หน่วยที่ 4 การนำนโยบายไปปฏิบัติ

หน่วยที่ 3 การนำนโยบายไปปฏิบตั ิ

1.ความหมายของการนำนโยบายไปปฏิบตั ิ

W. William (1971 อ้างใน มยุรี อนุมานราชธน,2549:218) กล่าวว่า การนำนโยบายไปปฏิบัติ
หมายถึง ความสามารถขององค์การในการรวบรวมทรัพยากรทางการบริหารในองค์การให้ความสามารถ
ปฏิบัติงานเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ ซึ่งต้องมีการจัดหา/ตระเตรียมวิธีทางทั้งหลายเพื่อจะทำให้การ
ดำเนินงานตามนโยบายสำเร็จละล่วง โดยใช้ความพยายามอย่างต่อเนื่องในช่วงระยะเวลาหนึ่งๆจนสามารถ
ดำเนินการได้สำเร็จ

Carl E. Van Horn และ Donald S. Van Meter (1976 : 103 อ้างใน สมบัติ ธำรงธัญวงศ์,
2549 : 402) ได้ให้ทัศนะเกี่ยวกับการนำนโยบายไปปฏิบตั ิว่า การนำนโยบายไปปฏิบัติครอบคลุมกิจกรรมทง้ั
มวลที่กระทำโดยรัฐบาลและเอกชน ทั้งปัจเจกบุคคลและกลุ่มบุคคล ซึ่งมีผลต่อการบรรลุความสำเร็จตาม
วัตถปุ ระสงค์ทีก่ ำหนดไว้ล่วงหนา้ จากการตดั สนิ ใจนโยบาย ในกรณนี ี้หมายรวมถงึ ปจั จยั ทงั้ หลายท่ีมีผลต่อความ
พยายามที่จะเปลี่ยนรูปแบบของการตัดสินใจไปสู่มาตรการเชิงปฏิบัติ รวมทั้งความพยายามที่จะบรรลุการ
เปล่ียนแปลงท่ีกำหนดไว้จากการตัดสนิ ใจนโยบายด้วย

Charles Jones.(1970 อ้างใน จุมพล หนิมพานิช 2547: 139) เห็นว่าการนำนโยบายไปปฏิบัติ
หมายถึงการนำนโยบายไปประยกุ ต์ใช้

สรุปการนำนโยบายไปปฏบิ ัติหมายถึง การดำเนนิ การประสานกจิ กรรมตา่ งๆของทุกฝ่ายทเ่ี ก่ยี วข้อง
เพื่อม่งุ สกู่ ารบรรลุวัตถปุ ระสงคท์ กี่ ำหนดนโยบายและส่งผลใหเ้ กดิ ผลกระทบของนโยบายที่มีผลต่อประชาชน

2.ความสำคญั ของการนำนโยบายไปปฏิบตั ิ
1. การนำนโยบายไปปฏิบัตเิ ปน็ ส่วนประกอบของกระบวนการนโยบายสาธารณะ ซง่ึ เกิดขึ้นหลังจา

การกำหนดนโยบายไปแล้ว ซึ่งกระบวนการนี้จะทำให้กระบวนการนโยบายดำเนินไปอย่างสมบูรณ์ หากไม่นำ
นโยบายไปปฏิบตั ิหรอื ไมส่ ามารถปฏิบตั ิได้อยา่ งครบถ้วนกระบวนการนโยบายยอ่ มไม่มคี วามสมบูรณ์

2. การทำให้นโยบายมีคุณค่า จุดมุ่งหมายสำคัญของการกำหนดนโยบายสาธารณะคือความต้องการ
หรือความปรารถนาที่จะไดน้ โยบายที่ถูกตอ้ งทส่ี ดุ สมเหตุสมผล สามารถทำใหบ้ รรลผุ ลสำเรจ็ ได้

3. ผลการนำนโยบายไปปฏิบัติต้องตกอยู่ที่ประชาชนและประเทศชาติ มีเป้าหมายหลักๆอยู่ว่าทำ
อย่างไรให้นโยบายสาธารณะนั้นประสบความสำเร็จมากกว่าความล้มเหลว เพราะหากว่าการปฏิบัติมี
ประสิทธภิ าพประสิทธผิ ลแลว้ ผลประโยชน์ท้งั ปวงจะตกอยกู่ ับประเทศชาติและประชาชนแน่นอน

3.ปจั จยั ท่มี ผี ลต่อการนำนโยบายไปปฏิบตั ิ
1. แหลง่ ทีม่ าของนโยบาย
- คำแถลงการณ์หรือคำสง่ั ฝา่ ยบริหาร
- เน้ือหารายละเอยี ดในกฎหมาย
- ความรว่ มมือระหวา่ งฝา่ ยนติ ิบัญญัติและฝ่ายบริหารในการประกาศใช้กฎหมาย
- ข้าราชการระดับสูง

- การพิจารณาและวนิ จิ ฉยั ของศาล
2. ความชัดเจนของนโยบาย ว่ามีความละเอียดในตัวนโยบายนั้นมาน้อยเพียงใด มีวัตถุประสงค์หรือ
แนวทางปฏบิ ตั ิหรอื ผ้รู บั ผิดชอบนโยบายทช่ี ัดเจน
3. การสนบั สนนุ นโยบาย คอื การทำใหน้ โยบายนน้ั มันเกิดขึน้
4. ความซบั ซ้อนในการบริหารงาน
5. สงิ่ จูงใจสำหรับผ้ปู ฏิบัติ
6. การจัดสรรทรัพยากร ตอ้ งมที รพั ยากรที่เหมาะสมในการนำนโยบายไปปฏิบตั ิ
4.ตวั แบบการนำนโยบายไปปฏิบตั ิ
นกั วิชาการหลายทา่ นได้อธิบายตัวแบบของการนำนโยบายไปปฏิบตั ิ โดยจะนำเสนอบางตวั แบบ ดังนี้

4.1 ตัวแบบทยี่ ึดหลักเหตผุ ล

เป็นตัวแบบท่ียึดฐานคิดที่ว่า นโยบายที่ประสบความสำเรจ็ จะต้องมีการกำหนดวัตถุประสงค์
และภารกิจที่ชัดเจน มีการมอบหมายงาน และกำหนดมาตรฐานการทำงานแก่หน่วยงานย่อยต่างๆ
ขององค์กร มีระบบการวัดผลการปฏบิ ตั งิ าน ตลอดจนระบบการให้คุณใหโ้ ทษ

ฉะนัน้ ตามตวั แบบนี้ การนำนโยบายไปปฏบิ ตั ิจะเริม่ ตน้ จากการกำหนดวัตถปุ ระสงค์ทช่ี ัดเจน
เพอ่ื ใหผ้ ู้ปฏิบตั ิเข้าใจอะไรคือเป้าหมายหรอื ผลลพั ธ์ของผู้กำหนดนโยบาย ซึ่งจะชว่ ยให้ผู้ปฏิบัติกำหนด
ภารกิจ มอบหมายงาน หรือกำหนดความรบั ผดิ ชอบของแตล่ ะฝา่ ยใหส้ อดคล้องกับวัตถปุ ระสงค์ ซึง่ จะ
สามารถช่วยให้การดำเนินงานเป็นไปอย่างราบรื่น การกำหนดมาตรฐานในการทำงานยังทำให้เกิด
ประโยชนก์ บั ระบบการประเมินผลที่สมบรู ณม์ ปี ระสทิ ธิภาพ ทำให้ง่ายต่อการควบคมุ และตรวจสอบ

4.2 ตวั แบบดา้ นการจัดการ

ตวั แบบด้านการจดั การ เป็นตัวแบบท่เี น้นสมรรถนะขององค์กร เพราะเชื่อวา่ ความสำเร็จของ
การนำนโยบายไปปฏิบัติขึ้นอยู่กับองค์กรที่รับผิดชอบ ว่ามีขีดความสามารถที่จะปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับ
ความคาดหวังเพียงใด ฉะนั้นการนำนโยบายไปปฏิบัติให้สำเร็จได้จะต้องขึ้นอยู่กับโครงการสร้างขององค์กรที่
เหมาะสม บคุ คลในองคต์ ้องมคี วามรู้ความสามารถทั้งด้านบรหิ ารและดา้ นเทคนิคอย่างเพียงพอ นอกจากน้ีแล้ว
องค์กรจะต้องมีการวางแผน เตรียมการ มีความพร้อมทั้งด้านอุปกรณ์ สถานที่ เครื่องมือ งบประมาณ ตัวแบบ
นีจ้ ึงมีความพยายามท่จี ะศึกษาปญั หาอปุ สรรคของการนำนโยบายไปปฏบิ ัติ โดยการแก้ท่ีองค์

4.3 ตัวแบบดา้ นการพฒั นาองคก์ ร

ตัวแบบด้านการพัฒนาองค์การ เป็นตัวแบบที่เน้นการศึกษาปัญหาของการนำนโยบายไป
ปฏิบัติในแง่ของการสร้างความผูกพันและการยอมรับ เพื่อมุ่งสนองความต้องการทางจิตวิทยาและสังคมของ
มนุษย์ ตัวแบบนี้เน้นการมีส่วนร่วมขององค์กรเป็นสำคัญ ภายใต้ฐานคิดที่ว่า การมีส่วนร่วมจะทำให้เกิดการ
ทำงานทม่ี ีประสทิ ธภิ าพ การนำนโยบายไปปฏิบัตใิ ห้บังเกิดความสำเรจ็ จึงน่าจะเป็นเรื่องการจงู ใจ การใช้ภาวะ

ผนู้ ำทีเ่ หมาะสม การสร้างความผกู พันของสมาชิกในองคก์ ร การมีส่วนรว่ มเพอ่ื ใหเ้ กิดการยอมรับ ตลอดจนการ
สรา้ งทมี งาน มากกว่าการใชก้ ารควบคุมหรอื อำนาจอยา่ งเป็นทางการของผบู้ ังคับบญั ชา

4.4 ตวั แบบด้านกระบวนการของระบบราชการ

ระดบั ความเขา้ ใจ ผลการนำนโยบายไป
ระดับการยอมรับ ปฏิบตั ิ

ตัวแบบนี้เชื่อว่า อำนาจขององค์กรไม่ได้อยู่ที่ตำแหน่งที่เป็นทางการ แต่มีอยู่กระจัดกระจาย
ในองคก์ ร หมายความว่าสมาชิกในองคก์ รมีอำนาจในการใช้วิจารณญาณในการตัดสนิ ใจในสถานการณ์
เพ่ือใหก้ ารปฏิบัติงานมปี ระสิทธิภาพ

5.ขนั้ ตอนนำนโยบายไปปฏบิ ตั ิ
ขั้นตอนนำนโยบายไปปฏิบัติ แยกออกเป็น 2 ขั้นตอนหลักสำคัญคือ ขั้นตอนในระดับมหาภาคและ

ขั้นตอนในระดับจุลภาค การบวนการนำนโยบายเป็นปฏิบัติเป็นกระบวนการที่มีความซับซ้อน ยากต่อการ
บรรลวุ ตั ถปุ ระสงคอ์ ย่างสมบรู ณ์

5.1 ขน้ั ตอนในระดับมหาภาค แบ่งออกเปน็ 2 ข้ันตอน คือ
5.1.1 ขน้ั ตอนการแปลงนโยบาย เม่อื ฝ่ายการเมืองได้ทำการกำหนดนโยบายออกมา

ในรปู ของกฎหมาย มติ หรือกฎกระทรวง กจ็ ะมกี ารระบหุ น่วยงานราชการใดที่เป็นผู้รบั ผิดชอบหลัก ซึ่งจะต้อง
แปลงนโยบายนั้นออกมาเป็นแนวทางในการปฏิบัติ ได้แก่ แผน แผนงาน และโครงการ โดยหน่วยงานดงั กล่าว
มักจะเป็นกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งเป็นหน่วยงานราชการส่วนกลางที่จะเป็นฝ่ายแปลงนโยบาย เพื่อให้
หน่วยงานระดับล่างหรอื ในระดบั ภูมิภาคปฏบิ ตั ไิ ด้

ขน้ั ตอนการแปลงนโยบายออกมาเป็นแนวปฏบิ ัติ เปน็ ขน้ั ตอนแรกในระดบั มหาภาค
ซึ่งมีความสำคญั เป็นอยา่ งมาก เพราะเมื่อใดท่ีมกี ารแปลงนโยบายเบีย่ งเบนไม่จากวัตถุประสงค์แลว้ อาจจะทำ
ให้เกดิ ความล้มเหลวตั้งแต่ข้ันตอนแรกแลว้ กล่าวอีกนบั หนึ่ง ความสำเร็จของการนำนโยบายปฏิบัติในเบื้องต้น
จึงขึ้นอยู่กับความชัดเจน ความสอดคล้องกันของเป้าหมาย ประกอบกับหน่วยงานที่รับผิดชอบในการแปลง
นโยบายมีความเขา้ ใจวัตถุประสงค์ของนโยบายและพร้อมจะให้ความร่วมมือกับฝ่ายการเมืองในการนำนโยบาย
ไปปฏิบตั ดิ ้วย

5.1.2 ขั้นตอนการยอมรับ เป็นขั้นตอนที่หน่วยงานระดับส่วนกลาง ทำให้หน่วยงาน
ระดับภูมิภาค ท้องถิ่น วางแผนการตอบสนองนโยบาย ซึ่งปัจจัยในการยอมรับจะมากน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับ
หลายปัจจัย เช่น ลักษณะหน่วยงานในพื้นที่นั้น สภาพเศรษฐกิจ สังคม การเมืองในพื้นที่นั้น ตลอดจน
ผลประโยชนท์ ี่รฐั บาลจะจดั ใหห้ น่วยงานในพืน้ ทีน่ ั้น ซง่ึ จะเปน็ เงอ่ื นไขสำคัญทจี่ ะสรา้ งความเต็มใจให้หน่วยงาน
นน้ั

ขั้นตอนในการนำนโยบายไปปฏิบัตใิ นส่วนนจี้ ะมคี วามซบั ซ้อนเพ่ิมขน้ึ มาก หนว่ ยงาน
ส่วนกลางทีเ่ ปน็ ผู้แปลงนโยบายจำเป็นจะต้องทำความเข้าใจให้เกิดความถ่องแทว้ ่าแผนงานหรือแนวทางปฏิบัติ
ทกี่ ำหนดขนึ้ มีความสอดคลอ้ งหรอื มีความขดั แยง้ ต้องผลประโยชนใ์ นพน้ื ทีน่ ้ันหรือไม่ หน่วยงานส่วนกลางต้องมี
กระบวนการตรวจสอบและติดตามกระบวนการทำงานของหน่วยงานระดับลา่ ง ระดับภมู ิภาค

5.2 ขั้นตอนในระดับจุลภาค เป็นเรื่องที่นโยบายจากส่วนกลางถูกนำมาปฏิบัติใน
สภาพแวดล้อมที่ต่างกัน จึงมีความเกี่ยวพันกับการที่หน่วยงานในพื้นที่จะยอมรับนโยบายจากรัฐบาล โดย
แบ่งเป็น 3 ขน้ั ตอนย่อย ดงั นี้

5.2.1 ขั้นตอนการระดมพลัง เป็นขั้นตอนการดำเนินการ 2 กิจกรรมสำคัญ คือการ
พจิ ารณารับนโยบาย และการแสวงหาความสนบั สนุน

5.2.1.1 การพิจารณารับนโยบาย เป็นการพิจารณาว่านโยบายจาก
ส่วนกลางมีความเหมาะสม มีความเร่งด่วน ตรงตามเป้าหมายของหน่วยงานและสามารถตอบสนองกับความ
ตอ้ งการของพนื้ ท่ีหรอื ไม่

5.2.1.2 การแสวงหาการสนับสนุน การยอมรับเพียงอย่างเดียวไม่ได้เป็น
การประกันต่อความสำเร็จของนโยบายในระยะยาว ดังนั้นจึงต้องแสวงหาความสนับสนุนทางส่วนตัวจาก
สมาชิกในหน่วยงานตลอดจนบุคคลสำคัญหรือองค์กรอื่นๆ ที่อยู่ในพื้นที่นั้น การสร้างการมีส่วนร่วมให้เกิดขน้ึ
อย่างกว้างขวางมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อการสร้างความสำเร็จและความต่อเนื่องของการนำนโยบายไป
ปฏิบัติ

5.2.2 ขั้นการปฏิบัติ คือกระบวนการในการปรับเปลี่ยนโครงการที่ได้มีการยอมรับ
แล้วออกมาในรูปการปฏบิ ัตจิ ริง จึงเปน็ เร่ืองท่ีเกีย่ วข้องกับผู้ปฏิบัตหิ รือผู้ให้บริการตามโครงการนั้น หน่วยงาน
จะต้องแสวงหาวิธีการที่จะปรับพฤติกรรมของตัวผู้ปฏิบัติให้เข้ากับแนวทางในการปฏิบัติ ตัวอย่างเช่น หาก
รัฐบาลกลางโดยกระทรวงศึกษาธิการมีนโยบายให้ครูในโรงเรียนของรัฐในระดับท้องถิ่นนำเทคโนโลยีเกี่ยวกับ
การสอนแบบใหม่ๆมาใช้ในห้องเรียน ผู้บริหารโรงเรยี นฯควรจะทำการฝกึ อบรมหรือให้ครเู รียนรู้เทคโนโลยีการ
สอนต่างๆ ให้ถ่องแท้ซึ่งวิธีการนี้ เป็นวิธีการที่จะเปิดโอกาสให้มีการปรับตัวเข้าหากัน ระหว่างนโยบายของ
รฐั บาลกลางกบั การปฏบิ ัติงานระดบั ล่าง

5.2.3 ขั้นตอนการสร้างความเป็นปึกแผ่นหรือความต่อเนื่อง เป็นขั้นตอนที่ต่อ
เน่ืองมาจากข้ันการปฏิบัติ เพราะความสำเร็จหรือผลลัพธ์ในระยะยาวของนโยบายจะเกิดขึ้นไม่ได้หากนโยบาย
นั้นขาดความต่อเนื่องในการนำไปปฏิบัติ การหาทางทำให้นโยบายนั้นได้รับการปฏิบัติอย่างต่อเนื่อง เป็นสิ่งที่
หน่วยงานสว่ นกลางจะตอ้ งพึงหนว่ ยงานสว่ นล่างในการปฏิบัติ

6.องคก์ รท่ีมคี วามเกย่ี วขอ้ งกบั การนำนโยบายไปปฏบิ ัติ
องคก์ รที่มีความเกย่ี วข้องกับการนำนโยบายไปปฏบิ ัติทสี่ ำคัญ มีอยู่ 4 องค์ประกอบ ไดแ้ ก่

1.ฝา่ ยการเมอื ง 2.ระบบราชการ 3. ขา้ ราชการ 4.ผู้ไดร้ บั ผลจากนโยบาย ดังน้ี
6.1 ฝา่ ยการเมือง ครอบคลุมไปถึงรฐั สภาและรัฐมนตรี ถือไดว้ ่าฝ่ายการเมืองเป็นฝ่ายท่ีริเริ่ม

กำหนดหรือเสนอนโยบาย จัดสรรงบประมาณ หรือรับข้อเรียกร้องจากผู้รับผลประโยชน์ กลุ่มการเมือง หรือ
ประชาชนทวั่ ไป มาแปลงนโยบายเพื่อใหข้ ้าราชการเป็นผู้นำไปปฏบิ ัติ

เมื่อนโยบายดำเนินการไปในระยะหนึ่งแล้วฝ่ายการเมืองอาจจะเข้ามามีบทบาทในแง่การ
พิจารณาปรับปรุงนโยบาย พิจารณาว่านโยบายนั้นควรจะดำเนินการต่อหรือยุติ สำหรับประเทศไทย ฝ่าย

การเมืองที่มีบทบาทที่สุด ได้แก่ คณะรัฐมนตรี ซึ่งรวมถึงนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเจ้ากระทรวง นโยบาย
ต่างๆ มักได้รับการริเริ่มผ่านทางเจ้ากระทรวงไปสู่คณะรัฐมนตรี และถูกกำหนดโดยมติคณะรัฐมนตรี การ
มอบหมายให้มีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดยเฉพาะในนโยบายที่สำคัญๆ ก็มักจะทำ
โดยผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี การควบคุมติดตามผลการปฏิบัติมักจะเป็นความรับผิดชอบร่วมกัน
ของกระทรวงที่เกย่ี วข้อง บางนโยบาย เช่น นโยบายยกระดบั ราคาขา้ วเปลือกผู้ทเี่ ก่ียวข้องจะมหี ลายกระทรวง
เช่น กระทรวงพาณชิ ย์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เป็นตนั

6.2 ระบบราชการ ในที่นี้ได้แก่หน่วยงานต่างๆของรัฐบาล การนำนโยบายไปปฏิบัติเป็น
ภารกิจหลักของระบบราชการ อย่างไรก็ตามหากแม้นนโยบายที่กำหนดขึ้นมาจะดีเพียงใด แต่หน่วยงานหรือ
ระบบราชการไม่เห็นถึงความสำคัญในการนำไปสู่การปฏิบัติ ก็ถือเป็นเรื่องที่ยากที่นโยบายนั้นจะประสบ
ความสำเรจ็ ระบบราชการถือได้ว่าเป็นระบบทม่ี ีกลไกการทำงานท่ีมีประสิทธภิ าพในการปฏิบัติงานได้มากกว่า
ระบบอื่นๆ เพราะระบบราชการมีลักษณะสำคัญ คือ 1) มีการกำหนดอำนาจหน้าที่และวงอำนาจไว้อย่าง
ชดั เจนโดยมกี ฎหมายตลอดจนระเบียบการบรหิ ารรองรับ 2) มกี ารบริหารทีย่ ึดติดกฎเกณฑ์ที่ได้มีการบัญญัติไว้
อย่างเป็นทางการและมีการกำหนดเป็นลายลักษณ์อักษร 3) ไม่คำนึงถึงตัวบุคคล 4) มีลำดับการบังคับบัญชา
5) งานราชการเปน็ อาชีพทมี่ ีความมน่ั คง ข้าราชการจึงได้รับการคาดหวงั วา่ จะจงรักภกั ดีตอ่ หนว่ ยงาน

6.3 ข้าราชการ ข้าราชการถือได้ว่ามีส่วนเกี่ยวช้องหรือส่งผลอย่างมากต่อความสำเร็จหรือ
ความลม้ เหลวของการนำนโยบายไปปฏิบตั ิ ความเกี่ยวองของขา้ ราชการในการนำนโยบายไปปฏิบตั ิอาจแบ่งได้
เป็นหลายระดับ ที่สำคัญ ได้แก่ ผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงาน ผู้บริหารโครงการ และผู้ให้บริการตาม
โครงการ

6.3.1 ผ้บู ริหารระดบั สูงของหน่วยงาน มีความสำคญั อย่างมากในแงท่ ว่ี ่าจะให้ความ
สนับสนุนและอุทิศตนให้กับนโยบายนั้นๆ อย่างไรผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานถือว่าเป็นหัวรถจักรหรือหัว
เรือใหญท่ ี่จะสง่ ผลทำให้การนำนโยบายไปปฏิบัตปิ ระสบอุปสรรคหรอื ความราบรนื่ เพียงใดในระดับหนงึ่

6.3.2 ผ้บู ริหารโครงการ เป็นเสมือนหัวเรอื ขนาดกลางทจี่ ะแปลงความสนบั สนุนหรือ
เจตนารมณ์ของผู้บริหารระดับสูงใหเ้ ป็นผล จะต้องเป็นผู้นำของข้าราชการที่มีหน้าที่ให้บริการหรอื ดำเนินงาน
ตามโครงการซ่ึงถอื ว่าเป็นผู้ปฏบิ ัติในสภาพทเี่ ปน็ จรงิ

6.3.3 ผู้ให้บรกิ ารหรือดำเนนิ งานตามโครงการ ถือไดว้ ่าเป็นผทู้ ่มี บี ทบาทสำคญั อยา่ ง
มากในกระบวนการของการนำนโยบายไปปฏิบตั ิ เพราะข้าราชการดังกล่าวเป็นผู้ปฏิบัติท่ีต้องมีปฏิสัมพันธ์กบั
ประชาชนผรู้ บั บริการ หรือกลุ่มท่จี ะไดร้ บั ประโยชน์จากนโยบายโดยตรงและอยา่ งใกลช้ ดิ ในกรณีของประเทศ
พัฒนาแล้ว การนำนโยบายไปปฏิบัติของข้าราชการระดับต่างๆ มักไม่ค่อยมีปัญหาแต่สำหรับประเทศไทย
ข้าราชการระดับกลางมักขาดความรู้ความเข้าใจในการนำเอานโยบายมาเปลี่ยนเป็นแผน แผนงาน และ
โครงการ และแม้จะมีการฝึกอบรมให้ความรู้กันอย่างแพร่หลาย แต่ก็ไม่เพียงพอ ซึ่งผลของการที่ข้าราชการ
ขาดความรู้และทักษะในการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติทำให้ข้าราชการไม่ทราบว่าจะเริ่มต้นทำงานที่จุดใด
ข้อผิดพลาดตา่ งๆ ไม่สามารถตรวจสอบได้ ไมม่ ีเกณฑ์ของการควบคุม ตรวจสอบ ประเมินผล ทำให้ไม่สามารถ
ปฏิบัตหิ น้าท่ใี นกานำนโยบายไปปฏบิ ตั ใิ หบ้ รรลผุ ลได้

6.4 ผู้ได้รับผลจากนโยบาย ได้แก่ผู้รับบริการ ผู้ได้รับผลประโยชน์ หรือผู้เสียประโยชน์
หมายถึงประชาชนผู้ที่ติดต่อกับข้าราชการระดับล่างโดยตรง การรวบตัวกันเป็นกลุ่มแบก้อนในลักษณะ ของ
กล่มุ ผลประโยชน์ บทบาทของกลุม่ จะสามารถส่งผลตอ่ การนำนโยบายไปปฏิบตั ิได้ดีมากยงิ่ ข้ึน

7.การวดั ความสำเรจ็ และความล้มเหลวการนำนโยบายไปปฏิบัติ

การศึกษาการนำนโยบายไปปฏิบัตินั้นมีจุดมุ่งหมายเพื่อแสวงหาปัจจัยหรือตัวแปรท่ีส่งผลให้เกิด

ความสำเร็จของนำนโยบายไปปฏิบัติ ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่าสิ่งที่นักวิชาการทุกคนต้องการหาคำตอบ คือ การหาว่า
ปัจจยั ใดท่สี รา้ งความสำเรจ็ และปัจจัยใดที่สร้างความล้มเหลวของการนำนโยบายไปปฏิบตั ิ

การวัดความสำเรจ็ นโยบายสามารถวัดได้ 3 มิติ
มติ ทิ ่ี 1 มองผลการนำนโยบายไปปฏบิ ตั ิ เป็นผลผลิต ผลลพั ธ์ ผลสดุ ยอด
มิติท่ี 2 ผลการนำนโยบายไปปฏบิ ัติจะตอ้ งไมส่ รา้ งปญั หาให้กับนโยบายอน่ื ๆ
มติ ทิ ี่ 3 ผลของนโยบายทง้ั หมดเม่ือรวมกันแล้วก่อให้เกดิ ผลการพัฒนาประเทศที่พึงปรารถนา

8.ปัญหาของการนำนโยบายไปปฏิบัติ
ลักษณะของปัญหาที่เกิดขึ้นในกระบวนการของการนานโยบายไปปฏิบัติมีมากมายแต่จาก

การสำรวจวรรณกรรมของนกั วิชาการหลายทา่ น อาจแบ่งปัญหาออกไดเป็นด้าน 5 ดา้ น ดังน้ี
8.1 ด้านสมรรถนะของหน่วยงาน เป็นปัญหาที่สำคัญประการหนึ่งในการนำนโยบายไป

ปฏบิ ตั ิ โดยปญั หาในดา้ นนี้จะมมี ากน้อยเพียงใดขน้ึ อย่กู บั ปัจจัยสำคญั 3 ประการ คอื
8.1.1 ปัจจยั ด้านบคุ ลากร
- จำนวนและประเภทของบุคลากร การนำนโยบายไปปฏิบัติจะมีปัญหา

มากถ้าต้องการบุคลากรจำนวนมากและหลายประเภท มีความรู้ความสามารถสูง เพราะหากไม่สามารถหา
บคุ ลากรไดท้ นั ท่วงทยี ่อมมปี ัญหาความลา่ ช้าในการปฏบิ ัติ

- ความพอเพียงและความพร้อมของบุคลากร จะมีปัญหาเพิ่มขึ้นอีกหาก
บุคลากรท่ตี ้องการไม่เพียงพอในระบบราชการ หรอื ไมม่ คี วามพรอ้ มที่จะเข้าร่วมนโยบาย

- ความต้องการบุคลากรจากภาคเอกชน หากการนำนโยบายไปปฏิบัติ
จำเป็นต้องอาศัยบุคลากรจากภาคเอกชนมาร่วม ก็จะเกิดปัญหากับบุคคลเหลา่ นี้ เพราะหน่วยงานราชการเอง
จะมีปัญหาติดขัดเรอื่ งระเบยี บ

8.1.2 ปัจจัยด้านเงินทุน เงื่อนไขการใช้เงินทุนในการนำนโยบายไปปฏิบัติของ
หน่วยงานราชการ มกั จะมีระเบยี บขอ้ บังคบั ไว้มากจนขาดความยืดหย่นุ

8.1.3 ปัจจัยวัสดุอุปกรณ์ เครื่องมือเครื่องใช้ ตลอดจนปัจจัยด้านวิทยาการหรือ
เทคโนโลยที ี่เกี่ยวข้องกบั นโยบาย ปัญหาจะเพิ่มข้ึนอีกหากหนว่ ยงานนน้ั ขาดการสนบั สนุนวัสดุอุปกรณ์

8.2 ด้านการควบคมุ จะมีมากนอ้ ยเพียงใดข้นึ อยกู่ บั ปัจจัยสำคญั 3 ประการ
8.2.1 ความสามารถของหน่วยงานที่รับผิดชอบ ว่ามีความสามารถเพียงใดใน

ความสามารถที่จะแปลงนโยบายออกมาเป็นแนวทางปฏิบัติ แผนงาน หรือโครงการที่มีความสอดคล้องกับ
วัตถุประสงค์ของนโยบาย

8.2.2 ความชัดเจนของวัตถุประสงค์ นโยบายที่นำไปปฏิบัติมีวัตถุประสงค์ชัดเจน
เพยี งใด

8.2.3 การกำหนดมาตรฐานการปฏิบัติ หน่วยงานต้องกำหนดภารกจิ ตลอดมาตรฐาน
ในการปฏบิ ัตงิ าน

8.3 ด้านความรว่ มมอื และการตอ่ ต้านการเปลยี่ นแปลง มสี าเหตหุ ลกั ๆสำคัญ 7 ประการ
8.3.1 นโยบายไมต่ รงกับความต้องการหรือไม่สำคัญ ผู้ปฏิบัติอาจจะมวี ่านโยบายนั้น

ไมไ่ ด้มาจากความตอ้ งการท่แี ทจ้ ริง หรอื ไม่เหน็ ความสำคัญของนโยบายน้ัน
8.3.2 นโยบายต้องทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการใช้ดุจพินิจ หากผู้ปฏิบัติหรือ

องค์กรต่อต้านเพราะเหน็ ว่านโยบายน้ันทำให้ดุลพินจิ ในการปฏิบัติงานเปลยี่ นไป
8.3.3 ความสนบั สนนุ จากหวั หน้าหน่วยงาน
8.3.4 นโยบายส่งผลต่องบประมาณและอัตรากำลัง เพราะคิดว่างบประมาณและ

อตั รากำลงั จะลดลงในระยะยาว
8.3.5 ผู้กำหนดนโยบายไปปฏิบัติไม่เข้าใจถึงสภาพความจรงิ ผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ

เห็นว่าฝ่ายบริหาร(ฝ่ายกำหนดนโยบาย) ไม่เข้าใจสภาพความเป็นจริงในการปฏิบัติงานหรือการให้บริการผู้
ปฏบิ ัติ ซึง่ อาจจะก่อใหเ้ กิดผลเสียได้

8.3.6 การไม่มีส่วนร่วมของผู้ปฏิบัติ สมาชิกในองค์การหรือหน่วยปฏิบัติไม่เห็นดว้ ย
กับสาระหรือวธิ กี ารปฏิบัตใิ นโครงการหรือนโยบายน้นั เพราะไม่ไดเ้ ขา้ ไปมสี ว่ นร่วมในการตัดสินใจดงั กล่าว

8.3.7 การขาดความรู้ความเข้าใจ สมาชิกในองค์การหรือหน่วยปฏิบัติไม่ให้ความ
รว่ มมือและตอ่ ตันเนอื งจากชาดความรู้ความเข้าใจว่าจะปฏิบัตติ ามนโยบายอย่างไร

8.4.ดา้ นอำนาจและความสมั พันธ์กบั หน่วยงานอ่นื ท่ีเก่ยี วข้อง
8.4.1 ลักษณะการติดต่อและความสัมพันธ์ หมายถึง ความสัมพันธ์ที่หน่วยปฏิบัติมี

กับหนว่ ยงานทค่ี วบคุมนโยบายดงั กลา่ ว การทำงานของหนว่ ยปฏิบตั ิจะมีความยากลำบากมากขน้ึ ถา้ การทำงาน
จะต้องผ่านขั้นตอนการควบคุมกลั่นกรองจากหน่วยงานที่ควบคุมนโยบาย เช่น สำนักงบประมาณ
กรมบัญชีกลาง หรือสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน เป็นต้น การขออนุมัติใดๆ อาจจะไม่ได้รับ
ความเห็นชอบ

8.4.2 ความจำเป็นในความร่วมมือ หมายถึง ระดับความจำเป็นที่หน่วยปฏิบัติ
จะต้องแสวงหาความร่วมมอื พ่งึ พา หรอื ทำความตกลงกบั หน่วยงานหลกั อื่นๆ ยิง่ นโยบายใดมคี วามจำเป็นต้อง

อาศัยความร่วมมือพึ่งพา หรือทำความตกลงกับหน่วยงานหลักอื่นๆ มากเท่าใด โอกาสที่การนำนโยบายไป
ปฏบิ ัตใิ ห้ประสบความสำเร็จก็น้อยลงเท่านั้น เพราะหน่วยงานทเ่ี กยี่ วขอ้ งมักมวี สิ ยั ทศั น์ วตั ถปุ ระสงค์หลัก และ
ความตระหนกั ในความเร่งดว่ นของนโยบายต่างกันออกไป

8.4.3 ความเป็นไปได้ที่จะทำงานร่วมกัน หมายถึง ระดับความเป็นไปได้ที่เจ้าหน้าท่ี
ของแต่ละหน่วยจะสามารถทำงานร่วมกันได้ ความล้มเหลวของการนำนโยบายไปปฏิบตั ิจะมีแนวโนม้ สูงขึ้นถ้า
เจา้ หน้าทีข่ องแตล่ ะหน่วยไมส่ ามารถร่วมงานกนั ได้

8.5 ดา้ นความสนบั สนุนและความผกู พนั ขององคก์ ารหรือบุคคลสำคญั
8.5.1 ความสัมพันธ์ระหวา่ งผู้รับผิดชอบในการนำนโยบายไปปฏิบัตกิ ับฝา่ ยการเมอื ง

และฝ่ายบริหาร บ่อยครั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงตัวบุคคลในฝ่ายการเมืองหรือฝ้ายบริหาร ความผูกพันของกลุ่ม
บุคคลเหล่านี้ที่มีต่อนโยบายมักจะเปลี่ยนแปลงไป เช่น กรณี "เกียว่าง" ในส่วนราชการบางหน่วยเมื่อมีการ
เปลี่ยนผู้นำฝ่ายการเมือง การขาดความผูกพันหรือความสัมพันธ์ที่ตีต่อกันจึงมักเป็นเงื่อนไขสำคัญที่นำมาซ่ึง
อปุ สรรคของการนำนโยบายไปปฏบิ ัตไิ ม่มากก็น้อย

8.5.2 การขาดความเข้าใจและการสูญเสียประโยชน์ กลุ่มอิทธิพลและกลุ่ม
ผลประโยชน์ท่ีเกี่ยวข้องทั้งในระดบั ชาติและระดบั ท้องถ่ินมีความเข้าใจนโยบายเพียงใด หรือสูญเสียประโยชน์
หรอื ไม่ ซ่งึ การขาดความเช้าใจและสูญเสียประโยชน์อาจนำมาซึ่งการต่อตา้ นการนำนโยบายไปปฏิบัตไิ ด้

8.5.3 ความสัมพนั ธก์ บั ส่ือมวลชน ระดบั ความสมั พันธร์ ะหวา่ งหนว่ ยงานท่ีรับผิดชอบ
นโยบายกับส่อื มวลชนกม็ คี วามสำคัญองมาก หาขาดซึง่ ความสัมพันธห์ รอื ความเข้าใจอนั ดีสือ่ มวลชนก็อาจจะใช้
อิทธิพลของตนท่ีมผี โู้ จมตหี รอื ทำลายความน่าเช่อื ถือของนโยบายได้

8.5.4 ความสนับสนุนนโยบายของบุคคลสำคัญ บุคคลสำคัญในระดับชาตแิ ละระดับ
ท้องถิ่นให้ความสนับสนุนนโยบายน้ันเพียงใด เช่น การนำนโยบายใดก็ตามไปปฏิบัติในระดับท้องถิ่น ควรต้อง
ให้กำนันผู้ใหญ่บ้านหรือพระภิกษุ สร้างความเข้าใจและความเชื่อจากประชาชนว่าการปฏิบัติตามนโยบาย
ดังกล่าวจะนำมาซึง่ ผลดีและประโยชน์แก่ประชาชนโดยรวมในพื้นทน่ี ้ันๆ