กลุ่ม 2 ปัญหาสัมปทานทางด่วนยกระดับอุตราภิมุข

0

ปัญหาสัมปทานทางด่วนยกระดับอตุ ราภมิ ุข

เสนอ
รศ.ดร.ฐากรู ศิริยุทธ์วฒั นา

จัดทาโดย

1. นายจาตุรนต์ ลมิ้ มาลนิ ันท์ รหัสนักศึกษา 6324011306

2. นางสาวรังสิมา โหมดเกษม รหัสนักศึกษา 6324011308

3. นางสาวพมิ พ์ชนก เผื่อนบดิ า รหสั นักศึกษา 6324011307

4. นางสาวภาวดี รุ่งเมือง รหัสนักศึกษา 6324011312

5. นางสาวสุภาวดี สุขสมนิล รหัสนักศึกษา 6324011315

6. นางสาววลั ศิริ เทวสัตย์ รหสั นักศึกษา 6324011293

รายงานนีเ้ ป็ นส่วนหนึ่งของการศึกษาวชิ าปรัชญาและหลกั กฎหมายมหาชน
LAW 6201

หลกั สูตรปริญญานิตศิ าสตรมหาบณั ฑติ ภาคพเิ ศษ
วทิ ยาเขตบางนา

คณะนิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั รามคาแหง

1

ปัญหาสัมปทานทางด่วนยกระดบั อุตราภิมุข

บทนา

เม่ือปี พ.ศ. 2532 ภาครัฐโดยกรมทางหลวงกระทรวงคมนาคมให้สิทธ์ิแก่ภาคเอกชนใน
การให้บริการทางหลวงจานวนหน่ึงสาย อันได้แก่สัญญาสัมปทานทางหลวงในทางหลวง
แผ่นดินหมายเลข 31 ถนนวิภาวดีรังสิตช่วงดินแดง - ดอนเมืองจากดั และทางหลวงสัมปทาน
ส่วนทางยกระดับอนุสรณ์สถาน - รังสิตเป็ นส่วนหน่ึงของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 1
โดยกรมทางหลวงกระทรวงคมนาคมผูใ้ ห้สัมปทานกบั บริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง จากดั
มีแนวสายทางเริ่ มจากบริ เวณ เขตดิ น แดง กรุ งเทพ มหาน คร แล้วสิ้ น สุ ดเส้น ทางท่ี
อาเภอคลองหลวง จงั หวดั ปทุมธานี ระยะทางรวมท้งั สิ้น 28.224 กิโลเมตร โดยเปิ ดให้บริการ
คร้ังแรกเมื่อวนั ท่ี 14 ธนั วาคม พ.ศ. 2537

ทางยกระดบั อุตราภิมุข หรือ ทางยกระดบั ดอนเมือง หรือ ดอนเมืองโทลลเ์ วย์ (Tollway)
เป็นทางหลวงสัมปทานที่มีการเกบ็ ค่าผา่ นทาง ประกอบดว้ ยด่านเกบ็ ค่าผ่านทาง 11 ด่าน , มีทางข้ึน
15 แห่ง และทางลง 16 แห่ง เพื่อให้บริการดา้ น คมนาคมขนส่งยานพาหนะท่ีเดินทางเขา้ -ออก
ระหวา่ งกรุงเทพฯ และเขตปริมณฑลในบริเวณทิศเหนือ

ภายหลงั จากท่ีมีการเปิ ดการใชง้ านทางยกระดบั อุตราภิมุขมีปัญหาเกิดข้ึนในหลายส่วน
เช่น ปัญหาเรื่องการปรับอตั ราค่าผ่านทางที่เรียกเก็บจากยานพาหนะทุกประเภทท่ีใชบ้ ริการทาง
หลวงสัมปทาน, ปัญหาเรื่องการก่อสร้างถนนท้องถิ่น การก่อสร้างทางเบี่ยง การก่อสร้าง
สะพานลอยบนถนนวภิ าวดีรังสิต

รวมท้งั มีการฟ้องร้องคดีต่อศาลปกครองโดยท่ี มูลนิธิเพื่อผูบ้ ริโภคเป็นผูฟ้ ้องร้องแสดง
ความไม่เห็นดว้ ยท่ีทางยกระดบั อุตราภิมุขข้ึนค่าทางด่วนซ่ึงเดิมมีราคาสูงมากอยู่แลว้ โดยมีการ
รณรงคใ์ หร้ ัฐบาลดูแลไม่ใหบ้ ริษทั เอกชนข้ึนค่าทางด่วนดงั กล่าวตามอาเภอใจ โดยกล่าวว่าทาง
ยกระดบั ดอนเมืองโทลลเ์ วยห์ รือทางยกระดบั อุตราภิมุขเกิดข้ึนบนแนวคิดท่ีเอาเปรียบสังคมดว้ ย
การรู้เห็นเป็ นใจของรัฐบาลหลายยุคสมยั โดยการฟ้องร้องคร้ังน้ี มีจุดประสงคเ์ พื่อให้ศาลมี
คาพิพากษาหรือเพิกถอนการข้ึนค่าบริการในคร้ังน้ี โดยให้กรมทางหลวงคิดค่าผ่านทางที่

2

กาหนดบนพ้ืนฐานของตน้ ทุนการใหบ้ ริการจากผูใ้ ช้บริการสาธารณะ และให้เพิกถอนบนั ทึก
ข้อตกลง ท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ ให้เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรีที่เก่ียวขอ้ ง
รวมท้งั ใหบ้ รรเทาทุกขช์ ว่ั คราว เพื่อใหจ้ ่ายค่าบริการโทลลเ์ วยใ์ นอตั ราเดิมจนกวา่ คาพิพากษาจะ
ถึงที่สุด ท้งั น้ีจะเห็นไดว้ ่าในการก่อสร้างและการใชท้ างยกระดบั อุตราภิมุข มีปัญหาอยู่หลาย
ประเดน็ ที่น่าสนใจ ซ่ึงกลุ่มของผจู้ ดั ทาไดท้ าการศึกษาและวเิ คราะห์แลว้ ในกรณีดงั ต่อไปน้ี

1. อธิบายข้อเทจ็ จริงและข้อกฎหมายสัมปทานทางด่วนยกระดบั อตุ ราภมิ ุข

1.1 ข้อเทจ็ จริง
กรมทางหลวงกระทรวงคมนาคมผูใ้ ห้สัมปทานกบั บริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง จากดั

ได้แก่สัญญาสัมปทานทางหลวงในทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 31 ถนนวิภาวดีรังสิตช่วง
ดินแดง - ดอนเมืองจากดั และทางหลวงสัมปทานส่วนทางยกระดับอนุสรณ์สถาน - รังสิต
เป็ นส่วนหน่ึงของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 1 วตั ถุประสงค์ของการก่อสร้างทางยกระดับ
อุตราภิมุข คือการแกป้ ัญหาการจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิต และถนนพหลโยธิน โครงการท่ีจะ
ขยายช่องจราจรของถนนวิภาวดีรังสิตแต่อุปสรรคของการขยายช่องจราจรคือ มีบา้ นเรือนต้งั อยู่
ริมเส้นทางเป็ นจานวนมาก จนไม่สามารถขยายช่องจราจรได้ กรมทางหลวงจึงมีแนวคิดที่จะ
สร้างเป็ นทางยกระดบั ซ้อนทบั บนถนน โดยใช้พ้ืนท่ีเกาะกลางถนนเพื่อรองรับโครงสร้าง แต่
เนื่องจากในขณะน้นั งบประมาณของกรมทางหลวงมีไม่เพียงพอ จึงไดเ้ สนอใหเ้ อกชนไดเ้ ขา้ ร่วม
ประมูลโครงการเพ่ือบริหารจดั การโดยบริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง ได้ชนะประมูล และ
บริหารเสน้ ทางมาจนถึงปัจจุบนั โดยมีขอ้ ตกลงกบั กรมทางหลวง ท่ีเป็นประเดน็ ปัญหา เช่น

1.สัญญาสัมปทานอนุญาตให้ก่อสร้างของบริษทั ฯ ทาลายโครงสร้างพ้ืนฐานซ่ึงเป็ น
บริการสาธารณะเดิมของรัฐ (แยกเกษตร และแยกหลกั ส่ี)ซ่ึงในการก่อสร้าง ไม่มีความจาเป็ นท่ี
ตอ้ งทุบหรือดาเนินการร้ือสะพาน ทาให้รัฐเสียหายท้งั ที่สามารถหลีกเล่ียงได้ เนื่องจากการ
ก่อสร้างสะพานลอยดงั กล่าว ใชง้ บประมาณของรัฐไปเป็นจานวนมาก แต่การร้ือถอนทรัพยส์ ิน
ของรัฐท่ียงั ใชก้ ารไดด้ ีกลบั ไม่ตอ้ งชดใชค้ ่าเสียหาย ใหก้ บั รัฐแต่ประการใด ทาใหต้ อ้ งมีการทุบ
สะพานขา้ มแยกสี่จุดดา้ นล่างทางยกระดบั คือ สะพานขา้ มทางแยกลาดพร้าว สะพานขา้ มทาง
สุทธิสาร สะพานขา้ มแยกเกษตร และสะพานขา้ มแยกหลกั สี่ และไดม้ ีการดาเนินการทุบไปสอง
สะพานคือสะพานขา้ มแยกเกษตร และสะพานขา้ มแยกหลกั ส่ี แต่ปรากฏว่าเกิดคาถามจาก

3

ประชาชนว่าการทุบสะพานขา้ มแยกต่างๆยอ่ มทาให้รถติดมากยงิ่ ข้ึนและตอ้ งข้ึนไปใชบ้ ริการ
ทางยกระดบั ดา้ นบนและเสียค่าบริการจนมีการชุมนุมข้ึนเพื่อต่อตา้ นการทุบสะพานขา้ มแยกท่ียงั
เหลืออยอู่ ีกสองสะพานคือสะพานขา้ มทางแยกลาดพร้าว และสะพานขา้ มทางสุทธิสารจนบริษทั
ไม่สามารถดาเนินการทุบได้ จึงทาให้สองสะพานท่ีเหลืออยู่ดงั กล่าวยงั คงไดใ้ ชง้ านอยู่จนถึง
ปัจจุบนั

2. หากมีการวง่ิ ตรงไปบริเวณเลยแยกลาดพร้าวไป จะมีด่านเกบ็ อยตู่ รงกลางถนนดา้ นล่าง
หากบุคคลที่ขบั รถสัญจรเดินทาง โดยไม่รู้เส้นทางหรือขบั ในเส้นตรงปกติหากไม่รีบเบ่ียงออก
ถนนด้านซ้ายสุดก็จะโดนด่านเก็บเงินอยู่ด้านหน้ากลางถนน ทาให้ประชาชนทั่วไปบอก
ความรู้สึกว่าด่านเก็บค่าผ่านทางน้ีเหมือนกับไซดักปลา คือดักอยู่ด้านหน้าทางออกโดย
หลบเลี่ยงไดย้ าก

3. มีการสร้าง local roads (ถนนคู่ขนานถนนซุปเปอร์ไฮเวย)์ โดยทางบริษทั ทางยกระดับ
ดอนเมือง จากดั จึงจะฟ้องรัฐบาลของไทยในยุคน้ัน จึงมีการตกลงกนั โดยท่ีรัฐบาลจะยอมให้
บริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง จากดั ทาการดงั น้ี

1) ให้ทาส่วนต่อขยายไปถึงอนุสรณ์สถานและไปเก็บค่าผ่านทางอีกช่วงนึงตรงน้ัน
(ปกติสุดที่ดอนเมือง) และไม่มีการเปิ ดประมูล

2) รัฐบาลใชเ้ งินในการสร้าง 3,000 กวา่ ลา้ นในการสร้างจากอนุสรณ์สถานไปยงั รังสิต
มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์และไม่มีการเกบ็ ค่าผา่ นทาง

3) รัฐบาลต่ออายุสัญญาให้ 20 ปี จากที่จะหมดในปี 2557ต่อไปให้จนถึงปี 2577
รัฐบาลใหเ้ พิม่ ค่าทางด่วนไดค้ ร้ังละ 5-10 บาท

ในยคุ ของรัฐบาลของทกั ษิณ ชินวตั ร มีมติที่จะยา้ ยสนามบิน จากสนามบินดอนเมืองไป
สนามบินสุวรรณภูมิดว้ ยเหตุการณ์ต่าง ๆ ดงั กล่าวเหล่าน้ีจึงทาใหบ้ ริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง จากดั
คือ ไม่สามารถดาเนินการทุบสะพานขา้ มแยกได้ครบท้งั 4 สะพาน และมีการดาเนินการยา้ ย
สนามบินไปที่สุวรรณภูมิ

ในยคุ รัฐบาลต่อมา กล่าวคือ พลเอกสุรยทุ ธ์ ไดม้ ีมติ ครม. 10 เมษายน 2550 เห็นชอบร่าง
บันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานดังกล่าว หลังจากน้ัน เมื่อวนั ท่ี

4

12 กันยายน 2550 กรมทางหลวงและบริษัททางยกระดับดอนเมือง ได้ดาเนินการแก้ไข
เปล่ียนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวง โดยให้ทางหลวงสัมปทานเดิมและทางหลวงสัมปทาน
ส่วนต่อขยายด้านทิศเหนือมีอายุสัมปทานเป็ นเวลา 27 ปี นับแต่วนั ท่ีลงนามบันทึกข้อตกลง
(12 กนั ยายน 2550 – 11 กนั ยายน 2577) เท่ากบั วา่ การขยายอายสุ ัมปทานจากเดิมน้นั ท่ีจะสิ้นสุด
ในปี 2557 ขยายอายุสัมปทานไปไดถ้ ึงปี 2577 และกรมทางหลวงจะไม่เกบ็ เงินค่าผ่านทางบน
ทางด่วนยกระดบั ช่วงอนุสรณ์สถาน–รังสิต ท้งั ขาเขา้ และขาออกตลอดอายสุ ัมปทานน้ี อีกท้งั
อตั ราค่าผ่านทางที่เรียกเก็บจากยานพาหนะทุกประเภทให้เป็ นไปตามท่ีกาหนดไว้ และมีผล
บงั คบั ใชไ้ ดท้ นั ที โดยผูร้ ับสัมปทาน กล่าวคือ บริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง ไม่ตอ้ งขออนุญาต
กรมทางหลวงอีก มีผลทาใหข้ ้ึนค่าผา่ นทางไดท้ นั ที ไม่ตอ้ งขออนุญาตรัฐฯ และขยายอายสุ ัญญา
ไปจนถึงปี 2577 หากเทียบกบั สัญญาแรกเดิม ค่าผ่านทางรถเก๋ง 20 บาท ข้ึนราคาไดส้ ูงสุดในปี
2577 เป็ นถึง 145 บาท แถมอนุ ญาตต่อส่ วนขยายจากดอนเมืองไปอนุสรณ์สถานของ
กองทพั อากาศ เช่ือมเขา้ พหลโยธิน ให้สัมปทานต่อ และต่อระยะทางไปอีกด้วย โดยไม่เปิ ด
ประมูลแข่งขนั และท้งั หมดน้ีเพอ่ื แรกกบั การที่บริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง จากดั จะไม่ฟ้องรัฐบาล

จากกรณีดงั กล่าว ทาใหม้ ูลนิธิเพอ่ื ผบู้ ริโภค เครือข่ายองคก์ รผูบ้ ริโภค สถาบนั พฒั นานกั
กฎหมายสิทธิมนุษยชน นกั ศึกษา และประชาชนผูเ้ สียหายจากการข้ึนค่าผ่านทางฯ ฟ้องคดีต่อ
ศาลปกครองกลาง ในคดีหมายเลขแดงท่ี 1951-1952/2558 เร่ือง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่
หน่วยงานทางปกครองหรือเจา้ หน้าท่ีของรัฐกระทาการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ที่เคยเกิด
ข้ึนกับศาลปกครองมาแล้วในอดีตโดย เมื่อวนั ท่ี 19 สิงหาคม 2558 สานักงานศาลปกครอง
เผยแพร่คาพิพากษาศาลปกครองช้ันต้น (ศาลปกครองกลาง) พิพากษาว่า มติที่ประชุม
คณะรัฐมนตรี วนั ท่ี 11 เมษายน 2549 (ยคุ ทกั ษิณ) เฉพาะส่วนของขอ้ ตกลงในการแกไ้ ขปัญหา
การขาดทุนของบริษทั ทางยกระดับดอนเมือง และมติคณะรัฐมนตรี วนั ที่ 10 เมษายน 2550
(ยคุ พลเอกสุรยทุ ธ์) เฉพาะส่วนที่ใหค้ วามเห็นชอบร่างบนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปล่ียนแปลงสัญญา
สัมปทานทางหลวง ในทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 31 ถนนวิภาวดีรังสิต ไม่ชอบดว้ ยกฎหมาย
คาพิพากษาของศาลปกครองกลางคร้ังน้ี ไดย้ ืนยนั รับรองหลกั การสาคญั ว่า ทางหลวงแผ่นดิน
หมายเลข 31 ถนนวิภาวดีรังสิต แมจ้ ะมีการสร้างทางยกระดับขา้ งบน ก็ยงั มีสถานะเป็ นทาง
สาธารณะที่ใหป้ ระชาชน ไดใ้ ชป้ ระโยชนเ์ พอ่ื สาธารณะร่วมกนั เพียงแต่ใหเ้ อกชนเกบ็ ค่าผา่ นทางได้

5

มิใช่ทางท่ียกให้เอกชนเด็ดขาด รัฐไม่สามารถเอ้ือประโยชน์แก่เอกชนหรือสร้างภาระแก่
ประชาชนอยา่ งไรกไ็ ด้

ต่อมา ปรากฏว่า บริษัท ทางยกระดับดอนเมือง จากัด สามารถเพ่ิมค่าทางด่วนได้
ตามปกติ จึงไม่เป็ นการท่ีจะตอ้ งคุม้ ครองประชาชน และดาเนินการให้เป็ นไปตามคาพิพากษา
ของศาลปกครอง หลงั จากท่ีศาลปกครองกลางมีคาพิพากษา เมื่อปี 2558 จึงให้มีการยกเลิกมติ
ของคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกบั เรื่องสัมปทาน ซ่ึงเมื่อมีการยกเลิกไปแลว้ เท่ากบั ว่าประชาชนตอ้ งได้
ใช้ทางดงั กล่าวฟรีเพราะสัญญาตอ้ งสิ้นสุดต้งั แต่ปี 2557 และยงั มอบอานาจให้เอกชนสามารถ
ปรับข้ึนค่าทางด่วนไดโ้ ดยไม่ตอ้ งขออนุญาตอีกดว้ ย

จากรณีดังกล่าว ทาให้มูลนิธิคุม้ ครองผูบ้ ริโภคฯ ร้องต่อศาลปกครอง ขอให้ไต่สวน
ฉุกเฉินในเร่ืองที่ทางบริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง จากดั มีการข้ึนค่าทางด่วน และมีคาขอวธิ ีการ
คุม้ ครองเพ่ือบรรเทาทุกขช์ วั่ คราว โดยขอให้สั่งระงบั การปรับข้ึนราคาทางด่วนไวก้ ่อนจนกว่า
ศาลจะมีคาตดั สินในคดีปรากฎวา่ ศาลปกครองสูงสุด มีคาสั่งไม่รับคาขอคุม้ ครองเน่ืองจากศาลฯ
เห็นว่า ความเดือดร้อนเสียหายที่มูลนิธิเพื่อผูบ้ ริโภค กบั พวก ไม่ใช่ความเดือดร้อนเสียหายที่
หลีกเลี่ยงไม่ได้ เนื่องจากยงั มีถนนสายวิภาวดีรังสิต และถนนพหลโยธิน ที่อยูใ่ ตท้ างยกระดบั
ใชส้ ัญจรไปมาไดอ้ ยู่ จึงยงั ไม่มีเหตุเพียงพอที่ศาลฯ จะมีคาสั่งระงบั การข้ึนราคา มูลนิธิเพ่ือ
ผบู้ ริโภค กบั พวก จึงมีโอกาสเลือกที่จะใชเ้ ส้นทางอ่ืนท่ีไม่ตอ้ งชาระค่าบริการผา่ นทางยกระดบั
ดอนเมืองโทลลเ์ วยท์ ้งั ขาเขา้ และขาออก รวมท้งั ยงั มีการเปิ ดให้บริการระบบขนส่งมวลชนใน
เส้นทางใกลเ้ คียง และท่ีจะเปิ ดใหบ้ ริการในเส้นทางเดียวกนั เพ่ิมข้ึนในอนาคตอนั ใกลท้ ี่สามารถ
ใชบ้ ริการเป็นทางเลือกในการเดินทางได้

ศาลจึงมองว่ากรณีน้ีจึงยงั ไม่มีเหตุเพียงพอท่ีศาลฯ จะกาหนดวิธีการชว่ั คราวก่อนการ
พิพากษาใหไ้ ด้ ตามมาตรา 66 แห่งพระราชบญั ญตั ิจดั ต้งั ศาลปกครองฯ ประกอบกบั ขอ้ 75 และ
ขอ้ 77 แห่งระเบียบของท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าดว้ ยวิธีพิจารณาคดี
ปกครอง พ.ศ. 2543 และประกอบมาตรา 254 (2) แห่งประมวลกฎหมายวธิ ีพจิ ารณาความแพ่ง

1.2 ข้อกฎหมาย
สัญญาสัมปทานทางด่วนยกระดับอุตราภิมุขน้ันเป็ นสัญญาท่ีมีลักษณะให้บริการ

สาธารณะโดยมีวตั ถุประสงคเ์ พือ่ แกไ้ ขปัญหาช่องทางจราจร จึงเป็นสัญญาทางปกครอง หากมี

6

การแกไ้ ขเพ่มิ เติม หรือเปลี่ยนแปลงสาระสาคญั ของสัญญา โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ การข้ึนค่าผา่ นทาง
ยอ่ มถือเป็นคาส่ังทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบญั ญตั ิวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง
พ.ศ. 2539

จากกรณีท่ีเกิดข้ึนถือเป็ นการเอาเปรียบผูบ้ ริโภคโดยหน่วยงานของรัฐ และผูบ้ ริโภค
ยอ่ มไดร้ ับความคุม้ ครอง ตามมาตรา 61วรรคหน่ึง แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 วางหลกั ไวว้ ่า
สิทธิของผูบ้ ริโภคตอ้ งได้รับการคุม้ ครอง ในด้านการรับรู้ข่าวสารท่ีเป็ นจริง มีสิทธิในการ
ร้องเรียนเพื่อใหไ้ ดร้ ับการเยยี วยาจากความเสียหายและสามารถรวมตวั กนั เพื่อปกป้องสิทธิของ
ผบู้ ริโภค

จากกรณีเกบ็ ค่าผา่ นทางที่ไม่เป็นธรรม และยงั มีหลกั กฎหมายอ่ืนท่ีศาลนามาใชแ้ ละให้
ความเห็นคือ เร่ืองความเดือดร้อนอนั ไม่อาจหลีกเล่ียงไดต้ ามพระราชบญั ญตั ิจดั ต้งั ศาลปกครอง
และวธิ ีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542

มาตรา 42 วรรคแรก กาหนดว่า ผูใ้ ดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะ
เดือดร้อนหรือเสียหายไปโดยไม่อาจหลีกเล่ียงไดอ้ ันเนื่องมาจากการกระทาหรืองดเวน้ การ
กระทาของหน่วยงานทางปกครองหรือเจา้ หน้าที่ของรัฐหรือมีขอ้ โตแ้ ยง้ เกี่ยวกบั สัญญาทาง
ปกครองหรือกรณีอ่ืนใดที่อยใู่ นเขตอานาจศาลปกครองตามมาตราเกา้ และแกไ้ ขบรรเทาความ
เดือดร้อนหรือความเสียหายหรือยุตติขอ้ โตแ้ ยง้ น้นั ตอ้ งมีคาบงั คบั ตามที่กาหนดไวใ้ นมาตรา 72
ผนู้ ้นั มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

โดยศาลปกครองสูงสุด มีคาสั่งไม่รับคาร้องขอวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์
ชวั่ คราว เน่ืองจากศาลฯ เห็นว่า ความเดือดร้อนเสียหายท่ีมูลนิธิเพ่ือผูบ้ ริโภค กบั พวกอา้ ง ไม่ใช่
ความเดือดร้อนเสียหายที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ เนื่องจากยงั มีถนนสายวิภาวดีรังสิต และถนน
พหลโยธิน ที่อยูใ่ ตท้ างยกระดบั ใชส้ ัญจรไปมาไดอ้ ยู่ จึงยงั ไม่มีเหตุเพียงพอที่ศาลฯจะมีคาสั่ง
ระงบั การข้ึนราคา

ดว้ ยเหตุผลดงั กล่าวขา้ งตน้ ศาลจึงมีความเห็นว่าการยน่ื คาร้องขอวิธีการคุม้ ครองเพ่ือ
บรรเทาทุกข์ชว่ั คราวของมูลนิธิคุม้ ครองผูบ้ ริโภคไม่ถือเป็ นเหตุจาเป็ นอนั ไม่อาจหลีกเล่ียงได้
ตามมาตรา 42วรรคแรก แห่งพระราชบญั ญัติจดั ต้งั ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ.2542

7

มาตรา 66 วรรคแรก แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี
ปกครอง พ.ศ.2542 ระบุวา่ ในกรณีท่ีศาลปกครองเห็นสมควรกาหนดมาตรการหรือวธิ ีการใด ๆ
เพ่อื บรรเทาทุกขใ์ หแ้ ก่คู่กรณีที่เก่ียวขอ้ งเป็นการชว่ั คราวก่อนการพิพากษาคดีไม่วา่ จะมีคาร้องขอ
จากบุคคลดงั กล่าวหรือไม่ใหศ้ าลปกครองมีอานาจกาหนดมาตรการหรือวิธีการชวั่ คราวและออก
คาสั่งไปยงั หน่วยงานทางปกครองหรือเจา้ หนา้ ที่ของรัฐท่ีเกี่ยวขอ้ งให้ปฏิบตั ิไดต้ ามหลกั เกณฑ์
และวธิ ีการที่กาหนดโดยระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด

ข้อ 75 ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าดว้ ยวิธีพิจารณาคดี
ปกครอง พ.ศ. 2543 ระบุไว้ว่า นอกจากกรณี ที่กล่าวในข้อ 69 ในเวลาใด ๆ ก่อนศาลมี
คาพิพากษาหรือคาส่ังช้ีขาดคดีผฟู้ ้องคดีอาจยน่ื คาขอใหศ้ าลมีคาสั่งกาหนดมาตรการหรือวธิ ีการ
คุม้ ครองอยา่ งใด ๆ เพ่ือบรรเทาทุกขช์ ว่ั คราวก่อนการพิพากษาหรือคู่กรณีอาจยนื่ คาขอให้ศาล
มีคาส่งั กาหนดวธิ ีการเพอ่ื คุม้ ครองประโยชนข์ องผขู้ อในระหวา่ งการพจิ ารณาหรือเพื่อบงั คบั ตาม
คาพิพากษา

ข้อ 77 ระเบียบของท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด วา่ ดว้ ยวธิ ีพิจารณาคดี
ปกครอง พ.ศ. 2543 ระบุไวว้ ่า ให้นาความในลักษณะ 1ของภาค4แห่งประมวลกฎหมาย
วิธีพิจารณาความแพ่งมาใชบ้ งั คบั กบั หลกั เกณฑใ์ นการพิจารณาคาขอเง่ือนไขในการออกคาส่ัง
ของศาลและผลของคาส่ังกาหนดมาตรการหรือวิธีการคุม้ ครองอย่างไรใดเพื่อบรรเทาทุกข์
ชว่ั คราวก่อนการพิพากษาหรือวิธีการเพื่อคุม้ ครองประโยชน์ของผูข้ อในระหว่างการพิจารณา
หรือเพื่อบงั คบั ตามคาพิพากษาโดยอนุโลมเท่าที่สภาพของเรื่องจะเปิ ดช่องใหก้ ระทาไดแ้ ละโดย
ไม่ขดั ต่อระเบียบน้ีและลกั ษณะกฎหมายทวั่ ไปวา่ ดว้ ยพธิ ีพิจารณาคดีปกครอง

มาตรา 254 (2) แห่งประมวลกฎหมายวธิ ีพจิ ารณาความแพ่ง
ในคดีอื่น ๆ นอกจากคดีมโนสาเร่ โจทกช์ อบที่จะยื่นต่อศาลพร้อมกบั คาฟ้องหรือใน
เวลาใดๆก่อนพิพากษาซ่ึงคาขอฝ่ ายเดียวร้องขอให้ศาลมีคาสั่งภายในบงั คบั แห่งเง่ือนไขซ่ึงจะ
กล่าวต่อไปเพอ่ื จดั ใหม้ ีวธิ ีคุม้ ครองในดงั ต่อไปน้ี
(2) ให้ศาลมีคาสั่งห้ามชัว่ คราวไม่ให้จาเลยกระทาซ้าหรือกระทาต่อไปซ่ึงการละเมิด
หรือการผิดสัญญาหรือการกระทาที่ถูกฟ้องร้องหรือมีคาสั่งอื่นใด ๆ ในอนั ที่จะบรรเทาความ
เดือดร้อนเสียหายที่โจทกอ์ าจไดร้ ับต่อไปเนื่องจากการกระทาของจาเลยหรือมีคาสัง่ หา้ มชวั่ คราว

8

มีใหจ้ าเลยโอนขายยกั ยา้ ยหรือจาหน่ายซ่ึงทรัพยส์ ินท่ีพิพาทหรือทรัพยส์ ินของจาเลยหรือมีคาสั่ง
ใหห้ ยดุ หรือป้องกนั การเปลืองไปเปล่าหรือการบุบสลายซ่ึงทรัพยส์ ินดงั กล่าวท้งั น้ีจนกว่าคดีจะ
ถึงท่ีสุดหรือศาลจะมีคาสั่งเป็นอยา่ งอ่ืน

จากการศึกษาสัญญาสัมปทาน และการเปลี่ยนแปลงขอ้ ตกลงในสัญญาท้งั หมด พบว่า
สัญญาสัมปทาน การแกไ้ ขขอ้ ตกลงเป็นการกระทาท่ีไม่ถูกตอ้ ง ทาใหม้ ีการตดั อานาจรัฐในการ
ดูแลประชาชนด้านบริการสาธารณะดังกล่าว และการแกไ้ ขสัญญาสัมปทานไม่ได้ทาให้เกิด
ประโยชน์ต่อสาธารณะแต่ประการใด โดยเฉพาะอานาจในการกาหนดอัตราค่าผ่านทางท่ี
เหมาะสมกบั สถานการณ์เศรษฐกิจของประชาชนในปัจจุบนั

9

2. ปัญหาสัญญาสัมปทานทางด่วนยกระดับอตุ ราภมิ ุข หรือดอนเมืองโทลล์เวย์

การดาเนินการให้สัมปทานทางหลวงระหว่างกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม
กบั บริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง จากดั (มหาชน) เป็ นสัมปทานในลกั ษณะสัญญาที่ให้จดั ทา
บริการสาธารณะท่ีให้เอกชนเขา้ มามีส่วนร่วมกบั กิจการบริการอนั เป็ นอานาจหน้าท่ีของรัฐ
ท่ีจะตอ้ งรับผิดชอบดาเนินการโดยตรงและมีลกั ษณะเป็ นการบริการสาธารณะเพ่ือตอบสนอง
ความตอ้ งการพ้ืนฐานของส่วนรวม มีวตั ถุประสงคเ์ พ่ือประโยชนท์ ว่ั ไปที่ประชาชนสามารถเขา้
ใชบ้ ริการไดอ้ ยา่ งเท่าเทียมกนั และมอบหมายใหภ้ าคเอกชนมีอานาจหนา้ ท่ีในการจดั ทาบริการ
สาธารณะ แต่การดาเนินการดงั กล่าวยงั คงมีปัญหาในการดาเนินการปฏิบตั ิตามสัญญาสัมปทาน
ทางหลวงของคู่สัญญา อันมีขอ้ พิพาทระหว่างคู่สัญญาและยงั มีผลกระทบไปยงั ประชาชน
จึงขอสรุปปัญหาขอ้ พิพาทที่เป็นประเดน็ สาคญั ดงั ต่อไปน้ี

2.1 ปัญหาเรื่องการปรับอัตราค่าผ่านทางที่เรียกเก็บจากยานพาหนะทุกประเภทที่ใช้

บริการทางหลวงสัมปทาน
การชาระค่าผ่านทาง ผูใ้ ชท้ างยกระดบั ดอนเมืองจะชาระค่าผ่านทาง ณ บริเวณทางข้ึน

และบนทางยกระดับท่ีด่านเก็บเงินท้งั 9แห่ง โดยอตั ราค่าผ่านทางไดถ้ ูกกาหนดไวล้ ่วงหน้า
ภายใตบ้ นั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฉบบั ที่ 3/2550 ลงวนั ที่ 12 กนั ยายน 2550
ซ่ึงมีกาหนดการเปลี่ยนแปลงอตั ราค่าผ่านทางทุก ๆ 5ปี โดยอตั ราค่าผ่านทางดงั กล่าวไดร้ ับความ
เห็นชอบร่วมกันว่าเป็ นอัตราที่คานวณไวอ้ ย่างเหมาะสมแล้ว ตามบันทึกข้อตกลงแก้ไข
เปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฉบับท่ี 3/2550 ลงวนั ท่ี 12 กันยายน 2550 ที่ได้กาหนดอัตรา
ค่าผา่ นทางที่เรียกเกบ็ จากยานพาหนะทุกประเภทตามอตั ราและตารางเวลาท่ีกาหนดดงั ต่อไปน้ี

อตั ราค่าผ่านทางสาหรับรถประเภทท่ี 1 (รถยนต์ 4 ล้อ)

ระยะเวลา ระยะเวลา อตั ราค่าผา่ นทางสมั ปทานเดิม อตั ราคา่ ผา่ นทางตอน อตั ราค่าผา่ น
(ปี ) (ตอนดินแดง -ดอนเมือง) ตอ่ ขยายดา้ นทิศเหนือ ทางรวม
22 ธ.ค. 2550 - 21 ธ.ค. 2552
22 ธ.ค. 2552 - 21 ธ.ค. 2557 2 35 (ตอนดอนเมือง -อนุสรณส์ ถานแห่งชาต)ิ 55
22 ธ.ค. 2557 - 21 ธ.ค. 2562 5 60 85
22 ธ.ค. 2562 - 21 ธ.ค. 2567 5 70 20 100
22 ธ.ค. 2567 - 21 ธ.ค. 2572 5 80 25 115
22 ธ.ค. 2572 - 11 ก.ย. 2577 5 90 30 130
4.8 100 35 145
40
45

10

อตั ราค่าผ่านทางสาหรับรถประเภทที่ 2 (รถยนต์มากกว่า 4 ล้อ)

ระยะเวลา ระยะเวลา อตั ราคา่ ผา่ นทางสมั ปทานเดิม อตั ราคา่ ผา่ นทางตอน อตั ราค่าผา่ น
(ปี ) (ตอนดินแดง -ดอนเมือง) ต่อขยายดา้ นทิศเหนือ ทางรวม
22 ธ.ค. 2550 - 21 ธ.ค. 2552
22 ธ.ค. 2552 - 21 ธ.ค. 2557 2 65 (ตอนดอนเมือง -อนุสรณส์ ถานแห่งชาต)ิ 95
22 ธ.ค. 2557 - 21 ธ.ค. 2562 5 90 125
22 ธ.ค. 2562 - 21 ธ.ค. 2567 5 100 30 140
22 ธ.ค. 2567 - 21 ธ.ค. 2572 5 110 35 155
22 ธ.ค. 2572 - 11 ก.ย. 2577 5 120 40 170
4.8 130 45 185
50
55

กรณีอตั ราค่าผ่านทางขา้ งตน้ เป็ นอตั ราค่าผ่านทางตามสัญญาสัมปทานทางหลวง
แต่ เน่ื องด้วยปั ญ ห าสภาวะทางเศรษฐกิจของประเทศใน ขณ ะให้บริ การทางหลวงสัมปทาน
เกิดปัญหาข้ึน ทาให้เมื่อถึงเวลาของการท่ีบริษทั ฯ มีสิทธิปรับข้ึนอตั ราค่าผ่านทางตามสัญญา
สมั ปทานทางหลวง ภาครัฐโดยกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคมไม่อนุญาตใหบ้ ริษทั ฯ ปรับข้ึน
อตั ราค่าผ่านทางที่เรียกเก็บจากยานพาหนะท่ีใช้บริการทางหลวงและปัญหาน้ียงั มีต่อเน่ืองมา
จนถึงการท่ีมีการแกไ้ ขสัญญาโดยบนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปล่ียนแปลงสัญญาสัมปทานฯ ฉบบั ท่ี
3/2550 ปรากฏขอ้ เท็จจริงในการลงมติของผูถ้ ูกฟ้องคดีที่ 4 เมื่อวนั ที่ 10 เมษายน 2550
โดยมีมติว่า

“เรื่องขอความเห็นชอบร่างบนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฯ
ฉบบั ที่ 3/2550 คณะรัฐมนตรีเห็นชอบร่างบนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญา
สัมปทานทางหลวง ในทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 31 ถนนวิภาวดีรังสิต ตอน ดินแดง –
ดอนเมือง ฉบบั ที่ 3/2550 ตามที่ผูถ้ ูกฟ้องคดีที่ 3 เสนอและให้รัฐมนตรีประจาสานัก
นายกรัฐมนตรี (นายประสิทธ์ิ โฆวิไลกูล) รับไปประสานตรวจสอบกบั กระทรวงคมนาคม
สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวขอ้ ง เพื่อให้ผูถ้ ูกฟ้องคดีที่ 3
ดาเนินการต่อไปให้สอดคลอ้ งกบั ขอ้ กฎหมายท่ีเก่ียวขอ้ งต่อไป”

ซึ่งในบนั ทึกฉบบั ดงั กล่าวมีเนื้อหาประการหนึ่งที่กาหนดขอ้ ตกลงแกไ้ ข
เปลี่ยนแปลงในส่วนของอตั ราค่าธรรมเนียมผ่านทาง ดงั มีสาระสาคญั ว่า “...ขอ้ 5 อตั รา
ค่าผ่านทางท่ีเรียกเก็บจากยานพาหนะทุกประเภทให้เป็ นไปตามตารางทา้ ยขอ้ น้ี และมีผล

11

ใช้บงั คบั ไดท้ นั ที โดยการปรับใช้อตั ราค่าผ่านทางตามตารางน้ี ผูร้ ับสัมปทานไม่ตอ้ งขอ
อนุญาตจากกรมทางหลวงอีก แต่ผูร้ ับสัมปทานจะตอ้ งแจง้ ให้กรมทางหลวงทราบล่วงหนา้
ไม่นอ้ ยกว่า 30 (สามสิบ) วนั และให้ผูร้ ับสัมปทาน ประกาศและประชาสัมพนั ธ์ให้
ประชาชนทราบล่วงหน้าเป็ นเวลาพอสมควร...”

อาศยั สัญญาขอ้ น้ีผูถ้ ูกฟ้องคดีท้ัง 4 ไดร้ ่วมกนั ประกาศข้ึนค่าผ่านทางให้มีผล
ต้ังแต่วนั ที่ 22 ธันวาคม 2552 โดยกาหนดค่าผ่านทางจาก 55 บาท เป็ น 85 บาท สาหรับ
รถยนต์ 4 ลอ้ ส่วนรถยนต์มากกว่า 4 ลอ้ ข้ึนไป จาก 95 บาท เป็ น 125 บาท และจะข้ึนราคา
อีก 15 บาททุก ๆ 5 ปี ตลอดอายุสัมปทานเป็ นการสร้างความเดือดร้อนให้แก่ประชาชน
อนั เป็ นการกระทาโดยฝ่ าฝื นกฎหมายและไม่มีความชอบธรรม เพราะบนั ทึกฉบบั น้ีถือเป็ น
ส่วนหน่ึงของคาสั่งทางปกครองขา้ งตน้ การจดั ทารูปแบบและวิธีการจึงตอ้ งสอดคลอ้ งกบั
กฎหมายว่าดว้ ย พระราชบญั ญตั ิวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ท่ีเก่ียวขอ้ ง

มาตรา 37 วรรคหนึ่ง วางหลกั เกณฑ์ในการออกคาสั่งทางปกครองที่ทาเป็ น
ห น งั สือ ว่า ต อ้ ง ม ีเห ตุผ ล ไ ว ด้ ว้ ย แ ล ะ เห ต ุผ ล นั้น อ ย ่า ง น อ้ ย ต อ้ ง ป ร ะ ก อ บ ด ว้ ย
(1) ขอ้ เท็จจริงอนั เป็ นสาระสาคญั (2) กฎหมายที่อา้ งอิง (3) ขอ้ พิจารณาและขอ้ สนับสนุน
ในการใช้ดุลพินิจ แต่ในบนั ทึกดงั กล่าว กาหนดให้การคิดอตั ราค่าผ่านทางเป็ นไปตาม
ตารางแนบทา้ ยโดยไม่ปรากฏขอ้ เท็จจริงและกระบวนการคิดคานวณอนั เป็ นสาระสาคญั ว่า
เหตุใดจึงกาหนดอตั ราค่าบริการตามตารางแนบทา้ ยน้ัน และไม่มีขอ้ พิจารณาสนบั สนุน
การใชด้ ุลพินิจในการกาหนดอตั ราค่าผ่านทางที่มีลกั ษณะการปรับเปลี่ยนอตั ราแบบ
ข้นั บนั ไดสูงข้ึน

อีกท้ัง ไม่ปรากฏว่าเหตุใดจึงกาหนดขอ้ ตกลงในขอ้ 5 ว่าการปรับใชอ้ ตั รา
ค่าผ่านทางตามตารางน้ี ผูร้ ับสัมปทานไม่ตอ้ งขออนุญาตจากกรมทางหลวงอีก อนั เป็ น
ลกั ษณะการกาหนดขอ้ ตกลงท่ีตดั อานาจของรัฐในการที่จะปกป้องพิทกั ษ์ บริการสาธารณะ
และจากดั มิให้รัฐดูแลประชาชนอนั เป็ นหน้าที่หลกั ของรัฐบาล โดยเฉพาะอานาจในการ
กาหนดอตั ราค่าผ่านทางที่เหมาะสม แมว้ ่าในขอ้ ตกลงจะกาหนดการทาคาสั่งทางปกครอง
ดงั กล่าวโดยการประกาศและประชาสัมพนั ธ์ให้ประชาชนทราบล่วงหนา้ เป็ นเวลา
พอสมควร แต่เมื่อบทบญั ญตั ิแห่งมาตรา 37 เป็ นหลกั เกณฑ์ที่ประกนั ความเป็ นธรรมหรือ
เป็ นมาตรฐานในการปฏิบตั ิราชการข้ันต่าอยู่แลว้ การออกคาสั่งทางปกครองจึงตอ้ ง
สอดคลอ้ งกบั หลกั กฎหมายดงั กล่าว

12

ดงั น้ัน บนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขสัญญาในขอ้ 5 จึงถือว่าเป็ นการออกคาสั่งทาง
ปกครองท่ีไม่ชอบดว้ ยกฎหมายวา่ ดว้ ยพระราชบญั ญตั ิวธิ ีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
ไม่เป็ นไปตามกระบวนการและข้ันตอนตามที่กฎหมายกาหนด ไม่อาจนามาบงั คบั ใช้
ให้เกิดผลเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะได้ หรือตดั อานาจรัฐในการปกป้องผลประโยชน์
ของประชาชน และมีคาพิพากษาของศาลปกครองกลางยืนยนั รับรองหลกั การสาคญั ว่า ทาง
หลวงแผน่ ดินหมายเลข 31 ถนนวิภาวดีรังสิต แมจ้ ะมีการสร้างทางยกระดบั ขา้ งบน กย็ งั มีสถานะ
เป็นทางสาธารณะที่ใหป้ ระชาชนใชป้ ระโยชนร์ ่วมกนั เพยี งแต่ใหเ้ อกชนเกบ็ ค่าผ่านทางได้ มิใช่
ทางที่ยกให้เอกชนเด็ดขาด รัฐจึงไม่สามารถจะไปเอ้ือประโยชน์แก่เอกชนหรือสร้างภาระแก่
ประชาชนอยา่ งไรกไ็ ด้

2.2 ปัญหาเร่ืองการก่อสร้างถนนท้องถ่ิน (Local Road) การก่อสร้างทางเบ่ียง (Detour Line)
บนถนนวภิ าวดีรังสิต การก่อสร้างสะพานลอยท่ีทางแยกลาดพร้าวบนถนนวภิ าวดีรังสิตอนั เป็ น
โครงการของกรุงเทพมหานคร การก่อสร้างสะพานลอยทแ่ี ยกสุทธิสารบนถนนวภิ าวดีรังสิตอนั
เป็ นโครงการของกรุงเทพมหานคร

จากการที่กรมทางหลวงและบริษทั ทางด่วนยกระดบั ดอนเมืองไดล้ งนามบนั ทึก
ขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานฯ ฉบบั ที่ 3 (MOA 3/2550) เพื่อแกไ้ ขเปลี่ยนแปลง
สัญญาสัมปทานเดิม ฉบบั ที่ 1 (MOA 1/2538) และฉบบั ที่ 2 (MOA 2/2539) และให้ถือเป็น
ส่วนหน่ึงของสัญญาสัมปทานเดิม โดยมีเง่ือนให้บริษทั ฯอาจจะเจราจากบั กรมทางหลวงเพ่ือ
ปรับอตั ราค่าผ่านทางหรือขยายอายสุ ัมปทาน หากการก่อสร้างถนนทอ้ งถ่ิน (Local Road) การ
ก่อสร้างทางเบ่ียง (Detour Line) บนถนนวิภาวดีรังสิต การก่อสร้างสะพานลอยท่ีทางแยก
ลาดพร้าวบนถนนวภิ าวดีรังสิตอนั เป็นโครงการของกรุงเทพมหานคร การก่อสร้างสะพานลอยท่ี
ทางสุทธิสารบนถนนวิภาวดีรังสิตอนั เป็นโครงการของกรุงเทพมหานครน้นั ทางบริษทั เห็นว่า
การก่อสร้างหรือเพิม่ ช่องจราจรสาหรับทางหลวงแผน่ ดินหมายเลข 31 ท่ีมีอยเู่ ดิม หรือทางขนาน
หรือติดกับพ้ืนท่ีสัมปทานเป็ นการแข่งขันกับทางหลวงสัมปทานและทาให้บริษัทอาจมี
ผลกระทบทางการเงิน

จากกรณีดงั กล่าวจะเห็นไดว้ า่ บนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน
ท้งั 3 ฉบบั มีความฉ้อฉล เอารัดเอาเปรียบผูบ้ ริโภค ไม่รักษาผลประโยชน์สาธารณะ ขดั ต่อ
หลกั กฎหมายมหาชน สิทธิของประชาชนและแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐตามกฎหมาย

13

รัฐธรรมนูญ และทาให้เกิดความเสียหายต่อรัฐและประชาชน การท่ีให้บริษทั ทางยกระดบั
ดอนเมือง ดาเนินการทุบสะพานลอยข้ามแยกท้ัง 4 แห่ง คือ สะพานลอยข้ามแยกหลักส่ี
สะพานลอยขา้ มแยกเกษตร สะพานลอยขา้ มแยกที่ลาดพร้าวและสะพานลอยขา้ มแยกสุทธิสาร
เพ่ือหวงั ผลเปลี่ยนแปลงทางด่วนเดิมที่เรียกซุปเปอร์ไฮเวยใ์ ห้กลายเป็ นถนนปกติที่มีรถมาก
ติดขดั มุ่งจะให้ประชาชนหันไปใชท้ างยกระดบั ขา้ งบน เป็ นการทาลายโครงสร้างพื้นฐานท่ี
เป็ นบริการสาธารณะเดิมของรัฐ (แยกเกษตร และแยกหลกั สี่) ซ่ึงในการก่อสร้างไม่มีความ
จาเป็ นตอ้ งทุบหรือดาเนินการรื้อสะพาน ทาให้รัฐเสียหายท้ังที่สามารถหลีกเลี่ยงได้
เนื่องจากการก่อสร้างสะพานลอยใช้งบประมาณของรัฐไปเป็ นจานวนมาก แต่การรื้อถอน
ทรัพยส์ ินของรัฐท่ียงั ใช้การไดด้ ีกลบั ไม่ตอ้ งชดใช้ค่าเสียหายให้กบั รัฐแต่ประการใด

2.3 ปัญหาเรื่องของการขยายอายุสัญญาสัมปทานทางหลวง
ตามลงนามบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานฯ ฉบับท่ี 3

(MOA 3/2550) ขอ้ 23 มีการขยายอายุสัมปทาน โดยเริ่มระยะเวลา 27 ปี นับแต่วนั ลงนามใน
บนั ทึกขอ้ ตกลงน้ี (มีผลให้อายสุ ัมปทานจากเดิมท่ีจะครบกาหนดในวนั ที่ 28 พฤศจิกายน 2564
ขยายไปจนถึงวนั ที่ 11 กนั ยายน 2577)โดยบริษทั เห็นว่าการท่ีรัฐไม่อนุญาตใหป้ รับอตั ราค่าผ่าน
ทางน้ัน ก่อให้เกิดผลกระทบต่อการดาเนินกิจการและการให้บริการทางหลวงสัมปทานของ
บริษทั ผรู้ ับสัมปทานเป็ นอยา่ งมาก ทาใหเ้ กิดผลเสียหาย ต่อบริษทั รวมถึงประชาชนผใู้ ชบ้ ริการ
ทางหลวงสัมปทาน อนั เป็ นบริการสาธารณะท่ีรัฐได้มอบหมายให้เอกชนเป็ นผูด้ าเนินการ
ให้บริการแทนรัฐ อนั จะเป็ นเหตุที่เขา้ กรณีตามสัญญาสัมปทานทางหลวง ที่ผูร้ ับสัมปทานเกิด
สิทธิที่จะขอปรับอตั ราค่าผา่ นทางหรือขอขยายยสุ ัมปทานได้

เมื่อวนั ท่ี 12 กนั ยายน 2550 กรมทางหลวงและบริษทั ทางยกระดบั ดอนเมืองไดแ้ กไ้ ข
เปล่ียนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวง ใหท้ างหลวงสัมปทานเดิมและทางหลวงสัมปทานส่วน
ต่อขยายด้านทิศเหนือมีอายุสัมปทานเป็ นเวลา 27 ปี นับแต่วันที่ลงนามบันทึกข้อตกลง
(12 กนั ยายน 2550 – 11 กนั ยายน 2577) เท่ากบั วา่ ขยายอายสุ มั ปทานจากเดิมที่จะสิ้นสุดในวนั ที่
20 สิงหาคม 2557 ไปเป็ นวนั ที่ 11 กนั ยายน 2577 และกรมทางหลวงจะไม่เกบ็ เงินค่าผ่านทาง
บนทางด่วนยกระดบั ช่วงอนุสรณ์สถาน–รังสิต ท้งั ขาเขา้ และขาออกตลอดอายสุ ัมปทานน้ี อีกท้งั
อตั ราค่าผ่านทางที่เรียกเก็บจากยานพาหนะทุกประเภทให้เป็ นไปตามที่กาหนดไว้ และมีผล

14

บงั คบั ใชไ้ ดท้ นั ที โดยผรู้ ับสัมปทาน (บริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง) ไม่ตอ้ งขออนุญาตกรมทาง
หลวงอีก กล่าวคือ มีผลใหข้ ้ึนค่าผ่านทางไดท้ นั ทีโดยไม่ตอ้ งขออนุญาตรัฐ และขยายสัญญาไป
จนถึงปี 2577

การขยายระยะเวลาสัมปทานออกไปอีก 20 ปี ย่อมทาให้เอกชนมีอานาจเหนือ
รัฐนบั ว่าเป็ นการกระทาที่ไม่คานึงถึงประโยชน์มหาชน ไม่หาดุลยภาพของประโยชน์
เอกชนและประโยชน์มหาชน โดยเอกชนไดป้ ระโยชน์ เช่น ไดใ้ ช้ส่วนต่อขยายอนุสรณ์
สถาน-รังสิตโดยไม่ตอ้ งลงทุน ไดเ้ ก็บเงินค่าผ่านทางในสัดส่วนที่สูงมาก และส่วนต่อขยาย
ดงั กล่าวจูงใจทาให้มีผูใ้ ช้บริการทางด่านมากข้ึน ถือเป็ นการไดร้ ับประโยชน์จากการใช้
ทรัพยส์ ินของรัฐ โดยไม่คานึงถึงประโยชน์ของมหาชน เป็ นการใช้ดุลพินิจโดยไม่สนใจใน
วตั ถุประสงคข์ องกฎหมายที่มอบดุลพินิจให้ใช้และไปกระทาการที่ไม่สอดคลอ้ งกบั
วตั ถุประสงค์ของกฎห มายมหาชน จึงเป็ น การใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบและไม่สุจริต
เพราะเหลือระยะเวลาสัมปทานอีกแค่ 7 ปี กจ็ ะครบกาหนดระยะเวลา ท่ีบริษทั ตอ้ งคืนสัมปทาน
รวมท้งั ส่งมอบพ้ืนท่ีสัมปทานอาคารและสิ่งปลูกสร้างท้งั หมดในพ้ืนท่ีสัมปทานในสภาพที่ใช้
การได้ตามปกติและส่งมอบเคร่ืองมืออุปกรณ์ คู่มือปฏิบัติงาน เอกสารทางเทคนิคและการ
บริหาร อุปกรณ์อานวยความสะดวกโดยไม่คิดมูลค่าใหแ้ ก่รัฐ แต่กลบั ต่อสัญญาใหอ้ ีก 13 ปี และ
ราคาค่าผ่านทางก็ยงั ขยบั ข้ึนอยู่เร่ือย ๆ ท้งั ที่ในความเป็ นจริงระยะเวลาสัมปทานยาวข้ึน ราคา
ค่าผ่านทางควรจะลดลง ซ่ึงส่งผลให้เกิดความเสียหายต่อรัฐ เมื่อเทียบกบั ผลตอบแทนที่กลบั
สู่รัฐในราคาที่ต่ามากจากการใชท้ รัพยส์ ินของรัฐตลอดระยะเวลาสัมปทาน 25 ปี คิดเพียง
วนั ละประมาณ 22 บาท หรือ 8,000 บาทต่อปี ขณะที่บริษทั มีรายไดโ้ ดยเฉลี่ย 4.4 ลา้ นบาท
(ส่ีลา้ นสี่แสนบาท) ต่อวนั

จากกรณีท่ีบริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง อา้ งความเสียหายท่ีเกิดข้ึนอนั เน่ืองมาจาก
การสูญเสียปริมาณการจราจรของสัญญาสัมปทานเดิม ศาลปกครองกลางเห็นว่า เป็ นขอ้ อา้ ง
เพ่ือให้มีการแกไ้ ขสัญญาสัมปทานเป็ นการกล่าวอา้ งที่เกินจริง ไม่สมเหตุสมผล บริษทั ยงั มี
รายได้เป็ นกาไรตอบแทนให้แก่ผูถ้ ือหุ้น หากความเสียหายจะเกิดข้ึนจริง รัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทย อธิบดีกรมทางหลวง และคณะรัฐมนตรี สามารถมีคาวินิจฉัยให้กรมทาง
หลวง แจง้ เลิกสญั ญาสัมปทานไดแ้ ลว้ ชดใชค้ ่าความเสียหายตามความเป็นจริงใหบ้ ริษทั

15

ดงั น้ัน ขอ้ อา้ งในการจดั ทาบนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปล่ียนแปลงสัญญาสัมปทานทาง
หลวง ฉบบั ท่ี 3 / 2550 ที่ผูถ้ ูกฟ้องอา้ งจึงไม่สมเหตุสมผล รวมถึงการขยายอายสุ ัมปทานท้งั ส่วนเดิม
ดินแดง-ดอนเมือง และตอนต่อขยายทางทิศเหนือ ดอนเมือง - นุสรณ์สถาน เป็นการสร้างภาระ
ให้กบั ประชาชนผูใ้ ชท้ างยกระดบั เกินสมควร การท่ีศาลวินิจฉัยแลว้ ว่าการแกไ้ ขเปลี่ยนแปลง
สัญญาสัมปทานเป็นการกระทาที่เอ้ือประโยชน์ใหบ้ ริษทั แมจ้ ะสิ้นสุดอายสุ ญั ญาสมั ปทาน หรือ
ในระหว่างอายุสัญญาสัมปทานก็ยงั เปิ ดโอกาสให้บริษทั เรียกร้องห้มีการปรับข้ึนอตั ราค่าผ่าน
ทางใหม่ พร้อมท้งั ขอ้ เรียกร้องอ่ืน อีกท้งั การก่อสร้างทางยกระดบั ที่พิพาทเป็นการลงทุนก่อสร้าง
เพียงคร้ังเดียว และได้มีการจดั ทาบนั ทึกแกไ้ ขเปล่ียนแปลงสัญญาสัมปทาน ฉบบั ที่ 2/2539
กเ็ ป็ นการเอ้ือประโยชน์ใหก้ บั บริษทั แลว้ การจดั ทาบนั ทึกแกไ้ ขเปล่ียนแปลงสัญญาสัมปทาน
ฉบบั ที่ 3/2550 และการจดั เก็บค่าผ่านทางท่ีเป็ นเหตุในคดีน้ี จึงเป็ นการสร้างภาระให้ผูฟ้ ้องคดี
และประชาชนเกินสมควร จึงเป็ นการไม่เหมาะสม ศาลปกครองกลางจึงพิพากษาเพิกถอนมติ
ตามบนั ทึกแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงฯ ฉบบั ที่ 3/2550 ในส่วนดงั กล่าว

16

3. เทยี บเคยี งคดี/แนวคดิ ของต่างประเทศ

ประเภทหรือรูปแบบของสัญญาทางปกครองในประเทศฝรั่งเศสท่ีสาคญั และพบไดม้ าก
ในทางปฏิบตั ิ ท้งั ยงั เป็นท่ีมาของหลกั กฎหมายปกครองในระบบกฎหมายฝร่ังเศส อาจแบ่งแยกไดด้ งั น้ี

3.1 สัญญามอบหมายให้บุคคลอื่นจดั ทาบริการสาธารณะแทนรัฐ

สัญญาประเภทน้ีมีแนวคิดสาคัญคือการให้ผูใ้ ช้บริการเป็ นฝ่ ายรับผิดชอบหรือ
รับภาระในค่าบริการหรือค่าใชจ้ ่ายแทนที่จะตอ้ งใชง้ บประมาณแผ่นดินมาจดั ทา ความเป็ นมา
ของสัญญาประเภทน้ีเร่ิมตน้ มีมาต้งั แต่ยคุ กลาง โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ในศตวรรษท่ี 16 แต่มาปรากฏ
มากข้ึน ภายหลงั สงครามโลกคร้ังที่ 2 ซ่ึงรัฐประสบกบั ภาวะขาดแคลนงบประมาณอย่างมาก
จึงตอ้ ง มอบหมายใหเ้ อกชนมาดาเนินบริการสาธารณะแทนและไดม้ ีพฒั นาการในทางรูปแบบ
ตลอดจนวธิ ีการในการจดั ทาเรื่อยมา ตวั อยา่ งเช่น การก่อสร้างถนน ทางด่วน รูปแบบของสัญญา
หรือการมอบหมายใหบ้ ุคคลอ่ืนจดั ทาบริการสาธารณะ (gestion déléguée des services publics)
ยงั แบ่งแยกไดเ้ ป็ นสัมปทานบริการสาธารณะ การมอบหมายให้เอกชนบริหารจดั การบริการ
สาธารณะที่รัฐเป็ นผลู้ งทุนหรือเป็นเจา้ ของทรัพยส์ ิน การวา่ จา้ งให้เอกชนเป็นผบู้ ริหารงานและ
การวา่ จา้ งผจู้ ดั การบริหารงาน

3.1.1 สัมปทานบริการสาธารณะ (concession de service public)
การมอบหมายให้บุคคลอื่นจดั ทาบริการสาธารณะแทนรัฐรูปแบบน้ีมีความสาคญั
มากที่สุดเน่ืองจากมีพฒั นาการมาอย่างยาวนานและเป็ นสัญญาที่ส่งผลให้เกิดหลกั กฎหมาย
เก่ียวกับสัญญาทางปกครองผ่านการวางหลักโดยคาพิพากษาศาลปกครองเป็ นจานวนมาก
ความหมายของสัมปทานบริการสาธารณะน้นั อาจนิยามไดว้ า่ เป็นวธิ ีการบริหารบริการสาธารณะ
ที่ฝ่ ายปกครองไม่ไดด้ าเนินการดว้ ยตนเองแต่มอบหมายใหเ้ อกชนลงทุนดว้ ยเงินและความเส่ียง
ภยั ของตนเอง ซ่ึงเอกชนจะไดร้ ับผลตอบแทนผ่านการเรียกเกบ็ ค่าบริการจากประชาชนอยา่ งไร
กต็ ามผูร้ ับสัมปทานอาจมีรายไดอ้ ่ืน เช่น รายไดจ้ ากการโฆษณา หรือเงินท่ีไดจ้ ากการสนบั สนุน
ของรัฐแต่กถ็ ือเป็นเพยี งรายไดเ้ สริมเท่าน้นั

17

3.1.2 การมอบหมายใหเ้ อกชนบริหารจดั การบริการสาธารณะท่ีรัฐเป็ นผูล้ งทุนหรือเป็ น
เจา้ ของทรัพยส์ ิน (affermage)

สัญญาในรูปแบบน้ีรัฐเป็นผูล้ งทุนก่อสร้างและเป็ นเจา้ ของส่ิงก่อสร้าง แต่มอบหมายให้
เอกชนเขา้ มาบริหารแทนโดยเอกชนคู่สัญญาจะไดร้ ับค่าตอบแทนในรูปแบบของค่าธรรมเนียมจาก
ผูใ้ ช้บริการ แต่ค่าธรรมเนียมส่วนหน่ึงจะตอ้ งแบ่งเป็ นรายได้คืนให้แก่รัฐ วิธีการน้ีความเสี่ยงของ
เอกชนท่ีไดร้ ับมอบหมายจะนอ้ ยกว่าความเส่ียงของเอกชนที่ไดร้ ับสัมปทาน แต่ระยะเวลาของสัญญา
จะลดส้ันลงตามไปดว้ ยรูปแบบของการมอบหมายให้เอกชนเป็ นผูบ้ ริหารจดั การน้ีมกั พบในกรณีที่
สัมปทานสิ้นอายุแล้วและทรัพยส์ ินได้ตกเป็ นของรัฐแต่รัฐไม่ดาเนินการเองดังจะเห็นได้จาก
สาธารณูปโภคต่าง ๆ เช่น การประปา เป็นตน้

3.1.3 การว่าจา้ งให้เอกชนเป็ นผูบ้ ริหารงาน (régie intéressée) การว่าจา้ งให้เอกชนเป็ น
ผบู้ ริหารงาน (régie intéressée)

เป็ นการว่าจา้ งให้เอกชนเขา้ มาเป็ นผูบ้ ริหารโดยกาหนดค่าตอบแทนที่จะไดร้ ับและอาจ
ไดร้ ับเพ่ิมหากกิจการทากาไรไดม้ าก สัญญาในลกั ษณะน้ีผรู้ ับจา้ งมีหนา้ ที่ดูแลรักษาทรัพยส์ ินของรัฐ
ส่วนการเรียกเกบ็ ค่าธรรมเนียมจากประชาชนน้นั เม่ือไดม้ าตอ้ งนาส่งใหแ้ ก่รัฐจะเห็นไดว้ า่ เป็นรูปแบบ
ท่ีค่อนขา้ งใหอ้ ิสระแก่เอกชนในการดาเนินงานแต่จะมีระยะเวลาส้ัน

3.1.4 การวา่ จา้ งผจู้ ดั การบริหารงาน (gérance)
สัญญารูปแบบน้ีคลา้ ยคลึงกบั การจา้ งผูบ้ ริหารในแง่ของการไดร้ ับค่าตอบแทนแบบเหมา
จ่ายตามท่ีกาหนดไวม้ ีความเสี่ยงภยั นอ้ ย อย่างไรก็ดี รัฐอาจผลกั ภาระไปให้เอกชนไดบ้ างส่วน เช่น
กาหนดเป้าหมายของงานไวใ้ นสัญญา หากผูร้ ับจา้ งดาเนินการได้ต่ากว่าเป้าหมายก็จะตอ้ งมีความ
รับผดิ ชอบตามมาโดยระยะเวลาของสัญญาประเภทจะน้ีส้ันกวา่ ทุกประเภทที่กล่าวมา

3.2 สัญญาก่อสร้างและดาเนนิ งานโยธาสาธารณะ (marché d’entreprise de travaux publics)

สัญญาประเภทน้ีมีลกั ษณะเป็ นการผสมผสานระหว่างการมอบหมายให้เอกชน
ก่อสร้างอสังหาริมทรัพยก์ บั สัญญาสัมปทานมกั พบในกรณีที่รัฐตอ้ งการสร้างอสังหาริมทรัพย์
ขนาดใหญ่แต่ขาดแคลนเงินลงทุน จึงตกลงกบั เอกชนใหเ้ ป็ นฝ่ ายก่อสร้างส่วนรัฐจะจ่ายเงินคืน
ให้เป็ นงวดคลา้ ยกบั การกยู้ มื เงินเพ่ือก่อสร้าง โดยมีสิ่งก่อสร้างน้นั เองเป็ นหลกั ประกนั และเม่ือ
ก่อสร้างเสร็จแลว้ รัฐจะใหเ้ อกชนมีสิทธิบริหารงานในลกั ษณะของสัมปทาน

18

3.3 สัญญาครอบครองสาธารณสมบัติของแผ่นดนิ (contrat comportant occupation du
domaine public)

สัญญาประเภทน้ีเป็ นสัญญาทางปกครองที่กาหนดโดยกฎหมายกล่าวคือ รัฐกฤษฎีกา
(décret loi) ลงวันท่ี 17 มิถุนายน 1938 กาหนดให้สัญญาน้ีอยู่ในอานาจพิจารณาพิพากษาของ
ศาลปกครอง ก่อนหนา้ ท่ีจะมีกฎหมายฉบบั น้ีเป็นท่ีถกเถียงกนั มากในทางวชิ าการว่าสัญญาดงั กล่าวจะ
เป็ นสัญญาทางปกครองหรือไม่ ฝ่ ายหน่ึงเห็นว่าเป็ นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ ส่วนอีกฝ่ ายหน่ึง
เห็นว่าเป็ นไดท้ ้งั สัญญาทางแพ่งและสัญญาทางปกครอง น่ันคือหากปรากฏ ขอ้ สัญญาท่ีมีลกั ษณะ
พิเศษหรือหากสัญญาน้ันมีวตั ถุประสงค์เพื่อจดั ทาบริการสาธารณะก็ย่อมเป็ นสัญญาทางปกครอง
แมเ้ ม่ือมีกฎหมายออกมากาหนดใหเ้ ป็นสัญญาท่ีอยใู่ นอานาจของศาลปกครองทาใหไ้ ม่มีปัญหาในทาง
ปฏิบตั ิเร่ืองการตีความอีกต่อไป แต่ในทางวิชาการกย็ งั ยอมรับกนั ว่าสัญญาน้ีเป็นสัญญาทางปกครอง
โดยสภาพเพราะมีวตั ถุประสงค์ของสัญญาเป็ นการให้ครอบครองสาธารณสมบตั ิของแผ่นดินซ่ึง
โดยเน้ือหาแล้วเป็ นเร่ืองทางปกครอง ดังน้ัน การท่ีมีกฎหมายกาหนดให้สัญญาน้ีอยู่ในของศาล
ปกครองจึงเป็นการนาเอาสิ่งท่ีเป็ นสัญญาทางปกครองอยแู่ ลว้ มาบญั ญตั ิใหช้ ดั เจนข้ึนเท่าน้นั อยา่ งไร
ก็ดีผลทางกฎหมายของสัญญาดงั กล่าว ก็คือไม่อยู่ในอานาจของศาลยุติธรรมและตอ้ งนาเอาหลกั
กฎหมายปกครองมาใช้บงั คบั แทนหลกั กฎหมายแพ่ง นอกจากน้ี มีขอ้ สังเกตว่ารัฐกฤษฎีกาฉบบั น้ี
บญั ญตั ิถึงเฉพาะสาธารณสมบตั ิของแผน่ ดินไม่รวมไปถึงทรัพยส์ ินของแผน่ ดินประเภทอ่ืนดว้ ย

3.4 สัญญาจดั ซื้อจดั จ้าง (Marchés publics)

สัญญาจดั ซ้ือจดั จา้ งหรือสัญญาพสั ดุเป็ นสัญญาท่ีพบไดม้ ากที่สุดในการดาเนินกิจกรรม
ของรัฐสัญญาดงั กล่าวเป็ นสัญญาทางปกครองโดยการกาหนดของกฎหมาย นน่ั คือ ประมวลกฎหมาย
ว่าดว้ ยการพสั ดุ (Code des Marchés publics) ซ่ึงในมาตรา 1 แห่งประมวลกฎหมายดังกล่าวกาหนด
นิยามของคาวา่ การพสั ดุ (Marchés publics) ไวว้ า่ เป็นสญั ญาท่ีทาข้ึนโดยหน่วยงานของรัฐ โดยมี
วตั ถุประสงค์เพื่อการจดั ให้มีหรือจดั ให้ไดม้ าซ่ึงงานโยธาสาธารณะพัสดุ และการบริการ ดังน้ัน
ตามสัญญาประเภทน้ีคู่สัญญาของรัฐจึงมีหนา้ ท่ีจดั ให้มีหรือจดั ใหไ้ ดม้ าซ่ึงทรัพยส์ ินและบริการเพื่อ
ส่งมอบใหแ้ ก่รัฐโดยรัฐจะจ่ายค่าตอบแทนเป็นเงินใหแ้ ก่อีกฝ่ ายหน่ึง

19

4. บทสรุปและเสนอแนะ

ตามท่ีได้กล่าวถึงรายละเอียดในเบ้ืองต้นของสัญญาสัมปทานและแนวทางการ
ปรับเปลี่ยนเงื่อนไขสัญญาสัมปทาน กล่าวโดยสรุปว่าสาระสาคัญและขอ้ เสนอแนะท่ีเป็ น
ประโยชน์ในการปรับเปลี่ยนเงื่อนไขของสญั ญาสัมปทาน โดยจะวเิ คราะห์ปัญหาของการปฏิบตั ิ
ตามสัญญาสัมปทานทางหลวงและแนวทางในการแปรสัญญาสัมปทานโทรคมนาคมมา
เปรียบเทียบกบั การเปลี่ยนเง่ือนไขสัญญาสัมปทานทางหลวงท่ีเหมาะสมในการให้บริการ
ในกิจการสัมปทานทางหลวงระหว่างกรมทางหลวงคมนาคมกบั บริษทั ทางยกระดบั ดอนเมือง
จากัด (มหาชน) ท้ังน้ีเพราะบริษทั ดังกล่าวเป็ นผูป้ ระกอบการให้บริการสาธารณะอันเป็ น
ประโยชนแ์ ก่ประชาชนแทนหน่วยงานของรัฐกบั ท้งั เป็นบริษทั เอกชนท่ีมีฐานะมนั่ คง ดงั น้นั หาก
มองในทางเศรษฐกิจและการบริการสาธารณะของประเทศแล้ว การดาเนินการแก้ไข
เปล่ียนแปลงสัญญาฉบับน้ีย่อมส่งผลกระทบต่อคู่สัญญาท้งั ภาครัฐและภาคเอกชน ท้ังยงั มี
อิทธิพลต่อประชาชนผใู้ ชบ้ ริการอีกดว้ ย

4.1 บทสรุป

การปรับเปล่ียนเงื่อนไขสัญญาสัมปทานน้ันจาเป็ นจะตอ้ งเกิดข้ึน ท้งั น้ีเน่ืองจากใน
การดาเนินการให้สัมปทานทางหลวงท่ีกรมทางหลวงไดใ้ ห้สัมปทานแก่บริษทั ทางยกระดับ
ดอนเมืองจากดั (มหาชน) ไดเ้ กิดปัญหาในการดาเนินการปฏิบตั ิตามสัญญาของคู่สัญญาทาให้
เกิดขอ้ พิพาทกนั ระหว่างคู่สัญญาอนั ส่งผลกระทบต่อผใู้ ชบ้ ริการทางหลวงสัมปทานโดยปัญหา
ต่าง ๆ เกิดข้ึนเนื่องมาจากในขณะท่ีคู่สัญญาตกลงทาสัญญากนั น้ัน คู่สัญญามีเจตนา ความมุ่ง
หมาย และวตั ถุประสงคท์ ่ีตรงกนั ในอนั ท่ีจะประกอบการในกิจการสัมปทานทางหลวง เพ่ือให้
เกิดผลประโยชน์แก่คู่สัญญา โดยในส่วนของภาครัฐน้ันจะได้ผลตอบแทนเป็ นเงินจานวน
มหาศาลและมิตอ้ งเป็นผูใ้ หบ้ ริการเองอนั เป็นการประหยดั งบประมาณของแผน่ ดิน และยงั เป็น
การเปิ ดโอกาสให้แก่ภาคเอกชนในการเขา้ มาจดั การทาการให้บริการทางหลวงแทนภาครัฐ
ส่วนภาคเอกชนน้ันก็ไดร้ ับประโยชน์จากการดาเนินกิจการให้บริการทางหลวงสัมปทานเป็ น
เงินจานวนมากจากการเก็บค่าผ่านทาง และในทา้ ยที่สุดผลประโยชน์ท้งั หลายก็ยงั ตกไดแ้ ก่

20

ประชาชนผใู้ ชบ้ ริการทางหลวงสัมปทานอีกดว้ ย แต่ภายหลงั จากไดม้ ีการทาสัญญากนั แลว้ กเ็ กิด
จากการที่เป็นปัญหานอกเหนือจากที่คู่สญั ญาไดแ้ สดงเจตนาทาสญั ญากนั ไว้

การลงนามในบนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญาสมั ปทานทางหลวง ฉบบั ที่ 3
พ.ศ. 2550 (“MOA 3/2550”)

ในการเจรจาแกไ้ ขเปล่ียนแปลงสญั ญาสัมปทานน้นั มีข้นั ตอนและกระบวนการตามที่
กาหนดในพระราชบญั ญตั ิว่าดว้ ยการให้เอกชนเขา้ ร่วมงานหรือดาเนินงานในกิจการของรัฐ
พ.ศ. 2535 มีคณะกรรมการประสานงานเพื่อเจรจาและติดตามผล และการให้สานกั งานอยั การ
สูงสุดพิจารณาร่างบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปล่ียนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวง ฉบับท่ี 3
พ.ศ. 2550 รวมถึงไดร้ ับความเห็นจากสานกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกากระทรวงการคลงั และ
หน่ วยงานภาครัฐอ่ืนท่ีเก่ียวข้องเป็ นต้น อย่างไรก็ดี ด้วยข้ันตอน ทางกฎหมายและ
การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง (การรัฐประหารในปี 2549) ส่งผลให้การลงนามในบันทึก
ขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญาสญั ญาทางหลวง คร้ังท่ี 3 ตอ้ งชะลอออกไปโดยคณะรัฐมนตรี
มีมติเห็นชอบและอนุมตั ิใหด้ าเนินการเม่ือวนั ท่ี 11 เมษายน 2550 และสามารถลงนามในบนั ทึก
ขอ้ ตกลงดงั กล่าวไดเ้ มื่อวนั ที่ 12 กนั ยายน 2550 โดยมีสาระสาคญั ของเงื่อนไข คือ

(1) การขยายอายุสัมปทานเป็ น 27 ปี นับจากวนั ลงนามในบันทึกข้อตกลงแก้ไข
เปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานคร้ังท่ี 3 (จาก วนั ที่ 12 กนั ยายน 2550 ถึงวนั ท่ี 11 กนั ยายน 2577)
ส่งผลให้อายุสัมปทานคงเหลือราว 27 ปี โดยรูปแบบสัญญาเป็ น Build Transfer and Operate
(BTO) : เอกชนเป็ นผูอ้ อกแบบลงทุน และก่อสร้างสินทรัพยแ์ ลว้ โอนกรรมสิทธ์ิในสินทรัพย์
ให้แก่รัฐบาลทันทีหลังจากการก่อสร้างแล้วเสร็จโดยเอกชนจะมีสิทธิในการใช้ทรัพยส์ ิน
ท่ีตนเองลงทุนตามสัญญาสัมปทานในการดาเนิ นงานเพื่อหาผลตอบแทนภายใน ระยะเวลาท่ี
กาหนดโดยในช่วงเวลาที่บริษัทยงั มีสิทธิในการใช้สินทรัพย์ โดย DMT จะได้รับรายได้ค่า
ผา่ นทางท้งั หมดจนถึง 11 กนั ยายน 2577 และตอ้ งส่งมอบสิทธ์ิการใชส้ ินทรัพยใ์ หก้ รมทางหลวง
หลงั จากน้นั

(2) การปรับเปล่ียนตารางอตั ราค่าผ่านทางซ่ึงบริษทั ฯ สามารถจดั เก็บค่าผ่านทางได้
ตามท่ีกาหนดโดยไม่ตอ้ งใหก้ รมทางหลวงอนุมตั ิ แต่ตอ้ งแจง้ ใหก้ รมทางหลวงรับทราบล่วงหนา้

21

ไม่น้อยกว่า 30 วนั และดาเนินการประกาศและประชาสัมพนั ธ์ให้ ประชาชนทราบล่วงหน้า
เป็นเวลาพอสมควร (ตารางอตั ราค่าผ่านทางที่เป็นไปตามการบนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปลี่ยนแปลง
สัญญาสัมปทานทางหลวง คร้ังท่ี 3 พ.ศ. 2550) โดยตารางค่าผ่านทางยกระดบั อุตราภิมุขของ
บริษทั ทางยกระดบั ดอนเมืองจากดั (มหาชน) ช่วงดินแดง-ดอนเมือง-อนุสรณ์สถาน

(3) การยกเวน้ การเก็บค่าผ่านทางในทางยกระดับช่วงอนุสรณ์สถานแห่งชาติ-รังสิต
ของกรมทางหลวงตลอดอายสุ ัมปทาน

(4) การยกเลิกส่วนแบ่งผลประโยชนใ์ หก้ บั กรมทางหลวงจากท่ีเคยกาหนดใหม้ ีการแบ่ง
ผลประโยชนใ์ หก้ บั กรมทางหลวงใน 4 ปี สุดทา้ ยของสมั ปทาน

ปัญหาในการดาเนินการปฏิบตั ิตามสญั ญามีดงั ต่อไปน้ี
1. ปัญหาเรื่องการปรับอตั ราค่าผา่ นทางท่ีเรียกเกบ็ จากยานพาหนะทุกประเภทที่ใชบ้ ริการ
ทางหลวงสัมปทาน ซ่ึงปัญหาน้ีเกิดจากการที่สภาวะทางเศรษฐกิจของประเทศในขณะใหบ้ ริการ
ทางหลวงสัมปทานเกิดปัญหาข้ึน ทาใหเ้ ม่ือถึงเวลาของการที่บริษทั ฯ มีสิทธิปรับข้ึนอตั ราค่าผา่ น
ทางตามสัญญาสัมปทานทางหลวง ฉบบั ลงวนั ท่ี 21 สิงหาคม 2532 ขอ้ 20, 21,22 และ 25 และ
ตามสญั ญาสัมปทานทางหลวงฉบบั ท่ี 2 ลงวนั ท่ี 29 พฤศจิกายน 2539 ขอ้ 12 บริษทั ฯ ไม่สามารถ
ปรับข้ึนอตั ราค่าผา่ นทางได้ เนื่องจากภาครัฐไดแ้ ก่ กรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม ไม่อนุญาต
ใหบ้ ริษทั ฯ ปรับข้ึนอตั ราค่าผ่านทางทาให้เกิดผลกระทบต่อสภาวะทางการเงินและการบริหาร
จดั การทางหลวงสมั ปทานของบริษทั ฯ เป็นอยา่ งมาก
ดงั น้นั จึงมีประเด็นเร่ืองทางด่วนจะข้ึนราคาอตั ราค่าผา่ นทางโดยผูใ้ ชบ้ ริการไม่เห็นดว้ ย
จึงนาคดีข้ึนสู่ศาลปกครองเพ่ือเป็ นการคุ้มครองสิทธิและบรรเทาความเสียหายของภาครัฐ
ผฟู้ ้องคดีและประชาชนที่ใชท้ างยกระดบั ดงั กล่าว และป้องกนั ความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจ
ในระยะยาว จึงขอใหศ้ าลมีคาส่ังระงบั การเกบ็ เงินค่าผ่านทางส่วนที่เพ่ิมข้ึนตามสัญญาสัมปทาน
ดงั กล่าวไวเ้ ป็นการชว่ั คราวก่อนมีคาพิพากษาจนกวา่ คดีจะถึงท่ีสุด ศาลปกครองสูงสุดพิจารณา
แลว้ มีคาวนิ ิจฉยั สรุปไดว้ ่า เม่ือพิจารณาถึงความเดือดร้อนหรือเสียหายท่ีผูฟ้ ้องคดีในฐานะผใู้ ช้
ทางด่วนยกระดบั อุตราภิมุข ช่วงดินแดง – ดอนเมือง – อนุสรณ์สถาน ท้งั ขาออกและขาเขา้ ท่ีตอ้ ง
ชาระอตั ราค่าผา่ นทางด่วนเพมิ่ ข้ึนแลว้ เห็นวา่ ทางยกระดบั อุตราภิมุขเป็นเพยี งทางเลือกหน่ึงของ

22

ประชาชนผใู้ ชร้ ถใชถ้ นน แมผ้ ฟู้ ้องคดีจะอา้ งว่าไดร้ ับความเดือดร้อนหรือเสียหายจริง แต่ความ
เดือดร้อนเสียหายดังกล่าว มิใช่เป็ นความเดือดร้อนเสียหายท่ีมิอาจหลีกเลี่ยงได้หรือยากแก่
การเยียวยาแกไ้ ข เน่ืองจากยงั มีทางหลวงแผ่นดินสายวิภาวดีรังสิตและพหลโยธินอยู่ใตท้ าง
ยกระดบั ที่สามารถใชส้ ัญจรไปมาได้ ผฟู้ ้องคดีจึงมีโอกาสเลือกที่จะใชเ้ ส้นทางอื่นที่ไม่ตอ้ งชาระ
ค่าบริการค่าผา่ นทาง ซ่ึงผเู้ ขียนเห็นคาพิพากษาดงั กล่าวทาใหป้ ระชาชนเสียเปรียบ

2. ปัญหาเร่ืองของการขยายอายสุ ัญญาสัมปทานทางหลวง
จากกรณีท่ีกล่าวมาขา้ งตน้ ขอ้ อา้ งในการจดั ทาบนั ทึกขอ้ ตกลงแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญา
สัมปทานทางหลวงฉบับที่ 3/2550 จึงไม่สมเหตุสมผลการที่ศาลวินิจฉัย แล้วว่าการแก้ไข
เปล่ียนแปลงสัญญาสัมปทานเป็ นการกระทาที่เอ้ือประโยชน์ให้บริษทั แมจ้ ะสิ้นสุดอายสุ ัญญา
สัมปทานหรือในระหว่างอายุสัญญาสัมปทานก็ยงั เปิ ดโอกาสให้บริษทั เรียกร้องให้มีการปรับ
อตั ราค่าผ่านทางใหม่พร้อมท้งั ขอ้ เรียกร้องอ่ืน อีกท้งั การก่อสร้างทางยกระดบั ท่ีพิพาทเป็ นการ
ลงทุนก่อสร้างเพียงคร้ังเดียว และได้มีการจดั ทาบันทึกแกไ้ ขเปล่ียนแปลงสัญญาสัมปทาน
ฉบบั ที่ 2/2539 ก็เป็ นการเอ้ือประโยชน์ให้กบั บริษทั แลว้ การจดั ทาบนั ทึกแกไ้ ขเปลี่ยนแปลง
สัญญาสัมปทาน ฉบบั ท่ี 3/2550 และการจดั เก็บค่าผ่านทางที่เป็ นเหตุในคดีน้ี จึงเป็ นการสร้าง
ภาระใหผ้ ฟู้ ้องคดีและประชาชนเกินสมควร จึงเป็นการไม่เหมาะสม
ดังน้ ัน เม่ื อศาลได้วินิ จฉัยแล้วว่าการกระท าข องรั ฐ มน ตรี ว่าการกระท รวงม ห าด ไท ย
อธิบดีกรมทางหลวงและคณะรัฐมนตรีที่ร่วมกนั หรือแทนกนั ใหม้ ีการแกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญา
สัมปทานทางหลวง ในทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 31 ตอนดินแดง – ดอนเมืองคร้ังที่ 2 และ
คร้ังท่ี 3 เป็นการเอ้ือประโยชน์ใหบ้ ริษทั และการจดั เกบ็ ค่าผ่านทางช่วงวนั ท่ี 22 ธนั วาคม 2552–
21ธันวาคม 2557 (ตามบันทึกแก้ไขเปล่ียนแปลง ฯ ฉบับท่ี 3/2550) รวมถึงการขยายอายุ
สัมปทานท้งั ส่วนเดิม ดินแดง-ดอนเมืองและตอน ต่อขยายทางทิศเหนือ ดอนเมือง– อนุสรณ์สถาน
เป็นการสร้างภาระให้กบั ประชาชนผูใ้ ชท้ างยกระดบั เกินสมควร ซ่ึงการจดั ทาบนั ทึกขอ้ ตกลง
แกไ้ ขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฯ ฉบบั ท่ีกรมทางหลวงดาเนินการโดยความเห็นชอบตามมติ
คณะรัฐมนตรี ฉบับวนั ที่ 11 เมษายน 2549 และมีมติท่ีประชุมเมื่อวนั ท่ี 10 เมษายน 2550
ท่ีเอ้ือประโยชนใ์ หก้ บั เอกชนเป็นมติท่ีออกโดยไม่ชอบดว้ ยกฎหมายซ่ึงผเู้ ขียนเห็นดว้ ย

23

4.2 ข้อเสนอแนะ

4.2.1. การลดค่าผา่ นทางในช่วงเวลาท่ีไม่เร่งด่วน
เนื่ อ ง จ าก ก าร จ ร าจ ร ข อ งด อ น เมื อ งโ ท ล ล์เว ย์น้ ั น ไ ม่ ไ ด้มี ก าร จ ร าจ ร ที่ ห น าแ น่ น
ตลอดเวลาจะมีการจราจรท่ีหนาแน่นแค่ในช่วงเวลาเร่งด่วนคือช่วงเชา้ เวลาประมาณ 06.00 –
09.00 น. และช่วงเย็นเวลาประมาณ 16.00 – 19.00 น. แต่ช่วงเวลาอื่น ๆ น้ันการจราจรไม่
หนาแน่นและผูใ้ ชท้ างอาจจะไม่เลือกการข้ึนโทลเ์ วยแ์ ต่ใชท้ างสัญจรปกติแทนเพื่อเป็ นการเพ่ิม
รายไดข้ องดอนเมืองโทลลเ์ วย์ จึงขอเสนอแนะใหช้ ่วงเวลาที่ไม่เร่งด่วนดงั กล่าวใหท้ างดอนเมือง
โทลลเ์ วยล์ ดค่าผ่านทางลงเพ่ือกระตุน้ ให้ผูใ้ ชท้ างเลือกใช้ดอนเมืองโทล์เวยใ์ นการสัญจร เช่น
การลดค่าผา่ นทาง 60 เปอร์เซ็นตจ์ ากราคาค่าผา่ นทางจริง
4.2.2. ยกเวน้ ค่าผา่ นทางในวนั หยดุ ราชการและวนั หยดุ ชดเชย
เพื่ออานวยความสะดวกให้แก่ประชาชนในการเดินทางและสอดคลอ้ งกบั นโยบาย
ของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาการจราจรติดขัดในช่วงวนั หยุดราชการและวนั หยุดชดเชย
ท้งั ยงั เป็นการลดภาระค่าใชจ้ ่ายใหแ้ ก่ประชาชนเพ่ือประโยชนส์ าธารณะอีกดว้ ย
4.2.3. ยกเลิกขอ้ สัญญาสัมปทาน
เน่ืองจากในขอ้ เทจ็ จริงดงั กล่าว รัฐไดม้ ีการทาสัญญาสัมปทานกบั ดอนเมืองโทลลเ์ วย์
โดยมีรายละเอียดในเร่ืองการข้ึนค่าผ่านทางได้ตลอดอายุสัญญาสัมปทานเพียงแต่ตอ้ งแจ้ง
ล่วงหน้า 30 วนั ก่อนการข้ึนค่าผ่านทางข้อสัญญาดังกล่าวเป็ นการเอ้ือประโยชน์ให้กับ
ภาคเอกชนมากจนเกินไป จึงทาใหเ้ อกชนสามารถข้ึนค่าทางด่วนไดต้ ามอาเภอใจและทาใหเ้ ป็น
ภาระต่อประชาชนผใู้ ชท้ างมากข้ึน
4.2.4. การจดั การประมูลราคาสัมปทาน
จากขอ้ เท็จจริงดังกล่าว เมื่อรัฐถูกฟ้องจึงมีมติให้ดอนเมืองโทลล์เวยส์ ามารถสร้าง
ส่วนต่อขยายเพิ่มข้ึนไดโ้ ดยรัฐไม่ไดม้ ีการเปิ ดประมูลประกวดราคาสัมปทานกบั เอกชนอื่นและ
ตกลงใหด้ อนเมืองโทลลเ์ วยส์ ร้างส่วนต่อขยายดงั กล่าวโดยไม่ไดเ้ ปิ ดประมูลแข่งขนั ประกวด
ราคาแต่อย่างใด เพื่อประโยชน์ต่อสาธารณะรัฐจาเป็ นตอ้ งมีการจดั การประมูลราคาสัมปทาน
เพื่อใหไ้ ดร้ าคาท่ีถูกท่ีสุดเพอ่ื เป็นประโยชนต์ ่อหน่วยงานของรัฐและประชาชน

24

4.2.5. ระยะเวลาในการต่อสัญญา
จากข้อเท็จจริงดังกล่าว รัฐได้มีการต่อสัญญากบั ดอนเมืองโทลล์เวย์ไปอีก 20 ปี
จากเดิมจะหมดสัญญาในปี 2557 ต่อสัญญาไปจนถึงปี 2577 ซ่ึงมีระยะเวลายาวนานเกินไปรัฐ
จาเป็นตอ้ งมีการกาหนดระยะเวลาในการต่อสัญญาสัมปทานไม่ใหม้ ีเวลานาน หากรัฐไม่กาหนด
ระยะเวลาในการต่อสญั ญากจ็ ะเป็นการเอ้ือประโยชนใ์ หแ้ ก่เอกชนรายดงั กล่าวมากจนเกินไป