1 POLICY BRIEFสรุปและเรียบเรียงจากโครงการวิจัยเรื่อง แนวทางของรัฐในการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการประกอบอาชีพมัคคุเทศก์และธุรกิจนำเที่ยว ศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายเกี่ยวกับมัคคุเทศก์ของประเทศไทย สหรัฐอเมริกา และเกาหลีใต้โดย รศ.ดร.ชัยยุทธ ถาวรานุรักษ์ (2568) ได้รับสนับสนุนการวิจัยจากกองทุนสนับสนุนการวิจัยวิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ดูเอกสารอ้างอิง) โดย นายณฐนภ ศรัทธาธรรม และนางสาวเยาววัลยา อ่อนโพธิ์ทองประเด็นส ำคัญ• อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศไทยฟื้นตัว และเติบโตอย่างต่อเนื่องภายหลังสถานการณ์ การแพร่ระบาดของเชื้อโคโรนาไวรัส 2019 เกิด กลุ่มนักท่องเที่ยวใหม่ที่เรียกว่า Digital Nomad ซึ่งใช้เทคโนโลยีเป็นเครื่องมือหลักในการเดินทาง ทำให้การท่องเที่ยวด้วยตนเองได้รับความนิยมสูงขึ้น เช่นเดียวกับการเกิดขึ้นของอินฟลูเอนเซอร์ บล็อกเกอร์ และยูทูบเบอร์ชาวต่างชาติที่ผลิตเนื้อหาเกี่ยวกับการท่องเที่ยว ในประเทศไทยผ่านสื่อออนไลน์ ทั้งสองกลุ่มต่างเป็นปัจจัยที่ทำให้อาชีพมัคคุเทศก์มีความต้องการลดลง• ประเทศไทยประสบปัญหาหลักเกี่ยวกับการประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ทั้งหมด 4 ประการ ได้แก่(1) การขาดแคลนมัคคุเทศก์ที่มีคุณภาพและหลากหลายทางภาษา เพื่อรองรับการขยายตัวของตลาดนักท่องเที่ยวจากภูมิภาคต่าง ๆ ทั่วโลก (2) การเกิดขึ้นของมัคคุเทศก์ผิดกฎหมาย ซึ่งเป็นชาวต่างชาติที่แอบลักลอบทำหน้าที่มัคคุเทศก์โดยไม่มีใบอนุญาต (3) ปัญหา “ซิตติ้งไกด์” (Sitting Guide) ซึ่งผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวจ้างชาวต่างชาติที่สื่อสารภาษาของนักท่องเที่ยวได้มาทำหน้าที่บรรยายแทนมัคคุเทศก์ไทยที่มีใบอนุญาต แต่สื่อสารภาษานั้นไม่ได้ โดยมัคคุเทศก์ไทยเพียงแค่นั่งร่วมเดินทาง (4) ทัวร์ศูนย์เหรียญและการซื้อหัวนักท่องเที่ยว เกิดจากการแข่งขันด้านราคาที่รุนแรง โดยผู้ประกอบการขายรายการนำเที่ยวในราคาต่ำกว่าทุนหรือไม่เก็บค่าบริการ และชดเชยรายได้ด้วยการบังคับให้นักท่องเที่ยวซื้อสินค้าราคาแพงหรือขายรายการนำเที่ยวเพิ่มเติมในราคาสูง• พระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 เป็นอุปสรรคต่อการแก้ไขปัญหาการขาดแคลนบุคลากรด้วยข้อจำกัดที่สงวนอาชีพมัคคุเทศก์ไว้สำหรับบุคคลสัญชาติไทยเท่านั้น ขณะที่การบังคับใช้กฎหมายเพื่อปราบปรามมัคคุเทศก์เถื่อนไม่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากกำลังเจ้าหน้าที่ไม่เพียงพอและบทลงโทษตามกฎหมายไม่รุนแรงพอ• ต้องเร่งทบทวนและแก้ไขกฎหมายที่สงวนอาชีพมัคคุเทศก์ไว้สำหรับคนไทย โดยอาจกำหนดให้ชาวต่างชาติทำหน้าที่เป็นมัคคุเทศก์ร่วมกับคนไทย เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแคลนภาษาและปัญหาชิตติ้งไกด์อย่างเป็นระบบ• ปรับปรุงกฎหมายเพื่อควบคุมบริษัททัวร์นอมินี กำหนดมาตรการราคาขั้นต่ำ และควบคุมรายการเสริม เพื่อป้องกันทัวร์ศูนย์เหรียญ รวมถึงปรับปรุงและเพิ่มอัตราโทษจากการกระทำความผิด ใช้ระบบค่าปรับตามรายได้เพื่อให้มีความหมายเท่าเทียมกันในทางเศรษฐกิจสำหรับผู้กระทำความผิดที่มีรายได้แตกต่างกัน• ตราหรือแก้ไขกฎหมายให้มีการจัดตั้งสภาวิชาชีพมัคคุเทศก์ เพื่อยกระดับมาตรฐานและกำกับดูแลวิชาชีพให้มีประสิทธิภาพและเป็นเอกภาพ ม ีบทบาทในการกำหนดมาตรฐานทางวิชาชีพ จรรยาบรรณ การออกใบอนุญาต และการจัดฝึกอบรม• แก้ไขประกาศกรมการท่องเที่ยวเพื่อเพิ่มประเภทของใบอนุญาตให้ครอบคลุมสาขาความเชี่ยวชาญต่าง ๆ เช่น ด้านประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม นิเวศวิทยา หรืออาหาร เพื่อตอบสนองความสนใจที่หลากหลายของนักท่องเที่ยว• แก้ไขประมวลรัษฎากรเพื่อให้มัคคุเทศก์ซึ่งเป็นผู้มีเงินได้บุคคลธรรมดาสามารถนำรายจ่ายด้านการศึกษาและฝึกอบรมที่เกี่ยวข้องกับการประกอบอาชีพมาหักลดหย่อนภาษีได้ เพื่อสร้างแรงจูงใจในการพัฒนาศักยภาพตนเอง
• ปรับปรุงกฎหมายเพื่อควบคุมบริษัททัวร์นอมินี กำหนดมาตรการราคาขั้นต่ำ และควบคุมรายการเสริม เพื่อป้องกันทัวร์ศูนย์เหรียญ รวมถึงปรับปรุงและเพิ่มอัตราโทษจากการกระทำความผิด ใช้ระบบค่าปรับตามรายได้เพื่อให้มีความหมายเท่าเทียมกันในทางเศรษฐกิจสำหรับผู้กระทำความผิดที่มีรายได้แตกต่างกัน• ตราหรือแก้ไขกฎหมายให้มีการจัดตั้งสภาวิชาชีพมัคคุเทศก์ เพื่อยกระดับมาตรฐานและกำกับดูแลวิชาชีพให้มีประสิทธิภาพและเป็นเอกภาพ มีบทบาทใน การกำหนดมาตรฐานทางวิชาชีพ จรรยาบรรณ การออกใบอนุญาต และการจัดฝึกอบรม• แก้ไขประกาศกรมการท่องเที่ยวเพื่อเพิ่มประเภทของใบอนุญาตให้ครอบคลุมสาขาความเชี่ยวชาญต่าง ๆ เช่น ด้านประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม นิเวศวิทยา หรืออาหาร เพื่อตอบสนองความสนใจที่หลากหลายของนักท่องเที่ยว• แก้ไขประมวลรัษฎากรเพื่อให้มัคคุเทศก์ซึ่งเป็นผู้มีเงินได้บุคคลธรรมดาสามารถนำรายจ่ายด้านการศึกษาและฝึกอบรมที่เกี่ยวข้องกับการประกอบอาชีพมาหักลดหย่อนภาษีได้ เพื่อสร้างแรงจูงใจในการพัฒนาศักยภาพตนเองสถำนกำรณ์และควำมท้ำทำยในปัจจุบัน• ประกอบกับผลจากภัยสงครามในประเทศเมียนมาและการปรับเปลี่ยนวิถีชีวิตของมนุษย์สู่ยุคดิจิทัลเต็มรูปแบบ ทำให้เกิดนักท่องเที่ยวกลุ่มใหม่ที่เรียกว่า Digital Nomadซึ่งเป็นกลุ่มนักท่องเที่ยวที่ใช้เทคโนโลยีเป็นเครื่องมือหลักในการเดินทาง ทำให้การท่องเที่ยวด้วยตนเองได้รับความนิยมสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดด นักท่องเที่ยวกลุ่มนี้สามารถเข้าถึงข้อมูลแหล่งท่องเที่ยว การเดินทาง และที่พักผ่านระบบอินเทอร์เน็ต ทำให้ลดการพึ่งพาบริการจากบริษัทนำเที่ยวและมัคคุเทศก์แบบดั้งเดิม นอกจากนี้ การเกิดขึ้นของอินฟลูเอนเซอร์ บล็อกเกอร์ และยูทูบเบอร์ชาวต่างชาติที่เข้ามาผลิตเนื้อหาเกี่ยวกับการท่องเที่ยวในประเทศไทยผ่านสื่อออนไลน์ ยังมีอิทธิพลอย่างสูงในการดึงดูดนักท่องเที่ยวกลุ่มใหม่ ๆ การนำเสนอข้อมูลในลักษณะนี้มีความคล้ายคลึงกับการทำหน้าที่ของมัคคุเทศก์ แต่ดำเนินการผ่านช่องทางออนไลน์แทน ซึ่งส่งผลให้ความต้องการใช้บริการมัคคุเทศก์ไทยลดลงและกลายเป็นคู่แข่งที่สำคัญของอาชีพมัคคุเทศก์ในภาพรวม• อย่างไรก็ตาม มัคคุเทศก์ยังป็นที่ต้องการสำหรับกลุ่มนักท่องเที่ยวบางกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มที่เดินทางเป็นหมู่คณะหรือต้องการข้อมูลเชิงลึกทางประวัติศาสตร์และวัฒนธรรม แต่ประเทศไทยกลับต้องเผชิญกับปัญหาและความท้าทายหลายประการ ประการแรกคือ ปัญหาการขาดแคลนมัคคุเทศก์ที่มีคุณภาพและหลากหลายทางภาษา ด้วยการขยายตัวของตลาดนักท่องเที่ยวจากภูมิภาคต่างๆ ทั่วโลก ทำให้มีความต้องการมัคคุเทศก์ที่สามารถสื่อสารภาษาอื่นนอกเหนือจากภาษาอังกฤษ เช่น ภาษารัสเซีย ภาษาอิตาลี หรือภาษาเฉพาะทางอื่น ๆ เพิ่มสูงขึ้น แต่ประเทศไทยยังขาดแคลนบุคลากรที่มีความสามารถในด้านนี้อย่างเพียงพอ• อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวนับเป็นหนึ่งในอุตสาหกรรมหลักที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศ แม้จะได้รับผลกระทบอย่างหนักในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อโคโรนาไวรัส 2019 แต่ภายหลังจากที่สถานการณ์การแพร่ระบาดคลี่คลายลง อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศไทยได้กลับมาฟื้นตัวและเติบโตขึ้นอย่างต่อเนื่อง ในช่วงต้นปี พ.ศ. 2567 มีนักท่องเที่ยวต่างชาติเดินทางเข้ามาในประเทศไทยจำนวน 6.4 ล้านคน หรือสูงขึ้นกว่าร้อยละ 50 เมื่อเทียบกับช่วงเดียวกันของปีก่อนหน้า การฟื้นตัวอย่างรวดเร็วนี้เป็นผลมาจากปัจจัยสนับสนุนหลายประการ ไม่ว่าจะเป็น ความอุดมสมบูรณ์ของแหล่งท่องเที่ยวทางธรรมชาติ วัฒนธรรมที่เป็นเอกลักษณ์ อาหารไทยที่มีชื่อเสียง และการประชาสัมพันธ์ผ่านสื่อออนไลน์ที่เข้าถึงนักท่องเที่ยวทั่วโลกได้อย่างมีประสิทธิภาพPOLICY BRIEF 2
3 POLICY BRIEF• ประการที่สอง ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องจากปัญหาแรก คือ การเกิดขึ้นของมัคคุเทศก์ผิดกฎหมาย หรือที่เรียกว่ามัคคุเทศก์เถื่อน ปัญหานี้ปรากฏในสองรูปแบบหลัก คือชาวต่างชาติที่ลักลอบเข้ามาทำหน้าที่มัคคุเทศก์โดยไม่มีใบอนุญาต และปัญหา \"ซิตติ้งไกด์\" (Sitting Guide) ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่ผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวจ้างชาวต่างชาติที่สามารถสื่อสารภาษาของนักท่องเที่ยวได้มาทำหน้าที่บรรยายและให้ข้อมูลแทนมัคคุเทศก์ชาวไทยที่มีใบอนุญาตถูกต้อง แต่ไม่สามารถสื่อสารภาษานั้น ๆ ได้ โดยมัคคุเทศก์ชาวไทยจะเพียงแค่นั่งร่วมเดินทางไปกับคณะทัวร์เพื่อให้ดูเหมือนว่าปฏิบัติตามกฎหมาย การกระทำลักษณะนี้ไม่เพียงแต่เป็นการแย่งอาชีพของคนไทย แต่ยังส่งผลกระทบต่อคุณภาพของข้อมูลที่นักท่องเที่ยวได้รับ ซึ่งอาจมีความคลาดเคลื่อนและสร้างความเสียหายต่อภาพลักษณ์ของประเทศ• ประการสุดท้ายคือ ข้อจำกัดของกฎหมายและการบังคับใช้ที่ขาดประสิทธิภาพ พระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ได้สงวนอาชีพมัคคุเทศก์ไว้สำหรับบุคคลสัญชาติไทยเท่านั้น ซึ่งข้อจำกัดนี้กลายเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาการขาดแคลนบุคลากรได้อย่างตรงจุด ในขณะเดียวกันการบังคับใช้กฎหมายเพื่อปราบปรามมัคคุเทศก์เถื่อนยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร เนื่องจากกำลังของเจ้าหน้าที่ ไม่เพียงพอ และบทลงโทษตามกฎหมายยังไม่รุนแรงพอที่จะสร้างความเกรงกลัวให้แก่ผู้กระทำความผิด โทษที่มีเพียงการปรับทางพินัยนั้นไม่สอดคล้องกับผลกระทบเชิงลบที่เกิดขึ้นต่อระบบเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศโดยรวม สถานการณ์และความท้าทายเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นเร่งด่วนในการทบทวนและปฏิรูปกรอบกฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้องกับอาชีพมัคคุเทศก์ เพื่อให้สามารถปรับตัวเท่าทันต่อ การเปลี่ยนแปลงและสนับสนุนการเติบโตของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวไทยอย่างยั่งยืนกำรประกอบอำชีพมัคคุเทศก์และปัจจัยที่ส่งผลต่อธุรกิจน ำเที่ยวในประเทศไทย• มัคคุเทศก์มีคำนิยามแตกต่างกันไปตามแต่ละองค์กร แต่โดยสรุปแล้ว มัคคุเทศก์ คือ บุคคลที่ให้ ความช่วยเหลือ ให้ข้อมูล และแบ่งปันความรู้ในมิติต่าง ๆ ทั้งประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม และความรู้เชิงปฏิบัติเพื่อเสริมสร้างประสบการณ์การเดินทางที่มีคุณค่าและน่าจดจำให้แก่นักท่องเที่ยว บทบาทหน้าที่ของมัคคุเทศก์มีความซับซ้อนและครอบคลุมทักษะในหลายมิติมากกว่าการเป็นเพียงผู้ให้ข้อมูล ซึ่งประกอบด้วยการวางแผนและการจัดการ โดยรับผิดชอบในการวางแผนและดำเนินกิจกรรมตามกำหนดการเดินทาง และสามารถปรับเปลี่ยนแผนให้สอดคล้องกับความต้องการของนักท่องเที่ยวและความเหมาะสมของสถานการณ์ การดูแลสุขภาพและ ความปลอดภัย ถือเป็นหน้าที่สำคัญ โดยเฉพาะในการท่องเที่ยวเชิงผจญภัย มัคคุเทศก์ต้องมีความรู้ในการจัดการเหตุฉุกเฉินทางการแพทย์และสามารถให้การปฐมพยาบาลเบื้องต้นได้ นอกจากนี้ มัคคุเทศก์ต้องมีความเป็นผู้นำและการตัดสินใจที่ดี สามารถสร้างความเชื่อมั่นให้แก่นักท่องเที่ยว จัดการความขัดแย้ง และตัดสินใจในสถานการณ์ฉุกเฉินได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ รวมถึงมีความสามารถในการประเมินและจัดการความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นระหว่างการเดินทาง และท้ายที่สุดคือทักษะทางสังคมและการเข้ากับผู้อื่น ซึ่งจำเป็นต่อการสร้างความสัมพันธ์ที่ดีกับนักท่องเที่ยว การสื่อสารที่ชัดเจน และการตอบสนองต่อความต้องการที่หลากหลายของนักท่องเที่ยวในกลุ่ม• อาชีพมัคคุเทศก์ยังสามารถจำแนกได้หลายประเภทตามความเชี่ยวชาญ เพื่อตอบสนองความสนใจที่ แตกต่างกันของตลาดนักท่องเที่ยว เช่น มัคคุเทศก์ท้องถิ่น (Local Guide) ซึ่งเป็นผู้ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่และมีความรู้ความเข้าใจในวัฒนธรรมและวิถีชีวิตท้องถิ่นอย่างลึกซึ้ง มัคคุเทศก์นำเที่ยวในเมือง(City Tour Guide) ที่มีความเชี่ยวชาญด้านประวัติศาสตร์และสถาปัตยกรรมของเมืองนั้น ๆ มัคคุเทศก์เฉพาะทาง (Specialized Tour Guide) ที่ให้บริการนักท่องเที่ยว เฉพาะกลุ่ม เช่น มัคคุเทศก์ด้านอาห าร วัฒนธรรม ประวัติศาสตร์หรือการท่องเที่ยวเชิงนิเวศ และ มัคคุเทศก์ผจญภัย (Adventure Tour Guide) ที่นำกิจกรรมกลางแจ้งซึ่งต้องอาศัยทักษะและความรู้ด้านความปลอดภัยเป็นพิเศษ
• การประกอบอาชีพมัคคุเทศก์นั้นดำเนินอยู่ภายใต้ปัจจัยแวดล้อมภายนอกที่ส่งผลกระทบต่อธุรกิจในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวโดยรวม ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ เป็นปัจจัยสำคัญที่สุด เนื่องจากสินค้าในธุรกิจท่องเที่ยวจัดเป็นสินค้าฟุ่มเฟือย ในสภาวะเศรษฐกิจรุ่งเรือง ความต้องการท่องเที่ยวจะเพิ่มขึ้นสูง แต่ในทางกลับกันเมื่อเศรษฐกิจตกต่ำ ความต้องการจะลดลงอย่างรวดเร็ว ปัจจัยด้านสังคม เช่น การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรไปสู่สังคมผู้สูงอายุ ทำให้ต้องมีการปรับรูปแบบการบริการและสิ่งอำนวยความสะดวกเพื่อรองรับนักท่องเที่ยวกลุ่มดังกล่าว รวมถึงปัญหาความปลอดภัยและการแพร่ระบาดของโรคก็ส่งผลโดยตรงต่อการตัดสินใจเดินทางของนักท่องเที่ยว ปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อม และการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศกำลังกลายเป็นแนวโน้มสำคัญที่ทำให้นักท่องเที่ยวหันมาใส่ใจการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนมากขึ้น ปัจจัยด้านเทคโนโลยี ได้เปลี่ยนแปลงวิธีการดำเนินธุรกิจท่องเที่ยวอย่างสิ้นเชิง ตั้งแต่การค้นหาข้อมูล การจองที่พักและบริการต่าง ๆ ผ่านระบบออนไลน์ ซึ่งช่วยอำนวยความสะดวกให้นักท่องเที่ยวและส่งเสริมการท่องเที่ยวด้วยตนเอง และสุดท้าย ปัจจัยด้านกฎหมาย ซึ่งเป็นกรอบที่ควบคุมการดำเนินธุรกิจ การใช้ทรัพยากร และการให้ความเป็นธรรมแก่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องในอุตสาหกรรม ปัจจัยแวดล้อมภายนอกนี้ชี้ให้เห็นว่าการพัฒนาอาชีพมัคคุเทศก์จำเป็นต้องอาศัยนโยบายและการกำกับดูแลที่ยืดหยุ่นและทันต่อการเปลี่ยนแปลง เพื่อให้สามารถผลิตบุคลากรที่มีคุณภาพและตอบสนองต่อความต้องการของตลาดโลกได้อย่างแท้จริงPOLICY BRIEF 4ปัญหำทำงกฎหมำยเกี่ยวกับมัคคุเทศก์และธุรกิจน ำเที่ยวในประเทศไทย• พระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ถือเป็นกฎหมายหลักที่กำกับดูแลการประกอบอาชีพมัคคุเทศก์และธุรกิจที่เกี่ยวข้องในประเทศไทย อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาตัวบทกฎหมายและสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นในทางปฏิบัติ พบว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวยังมีข้อจำกัดและจุดอ่อนหลายประการที่กลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศ สรุปปัญหาสำคัญได้ 3 ประการ ดังนี้• ประกำรแรกคือ ปัญหาที่เกิดจากการจำกัดคุณสมบัติด้านสัญชาติและกรณีซิตติ้งไกด์ กฎหมายไทยได้กำหนดคุณสมบัติสำคัญของผู้ที่จะขอรับใบอนุญาตเป็นมัคคุเทศก์ไว้ในมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ว่าต้องมีสัญชาติไทย การสงวนอาชีพนี้ไว้สำหรับคนไทยเท่านั้นได้สร้างปัญหาเชิงโครงสร้างที่สำคัญ คือ การขาดแคลนมัคคุเทศก์ที่มีความสามารถในการสื่อสารภาษาต่างประเทศที่หลากหลาย ในขณะที่ตลาดนักท่องเที่ยวขยายตัวไปยังกลุ่มที่ไม่ได้ใช้ภาษาอังกฤษเป็นหลัก เช่น จีน เกาหลีใต้ หรือยุโรปตะวันออก แต่จำนวนมัคคุเทศก์ไทยที่สามารถสื่อสารภาษานั้นๆ ได้กลับมี ไม่เพียงพอต่อความต้องการ ช่องว่างนี้ได้นำไปสู่การหลีกเลี่ยงกฎหมายในรูปแบบของ \"ซิตติ้งไกด์\" (Sitting Guide) ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่ผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวจำเป็นต้องจ้างชาวต่างชาติที่ไม่มีใบอนุญาตมาทำหน้าที่บรรยายและให้ข้อมูลแก่นักท่องเที่ยว โดยมีมัคคุเทศก์ไทยที่มีใบอนุญาตถูกต้องตามกฎหมายร่วมเดินทางไปด้วยเพียงเพื่อแสดงตนต่อเจ้าหน้าที่ แม้ว่าการกระทำของมัคคุเทศก์ต่างชาติที่ไม่มีใบอนุญาตจะมีความผิดตามมาตรา 86 ซึ่งมีโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาท และมัคคุเทศก์ไทยที่ยินยอมให้ผู้อื่นทำหน้าที่แทนจะมีความผิดตามมาตรา 60 และ 89 ซึ่งมีโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินห้าหมื่นบาท แต่กฎหมายกลับไม่ได้กำหนดความรับผิดของผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวในกรณีนี้ไว้อย่างชัดเจน ทำให้ปัญหายังคงดำรงอยู่และส่งผลเสียต่อคุณภาพการบริการและภาพลักษณ์ของประเทศ
ปัญหำทำงกฎหมำยเกี่ยวกับมัคคุเทศก์และธุรกิจน ำเที่ยวในประเทศไทย• ประกำรที่สองคือ ปัญหาทัวร์ศูนย์เหรียญ (Zero Dollar Tour) และการซื้อหัวนักท่องเที่ยว ปัญหานี้ เกิดจากการแข่งขันด้านราคาที่รุนแรงในกลุ่มผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยว โดยเฉพาะในตลาดนักท่องเที่ยวจีน ผู้ประกอบการไทยบางรายเสนอขายรายการนำเที่ยวในราคาที่ต่ำกว่าต้นทุนอย่างมาก หรือกระทั่งไม่เรียกเก็บค่าบริการ เพื่อดึงดูดให้บริษัททัวร์ในต่างประเทศส่งนักท่องเที่ยวมาให้ จากนั้น ผู้ประกอบการจะพยายามหารายได้ชดเชยด้วยวิธีการต่างๆเช่น การบังคับให้นักท่องเที่ยวซื้อสินค้าราคาแพงจากร้านค้าในเครือข่าย หรือการขายรายการนำเที่ยวเพิ่มเติม (Optional Tour) ในราคาที่สูง นอกจากนี้ยังเกิดพฤติกรรมการซื้อหัวนักท่องเที่ยว ซึ่งผู้ประกอบการจะเรียกเก็บเงินจากมัคคุเทศก์เพื่อแลกกับสิทธิ์ในการนำกลุ่มนักท่องเที่ยวไปดูแล โดยมัคคุเทศก์จะต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายต่าง ๆเอง และต้องพยายามหารายได้จากนักท่องเที่ยวเพื่อทำกำไร พฤติกรรมเหล่านี้สร้างความไม ่พอใจให้แก่นักท่องเที่ยวและทำลายภาพลักษณ์การท่องเที่ยวของไทยอย่างรุนแรง แม้ว่ากฎหมายในปัจจุบันจะมีความพยายามแก้ไขปัญหานี้ โดยมาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 กำหนดว่าห้ามจัดบริการนำเที่ยวโดยไม่เก็บค่าบริการหรือเก็บในราคาที่ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายอย่างเห็นได้ชัด และมีการออกประกาศกำหนดอัตราค่าบริการขั้นต่ำสำหรับทัวร์จีนไว้ที่ 1,000 บาทต่อคนต่อคืน รวมถึงมีบทลงโทษที่รุนแรงสำหรับผู้ฝ่าฝืน แต่ปัญหาก็ยังไม่หมดไปเนื่องจากปัจจัยเชิงโครงสร้างอื่น ๆเช่น โครงสร้างค่าตอบแทนที่ไม่แน่นอนของมัคคุเทศก์ และความต้องการทัวร์ราคาถูกของนักท่องเที่ยวบางกลุ่ม• ประกำรที่สำมคือ ปัญหาเกี่ยวกับความไม่เหมาะสมและประสิทธิภาพของบทลงโทษ โทษที่กำ หนดไว้ในพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 สำหรับความผิดต่าง ๆ โดยเฉพาะกรณีซิตติ้งไกด์ ซึ่งมีโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินห้าหมื่นบาท ถูกมองว่ามีลักษณะที่เบาเกินไปและไม่สามารถยับยั้งการกระทำผิดได้อย่างแท้จริง โทษปรับในอัตราคงที่ส่งผลกระทบต่อผู้มีรายได้น้อยมากกว่าผู้มีรายได้สูง ทำให้ผู้ประกอบการรายใหญ่หรือผู้มีรายได้สูงอาจไม่รู้สึกเกรงกลัวต่อบทลงโทษและพร้อมที่จะกระทำผิดซ้ำ การที่กฎหมายไม่สามารถสร้างความยำเกรงได้ทำให้การบังคับใช้ขาดประสิทธิภาพ และไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่สร้างความเสียหายต่ออุตสาหกรรมในระยะยาวได้ ปัญหาทางกฎหมายเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่า กรอบกฎหมายของไทยมีลักษณะเป็นการควบคุมและกีดกันมากกว่าการส่งเสริมและพัฒนา ซึ่งสวนทางกับแนวทางการเติบโตของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวสมัยใหม่ที่ต้องการความยืดหยุ่นและมาตรฐานระดับสากล5 POLICY BRIEF
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบำย • เปิดโอกาสให้ชาวต่างชาติสามารถประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ในประเทศไทยได้ เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแคลนมัคคุเทศก์ที่สามารถสื่อสารภาษาต่างประเทศที่หลากหลายได้อย่างตรงจุด และเพื่อยกระดับคุณภาพการบริการให้สามารถตอบสนองความต้องการของนักท่องเที่ยวเฉพาะกลุ่มได้อย่างแท้จริง ควรมีการทบทวนและแก้ไขกฎหมายที่สงวนอาชีพมัคคุเทศก์ไว้สำหรับคนไทยเท่านั้น โดยเสนอให้มีการแก้ไขประกาศกระทรวงแรงงาน เรื่อง กำหนดงานที่ห้ามคนต่างด้าวทำ พ.ศ. 2563 ซึ่งปัจจุบันกำหนดให้งานมัคคุเทศก์เป็นงานที่ห้ามคนต่างด้าวทำโดยเด็ดขาด การเปิดโอกาสนี้ควรดำเนินการภายใต้เงื่อนไขและหลักเกณฑ์ที่รัดกุม เช่น อาจกำหนดให้ชาวต่างชาติสามารถทำหน้าที่เป็นมัคคุเทศก์ร่วมกับคนไทย หรือกำหนดคุณสมบัติเฉพาะด้านที่จำเป็น เพื่อให้เกิดการถ่ายทอดความรู้และเป็นการแก้ปัญหาซิตติ้งไกด์อย่างเป็นระบบ• ปรับปรุงกฎหมายธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์เพื่อควบคุมบริษัททัวร์นอมินี ตั้งหน่วยงานทำหน้าที่บูรณาการความร่วมมือเพื่อตรวจสอบและบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง กำหนดมาตรการราคาขั้นต่ำและควบคุมรายการเสริมเพื่อป้องกันการขายทัวร์ในราคาต่ำกว่าทุนและทัวร์ศูนย์เหรียญ รวมถึงปรับปรุงและเพิ่มอัตราโทษ จากการกระทำความผิด• แก้ไขกฎหมายให้มีการนำระบบค่าปรับตามรายได้ (Day-fine system) มาปรับใช้กับบทลงโทษในกรณีของมัคคุเทศก์ที่ยินยอมให้บุคคลอื่น ซึ่งไม่มีใบอนุญาตเป็นมัคคุเทศก์ทำหน้าที่เป็นมัคคุเทศก์แทนตน โดยจะนำรายได้ของผู้กระทำความผิดมาคำนวณค่าปรับเพื่อทำให้โทษมีความหมายเท่าเทียมกันในทางเศรษฐกิจระหว่างผู้กระทำความผิดที่มีรายได้แตกต่างกัน สร้างแรงจูงใจให้ทุกกลุ่มต้องเคารพกฎหมาย• จัดตั้งสภาวิชาชีพมัคคุเทศก์ เพื่อยกระดับมาตรฐานและกำกับดูแลการประกอบวิชาชีพมัคคุเทศก์ให้มีประสิทธิภาพและเป็นเอกภาพ โดยอาจดำเนินการผ่านการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ฯ หรือการตรากฎหมายฉบับใหม่ขึ้นมาโดยเฉพาะ สภาวิชาชีพนี้จะมีบทบาทสำคัญในการกำหนดมาตรฐานทางวิชาชีพและจรรยาบรรณ เป็นหน่วยงานหลักในการจัดหลักสูตรการศึกษาและฝึกอบรม ออกใบอนุญาตและต่ออายุใบอนุญาต คุ้มครองสิทธิประโยชน์และสวัสดิภาพของสมาชิก และเป็นองค์กรกลางในการประสานงานกับภาครัฐและเอกชนเพื่อพัฒนาวิชาชีพ • สร้างรูปแบบและหลักเกณฑ์การศึกษาและฝึกอบรมที่เข้มข้น โดยให้สภาวิชาชีพมัคคุเทศก์ที่จะจัดตั้งขึ้นเป็นผู้รับผิดชอบหลักในการออกแบบและพัฒนาหลักสูตรการฝึกอบรมที่มีความเข้มข้นและทันสมัย โดยอาจแบ่งหลักสูตรออกเป็นระดับต่างๆ เช่น ระดับต้น ระดับกลางและระดับสูง เพื่อให้เกิดการพัฒนาทักษะอย่างเป็นลำดับขั้น หลักสูตรควรครอบคลุมทั้งภาคทฤษฎีและภาคปฏิบัติ มีเนื้อหาที่หลากหลาย ทั้งความรู้เฉพาะทาง ความรู้ด้านการจัดการความปลอดภัย ทักษะการสื่อสารระหว่างวัฒนธรรม และความรู้ด้านภาษาต่างประเทศ นอกจากนี้ควรมีหลักสูตรทบทวนประจำปีเพื่อรักษาสถานภาพของใบอนุญาตและเป็นการปรับปรุงความรู้ให้ทันสมัยอยู่เสมอPOLICY BRIEF 6
ชัยยุทธ ถาวรานุรักษ์ (2568). ปัญหำกฎหมำยเกี่ยวกับมัคคุเทศก์ ศึกษำเปรียบเทียบกฎหมำยเกี่ยวกับมัคคุเทศก์ของประเทศไทย สหรัฐอเมริกำ และเกำหลีใต้. รายงานวิจัยเสนอต่อกองทุนวิจัย วิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์วิทยาลัยสหวิทยาการ ชั้น 5 มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ท่าพระจันทร์เลขที่ 2 ถนนพระจันทร์ เขตพระนคร กรุงเทพฯ 10200โทรศัพท์ 02-221-6111-20 ต่อ 4400โทรสาร 02-222-0153E-mail : [email protected]เอกสำรอ้ำงอิง• ส่งเสริมให้มีมัคคุเทศก์เชี่ยวชาญเฉพาะทาง เพื่อตอบสนองต่อแนวโน้มการท่องเที่ยวสมัยใหม่ที่นักท่องเที่ยวมีความสนใจที่หลากหลายและต้องการประสบการณ์เชิงลึกมากขึ้น ควรมีการส่งเสริมและรับรอง \"มัคคุเทศก์ที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะทาง\" (Specialized Tour Guide) อย่างเป็นทางการ โดยเสนอให้มีการแก้ไขประกาศของกรมการท่องเที่ยวเพื่อเพิ่มประเภทของใบอนุญาตให้ครอบคลุมสาขาความเชี่ยวชาญต่างๆ เช่น ด้านประวัติศาสตร์ ด้านวัฒนธรรมด้านนิเวศวิทยา ด้านการผจญภัย หรือด้านอาหาร การมีมัคคุเทศก์เฉพาะทางไม่เพียงแต่จะช่วยเพิ่มมูลค่าให้กับการท่องเที่ยว แต่ยังเป็นการสร้างโอกาสทางอาชีพ ใหม่ ๆ และทำให้นักท่องเที่ยวได้รับประสบการณ์ที่ตรงกับความสนใจของตนเองมากที่สุด• กำหนดสิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อส่งเสริมการพัฒนาตนเอง ปัจจุบันมัคคุเทศก์ซึ่งเป็นผู้มีเงินได้บุคคลธรรมดาไม่สามารถนำค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการศึกษาหรือการเข้ารับการฝึกอบรมเพื่อพัฒนาทักษะทางวิชาชีพมาหักเป็นค่าใช้จ่ายหรือค่าลดหย่อนในการคำนวณภาษีได้ ซึ่งแตกต่างจากกรณีนิติบุคคลที่สามารถนำค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมลูกจ้างมาหักได้ จึงเสนอให้มีการแก้ไขประมวลรัษฎากรหรือออกกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้มัคคุเทศก์สามารถนำรายจ่ายด้านการศึกษาและฝึกอบรมที่เกี่ยวข้องกับการประกอบอาชีพมาหักลดหย่อนภาษีได้ นโยบายนี้จะเป็นการสร้างแรงจูงใจให้มัคคุเทศก์ลงทุนในการพัฒนาศักยภาพของตนเองอย่างต่อเนื่อง ซึ่งจะส่งผลดีต่อคุณภาพการบริการในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวโดยรวม7 POLICY BRIEF