการบริหารการพัฒนาข้ึนคือ
โครงการเทนเนสซี (Tennessee Valley Authority) หรือ โครงการ TVA (ติน ปรชั ญพฤทธ์ิ, 2549,
น. 13) ซงึ่ มใิ ชเ่ ปน็ หนว่ ยราชการแตม่ ลี กั ษณะเปน็ รฐั วสิ าหกจิ มคี วามคลอ่ งตวั ในการบรหิ ารแสวงหา
ความรว่ มมอื จากหนว่ ยงานตา่ ง ๆ และพยายามใชก้ ลวธิ ใี นการดงึ ชาวบา้ นเขา้ มามสี ว่ นรว่ มในโครงการ
หรอื ที่เรยี กวา่ “Co–Potation” คือวธิ กี ารสรา้ งมติ รภาพสรา้ งความเปน็ พวกเดียวกนั เชน่ แต่งตง้ั
ใหเ้ ปน็ กรรมการหรอื เปน็ หนุ้ สว่ น ซงึ่ ชาวบา้ นเกดิ ความรสู้ กึ เปน็ เจา้ ของโครงการ ไดร้ บั ผลประโยชน์
จากโครงการ ลดการต่อต้านได้ และในที่สุดโครงการน้ีจึงถือว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการบริหารการ
พฒั นาบคุ คลทม่ี บี ทบาทสา� คญั ตอ่ การผลกั ดนั ในเรอ่ื งการบรหิ ารการพฒั นาเปน็ อยา่ งมาก อยา่ งเชน่
ที่ George F. Gantt ซงึ่ เปน็ คนแรกท่ีเขยี นหนังสือเกยี่ วกบั การบรหิ ารการพฒั นา (Development
Administration) ไดเ้ ขียนจากประสบการณ์ของเขาเองทเี่ คยท�างานอยู่กับมลู นิธิฟอร์ดมาถึง 16 ป
ทีม่ ีวตั ถุประสงคท์ ี่จะเปน็ เครือ่ งมอื บริหารกจิ การตา่ ง ๆ โดยมีแผนและโครงการรองรับ อีกท้งั สนใจ
เกี่ยวกับตัวแปรภายนอกประเทศมากข้ึน และเขาสนใจศึกษาเฉพาะการพัฒนา รวมถึงเน้นการ
ประยกุ ตค์ วามรเู้ พอ่ื นา� ไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ โดยตามทศั นะของ Gantt การบรหิ ารการพฒั นาจะบรรลผุ ล
ตามทีก่ า� หนดได้จะต้องขน้ึ อย่กู บั ปัจจยั ต่าง ๆ ดังตอ่ ไปนี้ คอื
1. มีคณะกรรมการท�าหน้าที่เก่ียวกับการวางแผนเพ่ือประสานงานระหว่างกระทรวงท่ีรับ
ผดิ ชอบในการพัฒนา
2. ตอ้ งมกี ารแปลงนโยบายเปน็ แผนและโครงการเพ่ือนา� ไปสู่การปฏบิ ัติ
3. ควรมีหลายหนว่ ยงานร่วมการพัฒนา เชน่ ภาครฐั รัฐวิสาหกจิ เอกชน วสิ าหกิจชุมชน
4. ควรมกี ารกระจายอ�านาจและมอบอ�านาจในหน่วยงาน
2 แนวคิดพื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
5. ตอ้ งปรับปรุงโครงสร้างและระบบบรหิ ารเพ่อื ใหก้ ารกระจายอา� นาจบรรลุผล
6. ต้องมีหน่วยงานทางด้านวิชาการมาสนับสนุนด้านวิจัยการฝกอบรมและต้องการความ
รว่ มมอื จากประชาชน
7. กระทรวงที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาจะต้องมีสมรรถนะทางการบริหารเช่นรู้เร่ืองการ
วางแผนการบรหิ ารงานบุคคลการบริหารงบประมาณฯลฯ เปน็ ตน้ (กติ ติภณ กินยานรุ กั ษ,์ 2552,
น. 22-23)
การบรหิ ารการพฒั นาในปจั จบุ นั จงึ ไดห้ นั มาสนใจและใหค้ วามสา� คญั กบั การบรหิ ารแผนและ
โครงการมากขนึ้ โดยมงุ่ ใหเ้ กดิ คา่ นยิ มในการบรหิ ารการพฒั นาแบบใหม่ คอื ความเปน็ ธรรมในสงั คม
(Social Equity) การกระจายอา� นาจ (Decentralization) ทรพั ยากรมนุษย์ (Human Resource)
การมีส่วนร่วมของประชาชน (Participation) และผลิตผลของงาน (Productivity) ในป 1980
มีนักวิชาการได้เสนอทัศนะของการบริหารการพัฒนาว่าการเสริมสร้างสมรรถนะของระบบเพียง
อยา่ งเดยี วไมอ่ าจประกนั ความสา� เรจ็ ของการบรหิ ารการพฒั นาไดแ้ ตต่ อ้ งมกี ารเนน้ พฒั นาทรพั ยากร
มนุษย์ให้มีคุณภาพด้วยนั่นก็คือเน้นพัฒนาทั้งด้านวัตถุและจิตใจควบคู่กันไปโดยไม่เน้นเฉพาะการ
พัฒนาเชิงปริมาณเท่าน้ันแต่จะเน้นพัฒนาเชิงคุณภาพด้วยและการพัฒนาต้องค�านึงถึงความพร้อม
ของชาวบา้ นและใหช้ าวบา้ นมสี ว่ นรว่ มในการพฒั นาชมุ ชนของเขาเองซง่ึ จะชว่ ยผลกั ดนั ใหช้ าวบา้ น
พง่ึ ตนเองไดอ้ ยภู่ ายใตส้ งิ่ แวดลอ้ มทกี่ ลมกลนื กบั วถิ ชี วี ติ ซงึ่ เปน็ กลยทุ ธใ์ นการบรหิ ารการพฒั นาทนี่ า�
ไปส่กู ารพฒั นาทย่ี ั่งยนื (Sustainable)
1.1 ความหมายของการบรหิ าร
การบรหิ าร (Administration) เปน็ เรอื่ งทมี่ คี วามสา� คญั ตอ่ การดา� เนนิ งานขององคก์ าร เพราะ
เป็นเคร่ืองมือส�าคัญท่ีจะช้ีให้เห็นความส�าเร็จหรือความล้มเหลว ความมีประสิทธิภาพหรือไร้
ประสิทธิภาพของหน่วยงาน การบริหารเป็นเครื่องบ่งชี้ให้ทราบถึงความเจริญก้าวหน้าของสังคม
ความกา้ วหนา้ ของวทิ ยาการตา่ งๆ การบรหิ ารเปน็ มรรคทสี่ า� คญั จะนา� ไปสคู่ วามกา้ วหนา้ การบรหิ าร
เป็นลักษณะการท�างานร่วมกันของกลุ่มบุคคลในองค์การ ซึ่งความหมายของการบริหารนั้น มีนัก
บริหารนกั วชิ าการในประเทศและตา่ งประเทศได้ใหค้ วามหมายไวห้ ลายๆ ทศั นะดว้ ยกัน ดังนี้
1.1.1 ความหมายตามทศั นะของนกั วิชาการไทย
การบรหิ ารเปน็ สงิ่ จา� เปน็ มากทจ่ี ะตอ้ งใชใ้ นการทา� งานทกุ กจิ กรรม ไมว่ า่ จะเปน็ งานเลก็ งาน
ใหญก่ ล็ ว้ นแตต่ อ้ งการการบรหิ าร เปน็ กระบวนการตดั สนิ ใจนา� เอานโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั เิ พอื่ ใหง้ าน
ประสบความส�าเรจ็ ตามทค่ี าดไวไ้ ด้ ซึง่ นักวิชาการไทยได้ใหค้ วามหมายของการบริหารไว้ ดงั นี้
แนวคดิ พื้ นฐานเพื่ อการบริหารและพั ฒนา 3
พระธรรมวรนายก (โอภาส นริ ตุ ตฺ เิ มธ)ี (2546, น. 73) กลา่ ววา่ การบรหิ าร คอื กระบวนการ
จัดการและด�าเนินการทุก ๆ ด้าน เพื่อให้การคณะสงฆ์ซ่ึงตั้งอยู่บนฐานของการวัด และเป็นฐาน
รองรบั พระศาสนามคี วามก้าวหนา้ สามารถอา� นวยประโยชน์ เสริมสร้างความผาสุก ความถูกต้อง
ความเปน็ ระเบียบเรยี บรอ้ ยดงี าม และแสดงความเมตตานเุ คราะห์ตอ่ ปวงชน ปรากฏชดั ท้ังทางรปู
ธรรมและนามธรรม
เสนาะ ติเยาว์ (2543, น. 3)ได้ให้ความหมายของการบริหารว่า หมายถึง กระบวนการ
ทา� งานกบั คนและโดยอาศยั คนเพอื่ บรรลวุ ตั ถปุ ระสงคข์ ององคก์ ารภายใตส้ ภาพแวดลอ้ มทเี่ ปลย่ี นแปลง
พทิ ยา บวรวัฒนา (2546, น. 2) ได้ให้ความหมายของการบริหารวา่ เป็นเร่อื งของการนา�
เอากฎหมายและนโยบายต่างๆ ไปปฏิบัติให้เกิดผล ซึ่งเป็นหน้าท่ีของข้าราชการที่จะท�างานด้วย
ความเตม็ ใจ ด้วยความเท่ียงธรรมและอยา่ งมีประสิทธิภาพตามหลักเกณฑ์ท่ีกา� หนดไว้
มลั ลกิ า ตน้ สอน (2544, น. 10) ไดใ้ หค้ วามหมายของการบรหิ ารวา่ เปน็ การกา� หนดแนวทาง
หรอื นโยบาย การสง่ั การ การอา� นวยการ การสนบั สนนุ และการตรวจสอบ ใหผ้ ปู้ ฏบิ ตั สิ ามารถดา� เนนิ
งานใหไ้ ด้ตามเปา้ หมาย
สุธี สทุ ธสิ มบรู ณ์ (2536, น. 12) ไดใ้ หค้ วามหมายของการบริหารว่า เปน็ การด�าเนินงานให้
บรรลเุ ปา้ หมายหรอื วตั ถปุ ระสงคท์ ก่ี า� หนดไวโ้ ดยอาศยั ปจั จยั ตา่ งๆอนั ไดแ้ กค่ น (Man) เงนิ (Money)
วัสดุสิ่งของ (Material) และวิธีการปฏบิ ัตงิ าน (Method) เป็นอุปกรณ์ในการดา� เนินงาน
ชาญชัย อาจณิ สมาจาร (2540, น. 11) ได้ใหค้ วามหมายของการบริหารว่า เป็นกระบวน
การสงั่ การและควบคมุ กจิ กรรมของสมาชกิ ในองคก์ ารรปู นยั เพอื่ วตั ถปุ ระสงคใ์ นการทา� ใหเ้ ปา้ หมาย
และจดุ มุง่ หมายของสถาบนั ส�าเร็จผล
สมคดิ บางโม (2545, น. 61) ไดส้ รปุ วา่ การบริหารหรือการจดั การหมายถึง ศลิ ปะในการ
ใช้คนเงินวสั ดอุ ปุ กรณข์ ององค์การและนอกองค์การเพ่ือให้บรรลุวัตถปุ ระสงคอ์ ยา่ งมีประสิทธภิ าพ
ศริ วิ รรณ เสรีรตั น์ และคณะ (2545, น. 18)ไดใ้ ห้ความหมายของการบรหิ ารจัดการ (Man-
agement) วา่ เปน็ กระบวนการของการมงุ่ สเู่ ปา้ หมายขององคก์ ารจากการทา� งานรว่ มกนั โดยใชบ้ คุ คล
และทรพั ยากรอ่นื ๆ หรอื กระบวนการออกแบบและรกั ษาสภาพแวดล้อมท่บี ุคคลทา� งานร่วมกันใน
กลุ่มให้บรรลเุ ป้าหมายท่ีกา� หนดไว้ได้อย่างมีประสิทธภิ าพ ทรพั ยากรทางการบริหารจดั การ 6 M,S
(Management resources) ประกอบด้วย (1) คน (Man) (2) เงนิ (Money) (3) วตั ถุดบิ (Material)
(4) เครือ่ งจกั ร (Machine) (5) วธิ ีการจัดการ (Method) (6) ตลาด (Market)
พะยอม วงศ์สารศรี (2542, น. 36) ไดใ้ หค้ วามหมายของการบริหารว่า เป็นกระบวนการ
ทผ่ี จู้ ดั การใชศ้ ลิ ปะและกลยทุ ธต์ า่ ง ๆ ดา� เนนิ กจิ การตามขน้ั ตอนตา่ งๆ โดยอาศยั ความรว่ มแรงรว่ มใจ
4 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
ของสมาชกิ ในองคก์ าร การตระหนกั ถงึ ความสามารถความถนดั ความตอ้ งการและความมงุ่ หวงั ดา้ น
ความเจริญก้าวหน้าในการปฏิบัติงานของสมาชิกในองค์การควบคู่ไปด้วยองค์การจึงจะสัมฤทธิผล
ตามเปา้ หมายทีก่ �าหนดไว้
ศจี อนันต์นพคุณ (2542, น. 3) ได้ให้ความหมายของการบริหารว่า หมายถึงกิจกรรม
ตา่ ง ๆ ที่บคุ คลตั้งแต่ 2 คนขึน้ ไป น�าทง้ั ศาสตร์และศลิ ปม าใชใ้ นการท�างานรว่ มกันเพอ่ื ความสา� เร็จ
ในเปา้ หมายขององคก์ ารทกี่ า� หนดไวโ้ ดยอาศยั ปจั จยั การบรหิ ารอยา่ งเหมาะสมและใชก้ ระบวนการ
บรหิ ารอย่างมรี ะบบ
สมยศ นาวกี าร (2544, น. 18) ไดใ้ หค้ วามหมายของการบรหิ ารไวว้ า่ การบรหิ ารเปน็ ศาสตร์
สาขาวชิ าการบรหิ ารยอ่ มจะใหค้ วามรทู้ เี่ ชอื่ ถอื ไดก้ บั ผบู้ รหิ ารวา่ ตอ้ งกระทา� อะไรภายในสถานการณ์
อย่างใดอยา่ งหนง่ึ โดยเฉพาะและช่วยใหพ้ วกเขาคาดคะเนถึงผลลพั ธ์ของการกระท�าของพวกเขาได้
ดงั นน้ั จากความหมายของนกั วชิ าการไทย การบรหิ ารเปน็ เรอ่ื งของกจิ กรรม ทมี่ วี ตั ถปุ ระสงค์
อย่างชดั เจน โดยร่วมกนั ท�าของคนตั้งแต่ 2 คนขึน้ ไป เป็นกระบวนการตดั สนิ ใจน�าเอานโยบายไปสู่
การปฏิบตั ิเพอื่ ใหง้ านประสบความส�าเร็จตามที่คาดไว้ได้ ภายใตท้ รพั ยากรท่ีจ�าเป็นเบอื้ งต้นสา� หรับ
การบริหารท่มี ี เชน่ 4M ประกอบด้วย 1) Man (บคุ คล) 2) Money (เงินทนุ ) 3) Material (อปุ กรณ์
ตา่ งๆ) 4) Management (การจดั การ)
1.1.2 ความหมายตามทัศนะของนักวชิ าการตา่ งประเทศ
การบรหิ ารเปน็ คา� ทช่ี าวตา่ งประเทศหรอื ชาวตะวนั ตกไดเ้ ปน็ ผเู้ รม่ิ ตน้ แนวคดิ ตา่ งๆ เกยี่ วกบั
การบรหิ าร โดยนกั วชิ าการตา่ งประเทศไดใ้ ห้ความหมายของการบรหิ าร ไวด้ งั ตอ่ ไปน้ี
เฮอรเ์ บริ ์ต เอ. ไซมอน (Herbert A. Simon) (1947, p. 3) ได้กลา่ วถึงการบรหิ ารว่า เป็น
กิจกรรมทีบ่ ุคคลตง้ั แต่ 2 คนข้นึ ไป ร่วมกนั ดา� เนินการเพ่อื ใหบ้ รรลวุ ตั ถุประสงค์
ลโี อนารด์ ดี ไวท์ (LeonardD.White) (1968, p. 2) กลา่ ววา่ การบรหิ าร คอื การอา� นวยการ
การประสานงานและการควบคุมดูแลของบุคคลหลายๆ คนที่ต้องการประสบผลตามเจตนาหรือ
วัตถปุ ระสงค์
คูนส์ และไวฮ์ริช (Koontz & Weihrich) (1991, p. 4) กล่าวว่าการบริหารหมายถึง
กระบวนการออกแบบและการดา� รงรกั ษาไวซ้ งึ่ สภาพแวดลอ้ มของผรู้ ว่ มงานกลมุ่ บคุ คลทจ่ี ะรว่ มมอื
กันท�าให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้ังไว้ให้ประสบความส�าเร็จอย่างมีประสิทธิภาพขึ้นอยู่กับข้อจ�ากัด
พืน้ ฐานทีต่ อ้ งการพอขยายความได้ ดงั นี้
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบริหารและพั ฒนา 5
1) ผู้บรหิ ารทา� ตัวเป็นผู้จัดการในการวางแผนการจดั การองค์กรการบริหารงานบคุ คลการ
ควบคมุ ดูแล
2) การจดั การทกุ ชนดิ ในองค์กร
3) ผจู้ ัดการนน้ั จะต้องบริหารทุกระดบั ชั้น
4) ผู้จดั การทุกคนตอ้ งมีจดุ มงุ่ หมายเดยี วกันพยายามสร้างสิง่ ต่างๆ ให้สูงกว่ามาตรฐาน
5) การจัดการนั้นเก่ียวข้องกับผลผลิตท�าให้ได้ผลผลิตข้ึนมาอย่างมีประสิทธิภาพและ
ประสทิ ธผิ ล
ดังนนั้ จากการประมวลความหมายตามทศั นะของนกั วิชาการชาวต่างประเทศ พบวา่ การ
บริหารเปน็ ระบบท่กี ารน�าเอาทรัพยากรทัง้ คน วัตถุสง่ิ ของ เทคนคิ วธิ กี าร ภมู ิปญั ญา และอ่นื ๆ มา
ใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุดและบรรลุตามวัตถุประสงค์ขององค์กรหรือเป้าหมายท่ีผู้บริหารต้องการ
การบรหิ ารมลี กั ษณะเปน็ กระบวนการคอื มกี ระบวนการคดิ การวางแผน การจดั องคก์ ร การบรหิ าร
งานบคุ คล การอา� นวยการ การบงั คบั การรายงาน การงบประมาณ การประสานงาน การควบคมุ งาน
การตัดสินใจ ฯลฯ เปน็ ต้น
ในส่วนเฉพาะประเด็นความหมายของค�าว่า การบริหารดังท่ีกล่าวมานั้น ผู้เขียนม| อ5งว่า
เป็นการใหน้ ยิ ามภายใต้บรบิ ทที่แคบ ซ่ึงอาจถกู ตั้งค�าถามว่า ความหมายของการบริหารดงั กล่าวไม่
สะท้อนให้เหใน็นสคว่ วนาเฉมพแาตะปกรตะ่าเดงน็จคาวกาคมห�ามวา่ายกขาอรงจคาัดวก่าากรารโบดริหยาเฉรดพังาทะี่กหล่านวังมสานือ้ันเลผ่มู้เขนีย้ีกน�ามลอังงจว่าะเชป็น่ือกมาโรยใหงก้ าร
บรหิ นาิยรามสภูก่ าายรใตบ้บรรหิ บิ าทรทกแี่ าครบพซัฒึ่งอนาาจถดกู ังตนั้งค้นั าสถาามระว่าสค�าควาญั มหขมอางยคข�าอวงา่กากราบรรบิหารรหิ ดาังรกคล่าววรไมมคี่สะวทา้อมนแใตหก้เหต็น่าคงวจาามกคา�
ว่ากแาตรกจตัด่ากงจาารกอคยาา่วง่าชกาัดรเจจัดนการ โดยเฉพาะหนังสือเล่มน้ีกาลังจะเช่ือมโยงการบริหาร สู่การบริหารการพัฒนา
ดนังานเสั้นนสอาคผรวะู้เาขสมยีาแคนตัญจกขตงึ อข่างงอเคชนางิ วา�เป่าเสรกียนาบอรเบทครยีวิหบาามรตแคามวตรแกมผตีคนา่วภงามู มเทิชแี่งิต1เก.ป1ตรด่ายี งังจบนา้ีเกทคยี าบว่ากตาารมจแัดผกานรภอยมู ่าิทงี่ช1ัด.เ1จนดผงั นู้เขี้ ียนจึงขอ
การเมือง การบริหาร การจดั การ
- กาหนดนโยบาย - การนานโยบายไปปฏิบัติ - การปฏบิ ตั กิ าร การผลักดัน
- กาหนดเป้าหมายของรฐั - เป็นผกู้ าหนดวิธีการ ก า ร ขั บ เ ค ล่ื อ น ใ ห้ เ กิ ด ผ ล
สาเร็จเกดิ เป็นผลผลิต
แแผผนนภภูมมู ทิ ทิ ี่ ี่1๑.1.๑คคววาามมแแตตกกตต่า่างงเเชชิงิงเเปปรรยีียบบเเททียยี บบรระะหหววา่่างงกกาารรเเมมือืองงกกาารรบบรรหิ ิหาารรแแลละะกกาารรจจัดัดกกาารร
1.2 ความหมายของการพฒั นา
การพัฒนาเป็นความคิดที่มีถิ่นกาเนิดมาจากทางตะวันตกและมีอิทธิพลครอบงาประเทซในโลกที่
สามมาเป็นเวลานาน การพฒั นาในยุคแรกเกี่ยวข้องกับมิติทางเซรษฐกิจเป็นหลัก กล่าวคือมุ่งหาคาตอบที่ว่า
ทาอยา่ งไรประเทซจงึ จะประสบความสาเรจ็ ดว้ ยความเจริญเตบิ โตของทางเซรษฐกิจนั้น การพัฒนาจึงจาเป็น
ตอ่ การเจริญเติบโตทส่ี าคญั ต่อการพัฒนาชาติ
6 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
1.2 ความหมายของการพัฒนา
การพฒั นาเปน็ ความคดิ ทมี่ ถี นิ่ กา� เนดิ มาจากทางตะวนั ตกและมอี ทิ ธพิ ลครอบงา� ประเทศใน
โลกท่สี ามมาเปน็ เวลานาน การพฒั นาในยคุ แรกเกยี่ วขอ้ งกบั มิตทิ างเศรษฐกจิ เปน็ หลกั กล่าวคอื มุง่
หาคา� ตอบทว่ี า่ ทา� อยา่ งไรประเทศจงึ จะประสบความสา� เรจ็ ดว้ ยความเจรญิ เตบิ โตของทางเศรษฐกจิ นน้ั
การพัฒนาจงึ จา� เปน็ ต่อการเจริญเตบิ โตทส่ี า� คัญตอ่ การพฒั นาชาติ
ชษุ ณะ รุ่งปัจฉิม (2547, น. 14- 16) กล่าวว่า การพัฒนาได้เรมิ่ มีความส�าคัญและมอี ทิ ธพิ ล
ครอบง�าประเทศโลกที่สามเมือ่ ประเทศอุตสาหกรรมตะวนั ตกได้เรม่ิ ตระหนกั ว่า
1. ภารกจิ ในการปลดปลอ่ ยประเทศตา่ งๆ ในเอเชยี แอฟรกิ า และละตนิ อเมรกิ า ใหร้ อดพน้
จากการครอบง�าทางเศรษฐกิจนั้น เป็นภารกิจที่เกินก�าลังความสามารถของตนที่จะท�าได้ ทั้งนี้
เน่ืองจากประเทศอตุ สาหกรรมตะวันตกได้กอบโกยเอาทรัพยากรและสว่ นเกนิ ต่าง ๆ ทางเศรษฐกจิ
ไปจากประเทศโลกที่สามเมื่อครั้งยังตกเป็นดินแดนในอาณานิคมไปมากเสียจนไม่อาจจะชดเชย
กลบั คืนมาได้
2. การท่ีกอบโกยเอาทรัพยากรและส่วนเกินทางเศรษฐกิจมาจากประเทศโลกที่สาม
เพ่ือตอบสนองการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศของตนจนประสบความส�าเร็จ สามารถสร้างความ
เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้อย่างรวดเร็วน้ัน อาจเป็นผลท�าให้เกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจ
กับประเทศของตนไมช่ า้ กเ็ ร็ว
3. การพัฒนาเป็นเร่ืองที่ผูกพันอยู่กับการเมืองและการเมืองที่ว่าน้ีในอนาคตก็จะเป็นส่วน
หนึง่ ของเกมส์การเมอื งระหวา่ งประเทศ
ผลพวงของการลา่ อาณานคิ มในอดตี ทที่ า� ใหป้ ระเทศอตุ สาหกรรมตะวนั ตกสามารถกอบโกย
เอาวตั ถดุ บิ ตา่ งๆ จากประเทศโลกทส่ี ามมาใชใ้ นการพฒั นาเศรษฐกจิ ของตน จนเกดิ การเจรญิ เตบิ โต
เป็นความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ เป็นผลให้ประเทศเหล่าน้ันกลายเป็นประเทศพัฒนาข้ึน กล่าวได้ว่า
เป็นความเจริญเติบโตท่ีมีพื้นฐานอยู่บนความยากจนและความส้ินหวังของประเทศโลกท่ีสาม
เปน็ ความเจรญิ เติบโตทป่ี ระเทศหนึง่ ใช้ก�าลังเขา้ ครอบง�า ปกครอง ขดู รีด เอาเปรียบ กอบโกยเอา
จากอกี ประเทศหนงึ่ เพียงส่วนเดียว ในช่วงแรกราว ค.ศ. 1945-1955 ปรากฏวา่ มกี องทนุ ความชว่ ย
เหลอื จ�านวนมากที่เกิดขึ้นในประเทศพัฒนาแล้ว เพอ่ื เป็นการแสดงความเหน็ อกเห็นใจต่อประเทศ
โลกทสี่ าม กองทนุ ความชว่ ยเหลอื เหลา่ นน้ั เปน็ ผลมาจากความรสู้ กึ ผดิ และการสา� นกึ ในบาปทปี่ ระเทศ
พัฒนาแล้วกระท�าต่อประเทศโลกที่สาม เป็นการพยายามที่จะชดเชยให้กับการท่ีประเทศพัฒนา
ทิ้งให้ประเทศโลกท่ีสามต้องตกอยู่ในภาวะยากจนมาตลอดเวลาท่ีถูกปกครองอยู่ภายใต้อาณานิคม
ย่ิงกว่านั้นก็ยังมีความเช่ือที่ว่าแนวคิดการพัฒนาตามแบบตะวันตกนั้นสามารถน�าไปเป็นตัวแบบใน
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบริหารและพั ฒนา 7
การพัฒนาประเทศโลกท่ีสามได้ เม่ือเป็นดังนี้โครงการความช่วยเหลือต่างๆ ก็กลายเป็นเคร่ืองมือ
ของประเทศพัฒนาท่ีพยายามจะท�าให้ประเทศโลกท่ีสามกลับมาอยู่ภายใต้อ�านาจครอบง�าของตน
อกี ครั้ง ในทส่ี ุดการพัฒนากก็ ลายเป็นปรากฏการณ์ทางการเมอื ง ท้ังในประเทศท่พี ัฒนาแล้วและใน
ประเทศท่ีก�าลังพัฒนา ความหมายการพัฒนาเร่ิมถูกบิดเบือนไป ประเทศก�าลังพัฒนาท่ีเคยอยู่ใน
ภาวะทสี่ นิ้ หวงั เรม่ิ ทจ่ี ะมองวา่ การพฒั นาเปน็ เสมอื นวถิ ที างทนี่ า� ไปสเู่ ปา้ หมาย (Means-end nexus)
และมองว่าเป็นทางเลือกใหม่ในการที่น�าประเทศให้พ้นจากภาวะความด้อยพัฒนา จากความเป็น
สงั คมดัง้ เดมิ ไปสู่ความเปน็ สงั คมท่ีทันสมัย (Modern society)
จากความหมายการพัฒนาดังกล่าวข้างต้นเป็นผลมาจากความเข้าใจท่ีว่า การด�าเนินรอย
ตามประเทศท่ีพัฒนาแล้วเป็นหนทางเดียวที่จะรอดพ้นจากความล้าหลังไปได้ หนทางที่ว่านั้นเป็น
หนทางท่ปี ระกันความส�าเรจ็ และความเจรญิ ก้าวหน้าได้อยา่ งชดั เจน ในชว่ งยคุ สมยั ก่อนทปี่ ระเทศ
อาณานิคมทั้งหลายจะได้รับอิสรภาพ การพัฒนาได้ถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองในการต่อสู้
เพ่ืออิสรภาพ และถูกใช้เป็นเครื่องมือในการธ�ารงไว้ซึ่งอ�านาจของผู้น�าประเทศในการรักษา
ความมั่นคงของประเทศ การพัฒนาในยุคน้ันจึงเป็นท่ีรู้จักกันดีในนามของ การพัฒนาแห่งชาติ
(National development)
นโยบายและยุทธศาสตร์ในการส่งเสริมการพัฒนาแห่งชาติ ส่วนมากเป็นภาพสะท้อนของ
ส่ิงที่ประเทศพัฒนาต้องการให้ประเทศโลกท่ีสามด�าเนินการ ในทศวรรษท่ี 1950 ความช่วยเหลือ
จากต่างประเทศและการออกเป็นกลไกหลักของการพัฒนา แต่กลไกเหล่านั้นไม่ได้เป็นสิ่งท่ีช่วยให้
เกิดสิ่งท่ีเรียกว่า “การพัฒนาจากส่วนล่าง” (Development from below) หรือการพัฒนาที่
ประชาชนมีส่วนร่วมแต่อย่างใด ความยากจนยังคงเป็นเป้าหมายหลักของกระบวนการพัฒนา
แต่ถึงกระน้ันบรรดารัฐบาลแห่งชาติท้ังหลายต่างก็ไม่ได้สนใจต่อปัญหาดังกล่าวอย่างจริงจัง
เทา่ ใดนกั เพราะเชอื่ วา่ อตั ราการเพมิ่ ของผลติ ภณั ฑม์ วลรวมในประเทศ (Gross domestic product
: GDP) เป็นส่ิงทีแ่ กป้ ญั หาความยากจนทว่ี ่านน้ั ไปไดใ้ นท่สี ดุ
ในราวกลางศตวรรษที่ 1960 ประสบการณก์ ารพฒั นาทผ่ี า่ นมากช็ ใ้ี หเ้ หน็ วา่ อตั ราการเจรญิ
เติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงไม่ได้เป็นเครื่องประกันว่าปัญหาความยากจนของประชาชนจะหมดไป
เพราะผลของความเจริญเหล่านั้นไม่ได้ตกลงไปยังประชาชนทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน ปรากฏเป็น
ความเหลอ่ื มลา้� ในสว่ นตา่ งๆ ของสงั คม จงึ ไดม้ คี วามพยายามทจี่ ะกระจายอตุ สาหกรรมไปยงั ภมู ภิ าค
ตา่ งๆ ทย่ี ังด้อยความเจรญิ เกดิ เปน็ กระแสของการจดั ทา� เปน็ แผนพฒั นาระดับประเทศ การพฒั นา
ทางดา้ นการเกษตรไดร้ บั การสง่ เสรมิ ใหเ้ ปน็ กลไกสา� คญั ในการกระจายการพฒั นาออกไปยงั ภมู ภิ าค
ต่างๆ อนั เป็นที่มาของยทุ ธศาสตรท์ ่ีเรียกว่า “การปฏิวตั เิ ขียว” (Green Revolution)
8 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
จนกระทั่งปลายทศวรรษท่ี 1960 การพัฒนาก็หันมาเน้นเร่ืองการควบคุมประชากรให้อยู่
จ�านวนที่เหมาะสม แต่ท้ังการปฏิวัติเขียวและการควบคุมประชากรก็ยังไม่สามารถแก้ปัญหา
ความยากจนของประชาชนได้ ในป ค.ศ. 1972 จึงไดเ้ กิดสตู รสา� เร็จของการพฒั นาแนวใหมน่ ัน่ คือ
ความจา� เปน็ ขนั้ พนื้ ฐาน (Basic Minimum Needs : BMN) ทเี่ นน้ ความสา� คญั ของการบรโิ ภคมากกวา่
การผลิต และเนน้ การกระจายความเจรญิ มากกว่าการสรา้ งความเจรญิ เพยี งอย่างเดยี ว
และเมือ่ ทศวรรษท่ี 1970 ผ่านไปกเ็ ริม่ มาตง้ั คา� ถามกนั ใหม่วา่ การพฒั นาคืออะไรแน่ เพราะ
เร่ิมเกิดความสับสน การพัฒนาไม่ใช่ท้ังการเจริญเติบโตที่ไม่มีการกระจายความเจริญ และไม่ใช่
ทงั้ การกระจายความเจรญิ ทไ่ี มม่ คี วามเจรญิ เตบิ โต แตก่ ารพฒั นาเปน็ การตอบสนองตอ่ ความจา� เปน็
พนื้ ฐาน ปญั หาอยทู่ วี่ า่ จะแกป้ ญั หาความยากจนดว้ ยการตอบสนองความจา� เปน็ ขน้ั พนื้ ฐานไดอ้ ยา่ งไร
ถา้ ไมม่ ีความเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ ถา้ คนยากจนคือเปา้ หมายส�าคัญของการพัฒนา การพัฒนา
จะตอ้ งมุ่งตรงไปยงั การแก้ปัญหาความยากจนเปน็ ส�าคญั ซึ่งการมงุ่ ไปยงั ความยากจนโดยตรงน้นั ก็
ไม่ได้หมายถึงการตอบสนองความจ�าเป็นขั้นพ้ืนฐานเสมอไป เมื่อเข้าสู่ทศวรรษท่ี 1980 ก็เร่ิมเกิด
การเปลย่ี นแปลงทส่ี า� คญั ในดา้ นการพฒั นา การพฒั นาไมไ่ ดห้ มายถงึ ความเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ
ท่ีมีพื้นฐานอยู่บนผลผลิตมวลรวมในประเทศท่ีเพิ่มขึ้นอีกต่อไป แต่เป็นเร่ืองของการจัดระเบียบ
ในประเทศและระหวา่ งประเทศกนั ใหม่ บรรดาบคุ คล กลมุ่ บคุ คล และประเทศทไี่ ดร้ บั ประโยชนจ์ าก
การจัดระเบียบเก่าเร่ิมตระหนักแล้วว่าถึงเวลาท่ีจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงแล้ว เพราะผลจากการ
พฒั นาแบบเดมิ ไดก้ อ่ ใหเ้ กดิ เปน็ ความไมพ่ อใจ ความรนุ แรง และความไรร้ ะเบยี บในสงั คม จากบรรดา
ผูค้ นทถี่ กู กดขแ่ี ละเอาเปรียบมาตลอดเวลาในยคุ สมัยของการพัฒนาลา� พงั ก�าลงั ของ(หนว่ ยงานของ
รฐั นน้ั กระทา� ไดเ้ พยี งการชะลอความรนุ แรงไดใ้ นเบอ้ื งตน้ เทา่ นนั้ ไมส่ ามารถแกไ้ ขทตี่ น้ ตอปญั หาของ
ประชาชนในระยะยาวได้)ท่ีรัฐไม่ว่าจะเป็นต�ารวจหรือทหารท�าได้ก็แต่เพียงการชะลอความรุนแรง
เอาไว้ แต่ไม่สามารถที่จะหยุดสิ่งเหล่านั้นได้ ปรากฎการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นทั้งในระดับประเทศและ
ระหว่างประเทศ
อีกท้ังในปัจจุบัน การพัฒนาจึงไม่ได้เป็นเรื่องเศรษฐกิจแต่เพียงอย่างเดียว แต่ยังเป็นเร่ือง
ของศักด์ิศรีความเป็นมนุษย์ มนุษย์ท่ีมีระบบคุณค่าและวัฒนธรรมของตนเอง เป็นเรื่องของมนุษย์
ทสี่ ามารถสรา้ งทางเลอื กของตนเองโดยปราศจากการครอบงา� ในทกุ รปู แบบ การพฒั นาเปน็ เรอื่ งของ
การมีชีวิตอยู่ร่วมกับธรรมชาติอย่างยั่งยืน ภายใต้สภาพแวดล้อมท่ีเอ้ือต่อการด�ารงชีวิตของมนุษย์
และสง่ิ มชี วี ติ ทงั้ มวลในโลกน้ี ซง่ึ การพฒั นากม็ าจากคา� ภาษาองั กฤษวา่ “Development” ทแ่ี ปลวา่
การเปลยี่ นแปลงทลี ะเลก็ ละนอ้ ย โดยผา่ นลา� ดบั ขนั้ ตอนตา่ งๆ ไปสรู่ ะดบั ทส่ี ามารถขยายตวั ขน้ึ เตบิ โตขนึ้
มกี ารปรับปรุงใหด้ ขี นึ้ มีความก้าวหนา้ ไปสูส่ ิ่งท่ีดีขนึ้ จงึ ไดม้ ผี ูใ้ หค้ วามหมายของคา� ว่า การพฒั นา ไว้
หลายนัยด้วยกนั ดังน้ี
แนวคดิ พื้ นฐานเพื่ อการบริหารและพั ฒนา 9
1.2.1 ความหมายตามทศั นะนกั วิชาการไทย
การพฒั นาเปน็ การสรา้ งความเจรญิ ใหแ้ กม่ นษุ ย์ ซงึ่ เปน็ การเปลย่ี นจากสงิ่ หนง่ึ ไปสอู่ กี สง่ิ หนงึ่
ท่ีดกี วา่ โดยนกั วชิ าการไทยได้ใหค้ วามหมายของการพัฒนา ไวด้ งั ต่อไปน้ี
ราชบณั ฑติ ยสถาน (2546, น. 779) ไดใ้ ห้ความหมายของคา� ว่า “การพฒั นา” ในภาษาไทย
มาจาก“วฑฒฺ น” ในบาลี และ“วรฺธน” ในภาษาสนั สกฤต แปลว่า ความเจริญ
สัญญา สัญญาวิวัฒน์ (2522, น. 13) ได้ให้ความหมายของค�าว่า พัฒนา หมายถึง
การเปลยี่ นแปลงทมี่ กี ารกา� หนดทิศทาง (Directed Change) หรือการเปลย่ี นแปลงที่ไดว้ างแผนไว้
แน่นอนล้วงหน้า (Planned Change) และสัญญา สัญญาววิ ฒั น์ (2526, น. 5) ยงั ได้กล่าวไวว้ า่
การพฒั นาทกุ อยา่ งตอ้ งเปน็ การเปลยี่ นแปลงเกดิ ขน้ึ กอ่ นแลว้ จะตอ้ งมสี ง่ิ อนื่ หรอื มลี กั ษณะอน่ื เขา้ มา
ผสมจึงจะเรียกว่าการเปลี่ยนแปลง แบบน้ีเรียกว่าการพัฒนา ลักษณะที่เพิ่มเข้ามาที่ส�าคัญนั้นคือ
ทิศทางของการเปลี่ยนแปลงทีม่ ีการก�าหนดไว้ล่วงหน้า
สนธยา พลศรี (2545, น. 2–8) ได้ให้ความหมายและอธบิ ายไวว้ ่า “การพฒั นา” มาจากค�า
ภาษาบาลวี า่ วฑฒฺ น (วดั -ทะ-นะ) แปลวา่ เจริญ ซึ่งแบง่ ออกเป็นสองส่วน คอื การพัฒนาคนเรยี กว่า
ภาวนา กับการพฒั นาสง่ิ อื่นๆ ทไ่ี ม่ใชค่ นเช่น วัตถุ และส่ิงแวดล้อมตา่ งๆ เรียกวา่ พัฒนา หรอื วฒั นา
เชน่ การกอ่ สรา้ งถนน บอ่ นา้� อา่ งเกบ็ นา�้ สะพาน โรงงานผลติ กระแสไฟฟา้ เปน็ ตน้ และสนธยา พลศรี
ยังได้สรุปแนวคดิ ของนักวิชาการตา่ งๆ ท่ีกล่าวถงึ ความหมายของ“การพัฒนา” ไวด้ ังนีค้ ือ
1) การท�าให้ดขี ึน้ เจริญก้าวหนา้ ขึน้ โดยไมห่ ยดุ น่ิง
2) การเปลี่ยนแปลงสภาพทไ่ี มพ่ อใจ ไปสสู่ ภาพที่น่าพอใจอย่างมรี ะบบ
3) การกระจายรายได้ของบุคคลไปสู่ชมุ ชน
4) กระบวนการเจรญิ เติบโตในทางเศรษฐกิจ
5) กระบวนการปรับปรงุ คุณภาพชวี ติ ของชนบท ทัง้ ด้านเศรษฐกิจและ สังคม
6) กระบวนการจัดการองคก์ ารทางสงั คมที่สามารถไปสสู่ ภาพท่ีดกี วา่
7) การปรบั ปรุงระบบสงั คมใหท้ นั สมัย
8) การเพมิ่ ขีดความสามารถของสังคมอยา่ งสูงสดุ
9) การเปลย่ี นแปลงในระบบท้งั คุณภาพ ปรมิ าณ และสงิ่ แวดล้อม
10) การเปล่ียนแปลงท่มี ที ิศทาง หรอื วางแผนไวล้ ่วงหน้า
11) การสรา้ งความเสมอภาคดา้ นเศรษฐกิจ สังคม การเมอื ง และระหวา่ งชุมชน ต่างๆ
10 แนวคิดพื้ นฐานเพ่ื อการบรหิ ารและพั ฒนา
นอกจากน้ี สนธยา พลศรี ยังไดแ้ บง่ แนวคิดเก่ียวกับการพฒั นาของนักวชิ าการตา่ ง ๆ ออก
เปน็ 3 กล่มุ คือ
กลุ่มที่ 1 มคี วามคดิ เหน็ ว่า การพฒั นา หมายถึงความเจรญิ เตบิ โต (Growth) คือ เป็นการ
เพ่มิ ผลผลิต ซ่ึงกระท�าโดย ระบบสงั คมร่วมกบั ส่งิ แวดล้อม เช่น การผลติ ข้าวเพมิ่ ข้นึ การสร้างถนน
สะพาน เขื่อน เปน็ ตน้
กลุ่มที่ 2 มคี วามคิดเห็นวา่ การพัฒนา หมายถึงการเปลย่ี นแปลงระบบกระทา� การ เชน่ มี
การเปลี่ยนแปลงระบบสังคม ระบบการเมือง และ ระบบการบริหาร
กลุม่ ที่ 3 มคี วามคิดเหน็ วา่ การพัฒนา เปน็ การเนน้ ถงึ วตั ถุประสงค์หลักถา้ เปน็ การบริหาร
ก็ตอ้ งบริหารด้วยวตั ถุประสงค์ คอื การท�างานทม่ี งุ่ เน้นวตั ถุประสงค์เปน็ หลัก กล่าวคือ การพัฒนา
ต้องเปน็ ไปตามวตั ถุประสงค์ และความตอ้ งการที่ได้รับความเหน็ ชอบหรอื การสนบั สนุนจากบุคคล
ท่ีเก่ยี วขอ้ งอย่างกวา้ งขวาง
ดงั นน้ั จากแนวคดิ ของนกั วชิ าการในไทย จงึ พอสรปุ ไดว้ า่ การพฒั นา เปน็ แนวคดิ ทม่ี รี ากฐาน
มาจากความสนใจ ซง่ึ เกดิ ขนึ้ จากการสงั เกตปุ รากฏการณก์ ารเปลย่ี นแปลงทางดา้ นสงั คมและวฒั นธรรม
ซง่ึ อธบิ ายไวอ้ ยา่ งชดั เจนวา่ สงั คมและวฒั นธรรมของมนษุ ยชาตมิ กี ารเปลย่ี นแปลงอยตู่ ลอดเวลาดว้ ย
สาเหตตุ า่ ง ๆ องคป์ ระกอบทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั การพฒั นามอี ยสู่ ามสว่ น คอื ผกู้ ระทา� ใหเ้ กดิ การเปลย่ี นแปลง
เจตนารมณ์ อดุ มการณ์ วธิ กี ารรวมทง้ั กระบวนการตา่ ง ๆ ทที่ า� ใหเ้ กดิ การเปลย่ี นแปลง และเปา้ หมาย
ของกระท�าท่ีท�าให้เกิดการเปล่ียนแปลง โดยสรุปการพัฒนา (Development) มีความหมายเป็น
สองนัย ก็คือ
ประการแรก ในความหมายอยา่ งแคบ การพฒั นา หมายถึง การประดษิ ฐ์คิดค้นหรอื รเิ ร่ิม
ท�าสิ่งใหม่ ๆ ข้ึนมาและน�ามาใช้เป็นครั้งแรก เช่นการคิดค้นกระแสไฟฟ้า การประดิษฐ์เครื่อง
คอมพวิ เตอร์
ประการทส่ี อง ในความหมายอยา่ งกวา้ ง การพัฒนา หมายถงึ การเปล่ียนแปลงไปในทางที่
ดขี น้ึ ของระบบตา่ ง ๆ ในสงั คมทไี่ ดร้ บั การยอมรบั จากคนในสงั คมนนั้ โดยมหี ลกั ทใ่ี ชใ้ นการพจิ ารณา
โดยมีจุดเน้นอยู่ที่ลักษณะของการพัฒนา คือ การเปล่ียนแปลงในด้านปริมาณ คุณภาพ และส่ิง
แวดลอ้ มทุกด้านให้ดขี น้ึ หรือเหมาะสมกวา่ สภาพทเี่ ป็นอยเู่ ดิม มลี ักษณะเป็นกระบวนการท่เี กิดข้ึน
อย่างมีลา� ดับขั้นตอนตอ่ เนือ่ งกันไป มีลกั ษณะเปน็ พลวัตร ซงึ่ หมายความว่าเกิดขนึ้ อย่างตอ่ เนอ่ื งไม่
หยุดย้ัง มีลักษณะเป็นแบบแผนและโครงการ คือ เกิดข้ึนจากการเตรียมการไว้ล่วงหน้าว่าจะ
เปลี่ยนแปลง(ในเรอ่ื งอะไร) (และใครท่ีควรเปล่ยี นแปลงและพฒั นาบทบาทเพม่ิ ขึน้ มา) ใคร ดา้ นใด
ดว้ ยวธิ กี ารใด เมอ่ื ใด ใชง้ บประมาณและสง่ิ สนบั สนนุ เทา่ ใด ใครรบั ผดิ ชอบในสว่ นใด ๆ บา้ ง มลี กั ษณะ
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบริหารและพั ฒนา 11
เป็นวิชาการ ซ่ึงหมายถึง การก�าหนดขอบเขตและกลวิธีท่ีน�ามาใช้ให้เกิดการเปล่ียนแปลงตามเป้า
หมายทีก่ า� หนด เชน่ การพฒั นาเศรษฐกิจ การพัฒนาชนบท การพัฒนาอุตสาหกรรม การพัฒนา
ชมุ ชน การพฒั นาการศึกษา มีลกั ษณะทใี่ หน้ �้าหนกั ตอ่ การปฏบิ ตั กิ ารจรงิ ทท่ี �าใหเ้ กิดผลจริง โดยที่
การเปลี่ยนแปลงน้ีเป็นสิ่งที่เกิดข้ึนจากมนุษย์ โดยมนุษย์ และเพื่อมนุษย์ หรืออาจจะเกิดข้ึนเองมี
เกณฑ์หรือเคร่ืองชี้วัด ซึ่งสามารถจะบอกได้ว่าการเปล่ียนแปลงไม่ว่าจะเป็นด้านคุณภาพ ปริมาณ
และส่งิ แวดลอ้ มดขี ึ้นมากหรอื นอ้ ยเพียงใด ในระดบั ใด
อกี ทงั้ การพฒั นาทแ่ี ทจ้ รงิ ควรหมายถงึ การทา� ใหช้ วี ติ ความเปน็ อยขู่ องประชาชนมคี วามสขุ
ความสะดวกสบาย ความอยู่ดีกินดี ความเจริญทางศิลปวัฒนธรรมและจิตใจและความสงบสันติ
ซงึ่ นอกจากจะขน้ึ อยกู่ บั การไดร้ บั ปจั จยั ทางวตั ถเุ พอื่ สนองความตอ้ งการของรา่ งกายแลว้ ประชาชน
ยงั ตอ้ งการพฒั นาทางดา้ นการศกึ ษาสงิ่ แวดลอ้ มทด่ี ี การพกั ผอ่ นหยอ่ นใจ และการพฒั นาทางวฒั นธรรม
และจิตใจดา้ นต่าง ๆ ด้วยความตอ้ งการทั้งหมดนี้ บางคร้ังเราเรียกกันวา่ เป็นการพฒั นา “คณุ ภาพ”
เพื่อท่ีจะให้เห็นว่าการพัฒนาไม่ได้ข้ึนอยู่กับการเพิ่มปริมาณสินค้าหรือการเพ่ิมรายได้เท่าน้ัน
หากอยู่ท่ีการเพิ่มความพอใจความสุขของตนเองและส่วนรวมมากกว่า การพัฒนาจึงเป็นการ
เปลยี่ นแปลงหรอื ทา� ใหด้ ขี นึ้ อยา่ งมเี ปา้ หมายไมใ่ ชเ่ ปลยี่ นแปลงแบบไรท้ ศิ ทาง ดงั ทที่ า่ นเจา้ ประคณุ
สมเดจ็ พระพทุ ธโฆษาจารย(์ ป.อ.ปยตุ โฺ ต) (2561, น.252-260) ไดก้ ลา่ วสรปุ ถงึ กระบวนการพฒั นา
ทยี่ ง่ั ยนื ทสี่ ามารถแยกออกเป็น 2 ตอนอย่างชัดเจน คือ
1) การพฒั นาคน โดยเน้นการพฒั นาคนซ่งึ เปน็ ปัจจัยตัวกระท�าใหเ้ กิดการพัฒนา คือใหค้ น
เปน็ ศูนยก์ ลางแหง่ การพัฒนา ด้วยการพฒั นาคนให้เต็มครบถ้วนท้งั 3 ระบบ คือ พฤตกิ รรม จติ ใจ
และปัญญา
2) การพฒั นาทยี่ ั่งยืน โดยคนท่ไี ดร้ ับการพฒั นาอยา่ งเต็มระบบนน้ั จะเปน็ ตวั กลางหรอื เปน็
แกนกลางในฐานะปัจจัยตวั กระท�า ท่จี ะไปประสานปรบั เปลีย่ นบรู ณาการในระบบสัมพันธ์องคร์ วม
ใน 4 องคป์ ระกอบใหญ่ คือ มนษุ ย์ สังคม ธรรมชาติ และเทคโนโลยี ให้เป็นระบบแห่งการด�ารงอยู่
ด้วยดอี ยา่ งต่อเนอ่ื ง เม่อื ระบบความสมั พนั ธข์ ององคป์ ระกอบทั้ง 4 ด�าเนินไปดว้ ยดี โดยทท่ี กุ ส่วน
เปน็ ปจั จยั เกล้ือกูลกันทา� ให้ด�ารงอยู่ ดว้ ยดี ด้วยกันจงึ จะเกดิ เปน็ การพฒั นาที่ยง่ั ยืน
12 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
1.2.2 ความหมายตามทัศนะนกั วิชาการต่างประเทศ
การพัฒนาซ่ึงเป็นอีกค�าหนึ่งที่คนไทยน�ามาใช้ในการพัฒนาประเทศไทย โดยแนวความคิด
เก่ียวการพฒั นาก็ได้มีแนวคดิ มาจากตะวนั ตก ซงึ่ ความหมายของการพัฒนานั้น ได้มนี กั วิชาการตา่ ง
ประเทศได้ให้ความหมายของการพฒั นาไว้ ดังต่อไปน้ี
T.R. Batten (1959, p. 2) ให้ความหมายว่า การพัฒนา เป็นการเปลี่ยนแปลงให้ดีขึ้น
การเปลี่ยนแปลงท่ีมีลักษณะก้าวหน้าและในความก้าวหน้าน้ันมีการเคล่ือนไหวของหลายสิ่งหลาย
อย่าง จากจดุ หนึ่งไปสู่จดุ หนึ่ง
Fred W. Riggs (1970, p. 23) เหน็ ว่า แนวความคิดหลกั ของค�าว่า การพฒั นา อยู่ทกี่ าร
เพม่ิ ขีดความสามารถของสังคมมนษุ ย์ในอันทีจ่ ะก�าหนดรปู แบบส่ิงแวดลอ้ ม ท้ังในดา้ นกายภาพคน
และวฒั นธรรม โดยกระท�าในลกั ษณะการรวมกลมุ่ ของสงั คมไมใ่ ชแ่ ยกเปน็ คณะ
Hoogvelt A.M.M. (1982, p. 11)เชอ่ื วา่ การพฒั นาเปน็ กระบวนการหนง่ึ ของการเปลย่ี นแปลง
และการเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ ภายใตก้ ารแบง่ โลกออกเปน็ โลกทพ่ี ฒั นาและไมพ่ ฒั นาซงึ่ ฮจู เวล็ ท์
อธบิ ายว่าการพฒั นามอี ยู่ 3 ฐานะ ได้แก่
1) การพฒั นาในฐานะทเี่ ปน็ กระบวนการในความหมายนห้ี มายถงึ กระบวนการววิ ฒั นาการ
ของความเจริญเติบโตและการเปล่ียนแปลงของสังคมมนุษย์รวมท้ังขององค์กรทางวัฒนธรรมด้วย
การพฒั นาในฐานะนเ้ี กยี่ วกบั ทฤษฎวี วิ ฒั นาการทง้ั แนวเกา่ แนวใหมค่ วามแตกตา่ งทางสงั คมการผสม
ผสานและการปรบั ตวั ด้วยการท�าใหด้ ขี ึ้นตลอดจนขนั้ ตอนของวิวฒั นาการทางสังคม
2) การพัฒนาในฐานะท่ีเป็นการปฏิสัมพันธ์ในฐานะน้ีเป็นการมองการพัฒนาว่าเป็น
กระบวนการเปล่ียนแปลงและความเจริญเติบโตของสังคมด้วยการติดต่อสัมพันธ์กับสังคมต่างๆ
ฮจู เวล็ ทไ์ ดอ้ ธบิ ายถงึ การพฒั นาของสงั คมทดี่ อ้ ยพฒั นาดว้ ยการตดิ ตอ่ สมั พนั ธท์ างการคา้ ระบบพาณชิ ย์
ระบบอาณานคิ มอาณานคิ มยคุ ใหมก่ ารแปลงสภาพโครงสรา้ งของสงั คมดง้ั เดมิ ดว้ ยการเปน็ สมยั ใหม่
ภายใต้ลัทธิอาณานิคมการแพร่กระจายทัศนคติค่านิยมสถาบันต่างๆภายใต้ลัทธิอาณานิคมและ
การขาดตอนของกระบวนการวิวฒั นาการ
3) การพฒั นาในฐานะทเ่ี ปน็ การปฏบิ ตั กิ ารการพฒั นาในฐานะนถี้ อื วา่ การพฒั นาจะตอ้ งมี
การวางแผนอยา่ งรอบคอบและตรวจสอบกระบวนการแหง่ ความเจริญเตบิ โตและการเปล่ียนแปลง
โดยมเี ป้าหมายให้เลือกสา� หรับการพฒั นาหลายๆเป้าหมายรวมท้ังรูปแบบของการพัฒนาเปน็ ตน้
จากคา� นยิ ามของการพฒั นาทนี่ กั วชิ าการชาวตา่ งประเทศไดใ้ หค้ า� นยิ ามไวข้ า้ งตน้ ซงึ่ แตกตา่ ง
กันออกไปแตโ่ ดยสรุปความรวมแลว้ การพฒั นาน้นั หมายถึง (1) การทา� ใหด้ ีขึน้ เจรญิ กา้ วหนา้ ข้ึน
โดยไม่หยุดนิ่ง (2) การเปลี่ยนแปลงจากสภาพท่ีไม่น่าพอใจไปสู่สภาพท่ีน่าพอใจอย่างมีระบบ
(3) กระบวน การเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคม (4) กระบวนการปรบั ปรุงระบบให้
มีความทนั สมัย (5) การเพ่ิมความสามารถของสงิ่ ต่างให้มศี ักยภาพมากยิง่ ขึ้น ฯลฯ เปน็ ต้น
แนวคดิ พื้ นฐานเพื่ อการบริหารและพั ฒนา 13
1.3 จดุ บรรจบของการบรหิ ารและการพัฒนา
การบรหิ ารและการพฒั นาเปน็ คา� ทอ่ี าศยั ซงึ่ กนั และกนั โดยการบรหิ ารซงึ่ เปน็ ตวั ทท่ี า� ใหเ้ กดิ
การพัฒนา ซง่ึ ท้งั สองคา� นีจ้ ะมีจดุ บรรจบกันได้อย่างไร ดังรายเอยี ดตอ่ ไปนี้
1.3.1 การเมืองในทศวรรษของการพฒั นา
นพรัฐพล ศรีบุญนาค (2549, น. 22-24) ไดก้ ล่าววา่ แนวโนม้ ของเหตกุ ารณท์ างการเมอื ง
หลงั ป 1960 ทา� ใหผ้ ทู้ จ่ี บั ตาดอู นาคตของประเทศหรอื รฐั ใหมว่ า่ นา่ จะมคี วามกา้ วหนา้ สามารถนา� พา
ประเทศไปสคู่ วามทนั สมยั ทางการเมอื งแบบประชาธปิ ไตยได้ นกั รฐั ศาสตรอ์ เมรกิ นั จา� เปน็ ตอ้ งปรบั
ความคิดในการวิเคราะห์สถานการณ์ใหม่ๆ ที่เกิดข้ึน ในลักษณะที่ว่า อุดมการณ์ประชาธิปไตย
มีความสอดคลอ้ งอย่เู พียงเลก็ น้อยกับเง่อื นไขของประเทศดอ้ ยพฒั นา
สถานการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นได้แก่ ข้อมูลทางสติถิทางเศรษฐกิจและประชากร ได้ถูกน�ามา
พจิ ารณาในการจดั การแกป้ ญั หาทางการเมอื ง ซง่ึ กอ่ นหนา้ นป้ี ระเดน็ ดงั กลา่ วไมค่ อ่ ยไดร้ บั ความสนใจ
จากนักรัฐศาสตร์เท่าท่ีควร นั่นหมายความว่า เป็นความจริงที่ตัวแปรทางเศรษฐกิจและสังคมอัน
ไดแ้ ก่ ความชะงักงันทางเศรษฐกจิ และความยากจนสง่ ผลกระทบตอ่ การเมือง และบรรยากาศแห่ง
ความไม่พึงพอใจของประชาชน ย่อมส่งผลกระทบต่อการไร้เสถียรภาพทางการเมืองในประเทศได้
การตอ่ ตา้ นผนู้ า� หรอื ผปู้ กครอง การใชอ้ า� นาจของผปู้ กครองในการแสวงหาผลประโยชนแ์ ละอภสิ ทิ ธิ์
และความไมม่ ปี ระสทิ ธภิ าพในการบรกิ ารประชาชน ลว้ นแลว้ แตเ่ ปน็ ปญั หาทท่ี า� ใหเ้ กดิ ความแตกแยก
ระหวา่ งผปู้ กครองกบั ประชาชน ความแตกแยกระหวา่ งเมอื งกบั ชนบท การตอ่ สกู้ บั ความไมเ่ ปน็ ธรรม
ทางการเมอื งยอ่ มนา� มาซงึ่ การใชก้ า� ลงั และการกอ่ รา้ ยในรปู ลกั ษณต์ า่ งๆ ของกลมุ่ พลงั ทางการเมอื ง
งานวิจัยหลายชิ้นช้ีให้เห็นถึงความอ่อนแอของสถาบันทางการเมืองในประเทศใหม่การไร้
ความสามารถในโครงสร้างของรัฐบาลที่จะผสมผสานทางการเมืองระดับชาติเข้ากับท้องถิ่น
นักรัฐศาสตร์และนักมนุษยวิทยาต่างก็พยายามหาทางท่ีจะเชื่องโยงการติดต่อส่ือสารระหว่างเมือง
กบั ชนบทในรูปแบบตา่ งๆ มากข้นึ ผลท่ีตามมาจากการไร้เสถียรภาพของสถาบนั ทางการเมืองก็คือ
การปฏิวัติหรือการรัฐประหารโดยฝ่ายทหารของประเทศ ดังน้ัน การศึกษาวิเคราะห์แนวทาง
แกป้ ญั หาใหม่ สา� หรบั การเมอื งของสถาณการณ์ท่ีดอ้ ยพฒั นาจึงเป็นสงิ่ ทีจ่ �าเปน็ มากขนึ้
การวิเคราะห์วิจัยตามแนวใหม่ด�าเนินการอย่างแพร่หลายในทศวรรษ 1960 เร่ิมจากการ
ตรวจสอบและทบทวนคติฐานของทฤษฎีภาวะทันสมัย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผลงานของอัลมอลด์ท่ี
ก�าหนดคติฐานขน้ึ มาโดยปราศจากประสบการณต์ รงในประเทศที่ไมใ่ ช่ตะวันตก รกิ ส์ เคยตงั้ ค�าถาม
ว่า เป็นไปได้หรือไม่ที่สถานการณ์หรือเงื่อนไขของการเปล่ียนแปลงอาจไม่น�าไปสู่สถานะท่ีถาวร
14 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบรหิ ารและพั ฒนา
ฮนั ติงตัน ได้เสนอตัวแบบ “Praetorian Society” เพอ่ื ใชอ้ ธบิ ายถงึ สถานการณก์ ารย้าย
ถ่ินของประชากร ระดับการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ที่มีแนวโน้มการขยายตัวใน
อัตราเร็วกว่าความสามารถของสถาบันในการดึงดูดผู้มีส่วนร่วมใหม่ๆ ส่วนริกส์ได้เสนอตัวแบบ
“Prismatic Model” อธบิ ายถงึ โครงสรา้ งทางการเมอื งอนั เปราะบางทมี่ ผี นู้ า� รฐั บาลทมี่ อี า� นาจมาก
ในขณะที่ระบบบริหารไม่มีประสิทธิภาพ และอยู่ภายใต้การปกครองของทหาร ผู้น�าทางการเมือง
และการบรหิ ารมกั ไดป้ ระโยชนจ์ ากการลงทนุ ตา่ งๆ รวมทง้ั ความชว่ ยเหลอื จากตา่ งประเทศ ลกั ษณะ
เชน่ วา่ นจ้ี ะมใี นระดบั ทแ่ี ตกตา่ งกนั ออกไปในแตล่ ะประเทศทดี่ อ้ ยพฒั นา สว่ นตวั แบบโครงสรา้ งการ
บริหารที่ริกส์เรียกว่า “Sala Model” นั่นก็คือลักษณะหรือสภาพการบริหารที่เปดโอกาสให้
เจ้าหน้าที่ของรัฐแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว อีกทั้งยังขาดส�านึกในเร่ืองผลประโยชน์สาธารณะ
นอกจากน้ี กฎเกณฑแ์ ละปทสั ถานตา่ งๆ ของการบรหิ ารจดั การกถ็ กู นา� มาบงั คบั ใชแ้ บบเลอื กปฏบิ ตั ิ
มีการฉอ้ ราษฎรบ์ ังหลวงและการเล่นพรรคเลน่ พวกอยทู่ ัว่ ไป
จากการศกึ ษาเชงิ วเิ คราะหข์ องรกิ ส์ ทา� ใหเ้ กดิ การศกึ ษาความสมั พนั ธ์ บทบาทของการเมอื ง
ในการพัฒนาเศรษฐกิจ ในขณะท่ีประเทศด้อยพัฒนายังขาดสถาบันทางการเมืองท่ีมีประสิทธิภาพ
ทัศนคติเช่นนี้ท�าให้เกิดคติฐานใหม่ที่ว่า การจัดระเบียบของสถาบันใหม่เป็นภาระหน้าที่ของผู้น�า
ทางการเมือง ซ่ึงต้องมีความสามารถและความปราถนาท่ีจะจัดตั้งโครงสร้างใหม่ๆ ให้ประชาชน
กลา่ วคอื ในการจดั การปญั หาตา่ งๆ เชน่ ดา้ นเศรษฐกจิ หรอื การสรา้ งอตุ สาหกรรมขนึ้ ในประเทศเกดิ
ใหม่ย่อมเกี่ยวข้องกับความคิดสร้างสรรค์ของระบบการเมืองที่จะต้องด�าเนินการให้การสนับสนุน
การเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกจิ และควบคุมไมใ่ ห้เกดิ ผลกระทบทางลบแกป่ ระชาชน
1.3.2 ความรบั ผิดชอบแบบจกั รวรรดนิ ยิ มและการควบคุมทางการเมือง
แนวการศกึ ษาเรอ่ื ง “การจดั ระเบยี บทางการเมอื ง” เกยี่ วขอ้ งกบั สองสว่ นคอื สว่ นทเ่ี ปน็ เปา้
หมายภายในของสหรฐั อเมรกิ าเองและสว่ นทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั ตา่ งประเทศมคี า� กลา่ ววา่ ถา้ เรอื่ งประชาธปิ ไตย
เป็นที่สนใจในปลายทศวรรษ 1950 และต้ังต้น 1960 เร่ืองการจัดระเบียบทางการเมืองก็คือส่ิงท่ี
วรรณกรรมตา่ งๆ กลา่ วถงึ มากทส่ี ุด การจัดระเบียบทางการเมืองเป็นสิง่ จ�าเปน็ ตอ่ การสรา้ งสถาบนั
ทางการเมอื งทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ ไมว่ า่ สถาบนั นน้ั ๆ เปน็ ประชาธปิ ไตยหรอื ไมก่ ต็ ามการใชค้ วามรนุ แรง
ในรปู การปฏวิ ตั หิ รอื รฐั ประหาร ถอื เปน็ สง่ิ ทที่ า� ใหเ้ กดิ ความไมเ่ ปน็ ระเบยี บทางการเมอื ง ซงึ่ สง่ ผลให้
เกดิ ความดอ้ ยพฒั นาทางการเมอื งไดค้ วามสา� เรจ็ ในการจดั ระเบยี บทางการเมอื งจา� เปน็ ตอ้ งพจิ ารณา
ปจั จัยอยา่ งนอ้ ย 3 ประการ คือ 1) การพัฒนาเศรษฐกิจ 2) การปฏิรปู สงั คม 3) การท�าให้การเมอื ง
เปน็ ประชาธปิ ไตย ประเทศทใ่ี ชอ้ ดุ มการณท์ างการเมอื งแบบประชาธปิ ไตยอยา่ งมาก ไดแ้ ก่ ประเทศ
สหรัฐอเมรกิ า ยงั ประสบปัญหาด้านการจัดระเบยี บทางด้านการเมอื ง ซง่ึ จะพบเห็นไดจ้ ากการเดนิ
ขบวนของกลุ่มพลังทางการเมืองต่างๆ อาทิ กลุ่มผิวสีหรือชนกลุ่มน้อยต่างๆ กลุ่มนักศึกษาใน
มหาวทิ ยาลยั ตลอดจนอาชญากรรมท่ีรุนแรงทเ่ี กดิ ขนึ้ ตามเมืองต่างๆ
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 15
การแกป้ ญั หาความไมเ่ ปน็ ระเบยี บทางการเมอื ง จา� เปน็ ตอ้ งอาศยั รฐั บาลทเ่ี ขม้ แขง็ และความ
ร่วมมือของประชาชน การมีสถาบันทางการเมืองต่างๆ ท�าหน้าท่ีอย่างมีประสิทธิภาพในระบบ
การเมืองอุดมการณ์ทางการเมืองการปกครองของประเทศใดประเทศหน่ึงในสภาพแวดล้อมท่ี
เปลยี่ นแปลงอยา่ งรวดเรว็ อาจมกี ารปรบั เปลย่ี นรปู แบบจากประชาธปิ ไตยสรู่ ะบอบเผดจ็ การมากขนึ้
กเ็ ปน็ ได้ ตวั อยา่ งในเรอ่ื งนกี้ ค็ อื ประเทศสหรฐั อเมรกิ า เปน็ ตน้ (นพรฐั พล ศรบี ญุ นาค, 2549, น. 24-25)
ในการบริหารประเทศให้มีความเจริญก้าวหน้าทัดเทียมกับประเทศที่พัฒนาแล้ว ส่ิงส�าคัญ
คอื การมนี โยบายและโครงการพฒั นาตา่ งๆ ทงั้ ในดา้ นเศรษฐกจิ สงั คม และการเมอื ง การมนี โยบาย
และโครงการพัฒนาขน้ึ มานนั้ รัฐบาลหรือฝา่ ยบริหารจะตอ้ งมีการจัดองค์การขึน้ มาเพ่ือทจ่ี ะให้การ
ดา� เนนิ งานใหบ้ รรลผุ ลสา� เรจ็ ตามเปา้ หมายในการพฒั นา การจดั องคก์ ารขน้ึ มาเพอ่ื ทา� หนา้ ทน่ี จี้ งึ เปน็
เรื่องของการบรหิ ารเพื่อการพัฒนา (Administration of Development) เม่อื องค์การได้รบั การ
จดั ตง้ั ขน้ึ มาแลว้ เรอื่ งทสี่ า� คญั กค็ อื ความสามารถในการบรหิ ารงานใหส้ า� เรจ็ ตามเปา้ หมาย ซง่ึ เกยี่ วขอ้ ง
กบั ปจั จยั ทางการบรหิ ารหรือหลักการบริหารซง่ึ ถอื เปน็ เร่อื งของการพฒั นาการบรหิ าร
ในเรอื่ งของการบรหิ ารเพอ่ื การพัฒนานน้ั เชงิ วทิ ย์ ฤทธปิ ระศาสน์ ได้กลา่ วเน้นในเรอ่ื งของ
โครงสรา้ งขององค์การของรัฐบาล ซง่ึ เปรียบเสมอื นแขนขาของรัฐบาลในการบริหารงาน โดยทั่วไป
แลว้ การจดั โครงสรา้ งขององคก์ ารของรฐั บาลจะประกอบไปดว้ ย 1) หนว่ ยงานทวั่ ไปของรฐั บาล เชน่
กระทรวง ทบวง กรมตา่ งๆ เปน็ ต้น 2) หนว่ ยงาน (Regulatory) และ 3) รฐั วิสาหกิจ และอน่ื ๆ
การทรี่ ฐั บาลจดั หนว่ ยงานหรอื องคก์ ารขน้ึ มาเพอื่ ทา� หนา้ ทใี่ นการบรหิ าร มไิ ดเ้ ปน็ หลกั ประกนั
วา่ งานพฒั นาจะบรรลผุ ลสา� เรจ็ ไดต้ ามเปา้ หมายทวี่ างไว้ ความสา� เรจ็ นจ้ี ะบรรลไุ ดก้ ต็ อ่ เมอ่ื การบรหิ าร
งานในหน่วยงานน้ัน มีสมรรถภาพ ในทางตรงกันข้าม ถ้าหน่วยงานนั้นมีปัญหาในเร่ืองปัจจัยการ
บรหิ าร นอกจากจะทา� ใหง้ านไมบ่ รรลตุ ามเปา้ หมายแลว้ ยงั ทา� ใหเ้ ปน็ การสนิ้ เปลอื งทรพั ยากรทม่ี อี ยู่
อย่างจ�ากัดอีกด้วย ดังนั้น การพัฒนาการบริหารจึงเข้ามามีบทบาทเป็นอย่างมากในการพัฒนา
ประเทศ การพฒั นาจะออกมาดมี ปี ระสทิ ธภิ าพและยงั่ ยนื ไดน้ นั้ ตอ้ งมาจากการบรหิ ารทดี่ มี คี ณุ ภาพ
ดังนนั้ ตอ้ งมีการพัฒนาการบรหิ าร ซงึ่ หมายถงึ การปรับปรงุ กลไกตา่ งๆ ของการบรหิ ารงานเพ่ือให้
สามารถบริหารงานบรรลุเป้าหมายในการพัฒนาประเทศอย่างรวดเร็วและประหยัดรวมทั้ง
มีประสิทธภิ าพด้วย (เชงิ วทิ ย์ ฤทธปิ ระศาสน,์ 2539, น. 95)
สว่ นการบรหิ ารนัน้ อนนั ต์ เกตวุ งศ์ ได้สรุปวา่ การบรหิ ารเป็นปจั จัยส�าคัญต่อการพัฒนา
ทางการเมอื ง เศรษฐกจิ และสงั คม เพราะโครงการหรอื แผนพฒั นาไมว่ า่ จะเปน็ ดา้ นการเมอื ง เศรษฐกจิ
และสังคมจะต้องอาศัยระบบการบริหารท่ีมีความสามารถและมีประสิทธิภาพจึงท�าให้โครงการ
เหลา่ นน้ั บรรลผุ ลสา� เรจ็ และการทจ่ี ะทา� ใหเ้ กดิ ความสามารถทางการบรหิ ารไดจ้ า� เปน็ จะตอ้ งปรบั ปรงุ
การบริหาร โดยเฉพาะอย่างย่ิงการเปล่ียนระบบการบริหารและระเบียบกฏเกณฑ์ข้อบังคับ
16 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
รวมทงั้ คณุ สมบตั ขิ องผบู้ รหิ ารและสงิ่ แวดลอ้ มของการบรหิ ารดว้ ยเปน็ สา� คญั ฉะนน้ั การพฒั นาระบบ
การบริหารจึงเป็นสิ่งส�าคัญยิ่ง เพราะระบบการบริหารเป็นตัวกระท�าให้เกิดการพัฒนาด้านอื่นๆ
ดงั ที่ เฮดดีไ้ ด้กลา่ วไวต้ อนหนึง่ ว่า ความก้าวหน้าทางการบรหิ าร หรอื การทา� ใหบ้ รหิ ารดขี ้นึ เป็นสง่ิ ท่ี
ตอ้ งการและทา� ให้เร็วทส่ี ดุ เท่าที่จะท�าได้ เพ่อื ให้เกิดการทา� งานทมี่ ีประสทิ ธภิ าพ (อนันต์ เกตุวงศ,์
2523, น.115-116)
ดังนั้น จุดบรรจบของการบริหารและการพัฒนานั้นอยู่ที่การบริหารว่ามีประสิทธิภาพมาก
นอ้ ยเพยี งใด ถา้ การบริหารมีประสทิ ธิภาพ ผลที่ออกมากค็ อื การพัฒนาทดี่ ี ซง่ึ กค็ อื การบรหิ ารเปน็
ฐานท่ีส�าคัญของการพัฒนาว่าจะออกมาดีแค่ไหนก็ข้ึนอยู่กับการบริหารซ่ึงทั้งสองค�าน้ีมีเกี่ยวข้อง
สมั พนั ธซ์ ่ึงกนั และกนั
1.4 ทศั นะเก่ยี วกบั การบรหิ ารการพฒั นา
ในทางสงั คมศาสตรเ์ ปน็ ธรรมดาทก่ี ารแสดงแนวคดิ หรอื การใหค้ วามหมายของคา� ใดคา� หนงึ่
ยอ่ มหลากหลายและแตกตา่ งกนั เปน็ สว่ นใหญไ่ มว่ า่ ผแู้ สดงแนวคดิ หรอื ผใู้ หค้ วามหมายมปี ระสบการณ์
หรอื มพี น้ื ฐานการศกึ ษาในสาขาเดยี วกนั หรอื ไมก่ ต็ ามการใหแ้ นวคดิ และความหมายของการบรหิ าร
การพฒั นากม็ ลี กั ษณะเชน่ วา่ นเี้ หมอื นกนั คา� วา่ การบรหิ ารการพฒั นานน้ั เขยี นเปน็ ภาษาองั กฤษไดว้ า่
“Development Administration” หรือ “Administration of Development” แต่ในท่ีนี้ยึดถอื
คา� แรกและเนอื่ งจากเปน็ การใหค้ วามหมายของคา� ในทางสงั คมศาสตรจ์ งึ ควรทา� ความเขา้ ใจเรอ่ื งการ
ใหค้ วามหมายของคา� หรอื ถอ้ ยคา� ในทางสงั คมศาสตรก์ อ่ นกลา่ วคอื “ศาสตร”์ มาจากคา� วา่ “science”
ซึง่ มิใช่หมายความว่า “วิทยาศาสตร์” เทา่ นนั้ แตย่ ังหมายถึงวชิ าความรหู้ รอื ความรทู้ ีเ่ ปน็ ระบบทม่ี ี
รากฐานมาจากการสงั เกตศกึ ษาคน้ ควา้ และทดลองตรงกนั ขา้ มกบั สญั ชาตญิ าณหรอื การรโู้ ดยความ
รสู้ กึ นกึ คดิ หรอื การรโู้ ดยความรสู้ ึกท่ีเกดิ ขึน้ เองในใจ (Intuition) ค�าวา่ ศาสตรน์ น้ั แบง่ เป็น 2 แขนง
ใหญๆ่ (Branch) คือสงั คมศาสตร์ (Social science) และศาสตร์ธรรมชาติ (Natural science)
การใหค้ วามหมายของคา� ในทางสงั คมศาสตรน์ น้ั ไมอ่ าจใหค้ วามหมายไดอ้ ยา่ งแนน่ อนตายตวั
จนเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่ายได้ง่ายเหตุผลส�าคัญสืบเน่ืองจากธรรมชาติของลักษณะวิชาซ่ึงแตกต่าง
จากศาสตรธ์ รรมชาตดิ งั กลา่ วรวมทง้ั ขนึ้ อยกู่ บั ความรคู้ วามคดิ และประสบการณข์ องผใู้ หค้ วามหมาย
แต่ละคนดังน้ันจึงควรหลีกเล่ียงหรือไม่ควรมาเสียเวลาถกเถียงกันในเร่ืองการให้ความหมายของค�า
แต่ละค�าวา่ ความหมายของใครถูกหรอื ผดิ (วิรัช วริ ัชนิภาวรรณ, 2550, น. 3-4)
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 17
1.4.1 ความหมายตามทศั นะของนกั วชิ าการชาวไทย
การบริหารการพัฒนาเป็นค�าที่มีใช้มาต้ังแต่สมัยจอมพลถนอม กิตติขจร เป็นนายก
ซงึ่ นักวิชาการไทยหลายท่านได้ให้ความหมายของการบรหิ ารการพัฒนาไว้ ดังนี้
ติน ปรัญพฤทธ์ิ (2535, น. 162-163) อธบิ ายวา่ การบรหิ ารการพฒั นา (Development
Administration, Administration of Development, หรือ A of d) หมายถึงการน�าเอาความ
สามารถที่มีอยู่ในการพัฒนาการบริหารมาลงมือปฏิบัติตามนโยบายแผนงานหรือโครงการพัฒนา
ประเทศจริงๆ เพื่อให้บังเกิดความเปล่ียนแปลงตามท่ีได้วางแผนไว้ล่วงหน้าและความเปล่ียนแปลง
ตามที่ได้วางแผนไว้ล่วงหน้าน้ีจะมุ่งความเจริญงอกงามท้ังด้านเศรษฐกิจสังคมและการเมืองของ
ประเทศอนั จะนา� ไปสกู่ ารลดความทกุ ขย์ ากของคนทงั้ ทอ่ี ยใู่ นองคก์ าร (ขา้ ราชการ) และทอี่ ยภู่ ายนอก
องคก์ าร (ประชาชน)
อทุ ยั เลาหวเิ ชยี ร (2525, น. 89) ไดเ้ ขยี นบรรยายถงึ การบรหิ ารการพฒั นาวา่ หมายถงึ หนว่ ย
งานทางราชการหรือกระบวนการของรัฐบาลที่จัดต้ังขึ้นเพื่อบริหารกิจกรรมให้บรรลุเป้าหมาย
การพฒั นากลา่ วอกี นยั หนงึ่ กค็ อื การบรหิ ารการพฒั นาจะชว่ ยใหก้ ลไกตา่ งๆของรฐั เชอื่ มโยงสว่ นตา่ งๆ
ของงานพัฒนาเพื่อให้บรรลุเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศการบริหารการ
พฒั นาตามแนวคดิ ของอทุ ยั เลาหวเิ ชยี รนน้ั ยงั มคี วามหมายรวมไปถงึ การใหค้ วามสา� คญั กบั การมสี ว่ น
ร่วมและการควบคุมการบรหิ ารโดยประชาชนหรอื ผรู้ ับบริการดว้ ย
กมล อดุลพนั ธุ์ (2527, น. 9) อธิบายถึงความหมายของคา� วา่ การบริหารพฒั นา ว่าเม่อื น�า
มาใช้ในภาษาไทยได้มีผู้บญั ญัตศิ ัพทต์ ่าง ๆ กนั แตท่ เี่ ป็นทีน่ ยิ มกันนัน้ ใชค้ �าวา่ การบรหิ ารการพฒั นา
เมื่อเป็นการปฏิบัติการและใช้ค�าว่าพัฒนบริหารศาสตร์หรือวิชาการบริหารการพัฒนาเมื่อเป็นหลัก
วชิ าท่ีนา� มาใช้เรียนใช้สอนกนั ได้ (A Field of Study)
อนนั ต์ เกตุวงศ์ (2527, น. 28-29) มีความเห็นว่านักวชิ าการสว่ นใหญ่ถอื ว่าการบริหารการ
พฒั นามขี อบเขตครอบคลมุ ไปถงึ การเมอื งดว้ ยและบางคนมแี นวคดิ กวา้ งมากถงึ ขนาดทก่ี ลา่ ววา่ การ
บรหิ ารการพฒั นาหมายถงึ การบรหิ ารการเปลย่ี นแปลงดงั นน้ั ไมว่ า่ จะกระทา� ใหเ้ กดิ การเปลย่ี นแปลงใดๆ
ทเี่ ปน็ ไปตามนโยบายและแผนยอ่ มถอื วา่ อยใู่ นขอบเขตของการบรหิ ารการพฒั นาทง้ั สนิ้ โดยมขี อบเขต
ทง้ั ทางดา้ นการเมอื งเศรษฐกจิ สงั คมและการบรหิ ารฉะนนั้ การบรหิ ารการพฒั นาจงึ ยอ่ มหมายถงึ การ
บรหิ ารของงานพัฒนาหรอื การนา� เอาโครงการพัฒนาด้านตา่ งๆไปด�าเนนิ การใหบ้ รรลผุ ลส�าเรจ็ รวม
ทงั้ การพฒั นาการบรหิ ารหรอื การทา� ใหก้ ารบรหิ ารมขี ดี ความสามารถเพมิ่ มากขน้ึ และอาจเขยี นเปน็
รูปสมการ คอื Development Administration (การบรหิ ารการพฒั นา) = Administration of
Development (การบรหิ ารเพอื่ การพฒั นา) + Development of Administration (การพฒั นาการ
บรหิ าร) หรือ DA = A of D + D of A
18 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
ชัยอนันต์ สมทุ วณิช (2531, น. 22) ไดก้ ล่าวสรุปถงึ การบริหารการพัฒนาตามแนวคิดของ
จอร์ชเอฟ. แก้นท์ ว่าการบริหารการพัฒนาน้ันถูกสร้างข้ึนเพื่อแยกเป้าหมายของการบริหารเพ่ือ
ใหก้ ารสนบั สนนุ และการจดั การสา� หรบั การพฒั นาออกจากการบรหิ ารกฏหมายและความเปน็ ระเบยี บ
และเนอ่ื งจากการบรหิ ารเพอื่ การพฒั นามใิ ชจ่ ะรวมถงึ เฉพาะสมรรถนะทจ่ี ะเตบิ โตและเปลยี่ นแปลง
เท่าน้ันแต่ยังหมายถึงทิศทางของการเปล่ียนแปลงและเป้าหมายอันสูงสุดของการมีคุณภาพชีวิตดี
กวา่ อกี ดว้ ยดงั นนั้ การบรหิ ารการพฒั นาจงึ มคี วามเกยี่ วพนั ธก์ บั การบรหิ ารทง้ั ดา้ นภายในและภายนอก
1.4.2 ความหมายตามทัศนะของนกั วชิ การชาวตา่ งประเทศ
การบริหารการพัฒนามีจุดก�าเนิดประเทศสหรัฐอเมริกา หรือเกิดจากแนวคิดต่างประเทศ
ซึ่งนักวิชาการทางด้านการบริหารการพัฒนาหลายท่าน ได้ให้ความหมายของบริหารการพัฒนาไว้
ดงั ตอ่ ไปนี้
จอรจ์ เอฟ แกน้ ท์ (George F. Gant) (1979, p. 19-21)นกั วิชาการชาวอเมริกันอธิบาย
แนวคดิ และความหมายของการบรหิ ารการพฒั นา (development administration) เปน็ คนแรกๆ
โดยมีประสบการณ์มาจากการปฏบิ ัติงานทีT่ ennessee Valley Authority (TVA.) วา่ การบริหาร
การพัฒนาเป็นค�าท่ีให้ความส�าคัญกับหน่วยงานระบบการจัดการและกระบวนการต่างๆซึ่งรัฐบาล
จดั ตง้ั ขน้ึ เพอ่ื ดา� เนนิ งานใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคข์ องการพฒั นาพรอ้ มกนั นก้ี ารบรหิ ารการพฒั นายงั เปน็
เครื่องมือของรัฐบาลที่ก�าหนดให้เกี่ยวข้องกับปัจจัยต่างๆของการพัฒนาเพ่ือท�าการเชื่อมโยงและ
ท�าให้วัตถุประสงค์ทางด้านสังคมและเศรษฐกิจของชาติประสบผลส�าเร็จนอกจากน้ีการบริหารการ
พฒั นายงั ชว่ ยปรบั ใหร้ ะบบราชการและบทบาทหนา้ ทขี่ องหนว่ ยงานราชการตา่ งๆตอบสนองตอ่ การ
พฒั นาอกี ดว้ ยดงั นนั้ การบรหิ ารการพฒั นาจงึ หมายถงึ การบรหิ ารนโยบายแผนงานและโครงการตา่ งๆ
เพอื่ ใหเ้ ป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการพัฒนาการบริหารการพฒั นาของแก้นทแ์ บ่งเปน็ 2 ส่วนคือ
1) การบริหารงานภายใน (Internal Administration) หมายถึงว่าการบริหารงานใดๆ
มีความจ�าเป็นที่จะต้องจัดให้มีองค์การบริหารงานนั้นๆสามารถเป็นกลไกการบริหารที่ดีเสียก่อนจึง
จา� เปน็ จะตอ้ งจดั การภายในองคก์ ารใหด้ ใี หม้ ปี ระสทิ ธภิ าพทส่ี ดุ ซงึ่ อาจทา� ไดด้ ว้ ยการจดั องคก์ ารการ
บรหิ ารงานบคุ คลงานคลงั งานวางแผนการตดั สนิ ใจฯ อนั เปน็ สาขายอ่ ยของรฐั ประศาสนศาสตรใ์ หด้ ที สี่ ดุ
2) บรหิ ารงานภายนอก (External administration) ครอบคลุมถงึ เร่ืองตา่ งๆท่ีหนว่ ยงาน
น้ันติดต่อกับปัจจัยภายนอกท้ังหมดทั้งนี้ด้วยการท่ีค้นพบว่าในการบริหารงานน้ันมิใช่แต่จะมุ่งถึง
ประสทิ ธภิ าพของการบรหิ ารภายในองคก์ ารอยา่ งเดยี วเพราะองคก์ ารมหี นา้ ทต่ี อ้ งปฏบิ ตั งิ านในหนา้ ท่ี
ของตนใหเ้ ปน็ ผลสา� เรจ็ อยา่ งดที สี่ ดุ ซง่ึ หมายถงึ วา่ นอกเหนอื ไปจากการจดั การภายในทด่ี แี ลว้ ยงั ตอ้ ง
มีหน้าที่รับผิดชอบในการหาลู่ทางท่ีดีติดต่อกับปัจจัยภายนอกอ่ืนๆให้ปัจจัยเหล่านั้นมาร่วมมือกับ
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 19
องคก์ ารของตนเพอ่ื ชว่ ยใหง้ านทไี่ ดร้ บั มอบหมายสมั ฤทธผิ์ ลความสามารถในเชงิ บรหิ ารขององคก์ าร
ทจี่ ะบรหิ ารปจั จยั ภายนอกนมี้ ผี ลเกยี่ วกบั ความเปน็ ความตายขององคก์ ารเพราะองคก์ ารบรหิ ารตอ้ ง
มสี ว่ นปฏบิ ตั ิการตดิ ต่อกับคนหรือปัจจยั ภายนอกอื่น ๆ ดว้ ยกันแทบทง้ั น้นั
เออรว์ ิง สเวดิ โลว์ (Irving Swerdlow) (1963, pp. 4-5) นกั วชิ าการชาวอเมรกิ นั อธิบาย
ว่าการบริหารการพัฒนาหมายถึงการบริหารในประเทศท่ียากจนหรือประเทศด้อยพัฒนาทั้งหลาย
ทง้ั นเ้ี พราะการบรหิ ารราชการในประเทศดอ้ ยพฒั นายอ่ มมคี วามแตกตา่ งกนั กบั การบรหิ ารราชการ
ในประเทศที่พัฒนาแล้วซึ่งอาจพิจารณาและสังเกตเห็นได้จากลักษณะของความแตกต่างกันหลาย
แงห่ ลายมมุ อาทพิ จิ ารณาจากลกั ษณะและแบบแผนของการบรหิ ารบทบาทของรฐั บาลและบทบาท
ของข้าราชการเป็นตน้
โดยนัยเดียวกันสเวิดโลว์ยังได้กล่าวอีกว่าประเทศที่ยากจนทั้งหลายมีลักษณะพิเศษหลาย
ประการซ่ึงท�าให้รัฐบาลต้องมีบทบาทแตกต่างกันลักษณะน้ีและบทบาทของรัฐดังกล่าวท�าให้การ
ท�างานของนักบริหารมีลักษณะแตกต่างออกไปในท่ีใดก็ตามที่มีความแตกต่างนั้นอยู่การบริหารรัฐ
กจิ จะต้องถือได้หรอื เรยี กได้ว่าเปน็ การบริหารการพัฒนา
เมริ ์ล เฟนสอด (Merle Fainsod, 1963, p. 2) นกั วชิ าการชาวอเมรกิ นั ได้ใหแ้ นวคดิ หรอื
ความหมายของการบริหารการพัฒนาว่าโดยปกติการบริหารการพัฒนาเป็นเรื่องเกี่ยวกับการสร้าง
กลไกเพอ่ื การวางแผนใหเ้ กดิ ความเจรญิ เตมิ โตทางเศรษฐกจิ การระดมและจดั สรรจดั สรรทรพั ยากร
เพอื่ ใหเ้ กดิ การแผข่ ยายรายไดข้ องชาตจิ ะเหน็ ไดว้ า่ การบรหิ ารการพฒั นาตามความคดิ ของเฟนสอด
นั้นเก่ียวข้องอย่างมากกับการพฒั นาทางด้านเศรษฐกิจ
แฮรร์ ี่ เจ. ฟรายด์แมน (Harry J. Friedman, 1970, p. 254) นักวชิ าการชาวอเมริกัน
อกี คนหนึ่งอธบิ ายวา่ การบรกิ ารการพัฒนาประกอบด้วยปจั จยั 2 อยา่ ง คอื
1) การปฏบิ ตั งิ านตามแผนงานตา่ งๆทไ่ี ดก้ า� หนดไวเ้ พอื่ กอ่ ใหเ้ กดิ ความทนั สมยั (Modernity)
2) การเปล่ียนแปลงต่าง ๆ ภายในระบบบริหารเพื่อประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานตาม
แผนงานตา่ ง ๆ ดังกลา่ ว
จอหน์ ดี มอนโกเมอรี่ (John D Montgomery and W.J.Siffin, 1966, p. 259) นกั วชิ าการ
ชาวอเมริกันกล่าวว่าการบริหารการพัฒนาเป็นเรื่องของการปฏิบัติตามแผนการเปล่ียนแปลงทาง
เศรษฐกจิ และสงั คมของรฐั โดยปรกตจิ ะไมเ่ กยี่ วขอ้ งกบั ความพยายามเพม่ิ ความสามารถทางการเมอื ง
เหน็ ไดว้ า่ มอนโกเมอรม่ี คี วามคดิ วา่ การบรหิ ารการพฒั นาใหค้ วามสา� คญั กบั การเปลย่ี นแปลงทางดา้ น
เศรษฐกิจและสงั คมเปน็ หลกั
20 แนวคิดพื้ นฐานเพ่ื อการบรหิ ารและพั ฒนา
เอด็ เวริ ด์ ดบั บลิว ไวด์เนอร์ (Edward W. Weidner, 1970, p. 97-116) นกั วชิ าการชาว
อเมรกิ นั กลา่ วไวว้ า่ การบรหิ ารการพฒั นาหมายถงึ กระบวนการทจี่ ะนา� องคก์ ารไปสคู่ วามสา� เรจ็ ตาม
เป้าหมายหรือวตั ถุประสงค์ทางด้านการเมอื งเศรษฐกจิ และสังคมท่ตี ัง้ ไว้ และการบริหารการพัฒนา
อาจพิจารณาท้ังในง่ของวิชาการและในแง่ของกระบวนการ ในแง่วิชาการ การบริหารการพัฒนา
หมายถึง สาขาวิชาท่ีเป็นส่วนหน่ึงของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ส่วนในแง่กระบวนการน้ัน
การบรหิ ารการพฒั นาจะหมายถงึ กระบวน การของการรวบรวมขอ้ มลู เพอ่ื การวเิ คราะหว์ จิ ยั ปญั หา
ตา่ งๆ นอกจากนี้ไวดเ์ นอร์ได้ให้ขอ้ สังเกตวา่ การบรหิ ารการพฒั นาในระยะแรกๆ นน้ั เปน็ เรื่องของ
การบริหารโครงการพัฒนาในสหรัฐอเมริกาเท่านั้น ยังไม่แพร่หลายไปยังประเทศก�าลังพัฒนาแต่
อยา่ งใด และการบรหิ ารโครงการพฒั นาดงั กลา่ วมลี กั ษณะคลา้ ยกบั การดา� เนนิ งานของธรุ กจิ เอกชน
หรือการบริหารรัฐวิสาหกิจมากกวา่ ทเ่ี ป็นการบรหิ ารตามระบบราชการ
เฟรด ดบั บลวิ รกิ ส์ (Fred W. Riggs, 1970, p. 6) นกั วชิ าการชาวอเมรกิ นั มคี วามเหน็ วา่
การบรหิ ารการพฒั นามคี วามหมายทสี่ �าคัญ 2 ประการ คอื
1) การบรหิ ารแผนงานพฒั นา (Development Programs) ทง้ั หลายดว้ ยวธิ กี ารตา่ งๆของ
องค์การขนาดใหญ่โดยเฉพาะอย่างย่ิงหน่วยของของรัฐบาลเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและแผนที่
กา� หนดข้นึ ซึ่งสอดคล้องกบั วตั ถปุ ระสงค์ของการพัฒนา
2) การเสรมิ สรา้ งสมรรถนะของการบรหิ าร โดยรกิ สย์ งั มคี วามเหน็ วา่ การบรหิ ารการพฒั นา
ไมเ่ พยี งแตค่ รอบคลมุ ถงึ การบรหิ ารแผนงานพฒั นาตา่ ง ๆ ของหนว่ ยงานรฐั บาลใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงค์
ของการพฒั นาเทา่ นน้ั แตห่ มายความรวมไปถงึ การเพมิ่ สมรรถนะของการบรหิ ารดว้ ยซง่ึ หมายความ
ว่าการบริหารการพัฒนาจะสมบูรณ์ได้น้ันจะต้องค�านึงถึงสมรรถนะของการบริหารคือต้องท�าให้
เข้มแข็งข้ึนด้วยและเม่ือการบริหารงานมีสมรรถนะเพ่ิมมากขึ้นก็จะเป็นเครื่องมือส�าคัญท่ีท�าให้การ
พัฒนาบรรลุวัตถุประสงค์ที่ก�าหนดไว้ได้ความคิดเห็นของริกส์ดังกล่าวนี้เป็นการให้ความหมายของ
การบรหิ ารการพฒั นาทค่ี รอบคลมุ เรอ่ื งการพฒั นาการบรหิ ารหรอื เพมิ่ พนู สมรรถนะของระบบบรหิ ารดว้ ย
ชูเช็ง สู (Shou-Sheng Hsueh, 1970, p.339-340) เป็นนักวิชาการที่เกิดในประเทศ
สาธารณรฐั ประชาชนจนี อธบิ ายวา่ การบรหิ ารการพฒั นามใิ ชก่ ารบรหิ ารชนดิ ใหมซ่ ง่ึ แยกออกมาจาก
การบรหิ ารรฐั กจิ การบรหิ ารการพฒั นาเปน็ การบรหิ ารทย่ี ดึ จดุ มงุ่ หมาย (Goal-Oriented) เปน็ หลกั
และตอ้ งการทจ่ี ะเนน้ หนกั บทบาทเฉพาะอยา่ งของการบรหิ ารโดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ บทบาททเี่ กยี่ วกบั
การบรหิ ารเพอื่ การพัฒนา (administration for development)
มาร์ติน แลนดาว (Martin Landau, 1970, p. 75) การบริหารการพัฒนา หมายถึง
กระบวนการทีเ่ กยี่ วกบั ค�าสงั่ (นโยบาย) และทศิ ทางซงึ่ มเี จตนาท่ีจะท�าให้บางสิง่ บางอยา่ งเกิดขนึ้
ในชว่ งระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง นนั้ ก็คอื กระบวนการท่ีจะเคลอ่ื นจากเงื่อนไขสถานการณ์ ซ่ึงจะกอ่ ให้
เกดิ ผลลัพธใ์ นชว่ งระยะเวลาใดเวลาหน่งึ
แนวคดิ พื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 21
ดังนั้น การบริหารการพัฒนาจึงเป็นการเพิ่มความสามารถของระบบการเมืองหรือของรัฐ
ของประเทศใดประเทศหนึ่งเพื่อด�าเนินการตามที่ได้ร่วมกันตัดสินใจไว้แล้ว นอกจากนั้นยังได้ให้
ค�าจ�ากัดความของการบริหารการพัฒนาว่า หมายถึงการบริหารแผนงานพัฒนาท้ังหลายในด้าน
เศรษฐกจิ สงั คม การเมอื งรวมทงั้ การปรบั ปรงุ แผนงานตา่ งๆขององคก์ ารและการบรหิ ารระบบราชการ
ซง่ึ เปน็ เครอื่ งมอื สา� คญั ในการพฒั นาชาติ การบรหิ ารการพฒั นาเปน็ การเพมิ่ สมรรถนะ (Capability)
ของระบบบรหิ ารทจ่ี ะรบั มอื อยา่ งไมห่ ยดุ ยง้ั กบั ปญั หาตา่ งๆทเ่ี กดิ จากการเปลย่ี นแปลงของสงั คมทงั้ น้ี
เพือ่ ให้บรรลจุ ดุ หมายปลายทางในการสรา้ งความก้าวหนา้ ทางการเมืองเศรษฐกิจและสงั คม
สรปุ ไดว้ า่ จากแนวคดิ และความหมายของการบรหิ ารการพฒั นาของนกั วชิ าการหรอื ผรู้ ขู้ อง
ตา่ งประเทศและของไทยรวม20คนขา้ งตน้ ทา� ใหก้ ลา่ วไดว้ า่ คา� วา่ การบรหิ ารการพฒั นานนั้ เกดิ ขน้ึ ใน
ชว่ งป ค.ศ. 1950 โดยจอร์จเอฟ. แก้นท์ไดเ้ ริ่มใช้ความหมายน้ีในปค.ศ. 1955 หรอื ค.ศ. 1956 เพอื่
แสดงใหเ้ หน็ ถงึ แนวทางพน้ื ฐานสา� หรบั การวจิ ยั ทางการบรหิ ารและเพอ่ื ใชใ้ นโครงการฝก อบรมสา� หรบั
สถาบนั การศกึ ษาดา้ นการพฒั นาชนบทซงึ่ ตอ่ มาไดจ้ ดั ตง้ั ขน้ึ ทค่ี ามลิ ลา (Comilla) ในปากสี ถานตะวนั ออก
(บังคลาเทศ) และท่ีปาชาวา (Pashawar) ในปากีสถานตะวันตกความหมายเร่ิมแรกของ
คา� วา่ การบรหิ ารการพฒั นาของแกน้ ทน์ นั้ ตอ้ งการแสดงใหเ้ หน็ ถงึ ขอ้ แตกตา่ งทส่ี า� คญั ของการบรหิ าร
ทเ่ี นน้ การสนบั สนนุ และการจดั การสา� หรบั งานพฒั นากบั การบรหิ ารทเ่ี นน้ ในเรอื่ งกฎหมายและความ
เปน็ ระเบยี บ
และเมื่อพิจารณาความหมายของการบริหารการพัฒนาท่ีประมวลมาน้ันท�าให้พบว่าการ
บรหิ ารการพัฒนามีความหมายกว้างและครอบคลมุ าลกั ษณะส�าคัญหลายประการประกอบด้วย
1. การบรหิ ารการพฒั นาเปน็ แนวคดิ วธิ กี ารหรอื แนวทางการบรหิ ารจดั การของภาครฐั อยา่ ง
หนงึ่ ทีห่ นว่ ยงานของรัฐหรอื เจา้ หนา้ ท่ีของรฐั นา� มาใช้ในการบรหิ ารราชการ
2. เปน็ การบริหารเพ่อื การพฒั นาหรือการบริหารทีเ่ กีย่ วข้องกับกจิ กรรมการพัฒนา
3. เป็นการพฒั นาการบริหารหรอื การปรบั ปรงุ การบรหิ ารของหนว่ ยงาน
4. มจี ดุ มงุ่ หมายหรอื วตั ถปุ ระสงค์ (Goal or objective) เพอื่ การพฒั นาหรอื การเปลยี่ นแปลง
ในทิศทางทีด่ ขี ึน้ หรือเจริญขึ้นกว่าเดมิ ท้ังน้ีเพอ่ื ผลประโยชนข์ องประชาชน
5. เปน็ การเปลย่ี นแปลงทไ่ี ดว้ างแผนหรอื กา� หนดทศิ ทางการเปลย่ี นแปลงไวล้ ว่ งหนา้ (Planned
change)
6. เป็นกระบวนการ (Process) โดยกระบวนการมี4องค์ประกอบได้แก่มีข้ันตอนในการ
ด�าเนินงานมีการด�าเนนิ งานหรอื มีกจิ กรรมมรี ะบบและถูกกฎหมาย
7. เนน้ การลงมือปฏบิ ตั ิจรงิ หรอื เน้นกิจกรรมพัฒนาตา่ งๆ (Actions or activities)
22 แนวคิดพื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
8. เปน็ การบรหิ ารงานราชการทั้งภายในและภายนอกหนว่ ยงาน (Internal and External
Administration)
9. เปน็ การปฏบิ ตั งิ านตามนโยบายแผนแผนงานและโครงการตา่ งๆ (Policy,Plan, Program,
Project)
10. เปน็ การปฏบิ ตั งิ านทใ่ี หค้ วามสา� คญั ทง้ั ทางดา้ นเศรษฐกจิ สงั คมการเมอื งและการบรหิ าร
(Economic, Social, Political, and Administrative aspects)
11. การปฏบิ ตั งิ านตอ้ งตอบสนองความต้องการของประชาชน (Serve people needs)
12. เป็นการพัฒนาเฉพาะด้านเฉพาะเร่ือง (Sectoral development) เช่นพัฒนาเมือง
พัฒนาชนบทหรือการพัฒนาเศรษฐกิจ
นอกจากนี้แม้นักวิชาการหรือผู้รู้ท่ีอ้างถึงข้างต้นได้กล่าวถึงแนวคิดและความหมายของ
ดังกล่าวโดยเฉพาะนักวิชาการชาวเอเชียได้ให้ความหมายร่วมหรือลักษณะร่วมท่ีเห็นพ้องต้องกัน
หรอื คล้ายคลงึ กันไวด้ ว้ ยลักษณะรว่ มดังกลา่ วมี 4 ประการไดแ้ ก่
1. การบริหารการพัฒนาเป็น “การบริหารงานภาครฐั ” โดยเป็นวธิ ีการหนงึ่ หรือแนวทาง
หน่ึงที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมาใช้ท�านองเดียวกับค�าว่า “การบริหารงาน” หรือ
“การบริหารจัดการ” ซึ่งครอบคลุมการบริหารงานที่ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลางการด�าเนินงานใน
ลกั ษณะเปน็ เครอื ขา่ ยและการผสมผสานกบั แนวทางการบรหิ ารการพฒั นาอน่ื เชน่ การบรหิ ารกจิ การ
บ้านเมอื งท่ดี ี (good governance) เปน็ ตน้ ตามความเหมาะสม
2. การบรหิ ารการพฒั นาเปน็ “การบรหิ ารเพอ่ื การพฒั นา” (Administrationof develop-
ment) หมายถงึ การบริหารทเ่ี กี่ยวกบั กิจกรรมการพัฒนาเชน่ การพัฒนาเมืองการพัฒนาชนบทการ
พัฒนาเศรษฐกิจการพัฒนารัฐวิสาหกิจการพัฒนาองค์กรตามรัฐธรรมนูญและการพัฒนาโครงการ
ทัง้ น้เี ปน็ การให้ความส�าคญั กบั การปฏิบัตกิ ารหรือกจิ กรรม (Action or activity oriented) ทเ่ี กย่ี ว
กับการพัฒนา
3. การบรหิ ารการพฒั นาเป็น “การพัฒนาการบริหาร” (Development of Administra-
tion) ท่หี มายถงึ การพฒั นาหรอื ปรบั ปรงุ การบริหารภายในของหน่วยงานเช่นปรับปรงุ ทโ่ี ครงสร้าง
อ�านาจหนา้ ทีก่ ระบวนการและตัวบคุ คลโดยค�านึงถงึ สภาพแวดลอ้ มด้วย
4. การบริหารการพัฒนาให้ความส�าคัญกับ “การมีวัตถุประสงค์หรือจุดหมายปลายทาง
(Goal oriented) ทเ่ี ปลยี่ นแปลงไปในทศิ ทางทดี่ ขี น้ึ เพอื่ ประโยชนข์ องประเทศชาตแิ ละประชาชน”
โดยเฉพาะอย่างยิ่งการยึดประชาชนเป็นศูนย์กลางหรือการมีวัตถุประสงค์ท่ีเน้นการอ�านวยความ
สะดวกและให้บริการประชาชนทง้ั นี้ต้องเปน็ การเปล่ียนแปลงในทศิ ทางท่ีดีขึ้น (Change for the
better) ไมใ่ ชเ่ พ่อื การรักษาสถานภาพเดิม (Status quo)
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 23
วิรชั วริ ชั นภิ าวรรณ (2550, น. 20-21) ได้เปรียบเทียบแนวคดิ และความหมายระหว่าง
“การบริหารงานของนักบรหิ าร” กบั “การบรหิ ารการพฒั นาของผู้น�า” หรือระหว่าง นักบรหิ ารกับ
นกั พัฒนา ไว้ดงั น้ี
การบรหิ ารงาน (ของนักบรหิ าร) การบรหิ ารการพฒั นา (ของผนู้ า� )
1. มุ่งรักษาและยึดถือกฎเกณฑ์และระเบียบ 1. ยืดหย่นุ (Flexible) กฎ ระเบียบ เพ่อื ผลส�าเร็จ
วินัยค่อนขา้ งเครง่ ครดั (Strict) ของงานโดยยังคงคา� นึงถงึ ประโยชนข์ องส่วนรวม
2. ยดึ ถือข้นั ตอนหรือกระบวนการ (Process) 2. พยายามลดขน้ั ตอนในการปฏิบัติงาน โดยเน้น
ของทางราชการเป็นหลัก ความสา� เร็จหรือผลงาน (Product)
3. มีจิตใจท่ีมุ่งปฏิบัติงานตามระบบราชการ 3. มจี ิตใจทีม่ ุ่งความส�าเร็จ (Achievement con-
(Bureaucratic consciousness) sciousness)
4. ส่วนใหญม่ ีแนวคิดอนุรักษน์ ยิ ม และรักษา 4. สว่ นใหญม่ แี นวคดิ ทกี่ า้ วหนา้ เนน้ การเปลยี่ นแปลง
สถานภาพเดิม (Status quo) และการริเริ่มท�าส่งิ ใหม่
5. เนน้ การจัดการภายในหน่วยงานของตนให้ 5. เน้นการประสานงาน ร่วมมือกับหน่วยงาน
มปี ระสทิ ธิภาพ ภายนอกอ่นื ๆ
6. ในการปฏบิ ตั งิ านกับประชาชนสว่ นใหญ่จะ 6. สนบั สนุนใหป้ ระชาชนเข้ามามีสว่ นร่วม โดย
เป็นลกั ษณะของการปกครอง บังคบั บญั ชา นกั บรหิ ารการพฒั นาเปน็ ผปู้ ระสานงาน ผใู้ หบ้ รกิ าร
7. ต้องการให้ผู้บังคับบัญชาหรือลูกน้องที่อยู่ 7. เนน้ การใหบ้ รกิ ารประชาชนทอ่ี ยภู่ ายนอกหนว่ ย
ภายในหน่วยงานใหม้ ีความสขุ ความเจริญ งานเพ่อื ใหป้ ระชาชนมคี วามสุข
8. ให้บริการสาธารณะทว่ั ไปแก่ประชาชน 8. เน้นกิจกรรมพฒั นาต่าง ๆ เพื่อประชาชน
9. ให้ความส�าคัญกับการบริหารมากกว่า 9. ใหค้ วามส�าคญั กับการพฒั นาหรอื การปรบั ปรงุ
การพัฒนา มากกวา่ หรือควบคูไ่ ปกับการบรหิ าร
10. มุ่งบริหารหรือปฏิบัติงานประจ�าท่ีมีอยู่ 10. มุ่งประดิษฐค์ ดิ คน้ ใชค้ วามคิดรเิ รมิ่ และการ
ภายในหนว่ ยงานใหด้ า� เนนิ ตอ่ ไปอยา่ งราบเรยี บ สร้างสรรค์
11. ให้ความส�าคัญกับงานด้านการบริหาร 11.ไม่เน้นเฉพาะงานด้านบริหารเท่าน้ัน แต่รวม
เปน็ หลัก ด้านเศรษฐกจิ สังคม และการเมอื งดว้ ย
12. การแกไ้ ขปัญหาเปน็ การแกไ้ ขปัญหา 12. เป็นการแกไ้ ขปัญหาทเี่ กดิ จากภายในและ
ต่าง ๆ ทีเ่ กดิ จากงานภายในหนว่ ยงาน ภายนอกหนว่ ยงาน
24 แนวคิดพื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
การบรหิ ารงาน (ของนกั บริหาร) การบริหารการพัฒนา (ของผนู้ า� )
13. เปน็ การบรหิ ารงานทม่ี วี ตั ถปุ ระสงคข์ อบเขต 13. เปน็ การบริหารงานที่มีวัตถปุ ระสงค์ ขอบเขต
และความสลับซบั ซอ้ นไมม่ าก และความสลบั ซับซอ้ นมาก
14. ปฏบิ ัติงานโดยยึดถือตวั บุคคล 14. ปฏิบตั งิ านเป็นทีม มที ีมงานรว่ มมอื กนั
15. ใชค้ วามรู้ ความสามารถและประสบการณ์ 15. ใชท้ ง้ั ความรคู้ วามสามารถ ประสบการณ์ หลกั
เท่าทม่ี อี ยู่ วชิ าการข้อมลู ขา่ วสาร และเทคโนโลยีสมัยใหม่
16. ยึดการจัดองค์การตามแนวตั้ง หรือการ 16. จดั องคก์ ารตามแนวนอนทส่ี นบั สนนุ การมสี ว่ น
บรหิ ารทส่ี ง่ั การมาจากบนลงลา่ ง (Top down) ร่วมของผู้ปฏิบัติงานมากกว่าการบังคับบัญชาอัน
เป็นหลัก พร้อมกับเน้นสายการบังคับบัญชา เปน็ ลกั ษณะของการสง่ั การจากบนลงลา่ งและลา่ ง
อยา่ งเคร่งครดั ขนึ้ บน (Top down & Bottom up) มาประสานกนั
17. ไม่สนใจการประชาสมั พันธ์ 17. เน้นการประชาสมั พันธ์
18. ไมม่ จี ติ ใจของการใหบ้ รกิ าร 18. มจี ติ ใจของการใหบ้ รกิ าร (Service minded)
19. ไม่เน้นการแสวงหาผู้รับบริการเพ่ิม หรือ 19. ให้ความส�าคัญกับการเพ่ิมปริมาณของผู้รับ
การใหบ้ รกิ ารเพ่ิม บรกิ ารหรือการตลาด (Marketing)
20. ไม่เน้นการชกั จงู ใจและการใหร้ างวลั 20. เนน้ การชักจูงใจและการให้รางวลั ตอบแทน
ท้ังนี้ การบริหารการพัฒนาเป็นแนวทางหรือวิธีการหน่ึงของการบริหารจัดการของหน่วย
งานภาครฐั ทน่ี า� มาใชใ้ นการบรหิ ารทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั กจิ กรรมการพฒั นา หรอื ปรบั ปรงุ การบรหิ ารภายใน
ของหน่วยงานของรฐั และเจ้าหน้าทข่ี องรัฐ เช่น โครงสร้างอา� นาจหน้าท่ี กระบวนการ และบคุ คล
โดยคา� นงึ ถงึ สภาพแวดลอ้ มดว้ ย ทงั้ นม้ี จี ดุ หมายปลายทางเพอ่ื ชว่ ยเพม่ิ ประสทิ ธภิ าพในการใหบ้ รกิ าร
ประชาชนและเพอื่ ความเจรญิ กา้ วหนา้ ของประเทศเพอ่ื ชว่ ยใหเ้ ขา้ ใจแนวคดิ และความหมายของการ
บรหิ ารการพฒั นาเพิ่มขนึ้ จึงขอนา� แนวคิดและความหมายของ “การบริหารงาน” มาเปรียบเทยี บ
กับ “การบริหารการพฒั นา”
1.5 ขอบข่ายของการบริหารการพฒั นา
สรุ พร เส้ยี นสลาย (2547, น. 13-14) ไดก้ ลา่ ววา่ การบรหิ ารการพัฒนาน้นั ซงึ่ มขี อบข่าย
กวา้ งและครอบคลมุ หลายประเดน็ แตป่ ระเดน็ หลกั ๆ กค็ อื การบรหิ ารกบั การพฒั นา โดยการบรหิ าร
เปน็ กระบวนการหรอื วธิ กี ารอยา่ งหนง่ึ ทมี่ ลี กั ษณะคอ่ นขา้ งเปน็ สากลทวั่ ไป สามารถนา� ไปใชไ้ ปกระทา�
กบั ส่ิงต่างๆ ทีเ่ ฉพาะเจาะจงหรือเฉพาะเรอื่ งได้ เช่นถา้ นา� ไปใช้กับกิจกรรมหรืองานสาธารธณะของ
รัฐก็จะกลายเป็นการบริหารรัฐกิจ น�าไปใช้กับกิจกรรมหรืองานธุรกิจก็จะกลายเป็นการบริหาร
รฐั วสิ าหกจิ และถา้ นา� ไปใช้ในโครงการหรอื กิจกรรมการพัฒนาก็จะกลายเปน็ การบริหารการพัฒนา
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 25
เนื่องจากการบริหารเป็นกระบวนการต่อเน่ืองท่ีประกอบด้วยขั้นตอนย่อยๆ หลายขั้นตอน ซ่ึง
นกั วิชาการทว่ั ไปมักจะแบง่ ออกเป็น 3 ข้นั ตอน คอื การวางแผน (Planning) ขัน้ ตอนการน�าแผนไป
ปฏิบัติ (Implementation) และขั้นตอนการติดตามและการประเมินผล (Monitoring and
evaluation) จากขนั้ ตอนการบรหิ ารเหลา่ นที้ า� ใหส้ ามารถแสดงใหเ้ หน็ ขอบขา่ ยของการบรหิ ารการ
พฒั นาโดยจ�าแนกตามขั้นตอนของการบรหิ ารได้
สว่ นคา� วา่ การพฒั นา ซง่ึ เปน็ สาระหรอื ตวั วตั ถทุ ถ่ี กู กระทา� โดยการบรหิ าร แมว้ า่ นกั วชิ าการ
จะยงั มคี วามเหน็ ไมส่ อดคลอ้ งกนั ในเรอ่ื งวา่ เปลยี่ นแปงในสงิ่ ใดเปลยี่ นแปลงอยา่ งไรจงึ ถอื วา่ เปน็ การ
พัฒนา อย่างไรไม่เป็นการพฒั นา แต่นกั วิชการส่วนใหญ่กย็ อมรบั ความหมายที่เป็นกลางๆ ทวี่ า่ การ
พฒั นาหมายถงึ การเปลย่ี นแปลงของสงั คมไปตามแผนงานหรอื เปา้ หมายทกี่ า� หนด สว่ นสงิ่ ทถี่ กู ทา� ให้
เปลยี่ นแปลงซง่ึ หมายถงึ องคป์ ระกอบของสงั คม นกั วชิ าการอาจมองไดห้ ลายมติ ิ ทา� ใหส้ ามารถจา� แนก
การพฒั นาเฉพาะดา้ นไดห้ ลายประเภท มติ ทิ น่ี กั วชิ าการนยิ มนา� มาใชใ้ นการจา� แนกการพฒั นา ไดแ้ ก่
มิติด้านสาขา จ�าแนกการพัฒนาออกเป็นการพัฒนาทางเศรษฐกิจ การพัฒนาทางสังคม
การพัฒนาทางการเมือง การพัฒนาทางการบริหาร หรืออาจจ�าแนกเป็นสาขาย่อยลงไปอีก เช่น
การพฒั นาการเกษตร การพัฒนาการศึกษา และการพัฒนาดา้ นสาธารณสุข
มติ ดิ า้ นพ้ืนท่ี จา� แนกการพัฒนาออกเปน็ การพัฒนาชนบท การพฒั นาเมือง
การจ�า2แ4น| กการพัฒนาออกตามมิติต่าง ๆ เหล่านี้ ท�าใหข้ อบขา่ ยของการบริหารการพัฒนา
ถกู ขยายออกไปขวา้ งกขารวจาาแงนขกน้ึการแพลัฒะนาเอมออ่ื กตราวมบมิตทิต่างั้ งขๆอเบหลข่านา่ ี้ยทาทใหเี่ ก้ขอดิ บจข่าายกขอกงกาารรบบรริหหิาราการรแพลัฒนะาขถูกอบขา่ ยทเ่ี กดิ จาก
การพฒั นา ทา� ขใหยาข้ยอออบกไขปา่ขวย้าขงขอวางงกข้ึนารแบละรเมหิ ่ือารวรบกทา้ังขรอพบฒัข่ายนทาี่เกกิดวจาา้ กงกขารวบารงิหจารนแลแะทขอบบคข่ารยอท่ีเบกิดคจลากมุ กทารกุ กจิ กรรมในการ
ท�างานของรัฐขพดอัฒงังนรแัฐา ผทดานงั ใแหภผ้ขนูมอภบิทูมขิท่าี่ ่ีย11ข..2อ2งการบริหารการพัฒนากว้างขวางจนแทบครอบคลุมทุกกิจกรรมในการทางาน
การบรหิ ารการ
พัฒนา
การบรหิ าร การพฒั นา
การวางแผน การ
เปลี่ยนแปลง
ของสังคม
การติดตามและ การนาแผนไป พืน้ ที่ สาขา
การประเมนิ ผล ปฏบิ ตั ิ
สงั คม : ด้านเซรษฐกิจ
เมือง ชนบท
เซรษฐกจิ : ด้านสังคม
การเกษตร ดา้ นการเมือง
แผนภูมิทแ่ี ผ1น.21ภ.ูม5ข.ิท1อี่ 1ขบ.อ2บขขข่า่าอยยบขขขอ่างอยกงาขรกอบงารกหิ ราาบรรบกรารริหหิ พาาฒั รรนกกาาตราาพรมฒั แพนนฒัวาคิ(ดนสกุราาพรบ(รอมสรตุ เิหสรุสาาีย้พรหนกรสรลรเาสยย้ี, 2น5ส47ลด,้าานนยก.า,1ร4บ2)ร5หิ า4ร7, น. 14)
หากพจิ ารณาตามข้ันตอนของการบรหิ าร ขอบข่ายของการบริหารการพัฒนาจะครอบคลุมเนื้อหา
สาระและกระบวนการทางานในเรอ่ื งดังตอ่ ไปน้ี ดังนี้
1. การวางนโยบาย แผนงาน โครงการพัฒนา การบริหารการพัฒนาไม่ได้มีความหมาย
26 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบรหิ ารและพั ฒนา
1.5.1 ขอบข่ายของการบริหารการพัฒนาตามแนวคดิ การบรหิ าร
หากพจิ ารณาตามขนั้ ตอนของการบรหิ าร ขอบขา่ ยของการบรหิ ารการพฒั นาจะครอบคลมุ
เน้อื หาสาระและกระบวนการทา� งานในเรอ่ื งดงั ตอ่ ไปน้ี ดังนี้
1. การวางนโยบาย แผนงาน โครงการพัฒนา การบริหารการพัฒนาไมไ่ ดม้ ีความหมาย
เพยี งแคก่ ารนา� นนโยบาย แผนงาน และโครงการพฒั นาไปปฏิบัตใิ ห้เปน็ ผลเทา่ น้ัน แต่การบริหาร
การพัฒนายังครอบคลมุ ถงึ การวางแผนในการพัฒนาดว้ ย และเนอ่ื งจากการพฒั นาเป็นคา� ทมี่ คี วาม
หมายหลากหลายตั้งแต่ระดับกว้าง ระดับประเทศ ระดับนโยบายของรัฐหรือนโยบายสาธารณะ
การวางแผนระดับชาติหรือท่ีเรียกว่าการวางแผนรวม การวางแผนระดับองค์การหรือการวางแผน
กลยทุ ธ์ ไปจนถงึ การวางแผนระดับโครงการ
2. การนา� นโยบาย แผนงาน โครงการพฒั นาไปปฏบิ ัติ เปน็ ขนั้ ตอนทีต่ อ่ เนือ่ งมาจากการ
วางแผน การนา� นโยบายไปปฏบิ ตั เิ ปน็ ตอนหนง่ึ ทอ่ี ยรู่ ะหวา่ งการตดั สนิ ใจกบั การปฏบิ ตั กิ าร ขนั้ ตอน
เรมิ่ ตงั้ แตก่ ารพฒั นาแนวทางปฏบิ ตั ขิ องโครงการหรอื การออกแบบรายละเอยี ด และการดา� เนนิ การ
ไปตามขั้นตอนที่ค่อนข้างยาว อาศัยทีมงานในทางเทคนิค และการบริหารค่อนข้างมากและจบลง
เมอื่ กจิ กรรมนนั้ ถกู ดา� เนนิ การเสรจ็ สมบรู ณ์ นกั วชิ าการบางทา่ นอาจเรยี กขน้ั ตอนนว้ี า่ เปน็ การบรหิ าร
แผนงาน หรอื การบรหิ ารโครงการ เพราะในทางปฏบิ ตั ิ แทจ้ รงิ คอื กระบวนการของการเปลยี่ นแปลง
นโยบายแผนงานและโครงการพัฒนาออกมาเป็นกจิ กรรม แลว้ นา� กิจกรรมเหลา่ น้ันมาปฏิบัติ โดยมี
การจดั องคก์ ารหรอื ทมี งานมารว่ มทา� กจิ กรรม มกี ารจดั สรรทรพั ยากรสนบั สนนุ กจิ กรรม มกี ารควบคมุ
ดูแลบันทึกความก้าวหน้า แก้ไขปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นเพื่อผลักดันให้กิจกรรมบรรลุเป้าหมายที่
ก�าหนดไว้
3. การติดตามและการประเมินผลนโยบาย แผนงาน โครงการพัฒนา ขน้ั ตอนนีเ้ ป็นกระ
บวนการในการติดตาม ตรวจสอบผลของการน�านโยบาย แผนงาน และโครงการพัฒนาไปปฏิบตั ิวา่
สามารถด�าเนินการได้ตามแผนงานหรือนโยบายท่ีก�าหนดไว้หรือไม่ ก่อให้เกิดผลผลิต ผลลัพธ์
ผลกระทบตรงตามวตั ถปุ ระสงค์หรือเป้าหมายของการพัฒนามากนอ้ ยเพยี งใด เมอื่ ไดข้ ้อมลู เหล่านี้
มาแล้ว ผู้ที่เกี่ยวในกระบวนการบริหารการพฒั นาจะนา� ไปใช้เป็นขอ้ มลู ย้อนกลบั (feedback) ไป
ปรับกิจกรรมต่างๆ ในขั้นตอนการน�านโยบายไปปฏิบัติเพื่อท�าให้โครงการบรรลุเป้าหมายที่วางไว้
หรือเป็นข้อมูลไปปรับปรุงการวางแผนนโยบายแผนงานโครงการพัฒนาให้เหมาะสมมากยิ่งขึ้น
เพราะฉนัน้ การตดิ ตามและการประเมนิ ผลจงึ มคี วามสา� คัญตอ่ การบรหิ ารการพฒั นาไมน่ ้อยกว่าขัน้
ตอนการวางแผนและขน้ั ตอนการน�าแผนไปปฏบิ ัติ (สุรพร เสี้ยนสลาย, 2547, น. 15-16)
แนวคดิ พื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 27
1.5.2 ขอบข่ายของการบริหารการพฒั นาตามแนวคิดการบรหิ าร
ตามท่ีได้กล่าวมาแล้วว่านักวิชาการได้จ�าแนกองค์ประกอบของสังคมที่ได้รับผลจากการ
พฒั นาหรอื การเปลย่ี นแปลงออกเปน็ มติ ติ า่ งๆ ทา� ใหข้ อบขา่ ยของการบรหิ ารการพฒั นาถกู โยงเขา้ ไป
เกี่ยวข้องกบั การพฒั นาเฉพาะด้านหรือเฉพาะเรอ่ื งจา� นวนมาก ซงึ่ ได้แก่
1. ดา้ นเศรษฐกจิ เปน็ ความพยายามทจี่ ะทา� ใหเ้ กดิ ความเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ ขน้ึ ใน
สงั คมโดยการวางแผนพฒั นาเพอ่ื ทา� ใหป้ ระชาชนมีรายได้ตอ่ หัวสงู ขึน้ รวมถึงมีการแบง่ ปันความสุข
และความทุกข์ท่ีเกิดข้ึนจากผลพวงของการพัฒนาให้เท่าเทียมกัน และเปดโอกาสให้ประชาชนเข้า
มามสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งในกระบวนการตดั สนิ ใจ กา� หนดชะตากรรมของประเทศชาตพิ รอ้ มทง้ั สง่
เสริมศักด์ิศรีของความเป็นมนุษย์ สิทธิมนุษยชนและคุณภาพชีวิตให้ดีข้ึน เฉพาะอย่างยิ่งในส่วนท่ี
เกย่ี วกับการลดหรือขจดั ความยากจน ความไม่รู้ ความเจ็บไขไ้ ด้ป่วยให้นอ้ ยลงหรอื ใหห้ มดไป
2. ด้านสงั คม เปน็ การพยายามปรับปรุงคณุ ภาพชีวิตและความเปน็ อยู่ของประชาชนให้
ดขี น้ึ ซงึ่ วดั ไดจ้ ากระดบั สวสั ดกิ ารทป่ี ระชาชนไดร้ บั (การลดอตั ราความเจบ็ ปว่ ย การสง่ เสรมิ สขุ ภาพ
ทางกาย ใจ และสังคมระดับความเป็นอยู่และระดับความพึงพอใจที่ประชาชนมีต่อสินค้าและการ
บริการทไ่ี ดร้ บั จากรัฐและการยอมใหป้ ระชาชนเขา้ มามสี ว่ นรว่ มในการพฒั นา)
3. ด้านการเมือง เป็นความพยายามแก้ไข เปล่ียนแปลงปรับปรุงกิจกรรม เน้ือหา
กระบวนการและพฤติกรรมทางการเมืองในอันที่จะจัดสรรทรัพยากรที่ค่าส�าหรับกลุ่มองค์การและ
สงั คม ใหม้ ผี ลบังคับตามกฎหมาย เพื่อให้เกดิ การพัฒนาทางดา้ นเศรษฐกิจ สงั คม และด้านอื่นๆ
4. ด้านการบริหาร เป็นการเปลี่ยนแปลงแก้ไขระบบการบริหารงานหรือระบบราชการ
เพอ่ื เพมิ่ พนู สมรรถนะหรอื ความสามารถในการทา� งานเพอื่ รองรบั นโยบาย แผนงาน โครงการพฒั นา
ดังกล่าวมาแล้วข้างต้น
5. ดา้ นการพฒั นาเมอื ง เป็นความพยายามทีจ่ ะเปล่ยี นแปลง ปรบั ปรุง และแกไ้ ขตง้ั แต่
สภาพแวดล้อมทางกายภาพและจิตวิทยาของพื้นท่ีเป้าหมายเฉพาะ ซึ่งในท่ีนี้คือ ชุมชนเมือง
การพฒั นาหรอื การเปล่ียนแปลงทางดา้ นเศรษฐกจิ สังคม การเมือง การบรหิ ารของเมือง เพ่ือท�าให้
เมอื งและชาวเมอื งมสี ภาพความเปน็ อยทู่ ดี่ มี คี ณุ ภาพชวี ติ ทเี่ หมาะสม มสี มรรถนะในการฏบิ ตั ภิ ารกจิ
ของเมอื งและมสี มั พันธภาพทีด่ ีกับสังคมภายนอก
6. ด้านการพัฒนาชนบท เปน็ การพัฒนาที่เนน้ พื้นที่เป้าหมายเฉพาะเป็นหลกั เช่นเดยี ว
กับการพัฒนาเมืองแต่เปลี่ยนจากชุมชนเมืองมาเป็นชุมชนชนบท เป็นกระบวนการเปลี่ยนแปลง
ระบบโครงสร้างต่างๆ ในชุมชนชนบทท้ังทางด้านเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง เพื่อท�าให้วิถีชีวิต
ของคนชนบทเปลย่ี นไปสสู่ ภาพความเปน็ อยทู่ ด่ี ขี น้ึ ทา� ใหช้ าวชนบทสามารถกา� หนดชะตากรรมและ
ยนื บนลา� แขง้ ของตนเองไดอ้ ยา่ งภาคภมู สิ มกบั ทเี่ กดิ เปน็ มนษุ ย์ (สรุ พร เสยี้ นสลาย, 2547, น. 15-17)
28 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบรหิ ารและพั ฒนา
1.6 กระบวนทศั น์ของการบรหิ ารการพฒั นา
ในบรบิ ทของการศกึ ษาทางดา้ นรฐั ประศาสนศาสตรอ์ เมรกิ นั มกั จะถอื เอาวา่ ความสนใจเรอ่ื ง
การบรหิ ารการพฒั นา (Development Administration) เรม่ิ อยา่ งจรงิ จงั หลงั สงครามโลกครง้ั ที่ 2
ในระยะแรก ๆ น้ันนกั วิชาการตา่ ง ๆ ไดใ้ ห้ความสนใจในวชิ าบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบโดยการสรา้ ง
Model หรือตัวแบบในการพัฒนาเพื่อน�ามาเปรียบเทียบต่างวัฒนธรรมหรือเปรียบเทียบระหว่าง
ประเทศ และหลงั ป 1960 เปน็ ตน้ มาประเทศสหรฐั อเมรกิ าจงึ หนั มาสนใจศกึ ษาเปรยี บเทยี บปญั หา
ภายในประเทศ (Intracultural Comparison) จุดนเี้ องจึงทา� ใหก้ ารบรหิ ารรฐั กิจเปรยี บเทยี บออ่ น
ตัวและค่อยๆหมดความส�าคัญลงไปและวิชาการบริหารการพัฒนาก็ได้ รับความสนใจมากข้ึนโดย
สหรฐั อเมรกิ าไดม้ กี จิ กรรมทคี่ ลา้ ยๆ กบั การบรหิ ารการพฒั นาขน้ึ คอื โครงการเทนเนสซ่ี (Tennessee
Valley Authority) หรือโครงการ TVA. ซึ่งมิใช่เป็นหน่วยราชการแต่มีลักษณะเป็นรัฐวิสาหกิจ
มีความคล่องตัวในการบริหารแสวงหาความร่วมมือจากหน่วยงานต่าง ๆ และพยายามใช้กลวิธีใน
การดงึ ชาวบา้ นเขา้ มามสี ว่ นรว่ มในโครงการหรอื ทเ่ี รยี กวา่ “Co-optation” คอื วธิ กี ารสรา้ งมติ รภาพ
สร้างความเป็นพวกเดียวกัน เชน่ แตง่ ต้งั ให้เปน็ กรรมการหรอื เปน็ หนุ้ ส่วนซึง่ ชาวบ้านเกดิ ความรู้สกึ
เปน็ เจา้ ของโครงการไดร้ บั ผลประโยชนจ์ ากโครงการลดการตอ่ ตา้ นไดใ้ นทสี่ ดุ โครงการนจี้ งึ ถอื วา่ เปน็
จุดเริ่มตน้ ของการบรหิ ารการพฒั นา
และบุคคลที่มีบทบาทส�าคัญต่อการผลักดันในเรื่องการบริหารการพัฒนามากคือ George
F.Gantt โดยเขาเป็นคนแรกที่เขียนหนังสือเก่ียวกับการบริหารการพัฒนา (Development
Administration) ข้ึนมาจากประสบการณ์ของเขาเองที่เคยท�างานอยู่กับมูลนิธิฟอร์ดมาถึง 16 ป
โดยมวี ตั ถปุ ระสงคท์ จ่ี ะบรหิ ารกจิ การตา่ งๆโดยมแี ผนและโครงการรองรบั และสนใจเกยี่ วกบั ตวั แปร
ภายนอกประเทศมากข้ึนและเขาสนใจศึกษาเฉพาะการพัฒนาและเน้นการประยุกต์ความรู้เพื่อน�า
ไปสู่การปฏิบัติในทัศนะของแกนท์การบริหารการพัฒนาจะบรรลุผลตามที่ก�าหนดได้จะต้องข้ึนอยู่
กบั ปัจจยั ดงั ต่อไปนี้
1. มีคณะกรรมการท�าหน้าที่เก่ียวกับการวางแผนเพื่อประสานงานระหว่างกระทรวงที่
รบั ผิดชอบในการพฒั นา
2. ตอ้ งมีการแปลงนโยบายเปน็ แผนและโครงการเพ่ือน�าไปสูก่ ารปฏบิ ัติ
3. ควรมีหลายหนว่ ยงานร่วมการพฒั นาเช่นภาครัฐรฐั วิสาหกจิ เอกชน
4. ควรมีการกระจายอา� นาจและมอบอ�านาจในหน่วยงาน
5. ตอ้ งปรับปรุงโครงสร้างและระบบบริหารเพ่อื ให้การกระจายอา� นาจบรรลผุ ล
6. ต้องมีหน่วยงานทางด้านวิชาการมาสนับสนุนด้านวิจัยการฝกอบรมและต้องการความ
รว่ มมอื จากประชาชน
7. กระทรวงท่ีเก่ียวข้องกับการพัฒนาจะต้องมีสมรรถนะทางการบริหารเช่นรู้เร่ืองการ
วางแผนการบริหารงานบุคคลการบริหารงบประมาณฯลฯ(กติ ตภิ ณ กินยานุรักษ,์ 2552, น. 16-17)
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบริหารและพั ฒนา 29
ขณะทีส่ รุ พร เสย้ี นสลาย (2547, น. 18-30) ไดอ้ ธบิ ายถึงกระบวนทัศนข์ องการบรหิ ารการ
พฒั นาหรอื แนวความคดิ เก่ยี วกับการบริหารการพฒั นา ซง่ึ สามารถแบ่งออกเปน็ 3 ช่วง ดงั นี้
1. แนวคดิ การบรหิ ารการพฒั นากอ่ นป ค.ศ. 1970 ประกอบไปดว้ ยสาระสา� คญั ดงั ตอ่ ไปนี้
1.1 ความหมาย ขอบขา่ ย และแนวการศกึ ษาการบรหิ ารการพฒั นา : แนวคดิ การบรหิ าร
การพฒั นาในชว่ งแรกจะเปน็ เรอ่ื งของการแสวงหาความหมายและขอบขา่ ยของการบรหิ ารการพฒั นา
โดยพยายามแสดงให้วา่ การบรหิ ารการพัฒนามีลกั ษณะทแี่ ตกต่างไปจากการบรหิ ารรัฐกิจ สามารถ
แยกศกึ ษาออกจากการบรหิ ารรฐั กจิ ได้ การบรหิ ารการพฒั นามกี ารเนน้ เปา้ หมายของการพฒั นาหรอื
การเปลยี่ นแปลงทก่ี า� หนดไวใ้ นแผน และสงิ่ ทนี่ กั วชิ าการสนใจในชว่ งแรกกค็ อื การใชอ้ งคก์ ารจดั การ
เป็นเคร่ืองมือของนกั บรหิ ารการพัฒนาเพ่อื บรรลเุ ปา้ หมายการพัฒนา โดยเหตุน้ีข้อเขียนในยคุ แรก
จงึ ใหค้ วามสา� คญั เกย่ี วกบั การพฒั นาการบรหิ าร สนใจเรอ่ื งการเพมิ่ สมรรถนะของรระบบการบรหิ าร
ซง่ึ ถอื วา่ เปน็ หนทางทจี่ ะนา� ไปสู่การบรรลเุ ป้าหมายของการพัฒนา
1.2 การศึกษาลกั ษณะและปัญหาของประเทศท่ีก�าลงั พัฒนา : นกั วชิ าการทางด้านการ
บริหารการพัฒนายอมรับว่าสภาพทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง รวมถึงปัญหาที่ก�าลังเผชิญของ
ประเทศก�าลังพัฒนามีความแตกต่างไปจากประเทศตะวันตกหรือในระหว่างประเทศก�าลังพัฒนา
ดว้ ยกันเองก็มีความแตกต่างกนั ไป แนวคิดหรือความสนใจของการบรหิ ารการพฒั นาในชว่ งน้ีจงึ มุ่ง
ไปทก่ี ารศกึ ษาลกั ษณะทวั่ ไปของประเทศกา� ลงั พฒั นา เพอื่ ใหไ้ ดค้ วามรแู้ ละขอ้ มลู ของประเทศกา� ลงั
พัฒนา โดยเฉพาะข้อมูลของระบบการบริหาร เพ่ือจะน�าข้อมูลเหล่าน้ันมาพิจารณาน�าความช่วย
เหลอื มาใหก้ บั ประเทศเหลา่ น้ไี ด้ถูกต้องและสอดคล้องกับวตั ถุประสงคใ์ นเร่ืองของความช่วยเหลอื
1.3 การสนใจสรา้ งตัวแบบและทฤษฎีขนาดใหญ่ : แนวคิดการบริหารการพฒั นาเกิดข้นึ
ในชว่ งทกี่ ารบรหิ ารรฐั กจิ กา� ลงั ไดร้ บั อทิ ธพิ ลทางความคดิ จากพวกพฤตกิ รรมศาสตรท์ ใี่ หค้ วามสา� คญั
กับวิธีการหาความรู้แบบวิทยาศาสตร์ เพื่อการพัฒนาและทดสอบตัวแบบต่างๆ อันจะน�าไปสู่การ
สรา้ งกฎเกณฑท์ เี่ ปน็ สากล เพราะฉนนั้ นกั วชิ าการดา้ นการบรหิ ารการพฒั นากลมุ่ หนงึ่ จงึ สนใจศกึ ษา
ลกั ษณะทว่ั ไปของประเทศกา� ลังพัฒนาเพ่ือสร้างตัวแบบ (Models) และทฤษฎีขนาดใหญ่ (Grand
theories) ทส่ี ามารถใชอ้ ธบิ ายสภาพทวั่ ไปของสงั คมในประเทศกา� ลงั พฒั นาได้ ทง้ั นโี้ ดยอาศยั แนวทาง
การวเิ คราะหท์ นี่ ยิ มใชใ้ นหมนู่ กั สงั คมวทิ ยา เชน่ การวเิ คราะหเ์ ชงิ โครงสรา้ งหนา้ ท่ี การวเิ คราะหเ์ ชงิ ระบบ
1.4 การปฏริ ูประบบการบรหิ ารและการสรา้ งสถาบนั : แนวคดิ การบรหิ ารการพฒั นาใน
ชว่ งแรกมองวา่ ประเทศกา� ลงั พฒั นามปี ญั หามากเกย่ี วกบั การบรหิ าร สง่ิ ทถี่ อื วา่ เปน็ เรอ่ื งเรง่ ดว่ นของ
ประเทศเหล่าน้ีก็คือการแก้ไขระบบราชการให้มีสมรรถนะเพื่อการพัฒนาประเทศแนวคิดในการ
ปฏริ ปู ระบบบรหิ ารและการสรา้ งสถาบนั ซง่ึ เปน็ วธิ กี ารในการแกไ้ ขระบบราชการจงึ เปน็ แนวคดิ ทไ่ี ด้
รับความสนใจจากนกั การบริหารการพัฒนายคุ นี้
30 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบริหารและพั ฒนา
1.5 สงิ่ แวดลอ้ มของระบบการบรหิ าร : สาระสา� คญั อยา่ งหนง่ึ ซงึ่ เปน็ ทสี่ นใจของนกั วชิ าการ
ที่สนใจการบริหารการพัฒนาก็คือเร่ืองความสัมพันธ์ระหว่างสิ่งแวดล้อมกับระบบบริหาร ซ่ึงถือว่า
เปน็ การเปลย่ี นแปลงไปจากแนวคดิ การบรหิ ารรฐั กจิ ดง้ั เดมิ ทเี่ นน้ การบรหิ ารภายในระบบปด (Closed
systems) สนใจเฉพาะการบรหิ ารภายในองคก์ าร นักวชิ าการที่สนใจการบริหารการพฒั นาในยุคนี้
หลายคน สนใจการศกึ ษาการพฒั นาภายในระบบเปด (Open system) เช่น ริกส์ ได้ใชแ้ นวทาง
นิเวศวิทยา (Ecological approach) ศึกษาองค์การหรือระบบการบริหารโดยมองว่าระบบการ
มคี วามสัมพันธก์ ับสถาบนั ทางสังคมหรอื ระบบอืน่ ของสงั คม เช่น ระบบการเมือง ระบบเศรษฐกจิ
ระบบสงั คมและระบบวฒั นธรรม
1.6 การศึกษาและการฝกอบรมการบริหารการพัฒนา : นักวิชาการท่ีสนใจการบริหาร
การพฒั นา มองความดอ้ ยสมรรถนะของระบบการบรหิ ารในประเทศโลกทส่ี าม สว่ นหนงึ่ เกดิ มาจาก
ข้าราชการในประเทศเหล่านี้ขาดคุณสมบัตินักบริหารการพัฒนาข้าราชการส่วนใหญ่มักจะเป็นผู้ท่ี
ถนดั ในการใชอ้ า� นาจการควบคมุ การปฏบิ ตั ติ ามกฎหมายมากกวา่ การเปน็ ผบู้ รหิ ารการเปลย่ี นแปลง
ดังนั้น แนวคิดส�าคัญอีกอย่างหน่ึงของการบริหารการพัฒนาในช่วงน้ีก็คือการสร้างนักบริหารการ
พฒั นาดว้ ยการใหก้ ารศกึ ษาหรอื การจดั ฝก อบรมนกั บรหิ ารการพฒั นา เพอื่ ผลติ นกั ศกึ ษาหรอื ขา้ ราชการ
ท่ีเป็นนักการบริหารการพัฒนามืออาชีพเป็นผู้มีความรู้ทั้งทางทฤษฎีและทักษะการน�าความรู้ไป
ประยกุ ต์ใช้เปน็ ตน้
2. แนวคดิ การบรหิ ารการพฒั นาในชว่ งป ค.ศ. 1970-1985
แนวความคดิ การบริหารการพฒั นาตง้ั แต่ป ค.ศ.1970 เปน็ ต้นมา มีการเปล่ียนแปลงไปจาก
แนวคิดเดิมเป็นผลสืบเน่ืองมาจากการเปลี่ยนแปลงของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศ
สหรัฐอเมริกา แนวทางการศึกษาแบบพฤติกรรมศาสตร์ที่อาศัยวิธีการศึกษาแบบปฏิฐานนิยมเชิง
ตรรกะทม่ี งุ่ แสวงหาความรแู้ บบวทิ ยาศาสตรธ์ รรมชาติ แสวงหาความรทู้ ปี่ ราศจากคา่ นยิ ม เพอื่ สรา้ ง
องค์ความรู้ท่ีเป็นสากลหรือเพื่อสร้างทฤษฎีขนาดใหญ่ได้ถูกท้าทายโดยแนวคิดการบริหารรัฐกิจที่
เรยี กวา่ รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นความหมายใหมซ่ ง่ึ มองวา่ รฐั ประศาสนศาสตรไ์ มค่ วรเนน้ การแสวงหา
ความรทู้ ่เี ปน็ สากลมาเกนิ ไป แต่ควรเน้นเร่อื งปญั หาสังคม ปญั หาสาธารณะ และนโยบายสาธารณะ
เน้นการจดั องคก์ ารท่ตี อบสนองความต้องการของผ้บู ริหารมากวา่ นักรฐั ประศาสนศาสตรแ์ นวใหม่
สนใจศกึ ษาเรอ่ื งความเสมอภาคและความเปน็ ธรรมในสงั คม โดยมงุ่ สงเสรมิ งานใหบ้ รกิ ารสาธารณะ
ตอ่ กลมุ่ ผ้เู สยี เปรยี บในสงั คมเพือ่ ยกระดบั ใหเ้ ทา่ เทยี มกับกล่มุ ผู้ได้เปรียบในสงั คม การเปล่ยี นแปลง
เหล่าน้ี ท�าให้นักรัฐประศาสนศาสตร์หันมาสนใจศึกษาปัญหาสาธารณะ ให้ความส�าคัญกับเทคนิค
ใหม่ๆ ทางการบริหาร การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ รวมถึงการประเมินผลนโยบาย แผนงาน
และโครงการสาธารณะ
แนวคดิ พื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 31
การเปลยี่ นแปลงแนวคดิ ทางรฐั ประศาสนศาสตรไ์ ดส้ ง่ ผลใหเ้ กดิ การเปลยี่ นแปลงของแนวคดิ
การบรหิ ารการพัฒนาในชว่ งตั้งแตป่ ค.ศ.1970 เปน็ ต้นมาหลายประการ ส่วนท่สี �าคญั สรปุ ได้ คอื
1) ความหมายและขอบข่ายของการบรหิ ารการพัฒนา 2) การเปลย่ี นแปลงแนวทางวธิ ีการในการ
บริหารการพัฒนา 3) การให้ความส�าคัญกบั การศกึ ษาการน�านโยบายไปปฏบิ ตั ิ
ภาพโดยรวมของแนวคดิ การบรหิ ารการพฒั นาในชว่ งป ค.ศ.1970-1985 กค็ อื การเปลยี่ นแปลง
จากแนวทางที่เน้นการสร้างทฤษฎีขนาดใหญ่เพื่ออธิบายพฤติกรรมของระบบราชการในประเทศ
ก�าลังพัฒนาและการใช้ข้อมูลท่ีได้จากการศึกษามาเสนอแนะแนวทาง การแก้ปัญหาและพัฒนา
การบริหารหรือการเสริมสร้างสถาบัน มาสู่แนวทางการพัฒนาท่ีเน้นการให้ความส�าคัญกับค่านิยม
บางอย่างท่ีเห็นว่าส�าคัญต่อสังคม เน้นการพัฒนาในแต่ละด้านแต่ละสาขา เน้นการบริหารในรูป
โครงการ ที่เฉพาะเจาะจง แต่อย่างไรก็ตาม เม่ือพบว่านโยบายสาธารณะซ่ึงรวมถึงแผนงานและ
โครงการพัฒนาที่ดีหลายนโยบายไม่ประสบความส�าเร็จในขั้นตอนของการน�านโยบายไปปฏิบัติ
นักบริหารการพัฒนาก็หันมาให้ความส�าคัญกับการศึกษาการน�านโยบายไปปฏิบัติ เพ่ือแสวงหาค�า
อธิบายตอ่ ความสา� เรจ็ หรือความล้มเหลวของการนา� นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ
3. แนวคดิ การบรหิ ารการพฒั นาในช่วง ค.ศ.1985 เปน ต้นมา
แนวคิดการบริหารการพัฒนาในช่วงปัจจุบัน คือในช่วงต้ังแต่ ป ค.ศ.1985 มาถึงปัจจุบัน
ช่วงนี้มีเหตกุ ารณ์สา� คัญในวงการพฒั นาสากล คอื การท้าทายแนวคิดการพัฒนาด้ังเดมิ หรือแนวคิด
การพัฒนากระแสหลัก และการเกิดขึ้นของแนวคิดการพัฒนาทางเลือก ซึ่งมีผลท�าให้แนวคิดการ
บริหารการพัฒนาในประเทศโลกท่สี ามเปลยี่ นแปลงไปจากเดิม ซึง่ แนวคิดการบริหารการพัฒนาใน
ปจั จบุ นั จะใหค้ วามสนใจเรื่องการวางแผนกลยุทธ์ จงึ แตกต่างจากแนวคดิ ในชว่ งท่ผี า่ นมาซึ่งจะเนน้
การวางแผนรวมของประเทศและการวางแผนสาขาจนถึงแผนงานและโครงการโดยมองระบบการ
บรหิ ารงานภาครัฐเปน็ ระบบใหญ่ ประกอบด้วยหนว่ ยงานจา� นวนมาก แผนรวมของประเทศจะถูก
ก�าหนดให้ครอบคลุมภารกิจขององค์การท่ีเกี่ยวข้องทั้งหมด จึงมีลักษณะคล้ายคลึงกับกรอบกว้าง
ในการท�างานของภาครัฐ ส่วนการวางแผนกลยุทธจ์ ะมลี ักษณะท่ีแตกตา่ งออกไปคอื เปน็ แผนงานที่
มคี วามชดั เจนในเปา้ หมายทอี่ งคก์ ารหนง่ึ หรอื หลายองคก์ ารจะรว่ มกนั ผลกั ดนั ใหบ้ รรลใุ นระยะเวลา
ทก่ี า� หนดให้ การวางแผนกลยทุ ธใ์ หค้ วามสนใจพจิ ารณาถงึ สภาพแวดลอ้ มของการทา� งาน สภาพของ
องคก์ ารทีจ่ ะรับผดิ ชอบในการท�างานมากขึ้น
ดังน้ัน การบริหารการพัฒนาในปัจจุบันได้หันมาสนใจความส�าคัญของการบริหารแผน
และโครงการมากข้ึนโดยเน้นค่านิยมในการบริหารการพัฒนาเสียใหม่คือความเป็นธรรมในสังคม
(Social Equity) การกระจายอ�านาจ (Decentralization) ทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource)
การมีส่วนร่วมของประชาชน (Participation) และผลิตผลของงาน (Productivity) ในป 1980
32 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบรหิ ารและพั ฒนา
มีนักวิชาการได้เสนอทัศนะของการบริหารการพัฒนาว่าการเสริมสร้างสมรรถนะของระบบเพียง
อยา่ งเดยี วไมอ่ าจประกนั ความสา� เรจ็ ของการบรหิ ารการพฒั นาไดแ้ ตต่ อ้ งมกี ารเนน้ พฒั นาทรพั ยากร
มนุษย์ให้มีคุณภาพด้วยน่ันก็คือเน้นพัฒนาท้ังด้านวัตถุและจิตใจควบคู่กันไปโดยไม่เน้นเฉพาะ
การพัฒนาเชิงปริมาณเท่าน้ันแต่จะเน้นพัฒนาเชิงคุณภาพด้วยและการพัฒนาต้องค�านึงถึงความ
พรอ้ มของชาวบา้ นและใหช้ าวบา้ นมสี ว่ นรว่ มในการพฒั นาชมุ ชนของเขาเองซง่ึ จะชว่ ยผลกั ดนั ใหช้ าว
บา้ นพง่ึ ตนเองไดอ้ ยภู่ ายใตส้ ง่ิ แวดลอ้ มทกี่ ลมกลนื กบั วถิ ชี วี ติ ซง่ึ เปน็ กลยทุ ธใ์ นการบรหิ ารการพฒั นา
ที่นา� ไปสู่การพัฒนาแบบยัง่ ยืน (Sustainable) ในทีส่ ดุ
1.7 ความสา� คัญของการบรหิ ารการพัฒนา
วิรชั วิรัชนภิ าวรรณ (2550, น. 65-66) กล่าวไว้วา่ ในทุกประเทศจา� เป็นต้องมกี ารบรหิ าร
ราชการหรอื การบรหิ ารภาครฐั และเปน็ ธรรมดาทกี่ ารบรหิ ารภาครฐั ยอ่ มมไี ดห้ ลายวธิ กี ารหรอื หลาย
แนวทางเชน่ การบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี่ กี ารบรหิ ารแบบยง่ั ยนื และการบรหิ ารการพฒั นาเปน็ ตน้
ความสา� คญั ของการบรหิ ารการพฒั นานนั้ ไม่เพียง เป็นวธิ กี ารหรือแนวทางหน่งึ ของการบรหิ ารภาค
รัฐซึ่งหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐน�ามาใช้เพ่ือช่วยอ�านวยความสะดวกและให้บริการ
ประชาชนเทา่ นน้ั แตก่ ารบรหิ ารการพฒั นายงั มคี วามสา� คญั ในลกั ษณะทม่ี สี ว่ นชว่ ยเพม่ิ ประสทิ ธภิ าพ
ในการบรหิ ารราชการใหเ้ ปน็ ระบบ เปน็ วิชาการ มที ิศทางท่ชี ดั เจน มคี วามครอบคลุมครบถ้วนท้งั
การบรหิ ารเพอ่ื การพฒั นาและการพฒั นาการบรหิ ารเพอื่ ผลประโยชนข์ องประชาชนสว่ นรวมตลอด
ทง้ั ชว่ ยเพ่มิ ความมน่ั ใจแก่เจา้ หน้าท่ีของรัฐในการปฏบิ ัตริ าชการอกี ดว้ ยความส�าคญั ของการบริหาร
การพฒั นาดงั กลา่ วน้ี (เหต)ุ จะมสี ว่ นชว่ ยเพม่ิ ประสทิ ธภิ าพในการบรหิ ารราชการของหนว่ ยงานของ
รฐั หรือเจา้ หน้าที่ของรฐั (ผล) และในทีส่ ุดจะมสี ่วนท�าใหป้ ระเทศชาตเิ จรญิ กา้ วหนา้ อยา่ งม่งั คงและ
ประชาชนมคี ณุ ภาพชวี ติ ทดี่ ขี น้ึ (ผลกระทบ)หรอื อาจกลา่ วไดว้ า่ การบรหิ ารการพฒั นาเปน็ มรรควธิ ที ่ี
น�าไปสจู่ ุดหมายปลายทางซ่ึงแบง่ เป็นจุดหมายปลายทางเบ้ืองตน้ และจดุ หมายปลายทางสงู สดุ
1.7.1 ลักษณะสา� คัญของการบรหิ ารการพฒั นา
มนุษย์มีพัฒนาการมาเป็นระยะเวลายาวนาน เร่ิมต้นจากรูปลักษณะของมนุษย์ท่ีมีกระดูก
สนั หลังโคง้ งอ จนตั้งตรงเหมือนดงั เช่นรปู ร่างทีเ่ ห็นในปจั จุบนั ท่ีอย่อู าศัยของมนษุ ย์จากท่อี าศยั อยู่
ใต้ร่มไม้ใหญ่แต่ในท่ีสุดก็หนีไม่พ้นภัยจากธรรมชาติจนต้องเข้าไปอาศัยในถ�้า รวมไปถึงการพัฒนา
เครอื่ งมอื ทางการเกษตร สงิ่ ทก่ี ลา่ วมานลี้ ว้ นแตเ่ ปน็ การพฒั นา (Development) ของมนษุ ยใ์ นสงั คม
มกี ารศกึ ษาเกยี่ วกบั แนวทางในการบรหิ ารงานภาครฐั รวมถงึ การบรหิ ารงานในภาคเอกชน
ไวห้ ลากหลาย ซงึ่ แนวทางหรอื วธิ กี ารบรหิ ารงานดงั กลา่ วมชี อื่ เรยี กแตกตา่ งกนั ไปตามยคุ สมยั ทส่ี า� คญั
การศึกษาในเรื่องการบริหารจ�าเป็นต้องค�านึงถึงปัจจัยภายนอกและภายในประเทศมาเป็นส่วน
แนวคดิ พื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 33
ประกอบสา� คัญในการอธิบายเพอ่ื ใหท้ ราบถึงความหมาย ค�าจ�ากัดความ ของการบรหิ ารอาจกลา่ ว
ไดว้ า่ ปจั จยั ภายนอกเชน่ กระแสโลกหรอื อทิ ธพิ ลของประเทศมหาอา� นาจทเ่ี ผยแพรแ่ นวทางดา้ นการ
บริหารงาน โดยการน�าเสนอในส่วนหนึ่งเข้ามาทางวิชาการหรือต�าราหนังสือท่ีนักวิชาการได้รับ
อทิ ธพิ ลหรอื นา� เขา้ มาจากตา่ งประเทศสว่ นปจั จยั ภายในอาจพจิ ารณาไดจ้ ากการทผี่ บู้ รหิ ารประเทศ
ไดใ้ หค้ วามส�าคญั หรือยึดถอื แนวทางหรอื วธิ ีการใด
การพจิ ารณาความหมายของการบรหิ ารการพฒั นา ตอ้ งคา� นงึ ถงึ ปจั จยั ทงั้ ภายในและภายนอก
มผี ใู้ หค้ า� นยิ ามการบรหิ าร ไวห้ ลากหลายทสี่ า� คญั ความหมายทใ่ี หไ้ วไ้ ดถ้ กู เปลยี่ นแปลงไปในแตล่ ะยคุ สมยั
แตท่ สี่ า� คญั การบรหิ ารการพฒั นา จา� เปน็ ตอ้ งคา� นงึ ววิ ฒั นาการพนื้ ฐานของมนษุ ยซ์ งึ่ มจี ดุ เรม่ิ ตน้ จาก
การที่มนุษย์อยู่ภายใต้อิทธิพลของธรรมชาติ แต่มนุษย์ก็พยายามเอาชนะธรรมชาติโดยการน�าเอา
ธรรมชาติมาใช้ประโยชน์ ซ่ึงววิ ัฒนาการเช่นนีอ้ าจถอื ได้วา่ เป็นส่วนหน่งึ ของการบรหิ ารการพฒั นา
แต่อย่างไรก็ตาม ค�าว่า การบริหาร ได้ถูกมาใช้อย่างหลากหลาย การบริหารจัดการ
การจัดการ การพัฒนาชมุ ชน การบริหารงานภาครฐั เป็นตน้ ในทกุ ประเทศจา� เปน็ ต้องมีการบรหิ าร
ราชการหรอื การบรหิ ารภาครฐั และเปน็ ธรรมดาทกี่ ารบรหิ ารภาครฐั ยอ่ มมไี ดห้ ลายวธิ กี ารหรอื หลาย
แนวทางเชน่ การบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทดี่ กี ารบรหิ ารแบบยง่ั ยนื และการบรหิ ารการพฒั นาเปน็ ตน้
การบรหิ ารการพฒั นายงั คา� นงึ ถงึ สภาพแวดลอ้ มดว้ ยเชน่ สภาพแวดลอ้ มดา้ นเศรษฐกจิ สงั คม
ตลอดจนการเมอื งการปกครองและการบรหิ ารภายในและภายนอกประเทศซงึ่ หากพจิ ารณาในภาพ
รวมทั้งระบบจะเห็นได้ว่าการบริหารการพัฒนาเป็นระบบย่อยหรือเป็นส่วนย่อยของระบบใหญ่ซ่ึง
ครอบคลุมสภาพแวดล้อมด้านเศรษฐกิจสังคมตลอดจนการเมืองการปกครองและการบริหารทั้ง
ภายในและภายนอกประเทศโดยท้ังระบบย่อยและระบบใหญ่ล้วนมีความสัมพันธ์กันและส่งผลต่อ
กันพร้อมกับปรับตัวเพอื่ ความสมดุล (Equilibrium) และเพอื่ ใหอ้ ยู่รอด
การบรหิ ารการพฒั นามคี วามสา� คญั ไมเ่ พยี งเปน็ แนวทางหรอื วธิ กี ารหนงึ่ ทหี่ นว่ ยงานของรฐั
หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐน�ามาใช้ในการบริหารราชการเท่าน้ันแต่ยังมีความส�าคัญในลักษณะท่ีมีส่วน
ชว่ ยเพม่ิ ประสทิ ธภิ าพในการบรหิ ารราชการอกี ทจ่ี ะนา� ไปสคู่ วามเจรญิ กา้ วหนา้ ของประเทศชาตแิ ละ
การเพมิ่ คณุ ภาพชวี ติ ของประชาชนในเวลาเดยี วกนั การบรหิ ารการพฒั นายงั เปน็ วธิ กี ารหรอื แนวทาง
การบรหิ ารงานทเี่ ปน็ ระบบเปน็ วชิ าการมที ศิ ทางทชี่ ดั เจนครอบคลมุ และชว่ ยเพม่ิ ความมนั่ ใจในการ
บริหารงานให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐรวมตลอดถึงการค�านึงถึงสภาพแวดล้อมเช่นด้านเศรษฐกิจสังคม
ตลอดจนการเมืองการปกครองและการบริหารทัง้ ภายในและภายนอกประเทศอกี ด้วย
34 แนวคิดพื้ นฐานเพ่ื อการบรหิ ารและพั ฒนา
1.7.2 ขั้นตอนและกระบวนการบรหิ ารการพัฒนา
กระบวนการพิเศษที่จะเปล่ียนแปลงองค์การก็คือการพัฒนาองค์การตามกระบวนการ
เปล่ียนแปลงของ เคิร์ทเลวินโดยทีมที่ปรึกษาจะต้องเก็บรวบรวมข้อมูล การพิจารณาข้อผิดพลาด
การปอ้ นกลบั และการประเมนิ ผลอยา่ งเปน็ ทางการ ซง่ึ ขนั้ ตอนการพฒั นาองคก์ ารสามารถแบง่ ออก
ได้เปน็ 7 ข้ันตอน
1. การกา� หนดปญั หา (Problem recognition) เป็นการเริ่มตน้ พัฒนาองค์การ โดยที่
ผ้บู รหิ ารระดบั สงู จะตอ้ งก�าหนดปญั หาต่างๆ ภายในองคก์ ารและส่งิ ทตี่ ้องการแก้ไขปัญหา ถ้าหาก
ผู้บริหารระดับสูงมีความต้องการท่ีจะแก้ไขก็ถือว่าเป็นผู้น�าการเปลี่ยนแปลงในระบบการพัฒนา
องค์การและเปน็ จดุ เร่ิมตน้ ทสี่ �าคญั สูงสุด
2. การส่งต่อให้กับทีมทป่ี รกึ ษา (Entry of change agent) ทมี ทีป่ รกึ ษาจะนา� ปัญหามา
วเิ คราะหพ์ รอ้ มหาทางแกไ้ ขและเปลย่ี นแปลง บคุ คลภายในองคก์ ารและภายนอกองคก์ ารมสี ว่ นรว่ ม
ในการเข้ามาช่วยแก้ไขปัญหาขององค์การ
3. การรวบรวมข้อมูลและการวิเคราะห์ปัญหา (Data collection and problem
diagnosis) การทา� งานของสมาชิกภายในองคก์ าร ทีมท่ปี รกึ ษาจะมกี ารตรวจสอบเอกสารภายใน
องค์การ และใช้ในการสัมภาษณ์ท�าแบบสอบถาม และสังเกตข้อมูลเกี่ยวกับองค์การและปัญหาท่ี
เกดิ ขนึ้ ตอ่ จากนน้ั ทมี ทปี่ รกึ ษากจ็ ะเลอื กผจู้ ดั การใหช้ ว่ ยในการตรวจสอบขอ้ มลู และวเิ คราะหป์ ญั หา
เบื้องต้นว่าเกดิ จากสา เหตอุ ะไร ลกั ษณะของปญั หาและการขยายตัวของปัญหา ส่วนทีมทีป่ รกึ ษา
อาจจะมกี ารสอบถามผจู้ ดั การบางทา่ นใหจ้ ดั เตรยี มขอ้ มลู ปอ้ นกลบั ของการวเิ คราะหป์ ญั หาเบอื้ งตน้
4. การปรบั แผนสา� หรบั เปลย่ี นแปลง (Development of plan for change) ทมี ที่
ปรึกษาจะท�างานร่วมกับผู้จัดการหลัก เพ่ือก�าหนดเป้าหมายในการเปล่ียนแผน โดยการสร้างและ
ประเมนิ ทางเลือกในการทา� กจิ กรรมตา่ งๆ และตัดสนิ ใจเลอื กทางที่เหมาะสมที่สดุ ในระหวา่ งน้นั จะ
มีการปรบั แผนให้เหมาะสมกบั องคก์ าร
5. การดา� เนนิ การเปล่ยี นแปลงในเบ้ืองต้น (Changeimplementation) คัดเลอื กวิธีท่ี
เหมาะสมและน�าไปปฏบิ ตั ิ ขน้ั ตอนน้จี ะได้รบั การตอบสนองตามขัน้ ตอนการเปล่ยี นแปลง สามารถ
ที่จะเปลยี่ นแปลงโครงสร้าง บุคคล วฒั นธรรม และสภาวะการทา� งานอื่นๆ
6. การทา� ใหม้ น่ั คงและจดั ทา� ใหม้ ขี นึ้ (Stabilization and institutionalization) หมายถงึ
การปฏิบัติอย่างต่อเนื่องและจริงจัง โดยผู้บริหารระดับสูงจะต้องให้ความร่วมมือในการปฏิบัติงาน
อย่างสม่�าเสมอ และพิจารณาผลการเปลี่ยนแปลงภายหลังจากที่ได้น�าวิธีใหม่มาใช้พัฒนาองค์การ
โดยพิจารณากิจกรรมแตล่ ะวัน
แนวคดิ พื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 35
7. การปอนกลับและการประเมินผล (Feedback and Evaluation) หลังจากการ
เปลย่ี นแปลงทไี่ ดป้ ฏบิ ตั มิ าเปน็ เวลานาน ทมี ทป่ี รกึ ษาจะตอ้ งมกี ารเกบ็ รวบรวมขอ้ มลู ใหม่ เพอื่ เปรยี บ
เทยี บกบั ขอ้ มลู เกา่ และวเิ คราะหข์ อ้ ผดิ พลาดทอี่ าจจะเกดิ ขนึ้ จากนน้ั กจ็ ะมกี ารประเมนิ ผล ขนั้ ตอน
นีส้ ามารถที่จะปรบั ปรุงขน้ั ตอนในกระบวนการเปลีย่ นแปลงต่างๆ ได้ หากผลการวเิ คราะห์ออกมา
ว่าข้ันตอนใดยังไม่เหมาะสมก็ให้แก้ไขใหม่ ถึงแม้ว่าสภาพแวดล้อมบางอย่างเราจะควบคุมไม่ได้
แต่องค์การก็สามารถท่ีจะเอาชนะได้ เป็นผลมาจากการทดลองปฏิบัติ ผู้บริหารระดับสูงควรจะ
ตระหนักว่า การทอ่ี งคก์ ารมน่ั คงและการทา� งานมปี ระสทิ ธภิ าพมากขนึ้ เกดิ จากการเปลย่ี นแปลงและ
พฒั นาองคก์ าร
1.8 รัฐประศาสนศาสตรก์ ับการบรหิ ารการพฒั นา
การบรหิ ารการพฒั นาเป็นสาขาหนึง่ ของวชิ ารัฐประศาสนศาสตร์ ซงึ่ การบริหารการพัฒนา
มีรากฐานมาจากการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ มุ่งหาหลักการและวิธีการท่ีเหมาะสม
กบั ประเทศกา� ลงั พฒั นา เพอ่ื การพฒั นาประเทศใหบ้ รรลผุ ล โดยในระยะแรกไดม้ กี ารใชว้ ธิ กี ารศกี ษา
เปรยี บเทยี บ การบรหิ ารประเทศกา� ลงั พฒั นากบั ประเทศทพ่ี ฒั นาแลว้ และในระยะตอ่ มาจดุ มงุ่ หมาย
ของการศึกษาการบริหารการพัฒนา หันมามุ่งเน้นการประยุกใช้ความรู้มากกว่าการสร้างความรู้
หรอื การสร้างศาสตร์ ความรู้จากการศึกษาวิชาการบรหิ ารการพฒั นา นอกจากจะเปน็ ประโยชนท์ ่ี
น�าเอามาใช้ประโยชน์ได้โดยตรง ในการบริหารงานในประเทศที่ก�าลังพัฒนาแล้ว ความรู้ดังกล่าว
ก็ยังเป็นประโยชน์ท�าให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์ มีความเป็นศาสตร์ที่สมบูรณ์มากยิ่งขึ้นกว่าเดิม
(กวี รักษ์ชน และกมล อดุลพันธ์, 2539, น. 11-13) ในความสัมพันธ์และความแตกต่างระหว่าง
รัฐประศาสนศาสตร์กบั การบรหิ ารการพฒั นา ดังนี้
1. ในฐานะที่เปนศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์มีจุดเร่ิมต้นมาจากบทความของวูดโรว์วิล
สันเรอ่ื ง Thestudyof Administrationท่ีเขยี นในป ค.ศ. 1887 ซงึ่ ไดก้ �าหนดขอบเขตอย่างกว้างๆ
ส�าหรบั การศึกษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ระยะแรกเอาไว้ จากบทความนัน้ ท�าใหน้ กั รฐั ศาสตร์สว่ น
หนึง่ ไดม้ าสรา้ งพาราไดม์ (Paradigm) ของวิชารัฐประศาสนศาสตรข์ ึ้นมา โดยแยกการบรหิ ารออก
จากการเมืองออกเป็น 2 ส่วน ในระยะแรกถือว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นสาขาย่อยท่ีส�าคัญของ
รัฐศาสตร์ และในเวลาต่อมาได้แยกตัวออกมาจากรัฐศาสตร์ ซึ่งกลุ่มนักวิชาการซึ่งเคยเป็นสมาชิก
อยใู่ นสมาคมรฐั ศาสตรอ์ เมรกิ นั ไดแ้ ยกตวั ออกมาตง้ั สมาคมรฐั ประศาสนศาสตรอ์ เมรกิ นั และในระยะ
นไี้ ดร้ วมตวั กนั จัดตง้ั กล่มุ รัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรียบเทยี บขึน้ มาซึง่ เปน็ กลุ่มย่อยของสมาคม
36 แนวคดิ พื้ นฐานเพ่ื อการบรหิ ารและพั ฒนา
แนวทางการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรียบเทยี บในขณะนน้ั มี 3 แนวทางการศึกษา คอื
การศึกษาระบบราชการ การศึกษาแบบเป็นระบบ และการศึกษาการบริหารการพัฒนา ซึ่งถือได้
วา่ การบรหิ ารการพัฒนานนั้ เกิดมาจากการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์เปรยี บเทียบ ซึ่งขอ้ แตกต่างที่
เหน็ ไดช้ ดั กค็ อื การบรหิ ารการพฒั นาใหค้ วามสา� คญั กบั การประยกุ ตใ์ ชค้ วามรมู้ ากกวา่ รฐั ประศาสนศาสตร์
เปรียบเทยี บ
2. ในฐานะท่เี ปน กจิ กรรม รัฐประศาสนศาสตร์นน้ั เฮอร์เบิร์ต เอ. ไซมอน (Herbert A.
Simn) (1971. p. 7) มีความเหน็ วา่ เป็นกิจกรรมท้ังปวงของฝ่ายบรหิ าร ทั้งการปกครองในสว่ นกลาง
และสว่ นทอ้ งถ่นิ โดยไมร่ วมถึงงานของฝา่ ยนิตบิ ญั ญัติและตุลาการ สว่ น ฟล กิ ซ์ เอ. ไนโกร (Felix
A. Nigro) (1971, p. 21) กลบั มองแตกตา่ งไปวา่ รฐั ประศาสนศาสตรม์ ไิ ดเ้ ปน็ กจิ กรรมทม่ี ฝี า่ ยบรหิ าร
เทา่ นน้ั แตย่ งั กจิ กรรมของฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั แิ ละฝา่ ยตลุ าการดว้ ย เพราะวา่ งานของฝา่ ยนนิ บิ ญั ญตั แิ ละ
ฝ่ายตุลาการก็มกี ิจกรรมทางดา้ นการบรหิ ารดว้ ย
ส่วนการบริหารการพัฒนา เฮดเวิร์ด แวดเนอร์มีความเห็นว่าเป็นกิจกรรมของรัฐบาลหรือ
ฝา่ ยบรหิ ารที่จะทา� ให้เกดิ ความเจรญิ กา้ วหน้าทางสงั คม เศรษฐกจิ และการเมือง แวดเนอร์ ไดช้ ใ้ี ห้
เหน็ ว่า ถา้ ไม่มจี ุดมุง่ หมายในการพัฒนา กจ็ ะไม่มกี ารบริหารการพฒั นา สา� หรบั รัฐประศาสนศาสตร์
หรอื การบรหิ ารรฐั กจิ บางอยา่ งไมไ่ ดม้ จี ดุ มงุ่ หมายในการพฒั นา ซงึ่ จะตา่ งจากการบรหิ ารการพฒั นา
จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ (2526, น.1) ได้ชี้ให้เห็นความแตกต่างอย่างส�าคัญระหว่าง
รฐั ประศาสนศาสตรก์ บั การบรหิ ารการพฒั นาวา่ รฐั ประศาสนศาสตรม์ งุ่ เนน้ ใหเ้ กดิ ความเปน็ ระเบยี บ
เรียบร้อยและความสงบสุขของบ้านเมอื งเป็นส�าคญั สว่ นการบริหารการพัฒนา มุ่งท่ีจะให้เกิดการ
เจริญเติบโตอยา่ งรวดเรว็ และเปลยี่ นแปลงสงั คมไปในทางท่ีดี
ดังนน้ั ส�าหรับสง่ิ ท่ีเหมือนกันระหว่างรฐั ประศาสนศาสตร์กับการบรหิ ารการพฒั นา มีดงั นี้
1. ใช้พลังของกล่มุ เหมือนกัน การบริหารงานทุกลักษณะจะต้องใชพ้ ลังรว่ มของกลุม่ เพอื่
ท�าให้เป้าหมายบรรลผุ ลสา� เร็จ
2. จะตอ้ งนา� เอานโยบาย กฎขอ้ บงั คบั และระเบยี บมาปฏบิ ตั ใิ หเ้ กิดผล
3. สามารถใชก้ ระบวนการบริหารท่ัวไป มาปฏิบตั ิไดเ้ หมอื นกัน เชน่ การกา� หนดนโยบาย
การวางแผน การจัดองค์การ การบริหารงานบุคคล การจัดงบประมาณ การตรวจสอบและการ
ประเมนิ ผลงาน ฯลฯ เป็นต้น
ดงั นั้น โดยสรุปวา่ การบรหิ ารการพฒั นาจึงมขี อบข่ายการศึกษาค่อนข้างกวา้ ง ซ่ึงเก่ยี วข้อง
กบั การบรหิ ารนโยบาย แผนงาน โครงการพัฒนา ฯลฯ เปน็ ต้น ซึง่ มคี วามส�าคญั ต่อการพัฒนาเปน็
อย่างมากไม่เพียงเป็นแนวทางหรือวิธีการหนึ่งท่ีหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐน�ามาใช้ใน
แนวคิดพื้ นฐานเพื่ อการบรหิ ารและพั ฒนา 37
การบรหิ ารราชการเทา่ นน้ั แตย่ งั มคี วามสา� คญั ในลกั ษณะทมี่ สี ว่ นชว่ ยเพม่ิ ประสทิ ธภิ าพในการบรหิ าร
ราชการอกี ทจ่ี ะนา� ไปสคู่ วามเจรญิ กา้ วหนา้ ของประเทศชาตแิ ละการเพมิ่ คณุ ภาพชวี ติ ของประชาชน
ในเวลาเดียวกันการบริหารการพัฒนายังเป็นวิธีการหรือแนวทางการบริหารงานที่เป็นระบบเป็น
วิชาการมีทิศทางท่ีชัดเจนครอบคลุมและช่วยเพิ่มความมั่นใจในการบริหารงานให้แก่เจ้าหน้าที่ของ
รัฐรวมตลอดถึงการค�านึงถึงสภาพแวดล้อมเช่นด้านเศรษฐกิจสังคมตลอดจนการเมืองการปกครอง
การบริหารการพัฒนาทั้งภายในและภายนอกประเทศอกี ด้วย
อีกทั้ง การพัฒนาเป็นการเปล่ียนแปลงท่ีมีการกระท�าให้เกิดข้ึนหรือมีการวางแผนก�าหนด
ทิศทางไว้ลว่ งหน้า โดยการเปล่ยี นแปลงนตี้ อ้ งเป็นในทิศทางทด่ี ขี ้ึน ถ้าเปลีย่ นแปลงไปในทางท่ีไมด่ ี
ก็ไมเรียกว่าการพัฒนา ขณะเดียวกันการพัฒนาไม่ได้หมายถึง การเพิ่มขึ้นปริมาณสินค้าหรือราย
ไดข้ องประชาชนเทา่ นนั้ แตร่ วมไปถงึ การเพม่ิ ความพงึ พอใจและเพม่ิ ความสขุ ของประชาชนดว้ ยการ
พฒั นา อาจจดั แบง่ ออกเป็น 3 ด้านใหญ่ ๆ ได้แก่
1. การพัฒนาทางเศรษฐกิจ หมายถงึ การพฒั นาด้านการผลิต การจา� หนา่ ยจา่ ยแจก การ
แลกเปลี่ยน การลงทนุ เพื่อทา� ให้ประชาชนไมย่ ากจน เปน็ ต้น
2. การพฒั นาทางสังคม หมายถึง การพัฒนาดา้ นจติ ใจ แบบแผน พฤตกิ รรม รวมตลอด
ทั้งความสมั พนั ธ์ของคนในสงั คมเพือ่ แก้ปัญหาตา่ ง ๆ ในสังคม เปน็ ต้น
3. การพฒั นาทางการเมอื ง หมายถงึ การเปล่ยี นแปลงทางการเมือง สร้างกระบวนการ
ปกครองให้เปน็ ประชาธิปไตย และประชาชนในประเทศมีสทิ ธิเสรีภาพตามกฎหมาย เป็นตน้
38 แนวคิดพื้ นฐานเพ่ื อการบรหิ ารและพั ฒนา
เอกสารอ้างอิง
กมล อดลุ พันธ์ และคณะ. (2527). การบรหิ ารการพฒั นา. กรงุ เทพมหานคร : แสงจนั ทร์การพมิ พ์.
กวี รกั ษช์ น และกมล อดุลพนั ธ์. (2539). การบริหารการพัฒนา. กรงุ เทพมหานคร : มหาวทิ ยาลยั รามค�าแหง.
กติ ติภณ กินยานรุ กั ษ.์ (2552). การบริหารการพฒั นา. อุตรดติ ถ์ : มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั อุตรดิตถ.์
ชยั อนนั ต์ สมทุ วณชิ . (2531). การปรบั ปรงุ กระทรวง ทบวง กรม. กรงุ เทพมหานคร : มาสเตอรเ์ พรส.
ชาญชยั อาจณิ สมาจาร. (2540). ศพั ทก์ ารบรหิ ารการศกึ ษา. กรงุ เทพมหานคร : ไทยวฒั นาพานชิ .
ชษุ ณะ รงุ่ ปจั ฉมิ . (2547). ประมวลสาระชดุ วชิ าการเปลยี่ นแปลงทางสงั คมและการบรหิ ารการพฒั นา. นนทบรุ ี
: มหาวทิ ยาลัยสุโขทยั ธรรมาธิราช.
เชงิ วิทย์ ฤทธปิ ระศาสน์. (2539). การบริหารการพฒั นา. กรงุ เทพมหานร : มหาวทิ ยาลยั รามคา� แหง.
ติน ปรัชญพฤทธิ์. (2549). การบรหิ ารการพฒั นา : ความหมาย เนอ้ื หา แนวทาง และปัญหา. กรุงเทพมหานคร
: จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย.
________(2535). ศัพทร์ ฐั ประศาสนศาสตร์. กรุงเทพมหานคร : จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั .
นพรฐั พล ศรีบุญนาค. (2549). การบรหิ ารการพฒั นา. กรงุ เทพมหานคร : สตู รไพศาล.
ประเวศ วะสี. (2541). ประชาคมตา� บล. พมิ พ์ครั้งท่ี 2. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มติชน.
พระธรรมวรนายก (โอภาส นริ ตุ ฺตเิ มธี). (2546). ธรรมปริทศั น์ “46”. กรุงเทพมหานคร : โรงพมิ พ์มหาจุฬาลง
กรณราชวิทยาลยั .
พะยอม วงศส์ ารศร.ี (2542). องคก์ ารและการจดั การ. กรุงเทพมหานคร : พรานนกการพมิ พ์.
พัฒน์ สุจ�านงค์และคณะ. (2525). การพัฒนาชนบทแบบผสมผสานส�าหรับประเทศไทย. กรงุ เทพมหานคร :
ไทยวัฒนาพานิช.
พทิ ยา บวรวัฒนา. (2546). การบาริหารเชิงบรู ณาการ. นนทบุรี : ส�านกั งานขา้ ราชการพลเรอื น.
ไพฑรู ย์ เครอื แก้ว. (2538). ลักษณะสังคมไทย. กรงุ เทพมหานคร : สา� นักพิมพพ์ ิธการพิมพ์.
มัลลิกา ตน้ สอน. (2544). การจัดการยคุ ใหม่. กรุงเทพมหานคร : เอ็กเปอร์เนท็ จ�ากดั .
ยวุ ัฒน์ วุฒเิ มธี. (2526). หลกั การพฒั นาชุมชนและการพัฒนาชนบท. กรุงเทพมหานคร : ไทยอนเุ คราะห์ไทย.
วทิ ยากร เชยี งกลู . (2527). การพฒั นาเศรษฐกจิ สงั คมไทย : บทวเิ คราะห.์ กรงุ เทพมหานคร : สา� นกั พมิ พฉ์ บั แกระ.
วริ ัช วริ ัชนิภาวรรณ. (2550). การบริหารจดั การการบรหิ ารการพฒั นาของหน่วยงานของรฐั . กรุงเทพมหานคร
: เอ็กซเปอร์เนท็ จ�ากัด.
วโิ รจน์ สารรตั นะ. (2542). การบรหิ ารหลกั การทฤษฎแี ละประเดน็ ทางการศกึ ษา. กรงุ เทพมหานคร : ทพิ ยว์ สิ ทุ ธ.์ิ
วีระ อ�าพันสุข. (2526). พทุ ธธรรมกับการบริหารบคุ คล. พิมพค์ ร้งั ท่ี 2. กรุงเทพมหานคร : เอราวัณการพมิ พ.์
ศจี อนนั ตน์ พคณุ . (2542). กลวธิ กี ารบรหิ ารอยา่ งมีประสทิ ธิภาพ. สงขลา : ชลบุตรกราฟฟก .
ศริ ิวรรณ เสรีรตั น์ และคณะ. (2545). องคก์ ารและการจดั การ. กรงุ เทพมหานคร : ธรรมสาร.
สนธยา พลศรี. (2545). ทฤษฎีและหลักการพฒั นาชุมชน. พิมพค์ รั้งท่ี 4. กรุงเทพมหานคร : โอเดียนสโตร.์
สมคดิ บางโม. (2545). การบริหาร. กรงุ เทพมหานคร : ไทยวัฒนาพานชิ .
สมยศ นาวีการ. (2544). การบรหิ าร. กรุงเทพมหานคร : บรรณกิจ.
สมเดจ็ พระพทุ ธโฆษาจารย(์ ป.อ.ปยตุ โฺ ต). (2561). การพฒั นาทยี่ งั่ ยนื . พมิ พค์ รง้ั ที่ 21. กรงุ เพพมหานคร : สา� นกั
พิมพ์ผลิธรรม.
สัญญา สญั ญาววิ ัฒน.์ (2522). ทฤษฎีการพัฒนาสงั คม. กรุงเทพมหานคร : หา้ งหนุ้ สว่ นจ�ากัด เอมีเทรดด้งิ .
สธุ ี สทุ ธสิ มบูรณ.์ (2536). หลักการบริหารเบ้อื งต้น. กรุงเทพมหานคร : ส�านกั พิมพข์ ้าราชการพลเรือน.
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
รวม หนังสือ แนวคิดพื้นฐานเพื่อการบริหารและพัฒนา พ.ม.ประกาศิต
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search