ข้อเสนอแนวทางเพิ่มปสภงบชำระหนี้

ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนี้ภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนีภ้ าครัฐ

บทสรปุ ผู้บริหาร (ร่าง)

รายงานวเิ คราะห์ฉบับนี้ จัดทําข้นึ เพื่อวเิ คราะห์การจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยประจาํ ปีภายใต้แผนงานบริหาร
จัดการหนี้ภาครัฐ ท่ีนําไปชําระภาระหนี้สาธารณะของรัฐบาล รวมท้ังหนี้ของรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานภาครัฐ
ทเ่ี ป็นภาระงบประมาณ และนาํ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธภิ าพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้
แผนงานดังกล่าว โดยการวิเคราะห์จะครอบคลุมงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้
ภาครัฐ ท่ีจัดสรรให้แก่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ เพื่อชําระหนี้สาธารณะท้ังในส่วนต้นเงินกู้ ดอกเบ้ีย และ
ค่าธรรมเนียมที่เกี่ยวข้อง โดยแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐเป็นแผนงานตามโครงสร้างงบประมาณ
ตามยุทธศาสตร์ ท่ีสํานักงบประมาณ สํานักนายกรัฐมนตรี จัดทําขึ้นสําหรับใช้ในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณ
ให้สอดคล้องกับเป้าหมายยุทธศาสตร์ในระดับชาติ ซ่ึงแผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้
การบรหิ ารจดั การหน้แี ละการชาํ ระหนภ้ี าครัฐเป็นไปอยา่ งมปี ระสิทธภิ าพและเกิดประโยชนส์ ูงสดุ ตอ่ เศรษฐกิจ

ข้อมูลท่ีใช้จะเกี่ยวข้องกับงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ ตลาดพันธบัตร ตลาด
การเงิน มติคณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหนี้สารณะ และอ่ืน ๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยผู้ศึกษาได้วิเคราะห์ลักษณะการ
จัดสรรงบประมาณในระยะเวลาท่ีผ่านมา ข้อมูลที่ได้จากสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง และ
ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เพื่อสังเคราะห์จัดทําข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการ
จดั สรรงบประมาณต่อไป

ผลการวิเคราะห์ พบว่า งบประมาณรายจ่ายประจําปีที่จัดสรรเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้หน้ีสาธารณะท่ีรัฐบาลกู้
โดยตรง และท่ีรัฐวิสาหกิจกู้และรัฐบาลรับภาระงบประมาณ มักไม่เพียงพอกับวงเงินหนี้ท่ีครบกําหนดชําระ ทําให้
ในแตล่ ะปงี บประมาณ สาํ นักงานบริหารหนสี้ าธารณะและรัฐวิสาหกิจต้องทําการปรับโครงสร้างหนี้ โดยการก่อหนี้
ใหม่มาชําระหนี้เก่าท่ีครบกําหนดชําระและไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ นอกจากนี้ การปรับ
โครงสรา้ งหนีด้ ังกลา่ ว มคี า่ ใชจ้ ่ายทเี่ กีย่ วข้องทส่ี ําคญั คือ รายจ่ายดอกเบี้ย ซ่ึงข้อมูลเกี่ยวกับ SOE Spread Matrix
โดยสมาคมตลาดตราสารหน้ีไทย แสดงให้เห็นว่า รัฐวิสาหกิจจะมีอัตราดอกเบี้ยในการกู้เงินสูงกว่ารัฐบาล
โดยสํานกั งานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง เน่ืองจากรัฐบาลจะมีความมั่นคงทางการเงินและความเสี่ยง
ในการผดิ นดั ชําระหนน้ี ้อยกวา่ รัฐวสิ าหกจิ ซึง่ สถานการณด์ ังกล่าวสอดคล้องกับแนวคิดส่วนชดเชยความเสี่ยง (Risk
Premium)

ท้งั นี้ เม่ือต้นทุนอัตราดอกเบ้ียในการกู้เงินเพ่ือปรับโครงสร้างหน้ีของรัฐวิสาหกิจ อาทิ ธนาคารเพื่อการเกษตร
และสหรณ์การเกษตร สูงกว่าสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง ดังนั้น การพิจารณาจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ควรพิจารณาจัดสรรชําระคืนต้นเงินกู้ให้กับ
หนว่ ยรับงบประมาณที่มีต้นทุนในการปรับโครงสร้างหน้ีสูงกว่าเป็นลําดับแรก เพื่อประหยัดภาระดอกเบ้ียของการ
บริหารหน้ีสาธารณะในภาพรวมท่ีจะเกิดขึ้นในอนาคต ท้ังนี้ แนวทางการดําเนินการดังกล่าว จะทําให้ค่าใช้จ่าย
ดอกเบี้ยในการบรหิ ารหนีส้ าธารณะลดลง โดยยังคงรกั ษาระดับการชําระคนื ต้นเงินกู้ของหน้ีสาธารณะให้คงเดิม ซึ่ง
จะทาํ ให้บรรลุเปา้ หมายในการชําระหนีส้ าธารณะและมีค่าใช้จ่ายดอกเบี้ยลดลง ทําให้ประสิทธิภาพการดําเนินงาน
ทีเ่ ก่ยี วข้องเพม่ิ สงู ขึ้น ซง่ึ การดาํ เนินการดังกล่าว จะสอดคล้องกับหลักประสิทธิภาพที่ว่า เป็นการทํางานที่ประหยัด
ตน้ ทนุ สําเรจ็ ภายในระยะเวลา และมคี ุณภาพตามท่กี ําหนดไว้

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 1 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพ่อื ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหนี้ภาครัฐ

ผลการศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูลในส่วนต่าง ๆ ที่เก่ียวข้อง ทําให้ผู้ศึกษาสามารถเสนอแนะข้ันตอนและ
แนวทางการเพ่มิ ประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหนภี้ าครฐั ได้ ดังนี้

1) วิเคราะห์โครงสร้างงบประมาณรายจ่ายในระดับภาพรวมให้มีความเหมาะสม มีการประมาณการ
การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลและการกู้เงินเพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ที่สอดคล้องกับหลักการความยั่งยืน
ทางการคลัง ต่อมา จงึ กาํ หนดวงเงนิ ทีเ่ หมาะสมสาํ หรบั รายจ่ายประจํา รายจ่ายลงทุน รายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง
และรายจ่ายเพ่อื ชาํ ระคนื ต้นเงินกู้

2) รวบรวมคําของบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงาบริหารจัดการหนี้ภาครัฐจากหน่วยรับ
งบประมาณท่ีเก่ียวข้อง

3) วเิ คราะห์ตน้ ทนุ การกเู้ งินหรืออัตราดอกเบี้ยเงนิ กู้ของหนว่ ยรับงบประมาณดงั กล่าวในการปรับโครงสรา้ งหนี้
4) จัดลาํ ดับความสําคญั ของหนว่ ยรบั งบประมาณ โดยหน่วยรับงบประมาณท่ีมีอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ในการปรับ
โครงสร้างหนี้ในระดบั สูง จะได้รบั ความสําคญั มากกว่า
5) จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ที่ได้ตามข้อ 1 แก่หน่วยรับงบประมาณท่ี ได้รับการ
จัดลําดับความสําคัญในระดับสูงตามข้อ 4 และพิจารณางบประมาณเพ่ือชําระดอกเบี้ยในการปรับโครงสร้างหนี้
แก่หนว่ ยงานทมี่ ลี ําดบั ความสําคัญในระดับต่าํ ตามความเหมาะสม

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพ่ือชาระหนี้ภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ

สว่ นที่ 1 บทนา

1.1 ความเป็นมาและความสาคัญของปัญหา
การบริหารราชการแผ่นดินของภาครัฐท่ีผ่านมา จะเป็นการนําส่งบริการสาธารณะแก่ประชาชน อาทิ การ

จัดการศกึ ษา การใหบ้ ริการทางการแพทย์ การรกั ษาความสงบม่นั คงภายใน การดําเนินนโยบายเศรษฐกิจ และการ
สร้างความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งจําเป็นต้องใช้ทรัพยากรและปัจจัยนําเข้าในการสนับสนุนภารกิจดังกล่าว
อาทิ ข้าราชการ พนักงานของรัฐ พัสดุ ครุภัณฑ์ประเภทต่าง ๆ อาคารสถานท่ี และงบประมาณ โดยในส่วนของ
งบประมาณที่ผ่านมา จะเป็นการจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจําปีในลักษณะขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเน่ือง
เนื่องจากรายจ่ายมากกวา่ ประมาณการรายได้ ทาํ ให้รัฐบาลตอ้ งทาํ การกเู้ งินเพ่อื ชดเชยการขาดดุลงบประมาณ เพื่อ
สนบั สนุนรายจ่ายดงั กลา่ ว รายละเอยี ดปรากฏตามตารางที่ 1.1 ทําให้ปริมาณหน้ีสาธารณะโดยเฉพาะหนี้ที่รัฐบาล
กู้โดยตรงเพ่มิ ขนึ้ ในระดับสงู โดยสดั ส่วนหนสี้ าธารณะต่อ GDP มแี นวโน้มปรับเพิ่มขึ้นในช่วงเศรษฐกิจถดถอย และ
ปรบั ลดลงในช่วงเศรษฐกจิ ขยายตัวดี ท้ังน้ี สัดส่วนดังกล่าวยังคงมีค่าไม่เกินร้อยละ 60 ซ่ึงสอดคล้องกับหลักเกณฑ์
ทีก่ ําหนดไวต้ ามกรอบความยัง่ ยนื ทางการคลัง รายละเอยี ดปรากฏตามภาพท่ี 1.1

ท้ังน้ี การบริหารหนี้สาธารณะมีวัตถุประสงค์ข้อหน่ึง คือ การรักษาสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ให้อยู่ใน
ระดับท่ีเหมาะสมและเป็นไปตามกรอบความยั่งยืนทางการคลัง โดยหากสัดส่วนดังกล่าวมีค่าสูง แสดงว่า
หนี้สาธารณะมียอดคงค้างอยู่ในระดับสูงเทียบกับขนาดของระบบเศรษฐกิจ ทําให้ภาระหน้ีในการชําระคืนเงินต้น
และดอกเบ้ียเพิ่มสูงขึ้น ส่งผลกระทบเชิงลบต่อความสามารถในการชําระหนี้ของรัฐบาล และความน่าเช่ือในการ
ก่อหน้ีสาธารณะใหม่ในอนาคต นอกจากน้ี ภาระหนี้ของรัฐบาลที่เพิ่มสูงขึ้น อาจส่งผลให้งบประมาณที่จัดสรรไปสู่
ภารกิจอื่น ๆ ลดลง ดังนั้น การบริหารหน้ีสาธารณะและการวางแผนการชําระหน้ีจึงมีความสําคัญ โดยหาก
หน่วยงานทเี่ ก่ยี วข้องสามารถวางแผนการบรหิ ารและชาํ ระหนส้ี าธารณะไดอ้ ย่างมีประสทิ ธิภาพ ทําให้ต้นทุนในการ
ก่อหน้ีสาธารณะและภาระดอกเบี้ยลดลง จะทําให้รัฐบาลประหยัดการจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระหนี้ในประเด็น
ดังกล่าวได้ ท้ังนี้ ที่ผ่านมา รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระหน้ีท้ังเงินต้น ดอกเบี้ย และค่าธรรมเนียม
ที่เก่ียวข้องแก่กระทรวงการคลังโดยสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ในแต่ละปีงบประมาณ
เปน็ จํานวนมาก รายละเอยี ดปรากฏตามตารางที่ 1.2

ตารางที่ 1.1 โครงสรา้ งงบประมาณรายจา่ ย

ปงี บประมาณ 2560 2560 2561 2561 2562 หนว่ ย : ล้านบาท
2563 2564
1. วงเงนิ งบประมาณ รวมงบเพิม่ เติม รวมงบเพม่ิ เติม 3,000,000.0
1.1 รายจ่ายประจา 2,733,000.0 2,923,000.0 2,900,000.0 3,050,000.0 2,272,656.3 3,200,000.0 3,285,962.5
1.2 รายจา่ ยลงทนุ 2,102,941.3 2,155,686.0 2,153,276.8 2,236,946.2 2,403,694.4 2,537,652.3
1.3 รายจา่ ยชาระตน้ เงินกู้ 649,138.2
1.4 รายจ่ายเพอื่ ชดใชเ้ งินคงคลงั 548,871.9 659,048.9 659,780.9 676,469.6 78,205.5 644,425.7 649,310.2
81,186.8 81,186.8 86,942.3 86,942.3 89,170.4 99,000.0
2. ประมาณการรายได้ 0.0 62,709.5
3. ดุลงบประมาณ (เกนิ ดุล+ / ขาดดุล-) 0.0 27,078.3 0.0 49,641.9 2,550,000.0 2,731,000.0 0.0
2,343,000.0 2,370,078.3 2,450,000.0 2,499,642.0 (450,000.0) (469,000.0) 2,677,000.0
ท่ีมา : สาํ นักงานเศรษฐกิจการคลงั (390,000.0) (552,921.7) (450,000.0) (550,358.0) (608,962.5)

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 3 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนี้ภายใต้แผนงานบริหารจดั การหน้ภี าครฐั

ภาพท่ี 1.1 หน้สี าธารณะ ณ สิ้นเดือนมถิ นุ ายน 2563

ท่ีมา : สาํ นักงานบรหิ ารหน้ีสาธารณะ
หมายเหตุ : ขอ้ มลู ปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 เปน็ ข้อมลู ณ เดอื นกมุ ภาพันธ์ 2564

ตารางท่ี 1.2 การจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ

สานักงานบรหิ ารหนสี้ าธารณะ รัฐวิสาหกจิ หนว่ ย : ล้านบาท

รวม

ปงี บประมาณ ตน้ เงินกู้ ดอกเบย้ี ตน้ เงินกู้ ดอกเบยี้ ตน้ เงินกู้ ดอกเบยี้ รวมทงั้ สน้ิ
และคา่ ธรรมเนยี ม และคา่ ธรรมเนียม และคา่ ธรรมเนยี ม

2558 39,680 121,967 16,020 5,604 55,700 127,571 183,271
21,353 5,015 61,992 139,041 201,033
2559 40,639 134,026 32,318 20,544 81,186 162,696 243,882
29,869 18,709 86,942 173,877 260,819
2560 48,868 142,152 29,122 15,249 78,205 181,405 259,610
32,279 18,025 89,170 182,957 272,127
2561 57,073 155,168 32,030 18,243 99,000 194,454 293,454

2562 49,083 166,156

2563 56,892 164,932

2564 66,970 176,212

ที่มา : เอกสารงบประมาณ สํานักงบประมาณ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 4 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนีภ้ าครัฐ

1.2 วตั ถุประสงค์
1.2.1 วิเคราะห์การจดั สรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ท่ีนําไปชําระ

ภาระหน้สี าธารณะของรฐั บาล รวมท้งั หนข้ี องรฐั วิสาหกิจและหน่วยงานภาครฐั ทเ่ี ปน็ ภาระงบประมาณ
1.2.2 เพ่ือนําเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงาน

ดงั กลา่ ว

1.3 ขอบเขตของการศกึ ษา
การวิเคราะห์ในรายงานฉบับนี้จะครอบคลุมงบประมาณรายจ่ายประจําปี ภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ี

ภาครัฐ ท่ีจัดสรรให้แก่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ เพื่อชําระหน้ีสาธารณะท้ังในส่วนต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย และ
ค่าธรรมเนียมท่ีเก่ียวข้อง โดยแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐเป็นแผนงานตามโครงสร้างงบประมาณ
ตามยุทธศาสตร์ ท่ีสํานักงบประมาณ สํานักนายกรัฐมนตรี จัดทําขึ้นสําหรับใช้ในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณ
ให้สอดคล้องกับเป้าหมายยุทธศาสตร์ในระดับชาติ ซึ่งแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐมีวัตถุประสงค์เพื่อให้
การบรหิ ารจดั การหนแ้ี ละการชําระหนีภ้ าครฐั เป็นไปอย่างมีประสทิ ธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุดตอ่ เศรษฐกิจ

ข้อมูลท่ีใช้จะเกี่ยวข้องกับงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ตลาดพันธบัตร ตลาด
การเงิน มติคณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหนี้สารณะ และอื่น ๆ ที่เก่ียวข้อง โดยผู้ทําการศึกษาจะวิเคราะห์
ลกั ษณะการจัดสรรงบประมาณในระยะเวลาท่ีผ่านมา และสังเคราะห์เพ่ือจัดทําข้อเสนอแนะและแนวทางการเพิ่ม
ประสทิ ธภิ าพการจัดสรรงบประมาณต่อไป

1.4 วิธีการศึกษา
การศึกษาในรายงานฉบับนี้จะใช้ทั้งวิธีการเชิงปริมาณ (Quantitative Method) ในการวิเคราะห์ข้อมูลงบประมาณ

รายจ่ายประจําปี ตลาดพันธบัตร และตลาดการเงิน และวิธีการเชิงคุณภาพ (Qualitative Method) ในการวิเคราะห์
สาระสําคัญจากแนวคิด ทฤษฎี วรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง มติคณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหนี้สาธารณะ และเอกสารจาก
ส่วนราชการและหน่วยงานภาครฐั ต่าง ๆ โดยมีขนั้ ตอน ดงั น้ี

1.4.1 ศกึ ษาและรวบรวมแนวคิดเกยี่ วกบั ประสทิ ธภิ าพ อตั ราดอกเบย้ี ความเสีย่ งจากการปล่อยกู้ โครงสร้างแผนงาน
งบประมาณ งานวจิ ัยในอดตี ท่ีเกย่ี วขอ้ งกบั การชําระหนี้ เพ่อื สรปุ แนวทางการดาํ เนนิ งานและวิเคราะห์

1.4.2 ศึกษาข้อมูลงบประมาณรายจ่ายประจําปีตามแผนงานบริหารจัดการหน้ี ภาครัฐในประเด็นเก่ียวกับ
วัตถุประสงค์ การจัดสรรงบประมาณในอดีต นโยบายของรัฐในการชําระหน้ี และความสัมพันธ์กับแผนการบริหารหนี้
สาธารณะทดี่ าํ เนนิ การโดยสํานักงานบรหิ ารหนส้ี าธารณะ กระทรวงการคลัง

1.4.3 ใชแ้ นวคิดและแนวทางท่ีสรปุ ไดจ้ ากขอ้ 1.4.1 เพอื่ วิเคราะห์ข้อมูลที่ได้ตามข้อท่ี 1.4.2 และจัดทําข้อเสนอแนะ
ในการเพม่ิ ประสทิ ธิภาพในประเด็นทเ่ี กีย่ วขอ้ งต่อไป

1.4.4 สรุปผลและจดั ทําขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบาย

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 5 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนี้ภาครฐั

1.5 สมมตฐิ าน
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ ดอกเบ้ีย และค่าธรรมเนียมท่ีเก่ียวข้องกับการกู้

ของหน้ีสาธารณะแก่กระทรวงการคลัง รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานภาครัฐ ยังคงสามารถเพิ่มประสิทธิภาพในการ
ดาํ เนินการทเี่ กย่ี วขอ้ งได้

1.6 นยิ ามศพั ท์
หนีส้ าธารณะ หมายถึง หนี้ที่กระทรวงการคลัง หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือหนี้ที่กระทรวงการคลัง

ค้ําประกัน แต่ไม่รวมถึงหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทําธุรกิจให้กู้ยืมเงิน ธุรกิจบริหารสินทรัพย์ หรือธุรกิจประกันสินเช่ือ
โดยกระทรวงการคลังไมไ่ ด้ค้าํ ประกนั และหน้ีของธนาคารแห่งประเทศไทย

ภาระหนี้ หมายถึง รายจ่ายในการชาํ ระคืนตน้ เงนิ กู้ ดอกเบ้ยี และคา่ ธรรมเนียมทเี่ ก่ยี วข้องกับการกูเ้ งนิ
ประสิทธิภาพ หมายถงึ การทํางานทปี่ ระหยดั ตน้ ทุน สาํ เรจ็ ภายในระยะเวลา และมีคุณภาพตามทกี่ าํ หนดไว้
ประสทิ ธผิ ล หมายถงึ การทํางานให้บรรลุเปา้ หมายตามคุณภาพและปริมาณท่ีกําหนดไว้
งบประมาณรายจ่าย หมายถึง จํานวนเงินอย่างสูงที่อนุญาตให้จ่ายหรือให้ก่อหน้ีผูกพันได้ตามวัตถุประสงค์
และภายในระยะเวลาที่กาํ หนดไวใ้ นกฎหมายวา่ ด้วยงบประมาณรายจ่าย

1.7 ประโยชน์ทค่ี าดว่าจะได้รบั
1.7.1 ทราบลักษณะและแนวทางการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้

ภาครัฐ
1.7.2 สามารถนําแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานดังกล่าว ไปจัดทําเป็น

ข้อเสนอแนะแกร่ ัฐบาลและส่วนราชการที่เกย่ี วขอ้ ง เพอื่ พจิ ารณาดําเนนิ การต่อไป

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 6 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนี้ภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนี้ภาครฐั

สว่ นท่ี 2 แนวคดิ ทฤษฏี และวรรณกรรมท่เี กย่ี วขอ้ ง

2.1 แนวคดิ ดา้ นประสิทธภิ าพ
พจนานกุ รม ฉบบั ราชบญั ฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 ได้ให้ความหมายของ “ประสิทธิภาพ” ว่า เป็นความสามารถ

ที่ทําให้เกิดผลในการงาน ในขณะที่ “ประสิทธิผล” จะหมายถึงผลสําเร็จหรือผลที่เกิดข้ึน ดังนั้น การดําเนินการ
ของหนว่ ยงานภาครฐั เม่ือดําเนนิ การบรรลตุ ามเปา้ หมายหรอื ประสทิ ธิผลทีก่ ําหนดไว้แล้ว จะต้องทําการพิจารณาใน
ขน้ั ต่อไปว่า การดาํ เนนิ การดังกลา่ วเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ อยา่ งไร โดยการดําเนินการที่มีประสิทธิภาพ
จะกอ่ ใหเ้ กดิ ประสิทธิผลหรือผลผลิตในระดับสูงสุดโดยใช้ปัจจัยนําเข้าต่ําสุด และเป็นการลดการใช้ปัจจัยนําเข้าใน
ส่วนที่ไม่จําเป็น อาทิ บุคลากร เช้ือเพลิง หรือระยะเวลาการดําเนินงาน (Investopedia, n.d.) นอกจากน้ี
ในมมุ มองทางธรุ กจิ หน่วยผลิตทม่ี ีการบริหารอย่างมปี ระสิทธิภาพ จะสามารถปรับเปล่ียนรูปแบบการผลิตได้อย่าง
รวดเร็ว ผลิตสินค้าท่ีมีความเชี่ยวชาญและสอดคล้องกับความต้องการของตลาด ใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ในการ
บริหารจัดการและการผลิต ทําให้สามารถปรับลดสายพานการผลิตและลดขนาดกระบวนการผลิตที่เหมาะสมลง
อาทิ การลดจํานวนแรงงานทใ่ี ช้ในสายพานการผลติ (Salvatore, 2007, p. 365)

ดังน้ัน จึงสรุปได้ว่า ประสิทธิภาพ หมายถึง การทํางานท่ีประหยัดต้นทุน สําเร็จภายในระยะเวลา และมี
คุณภาพตามท่ีกําหนดไว้ และประสิทธิผล หมายถึง การทํางานให้บรรลุเป้าหมายตามคุณภาพและปริมาณท่ีกําหนด
ไว้ ซ่งึ ความหมายของประสทิ ธภิ าพดงั กลา่ ว จะใชเ้ ป็นแนวทางในการวเิ คราะหใ์ นส่วนต่าง ๆ ทเี่ กี่ยวข้องต่อไป

2.2 แนวคดิ ส่วนชดเชยความเสีย่ ง (Risk Premium)
Risk Premium คือ ส่วนต่างระหว่างอัตราผลตอบแทนจากการลงทุนที่มีความเสี่ยงและไม่มีความเส่ียง

โดยนักลงทุนทกี่ ลวั ความเส่ียงจะต้องได้รับ Risk Premium เพิ่มสูงข้ึนตามระดับความเสี่ยงของโครงการ เพื่อจูงใจ
ให้นกั ลงทนุ รายดังกล่าว ยังคงลงทุนในโครงการดังกล่าวต่อไป จึงอาจสรุปได้ว่า โครงการที่มีความเสี่ยงสูง จะต้อง
ให้อัตราผลตอบแทนแก่นักลงทุนสูงกว่าโครงการอ่ืนที่มีความเสี่ยงต่ํากว่า โดยความเส่ียงดังกล่าวจะเก่ียวข้อง
กับศักยภาพในการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ ซ่ึงส่งผลต่อการสร้างรายได้ การควบคุมต้นทุน การทํากําไร และ
ความสามารถในการชําระหนตี้ อ่ ไป ท้ังนี้ แนวคิดดงั กลา่ วสามารถนาํ เสนอและอธบิ ายได้ตามแผนภาพท่ี 2.1 ดังน้ี

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 7 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพ่อื ชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหน้ีภาครัฐ

ภาพที่ 2.1 แนวคิด Risk Premium

แผนภาพที่ 2.1 จะมีแกนต้งั ท่ีแสดงถึงอัตราผลตอบแทน (Rate of Return) ท่ีได้รับจากการลงทุนในโครงการ
และแกนนอนท่ีแสดงถึงค่าส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐานของกําไรจากการดําเนินโครงการ ซึ่งเป็นมาตรวัดความเสี่ยง
(Risk) จากการดําเนินโครงการ โดยเส้นความพอใจเท่ากัน R จะแสดงถึงการลงทุนตามอัตราผลตอบแทนและ
ระดับความเสี่ยงจากโครงการท่ีให้ความพึงพอใจแก่นักลงทุนเท่ากัน โดยการเลือกลงทุนที่จุด A ท่ีมีอัตรา
ผลตอบแทนร้อยละ 10 และระดับความเส่ียงเท่ากับศูนย์ (หรือไม่มีความเส่ียง) จะให้ความพึงพอใจแก่นักลงทุน
เทา่ กบั การลงทุนท่ีจุด B C และ D ท้ังนี้ จุดทั้งสามดังกล่าวมีอัตราผลตอบแทนเท่ากับร้อยละ 14 20 และ 32
และความเส่ียงเท่ากับ 0.5 1.0 และ 1.5 หน่วยตามลําดับ ดังนั้น จึงสามารถสรุปได้ว่า หากเดิมนักลงทุนรายหนึ่ง
เลือกลงทุนในโครงการตามจุด A นักลงทุนรายดังกล่าวจะปรับเปลี่ยนการลงทุนในโครงการท่ีมีความเสี่ยงสูงข้ึน
อาทิ โครงการตามจุด B ก็ต่อเมื่อได้รับการชดเชยในรูปแบบอัตราผลตอบแทนที่สูงขึ้นจากเดิมร้อยละ 10 เป็น
ร้อยละ 14 ซ่ึงจะทําให้ค่า Risk Premium เท่ากับ ร้อยละ 4 โดยค่า Risk Premium ดังกล่าว จะแปรผันตาม
ระดับความเส่ียงของโครงการ นอกจากนี้ หากนักลงทุนกลัวความเสี่ยงมากข้ึน จะส่งให้เส้นความพอใจเท่ากัน R
ปรับเพิ่มข้ึนเป็น R ซ่ึงจะทําให้ค่า Risk Premium เพิ่มสูงข้ึนในทุกระดับความเสี่ยงของโครงการ (Salvatore,
2007, p. 512)

ท้ังน้ี ผู้ที่สนใจสามารถนําแนวคิด Risk Premium ไปประยุกต์ใช้กับการลงทุนในตราสารทางการเงินได้
โดยตราสารทางการเงิน อาทิ หนุ้ กู้ ต๋ัวเงินคลัง และพันธบัตร นักลงทุนท่ีทําการซ้ึอตราสารดังกล่าว เปรียบเสมือน
เป็นผ้ปู ล่อยกหู้ รือเจ้าหน้ี ในขณะท่ีผู้ออกตราสารเปรียบเสมือนเป็นลูกหน้ี โดยผู้ออกตราสารจะชําระหนี้ทั้งเงินต้น
และดอกเบี้ยแก่เจ้าหนี้ในระยะเวลาที่กําหนด ดังน้ัน ดอกเบ้ียดังกล่าวจึงเปรียบเสมือนอัตราผลตอบแทนจากการ
ลงทุนในตราสารทางการเงินที่นักลงทุนได้รับ โดยตราสารทางการเงินภาครัฐจะเป็นทางเลือกที่ไม่มีความเสี่ยง
เนื่องจากรัฐบาลสามารถจัดเก็บรายได้ในรูปแบบต่าง ๆ อาทิ ภาษี ค่าธรรมเนียม หรือกําไรนําส่งคลังจาก
รัฐวิสาหกิจ ทําให้รัฐบาลมีความสามารถในการชําระหน้ีมากกว่าภาคเอกชน ความเสี่ยงจากการถือตราสารทาง
การเงินภาครัฐจึงตํ่ากว่าภาคเอกชน ทําให้ตราสารทางการเงินภาคเอกชนมีอัตราดอกเบี้ยหรือให้ผลตอบแทนสูง
กว่าตราสารทางการเงนิ ภาครฐั เพื่อเปน็ การจูงใจให้นกั ลงทนุ ซอ้ื ตราสารทางการเงนิ ภาคเอกชนต่อไป

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 8 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจดั การหน้ีภาครฐั

2.3 โครงสรา้ งแผนงานงบประมาณ
สาํ นักงบประมาณ สํานักนายกรฐั มนตรไี ด้จดั ทาํ โครงสรา้ งแผนงานงบประมาณข้ึน เพ่ือใช้เป็นเคร่ืองมือในการ

พิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีของหน่วยรับงบประมาณ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ แผน
แม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติ และยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปี รวมทั้งสามารถจําแนก
งบประมาณรายจ่ายออกเป็นกลุ่มตามท่ีระบุไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ ท้ังนี้ เอกสารโครงสร้าง
แผนงานประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จัดทําโดยสํานักงบประมาณได้ระบุรายละเอียดที่เก่ียวข้อง (สํานัก
งบประมาณ ข, 2563, น. 1 – 4) ดังนี้

1) แผนงาน หมายถึง แผนงานตาม “โครงสร้างงบประมาณตามยุทธศาสตร์” ที่สานักงบประมาณจัดทําขึ้น
สาหรับใช้ในการจัดสรรทรัพยากร ท่ีมุ่งให้การดําเนินงานตามภารกิจของหน่วยรับงบประมาณบรรลุผลสําเร็จตาม
เป้าหมายยุทธศาสตรร์ ะดบั ชาติ อันเป็นผลสมั ฤทธท์ิ ี่รัฐบาลต้องการให้เกดิ ขนึ้ แกป่ ระเทศชาตแิ ละประชาชน รวมทั้ง
ใช้ “แผนงาน” ดังกล่าวเป็นรายการขออนุมัติการใช้จ่ายงบประมาณของแผ่นดินต่อรัฐสภา ตามที่บัญญัติไว้ใน
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปี หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติมหรือกําหนดข้ึนใหม่
ในระหวา่ งปี

2) โครงสร้างแผนงาน ซง่ึ กาํ หนดให้เปน็ ผลรวมของผลผลติ /โครงการ ท่ีมีเป้าหมายเดยี วกนั ดังนี้
2.1) แผนงานพ้ืนฐาน หมายถึง แผนงานท่ีดําเนินการตามภารกิจพ้ืนฐาน ซึ่งเป็นหน้าท่ีความรับผิดชอบ

เป็นปกติประจําตามกฎหมายจัดต้ังหน่วยรับงบประมาณน้ัน ๆ หากหยุดดําเนินการอาจก่อให้เกิดความเสียหายใน
การให้บรกิ ารสาธารณะของภาครัฐ ซ่ึงมีลักษณะงานและปริมาณงานที่ชัดเจนต่อเน่ือง เป็นการจัดสรรงบประมาณ
เพ่ือให้หน่วยรับงบประมาณสามารถปฏิบัติงานได้ตามมาตรฐานการให้บริการที่ได้ดําเนินการมาเป็นประจําทุกปี
โดยพจิ ารณาถงึ ขดี ความสามารถในการใชจ้ ่ายและการกอ่ หนีผ้ กู พนั ของหนว่ ยรับงบประมาณในปีงบประมาณที่ผ่าน
มา

2.2) แผนงานยุทธศาสตร์ หมายถึง แผนงานท่ีดําเนินการตามภารกิจยุทธศาสตร์ ซึ่งเป็นหน้าท่ีความ
รับผิดชอบท่ีได้รับมอบหมายในเชิงนโยบาย หรืออาจเป็นภารกิจพื้นฐานท่ีสอดคล้องตามยุทธศาสตร์ชาติ แผน
แม่บทเฉพาะกิจ แผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติ แผนการปฏิรูปประเทศ นโยบายหลัก และนโยบายเร่งด่วนของ
รัฐบาล ท่ีต้องการผลักดันหรือเห็นความสําคัญในช่วงระยะเวลาหนึ่ง โดยควรจะจัดทํางบประมาณในลักษณะ
Project-based ที่แสดงค่าใช้จ่าย เป้าหมาย ตัวช้ีวัด และระยะเวลาส้ินสุดที่ชัดเจน โดยแผนงานยุทธศาสตร์เป็น
ผลรวมของผลผลิต/โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ท่ีสอดคล้องกับเป้าหมาย/ตัวชี้วัดของแผนแม่บทเฉพาะกิจ
และแผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติในระดับแผนย่อย หรือที่ได้รับมอบหมายให้ดําเนินการในเชิงนโยบาย แต่ไม่
สอดคล้องกับเป้าหมาย/ตัวชี้วัดของแผนแม่บทเฉพาะกิจและแผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติในระดับแผนย่อย
โดยตรง

2.3) แผนงานบูรณาการ หมายถงึ แผนงานทจ่ี ัดทาํ ข้นึ ตามหลกั เกณฑแ์ ละวธิ ีการจดั ทํางบประมาณรายจ่าย
บูรณาการทคี่ ณะรฐั มนตรใี ห้ความเห็นชอบ โดยมีหน่วยรบั งบประมาณตง้ั แต่ 2 หนว่ ยข้ึนไป ซึง่ ไมไ่ ดอ้ ยู่ในกระทรวง
เดยี วกันร่วมกนั รบั ผดิ ชอบดาํ เนนิ การ เพอ่ื สนบั สนนุ การดาํ เนนิ การในแตล่ ะเป้าหมายของแผนงานบูรณาการให้เกิด
ความรวดเร็ว ประหยดั และลดความซ้าซ้อน การจัดทํางบประมาณของแผนงานบูรณาการควรจะจัดทําในลักษณะ
Project-based โดยแผนงานบรู ณาการเปน็ ผลรวมของผลผลติ /โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ท่ีเป็นค่าใช้จ่าย

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 9 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพือ่ ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหนภี้ าครฐั

ภารกจิ บูรณาการท่คี ณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ ซึ่งสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทเฉพาะกิจและแผน
แมบ่ ทตามยุทธศาสตรช์ าติในระดบั แผนยอ่ ย

2.4) แผนงานบุคลากรภาครฐั หมายถึง แผนงานท่ีแสดงรายจ่ายเพื่อการบริหารงานบุคลากรภาครัฐ ท่ีกําหนด
ไวใ้ นงบบคุ ลากร งบดาเนินงาน รวมทงั้ งบเงนิ อุดหนนุ และงบรายจา่ ยอืน่ ซ่ึงเบกิ จ่ายในลักษณะงบดงั กลา่ ว

2.5) ค่าดําเนินการภาครัฐ คือ ค่าใช้จ่ายเพ่ือสนับสนุนการดําเนินการภาครัฐ ประกอบด้วย แผนงาน
บริหารเพื่อรองรับกรณีฉุกเฉินหรือจําเป็น แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ แผนงานรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง
และแผนงานเงินทุนสาํ รองจา่ ย

ทั้งน้ี แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐจะเป็นผลรวมของผลผลิต/โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ที่เป็น
คา่ ใช้จ่ายในการชําระหน้ีสาธารณะ โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้การบริหารจัดการหนี้และการชาระหนี้ภาครัฐเป็นไป
อย่างมปี ระสิทธภิ าพและเกิดประโยชน์สูงสุดตอ่ เศรษฐกิจ (สํานักงบประมาณ ก, 2563, น. 171 – 184)

2.4 งานวิจัยในอดีตท่เี กี่ยวข้อง
สํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง ได้วิเคราะห์แนวโน้มของหนี้สาธารณะและแนวทางการ

ชําระหน้ีสาธารณะเพ่ือส่งเสริมความย่ังยืนทางการคลัง พบว่า การเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะที่ผ่านมาเกิดจากการ
ก่อหนี้ใหมภ่ ายใตก้ ฎหมายพิเศษในวงเงินท่ีสูงกว่ากําหนดไว้ตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ และการ
ชําระคื นต้นเ งินกู้ที่ ไม่สอด คล้อง กับปริ มาณหน้ี สาธา รณะท่ี ครบกํา หนด ชํ าระแ ละการ ก่อหน้ี ใหม่ใ นแต่ล ะ
ปีงบประมาณ หากสถานการณ์ดังกล่าวยังคงเกิดข้ึนอย่างต่อเน่ือง จะส่งผลให้การก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาลเพ่ือปรับ
โครงสร้างหน้ีเดิมท่ีไม่ก่อให้เกิดมูลค่าทางเศรษฐกิจ เพ่ิมสูงข้ึนกว่าการก่อหน้ีใหม่เพ่ือการลงทุนที่ก่อให้เกิดมูลค่า
ทางเศรษฐกิจ และอาจทําให้ภาระดอกเบ้ียในการปรับโครงสร้างหนี้เดิมเพ่ิมสูงขึ้นและเบียดบังรายจ่ายลงทุนของ
รฐั บาลได้ รวมท้ังจะทําให้รัฐบาลไม่สามารถรักษาสัดส่วนหนีส้ าธารณะคงค้างต่อ GDP ให้อยู่ในระดับไม่เกินร้อยละ
60 ตามกรอบความย่ังยืนทางการคลังได้ ดังนั้น จึงควรกําหนดกรอบการชําระหน้ีสาธารณะให้มีความชัดเจน
ซ่ึงสามารถจําแนกออกเป็น 2 กรณี ได้แก่ 1) กรณีหนี้คงค้างเดิมและหน้ีท่ีจะก่อใหม่ภายใต้กฎหมายว่าด้วยการ
บริหารหน้ีสาธารณะ ควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ไม่น้อยกว่า ร้อยละ 3 ของงบประมาณ
รายจ่ายประจําปี และ 2) กรณีหนท้ี ่จี ะกอ่ ใหม่ภายใต้กฎหมายพิเศษ ควรชําระคืนต้นเงินกู้ให้เสร็จสิ้นภายใน 60 ปี
สําหรบั โครงการลงทนุ โครงสร้างพ้นื ฐานและ 30 ปสี ําหรับโครงการด้านสังคม โดยรัฐบาลสามารถบริหารแหล่งเงิน
สําคัญในการชําระคืนต้นเงินกู้ภายใต้กรอบการชําระหนี้ดังกล่าว ประกอบด้วย งบประมาณรายจ่ายประจําปี
รายไดข้ องรัฐวสิ าหกจิ และหนว่ ยงานของรัฐท่ีนําส่งคลัง และการจดั เก็บรายได้ของรัฐบาลที่สูงกว่าประมาณการเดิม
(สํานกั งานบริหารหนี้สาธารณะ, 2558, น. 1 – 88)

2.5 สรุปแนวทางการดาเนินงาน
แนวคิดจากข้อท่ี 2.1 – 2.4 และวิธีการศึกษาตามข้อที่ 1.4 สามารถสรุปเป็นแนวทางการดําเนินงาน เพื่อ

วิเคราะห์แนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ โดยใช้
ข้อมูลท่ีเก่ียวข้อง ประกอบด้วย งบประมาณรายจ่ายประจําปี ข้อมูลตลาดพันธบัตร ข้อมูลตลาดการเงิน มติ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 10 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนภี้ าครฐั

คณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหน้ีสาธารณะโดยสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง และเอกสารจากส่วน
ราชการและหนว่ ยงานภาครัฐ ดังนี้

2.5.1 รวบรวมข้อมูลพ้ืนฐานเก่ียวกับแผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ อาทิ วัตถุประสงค์ของแผนงาน ผลผลิต
/โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ลักษณะของผลิต/โครงการ และการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายแก่หน่วยรับ
งบประมาณในอดีต

2.5.2 ใช้แนวคิดโครงสร้างแผนงานงบประมาณตามข้อท่ี 2.3 และงานวิจัยที่เก่ียวข้องในอดีตตามข้อที่ 2.4 เพ่ือ
วิเคราะห์แนวทางการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐว่า สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ตาม
แผนงานท่กี าํ หนดไว้หรอื ไม่ อย่างไร และมีความสัมพันธ์และส่งเสริมการดําเนินงานภายใต้แผนการบริหารหนี้สาธารณะ
อยา่ งไร

2.5.3 ใช้แนวคิดด้านประสิทธิภาพ Risk Premium โครงสร้างแผนงานงบประมาณ และงานวิจัยท่ีเกี่ยวข้องในอดีต
ตามข้อท่ี 2.1 – 2.4 ตามลําดับ เพ่ือวิเคราะห์และจัดทําข้อเสนอแนะในการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณ
ภายใตแ้ ผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ โดยประสิทธิภาพท่ีเพ่ิมขึ้น หมายถึง การบรรลุเป้าหมายท่ีกําหนดไว้เดิมโดยใช้
ปัจจัยนําเข้าลดลง หรือใช้ปัจจัยนําเข้าในระดับเดิมแต่บรรลุเป้าหมายเพิ่มสูงข้ึน และแนวคิด Risk Premium สามารถ
นาํ มาประยุกต์ใชเ้ พื่อนําเสนอแนวทางการชําระหน้ี ทที่ ําใหภ้ าระงบประมาณเกี่ยวกับดอกเบ้ียหน้ีสาธารณะลดลงได้

2.5.4 สรุปผลและจัดทําข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 11 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพ่อื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ

บทท่ี 3 แผนงานบรหิ ารจัดการหนภี้ าครัฐ

3.1 วตั ถุประสงค์
แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐเป็นแผนงานภายใต้รายจ่ายค่าดําเนินการภาครัฐ โดยเอกสารงบประมาณ

ฉบับท่ี 3 ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 เล่มท่ี 20 ได้
ระบุวัตถุประสงค์ของแผนงานดังกล่าวว่า “เพ่ือให้การบริหารจัดการหนี้และการชําระหน้ีภาครัฐเป็นไปอย่าง
มีประสิทธภิ าพและเกดิ ประโยชน์สูงสุดต่อระบบเศรษฐกิจ” ท้ังน้ี ผู้ศึกษาพิจารณาแล้วเห็นว่า การชําระหนี้ภาครัฐ
จะเป็นการดําเนินการประเภทหน่ึง ที่จะทําให้การบริหารจัดการหน้ีภาครัฐและหนี้สาธารณะในภาพรวมเป็นไป
อยา่ งมีประสิทธิภาพ โดยเนอ้ื หาในขอ้ ที่ 3.3 จะเก่ยี วขอ้ งกบั ความสมั พันธ์ระหวา่ งแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ
ที่รับผิดชอบโดยสํานักงบประมาณ สํานักนายกรัฐมนตรี และแผนการบริหารหนี้สาธารณะ ที่รับผิดชอบโดย
สํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง ซ่ึงการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงาน
บริหารจดั การหนภ้ี าครัฐ จะเปน็ องค์ประกอบหนง่ึ ในแผนการบรหิ ารหน้ีสาธารณะดังกล่าว

3.2 การจดั สรรงบประมาณท่ีผ่านมา
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐท่ีผ่านมามีวงเงินแ ละ

รายละเอียดเป็นไปตามตารางที่ 1.2 และเมื่อพิจารณาในรายละเอียดตามเอกสารงบประมาณที่เก่ียวข้องแล้ว
พบว่า งบประมาณดังกล่าวจะจดั สรรให้กับหนว่ ยงาน 2 ประเภท ไดแ้ ก่

1) สาํ นักงานบรหิ ารหนีส้ าธารณะ กระทรวงการคลัง โดยได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย
และค่าธรรมเนียมท่ีเก่ียวข้องกับการก่อหนี้สาธารณะในส่วนท่ีรัฐบาลโดยกระทรวงการคลังกู้โดยตรง อาทิ เงินกู้
เพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณ เงินกู้เพื่อฟ้ืนฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ เงินกู้ภายใต้ พรก.
COVID-19 และเงนิ กเู้ พือ่ การพฒั นาระบบบริหารจัดการทรัพยากรนํ้าและระบบขนส่งทางถนนระยะเรง่ ด่วน

2) รัฐวิสาหกิจต่าง ๆ โดยได้รับจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระต้นเงินกู้ ดอกเบ้ีย และค่าธรรมเนียมที่เก่ียวข้อง
กับการก่อหน้ีสาธารณะในส่วนที่รัฐวิสาหกิจดังกล่าวกู้ โดยเป็นการกู้เงินเพ่ือสนับสนุนการดําเนินโครงการของ
ภาครฐั ตามมตคิ ณะรัฐมนตรี และรัฐบาลรบั ภาระในการชําระต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย และค่าธรรมเนียมที่เก่ียวข้อง อาทิ
โครงการก่อสร้างรถไฟทางไกล การก่อสร้างรถไฟฟ้าหรือระบบขนส่งมวชนในเขตเมือง และโครงการรับจํานําผลิตผล
ทางการเกษตร
ทง้ั น้ี การจดั สรรงบประมาณในปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 วงเงนิ รวม 293,454.3 ล้านบาท ปรากฏตามตารางที่ 3.1

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 12 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจดั การหน้ภี าครฐั

ตารางที่ 3.1 การจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนี้ภาครัฐ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

สานกั งานบริหารหนี้ การรถไฟฟ้าขนสง่ มวลชน การรถไฟแหง่ ประเทศไทย ธนาคารเพ่ือการเกษตร องคก์ ารขนส่งมวลชน

สาธารณะ แห่งประเทศไทย และสหกรณ์การเกษตร กรงุ เทพ

ผลผลิต การบริหารการ โครงการ ชําระหนี้เงนิ กู้ โครงการ ชาํ ระหนเ้ี งนิ กู้ โครงการ รบั จํานาํ ผลผลติ โครงการ ชาํ ระหนเ้ี งินกู้

ชาํ ระหนข้ี องรฐั บาล สําหรบั ก่อสรา้ งรถไฟฟา้ สําหรับก่อสรา้ งโครงการ การเกษตร (แหล่งเงินกู้ เพอื่ เสรมิ สภาพคล่อง

ระบบขนส่งมวลชนทางราง กระทรวงการคลงั จัดหา) ทางการเงิน

รถไฟ รถไฟทางคู่ ระบบ

รถไฟชานเมอื ง

งบรายจา่ ยอ่ืน งบรายจ่ายอืน่ งบรายจ่ายอืน่ งบรายจา่ ยอืน่ งบรายจ่ายอ่ืน

รายการ ชําระคนื ตน้ เงินกู้ รายการ ชาํ ระคืนต้นเงินกู้ รายการ ชาํ ระคืนตน้ เงนิ กู้ รายการ ชดเชยภาระตน้ รายการ คา่ ดอกเบยี้ เงนิ กู้

ชาํ ระคา่ ธรรมเนยี มจดั การ และค่าดอกเบยี้ เงนิ กู้ คา่ ดอกเบีย้ เงนิ กู้ และ เงินและดอกบย้ี โครงการ

และคา่ ผกู พนั เงนิ กู้ และ ค่าใชจ้ ่ายในการก้เู งนิ รบั จํานาํ ผลิตผลการเกษตร

ชําระคา่ ดอกเบยี้ เงินกู้

วงเงนิ 243,181.1 ล้าน วงเงิน 9,900.3 ล้านบาท วงเงิน 9,025.8 ล้านบาท วงเงิน 28,688.2 ล้านบาท วงเงิน 2,658.6 ล้านบาท

บาท

ทม่ี า : เอกสารงบประมาณ สาํ นกั งบประมาณ

เม่ือพิจารณาข้อมูลตามตารางท่ี 1.2 และ 3.1 แล้ว พบว่า งบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ี
ภาครัฐมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องสอดคล้องกับการเพ่ิมข้ึนของปริมาณหนี้สาธารณะคงค้าง ดังนั้น การ
บริหารหน้ีสาธารณะดังกล่าวจึงมีความสําคัญในการสร้างความน่าเชื่อถือในเสถียรภาพทางการคลังของประเทศ
ทั้งนี้ ผู้ศึกษาพิจารณาแล้ว เห็นว่า การบริหารหนี้สาธารณะท่ีมีประสิทธิภาพจะต้องทําให้ภาครัฐสามารถชําระหนี้
แก่เจ้าหน้ีได้ตามระยะเวลาที่กําหนดโดยไม่ผิดนัดชําระหน้ี และภาครัฐสามารถก่อหนี้ใหม่เพ่ือนําเงินมาสนับสนุน
การนําส่งบริการสาธารณะโดยอัตราดอกเบ้ียเงินกู้อยู่ในระดับต่ํา ซึ่งหัวข้อท่ี 3.3 จะกล่าวถึงรายละเอียดเกี่ยวกับ
แผนการบริหารหน้ีสาธารณะ และผลของการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ท่ีมีต่อ
การดําเนนิ การตามแผนการบรหิ ารหนีส้ าธารณะดงั กลา่ ว

3.3 ความสัมพันธก์ บั แผนการบรหิ ารหนส้ี าธารณะ
คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันท่ี 29 กันยายน 2553 อนุมัติแผนการบริหารหนี้สาธารณะ ประจําปีงบประมาณ

พ.ศ. 2564 ตามขอ้ เสนอของรฐั มนตรีวา่ การกระทรวงการคลังและประธานกรรมการนโยบายและกํากับการบริหาร
หน้ีสาธารณะ โดยการจัดทําและรวบรวมข้อมูลแผนการบริหารหน้ีสาธารณะดังกล่าว มีสํานักงานบริหารหน้ี
สาธารณะ กระทรวงการคลัง เป็นหน่วยงานหลักดําเนินการ ท้ังน้ี แผนการบริหารหนี้สาธารณะประจําปี
งบประมาณหนึง่ จะจัดทาํ ข้ึนโดยหนว่ ยงานทีเ่ ก่ียวขอ้ ง และเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติให้เสร็จสิ้นก่อนเข้าสู่
ปีงบประมาณนั้น และแผนดังกล่าวจะใช้เป็นแนวทางในการบริหารและกํากับการบริหารหนี้สาธารณะในส่วน
ท่เี กยี่ วขอ้ งกบั การก่อหน้ใี หม่ การบรหิ ารหน้เี ดิม การปรบั โครงสร้างหน้ี และการชาํ ระหน้ีต่อไป แผนการบริหารหนี้
สาธารณะ ประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ประกอบด้วย แผนการก่อหน้ีใหม่ จํานวน 1,465,438.6 ล้านบาท
แผนการบริหารหน้ีเดิม จํานวน 1,279,446.8 ล้านบาท และแผนการชําระหน้ี จํานวน 387,354.8 ล้านบาท
รายละเอยี ดปรากฏตามตารางท่ี 3.2

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 13 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ

ตารางที่ 3.2 แผนการบรหิ ารหน้สี าธารณะ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564

ทมี่ า : สํานักงานบริหารหนสี้ าธารณะ

แผนการก่อหน้ีใหม่ ประกอบด้วย การก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาล (การกู้เงินเพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณ
การกู้เงินภายใต้ พรก. COVID-19 การกู้เงินเพื่อดําเนินโครงการเงินกู้เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและโครงสร้างพื้นฐาน
และการกู้มาให้กู้ต่อเพื่อสนับสนุนโครงการโครงสร้างพ้ืนฐาน) การก่อหนี้ใหม่ของรัฐวิสาหกิจ (การกู้เงินเพื่อลงทุน
ในโครงการพฒั นา และการกู้เงินเพือ่ ดําเนินโครงการหรือเป็นเงนิ ทนุ หมุนเวียนในการดําเนินกิจการท่ัวไป) และการ
ก่อหน้ีใหม่ของหน่วยงานอ่ืนของรัฐ (สํานักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพ่ือนบ้าน (องค์การ
มหาชน)) ซ่ึงการก่อหนี้ใหม่ดังกล่าว จะเป็นการระดมทุนเพ่ือนําเงินมาสนับสนุนแผนดําเนินงานของรัฐบาล
รฐั วิสาหกจิ และหนว่ ยงานอืน่ ของรฐั ในปงี บประมาณตอ่ ไป

แผนการบริหารหนเี้ ดมิ จะเกี่ยวข้องกับการปรับโครงสร้างหนี้และการบริหารความเส่ียงของหนี้เดิม โดยปรับ
โครงสร้างหนี้เดิมที่ครบกําหนดชําระในกรณีท่ีรายจ่ายชําระคืนต้นเงินกู้ไม่เพียงพอ สําหรับหน้ีท่ียังไม่ครบกําหนด
ชําระ จะปรับโครงสร้างหน้ีเพ่ือให้ได้สัญญาหนี้ใหม่ที่ทําให้การบริหารหน้ีมีประสิทธิภาพสูงข้ึน อาทิ ได้อัตรา
ดอกเบี้ยเงินกู้ใหม่ท่ีตํ่าลง สําหรับการบริหารความเส่ียงจะทําการแปลงหนี้สกุลเงินตราต่างประเทศเป็นสกุลเงิน
บาท (Cross Currency Swap) เพือ่ ลดความเสยี่ งของอตั ราแลกเปลีย่ นท่ีอาจเกดิ ข้นึ ในอนาคต

แผนการชําระหนี้ ประกอบด้วย 1) การชําระหน้ีของรัฐบาลและหน้ีของหน่วยงานจากงบประมาณรายจ่าย
ประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ จํานวน 293,454.3 ล้านบาท และ

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 14 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพือ่ ชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบริหารจัดการหนภี้ าครัฐ

2) แผนการชาํ ระหนีจ้ ากแหล่งอน่ื ๆ โดยใช้รายได้ของหน่วยงานท่ีเก่ยี วขอ้ งในการชําระหนี้ จํานวน 93,900.5 ล้าน
บาท

เม่ือพิจารณารายละเอียดตามแผนการบริหารหนี้สาธารณะ ประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 แล้ว พบว่า การ
จัดสรรงบประมาณรายจ่ายภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหน้ภี าครฐั จะสง่ ผลต่อการดําเนนิ งานตามแผนการบริหาร
หน้ีสาธารณะท้ังหมด (แผนการก่อหนี้ใหม่ แผนการบริหารหนี้เดิม และแผนการชําระหนี้) เน่ืองจากงบประมา ณ
ดังกล่าว ประกอบด้วย รายจ่ายชําระคืนต้นเงินกู้ รายจ่ายดอกเบ้ยี และคา่ ธรรมเนยี มในการกู้เงนิ โดยรายจ่ายชําระ
คืนต้นเงินกู้ หากน้อยกว่าวงเงินหน้ีท่ีครบกําหนดชําระ จะต้องทําการปรับโครงสร้างหน้ีในหนี้ส่วนเหลือ
ซ่ึงจะเกี่ยวข้องกับการบริหารหน้ีเดิม นอกจากนี้ รายจ่ายดอกเบ้ียและค่าธรรมเนียมในการกู้เงิน ยังเป็นค่าใช้จ่าย
สําคญั ในการกอ่ หน้ใี หม่และการบริหารหนี้เดิมอีกด้วย ดังน้ัน การวิเคราะห์ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพ
การจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐในขั้นต่อไป จะต้องใช้หลักการดําเนินงานของ
แผนการบริหารหน้ีสาธารณะ ประกอบการพิจารณา ซ่ึงประกอบด้วย การก่อหน้ีใหม่ การบริหารหนี้เดิม และการ
ชําระหน้ี

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 15 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพอื่ ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนี้ภาครฐั

สว่ นที่ 4 ผลการศึกษา

4.1 แนวทางการจดั สรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจดั หารหนีภ้ าครฐั ที่ผา่ นมา
หน่วยรับงบประมาณท่ีได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบ ริหารจัดการหน้ีภาครัฐที่ผ่านมา

ประกอบด้วย 1) สํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง 2) การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย
3) การรถไฟแหง่ ประเทศไทย 4) ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร และ 5) องค์การขนส่งมวลชนแห่ง
ประเทศไทย โดยผู้ศึกษาได้ขอความอนุเคราะห์ข้อมูลในประเด็นท่ีเกี่ยวข้องจากสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ
และธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เนื่องจากสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะเป็นหน่วยงานกลาง
ในการกํากับและบริหารหนี้สาธารณะของประเทศ และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรเป็น
หน่วยงานสําคัญในการดําเนินโครงการตามนโยบายรัฐ อาทิ โครงการรับจํานําผลิตผลทางการเกษตร ซึ่งมีการก่อ
หน้ีสาธารณะโดยธนาคารเป็นผู้กู้ กระทรวงการคลังค้ําประกัน และรัฐบาลรับชําระคืนต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย
และค่าธรรมเนียมทีเ่ ก่ยี วข้อง และการก่อหนี้สาธารณะเพ่ือสนบั สนุนเป็นเงินทุนหมุนเวียนสําหรับโครงการดังกล่าว
มีเปน็ จาํ นวนมาก รายละเอยี ดปรากฏตามภาคผนวก ก ดังน้ัน การศึกษาข้อมูลจากสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ
และธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร จึงมีความสําคัญและสามารถนํามาใช้ประโยชน์ในการวิเคราะห์
และจัดทาํ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในอนาคตได้

ข้อมูลเกี่ยวกับวงเงินหนี้ที่ครบกําหนดชําระและงบประมาณรายจ่ายที่ได้รับจัดสรรเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ของ
สํานักงานบริหารหนี้สาธารณะและธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (โครงการรับจํานําผลิตผล
การเกษตร) ปรากฏตามตารางที่ 4.1 พบว่า ที่ผ่านมาในระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 หน่วยรับ
งบประมาณทั้งสองหน่วยงานได้รับจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้น้อยกว่าวงเงินหน้ีท่ีครบกําหนดชําระ
จํานวนมาก ซึ่งหน่วยรับงบประมาณจะต้องทําการปรับโครงสร้างหน้ีโดยการก่อหนี้ใหม่มาชําระหนี้เดิมท่ีครบ
กําหนดชาํ ระแต่ไม่ได้รบั จดั สรรงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 16 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพือ่ ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนีภ้ าครฐั

ตารางที่ 4.1 เปรียบเทียบวงเงินหนที้ คี่ รบกาหนดชาระและงบประมาณทีไ่ ดร้ บั จดั สรรเพ่อื ชาระคืนต้นเงนิ กู้

หน่วย : ล้านบาท

สานักงานบริหารหนสี้ าธารณะ ธนาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร

ปงี บประมาณ วงเงินหนที้ คี่ รบ งบประมาณเพอ่ื ชาระคนื วงเงินหนท้ี ค่ี รบ งบประมาณเพอื่ ชาระคนื

กาหนดชาระ เงินตน้ ทไี่ ดร้ ับจดั สรร กาหนดชาระ เงินตน้ ทไี่ ดร้ ับจดั สรร

2560 216,674.3 48,868.3 160,055.2 23,000.0

2561 182,831.8 57,073.4 139,301.1 23,000.0

2562 377,914.1 49,082.6 119,990.0 23,000.0

2563 286,148.5 21,588.8 64,068.0 23,000.0

2564 341,437.2 66,969.5 64,643.5 23,000.0

ที่มา : สาํ นักงานบรหิ ารหน้ีสาธารณะและธนาคารเพ่อื การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร
หมายเหตุ : - กรณสี าํ นกั งานบรหิ ารหนีส้ าธารณะ เปน็ หนี้สาธารณะที่รฐั บาลโดยกระทรวงการคลังกู้โดยตรง

- กรณธี นาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร เปน็ หนส้ี าธารณะของโครงการรบั จํานําผลิตผลทางการเกษตร
- วงเงินงบชําระหนี้ทไี่ ด้รับจัดสรรปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ของสํานกั งานบรหิ ารหนีส้ าธารณะเปน็ วงเงินหลงั การดาํ เนนิ การ
ตาม พ.ร.บ. โอนงบงบประมาณรายจ่าย พ.ศ. 2563 ทใี่ ห้โอนเขา้ งบกลางเป็นจาํ นวน 35,303 ล้านบาท

ผู้ศึกษาได้วิเคราะห์ข้อมูลโครงสร้างงบประมาณตามรายละเอียดที่ปรากฏตามตารางท่ี 1.1 พบว่า ในระยะเวลา
ที่ผ่านมา รัฐบาลมีการจัดเก็บรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย ประกอบด้วย รายจ่ายประจํา รายจ่ายลงทุน รายจ่าย
เพื่อชําระคืนเงินคงคลัง และรายจ่ายเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ ทําให้มีความจําเป็นต้องกู้เงินเพ่ือชดเชยการขาดดุล
งบประมาณ ซ่ึงหากกการกู้เงินดังกล่าวอยู่ในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง อาจส่งผลต่อระดับหนี้สาธารณะและความ
ยั่งยืนทางการคลังของประเทศ ซ่ึงการกู้เงินเพ่ือชดเชยงบประมาณดังกล่าว มีการกําหนดวงเงินขั้นสูงที่รัฐบาล
สามารถกู้ได้ตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ดังนั้น จึงอนุมานได้ว่า
วงเงินแหล่งท่ีมาของงบประมาณ ประกอบด้วย การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาล และการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุล
งบประมาณ จะมีวงเงินจํากัดและไม่เพียงพอกับรายจ่ายภาครัฐประเภทต่าง ๆ โดยรายจ่ายประจําและรายจ่าย
ลงทุนมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเน่ือง ทําให้การจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ของหน้ีสาธารณะ
ไม่เพยี งพอกบั วงเงนิ หนีท้ ค่ี รบกาํ หนดชําระในแต่ละปงี บประมาณได้ ซ่ึงผูศ้ ึกษาคาดวา่ สถานการณ์ดังกล่าวจะยังคง
อยู่ในอนาคต ทั้งนี้ การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ดังกล่าว เป็นไปตามประกาศ
คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เร่ือง กําหนดสัดส่วนต่าง ๆ เพ่ือเป็นกรอบวินัยการเงินการคลังของ
รัฐ (ฉบับท่ี 4) พ.ศ. 2563 ซึ่งสัดส่วนงบประมาณเพ่ือการชําระคืนต้นเงินกู้ของรับบาลและน่วยงานของรัฐ
ซ่ึงรฐั บาลรับภาระ ตอ้ งตั้งไมน่ อ้ ยกว่ารอ้ ยละ 2.5 แตไ่ มเ่ กินร้อยละ 4 ของงบประมาณรายจ่ายประจําปี

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 17 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนภี้ าครฐั

4.2 ขอ้ เสนอแนวทางการเพมิ่ ประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพือ่ ชาระหนี้
การวิเคราะห์ในส่วนน้ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือนําเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพ การจัดสรรงบประมาณเพื่อ

ชําระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ โดยใช้แนวคิด ทฤษฎี และวรณกรรมท่ีเก่ียวข้องในบทที่ 2
มาประกอบการพจิ ารณา ทง้ั น้ี ในระหวา่ งปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 – 2575 จะมีหน้ีของรัฐบาลโดยกระทรวงการคลัง
กู้โดยตรงและหน้ีของรัฐวิสาหกิจท่ีรัฐบาลรับชําระภาระหนี้ ครบกําหนดชําระเป็นวงเงินรวมท้ังส้ิน 3,770,507.7
ล้านบาท รายละเอียดปรากฏตามตารางท่ี 4.2 ท้ังน้ี พิจารณาแล้ว เห็นว่า วงเงินหนี้ที่ครบกําหนดชําระในแต่ละ
ปงี บประมาณมเี ปน็ จาํ นวนมาก และรฐั บาลอาจไม่สามารถจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ได้ครบ
ท้ังจํานวน ซึ่งหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องอาจจะต้องทําการปรับโครงสร้างหนี้ที่ครบกําหนดชําระในแต่ละปีงบประมาณ
ต่อไป เพ่ือป้องกันไม่ให้ภาครัฐเกิดการผิดนัดชําระหน้ี ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนในตลาด
การเงินและภาคเอกชนรวมท้งั ประชาชนต่อความย่งั ยนื ทางการคลงั ของรฐั บาล

ตารางที่ 4.2 วงเงินหน้ีสาธารณะที่จะครบกาหนดชาระ

ท่ีมา : สาํ นักงานบรหิ ารหนสี้ าธารณะ
หมายเหตุ : ข้อมลู ที่นําเสนอเปน็ หนี้สาธารณะท่เี ปน็ ภาระงบประมาณของรัฐบาล ณ วนั ท่ี 27 มกราคม 2564

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 18 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนี้ภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหน้ีภาครัฐ

เม่ือพิจารณาข้อมูลหนี้ที่ครบกําหนดชําระในอนาคตแล้ว พบว่า การพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
ประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ควรวิเคราะห์วงเงินหนี้ดังกล่าวในภาพรวมจากหน่วยรับ
งบประมาณทข่ี อจดั สรรงบประมาณทั้งหมด ประกอบดว้ ย 1) สาํ นกั งานบริหารหน้ีสาธารณะ 2) การรถไฟฟ้าขนส่ง
มวลชนแห่งประเทศไทย 3) การรถไฟแห่งประเทศไทย 4) ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร และ
5) องคก์ ารขนสง่ มวลชนกรงุ เทพ และพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเพ่อื ชําระคนื ตน้ เงนิ กู้ให้กับหนี้จากหน่วย
รับงบประมาณท่ีมีต้นทุนการกู้เงินหรืออัตราดอกเบี้ยเงินกู้สูงที่สุด ซ่ึงแนวทางดังกล่าวจะสอดคล้องกับสํานักงาน
บริหารหน้ีสาธารณะที่เมื่อได้รับการจัดสรรงบประมาณแล้ว จะพิจารณาชําระหน้ีรายการที่มีต้นทุนสูงก่อนเป็น
ลําดับแรก รายละเอียดปรากฏตามภาคผนวก ก

ทั้งน้ี ในขั้นตอนการพิจารณา เม่ือหน่วยงานกลางท่ีรับผิดชอบเกี่ยวกับการจัดสรรงบประมาณ ทราบวงเงิน
งบประมาณที่จะจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ในปีงบประมาณต่อไปแล้ว จะต้องทําการเปรียบเทียบ
ความเสี่ยงในการกู้เงินของหน่วยรับงบประมาณแต่ละแห่ง เนื่องจากงบประมาณดังกล่าว มักจะไม่เพียงพอต่อ
วงเงนิ หน้ีทคี่ รบกาํ หนดชําระ ทําให้หนว่ ยรับงบประมาณดงั กลา่ ว ตอ้ งปรับโครงสร้างหนี้โดยการก่อหนี้ใหม่มาชําระ
หนี้เดิม ที่ไม่ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ ซ่ึงการก่อหนี้ใหม่ดังกล่าว หน่วยรับงบประมาณ
แตล่ ะแหง่ จะไดร้ ับอตั ราดอกเบย้ี เงินกแู้ ตกต่างกัน ซ่ีงสอดคล้องกับแนวคิด Risk Premium ในข้อที่ 2.2 โดยหน่วย
รับงบประมาณมาณที่มีความเสี่ยงในการผิดนัดชําระหนี้สูงกว่า จะต้องจ่ายอัตราดอกเบ้ียเงินกู้ในระดับที่สูงกว่า
และเมื่อนําแนวคิดน้ีมาวิเคราะห์ความเสี่ยงของหน่วยรับงบประมาณแล้ว พบว่า รัฐวิสาหกิจ อาทิ การรถไฟฟ้า
ขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร และ
องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ มีความเส่ียงในการผิดนัดชําระหนี้สูงกว่าสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ เน่ืองจาก
สํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ เป็นหน่วยงานภายใต้กระทรวงการคลัง ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐบาลในการก่อหน้ี
และรฐั บาลมรี ายไดจ้ ากการจดั เก็บภาษีและรฐั พาณชิ ยต์ ่าง ๆ จงึ มีความมน่ั คงทางการเงินสงู กว่ารัฐวิสาหกิจ

ผู้ศึกษาได้ตรวจสอบข้อมูล SOE Spread Matrix จากสมาคมตลาดตราสารหนี้ไทย ซ่ึงข้อมูลดังกล่าวเป็น
Risk Premium ของอัตราดอกเบ้ียเงินกู้ที่รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งได้รับเมื่อเทียบกับการกู้เงินของสํานักงานบริหาร
หนี้สาธารณะ รายละเอียดปรากฏตามตารางท่ี 4.3 ดังนั้น รัฐวิสาหกิจจึงมีอัตราดอกเบี้ยเงินกู้สูงกว่าสํานักงาน
บริหารหน้ีสาธารณะ ตัวอย่าง เช่น ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เมื่อจะต้องปรับโครงสร้างหนี้
โครงการรบั จํานําผลิตผลทางการเกษตร ในส่วนหนี้ท่ีครบกําหนดชําระแต่ไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืน
ต้นเงินกู้ พบว่า ต้นทุนเงินหรืออัตราดอกเบ้ียเงินกู้จะสูงกว่าการปรับโครงสร้างหนี้โดยสํานักงานบริ หารหนี้
สาธารณะประมาณร้อยละ 0.1 – 0.425 เป็นต้น ทั้งนี้ ภาระดอกเบี้ยจากการปรับโครงสร้างหน้ีดังกล่าว จะเป็น
ภาระงบประมาณในปีงบประมาณปัจจุบันและอนาคต ดังน้ัน เพื่อเป็นการประหยัดภาระดอกเบี้ยท่ีคาดว่า
จะเกิดขึ้นในอนาคต หน่วยงานกลางที่เก่ียวข้องควรพิจารณาจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ให้แก่หน่วย
รับงบประมาณที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ท่ีมีต้นทุนเงินหรืออัตราดอกเบ้ียเงินกู้ในการปรับโครงสร้างหน้ีสูงกว่าเป็นลําดับ
แรก ซึ่งแนวทางดังกล่าว จะสามารถเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณในภาพรวมได้ โดยเป็นการชําระต้น
เงินกู้หน้ีสาธารณะเช่นเดียวกันและทําให้ภาระดอกเบี้ยลดลง ซ่ึงจะสอดคล้องกับแนวคิดด้านประสิทธิภาพในข้อ
ที่ 2.1 ซ่ึงเป็นการบรรลุประสิทธิผลของการจัดสรรงบประมาณ คือ การชําระคืนต้นเงินกู้ของหน้ีสาธารณะ และ
มีคา่ ใช้จ่ายตา่ ง ๆ ทเ่ี ก่ยี วขอ้ ง รวมท้ังภาระดอกเบ้ยี ที่ลดลง

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 19 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพ่อื ชาระหนี้ภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครฐั

ตารางที่ 4.3 Risk Premium ของรัฐวสิ าหกิจ

ผอู้ อกพนั ธบตั ร 3 เดอื น 1 ปี ระยะเวลาการกู้
3 ปี 5 ปี 10 ปี 15 ปี

- ธนาคารเพอื่ การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร 15.0 20.0 33.0 39.5 46.0 52.5

- องคก์ ารขนสง่ มวลชนกรุงเทพ 18.5 21.0 36.0 43.5 48.5 55.0

- การทางพเิ ศษแหง่ ประเทศไทย 8.5 18.5 35.0 39.5 43.0 49.5

- ธนาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร 10.0 10.0 20.0 26.5 32.5 42.5

(กรณรี ฐั บาลคา้ ประกนั )

- ธนาคารอาคารสงเคราะห์ 11.0 18.5 20.0 39.5 43.5 50.0

- ธนาคารออมสนิ 10.0 18.5 20.0 39.5 43.5 50.0

- การเคหะแหง่ ชาติ 8.5 18.5 35.0 42.0 46.0 52.5

- การประปาสว่ นภูมิภาค 8.5 18.5 35.0 42.0 47.0 51.5

- ธนาคารพัฒนาวิสาหกจิ ขนาดกลางและขนาด 6.0 6.0 15.0 11.0 15.0 32.5

ยอ่ มแหง่ ประเทศไทย

- การรถไฟแหง่ ประเทศไทย 8.5 19.0 36.0 43.5 50.0 54.0

ทีม่ า : สมาคมตลาดตราสารหน้ีไทย
หมายเหตุ : - ขอ้ มลู ณ วันที่ 16 เมษายน 2564

- ธนาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (กรณีรัฐบาลค้ําประกนั ) เป็นการกู้เงินสาํ หรบั โครงการรับจํานําผลติ ผลการเกษตร

เมื่อพิจารณาข้อมูลของธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พบว่า ในระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2560
– 2564 ได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้หนี้สาธารณะของโครงการรับจํานําผลิตผลทางการเกษตร
ปีงบประมาณละ 23,000 ล้านบาท ซึ่งการจัดสรรดังกล่าวเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 2 สิงหาคม 2559
และมตกิ ารประชุมคณะกรรมการนโยบายและบริหารจดั การข้าวเมื่อวันท่ี 14 กันยายน 2559 ทั้งนี้ หากในอนาคต
ยังคงได้รับจัดสรรงบประมาณในวงเงินดังกล่าว และเมื่อพิจารณาร่วมกับข้อมูลตามตารางท่ี 4.4 พบว่า ธนาคาร
เพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรอาจต้องทําการปรับโครงสร้างหน้ี จํานวน 35,192.5 7,762.14 และ
25,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 – 2566 และ 2569 ตามลําดับ เนื่องจากหน้ีท่ีครบกําหนดชําระ
มีมากกว่างบประมาณท่ีคาดว่า จะได้รับจัดสรร ดังน้ัน การพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจําปีในช่วง
ปีงบประมาณดังกล่าว ควรพิจารณาจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้หนี้สาธารณะตามต้นทุนการปรับ
โครงสร้างหนี้ที่คาดว่าจะเกิดข้ึน โดยหน่วยงานกลางท่ีเกี่ยวข้องกับการพิจารณาจัดสรรงบประมาณ อาจนําวงเงิน
งบประมาณ ท่ีคาดว่าจะจัดสรรให้หน่วยรับงบประมาณอื่น ที่มีต้นทุนการปรับโครงสร้างหน้ีต่ํากว่า มาพิจารณา
จัดสรรเพ่ิมให้แก่ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เพื่อเป็นการประหยัดภาระดอกเบ้ียที่ต้องต้ังจ่าย
จากงบประมาณรายจา่ ยประจําปีในอนาคต

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 20 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนี้ภาครฐั

ตารางท่ี 4.4 วงเงนิ หนี้สาธารณะทจี่ ะครบกาหนดชาระ โครงการรบั จานาผลติ ผลทางการเกษตร
ธนาคารเพอื่ การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร

หนว่ ย : ลา้ นบาท

ปงี บประมาณ วงเงินหนที้ ค่ี รบกาหนดชาระ

2564 41,353.5
2565 58,192.5
2566 30,762.1
2567 13,500.0
2568 8,000.0
2569 48,000.0

ที่มา : ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร
หมายเหตุ : - ขอ้ มูล ณ วันที่ 30 พฤศจกิ ายน 2563 ยอดคงคา้ งรวมท้ังส้นิ 231,308.123 ลา้ นบาท

- ขอ้ มูลตามตารางนาํ เสนอเฉพาะปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 – 2569

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 21 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนภี้ าครัฐ

สว่ นท่ี 5 สรปุ ผลการศึกษาและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

5.1 สรปุ ผลการศกึ ษา
การศกึ ษาน้มี ีวตั ถปุ ระสงคเ์ พือ่ วเิ คราะห์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการ

หน้ีภาครัฐ ทีน่ าํ ไปชาํ ระภาระหนส้ี าธารณะของรัฐบาล รวมทั้งหน้ีของรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานภาครัฐที่เป็นภาระ
งบประมาณ และนําเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงาน
ดังกล่าว ซึ่งการวิเคราะห์จะครอบคลุมงบประมาณรายจ่ายประจําปีที่จัดสรรให้แก่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ
เพื่อชําระหน้ีสาธารณะท้ังในส่วนต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย และค่าธรรมเนียมท่ีเก่ียวข้อง ท้ังนี้ ข้อมูลที่ใช้ประกอบด้วย
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายท่ีเก่ียวข้อง ข้อมูลตลาดพันธบัตร ตลาดการเงิน มติคณะรัฐมนตรี และแผนการ
บริหารหน้ีสารณะ โดยสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์
การเกษตร ไดใ้ หค้ วามอนเุ คราะหข์ ้อมูลแกผ่ ศู้ ึกษา เพือ่ ใชใ้ นการจดั ทาํ รายงานตอ่ ไป

ผลการวิเคราะห์ พบว่า งบประมาณรายจ่ายประจําปีท่ีจัดสรรเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้หนี้สาธารณะที่รัฐบาลกู้
โดยตรง และท่ีรัฐวิสาหกิจกู้และรัฐบาลรับภาระงบประมาณ มักไม่เพียงพอกับวงเงินหน้ีท่ีครบกําหนดชําระ ทําให้
ในแตล่ ะปงี บประมาณ สาํ นักงานบรหิ ารหนี้สาธารณะและรัฐวิสาหกิจต้องทําการปรับโครงสร้างหนี้ โดยการก่อหน้ี
ใหม่มาชําระหน้ีเก่าที่ครบกําหนดชําระและไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ นอกจากน้ี การปรับ
โครงสรา้ งหนดี้ ังกล่าว มคี า่ ใชจ้ ่ายทเ่ี กยี่ วขอ้ งทส่ี าํ คญั คือ รายจ่ายดอกเบ้ีย ซ่ึงข้อมูลเก่ียวกับ SOE Spread Matrix
โดยสมาคมตลาดตราสารหนี้ไทย แสดงให้เห็นว่า รัฐวิสาหกิจจะมีอัตราดอกเบี้ยในการกู้เงินสูงกว่ารัฐบาล
โดยสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง เนื่องจากรัฐบาลจะมีความม่ันคงทางการเงินและความเสี่ยง
ในการผิดนัดชําระหน้ีน้อยกว่ารัฐวิสาหกิจ ซ่ึงสถานการณ์ดังกล่าวสอดคล้องกับแนวคิด Risk Premium ตาม
ทปี่ รากฏในข้อ 2.2

ทั้งนี้ เมื่อต้นทุนอตั ราดอกเบี้ยในการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ของรัฐวิสาหกิจ อาทิ ธนาคารเพ่ือการเกษตร
และสหรณ์การเกษตร สูงกว่าสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ดังนั้น การพิจารณาจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ควรพิจารณาจัดสรรชําระคืนต้นเงินกู้ให้กับ
หน่วยรับงบประมาณท่ีมีต้นทุนในการปรับโครงสร้างหน้ีสูงกว่าเป็นลําดับแรก เพ่ือประหยัดภาระดอกเบ้ียของการ
บริหารหนี้สาธารณะในภาพรวมท่ีจะเกิดขึ้นในอนาคต ท้ังน้ี แนวทางการดําเนินการดังกล่าว จะทําให้ค่าใช้จ่าย
ดอกเบ้ยี ในการบริหารหน้สี าธารณะลดลง โดยยงั คงรักษาระดบั การชาํ ระคนื ต้นเงินกู้ของหนี้สาธารณะให้คงเดิม ซ่ึง
จะทาํ ให้บรรลเุ ป้าหมายในการชําระหนีส้ าธารณะและมีค่าใช้จ่ายดอกเบี้ยลดลง ทําให้ประสิทธิภาพการดําเนินงาน
ท่เี ก่ยี วขอ้ งเพ่ิมสงู ขึน้ ท้งั นี้ การดําเนนิ การดงั กลา่ ว จะสอดคล้องกับหลักประสิทธิภาพตามที่เสนอในข้อท่ี 2.1 และ
เปน็ ไปตามสมมตฐิ านการวเิ คราะหท์ ่ีกาํ หนดไว้ตามข้อที่ 1.5

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 22 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจดั การหนีภ้ าครัฐ

5.2 ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
ผลการศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูลในส่วนต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ทําให้ผู้ศึกษาสามารถเสนอแนะขั้นตอนและแนว

ทางการเพิม่ ประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนภี้ าครฐั ได้ ดงั น้ี
1) วิเคราะห์โครงสร้างงบประมาณรายจ่ายในระดับภาพรวมให้มีความเหมาะสม มีการประมาณการการ

จัดเก็บรายได้ของรัฐบาลและการกู้เงินเพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ท่ีสอดคล้องกับหลักการความย่ังยืน
ทางการคลัง ต่อมา จึงกําหนดวงเงินท่ีเหมาะสมสาํ หรบั รายจ่ายประจํา รายจ่ายลงทุน รายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง
และรายจา่ ยเพ่อื ชําระคนื ตน้ เงนิ กู้

2) รวบรวมคําของบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงาบริหารจัดการหน้ีภาครัฐจากหน่วยรับ
งบประมาณทเ่ี กยี่ วขอ้ ง

3) วิเคราะห์ต้นทุนการกู้เงินหรืออัตราดอกเบ้ียเงินกู้ของหน่วยรับงบประมาณดังกล่าวในการปรับโครงสร้าง
หนี้

4) จัดลําดับความสาํ คัญของหน่วยรบั งบประมาณ โดยหนว่ ยรับงบประมาณท่ีมีอัตราดอกเบ้ียเงินกู้ในการปรับ
โครงสร้างหน้ีในระดบั สงู จะได้รบั ความสาํ คญั มากกว่า

5) จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ท่ีได้ตามข้อ 1 แก่หน่วยรับงบประมาณท่ี ได้รับการ
จัดลําดับความสําคัญในระดับสูงตามข้อ 4 และพิจารณางบประมาณเพ่ือชําระดอกเบี้ยในการปรับโครงสร้างหนี้
แกห่ นว่ ยงานท่ีมลี าํ ดบั ความสาํ คญั ในระดับตา่ํ ตามความเหมาะสม

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 23 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพอื่ ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจดั การหนี้ภาครัฐ

บรรณานุกรม

สาํ นกั งบประมาณ. (2563ก). เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุงตามพระราชบัญญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 เล่มท่ี 20. สืบค้นเมื่อวันท่ี 10 มกราคม 2564, จาก
http://www.bb.go.th/topic-detail.php?id=12459&mid=545&catID=1337

สํานักงบประมาณ. (2563ข). โครงสร้างแผนงานประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2565. สืบค้นเม่ือวันท่ี 7 มกราคม
2564, จาก http://www.bb.go.th/topic-detail.php?id=12569&mid=955&catID=0

สาํ นักงานบรหิ ารหนีส้ าธารณะ. (2558). การพัฒนากรอบการชาระหนี้ของรัฐบาลเพื่อการรักษาวินัยการคลังอย่าง
ยั่งยืน. สืบค้นเมื่อวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2564, จาก https://www.pier.or.th/wp-content/uploads/2016
/03/workshop2016_paper1_pimpen.pdf

Investopedia. (2020). Efficiency Definition. Retrieved March 10, 2021 from https://www.investope
dia.com/terms/e/efficiency.asp

Salvatore, D. (2007). Managerial Economics: Principles and Worldwide Applications. New York,
New York: Oxford University Press.

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 24 สานักงบประมาณของรัฐสภา

ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพ่ือชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหนภี้ าครัฐ

ภาคผนวก

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 25 สานักงบประมาณของรฐั สภา

ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพือ่ ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนภี้ าครัฐ

ภาคผนวก ก
ข้อมูลทขี่ อความอนเุ คราะห์จากสานกั งานบริหารหนส้ี าธารณะและธนาคาร

เพอ่ื การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร

รายละเอียดปรากฏในหนา้ ต่อไป

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 26 สานกั งบประมาณของรฐั สภา