คดีสิ่งแวดล้อมที่สำคัญ ก.ศป. 12 Sun 3 7 65 PPT

กรณศี ึกษา

หลกั สภาพบงั คบั อตั โนมัติ
เกย่ี วกบั

สิทธิและเสรีภาพของประชาชน
ตามบทบญั ญตั แิ ห่งรัฐธรรมนูญ

451

สิทธิชุมชนกบั ความเป็ นผู้เสียหายในคดปี กครอง

คดไี พเราะกบั พวก
(ชาวประมงชายหาดนเรศวร)
คดหี มายเลขดาที่ ๑๕๒๗/๒๕๔๕ คดหี มายเลขแดงท่ี ๑๖๐๓/๒๕๔๕
คาสั่งไม่รับคาฟ้องไว้พจิ ารณา ศาลปกครองกลาง

ความเหน็ แย้ง
คดหี มายเลขดาท่ี ๑๕๒๗/๒๕๔๕ คดหี มายเลขแดงที่ ๑๖๐๓/๒๕๔๕

คาส่ังศาลปกครองสูงสุด
คาร้อง ที่ ๕๕๖/๒๕๔๕ คาส่ัง ท่ี ๖๕๑/๒๕๔
ให้ศาลปกครองกลางรับคาฟ้องไว้พจิ ารณา

คดีชาวประมงชายหาดนเรศวร

453

ท่จี อดเรือประมงเลก็ ด้งั เดมิ ชายหาดซ่ึงมกี ารกดั เซาะ
ท่ที างราชการจะให้

เรือประมงเลก็ ย้ายไปอยู่

ความเห็นแย้ง คดไี พเราะกบั พวก
(ชาวประมงชายหาดนเรศวร)

ชายหาดนเรศวรท่ีเป็ นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีจัดเป็ นสาธารณสมบัติ
ของแผ่นดินสาหรับพลเมืองใช้ร่วมกนั ตามมาตรา ๑๓๐๔ (๒) แห่งประมวล

กฎหมาย ดงั กล่าว ผู้ฟ้องคดีกบั พวกซึ่งเป็ นชาวประมงของหมู่บ้านจึงมีสิทธิ
ใช้ ประโยชน์ จากชายหาดบริ เวณดังกล่ าวเพื่อประกอบอาชีพประมงร่ วมกับ

พลเมืองคนอื่นๆ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคาสั่งให้ผู้ฟ้องคดีกับพวกย้ายออกจาก
ชายหาดซ่ึงเคยใช้ประโยชน์ในการประกอบอาชีพประมงชายฝ่ังสืบทอดกนั มา

หลายชั่วอายคุ น ไปอย่ทู แ่ี ห่งใหม่ทผี่ ้ฟู ้องคดกี บั พวกเห็นว่าไม่เหมาะสมต่อการ
ประกอบอาชีพประมง จึงถือว่า ผู้ฟ้องคดีกับพวกเป็ นผู้เสียหายท่ีได้รับความ
เดอื ดร้อนหรือเสียหายโดยมอิ าจหลกี เล่ยี งได้

ความเห็นแย้ง คดไี พเราะกบั พวก(ชาวประมงชายหาดนเรศวร)
การจดั การ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
จะต้องดาเนินการโดยการมีส่วนร่วมของ ผ้ฟู ้องคดกี บั พวกและชาวประมงของ
หมู่บ้านซึ่งรวมกันเป็ นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม เพื่อให้สอดคล้องกับสิทธิและ
เสรีภาพของชนชาวไทยตามท่ีกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
เม่ือจังหวัดประจวบคีรีขันธ์และผู้ถูกฟ้องคดีดาเนินการมีผลกระทบต่อสิทธิ
การมีส่วนร่วมในการจัดการ การบารุงรักษาและการใช้ประโยชน์จากชายหาด
นเรศวร ผู้ฟ้องคดีกับพวกและชาวประมงของหมู่บ้านจึงเป็ นผู้ได้รับ ความ
เดือดร้ อนหรื อเสี ยหายในการประกอบอาชีพประมงจากคาสั่งให้ ออกไปจาก

ชายหาดทีเ่ คยใช้ประกอบอาชีพประมง

สิทธิชุมชน

สิทธิชุมชน(Community Rights) เป็ นคาท่ีปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่ ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ในมาตรา ๔๖ ว่า สิทธิชุมชนดง้ั เดิม และ
ในรัฐธรรมนูญฉบับนีย้ งั ปรากฏคาว่าชุมชนในมาตราอื่นๆ อกี เช่น ชุมชน ในมาตรา ๕๖
ชุมชนท้องถน่ิ ในมาตรา ๕๙ และ ความเขม็ แข็งของชุมชน ในมาตรา ๘๐ แต่ในทาง
กฎหมายยงั ไม่ปรากฏขอบเขตทช่ี ัดเจนเกย่ี วกบั สิทธิชุมชนดงั กล่าว

พัฒนาการในเชิงแนวความคิดเก่ียวกับสิทธิชุมชนของนักสังคมวิทยาก้าวไป
ในแง่ท่ีว่า สิทธิชุมชนเป็ นสิทธิของกลุ่มหรือสิทธิร่วมกันเหนือทรัพยากรธรรมชาติ
ของชุมชนที่มีขอบเขตกว้างขวางท้ังดนิ นา้ ป่ า ทรัพยากรพนั ธุกรรม หรือภูมิปัญญา
ท้องถ่ิน ซึ่งการมีสิทธิเหนือทรัพยากรดังกล่าวมิใช่ การท่ีชุมชนหรือกลุ่มจะยึดเอา
มาเป็ นกรรมสิทธิเด็ดขาดเช่ นเดียวกับการมีกรรมสิทธ์ิของเอกชนเหนือทรัพย์สิน
โด ย แน วควา มคิด เรื่ อ งสิ ท ธิ ชุ มชน ดังก ล่ า วมุ่ งก้ าวพ้ น จา ก ควา มห มา ยอ ย่ างแคบข อ ง

สิทธิเอกชนและความหมายอย่างกว้างของสิทธิของรัฐเหนือทรัพยากรธรรมชาติ

คาส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๖๕๑/๒๕๔๕ ให้ศาลปกครองกลางรับ
คาฟ้องไว้พิจารณา แม้คาสั่งของศาลปกครองสู งสุ ดจะไม่ ได้กล่าวถึง
สิทธิชุมชน แต่ความเป็ นผู้เสียหายของชาวประมงตามคาฟ้องนี้ ก็ได้รับ
การรับรอง โดยมีคาสั่งให้ศาลปกครองกลางรับคาฟ้องดังกล่าวไว้พิจารณา

ผลของคาสั่งศาลปกครองในคดีนี้ทาให้ชาวประมงที่ประกอบอาชีพ
ประมงตามชายฝ่ังทะเลไทยหลายหมื่นครอบครัวได้รับการคุ้มครองในการ
ใช้ประโยชน์จากชายหาดเพ่ือประกอบอาชีพประมงตามกระบวนการยุติธรรม
ทางปกครองของประเทศไทย

ผลของคาสั่ งศาลปกครอง
ใ น ค ดี นี้ ท า ใ ห้ ช า ว ป ร ะ ม ง
ที่ประกอบอาชีพประมงตาม
ช า ย ฝ่ั ง ท ะ เ ล ไ ท ย นั บ แ ส น
ค ร อ บ ค รั ว จ ะ ไ ด้ รั บ ก า ร
คุ้มครองในการใช้ ประโยชน์
จ า ก ช า ย ห า ด เ พื่ อ ป ร ะ ก อ บ
อาชีพประมงตามกระบวนการ
ยุ ติ ธ ร ร ม ท า ง ป ก ค ร อ ง ข อ ง
ประเทศไทย

กรณศี ึกษา

การใช้ดลุ พินิจ
ท่ีขาดการพิจารณาอย่างรอบด้าน

เจตนารมณ์ของกฎหมาย
เนื้อหาของหลกั วิชาการสาขาอื่นๆ

สภาพทางด้านกายภาพ
ทาให้การวินิจฉัยขาดความสมเหตสุ มผล

ผู้เสียหายในคดปี กครอง

คดีการประกอบกจิ การค้าปลกี ค้าส่งขนาดใหญ่ในเขตเมือง

คดสี มคดิ กบั พวกรวม ๑๑ คน

(การอนุญาตประกอบกจิ การค้าปลกี ค้าส่งขนาดใหญ่ในเขตเมือง)

คาส่ังศาลปกครองกลาง

คดหี มายเลขดาท่ี ๑๗๔๐/๒๕๕๐ คดหี มายเลขแดงท่ี ๑๘๕๖/๒๕๕๐
ไม่รับคาฟ้องไว้พจิ ารณา

คาส่ังศาลปกครองสูงสุด
คาร้อง ที่ ๘๔๗/๒๕๕๐ คาส่ัง ที่ ๑๑๔/๒๕๕๑
ยืนตามคาสั่งศาลปกครองกลางทีส่ ่ังไม่รับคาฟ้องไว้พจิ ารณา

461

คดนี ้ีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดไี ด้ออกใบอนุญาต เม่อื วนั ท่ี ๓๐ พฤษภาคม ให้ก่อสร้าง
อาคารพาณิชยกรรมประเภทคา้ ปลกี ค้าส่งพ้นื ท่ี ๗,๔๒๕ ตารางเมตร ในเขตเมอื ง
ซง่ึ ไดม้ ปี ระกาศกรมโยธาธกิ ารและผงั เมอื ง เร่อื ง กาหนดหลกั เกณฑก์ ารใชป้ ระโยชน์
ในทรพั ยส์ นิ เพอ่ื ประโยชน์ในการวางและจดั ทาผงั เมอื งรวมในทอ้ งทจ่ี งั หวดั ซง่ึ มผี ล
ใช้บงั คบั เม่อื วนั ท่ี ๑๔ มถิ ุนายน ซ่งึ หา้ มก่อสร้างอาคารประเภทดงั กล่าวทม่ี ีขนาด
พน้ื ทเ่ี กนิ ๑,๐๐๐ ตารางเมตร ขอใหศ้ าลปกครองเพกิ ถอนใบอนุญาต

ศาลปกครองชนั้ ต้น พเิ คราะห์เหน็ ว่า ไม่ปรากฏว่ามที ่ดี ินของผู้ฟ้องคดรี ายใดอยู่

ใกลช้ ดิ หรอื ตดิ ต่อกบั อาคารพพิ าท ประกอบกบั ความเดอื ดรอ้ นเสยี หายทผ่ี ฟู้ ้องคดจี ะ

ได้รบั นัน้ ผูฟ้ ้องคดกี เ็ ป็นผูก้ ล่าวอา้ งเองว่าจะเกดิ จากการเปิดกจิ การหาใช่เกดิ จาก

การก่อสร้างอาคารแต่อย่างใดไม่ ดงั นัน้ ผูฟ้ ้องคดจี งึ ไม่เป็นผู้ได้รบั ความเดอื ดร้อน

หรอื เสยี หายหรอื อาจจะเดอื ดรอ้ นเสยี หายโดยมอิ าจหลกี เลย่ี งไดท้ จ่ี ะมสี ทิ ธฟิ ้องคดนี ้ี

ตามมาตรา ๔๒ แห่ง พ.ร.บ. จดั ตงั้ ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ.

๒๕๔๒ ประกอบมาตรา ๗๓ แห่ง พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ จงึ มคี าสงั่

ไมร่ บั คาฟ้องไวพ้ จิ ารณา และใหจ้ าหน่ายคดอี อกจากสารบบความ 462

ศาลปกครองสงู สดุ พเิ คราะห์เหน็ ว่า ผูฟ้ ้องคดที งั้ สบิ เอด็ คนอาศยั อยู่ในเขตเทศบาล
ซ่ึงอยู่ห่างจากพ้นื ท่ีได้รบั อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารท่เี ป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดี
ประมาณ ๕๐๐ เมตร ผูฟ้ ้องคดจี งึ มไิ ด้เป็นเจ้าของท่ดี นิ หรอื อาคารท่อี ยู่ใกล้ชดิ หรอื
ติดต่อกบั อาคารดงั กล่าว ท่ีอาจจะได้รบั ความเสยี หายหรอื เดือดร้อนราคาญจาก
การก่อสรา้ งไม่ว่าเสยี ง ฝ่ นุ ละออง ความสนั่ สะเทอื น วสั ดุตกหล่น หรอื อาจจะไดร้ บั
ความเดอื ดรอ้ นหรอื เสยี หายจากความไม่มนั่ คงแขง็ แรง ความปลอดภยั ของอาคาร
การเกดิ อคั คภี ยั แต่อยา่ งใด สว่ นปัญหาเกย่ี วกบั คุณภาพสงิ่ แวดลอ้ ม ความไมส่ ะดวก
แก่การจราจร และการศึกษานัน้ เห็นว่า เป็ นการคาดการณ์ถึงความเสียหาย
ในอนาคต เม่ือก่อสร้างอาคารแล้วเสร็จและมีการเปิดใช้อาคารแล้ว ซ่ึงยงั ไม่มี
ความแน่นอนว่าจะเกดิ ขน้ึ หรอื ไม่ สาหรบั ความเสยี หายอนั อาจจะเกดิ กบั ธุรกจิ เป็น
ผลกระทบอนั เกิดจากการประกอบธุรกิจภายหลงั เปิดใช้อาคารแล้ว มิได้เป็นผล
โดยตรงจากการออกใบอนุญาตก่อสรา้ งอาคารดงั กล่าวแต่อย่างใด เน่ืองจากการออก
ใบอนุญาตเป็นการออกใบอนุญาตใหท้ าการก่อสรา้ งอาคารหาใช่เป็นหนงั สอื อนุญาต
ใหผ้ ขู้ ออนุญาตทาธุรกจิ คา้ สง่ คา้ ปลกี จงึ มคี าสงั่ ยนื ตามคาสงั่ ศาลปกครองชนั้ ตน้

463

คาสั่งศาลปกครองสูงสุดทมี่ คี าสั่งตามแนว
คาร้อง ท่ี ๘๔๗/๒๕๕๐ คาส่ัง ท่ี ๑๑๔/๒๕๕๑
คือ มคี าสั่งยืนตามคาส่ังศาลปกครองช้ันต้นทส่ี ่ังไม่รับคาฟ้องไว้พจิ ารณา

ได้แก่
คาร้องที่ ๓๙๙/๒๕๕๐ คาสั่งท่ี ๗๒๕/๒๕๕๐
คาร้องท่ี ๗๕๐/๒๕๕๐ คาสั่ง ที่ ๘๖๗/๒๕๕๐
คาร้องท่ี ๒๗๔/๒๕๕๐ คาส่ัง ที่ ๕๖๑/๒๕๕๐
คาร้องที่ ๒๗/๒๕๕๒ คาสั่ง ท่ี ๒๑๓/๒๕๕๒

ฯลฯ

การพจิ ารณาคดีของศาลปกครองช้นั ตน้ ตามแนวคาพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุด

คาพิพากษาศาลปกครองช้นั ตน้ คดีหมายเลขดาท่ี ๑๒๐/๒๕๕๐ หมายเลขแดงท่ี ๑๕๙/๒๕๕๒
คดีนี้ เมื่อผูฟ้ ้องคดีรวมสามสิบหกคนยื่นคาฟ้องว่า ผถู้ ูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะเจา้ พนกั งานทอ้ งถ่ินไดอ้ อก
ใบรับแจง้ ความประสงค์จะก่อสร้างอาคารโดยไม่ยื่นคาขอรับใบอนุญาตจากเจา้ พนักงานทอ้ งถิ่น ตาม
มาตรา ๓๙ ทวิ แห่งพระราชบญั ญตั ิควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ให้ผูร้ ้องสอดใช้เป็ นห้างสรรพสินคา้
อุปโภคบริโภคประเภทคา้ ปลีกคา้ ส่ง มีพ้นื ที่รวมเกินกวา่ ประกาศ กรมโยธาธิการและผงั เมือง

ศาลโดยตุลาการเจา้ ของสานวนสั่งรับคาฟ้องไวพ้ ิจารณา และดาเนินกระบวนพิจารณาคดี
มาตามลาดับ จนกระท่ังมีการนั่งพิจารณาคดีคร้ังแรกเม่ือวันที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๕๒ หลังจากน้ัน

ศาลปกครองช้ันต้นได้มีคาพิพากษายกฟ้อง โดยตุลาการในองค์คณะเสียงข้างมากเห็นว่า ผู้ฟ้องคดี

ท้ังสามสิบหกคนไม่ถือเป็ นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลกี เล่ียงได้ตามนัยมาตรา ๔๒

วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวธิ ีพจิ ารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงไม่มีสิทธิ

ฟ้องคดนี ีต้ ่อศาลปกครอง และเห็นว่า ศาลปกครองไม่จาเป็ นต้องวนิ ิจฉัยในเนื้อหาแห่งคดตี ่อไป
คดีน้ี ตุลาการเจ้าของสานวนซ่ึงเป็ นตุลาการฝ่ ายเสียงข้างน้อยได้ทาความเห็นแย้งไว้

ในคาพิพากษาว่า ผฟู้ ้องคดีท้งั สามสิบหกคนเป็ นผไู้ ดร้ ับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อน
หรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้ และมีสิทธิฟ้องคดีน้ีต่อศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แห่ง
พระราชบญั ญตั ิจดั ต้งั ศาลปกครองและวธิ ีพจิ ารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ข้อสังเกต

แนวคาพพิ ากษาของศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองช้ันต้น ท่ีกล่าวมา เป็ นอุปสรรค
ในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมทางปกครองของประชาชน เพ่ือร้องขอให้ศาลปกครองคุ้มครอง
ประโยชน์สาธารณะตามวัตถุประสงค์ของการผังเมือง ซ่ึงขอ้ พิพาทท่ีกล่าวมาขา้ งตน้ เก่ียวขอ้ งกบั
กระบวนการวางแผนภาคและเมืองเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม เน่ืองจากข้อกาหนดห้ามประกอบ
กจิ กรรมบางขนาดในเขตเมืองมีวัตถุประสงค์เพ่ือป้องกนั ปัญหาของเมืองที่จะเกดิ ขึน้ ในอนาคตด้วย
หลกั การป้องกันไว้ก่อน ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ในการวางผงั เมืองของแต่
ละเมื องจึ งมี การออกข้อกาหนดห้ามประกอบกิ จกรรมบางประเภทหรื อบางขนาดในเขตเมื อง
ให้สอดคลอ้ งกบั วตั ถุประสงคข์ องการแบ่งยา่ นแต่ละยา่ นเพ่ือป้องกนั ไม่ให้มีการประกอบกิจกรรม
ที่ขดั แยง้ กบั วตั ถุประสงค์ของย่านแต่ละย่านในพ้ืนท่ีเมือง หรือการห้ามไม่ให้ประกอบกิจกรรม
บางลกั ษณะในเขตเมือง เน่ืองจากจะทาลายสภาพแวดลอ้ มที่ดีของเมือง หรือการมีที่ต้งั ไม่เหมาะสม
ของกิ จกรรมบางประเภทหรื อบางขนาดจะทาลายระบบโครงสร้ างการคมนาคมท่ี ดี ของเมื อง
ใหเ้ สียหาย และก่อใหเ้ กิดความสูญเสียทางเศรษฐกิจของเมืองตามมา อยา่ งประมาณคา่ ไม่ได้ เป็นตน้

466

ขอ้ สงั เกตกรณีเอกชนเจา้ ของคา้ ปลีกคา้ ส่งไม่ไดร้ ับใบอนุญาต

เมื่อพิเคราะห์เปรี ยบกับคดีศาลปกครองช้ันต้น คดีหมายเลขดาท่ี ๑๒๔/๒๕๕๐
คดีหมายเลขแดงท่ี ๓๙๖/๒๕๕๑ คดีน้ี เจา้ พนกั งานทอ้ งถิ่นตามกฎหมายวา่ บดว้ ยการควบคุมอาคาร
มีคาสั่งไม่ออกใบรับแจง้ ก่อสร้างอาคารให้แก่ผูฟ้ ้องคดีซ่ึงเป็ นเจา้ ของอาคารขนาดใหญ่ ที่ยื่นจะ
ก่อสร้างอาคารมีพ้ืนท่ีรวม ๑๓,๔๑๔ ตารางเมตร เน่ืองจากบริเวณท่ีผูฟ้ ้องคดีมีหนังสือแจง้ จะขอ
ก่อสร้างอาคารโดยไม่ยื่นคาขออนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถ่ินตามมาตรา ๓๙ ทวิ แห่ง
พระราชบญั ญตั ิควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขดั กบั ขอ้ กาหนดการใช้ประโยชน์ท่ีดินประเภท
ที่อยู่อาศัยหนาแน่นปานกลาง(สีส้ม) ท่ีมีข้อกาหนดให้การใช้ประโยชน์ที่ดินเพ่ือกิจการใดๆ
ใหด้ าเนินการหรือประกอบกิจการไดใ้ นอาคารที่มีพ้ืนที่ท้งั หมดรวมกนั ไม่เกิน ๒,๐๐๐ ตารางเมตร

คดีน้ี ผฟู้ ้องคดีซ่ึงเป็ นเจา้ ของอาคารมีภูมิลาเนาอยกู่ รุงเทพมหานคร นอกทอ้ งท่ีก่อสร้าง
อาคารแต่ไปลงทุนในทอ้ งที่ท่ีจะก่อสร้างอาคาร จึงนาขอ้ พิพาทมาฟ้องต่อศาลปกครองช้ันตน้
เพ่ือร้องขอความเป็ นธรรมจากศาลปกครองว่าคาส่ังดงั กล่าวไม่ชอบดว้ ยกฎหมาย ซ่ึงศาลปกครอง
ช้นั ตน้ มีคาส่ังรับคาฟ้องดงั กล่าวไวพ้ ิจารณาตามพระราชบญั ญตั ิจดั ต้งั ศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒

จะเห็นไดว้ ่า ข้อพิพาททางปกครองท่ีมีเนื้อหาของคดีในเร่ืองเดียวกันแต่การเข้าถึง

กระบวนการยุตธิ รรมทางปกครองของประเทศไทยมคี วามแตกต่างกนั

467

ศาลปกครองเป็ นปลายทางของกระบวนการยุติธรรมทางปกครองของรัฐ
จึงเป็ นท่ีพึ่งแหล่งสุดท้ายของประชาชน ดังน้ัน อุปสรรคในการเข้าถึงกระบวน
การยุตธิ รรมทางปกครอง จงึ หมายความรวมถงึ อุปสรรคทที่ าให้ข้อพพิ าทในเนื้อหา
แห่งคดีที่ประชาชนร้องขอความเป็ นธรรม หรือร้องขอเพื่อให้คุ้มครองประโยชน์
ของส่ วนรวม ไม่ได้รับการพิจารณาในกระบวนการพิจารณาพิพากษาคดีของ
ศาลปกครอง อันเนื่องมาจากแนวความคิดของตุลาการท่ีเป็ นอุปสรรคต่อเร่ือง
ดงั กล่าวด้วย

ดังน้ัน การสร้ างความเป็ นธรรมในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม
ทางปกครองประเด็นสาคัญลาดับแรก คือ การขจัดเง่ือนไขท่ีเป็ นอุปสรรคดังกล่าว
เพื่อศาลปกครองจะสามารถใช้อานาจคุ้มครองประโยชน์ของส่ วนรวม ได้ตาม
เจตนารมณ์ของการจัดต้งั ศาลปกครองขนึ้ มาในประเทศไทย

สิ่งท่ขี าดหายไป
จากคาส่ังศาลปกครอง

เจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร

เพอื่ ควบคมุ เก่ียวกบั ความมนั่ คงแขง็ แรง
เพ่ือความปลอดภยั ของผอู้ ย่อู าศยั และชมุ ชน

เพื่อป้องกนั อคั คีภยั
เพื่อประโยชน์ในการสาธารณสขุ
เพื่อรกั ษาคณุ ภาพสิ่งแวดล้อม
เพอื่ ประโยชน์ในด้านการผงั เมือง
เพอื่ ประโยชน์ในด้านสถาปัตยกรรม และ
เพอื่ อานวยความสะดวกในการจราจร

สภาพของเมืองและการต้ังถนิ่ ฐานก่อนการวางผงั เมือง

หนองคาย

เลย สกลนคร

ท่าอากาศยานอุดรธานี

เมืองอดุ รธานี ขอนแก่น

แนวความคดิ การวางผงั เมืองและการต้ังถน่ิ ฐานในอนาคต

หนองคาย

โครงการก่อสร้างถนน
สาหรับอนาคต

เลย สกลนคร

ท่าอากาศยานอุดรธานี 472

เมืองอุดรธานี ขอนแก่น

โครงสร้างของเมืองและการต้งั ถนิ่ ฐานมนุษย์ในอนาคต

473

โครงสร้างของเมืองและ 474
การต้งั ถนิ่ ฐานมนุษย์ในอนาคต

แผนที่แสดงทางหลวงแผ่นดนิ สายประธาน

บริเวณชุมชนเมืองอดุ รธานี

กรมทางหลวงชนบทอุดรธานี แจ้งว่า อยู่ระหว่าง
ศึกษาออกแบบ ถนนตามแนวผังเมือง สาย จ (สีชมพู)
และ สาย (สีเขียว) ง8 ตอน 1 และของบศึกษาออกแบบ
สาย (สีแดง) ง8 ตอน 2 และ สาย (ไข่ปลาสีน้าเงิน) ง8
ตอน 3 โดยสายแรกถนนผังเมือง สาย จ เป็ นถนนใหม่
เชื่อมถนนมิตรภาพ กม.107+500 มายังถนนนิตโย
กม.8+940 ทางกว้าง 60 เมตร แบบ 4 ช่องทาง ระยะทาง
4 . 9 ก ม . เ กื อ บ ท้ั ง ห ม ด ผ่ า น พื้ น ที่ เ ก ษ ต ร ก ร ร ม
ได้ทาการศึกษาและออกแบบ ตลอดจนทาประชาพจิ ารณา
แล้ว อยู่ระหว่างการพระราชกฤษฎกี ารเวนคืน

มตชิ นออนไลน์ วนั ท่ี 23 กรกฎาคม พ.ศ. 2558

ใครควรจะเป็ นผู้เสียหาย
ทม่ี ีสิทธิฟ้องคดีปกครอง
เพ่ือรักษาประโยชน์ ของส่ วนรวม

475

หมายประกาศ เขตร์รางวดั ผู้ร้ายขุดวดั สั่ง ณ วนั เสาร์ เดือน ๙ แรม ๓ คา่ ปี ขาล ฉศก จุลศักราช ๑๒๑๖

“ให้กรมพระนครมีหมายประกาสทั่วไปว่า ต้ังแต่นีส้ ืบไปเม่ือหน้าถ้าที่วดั อารามเจดียสถานใด ๆ
มีผู้ร้ายขุดคัดทาลายในพระอุโบสถ วิหารพระเจดีย์ พระพุทธรูป ให้ชารุดหักพังลง ให้ชาวบ้านที่อยู่ใน
รางวัด ๔ เส้น รอบท่ีน้ันเข้าช่ือกันมาทาคาตราสินร้องเรียนแก่นายอาเภอร้ัวแขวงกรมการเสียในเร็ว ๆ
ภายในเดือนหน่ึง ถ้าไม่ได้มาร้องเรียนตราสินเหตุท่ีเกิดในวัดใกล้บ้านของตัวภายในกาหนดเดือนหน่ึง
จนมีผู้อื่นนอกท่ีรางวัดไปเห็นเข้ามาว่ากล่าวขึ้นก็ดี มีผู้ฟ้องร้องกล่าวโทษผู้ร้ายที่ขุดท่ีทาลาย จึงได้ให้
ข้าหลวงและกรมการไปสืบได้ความว่า มีผู้ร้ายขุดจริงก็ดี ชาวบ้านในรางวัดถ้าเพิกเฉยเสียไม่เข้าช่ือกัน
มาตราสินร้องเรียนเสียในเดือนหนึ่งน้ัน จะให้พินัยเสียค่าปฏิสังขรซ่อมแซมส่ิงของในอารามที่ชารุดลง
เพราะเหตุน้ันกว่าจะสาเร็จดังเก่า ถ้าเป็ นแขกฝร่ังคนนอกพระพุทธศาสนาไม่ยอมศรัทธาทาวดั กจ็ ะปรับ
ให้เอาตัวมาทาการพระนครให้ถ้วน เดือนหนึ่งบ้าง ๒๒ วนั บ้าง ๑๔ วันบ้าง ๗ วนั บ้าง ตามที่อยู่ห่างแลชิด
อารามน้ัน ผู้ที่ได้มาบอกกล่าวนายอาเภอร้ัวแขวงกรมการเสียแต่เดือนหนึ่งแต่วันท่ีสืบความได้ว่า
เป็ นวนั ผู้ร้ายขุดทาลายน้ัน จะไม่ให้มพี นิ ัยรางวลั เลย

อนึ่งการซ่ึงเป็ นมาแต่หลัง คือ วัดมีผู้ขุดทาลายชารุดมานานก่อนพระราชบัญญัตินี้น้ันก็จะไม่ให้
มีโทษแก่ผู้อยู่ในรางวัดดอก ซึ่งมีพระราชบัญญัติมาท้ังนี้เพ่ือจะให้เอาใจใส่วัดอารามใกล้บ้านของตัว
ไม่ปล่อยให้ผู้ร้ายขุดเสียทาลายเสีย เพราะของท่ีเป็ นของท่านทาไว้สร้างไว้แต่ก่อนด้วยอิฐปูนศิลาใด ๆ
ใหญ่กด็ ี เลก็ กด็ ี ถงึ จะคร่าคร่าชารุดซุดโซมไปแล้วกย็ งั เป็ นเครื่องประดบั พระนครอยู่”

476

ใครควรจะเป็ นผู้เสียหายทม่ี สี ิทธิฟ้องคดปี กครองเพื่อรักษาประโยชน์ของส่วนรวม

พระบรมราชโองการที่กาหนดหนา้ ที่ของประชาชนท่ีกล่าวมา หมายถึง
การให้ผู้ที่เก่ียวข้องกับเรื่ องดังกล่าว(ในเชิงพ้ืนท่ี) มีหน้าที่ต้องรักษา
ประโยชน์ของส่วนรวมดว้ ยการนาเร่ืองไปบอกกล่าวแก่ทางราชการไดท้ ราบ
ในฐานะเป็นผเู้ สียหายแทนรัฐหรือชุมชน

จะเห็นได้ว่า พระบรมราชโองการดังกล่าว มีเจตนารมณ์เพื่อสร้าง
จิตสานึกและความรับผิดชอบต่อสังคมในการรักษาประโยชน์สาธารณะให้
เกิดข้ึนกับชนชาวไทย เพื่อให้มีความรับผิดชอบต่อส่ วนรวมหรื อ
มีจิตสาธารณะ เพ่ือพิทกั ษ์ปกป้องสิ่งต่างๆตามท่ีกล่าวมา ท้งั น้ี เพ่ือไม่ให้
สงั คมไทยเป็นสงั คมท่ีเพิกเฉยต่อปัญหาที่เกิดข้ึนกบั ประโยชน์ของส่วนรวม

477

สิทธิของธรรมชาติ (The Right of Nature)

(สิทธิในธรรมชาติ The Right to Nature )

สิทธิของธรรมชาติ เกิดมาจากแนวคิดท่ีว่า ธรรมชาติมีสิทธิใน
ลักษณะเดียวกับสิทธิของมนุษย์ ดังนั้น ธรรมชาติจึงควรได้รับการรับรอง
สิทธิของตัวเองด้วยเช่นกนั แนวความคดิ นี้มีความหมายไกลไปถงึ การให้สัตว์
สามารถเป็ นผ้เู สียหายในการฟ้องคดไี ด้ด้วย (โดยให้มนุษย์เป็ นผ้ฟู ้องแทนสัตว์เหล่านั้น)

คาพพิ ากษาศาลสูงสุดแห่งสหรัฐอเมริกา
๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๑

คดรี ะหว่างกล่มุ อนุรักษ์ธรรมชาติ VS กองทัพเรือสหรัฐอเมริกา

ข้อพพิ าทการใช้คลื่นโซน่าส์ในการฝึ กซ้อมทางทหารเพื่อประโยชน์แห่งความมัน่ คงของประเทศ
กบั การอนุรักษ์ชีวติ สัตว์เลยี้ งลกู ด้วยนมใต้ทะเลทใ่ี กล้สูญพนั ธ์ุ

478

คาพพิ ากษาศาลสูงสุดของอนิ เดยี
(Supreme Court of India)

คดี Subhash Kumar v. State of Bihar (AIR 1991 SC 420) ร้องว่า มีการกระทาทเ่ี ป็ นการละเมดิ

ต่อ สิทธิในชีวิต (Right to Life) ซึ่งรัฐพิหารและคณะกรรมการควบคุมมลพิษแห่งรัฐดังกล่าวล้มเหลวในการบังคับใช้
กฎหมายการป้องกันและควบคุมมลพิษทางน้า จากการก่อมลพิษทางน้าของบริษัทเอกชนที่ปล่อยขยะของเหลวที่มี
ลกั ษณะข้น(Slurry) ลงสู่แม่นา้ โบคาโร ทาให้ไม่สามารถใช้ด่ืมกนิ ใช้ทาการเกษตรและมผี ลกระทบโดยตรงต่อสุขภาพของ
ประชาชนในวงกว้าง โดยมคี าวนิ ิจฉัยเกยี่ วกบั ประโยชน์สาธารณะ

ความตอนหน่ึงว่า สิทธิท่จี ะดารงชีวติ อยู่ (Right of Livelihood) เป็ นสิทธิพืน้ ฐานตามรัฐธรรมนูญ ถ้าสิ่งใด
ก็ตามคุกคามหรือมีผลกระทบต่อคุณภาพของชีวิตซ่ึงในทางที่เป็ นการปลดเปลื้องโดยบทบังคับของกฎหมาย
(Derogation of Laws)แล้ว ประชาชนย่อมมีสิทธิท่ีจะขอให้ศาลสูงสุดมีคาสั่งเพ่ือแก้ไขเยียวยา และ การมีคาร้องตาม
บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวสามารถกระทาได้โดยบุคคลผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย หรือแม้แต่กลุ่มที่ทางาน
เพ่ือสังคม(Social Workers) หรือ โดยนักส่ือสารมวลชน ดังน้ัน หากมีส่ิงหน่ึงส่ิงใดเป็ นภัยคุกคามต่อคุณภาพของ
การดารงชีวิต (Quality of Life) ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายหรือผู้ที่มีประโยชน์ได้เสียอย่างแท้จริงในการปกป้อง
สังคมก็อาจใช้สิทธิฟ้องคดีได้ ท้ังนี้ เพ่ือยืนยันหรือเพื่อบังคับใช้สิทธิข้ันพื้นฐานของกลุ่มบุคคลหรือชุมชนซ่ึงไม่อาจ
บังคบั ใช้สิทธิข้นั พืน้ ฐานของพวกเขาได้ด้วยตนเอง อนั เนื่องมาจากความไร้สามารถ ความยากจน หรือความไม่รู้กฎหมาย
ของพวกเขา

479

ข้อพจิ ารณา

ในขณะที่ประชาคมโลกได้ก้าวข้ามการยึดถือหลักความเป็ นผู้มีสิทธิฟ้องคดีอย่างแคบ
ไปไกลถึงข้ันยอมรับการให้มนุษย์หรือองค์กรต่างๆ เป็ นผู้เสียหายฟ้องคดีแทนสัตว์หรือส่ิงมีชีวิต
เพื่อคุ้มครองชีวติ สัตว์หรือสิ่งมชี ีวติ อื่นๆ กนั แล้ว

แต่ในสังคมไทยแนวความคิดของนักกฎหมายในกระบวนยุติธรรมทางปกครองยังคง
ต่อสู้คดีปกครองเพ่ือเอาชนะคดีกนั ด้วยเทคนิคทางกฎหมาย และปฏิเสธการให้มนุษย์ฟ้องคดีแทน
มนุษย์ทรี่ ้องขอความเป็ นธรรมเพ่ือปลดเปลือ้ งความทุกข์ทเี่ กดิ จากการกระทาของมนุษย์ด้วยกนั

ในเวลาที่ผ่านมาจึงมีการนาเงื่อนไขของวิธีพิจารณาคดีปกครองมาเป็ นเหตุผลในการ
ต่อสู้คดีหรือการไม่รับข้อพิพาทท่ีเก่ียวกับประโยชน์ส่วนรวมไว้พิจารณา จึงทาให้ประเด็นเนื้อหา
แห่งคดีเกี่ยวกับความไม่เป็ นธรรมทางสังคมหรือการคุ้มครองประโยชน์ส่วนรวมเป็ นจานวนมาก
ไม่อาจนาเข้าสู่การพิจารณาพิพากษาคดีของ ศาลปกครองตามกระบวนยุติธรรมทางปกครองของ
ประเทศไทย และเป็ นสาเหตุนาไปสู่ความขัดแย้งที่เกดิ ขึน้ ในพื้นท่ีที่เป็ นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีและ
ทาให้เกดิ ความไม่สงบสุขของการอยู่ร่วมกนั อย่างสันตใิ นสังคมไทยตามมา

480

กรณีศึกษา

คดีป้อมมหากาฬ

ศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดาที่ ๖๑๔/๒๕๕๙
คดีแผนแม่บทการอนุรกั ษ์และพฒั นากรงุ รตั นโกสินทรแ์ ละเมืองเก่า

481

กรณศี ึกษา “ เกาะรัตนโกสินทร์ ”
หวั แหวนของพระนคร

482

483

484

กรณีศึกษา ศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดาท่ี ๖๑๔/๒๕๕๙
(คดีแผนแมบ่ ทการอนุรกั ษ์และพฒั นากรงุ รตั นโกสินทรแ์ ละเมอื งเก่า : คดีป้อมมหากาฬ)

ขอให้ศาลมีคาพิพากษาหรือคาสงั่ (๒) เพิกถอนแผนแม่บทการอนุรกั ษ์และพฒั นากรงุ รตั นโกสินทร์
และเมืองเก่าของผ้ถู กู ฟ้องคดีที่ ๓ ในส่วนท่ีกาหนดให้พืน้ ที่ชุมชนป้อมมหากาฬเป็ นสวนสาธารณะ (๓) มีคาสงั่
ให้ผถู้ กู ฟ้องคดีทงั้ สามปฏิบตั ิตามบนั ทึกความร่วมมือ ๓ ฝ่ าย (MOU) ท่ีทาขึน้ เม่อื วนั ท่ี ๗ ธนั วาคม ๒๕๔๘

ข้อสงั เกตของนายภานุพนั ธ์ ชยั รตั รองอธิบดีศาลปกครองกลาง เหน็ ว่า คาฟ้องคดีนี้เป็นข้อพิพาท
ในประเดน็ สาธารณะของสงั คมไทย เก่ียวกบั การอนุรกั ษ์และพฒั นากรงุ รตั นโกสินทรซ์ ่ึงเป็นพืน้ ที่ประวตั ิศาสตร์
ท่ีสาคญั ของประเทศ ซ่ึงผ้ถู กู ฟ้องคดีที่ ๑ ท่ี ๒ และท่ี ๓ ในฐานะหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรฐั
มีหน้าที่ดาเนิ นการให้สอดคล้องกบั แนวทางการอนุรกั ษ์และพฒั นาเมืองเก่าอย่างยงั่ ยืน ที่ให้ความสาคญั กบั
ความสมดลุ ของระบบนิ เวศน์ สภาพเศรษฐกิจชุมชน สภาพความเป็ นอยู่ที่ดีของประชาชน และเพ่ือให้บริเวณ
เมืองเก่าสามารถดารงคณุ ค่าความเป็นมรดกทางวฒั นธรรมอนั ลา้ ค่าของชาติไว้ได้

ดงั นัน้ “ผ้มู ีส่วนได้เสีย” ที่มีสิทธินาข้อโต้แย้งในประเดน็ สาธารณะของสงั คมเกี่ยวกบั การอนุรกั ษ์
และพฒั นากรุงรตั นโกสินทร์ซ่ึงเป็ นประโยชน์ของส่วนรวมขึ้นสู่กระบวนการพิจารณาคดีปกครอง จึงหมาย
รวมถึง องค์กรหรือคณะบุคคลหรือบุคคลที่มีส่วนได้เสียในผลของคดีท่ีเก่ียวกบั ประโยชน์ส่วนรวมดงั กล่าว
ให้เป็ นผ้มู ีสิทธินาข้อโต้แย้งที่เกี่ยวกบั การค้มุ ครองประโยชน์ส่วนรวมเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมทางปกครอง
รวมทงั้ ผ้ฟู ้องคดีที่ ๑ กบั พวกรวม ๓๐ คน ที่อาศยั อยู่ในชุมชนป้อมมหากาฬ ซึ่งได้รบั ความเดือดร้อนจากการ
ดาเนิ นการของผ้ถู กู ฟ้องคดีท่ี ๑ ท่ี ๒ และท่ี ๓ และได้โต้แย้งผ้ถู กู ฟ้องคดีทงั้ สามเก่ียวกบั แนวทางการอนุรกั ษ์
และพฒั นากรงุ รตั นโกสินทรซ์ ่ึงเป็นประโยชน์ส่วนรวมดงั กล่าว เป็นผ้เู สียหายท่ีมีสิทธิฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครอง
ตามนัยมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง ของพระราชบญั ญตั ิจดั ตงั้ ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

485

กรณีศึกษา ศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดาที่ ๖๑๔/๒๕๕๙
(คดีแผนแม่บทการอนุรกั ษ์และพฒั นากรงุ รตั นโกสินทรแ์ ละเมืองเก่า : คดีป้อมมหากาฬ)

ข้อสังเกตของนายภานุพันธ์ ชัยรัต รองอธิ บดีศาลปกครองกลาง เห็นว่า
วตั ถปุ ระสงคข์ องคาฟ้องคดีนี้เป็นการฟ้องโต้แย้งเพื่อให้หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่
ของรัฐดาเนิ นการให้ถูกต้องและสอดคล้องกับยุทธศาสตร์การอนุรักษ์และพัฒนา
กรงุ รตั นโกสินทรแ์ ละเมืองเก่าตามแนวทางการพฒั นาเมืองอย่างยงั่ ยืน ให้ความสาคญั กบั
ความสมดุลของระบบนิ เวศเมือง สภาพเศรษฐกิจชุมชน และสภาพความเป็ นอยู่ที่ดีของ
ประชาชน ซึ่งเป็ นประเดน็ เกี่ยวกบั “การใช้ประโยชน์ในทรพั ยส์ ินของรฐั ” ที่ได้เวนคืนไปแล้ว
ซึ่งเป็ นเร่ืองของการจดั การทรพั ยากรทางวฒั นธรรม (Cultural Resource Management) ให้
สอดคล้องกบั นโยบายของรฐั บาลเพื่อให้เมืองเก่าได้รบั การอนุรกั ษ์และพฒั นาอย่างเหมาะสม
สามารถดารงคณุ ค่าความเป็นมรดกทางวฒั นธรรมท่ีสาคญั ของชาติไว้ได้ พร้อมไปกบั การใช้
ประโยชน์อย่างยงั่ ยืน เพ่ือคงไว้ซ่ึงความสมดุลของระบบนิ เวศเมืองและประโยชน์สุขของ
ประชาชน ตามมติของคณะรฐั มนตรีท่ีกล่าวมาข้างต้น

คดีนี้ ไม่ใช่คาฟ้องโต้แย้งเกี่ยวกบั “กรรมสิทธ์ิในทรพั ยส์ ินของรฐั ” ที่ได้ดาเนินการ
เวนคืนไปแล้วตามประเด็นเนื้อหาของคดีในคาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด คดี
หมายเลขดาที่ อ.๑๖๘/๒๕๔๖ หมายเลขแดงท่ี อ.๑๖๙/๒๕๔๗

486

กรณีศึกษา

การจดั ทาร่างกฎกระทรวงใช้บงั คบั ผงั เมืองรวม

วเิ คราะห์วธิ ีคดิ ของตุลาการ

How Judges Think

สญั ญาทางแพ่ง

ข้อตกลงระหว่างเอกชนกบั เอกชน

สญั ญาทางปกครอง

ข้อตกลงระหว่างเอกชนกบั หน่วยงานทางปกครอง

สญั ญาประชาคม

ข้อตกลงสาธารณะระหว่างฝ่ ายต่างๆในสงั คม

488

สัญญาประชาคม ในความหมายที่นามาใช้ ในการเมืองไทยปัจจุบัน

หมายถึง ความตกลงร่วมกนั ของประชาชน กลุ่มผลประโยชน์ร่วมกนั หรือกลุ่มคนท่ีมี
แนวความคิดเดียวกนั กับฝ่ ายตรงข้าม เพื่อเป็ นการแสวงความตกลงและทางออกของ
ปัญหาซึ่งเป็ นปัญหาที่มีผลกระทบในวงกว้างซ่ึงหากปล่อยไว้อาจจะก่อให้เกิด
ความแตกแยกในสังคม ( วกิ พิ เี ดยี สารานุกรมเสรี )

ผู้บรรยาย : สัญญาประชาคม หมายรวมถึง ข้อตกลงที่ได้ทาขึน้ ร่วมกนั ต่อหน้าสาธารณะ
ในกระบวนการมสี ่วนร่วมของประชาชนตามทก่ี ฎหมายกาหนดไว้

ดังน้ัน ข้อตกลงท่ีได้ทาขึ้นร่วมกันต่อหน้าสาธารณะตามกระบวนการรับฟังความคิดเห็น
ของประชาชนระหว่างข้ันตอนการวางและจัดทาผังเมืองตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติ
การผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ถือเป็ น สัญญาประชาคม ซึ่งศาลปกครองมีอานาจกาหนดคาบังคับได้
เพ่ือประโยชน์ สุ ขของประชาชนและเพ่ือประโยชน์ ของส่ วนรวม

489

การจดั ทาร่างกฎกระทรวงใช้บงั คบั ผงั เมืองรวมต้องผ่านกระบวนการสาคญั ตาม

“หลกั กฎหมายมหาชน” ตามท่ีพระราชบญั ญตั ิการผงั เมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ กาหนดไว้ ได้แก่

หลกั การเปิ ดเผยต่อสาธารณะ คือ ให้มีการโฆษณาเพื่อให้ประชาชนทราบ ให้มีการปิ ดประกาศแผน

ที่แผนผงั ไว้ในท่ีเปิ ดเผยในสถานที่ต่างๆ และปิ ดประกาศเชิญชวนให้ผ้มู ีส่วนได้เสียไปตรวจดูแผนผงั และ

ข้อกาหนด

หลกั การมีส่วนร่วมของประชาชน คือ การจดั ให้มีการประชมุ และรบั ฟังความคิดเหน็ ของประชาชน

หลกั การคุ้มครองประโยชน์ได้เสียสาคญั ของประชาชน คือ การให้ผ้มู ีส่วนได้เสียย่ืนคาร้องขอให้

แก้ไขหรือเปล่ียนแปลงหรือยกเลิกข้อกาหนดเกี่ยวกบั การใช้ประโยชน์ที่ดินของผงั เมอื งรวม

หลกั การเคารพในความเป็ นอิสระขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น คือ ในกรณีท่ีกรมโยธาธิการ

และผงั เมืองและองคก์ ารปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เหน็ พ้องกนั ในร่างผงั เมืองรวม กาหนดให้เสนอความเหน็ พร้อม

เหตผุ ลท่ีไมเ่ หน็ พ้องกนั ให้คณะกรรมการผงั เมอื งพิจารณา

นอกจากนี้ ร่างผงั เมืองรวมและข้อกาหนดยงั ได้ผ่านการพิจารณาเห็นชอบของ คณะท่ีปรึกษาผงั

เมืองรวมจงั หวดั ซ่ึงประกอบด้วย ผ้แู ทนองคก์ ารปกครองส่วนท้องถิ่น ผ้แู ทนส่วนราชการต่างๆ ในเขตผงั เมือง

รวม และบคุ คลอื่นๆ ซ่ึงมีหน้าท่ีในการให้คาปรึกษาและให้ข้อคิดเหน็ เก่ียวกบั การจดั ทาร่างผงั เมืองรวม รวมทงั้

ผ่านการพิจารณาเห็นชอบของ คณะกรรมการผงั เมือง ซึ่งประกอบด้วย ปลดั กระทรวงมหาดไทย ประธาน

กรรมการ ปลดั กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปลดั กระทรวงคมนาคม ปลดั กระทรวงอตุ สาหกรรม ผ้อู านวยการ

สานักงบประมาณ เลขาธิการสานักงานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ ผ้ทู รงคุณวุฒิ

ทางการผงั เมืองหรือสาขาวิชาที่เกี่ยวข้องโดยตรงกบั การผงั เมือง ผ้แู ทนสถาบนั อิสระและบุคคลอ่ืนท่ีมีความ

เก่ียวข้องกบั การผงั เมือง ซึ่งคณะกรรมการและคณะท่ีปรึกษาท่ีกล่าวมามีองค์ประกอบของคณะกรรมการใน

ลกั ษณะสหสาขาวิชา (Interdisciplinary fields) 490

การรบั ฟังความคิดเหน็ ประชาชน
(Public Hearing)

ตามพระราชบญั ญตั กิ ารผงั เมือง พ.ศ. ๒๕๑๘

ในการวางและจัดทาผงั เมืองรวมและผงั เมืองเฉพาะ ต้องจัดให้
มีการโฆษณาให้ประชาชนทราบและจัดการประชุมไม่น้อยกว่าหนึ่งคร้ัง
เพ่ื อรั บฟั งข้ อคิด เห็ นข อง ป ระ ช า ช นใ นท้ อง ท่ีที่ไ ด้ มี กา รว า ง แ ละ จัดทา
ผงั เมืองรวม (มาตรา ๑๙) และผงั เมืองเฉพาะ (มาตรา ๓๓) น้ัน

หลกั เกณฑ์ วธิ ีการและเงื่อนไขในการโฆษณา การประชุมและ
การแสดงข้อคดิ เห็นกาหนดโดยกฎกระทรวง (มาตรา ๑๙)

“สัญญาประชาคม”

ร่างกฎกระทรวงใช้บงั คบั ผงั เมืองรวมท่ีกล่าวมา เป็ นข้อตกลงร่วมกันของ

หลายฝ่ ายในสังคมเกี่ยวกับกับประโยชน์อันหลากหลายท่ีแตกต่างกันบนพื้นท่ี และ

การยอมรบั ถึงการจากดั สิทธิของตนเองในแต่ละกลุ่ม เช่น สิทธิในชีวิต (Rights to Life)

เป็ นสิทธิเพ่ือการดารงชีวิตอยู่ได้อย่างปกติสุขในสภาพแวดล้อมที่ดี สิทธิในธรรมชาติ

(Rights to Nature) เป็นสิทธิท่ีจะเข้าถึงคณุ ค่าและการได้ประโยชน์จากธรรมชาติ สิทธิใน

การพฒั นา (Rights of Development) เป็ นสิทธิการมีส่วนร่วมจดั การด้านวฒั นธรรม

ทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สิทธิในทรพั ยส์ ิน (Property Rights) เป็ นสิทธิใน

ทรพั ย์สินของบุคคลหรือของนิ ติบุคคลหรือของชุมชนหรือของทางราชการหรือของ

สถาบนั หรือของส่วนรวมในทรพั ย์สินต่างๆท่ีตัง้ อยู่บนพื้นที่ และ สิทธิของธรรมชาติ

(Rights of Nature) เป็ นสิทธิของส่ิงชีวิตที่จะได้รบั การค้มุ ครองตามกฎหมายจากการ

ไม่ถูกเบียดเบียนจากการตัง้ ถิ่นฐานของมนุษย์ เป็ นต้น จึงเป็ นข้อตกลงร่วมกันบน

คุณค่าทางศีลธรรมของสังคม(Morality) ซ่ึงไม่ใช่ข้อตกลงบนมิติ ทางตัวอักษรของ

กฎหมายที่จะต้องเขียนไว้บนกระดาษ

ร่างผงั เมืองรวมท่ีกล่าวมา จึงถือเป็ น “สญั ญาประชาคม” เพราะเป็ นข้อตกลง

ของฝ่ ายต่างๆ ในสงั คมที่ได้กระทาอย่างเปิ ดเผยต่อหน้าสาธารณะตามวิธีการท่ีกฎหมาย

กาหนดไว้ ดงั นัน้ ทกุ ฝ่ ายจึงต้องเคารพต่อข้อตกลงของสงั คมดงั กล่าว และต้องดาเนินการ

ให้เป็ นไปตามเจตนารมณ์นัน้ 492

คาสงั่ ศาลปกครองกลาง
คดีหมายเลขดาท่ี ๑๔๕๔/๒๕๕๓ ลงวนั ท่ี ๓ มีนาคม ๒๕๕๔

โดยวนิ ิจฉยั ไปในทางเดยี วกนั ว่า รา่ งกฎกระทรวงใหใ้ ชบ้ งั คบั ผงั เมอื งรวม
จังหวัดสระบุรี พ.ศ. ....แม้จะได้ดาเนินการตามขนั้ ตอนของพระราชบัญญัติ
การผงั เมอื ง พ.ศ. ๒๕๑๘ โดยมกี ารตราพระราชกฤษฎกี ากาหนดเขตทด่ี นิ ทจ่ี ะทา
การสารวจเพ่ือการวางและจัดทาผงั เมืองในท้องท่ี ๗๒ จงั หวดั พ.ศ. ๒๕๔๖
พระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ. ๒๕๔๙ และพระราชกฤษฎีกาฯ พ.ศ. ๒๕๕๒ และผ่าน
ขนั้ ตอนทเ่ี ป็นสาระสาคญั รวมทงั้ รบั ฟังความคดิ เหน็ ของประชาชน การปิดประกาศ
ใหผ้ มู้ สี ว่ น ไดเ้ สยี คดั คา้ นการพจิ ารณาของคณะกรรมการผงั เมอื ง และคณะรฐั มนตรี
มมี ตเิ หน็ ชอบในหลกั การแล้ว โดยอยู่ระหว่างการพจิ ารณาตรวจร่างกฎกระทรวง
ของสานักงานคณะกรรมการกฤษฎกี า แต่หากรฐั มนตรวี ่าการกระทรวงมหาดไทย
ยงั มไิ ด้ลงนามในกฎกระทรวงและยงั มไิ ด้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาก็ยงั ไม่มี
ผลบงั คบั ใชเ้ ป็นกฎหมาย

493

กรณีท่ีคณะรฐั มนตรีมีมติเหน็ ชอบในหลกั การรา่ งกฎกระทรวงดงั กล่าว
เมื่อวนั ที่ ๘ พฤษภาคม ๒๕๕๐ เป็ นเพียงการใช้อานาจบริหารทวั่ ไปตามมาตรา
๑๑ แห่งพระราชบญั ญตั ิระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ประกอบกบั
ระเบยี บสานักนายกรฐั มนตรี ว่าด้วยการเสนอเร่ืองต่อคณะรฐั มนตรี พ.ศ. ๒๕๓๑
เมื่อพระราชบญั ญตั ิการผงั เมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ซึ่งเป็ นกฎหมายเฉพาะกาหนดให้
รฐั มนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผ้มู ีอานาจออกกฎกระทรวงการใช้บงั คบั
ผงั เมืองรวม และเม่ือประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วมีสภาพเป็ นกฎที่มี
ผลบงั คบั เป็นการทวั่ ไป

มติ คณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงไม่มีสภาพเป็ นกฎที่มีผลบังคับเป็ น
การทวั่ ไป หากจะมีผลทางกฎหมายกค็ งมีผลเฉพาะความสมั พนั ธภ์ ายในระหว่าง
คณะรฐั มนตรีกบั รฐั มนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผมู้ ีอานาจออกกฎกระทรวง
ดงั กล่าวเท่านัน้ หามีผลทางกฎหมายออกส่ภู ายนอกไปกระทบกระเทือนต่อสิทธิ
หรอื หน้าที่ของผถู้ กู ฟ้องคดีทงั้ สามหรอื บคุ คลใดไม่

494

คาสงั่ ศาลปกครองกลาง คดีหมายเลขดาที่ ๑๔๕๔/๒๕๕๓ ลงวนั ที่ ๓ มีนาคม ๒๕๕๔ ที่กล่าวมามี

ความเหน็ แยง้ ของตลุ าการฝ่ ายข้างน้อย ไว้ดงั นี้

ประเดน็ แรก เหน็ ว่าร่างกฎกระทรวง ใช้บงั คบั ผงั เมืองรวมท่ีผ่านความเหน็ ชอบของคณะรฐั มนตรี

ดงั กล่าว เป็ น สญั ญาประชาคม เพราะเป็ นข้อตกลงที่ได้ทาขึ้นร่วมกนั ต่อหน้าสาธารณะตามบทบญั ญตั ิของ

กฎหมาย ซึ่งในกรณีนี้ได้ดาเนิ นการตามกระบวนการรบั ฟังความคิดเหน็ ของประชาชนระหว่างขนั้ ตอนการวาง

และจดั ทาผงั เมืองรวมตามบทบญั ญตั ิของพระราชบญั ญัติการผงั เมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ และดาเนิ นการตาม

กระบวนการท่ีกฎหมายกาหนดมาตามลาดบั จนคณะรฐั มนตรีมีมติเหน็ ชอบในหลกั การ จึงจะต้องดาเนินการใช้

บงั คบั ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์นัน้

ประเดน็ ที่สอง เหน็ ว่า มติของคณะรฐั มนตรีเหน็ ชอบในหลกั การร่างกฎกระทรวงใช้บงั คบั ผงั เมือง

รวมมีผลผกู พนั เจ้าหน้าที่ของรฐั ในการปฏิบตั ิราชการตามอานาจหน้าที่

ประเด็นท่ีสาม เห็นว่า เอกชนที่เป็ นนิ ติบุคคลมีหน้าที่ปฏิบตั ิตามกฎหมาย เนื่องจากบทบญั ญตั ิ

มาตรา ๗๑ ของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ บญั ญตั ิไว้ในหมวดเกี่ยวกบั หน้าที่ของชน

ชาวไทยว่าบคุ คลมีหน้าที่ป้องกนั ประเทศ รกั ษาผลประโยชน์ของชาติ และปฏิบตั ิตามกฎหมาย ซ่ึงการปฏิบตั ิตาม

กฎหมายตามหลกั กฎหมายมหาชนหมายรวมถึง การปฏิบตั ิให้ตรงตามเจตนารมณ์และวตั ถปุ ระสงค์ของ

กฎหมาย และการใช้สิทธิตามกฎหมายต้องเป็ นการใช้สิทธิท่ีไม่ขดั ต่อประโยชน์ของส่วนรวม เม่ือข้อเท็จจริง

รบั ฟังได้ว่า ก่อนการย่ืนขออนุญาตประกอบกิจการโรงไฟฟ้า ผ้ถู กู ฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็ นนิ ติบุคคลตามกฎหมาย

เอกชนได้ทราบถึงการกาหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินและข้อกาหนดตามร่างผงั เมืองรวมจงั หวดั ที่กาหนดให้พืน้ ท่ี

ที่จะก่อสร้างโรงงานไฟฟ้ าเป็ นที่ดินประเภทอนุรกั ษ์ชนบทและเกษตรกรรมและมีข้อกาหนดห้ามใช้ท่ีดิน

เพ่ือกิจการโรงงานทุกจาพวกตามกฎหมายว่าด้วยโรงงาน รวมทงั้ โรงไฟฟ้ าของผ้ถู กู ฟ้ องคดีท่ี ๓ ด้วย ซ่ึงเป็ น

มาตรการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมในเขตชลประทานเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม จึงเห็นว่า กรณี ของ

ผถู้ กู ฟ้องคดี ท่ี ๓ เป็นการใช้สิทธิโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย 495

การก่อสร้างอาคารตามมาตรา ๓๙ ทวิ ของ
พระราชบัญญตั ิควบคมุ อาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒

คาแถลงการณ์ ศาลปกครองกลาง
คดหี มายเลขดาที่ ๕๓/๒๕๔๗ คดหี มายเลขแดงท่ี ๒๓๗/๒๕๔๘๙

กรณีการก่อสร้ างอาคารโดยไม่ยื่นคาขออนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถ่ินตามมาตรา ๓๙ ทวิ
กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารมีเจตนารมณ์กาหนดให้ความรับผิดชอบเกี่ยวกับความถูกต้องของ
แผนผังบริเวณ แบบแปลน รายการประกอบ แบบแปลน หรือรายการคานวณของอาคารตามท่ีได้แจ้งไว้

เป็ นของผู้ประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมและผู้ประกอบวิชาชีพวิศวกรรมควบคุม จึงกาหนดให้
ผ้รู ับรองงานออกแบบอาคารต้องเป็ นผู้รับผิดชอบงานออกแบบอาคาร และต้องเป็ นผ้ไู ด้รับใบอนุญาต ให้
เป็ นผู้ประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมประเภทวุฒิสถาปนิกตามพระราชบัญญัติสถาปนิก พ.ศ.
๒๕๔๓ และผู้รับรองงานออกแบบและคานวณอาคารต้องเป็ นผู้รับผิดชอบงานออกแบบและคานวณ
อาคาร และต้องเป็ นผ้ไู ด้รับใบอนุญาตให้เป็ นผ้ปู ระกอบวิชาชีพวศิ วกรรมควบคมุ ประเภทวุฒวิ ิศวกรตาม
พระราชบัญญัติวิศวกร พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังน้ัน เมื่อมีการยื่นความประสงค์ตามมาตรา ๓๙ ทวิ แห่ง

พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ และมีการรับรองการก่อสร้างอาคารที่ฝ่ าฝื นบทบัญญัติของ
กฎหมายว่าด้วยการควบคมุ อาคารหรือกฎหมายอื่นท่ีเกย่ี วข้อง ผู้ประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุม
และผู้ประกอบวิชาชีพวิศวกรรมควบคุมยังต้องมีส่ วนรับผิดชอบในฐานะเป็ นผู้ออกแบบอาคาร
หรือผู้ออกแบบและคานวณอาคารด้วย โดยเฉพาะอย่างย่ิงการรับรองความถูกต้องของแผนผังบริเวณ
แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน หรือรายการคานวณของอาคาร ซ่ึงตามมาตรฐานขั้นต่าทาง

วิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมประเภทวุฒิสถาปนิกหรือวิชาชีพวิศวกรรมควบคุมประเภทวุฒิวิศวกร
ไม่ควรรับรองการกระทาท่ีฝ่ าฝื นบทบัญญัติของกฎหมายซ่ึงเห็นได้ว่าก่อให้เกดิ ความเสียหายแก่สังคม

และประชาชนโดยทว่ั ไป

เพอื่ ให้ผ้ปู ระกอบวชิ าชีพสถาปัตยกรรมควบคมุ ประเภทวุฒสิ ถาปนิกหรือผ้ปู ระกอบวิชาชีพวศิ วกรรม
ควบคุมประเภทวุฒิวิศวกรที่รับรองการก่อสร้ างอาคารตามมาตรา ๓๙ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติ
ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ประกอบวิชาชีพโดยมีความรับผิดชอบต่อสังคมไปพร้ อมกับความ
รับผิดชอบในฐานะผู้รับจ้างออกแบบอาคารหรือออกแบบและคานวณอาคารแต่ละแห่ง จึงควรมีการ
ดาเนินการในเรื่องจรรยาบรรณทางวิชาชีพในกรณีซึ่งเม่ือพิจารณาตามมาตรฐานข้ันต่าทางวิชาชีพของ

ผู้ประกอบวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุมประเภทวุฒิสถาปนิกหรือผู้ประกอบวิชาชีพวิศวกรรมควบคุม
ประเภทวุฒิวิศวกรแล้ว ไม่สมควรรับรองแบบอาคารหรือรับรองแบบและคานวณอาคารตามมาตรา ๓๙
ทวิ ท่ีฝ่ าฝื นบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารและกฎหมายอ่ืนที่เกี่ยวข้อง และในฐานะ
ผู้เช่ียวชาญท่ีมีหน้าที่ต้องใช้ความระมัดระวังตามวิสัยและพฤติการณ์เป็ นพิเศษ ไม่สมควรรับรองแบบ
แปลนซ่ึงโดยสภาพด้านกายภาพเห็นได้ว่าจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อการดารงชีพอยู่ได้อย่างปกติและ
ต่อเน่ืองในส่ิงแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพหรือคุณภาพชีวิตของ
ประชาชนเกินกว่าปกติวิสัย หรือที่ทาลายคุณค่าในทางธรรมชาติ ภูมิประเทศท่ีงดงาม ประวัติศาสตร์
หรือโบราณคดี จึงสมควร บัญญัติกฎหมายกาหนดให้กรณีการรับรองการก่อสร้างอาคารลักษณะตามที่

กล่าวมาเป็ นความผิดในตัวเองในการประกอบวิชาชีพดังกล่าว และต้องดาเนินการในเร่ืองจรรยาบรรณ

ทางวิชาชีพตามกฎหมายว่าด้วยวิชาชีพสถาปัตยกรรมและกฎหมายว่าด้วยวิชาชีพวิศวกรรม เพอ่ื ให้เกิด

ประสิทธิภาพในการค้มุ ครองประโยชน์ส่วนรวมและสิทธิและเสรีภาพของประชาชนต่อไป.

ใครควรจะเป็ นผู้เสียหาย
ทม่ี ีสิทธิฟ้องคดีปกครอง
เพ่ือรักษาประโยชน์ ของส่ วนรวม

499

หมายประกาศ เขตร์รางวดั ผู้ร้ายขุดวดั สั่ง ณ วนั เสาร์ เดือน ๙ แรม ๓ คา่ ปี ขาล ฉศก จุลศักราช ๑๒๑๖

“ให้กรมพระนครมีหมายประกาสทั่วไปว่า ต้ังแต่นีส้ ืบไปเม่ือหน้าถ้าที่วดั อารามเจดียสถานใด ๆ
มีผู้ร้ายขุดคัดทาลายในพระอุโบสถ วิหารพระเจดีย์ พระพุทธรูป ให้ชารุดหักพังลง ให้ชาวบ้านที่อยู่ใน
รางวัด ๔ เส้น รอบท่ีน้ันเข้าช่ือกันมาทาคาตราสินร้องเรียนแก่นายอาเภอร้ัวแขวงกรมการเสียในเร็ว ๆ
ภายในเดือนหน่ึง ถ้าไม่ได้มาร้องเรียนตราสินเหตุท่ีเกิดในวัดใกล้บ้านของตัวภายในกาหนดเดือนหน่ึง
จนมีผู้อื่นนอกท่ีรางวัดไปเห็นเข้ามาว่ากล่าวขึ้นก็ดี มีผู้ฟ้องร้องกล่าวโทษผู้ร้ายที่ขุดท่ีทาลาย จึงได้ให้
ข้าหลวงและกรมการไปสืบได้ความว่า มีผู้ร้ายขุดจริงก็ดี ชาวบ้านในรางวัดถ้าเพิกเฉยเสียไม่เข้าช่ือกัน
มาตราสินร้องเรียนเสียในเดือนหนึ่งน้ัน จะให้พินัยเสียค่าปฏิสังขรซ่อมแซมส่ิงของในอารามที่ชารุดลง
เพราะเหตุน้ันกว่าจะสาเร็จดังเก่า ถ้าเป็ นแขกฝร่ังคนนอกพระพุทธศาสนาไม่ยอมศรัทธาทาวดั กจ็ ะปรับ
ให้เอาตัวมาทาการพระนครให้ถ้วน เดือนหนึ่งบ้าง ๒๒ วนั บ้าง ๑๔ วันบ้าง ๗ วนั บ้าง ตามที่อยู่ห่างแลชิด
อารามน้ัน ผู้ที่ได้มาบอกกล่าวนายอาเภอร้ัวแขวงกรมการเสียแต่เดือนหนึ่งแต่วันท่ีสืบความได้ว่า
เป็ นวนั ผู้ร้ายขุดทาลายน้ัน จะไม่ให้มพี นิ ัยรางวลั เลย

อนึ่งการซ่ึงเป็ นมาแต่หลัง คือ วัดมีผู้ขุดทาลายชารุดมานานก่อนพระราชบัญญัตินี้น้ันก็จะไม่ให้
มีโทษแก่ผู้อยู่ในรางวัดดอก ซึ่งมีพระราชบัญญัติมาท้ังนี้เพ่ือจะให้เอาใจใส่วัดอารามใกล้บ้านของตัว
ไม่ปล่อยให้ผู้ร้ายขุดเสียทาลายเสีย เพราะของท่ีเป็ นของท่านทาไว้สร้างไว้แต่ก่อนด้วยอิฐปูนศิลาใด ๆ
ใหญ่กด็ ี เลก็ กด็ ี ถงึ จะคร่าคร่าชารุดซุดโซมไปแล้วกย็ งั เป็ นเครื่องประดบั พระนครอยู่”

500