บทบรรณาธิการ Public Law Net คดีแผนแม่บทบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้าน

บทบรรณาธกิ าร สาหรบั วนั จนั ทรท์ ่ี 10 ถงึ วนั อาทติ ยท์ ่ี 23 มนี าคม 2557

“ความคืบหน้าของการพิจารณาคดีการบริหารจดั การทรพั ยากรน้า”

เม่อื วนั ท่ี 1 มนี าคม ทผ่ี ่านมา www.pub-law.net กไ็ ดก้ ้าวเขา้ ส่ปู ีท่ี 14 ของการ
เปิดใหบ้ รกิ าร ตลอดระยะเวลา 13 ปี ท่ผี ่านมาของการนาเสนอองค์ความรูด้ า้ นกฎหมายมหาชน
ของเรา เป็นสง่ิ ทผ่ี มคดิ วา่ น่าจะเกดิ ประโยชน์ไมม่ ากกน็ ้อยตอ่ วงการวชิ าการด้านกฎหมายมหาชน
ผมตอ้ งขอบคุณทุกคนไม่วา่ จะเป็นผใู้ ช้บรกิ าร ผู้เขยี นบทความ และผสู้ นับสนุนทงั้ โดยตรงและ
โดยออ้ มไว้ ณ ทน่ี ้ีดว้ ย ทุกคนมสี ว่ นเป็นเจา้ ของ www.pub-law.net รว่ มกนั ครบั

อยา่ งทไ่ี ดก้ ล่าวไวใ้ นบทบรรณาธกิ ารครงั้ ทแ่ี ลว้ วา่ หลายๆ เดอื นทผ่ี ่านมาผมเบ่อื
หน่ายเหลอื เกนิ กบั ส่ิงท่ีเกิดขึน้ ในประเทศไทยและในกรงุ เทพมหานคร เบ่อื ปัญหาการเมอื งท่ี
วนุ่ วายสบั สน เบอ่ื นกั วชิ าการทอ่ี อกมาใหค้ วามเหน็ รายวนั จนทาใหผ้ มตอ้ งตดั สนิ ใจหยุด “รบั ฟัง”
ความเหน็ เหล่านนั้ บทบรรณาธกิ ารหลายๆ ครงั้ วนเวยี นอยกู่ บั ปัญหาการเมอื งท่มี องไม่เหน็ ว่าจะ
จบลงอยา่ งไร ดเู หมอื นทกุ เร่อื งทเ่ี กดิ ขน้ึ จะเป็นเร่อื งทไ่ี ม่มที างออกไปเสยี หมด ในบทบรรณาธกิ าร
ครงั้ น้ี ผมจงึ ตอ้ งเขยี นเรอ่ื งอ่นื ทน่ี ่าจะจะก่อใหเ้ กดิ ประโยชน์ต่อวงการวชิ าการดา้ นกฎหมายมหาชน
บา้ งดกี วา่

ยอ้ นหลงั ไปเม่อื กลางปี พ.ศ. 2556 เม่อื ศาลปกครองกลางได้มคี าพพิ ากษาคดี
หมายเลขดาท่ี 940/2556 คดีหมายเลขแดงท่ี 1025/2556 เก่ียวกับการจัดทาแผนแม่บท
การบริหารจดั การทรพั ยากรน้า ผมไดน้ าเอาบางส่วนของคาพพิ ากษาดงั กล่าวมานาเสนอและ
แสดงความคิดเห็นประกอบไวใ้ น บทบรรณาธิการ ครงั้ ที่ 321 ท่ไี ด้เผยแพร่ไปเม่อื วนั ท่ี 15
กรกฎาคม 2556 หลงั จากท่ศี าลปกครองได้มีคาพิพากษาดงั กล่าวไปแล้ว ทงั้ ผู้ฟ้องคดแี ละ
ผถู้ ูกฟ้องคดไี ดอ้ ุทธรณ์คาพพิ ากษาตอ่ ศาลปกครองสงู สุด และเม่อื วนั พฤหสั บดที ่ี 9 มกราคม 2557
ทผ่ี า่ นมา ตุลาการผ้แู ถลงคดกี ไ็ ดอ้ ่านคาแถลงการณ์ของคดีการบริหารจดั การทรพั ยากรน้า
ทอ่ี าคารศาลปกครอง โดยศาลไดอ้ นุญาตให้ประชาชนนงั ่ ฟังการแถลงคดดี ว้ ยวาจาของตุลาการ
ผแู้ ถลงคดตี ่อองคค์ ณะในหอ้ งพจิ ารณาคดไี ด้

ผมมโี อกาสได้รบั รู้เน้ือหาของคาแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีในเร่ือง
การบรหิ ารจดั การทรพั ยากรน้า 3.5 แสนลา้ นบาท ผมเหน็ ว่าคาแถลงการณ์น้ีมีเน้ือหาสาระ
ทน่ี ่าสนใจและเช่ือมโยงกบั ที่ผมได้เขียนไว้แล้วในบทบรรณาธิการ ครงั้ ที่ 321 ผมจงึ นาเร่อื ง
ดงั กล่าวมาเขยี นไวใ้ นบทบรรณาธกิ ารครงั้ น้ี แต่อยา่ งไรกต็ าม ภายหลงั จากทม่ี กี ารแถลงการณ์
ของตุลาการผู้แถลงคดีไปแล้ว องค์คณะก็จะทาการพพิ ากษาคดีต่อไป ซ่ึงคาพพิ ากษาของ

2

องค์คณะอาจเป็นไปในแนวทางเดยี วกนั กบั คาแถลงการณ์ของตุลาการผแู้ ถลงคดหี รือไม่ก็ได้
จากการตรวจสอบล่าสุดก่อนเขยี นบทบรรณาธกิ ารน้ี ทราบว่าองค์คณะเจา้ ของคดดี งั กล่าวกย็ งั
ไม่ได้มคี าพพิ ากษาออกมา การนาเอาคาแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดใี นเร่อื งการบรหิ าร
จดั การน้า 3.5 แสนลา้ นบาทมานาเสนอในบทบรรณาธกิ ารจงึ เป็นไป เพื่อประโยชน์ทางวิชาการ
โดยแท้ ครบั

คงต้องย้อนกลับไปดูเร่ืองเดิมก่อน สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน และ
ประชาชนอกี 45 คน ไดร้ ่วมกนั ย่นื ฟ้องศาลปกครองเพ่อื ขอให้มคี าพพิ ากษาหรอื คาสงั ่ เพกิ ถอน
แผนแม่บทการบริหารจัดการน้าของผู้ถูกฟ้ องคดีท่ี 1 และท่ี 2 คือ นายกรฐั มนตรี และ
คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบการบริหารจดั การทรพั ยากรน้า รวมทงั้ ขอให้
ผถู้ กู ฟ้องคดที ่ี 1 และท่ี 2 กบั ท่ี 3 และท่ี 4 คอื คณะกรรมการนโยบายน้าและอทุ ยานแห่งชาติ
และคณะกรรมการบริหารจดั การน้าและอุทกภัย ร่วมกันจัดให้มีกระบวนการรับฟั ง
ความคดิ เหน็ ของประชาชนและผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ทวั ่ ประเทศอยา่ งทวั ่ ถงึ กอ่ นดาเนินการโดยการจดั ทา
ประชามตติ ามมาตรา 165 แห่งรฐั ธรรมนูญฉบบั ปัจจุบนั ตามกฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญวา่ ดว้ ย
การออกเสยี งประชามติ และอ่นื ๆ อกี หลายอย่าง ก่อนการดาเนิ นโครงการเก่ียวกบั แผนงาน
ต่างๆ ที่เกี่ยวกบั การบริหารจดั การน้าและอทุ กภยั ซง่ึ ศาลปกครองกลางกไ็ ดม้ คี าพพิ ากษา
ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทงั้ 4 ปฏบิ ตั ิหน้าท่ตี ามมาตรา 157 วรรคสอง และมาตรา 67 วรรคสอง แห่ง
รฐั ธรรมนูญฉบับปัจจุบนั กาหนดให้ต้องปฏิบตั ิด้วยการนาแผนแม่บทการบริหารจดั การ
ทรพั ยากรน้าไปดาเนิ นการจดั ให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
อย่างทวั ่ ถึงตามเจตนารมณ์ของรฐั ธรรมนูญในเรื่องเก่ียวกบั สิทธิในข้อมูลข่าวสารและ
การร้องเรียน และดาเนิ นการอย่างหน่ึงอย่างใด ให้มีการศึกษาและจดั ให้มีกระบวนการ
รบั ฟังความคิดเหน็ ของประชาชนและผ้มู ีส่วนได้เสียตามเจตนารมณ์ของรฐั ธรรมนูญ
ในเรื่องสิทธิชุมชนก่อนที่จะดาเนินการจา้ งออกแบบและก่อสร้างในแต่ละแผนงาน

กระบวนการในการพิจารณาอุทธรณ์เร่อื งดงั กล่าวเดนิ มาถึงจุดเกือบสุดท้าย
ก่อนที่ศาลปกครองสงู สดุ จะมคี าพิพากษาหรือคาสงั ่ โดยตุลาการผแู้ ถลงคดไี ดต้ รวจสานวนคดี
คาอุทธรณ์ คาแก้อุทธรณ์และเอกสารอ่นื ๆ รวมทงั้ ตรวจพิจารณากฎหมายและกฎระเบยี บท่ี
เกย่ี วขอ้ งแล้ว เห็นวา่ มปี ระเดน็ ทจ่ี ะต้องพจิ ารณา 3 ประเดน็ ดว้ ยกนั คอื ประเดน็ แรกผ้ฟู ้องคดี
เป็นผ้มู ีสิทธิฟ้องคดี หรือไม่ ประเดน็ ท่สี อง อานาจของศาลปกครองในการพิจารณาตาม
คาขอ ให้ศาลปกครองมีคาพิพากษาเพิกถอนแผนแม่บทการบริหารจดั การทรพั ยากรน้า
และคาขอให้ผ้ถู กู ฟ้องคดีทงั้ 4 จดั ทาประชามติตาม มาตรา 165 แห่งรฐั ธรรมนูญฉบบั
ปัจจบุ นั ประกอบกบั กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ และ
ประเดน็ สุดท้าย คือ ผ้ถู กู ฟ้องคดีทงั้ 4 ละเลยต่อหน้าที่ตามท่ีกฎหมายต่างๆ กาหนดตาม
ข้อกล่าวอ้างของผฟู้ ้องคดีหรอื ไม่

3

ในประเดน็ แรก ทว่ี า่ ผฟู้ ้องคดเี ป็นผมู้ สี ทิ ธฟิ ้องคดหี รอื ไม่นนั้ คาแถลงการณ์ของ
ตุลาการผูแ้ ถลงคดมี รี ายละเอยี ดมากและการพจิ ารณาถึงความเป็นผ้มู ีสทิ ธิฟ้องคดปี กครองไป
ไกลกว่าท่ปี รากฏในคาพพิ ากษาศาลปกครองกลาง โดยตุลาการผู้แถลงคดไี ด้ “ทาการบ้าน”
เอาไวม้ ากเกย่ี วกบั ประเดน็ และเหตตุ ่างๆ เพ่อื ทจ่ี ะนามาประกอบการใช้ดลุ พินิจในการยอมรบั วา่
ผ้ฟู ้องคดีทงั้ หมดเป็นผ้มู ีสิทธิฟ้องคดีปกครอง

ในเบ้ืองต้น ตุลาการผู้แถลงคดีได้อธิบายถึงหลกั ผ้มู ีส่วนได้เสียเอาไว้ว่า
อาจเป็นผ้มู สี ่วนได้เสียเก่ียวข้องกบั ผลของคดีในทางใดทางหนึ่ง รวมทงั้ มสี ่วนได้เสียในผล
ของคดีท่ีเป็นประโยชน์ส่วนรวมด้วย โดยตุลาการผแู้ ถลงคดไี ดย้ อมรบั เอาไวใ้ นคาแถลงการณ์
วา่ เป็นการใหค้ วามหมายของ “ผมู้ ีส่วนได้เสีย” ไวอ้ ย่างกว้างเพ่อื เปิ ดโอกาสให้ศาลปกครอง
สามารถเข้าไปตรวจสอบการดาเนินการต่างๆ อนั มผี ลเป็นการค้มุ ครองประโยชน์ส่วนรวม
หรือประโยชน์ของสงั คมได้

มขี อ้ สงั เกตวา่ ในการพจิ ารณาประเดน็ แรกน้ี ตลุ าการผแู้ ถลงคดไี ดน้ าข้อเท็จจริง
ท่ีเกิดขึ้นแล้วกเ็ ลือนหายไปจากความทรงจาของผ้คู นมานาเสนอไว้ ซง่ึ แม้วา่ จะเป็นเพยี ง
“ส่วนประกอบ” ของคาแถลงการณ์แต่ก็เป็นส่วนที่สมควรได้รบั การบนั ทึกเอาไว้เป็ น
หลกั ฐาน นนั ่ คอื รายช่อื ประชาชนและเหตุการณ์ทท่ี าใหป้ ระชาชนเสียชีวิตจากการเรียกร้อง
สิทธิในรฐั ธรรมนูญและผ้มู ีส่วนได้เสียในประเดน็ ข้อโต้แย้งหรือความขดั แย้งท่ีมีสาเหตุ
มาจากการเรียกร้องให้ค้มุ ครองประโยชน์ส่วนรวม ขอ้ เทจ็ จรงิ ทน่ี ามาเสนอกเ็ พ่อื ยืนยนั ว่า
เป็นหน้าที่ของตลุ าการท่ีจะต้องใช้ดลุ พินิ จของตนเองในการพิจารณาถึงผ้มู ีสิทธิฟ้องคดี
อย่างกว้างให้ครอบคลุมถงึ องค์กรท่ีเป็นผู้ฟ้องคดีดว้ ยเน่ืองจากสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน
ผฟู้ ้องคดนี นั้ มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ ก่ียวข้องกบั เนื้อหาแห่งการฟ้องคดี คอื การอนุรกั ษ์ ส่งเสรมิ และ
คุม้ ครองทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอ้ ม เม่อื มขี อ้ โต้แยง้ ในการใชอ้ านาจทางปกครองตาม
กฎหมายหรอื มกี ารดาเนินกิจการทางปกครองทส่ี ่งผลกระทบหรอื อาจจะเสยี หายต่อการอนุรกั ษ์
สง่ เสรมิ และคมุ้ ครองทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ มซง่ึ เป็นมลู เหตุแหง่ การฟ้องคดที ่เี ก่ยี วขอ้ ง
กบั ประโยชน์ส่วนรวม จงึ ถอื ไดว้ า่ เป็นผมู้ ีส่วนได้เสียในผลของคดี

ในประเด็นต่อมาคือประเด็นท่ี 2 นัน้ มีสองคาขอด้วยกนั คาขอแรกท่ีเป็ น
คาขอให้ศาลปกครองมคี าพิพากษาเพิกถอนแผนแม่บทการบริหารจดั การทรพั ยากรน้านนั้
ตลุ าการผแู้ ถลงคดไี ดอ้ ธบิ ายไวย้ าวพอสมควรถงึ การบริหารราชการแผ่นดินและการใช้อานาจ
ของฝ่ ายบริหาร โดยช้ีให้เห็นถึงการบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายท่ีอยู่ภายใต้
การตรวจสอบและควบคมุ การใช้อานาจของศาลปกครองกบั การบริหารราชการแผ่นดิน
ตามนโยบายบริหารประเทศหรือนโยบายทวั ่ ไปของคณะรฐั มนตรีหรือการกระทาทาง
รฐั บาลที่เป็นอานาจแก่นแท้ (core power) ของฝ่ ายบริหารอนั อย่ภู ายใต้การตรวจสอบและ
ควบคมุ การใช้อานาจของรฐั สภา และการบริหารราชการแผน่ ดินที่เกี่ยวกบั ความชอบด้วย
รฐั ธรรมนูญที่อยู่ภายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของศาลรฐั ธรรมนูญ

4

โดยตุลาการผู้แถลงคดีได้ยกตวั อย่างกรณีท่นี ายกรฐั มนตรีอาศยั อานาจตามกฎหมายว่าด้วย
ระเบยี บบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ออกระเบียบสานักนายกรฐั มนตรีว่าด้วยการตรวจสอบและ
ค้นหาความจริงเพ่ือการปรองดองแห่งชาติ พ.ศ. 2553 เพ่อื ตรวจสอบและค้นหาความจรงิ และ
ข้อเท็จจริงท่ีเป็นรากเหง้าของปัญหาความขดั แย้งและเหตุการณ์ความรุนแรง ท่เี กิดข้นึ ว่า
เป็ นการบริหารราชการแผ่นดินตามนโยบายทวั ่ ไปซึ่งเป็ นอานาจของฝ่ ายบริหารไม่อยู่
ภายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของศาลปกครอง เพ่อื มาเทียบเคียงกบั
การออกแผนแมบ่ ทการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรน้า โดยในทส่ี ดุ เมอ่ื พจิ ารณาถงึ ตวั บทกฎหมายอ่นื
ท่เี ก่ยี วขอ้ งประกอบดว้ ยแล้ว ตุลาการผู้แถลงคดมี คี วามเห็นว่า แผนแม่บทการบรหิ ารจดั การ
ทรพั ยากรน้าเป็ นนโยบายบริหารประเทศหรือนโยบายทัว่ ไปของคณะรฐั มนตรีหรือ
การกระทาทางรฐั บาลซ่ึงเป็ นอานาจแก่นแท้ของฝ่ ายบริหาร จึงไม่ใช่การใช้อานาจ
ทางปกครองตามกฎหมายหรือการดาเนิ นกิจการทางปกครองที่อยู่ในเขตอานาจของ
ศาลปกครองท่ีจะเข้าไปตรวจสอบและควบคุม ส่วนในคาขอท่ีสองท่ขี อใหศ้ าลปกครองมี
คาพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดที งั้ ส่ี จดั ทาประชามติตามรฐั ธรรมนูญและกฎหมายประกอบ
รฐั ธรรมนูญนนั้ ตุลาการผ้แู ถลงคดเี หน็ วา่ การจดั ให้มีการออกเสียงประชามติเป็นอานาจ
ของนายกรฐั มนตรีในทางนโยบายบริหารประเทศหรือนโยบายทวั ่ ไปของคณะรฐั มนตรี
หรือการกระทาทางรฐั บาลซ่ึงเป็ นอานาจแก่นแท้ของฝ่ ายบริหารท่ีจะใช้ดุลพินิ จปรึกษา
ประธานสภาผแู้ ทนราษฎรและประธานวฒุ ิสภาเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติในเร่ืองที่
อาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน ซง่ึ นายกรฐั มนตรจี ะจดั ให้
มกี ารออกเสียงประชามตหิ รอื ไม่ในเร่อื งใด ศาลปกครองไม่มีอานาจไปควบคมุ เพ่ือบงั คบั
นายกรฐั มนตรีให้ดาเนินการจดั ทาประชามติในเรื่องใดๆ ได้

ประเด็นสุดท้าย คือ ประเดน็ ท่ีว่า ผู้ถูกฟ้องคดที งั้ 4 ละเลยต่อหน้าท่ตี ามท่ี
รฐั ธรรมนูญ กฎหมายวา่ ด้วยการส่งเสรมิ และรกั ษาคุณภาพสงิ่ แวดล้อมแห่งชาตแิ ละกฎหมาย
วา่ ดว้ ยสุขภาพแห่งชาตกิ าหนดตามขอ้ กล่าวอ้างของผ้ฟู ้องคดหี รอื ไม่นนั้ ตุลาการผแู้ ถลงคดไี ด้
พิจารณาถึงอานาจหน้าท่ีของผ้ถู กู ฟ้องคดีทุกคนประกอบกบั ระเบียบสานักนายกรฐั มนตรี

3 ฉบบั คือ ระเบยี บสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยยุทธศาสตร์เพ่อื วางระบบการบรหิ ารจดั การ
ทรพั ยากรน้า พ.ศ. 2554 ระเบียบสานักนายกรฐั มนตรวี า่ ด้วยการบรหิ ารจดั การน้าและอุทกภยั
แห่งชาติ พ.ศ. 2555 และระเบยี บสานกั นายกรฐั มนตรวี ่าด้วยการบรหิ ารจดั การน้าและอุทกภยั
แห่งชาติ (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2555 แล้วเหน็ ว่า ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี 2 และท่ี 3 คอื คณะกรรมการ
ยทุ ธศาสตรเ์ พ่ือวางระบบการบริหารจดั การน้า และคณะกรรมการนโยบายน้าและอทุ กภยั
แห่งชาติ รวมทงั้ ตวั นายกรฐั มนตรี ผู้ถูกฟ้องคดที ่ี 1 เองดว้ ย มีอานาจหน้าท่ีในการกาหนด
นโยบายยุทธศาสตรแ์ ละแผนแม่บท ในขณะท่ผี ถู้ ูกฟ้องคดที ่ี 4 คอื คณะกรรมการบริหาร
จดั การน้าและอทุ กภยั มอี านาจตามท่รี ะบุไว้ในระเบยี บสานักนายกรฐั มนตรีขา้ งต้นว่าให้มี
อานาจหน้ าท่ีในการปฏิ บตั ิการเพ่ือให้ดาเนิ นการบริหารจดั การน้าและอุทกภยั ตาม

5

นโยบายของคณะกรรมการนโยบายน้าและอทุ กภยั แห่งชาติ รวมถึงกากบั และติดตาม
การดาเนินงานของหน่วยงานของรฐั เพื่อให้เป็นไปตามแผนปฏิบตั ิการ สงั ่ การให้หน่วยงาน
ของรัฐแก้ไขหรือปรับปรุงแผนงาน โครงการหรือการการดาเนิ นการให้เป็ นไป
โดยสอดคล้องกบั แผนปฏิบตั ิการต่างๆ จากอานาจหน้าทด่ี งั กล่าวน้ีเองตุลาการผู้แถลงคดี
จงึ เหน็ วา่ การดาเนิ นการของคณะกรรมการบริหารจดั การน้าและอทุ กภยั อยู่ในอานาจ
การพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเพราะเป็นการใช้อานาจทางปกครอง ดงั นัน้ การท่ี
ผถู้ ูกฟ้องคดที ่ี 4 คอื คณะกรรมการบรหิ ารจดั การน้าและอุทกภยั ไม่ได้จดั ให้มีกระบวนการรบั ฟัง
ความคิดเหน็ ของประชาชนตามมาตรา 57 วรรคสอง แห่งรฐั ธรรมนูญ ต่อแผนปฏบิ ตั กิ าร
และดาเนินการบรหิ ารจดั การน้าและอทุ กภยั เพอ่ื นาไปประกอบการออกแบบก่อสร้างระบบบรหิ าร
จดั การน้าอยา่ งยงั ่ ยนื และระบบแกไ้ ขปัญหาอทุ กภยั ของประเทศไทยตอ้ งจดั ใหม้ กี ารประชุมชแ้ี จง
โครงการเสนอกรอบแนวคดิ และเชญิ ชวนภาคเอกชนทส่ี นใจรว่ มเสนอกรอบแนวคดิ ดงั กล่าว จงึ ถอื
วา่ เป็นการทผ่ี ฟู้ ้องคดที ่ี 4 ละเลยต่อหน้าทต่ี ามทก่ี ฎหมายกาหนดใหต้ อ้ งปฏบิ ตั ิ

ในตอนทา้ ยของคาแถลงการณ์ ตุลาการผูแ้ ถลงคดยี งั ได้พยายาม “วางหลกั ”
เก่ยี วกบั “การกระทาทางรฐั บาล - การกระทาทางปกครอง” เอาไวด้ ้วยว่า การฟ้องคดีน้ี
มมี ูลเหตุแห่งการฟ้ องคดีปกครองท่ีเกี่ยวข้องกบั นโยบายการแก้ปัญหาและการพฒั นา
ระดบั ประเทศ โดยมีการเปลี่ยนแปลงลกั ษณะทางด้านกายภาพครอบคลุมพื้นที่อย่าง
กว้างขวางกว่าคร่ึงหนึ่งของพื้นที่ประเทศไทย และมีการใช้อานาจขององค์กรใช้อานาจ
อธิ ปไตยของรัฐตามโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ เพื่อดาเนิ นการเก่ียวกับนโยบาย
ระดบั ประเทศดงั กล่าว รวมทงั้ มกี ารใชอ้ านาจทางปกครองตามกฎหมายและการดาเนินกจิ การ
ทางปกครองขององค์กรเป็นจานวนมาก เพ่อื ดาเนินการให้บรรลุตามนโยบายแก้ปัญหาและ
การพฒั นาระดบั ประเทศดงั กล่าว ดงั นนั้ คาพิพากษาและคาสงั ่ ของศาลปกครองสูงสุดในคดนี ้ี
จะเป็ นการวางหลกั กฎหมายเพ่ือแยกการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรือ
การดาเนิ นกิจการทางปกครองซ่ึงอย่ใู นอานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองออก
จากการบริหารราชแผ่นดิ นท่ีเป็ นนโยบายบริหารประเทศหรือนโยบายทัว่ ไปของ
คณะรฐั มนตรีหรือการกระทาทางรฐั บาล ซึ่งเป็ นอานาจแก่นแท้ของฝ่ ายบริหารท่ีต้อง
รบั ผิดชอบต่อรฐั สภา การบริหารราชการแผ่นดินด้วยความชอบตามรฐั ธรรมนูญที่อยู่
ภายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของศาลรฐั ธรรมนูญ ซึ่งจะทาให้การใช้
สิ ทธิ ทางศาลในกระบวนการยุติ ธรรมท างปกครองเพื่ อคุ้มครองสิ ทธิ และเสรีภาพของ
ประชาชนและประโยชน์ส่วนรวมได้รบั การค้มุ ครองตรงตามเจตนารมณ์ของรฐั ธรรมนูญ
โดยไม่เป็ นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดินตามนโยบายบริหารประเทศหรือ
นโยบายทัว่ ไปของคณะรฐั มนตรีหรือการกระทาทางรฐั บาลที่เป็ นอานาจแก่นแท้ของ
ฝ่ ายบริหาร เพื่อแก้ไขปัญหาสาคญั ของประเทศหรือการดาเนิ นนโยบายพฒั นาประเทศ
ให้ทนั ต่อเหตกุ ารณ์และการเปล่ียนแปลงของสถานการณ์โลกในอนาคต

6

ในคาแถลงการณ์ยงั มรี ายละเอยี ดอกี หลายประการท่ผี มไม่สามารถนามากล่าวไว้
ไดท้ งั้ หมดในทน่ี ้ี มหี ลายตอนท่ี “น่าจะ” ชดั เจนไดม้ ากกว่าน้ี เช่น ในส่วนทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั พระราช
กาหนดทต่ี ุลาการผแู้ ถลงคดกี ล่าวไวร้ วมๆ วา่ ...ใหป้ ระธานสภาผแู้ ทนราษฎรหรอื ประธานวุฒสิ ภา
ส่งความเหน็ ไปยงั ศาลรฐั ธรรมนูญเพ่อื วนิ ิจฉยั ความชอบดว้ ยรฐั ธรรมนูญของพระราชกาหนดท่ี
รฐั มนตรรี กั ษาการใชบ้ งั คบั ... ซง่ึ ในจุดน้ีเอง ผมอยากเหน็ ความชดั เจนว่าศาลรฐั ธรรมนูญมี
อานาจตรวจสอบเฉพาะ “เงื่อนไข” ในการตราพระราชกาหนดเท่านัน้ ส่วนเน้ือหาของ
พระราชกาหนดไม่อย่ใู นอานาจการตรวจสอบของศาลรฐั ธรรมนูญ และศาลปกครองเองกไ็ ม่มี
อานาจตรวจสอบเน้ือหาของพระราชกาหนด เพราะพระราชกาหนดมไิ ดเ้ ป็น “กฎ” ทอ่ี ยใู่ นอานาจ
ตรวจสอบของศาลปกครองตามท่บี ัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการจดั ตงั้ ศาลปกครองและ
วธิ พี จิ าณาคดปี กครอง รวมไปถงึ การให้ความชดั เจนวา่ ทาไม พระราชกาหนดซ่งึ “น่าจะ” เป็น
“กฎ” จงึ ไมไ่ ดถ้ กู กาหนดใหเ้ ป็น “กฎ” ทบ่ี ญั ญตั ไิ วใ้ นกฎหมายวา่ ดว้ ยการจดั ตงั้ ศาลปกครองและ
วธิ พี จิ าณาคดปี กครอง ซ่งึ ในเร่อื งหลงั น้ีน่าจะเป็นประโยชน์ต่อวงการวชิ าการของไทย เพราะใน
ประเทศฝรงั ่ เศส ซง่ึ เป็นประเทศตน้ แบบของศาลปกครองนนั้ ศาลปกครองสูงสุด (Conseil d’Etat)
มอี านาจในการตรวจสอบเน้ือหาของรฐั กาหนดท่รี ฐั สภายงั ไม่ได้ใหส้ ตั ยาบนั เพราะรฐั กาหนดนนั้
มสี ถานะเป็นกฎ (acte règlementaire)

ในภาพรวม คาแถลงการณ์เร่ืองคดีการบริหารจดั การทรพั ยากรน้า
เป็นเอกสารท่ีมีคณุ ประโยชน์ทางวิชาการท่ีนักกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะร่นุ ใหม่ น่าจะ
ลองหามาอ่านครบั !!!

ในสปั ดาห์น้ี เรามบี ทความมานาเสนอ 3 บทความด้วยกนั บทความแรกเป็น
บทความของ ศาสตราจารย์ ดร.อมร จนั ทรสมบรู ณ์ “ปฏิรปู ก่อนเลือกตงั้ ” หรือ “เลือกตงั้ ก่อน
ปฏิรปู ” (?) (เราจะปฏิรปู ประเทศกนั อย่างไร)” บทความทส่ี องเป็นบทความเร่อื ง “ข้อความคิด
ว่าด้วยเงื่อนไขในการฟ้ องคดีปกครอง” ท่เี ขยี นโดย ดร.ฤทยั รตั น์ ปทุมานนท์ พนักงาน
คดีปกครองปฏบิ ตั ิการ สานักงานศาลปกครอง บทความท่สี ามเป็นบทความของคุณชานาญ
จนั ทร์เรอื ง ท่เี ขยี นเร่อื ง “การลุกขึ้นสู้ของมวลมหาประชาชนชาวกวางจู” ผมขอขอบคุณ
เจา้ ของบทความทงั้ สามไว้ ณ ทน่ี ้ีครบั

พบกนั ใหมว่ นั จนั ทรท์ ่ี 24 มนี าคม 2557 ครบั
ศาสตราจารย์ ดร. นนั ทวฒั น์ บรมานนั ท์

สรปุ คาแถลงการณ์ด้วยวาจาของตุลาการผแู้ ถลงคดี1
คดีการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรน้า ๓.๕ แสนล้านบาท
ศาลปกครองสูงสดุ คดีหมายเลขดาที่ อ. ๑๑๐๓/๒๕๕๖ (อทุ ธรณ์คาพิพากษาศาลปกครองชน้ั ตน้ )

----------------------------------------
ผฟู้ ้องคดี สมาคมตอ่ ต้านสภาวะโลกร้อนที่ ๑และนางรตยาจันทรเทยี ร ท่ี ๒กับพวกรวมสส่ี บิ หา้ คน
ผ้ถู ูกฟ้องคดี นายกรัฐมนตรี ท่ี ๑คณะกรรมการยทุ ธศาสตรเ์ พื่อวางระบบการบรหิ ารจัดการทรพั ยากรน้า ที่ ๒

คณะกรรมการนโยบายนา้ และอุทกภยั แห่งชาติ ท่ี ๓คณะกรรมการบรหิ ารจัดการน้าและอุทกภัย ท่ี ๔

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีท้ังส่ีสิบห้าคนฟ้องขอให้ศาลปกครองมีคาพิพากษาหรือมีคาสั่ง (๑)
เพิกถอนแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้าของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และ ท่ี ๒ (๒) ให้ผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสี่
ร่วมกันจัดใหม้ กี ระบวนการรบั ฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียท่ัวประเทศอย่างท่ัวถึงก่อนดาเนินการ
โดยการจัดทาประชามติตามมาตรา ๑๖๕ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ตาม
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. ๒๕๕๒ โดยงบประมาณของ
ผู้ถูกฟอ้ งคดี และ (๓) ให้ผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสี่ปฏิบัติหรือดาเนินการตามมาตรา ๕๗ มาตรา ๕๘ มาตรา ๖๗
มาตรา ๘๕ มาตรา ๘๗ ของรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๗ มาตรา ๓๘ มาตรา ๖๐
มาตรา ๖๓ ของพระราชบัญญตั ิสง่ เสรมิ และรักษาคณุ ภาพสิง่ แวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และมาตรา ๕ มาตรา ๑๑
ของพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๐ ให้ครบถ้วนเสียก่อนการดาเนินโครงการเกี่ยวกับแผนงานต่าง ๆ
ท่เี กย่ี วกบั การบริหารจดั การน้าและอุทกภยั

ศาลปกครองกลางมคี าพพิ ากษาให้ผถู้ ูกฟ้องคดีทั้งสป่ี ฏบิ ัติหน้าทต่ี ามท่มี าตรา ๕๗ วรรคสอง และ
มาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกาหนดให้ต้องปฏิบัติ ด้วยการนาแผน
แม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้าไปดาเนินการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึง
ตามเจตนารมณข์ องสว่ นท่ี ๑๐ สทิ ธใิ นขอ้ มลู ขา่ วสารและการรอ้ งเรียน และดาเนนิ การอย่างหน่ึงอย่างใด ให้มีการศึกษา
และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสีย ตามเจตนารมณ์ส่วนท่ี ๑๒ สิทธิชุมชน
ซงึ่ อยใู่ นหมวด ๓ สิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ท้ังน้ี ก่อนที่จะดาเนินการ
จา้ งออกแบบและก่อสรา้ งในแตล่ ะแผนงาน(Module) คาขออนื่ นอกจากน้ีใหย้ ก

1 สรุปคาแถลงการณ์ด้วยวาจาของ นายภานุพันธ์ ชัยรัต ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองช้ันต้น ประจาศาลปกครองสูงสุด
ประกอบคาแถลงการณ์เป็นหนังสือลงวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๖ ต่อองค์คณะที่ ๔ ศาลปกครองสูงสุด ณ ห้องพิจารณาคดี ๑ อาคาร
ศาลปกครอง เมื่อวนั ท่ี ๙ มกราคม ๒๕๕๗ เวลา ๙.๓๐ น. โดยศาลอนญุ าตให้ประชาชนน่ังฟงั การแถลงคดีด้วยวาจาของตุลาการผู้แถลงคดี
ตอ่ องค์คณะในหอ้ งพจิ ารณาคดีได้

“ระบบตุลาการผู้แถลงคดี” เป็นกลไกตรวจสอบการใช้อานาจของตุลาการศาลปกครองในกระบวนพิจารณาพิพากษา
คดีปกครอง ซึ่งระบบน้ีไม่มีในศาลอ่ืน โดยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กาหนดว่าก่อน
วันน่ังพิจารณาคดีให้ตุลาการเจ้าของสานวนส่งมอบสานวนคดีให้ตุลาการผู้แถลงคดี ซ่ึงไม่ใช่ตุลาการในองค์คณะแต่เป็นตุลาการในศาลที่
ประธานศาลปกครองสูงสุดหรืออธิบดีศาลปกครองช้ันต้นแต่งตั้งขึ้น เพื่อให้จัดทาคาแถลงการณ์และเสนอความเห็นในการวินิจฉัยคดีน้ัน
ตอ่ องค์คณะ และใหม้ าช้แี จงดว้ ยวาจาในวันน่ังพิจารณาคดนี ้ัน รวมท้ัง กาหนดให้พิมพ์เผยแพร่คาพิพากษาและคาแถลงการณ์ของตุลาการ
ผู้แถลงคดีไว้ด้วยกัน เพื่อให้ประชาชนท่ัวไปตรวจสอบ และกาหนดว่า ผู้ใดวิจารณ์การพิจารณาหรือการพิพากษาคดีของศาลปกครอง
โดยสจุ รติ ด้วยวธิ กี ารทางวิชาการ ผู้น้ันไม่มีความผิดฐานละเมิดอานาจศาล หรือดูหมิ่นศาลหรือตุลาการ ตามบทบัญญัติท่ีกล่าวมา ถือเป็น
หลักการสาคญั ของระบบตรวจสอบและถ่วงดุลการใชอ้ านาจของตุลาการศาลปกครอง

๒

ผู้ฟ้องคดีท้ังสี่สิบห้าและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ย่ืนอุทธรณ์คาพิพากษาของศาลปกครองกลาง
ซ่ึงตุลาการผู้แถลงคดีได้ตรวจสานวนคดีหมายเลขดาท่ี ๙๔๐/๒๕๕๖ คดีหมายเลขแดงที่ ๑๐๒๕/๒๕๕๖
ของศาลปกครองกลาง คาอุทธรณ์ คาแก้อุทธรณ์ และเอกสารอื่น ๆ ในสานวนคดี รวมทั้งตรวจพิจารณา
บทกฎหมายและกฎสาคัญทเี่ กยี่ วข้องแลว้ เหน็ ว่า คดีนม้ี ปี ระเด็นทจี่ ะต้องวินิจฉยั ตามอทุ ธรณ์ ดังน้ี

ประเด็นที่หน่ึง ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้ฟ้องคดีท่ี ๒ และผู้ฟ้องคดีท่ี ๓ ถึงท่ี ๔๕ เป็นผู้ได้รับ
ความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ซ่ึงมีสิทธิฟ้องคดีนี้
ตอ่ ศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจดั ตงั้ ศาลปกครองและวธิ ีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หรอื ไม่ อยา่ งไร

พิเคราะห์เห็นว่า คดีปกครองโดยพ้ืนฐานเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนหรือองค์กรอื่นๆ
กับฝ่ายปกครองหรือองค์กรอ่ืนท่ีใช้อานาจรัฐแทนรัฐ ซ่ึงเกิดข้อโต้แย้งเน่ืองมาจากการใช้อานาจทางปกครอง
ตามกฎหมายหรือการดาเนินกิจการทางปกครอง และนาข้อพิพาทเสนอต่อศาลปกครองเพ่ือพิจารณา
พิพากษายุติข้อโต้แย้งดังกล่าว ซ่ึงมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัตวิ า่ ผู้ใดได้รบั ความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจ
หลกี เลีย่ งได้ อันเนอื่ งจากการกระทาหรือการงดเวน้ การกระทาของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือ
มขี อ้ โตแ้ ย้งเกย่ี วกับสัญญาทางปกครอง หรอื กรณีอน่ื ใดทอ่ี ยใู่ นเขตอานาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ และการแก้ไขหรือ
บรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งน้ัน ต้องมีคาบังคับตามที่กาหนดในมาตรา ๗๒
ผนู้ ั้นมีสิทธิฟ้องคดตี ่อศาลปกครอง จะเหน็ วา่ ตามบทบญั ญัติของกฎหมายที่กล่าวมา นอกจากกาหนดให้ศาลปกครอง
มีอานาจใช้ดุลพินิจพิจารณาผู้ท่ีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายโดยตรงตามหลัก “การโต้แย้งสิทธิ” ให้มีสิทธิ
ฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว ยังกาหนดให้ศาลปกครองมีอานาจใช้ดุลพินิจพิจารณาผู้ที่อาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย
โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามหลัก ”ผู้มีส่วนได้เสีย” ให้เป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ซ่ึงเป็นวิธีพิจารณา
คดีปกครองตามหลกั กฎหมายมหาชนที่แตกต่างจากวิธพี ิจารณาคดีปกครองในระบบเดิมของประเทศไทย
กอ่ นมกี ารจัดตั้งศาลปกครองขึน้ มา ท่กี าหนดให้ศาลมอี านาจพจิ ารณาผมู้ ีสทิ ธฟิ อ้ งคดีปกครองภายใต้หลัก
“การโตแ้ ยง้ สิทธิ” ตามวิธพี จิ ารณาความแพ่งตามหลกั กฎหมายแพง่

ในปัจจุบันผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครองตามหลัก “ผู้มีส่วนได้เสีย” จึงมีความหมายกว้างออกไปกว่า
ผู้มีสทิ ธฟิ ้องคดปี กครองตามหลกั “การโตแ้ ย้งสิทธิ” เนือ่ งจากผมู้ ีสทิ ธิฟอ้ งคดปี กครองตามหลัก “ผูม้ ีส่วนได้เสีย”
อาจเป็นผู้ที่มีส่วนได้เสียเกี่ยวข้องกับผลของคดีในทางใดทางหน่ึง รวมทั้งมีส่วนได้เสียในผลของคดี
ท่ีเป็นประโยชน์ส่วนรวมด้วย ดังน้ัน ในประเด็นข้อโต้แย้งที่เกี่ยวกับประโยชน์ส่วนรวมจากการใช้อานาจ
ทางปกครองตามกฎหมายหรือการดาเนนิ กจิ การทางปกครอง ตุลาการศาลปกครองจึงมีอานาจใช้ดุลพินิจ
พิจารณาผู้ท่ีอาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้อันเนื่องจากการกระทาหรือการงดเว้น
การกระทาของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐตามหลัก ”ผู้มีส่วนได้เสีย” ให้มีสิทธินา
ข้อโต้แยง้ เข้ามาสกู่ ระบวนการยุติธรรมทางปกครอง เพื่อให้มีการตรวจสอบโดยศาลปกครองและพิจารณา
พิพากษ าหรือ มีคาส่ัง ห้ามกระทาการหรือ ให้มีคาส่ังยกเลิกเพิกถอนการกระทาหรือ ใ ห้กระทาการ
เพือ่ คมุ้ ครองประโยชน์ส่วนรวม หรือประโยชน์ของสังคม หรือประโยชน์ของชุมชน เน่ืองจากการคุ้มครอง
ประโยชน์ส่วนรวมแทนรัฐเป็นจุดมุ่งหมายท่ีสาคัญประการหน่ึงในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองตาม
หลักกฎหมายมหาชน

๓

นอกจากนี้ ในบรบิ ทของสงั คมไทยปรากฏข้อเท็จจริงท่ีประชาชนเสียชีวิตเป็นจานวนมาก
ในทั่วทุกภาคของประเทศไทย จากการเรียกร้องสิทธิในฐานะผู้มีส่วนได้เสียในประเด็นข้อโต้แย้งหรือ
ความขัดแย้งที่มีสาเหตุมาจากการเรียกร้องให้คุ้มครองประโยชน์ส่วนรวม เช่น “นายสุวัฒน์ วงศ์ปิยะสถิตย์” แกนนา
คัดคา้ นบ่อกาจัดขยะ ตาบลราชาเทวะ จงั หวัดสมุทรปราการ ถูกยงิ เสียชีวิต(๒๕๔๔) “นายสมพร ชนะพล”
แกนนากลุ่มอนุรักษ์ลุ่มน้ากระแดะ อาเภอกาญจนดิษฐ์ จังหวัดสุราษฎร์ธานี คัดค้านการสร้างเขื่อนคลองกระแดะ
ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๔) นายพิทักษ์ โตนวุธ” ท่ีปรึกษาชาวบ้านในการคัดค้านการก่อสร้างโรงโม่หินลุ่มน้าชมพู
อาเภอเนินมะปราง จังหวัดพิษณุโลก ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๔) “นายจุรินทร์ ราชพล” ผู้นาอนุรักษ์ป่าชายเลนในพื้นที่
ตาบลบ้านป่าคลอก อาเภอถลาง จังหวัดภูเก็ต เคล่ือนไหวคัดค้านการทาลายพ้ืนท่ีป่าชายเลนเพ่ือทานากุ้ง
ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๔) “นายนรินทร์ โพธิ์แดง” แกนนากลุ่มอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติเขาชะอางกลางทุ่ง
อาเภอเขาชะเมา จังหวัดระยอง คัดค้านโครงการก่อสร้างโรงโม่หิน ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๔) “นายปรีชา ทองแป้น”
แกนนาเรียกร้องสิทธิชุมชนคัดค้านโครงการก่อสร้างบ่อบาบัดน้าเสีย อาเภอทุ่งสง จังหวัดนครศรีธรรมราช
ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๕) “นายแก้ว ปินปันมา” แกนนาชาวบ้านตาบลดอยหล่อ กิ่งอาเภอดอยหล่อ จังหวัดเชียงใหม่
นาชาวบ้าน ๒๕๒ ครัวเรือน ออกมาต่อสู้ขอสิทธิในที่ดินทากิน ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๕) “นายบุญฤทธ์ิ ชาญณรงค์”
แกนนาเรียกร้องสิทธิชุมชนและต่อต้านการค้าไม้เถื่อนของอุทยานแห่งชาติแก่งกรุง อาเภอท่าชนะ
จังหวัดสรุ าษฎรธ์ านี ถกู ยิงเสียชีวิต(๒๕๔๕) “นายบุญสม นิ่มน้อย” แกนนากลุ่มอนุรักษ์คัดค้านโครงการ
ก่อสร้างโรงแยกคอนเดนเสท อาเภอบ้านแหลม จังหวัดเพชรบุรี ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๕) “นายบุญยงค์ อินต๊ะวงศ์”
ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านร่องห้า ตาบลผางาม อาเภอเวียงชัย จังหวัดเชียงราย แกนนากลุ่มต่อต้านโรงโม่หิน
ดอยแม่ออกรู ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๕) “นายคาปัน สุกใส” ผู้ใหญ่บ้านป่าบง ตาบลแม่นะ อาเภอเชียงดาว
จังหวัดเชียงใหม่ แกนนาเครือข่ายป่าชุมชน ขัดขวางการบุกรุกพื้นที่ป่าชุมชน ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๖)
“นายสาเนา ศรีสงคราม” ประธานชมรมชาวบ้านฟ้ืนฟูอนุรักษ์ลาน้าพอง อาเภออุบลรัตน์ จังหวัดขอนแก่น แกนนา
ติดตามและตีแผ่ผลกระทบต่อระบบนิเวศน์จากโรงงานผลิตเย่ือกระดาษที่ปล่อยน้าเสียลงสู่ลาน้าพอง ถูกยิงเสียชีวิต
(๒๕๔๖) “นายเจริญ วัดอักษร” ประธานกลุ่มรักษ์ท้องถ่ินบ่อนอก ตาบลบ่อนอก จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ แกนนา
ต่อต้านการสร้างโรงไฟฟ้าบ่อนอก – หินกรูด ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๔๗) “นายทองนาค เสวกจินดา” แกนนาต่อต้าน
การขนส่งถา่ นหนิ และการประกอบกิจการโกดังเก็บถ่านหินในจังหวัดสมุทรสาคร ขณะขอให้ศาลปกครอง
มคี าสง่ั คมุ้ ครองชั่วคราวให้ระงับการขนส่งถ่านหินและการประกอบกิจการโกดังเก็บถ่านหินในเขตจังหวัด
สมุทรสาคร ถูกยิงเสียชีวิต(๒๕๕๔) “นายประจบ เนาวโอภาส” ผู้ใหญ่บ้าน หมู่ที่ ๑๔ ตาบลหนองแหน อาเภอ
พนมสารคาม จังหวัดฉะเชิงเทรา แกนนาต่อต้านโรงงานบาบัดน้าเสียและลักลอบท้ิงสารเคมีอุตสาหกรรม
ลงในแหล่งน้าสาธารณะถกู ยิงเสยี ชวี ติ (๒๕๕๖) ฯลฯ

จากสภาพการณ์ของสงั คมไทยท่ีกลา่ วมา ตุลาการศาลปกครองซ่ึงเป็นผู้ใช้อานาจอธิปไตยของรัฐ
ในนามศาล จึงต้องผูกพันการทาหน้าที่ตุลาการตามคาปฏิญาณที่ได้ถวายสัตย์ไว้ต่อพระมหากษัตริย์
ผู้ทรงเป็นประมุขของรัฐ ตามบทบัญญัติมาตรา ๒๐๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
ท่ีว่า จะปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธยด้วยความซ่ือสัตย์สุจริตโดยปราศจากอคติท้ังปวง เพ่ือให้เกิดความยุติธรรม
แก่ประชาชนและความสงบสุขแห่งราชอาณาจกั ร โดยการใช้ดลุ พนิ จิ พิจารณาผู้ท่ีอาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย
โดยมิอาจหลกี เลย่ี งไดต้ ามหลัก “ผมู้ สี ่วนได้เสีย” หมายรวมถึง องค์กรหรือคณะบุคคลหรือบคุ คลท่มี สี ่วนได้เสยี
ในผลของคดีทเี่ กี่ยวกับประโยชน์ส่วนรวม ให้เป็นผู้มีสิทธินาข้อโต้แย้งที่เก่ียวกับการคุ้มครองประโยชน์ส่วนรวมหรือ

๔

การคุ้มครองสิทธิในชีวิต (Rights to Life) ซึ่งเป็นสิทธิในการดารงชีวิตอยู่ได้อย่างปกติสุขของประชาชนเข้าสู่
กระบวนการยุติธรรมทางปกครอง เพื่อการอานวยความยุติธรรมแก่ประชาชนและเพ่ือความสงบสุข
ในราชอาณาจกั รไทย

การใช้ดุลพินิจของตุลาการศาลปกครองตามหลักการที่กล่าวมา ยังเป็นไปเพื่อคุ้มครอง
สทิ ธิของธรรมชาติ (Rights of Nature) ซ่งึ เป็นสทิ ธิของสิ่งมีชีวิตที่จะได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายจาก
การไมถ่ ูกเบียดเบียนในการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดาเนินกิจการทางปกครอง เช่น
การใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดาเนินกิจการทางปกครองซ่ึงส่งผลกระทบหรือเป็นการ
ทาลายถิ่นที่อยู่ตามธรรมชาติของสัตว์ต่างๆ เป็นต้น เพ่ือให้สัตว์ในฐานะส่ิงมีชีวิตได้รับการปกป้อง
คุ้มครองจากกระบวนยุติธรรมทางปกครอง เพื่อรักษาความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลตาม
แนวนโยบายพืน้ ฐานแห่งรัฐของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย

พเิ คราะหแ์ ลว้ เหน็ ว่า ผู้ฟ้องคดีท่ี ๑ เป็นนิติบุคคลและจดทะเบียนเป็นองค์กรเอกชนด้าน
การคุ้มครองส่ิงแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติตามความในมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติ
ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มีวัตถุประสงค์ขององค์กรท่ีเก่ียวข้องกับ
เนอ้ื หาแห่งการฟ้องคดี คือ การอนุรักษ์ ส่งเสริม และคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม เมื่อมี
ข้อโต้แย้งในการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดาเนินกิจการทางปกครองที่ส่งผลกระทบ
หรืออาจจะเสียหายต่อการอนุรักษ์ ส่งเสริม และคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซ่ึงเป็น
มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีที่เกี่ยวกับประโยชน์ส่วนรวม จึงถือว่า ผู้ฟ้องคดีท่ี ๑ เป็น “ผู้มีส่วนได้เสีย” ในผล
ของคดีนี้ซึ่งเป็นประโยชน์ของส่วนรวมท่ีเก่ียวกับการอนุรักษ์ ส่งเสริม และคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติ
และส่ิงแวดล้อม ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นผู้ท่ีอาจจะได้รับความเดือดร้อนเสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้จาก
การใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรอื การดาเนนิ กิจการทางปกครองดังกลา่ ว

ผู้ฟ้องคดีท่ี ๒ อายุ ๘๒ ปี (๒๔๗๔) เป็นประธานมูลนิธิสืบนาคะเสถียรมาต้ังแต่ ๑๘
กันยายน ๒๕๓๓ ตลอดระยะเวลา ๒๐ ปี ท่ผี า่ นมา ได้ดาเนินกจิ กรรมเพอื่ ให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของ
มูลนิธิสืบนาคะเสถียร คือ การอนุรักษ์และปกป้องผืนป่า สัตว์ป่าและทรัพยากรธรรมชาติ โดยการมีส่วนร่วม
ของผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย การดาเนินกิจกรรมของผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อสร้างความตระหนักและกลไกการมีส่วนร่วม
ในการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ป่าไม้และสัตว์ป่า อย่างยาวนานและต่อเน่ืองมาจนถึงปัจจุบัน
ถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดีท่ี ๒ เป็นบุคคลที่มีความใส่ใจอย่างแท้จริงในการปกป้องสังคม และเป็นตัวแทนของ
ภาคประชาชนเพ่ือรักษาประโยชน์ส่วนรวมในการอนุรักษ์และปกป้องผืนป่า สัตว์ป่า และทรัพยากรธรรมชาติ
เมื่อมีข้อโต้แย้งในการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดาเนินกิจการทางปกค รองที่ส่ง
ผลกระทบหรืออาจจะเสียหายต่อการอนุรักษ์ ส่งเสริม และคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
ซ่ึงเป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีท่ีเกี่ยวกับประโยชน์ส่วนรวม และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้ฟ้องคดีท่ี ๒
นาคดนี มี้ าฟอ้ งศาลปกครองเพ่ือตอบสนองความเห็นส่วนตัวโดยท่ีตัวเองไม่เคยดาเนินกิจกรรมเพื่อสังคม
มาก่อน หรือนาคดีนี้มาฟ้องศาลปกครองเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว จึงถือว่า ผู้ฟ้องคดีท่ี ๒ เป็น “ผู้มีส่วนได้เสีย”
ในผลของคดีน้ีซ่ึงเป็นประโยชน์ของส่วนรวมท่ีเก่ียวกับการอนุรักษ์และปกป้องผืนป่า สัตว์ป่า และ
ทรพั ยากรธรรมชาติ ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นผู้ท่ีอาจจะได้รับความเดือดร้อนเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้
จากการใชอ้ านาจทางปกครองตามกฎหมายหรอื การดาเนนิ กิจการทางปกครอง

๕

ผฟู้ อ้ งคดที ่ี ๒ ถงึ ท่ี ๔๕ มีภมู ิลาเนาและตั้งถิ่นฐานอยู่ในพ้ืนท่ีลุ่มน้าต่างๆ ดังนี้ ผู้ฟ้องคดี
ท่ี ๒ ท่ี ๔ ที่ ๕ ที่ ๖ ท่ี ๗ ที่ ๑๐ ท่ี ๑๑ ท่ี ๑๒ ที่ ๑๓ ที่ ๑๔ ที่ ๑๕ ท่ี ๑๖ ท่ี ๑๗ ท่ี ๑๘ ที่ ๑๙ ท่ี ๒๐
ท่ี ๒๑ ที่ ๒๒ ที่ ๒๓ ที่ ๒๔ ท่ี ๒๕ ท่ี ๒๖ ท่ี ๒๘ ท่ี ๒๙ ที่ ๓๐ ที่ ๓๓ ที่ ๓๕ ที่ ๓๘ ที่ ๔๑ ที่ ๔๒ ที่ ๔๓
ที่ ๔๔ ที่ ๔๕ มีภูมิลาเนาอยู่ในกรุงเทพมหานครและจังหวัดปทุมธานี ซึ่งอยู่ในพื้นที่ลุ่มน้าเจ้าพระยาและ
ลุ่มน้าท่าจีน ผู้ฟ้องคดีที่ ๓ ที่ ๓๑ ที่ ๓๖ ท่ี ๓๙ มีภูมิลาเนาอยู่ในจังหวัดนครราชสีมา ขอนแก่น ชัยภูมิ
และหนองบัวลาภู ซ่ึงอยู่ในพ้ืนที่ลุ่มน้าชีตอนบน ผู้ฟ้องคดีที่ ๒๗ ที่ ๓๒ มีภูมิลาเนาอยู่ในจังหวัดสุรินทร์
ซึ่งอยู่ในพื้นท่ีลุ่มน้าชีตอนล่าง ผู้ฟ้องคดีท่ี ๓๔ มีภูมิลาเนาอยู่ในจังหวัดนครพนมซ่ึงอยู่ในพื้นท่ีลุ่มน้า
สาขาของแม่น้าโขง ผู้ฟ้องคดีที่ ๘ ท่ี ๙ ที่ ๓๗ ที่ ๔๐ มีภูมิลาเนาอยู่ในจังหวัดกาญจนบุรีซ่ึงอยู่ในพื้นที่
ลุ่มน้าแม่กลอง เม่ือผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๔ จัดทาแผนปฏิบัติการและดาเนินการบริหารจัดการน้าและอุทกภัย
และกาหนดให้มีการจัดทาโครงการหรือกิจการขนาดใหญ่ในพ้ืนท่ีลุ่มน้าต่าง ๆ ๑๗ ลุ่มน้า ซ่ึงการดาเนิน
โ ค ร ง ก า ร ห รื อ กิ จ ก า ร ดั ง ก ล่ า ว มี ผ ล เ ป็ น ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง ลั ก ษ ณ ะ ท า ง ด้ า น ก า ย ภ า พ ข อ ง พื้ น ท่ี
อย่างกว้างขวาง รวมถึงในพ้ืนที่ลุ่มน้าต่างๆ ที่ผู้ฟ้องคดีที่กล่าวมามีภูมิลาเนาและตั้งถิ่นฐาน จึงย่อมส่ง
ผลกระทบโดยตรงต่อการตั้งถ่ินฐานและการดารงชีวิตอยู่ได้อย่างปกติและต่อเน่ืองในส่ิงแวดล้อมที่ดีของ
ผู้ฟ้องคดีท่ี ๒ ถึงที่ ๔๕ ที่ตั้งถ่ินฐานบ้านเรือนอยู่ในพื้นที่ลุ่มน้าต่างๆ จึงถือว่า ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ถึงท่ี ๔๕
เปน็ ผู้ได้รบั ความเดือดรอ้ นหรือเสียหายโดยมอิ าจหลกี เลยี่ งได้

สาหรับข้อกล่าวอ้างของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งส่ีที่โต้แย้งมาในอุทธรณ์ว่า ศาลปกครองช้ันต้น
กาหนดผู้มีสิทธิฟ้องคดีน้ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะขัดกับหลักกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองและ
ความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เนื่องจากผู้ฟ้องคดีทั้งส่ีสิบห้าคนไม่ถือเป็นผู้ท่ีได้รับ
ความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้อันเนื่องจาก
การกระทาหรือการงดเว้นการกระทาของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ ตามนัยมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่ง
พระราชบญั ญัติจัดตง้ั ศาลปกครองและวิธีพจิ ารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ น้ัน

เมื่อได้วินิจฉัยว่าผู้ฟ้องคดีท้ังส่ีสิบห้าคนเป็นผู้ท่ีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรือ
อาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมอิ าจหลีกเลย่ี งไดอ้ ันเนือ่ งจากการกระทาหรือการงดเว้นการกระทาของ
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งส่ี จึงเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีนี้ตามเหตุผลท่ีได้วินิจฉัยมาแล้ว จึงเห็นว่า คากล่าวอ้างมาใน
อุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีท้ังส่ีท่ีว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่สิบห้าคนไม่เป็นผู้ท่ีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย
หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย เป็นการใช้ชั้นเชิงต่อสู้คดีโดยนาเทคนิคทางกฎหมายมากล่าวอ้าง
ที่มีเป้าหมายสุดท้ายเพียงผลในการชนะทางคดี และเพ่ือสกัดกั้นการเข้าสู่กระบวนยุติธรรมทางปกครอง
ของประชาชน เพราะหากถือตามคากล่าวอ้างของผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสี่แล้ว ศาลต้องมีคาส่ังไม่รับคาฟ้อง
ไว้พิจารณาและสั่งจาหน่ายคดีน้ี ซึ่งเป็นกรณีที่เห็นได้อย่างชัดเจนว่าเจ้าหน้าท่ีของรัฐไม่ตระหนักต่อ
การใชส้ ทิ ธทิ างศาลของประชาชน เพ่อื ใหม้ กี ารตรวจสอบในเนือ้ หาของคดีเพื่อคุ้มครองประโยชน์ส่วนรวม
ซ่งึ เป็นความรบั ผิดชอบตามอานาจหน้าทข่ี องผู้ถกู ฟ้องคดีทั้งสี่ตามกฎหมายอยู่แล้ว จึงเป็นการใช้เทคนิค
ทางกฎหมายที่คุกคามต่อการใช้สิทธิพื้นฐานของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ ดังน้ัน ข้อกล่าวอ้างของ
ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่จึงไม่มีเหตุผลที่จะนามารับฟัง และเห็นว่ากระบวนการยุติธรรมทางปกครองไม่สมควร
ยอมรบั วธิ ีการต่อสู้คดอี ันขดั ตอ่ หลักธรรมาภิบาลดงั กลา่ ว

๖

ประเด็นท่ีสอง ศาลปกครองมีอานาจรับคาฟ้องในประเด็นตามคาขอท้ายคาฟ้องคดีนี้
คือ คาขอให้ศาลปกครองมีคาพิพากษาเพิกถอนแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้า และคาขอให้ศาลปกครอง
มีคาพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งส่ีจัดทาประชามติตามมาตรา ๑๖๕ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๕๐ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. ๒๕๕๒
ไวพ้ จิ ารณาพพิ ากษาและกาหนดคาบงั คับอย่างหน่งึ อย่างใดไดห้ รอื ไม่ เพียงใด

กรณีคาขอใหศ้ าลปกครองมีคาพพิ ากษาเพิกถอนแผนแม่บทการบริหารจดั การทรัพยากรน้า
พเิ คราะหเ์ หน็ ว่า ตามบทบัญญัติมาตรา ๓ และมาตรา ๑๗๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๕๐ คณะรัฐมนตรีเป็นองค์กรใช้อานาจอธิปไตยของรัฐเพ่ือบริหารราชการแผ่นดินตามบทบัญญัติ
แห่งรัฐธรรมนูญ ตามกฎหมาย และตามนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา และกาหนดให้การบริหารราชการแผ่นดิน
ของคณะรัฐมนตรีเป็นไปตามแนวนโยบายพ้ืนฐานของรัฐ ซึ่งการบริหารราชการแผ่นดินตามแนวนโยบายพื้นฐาน
ของรัฐมีในหลายลักษณะ ลักษณะแรก การทาภารกิจพื้นฐานของรัฐท่ีมีความสาคัญสูงสุด คือ การทาภารกิจพ้ืนฐาน
ของรัฐเพื่อการดารงอยู่ของรัฐ มีเจตนารมณ์เพื่อรักษาความมั่นคงปลอดภัยของรัฐจากการประทุษร้ายที่มาจาก
ภายนอกรัฐ และการรักษาความสงบเรียบร้อยและความม่ันคงปลอดภัยภายในรัฐ ลักษณะที่สอง การทาภารกิจพื้นฐาน
ของรัฐท่ีมีความสาคัญรองลงมา คือ การดาเนินกิจกรรมทางปกครองให้เกิดความยุติธรรมทางสังคมและ
การจัดทาบรกิ ารสาธารณะ
เม่ือพิเคราะห์ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายท่ีรัฐสภาตราขึ้นมาใช้บังคับ จะเห็นว่า
ในการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อดาเนินภารกิจพ้ืนฐานของรัฐ ได้กาหนดการใช้อานาจรัฐเพื่อดาเนินภารกิจพ้ืนฐาน
ของรัฐไว้ตามโครงสร้างการปกครองประเทศในหลายระดับ และกาหนดการตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจในแต่
ละระดับภายใต้องค์กรท่ีแตกต่างกัน ได้แก่ การบริหารราชการแผ่นดินตามนโยบายบริหารประเทศหรือนโยบาย
ทั่วไปของคณะรัฐมนตรีหรือการกระทาทางรัฐบาล ซ่ึงเป็นอานาจแก่นแท้(Core Power) ของฝ่ายบริหาร อยู่ภายใต้
การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของรัฐสภา การบริหารราชการแผ่นดินท่ีเก่ียวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
อย่ภู ายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของศาลรฐั ธรรมนูญ การบริหารราชการแผ่นดินตามบทบัญญัติ
แห่งกฎหมาย อยู่ภายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของศาลยุติธรรม ศาลปกครองและศาลทหาร
การบริหารราชการแผ่นดินโดยมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชน อยู่ภายใต้การตรวจสอบและควบคุม
การใชอ้ านาจของประชาชนผมู้ ีสทิ ธเิ ลือกต้ังผา่ นกระบวนการเขา้ ช่อื รอ้ งถอดถอนนายกรัฐมนตรแี ละรฐั มนตรี เป็นตน้
การบริหารราชการแผ่นดินตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ซ่ึงกาหนดให้อยู่ภายใต้
การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของศาลปกครองนั้น มาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๕๐ กาหนดให้ศาลปกครองมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีอันเน่ืองมาจากการใช้อานาจ
ทางปกครองตามกฎหมายหรือเน่ืองมาจากการดาเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงาน
ของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ดังนั้น
ศาลปกครองจึงไม่มีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินตามนโยบายบริหาร
ประเทศหรือนโยบายท่ัวไปของคณะรัฐมนตรี หรือการกระทาทางรัฐบาลซึ่งเป็นอานาจแก่นแท้ของฝ่ายบริหาร
ซ่ึงอยู่ภายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของรัฐสภา หรือการบริหารราชการแผ่นดินที่เก่ียวกับ
ความชอบดว้ ยรฐั ธรรมนูญทีอ่ ยูภ่ ายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใชอ้ านาจของศาลรฐั ธรรมนญู

๗

อย่างไรก็ตาม ในการบริหารราชการแผ่นดินตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติ
ท่ีรัฐสภาตราข้ึนมาใช้บังคับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอานาจในหลายลักษณะ คือ ในฐานะคณะรัฐมนตรีมีอานาจบริหาร
ราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน เช่น ในการตราพระราชกาหนดตามมาตรา ๑๘๔ ของรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ วรรคหนึ่ง ท่ีบัญญัติว่า ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษา
ความปลอดภัยของประเทศความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติ
สาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกาหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้ วรรคสอง
บัญญัตวิ ่า การตราพระราชกาหนดตามวรรคหน่ึงใหก้ ระทาได้เฉพาะเม่ือคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉิน
ที่มีความจาเป็นรีบด่วน อันมิอาจจะหลีกเล่ียงได้ จะเห็นว่า กรณีการใช้อานาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะ
คณะรัฐมนตรีตามมาตรา ๑๘๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เพื่อตราพระราชกาหนด
ออกมาใช้บังคับ อยู่ภายใตก้ ารตรวจสอบและควบคมุ การใชอ้ านาจของรัฐสภาและศาลรฐั ธรรมนญู

กรณีการใช้อานาจในการบริหารราชการแผ่นดินของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ในฐานะหัวหน้า
รัฐบาลตามมาตรา ๑๑ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ น้ัน
ต้องพิจารณาในแต่ละอนุมาตรา เชน่ ตามมาตรา ๑๑ วรรคหนึ่ง (๒) การมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรี
กากับการบริหารราชการของกระทรวง หรือทบวงหนึ่งหรือหลายกระทรวงหรือทบวง ถือเป็นการบริหาร
ราชการแผ่นดินตามนโยบายท่ัวไปซึ่งเป็นอานาจของฝ่ายบริหาร ไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบและ
การควบคุมการใช้อานาจของศาลปกครอง หรือการใช้อานาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๑๑
วรรคหน่ึง (๘ ) วางระเบียบปฏิบัติราชการเพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปโดยรวดเร็วและ
มีประสิทธิภาพ เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติน้ีหรือกฎหมายอื่น เช่น นายกรัฐมนตรีอาศัย
อานาจตามความในมาตรา ๑๑ วรรคหนงึ่ (๖) และ (๘) แหง่ พระราชบัญญัตริ าชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔
โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีออกระเบียบบริหารระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วย
การตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๓ เนื่องจากได้มีเหตุการณ์
ความไม่สงบและความรุนแรงในประเทศในช่วงเวลาที่ผ่านมา โดยเฉพาะเดือนเมษายนถึงเดือน
พฤษภาคม ๒๕๕๓ อันนามาซ่ึงความสูญเสียและความเสียหายอย่างประมาณค่ามิได้สู่สังคมไทยและ
ประเทศไทย รวมทั้งส่งผลกระทบในทางลบต่อทุกภาคส่วนของสังคม โดยยังมีประเด็นข้อสงสัยท่ียัง
ไม่สามารถค้นหา และทาความจริงให้ปรากฏเก่ียวกับเหตุการณ์ต่างๆ อันเป็นที่ยอมรับของผู้คน
ในสังคมไทยและนานาประเทศได้ จึงต้องมีการตรวจสอบและค้นหาความจริงและข้อเท็จจริงท่ีเป็น
รากเหง้าของปัญหาความขัดแย้งและเหตุการณ์ความรุนแรง ไม่ว่าจะเป็นความรุนแรงในการชุมนุม
ทางการเมอื ง การละเมิดสิทธมิ นุษยชน การสญู เสยี ชีวิตการบาดเจ็บทางร่างกายและจิตใจ ความเสียหาย
ของทรัพย์สิน และความเสียหายในรูปแบบอ่ืนๆท่ีเกิดขึ้นในช่วงท่ีผ่านมาให้ปรากฏเป็นที่ประจักษ์
ถึงสาเหตขุ องปญั หาความขัดแยง้ ที่สั่งสมจนทาให้เกิดความแตกแยกในสงั คม ความตงึ เครียด และขัดแย้ง
ทางการเมือง โดยมีเป้าหมายท่จี ะให้เกิดความเข้าใจร่วมกันและการเยียวยา ในระยะส้ัน และป้องกันมิให้
เกิดเหตุความรุนแรงและความเสียหายซ้าอีกในอนาคต ท้ังน้ี ต้องมุ่งเน้นการใช้มาตรการเชิงสมานฉันท์
รวมถึงความยุตธิ รรมเชิงสมานฉันทแ์ ละความยตุ ธิ รรมทางสังคม การฟ้ืนฟูและเยียวยาเหย่ือและผู้เสียหาย
เพ่ือสมานบาดแผลทางสังคมและเสริมสร้างวัฒนธรรมการอยู่ร่วมกันอย่างสันติ ถ้อยทีถ้อยอาศัยและ
ยอมรับความแตกต่างทางความคิด เพ่ือส่งเสริมให้เกิดความปรองดองในประเทศไทยระยะยาวต่อไป

๘

เพ่ือให้เกิดผลดังกล่าว จึงสมควรให้มีคณะกรรมการที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิมีความอิสระและความเป็นกลาง
เป็นผู้ดาเนินการตามอานาจหน้าที่ แนวทาง และกาหนดเวลาที่กาหนดโดยระเบียบนี้ จึงตั้งคณะกรรมการอิสระ
ตรวจสอบและค้นหาความจริงเพ่ือการปรองดองแห่งชาติ (คอป.) ซึ่งได้จัดทารายงานฉบับสมบูรณ์ของ
คณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ (คอป.) ฉบับกรกฎาคม
๒๕๕๓ – กรกฎาคม ๒๕๕๕ เสนอต่อคณะรัฐมนตรี จะเห็นว่า การกระทาท่ีกล่าวมาเป็นการบริหาร
ราชการแผ่นดินตามนโยบายท่ัวไปซ่ึงเป็นอานาจของฝ่ายบริหาร จึงไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบและ
ควบคุมการใชอ้ านาจของศาลปกครอง

กรณีการใช้อานาจบริหารราชการแผ่นดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะฝ่ายปกครอง
เช่น ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.
๒๕๓๕ ที่บัญญัติว่า เมื่อมีเหตุฉุกเฉินหรือเหตุภยันตรายต่อสาธารณชน อันเน่ืองมาจากภัยธรรมชาติ
หรือภาวะมลพิษท่ีเกิดจากการแพร่กระจายของมลพิษ ซ่ึงหากปล่อยไว้เช่นนั้นจะเป็นอันตราย
อย่างร้ายแรงต่อชีวิต ร่างกายหรือสุขภาพอนามัยของประชาชน หรือก่อความเสียหายต่อทรัพย์สินของ
ประชาชนหรือของรัฐเป็นอันมาก ให้นายกรัฐมนตรีมีอานาจส่ังตามท่ีเห็นสมควรให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจหรือ
บุคคลใด รวมทั้งบุคคลซึ่งได้รับหรืออาจได้รับอันตรายหรือความเสียหายดังกล่าว กระทาหรือร่วมกัน
กระทาการใดๆ อันจะมีผลเป็นการควบคุม ระงับหรือบรรเทาผลร้ายจากอันตรายและความเสียหาย
ที่เกิดข้ึนน้ันได้อย่างทันท่วงที ในกรณีท่ีทราบว่าบุคคลใดเป็นผู้ก่อให้เกิดภาวะมลพิษ ดังกล่าว
ให้นายกรัฐมนตรีมีอานาจสั่งบุคคลน้ันไม่ให้กระทาการใดอันจะมีผลเป็นการเพ่ิมความรุนแรงแก่ภาวะมลพิษ
ในระหว่างที่มีเหตุภยันตรายดังกล่าวด้วย จะเห็นว่า กรณีน้ีเป็นการใช้อานาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะ
ฝ่ายปกครองตามบทบัญญัติของกฎหมายเฉพาะ คือ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดล้อม
แห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ จงึ อยภู่ ายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใชอ้ านาจของศาลปกครอง

มีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า แผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้าท่ีเป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดี
เป็นนโยบายบริหารประเทศหรือนโยบายท่ัวไปของคณะรัฐมนตรีหรือการกระทาทางรัฐบาลซึ่งเป็นอานาจแก่นแท้
ของฝา่ ยบริหาร หรือเป็นการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดาเนินกิจการทางปกครอง

พิเคราะห์เห็นว่า ตามบทบัญญัติมาตรา ๗๘ มาตรา ๘๐ มาตรา ๘๕ และมาตรา ๘๗
ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๖ ของพระราชบัญญัติพัฒนา
การเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ พ.ศ. ๒๕๒๑ มาตรา ๑๓ ของพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพ
สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และมาตรา ๓๓ ของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒
รวมท้ัง กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการอาศัยอานาจตามความในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
แผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ เช่น ข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการระดับกระทรวง ของสานักงาน
ปลัดกระทรวง กระทรวงวัฒนธรรม พ.ศ. ๒๕๔๕ หรือข้อ ๓ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการระดับกรม
ของกรมโยธาธกิ ารและผงั เมอื ง กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. ๒๕๔๕ ปรากฏคาที่มีความหมายเฉพาะ ได้แก่
แผนพัฒนาการเมือง แผนการบริหารจัดการทรัพยากรน้าและทรัพยากรธรรมชาติ แผนพัฒนา
การเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนการศึกษาแห่งชาติ นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษา
คุณภาพส่ิงแวดล้อมแห่งชาติ แผนแม่บทและแผนปฏิบัติการเทคโนโลยีสารสนเทศและการส่ือสาร
ผงั ประเทศ ผงั ภาค ผังจงั หวดั ผังเมืองรวม ผังเมืองเฉพาะ ผังระดับเมือง ผังระดับท้องถ่ิน ผังระดับพ้ืนท่ี

๙

เป็นต้น และปรากฏคาท่ีมีความหมายท่ัวไป ได้แก่ นโยบาย แผนแม่บท แผนพัฒนา แผนยุทธศาสตร์
แผน โครงการ แผนงาน แผนปฏบิ ตั ิการ แผนผงั และผังเมืองระดับต่าง ๆ

เม่ือพิเคราะห์ตามหลักการวางแผน (Planning) ฟังได้ว่า กระบวนการวางแผนจาแนก
แผนออกเป็นหลายลักษณะ ได้แก่ การจาแนกเป็นแผนรายสาขา เช่น แผนสาขาการเกษตร แผนสาขาอุตสาหกรรม
แผนสาขาการศึกษา แผนสาขาสาธารณสุข แผนสาขาการเมืองและความมั่นคง เป็นต้น หรือการจาแนก
แผนตามช่วงเวลาของแผน เช่น แผนระยะสั้น ช่วงเวลาภายใน ๑ ปี แผนระยะปานกลาง ช่วงเวลา ๑ ปี
ถึง ๕ ปี แผนระยะยาว ช่วงเวลา ๕ ปี ถึง ๑๐ ปี หรือการจาแนกแผนตามระดับขององค์กรหรือขอบเขต
ของพื้นที่ ได้แก่ แผนโลก (Global Plan) เช่น แผนปฏิบัติการเพ่ือการพัฒนาที่ย่ังยืน ๒๑ (Agenda 21)
ขององค์การสหประชาชาติ แผนภูมิภาค (Region Plan) เช่น แผนปฏิบัติการประชาคม – สังคมวัฒนธรรมอาเซียน
(ASEAN Socio – Cutural Community Plan of Action : ASCC) ของกลุ่มประเทศอาเซียน แผนประเทศ
(National Plan) เช่น แผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนภาค เช่น แผนพัฒนาภาค
ตะวนั ออก แผนจงั หวดั เช่น แผนพัฒนาจังหวัดระยอง แผนอาเภอ เช่น แผนพัฒนาอาเภอแกลง จังหวัด
ระยอง แผนตาบล เชน่ แผนพัฒนาตาบลทางเกวยี น อาเภอแกลง แผนหมู่บ้าน เช่น แผนพัฒนาหมู่บ้านหนองน้าขาว
ตาบลทางเกวียน รวมทั้ง ยังมีการจาแนกแผนซ่ึงเป็นการวางแผนทางด้านกายภาพ (Physical Plan) ซ่ึงเป็น
การวางแผนตามขอบเขต ของพื้นที่ (Spatial Plan) ได้แก่ ผังประเทศ ผังภาค ผังจังหวัด ผังชุมชน ผังเมืองรวม
ผังเมืองเฉพาะ เป็นต้น และมีการจาแนกการวางแผนในลักษณะอื่น ๆ ได้แก่ แผนบริการสาธารณะต่าง ๆ เช่น
เขตบริการไฟฟ้าเขตบริการประปา เขตบรกิ ารโทรศัพท์ หรอื เขตบรกิ ารรถยนต์โดยสารประจาทาง เปน็ ตน้

นอกจากน้ี ตามหลักการวางแผนได้กาหนดโครงสร้างของการวางแผนโดยทั่วไป ประกอบด้วย
นโยบาย (Policy) แผน (Plan) แผนงาน (Program) โครงการ (Project) งาน (Task) และกิจกรรม (Activity)

ตามบทบญั ญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พระราชบัญญัติและกฎกระทรวง
แบง่ ส่วนราชการ ประกอบหลักการวางแผนท่ีกล่าวมา จะเห็นว่า คาว่า นโยบาย แผนแม่บท แผนพัฒนา
แผนยุทธศาสตร์ แผน แผนงาน โครงการงาน กิจกรรม แผนปฏิบัติการ แผนผัง และผังเมือง ปรากฏอยู่ในอานาจหน้าท่ี
ขององคก์ รทกุ ระดบั ต้งั แต่ระดับโลก ระดับภูมิภาค ระดับประเทศ ระดับภาค ระดับจังหวัด ระดับเมือง ระดับอาเภอ
ระดับตาบล ระดับหมู่บ้าน ดังนั้น ความหมายของคาที่กล่าวมา ซึ่งปรากฏอยู่ในภารกิจหรืออานาจหน้าท่ีขององค์กร
ในแต่ละระดับยอ่ มมีความหมายท่ีไม่เหมือนกัน และแตกต่างกันไปตามภารกิจหรืออานาจหน้าที่ขององค์กรแต่ละระดับ
เช่น แผนปฏิบัติการเพ่ือการพัฒนาท่ียั่งยืน ๒๑ ขององค์การสหประชาชาติ แม้จะเรียกว่าแผนปฏิบัติการแต่มี
ความหมายเปน็ นโยบายขององค์การสหประชาชาติสาหรับประเทศภาคีสมาชิกนาไปจัดทานโยบาย แผน แผนงาน
โครงการ งาน และกิจกรรม หรือแผนการบริหารจัดการทรัพยากรน้าและทรัพยากรธรรมชาติของ
คณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาล ที่ดาเนินการตามแนวนโยบายพ้ืนฐานของรัฐตามรัฐธรรมนูญ แม้จะเรียกว่าแผน
แต่มคี วามหมายเป็นนโยบายสาหรบั กระทรวงทบวงกรมทอี่ ยู่ในระดับรองลงไปนาไปจัดทาแผน แผนงาน โครงการ
งาน และกิจกรรม หรือแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แม้จะเรียกว่าแผนแต่มีความหมาย
เปน็ นโยบายทั่วไปสาหรับกระทรวงทบวงกรมท่ีอยู่ในระดับรองลงไป นาไปจัดทาแผน แผนงาน โครงการ งาน
และกิจกรรม เป็นต้น ดังนั้น ความหมายที่แท้จริงของคาว่า นโยบาย แผนแม่บท แผนพัฒนา แผนยุทธศาสตร์ แผน
แผนงาน โครงการงาน กิจกรรม แผนปฏิบัติการ แผนผัง และผังเมือง ที่ปรากฏในการทาภารกิจตามอานาจหน้าท่ีของ
องค์กรระดับต่าง ๆ จะต้องพิเคราะห์จากลักษณะเน้ือหา (Content) ของเรื่อง และบริบทของเร่ือง (Context)

๑๐

ที่ดาเนินการในเร่อื งดงั กลา่ ว เช่น ระดบั ขององค์กรทีจ่ ัดทา กระบวนการจัดทา และความสัมพันธ์ระหว่างองค์กร
ท่เี กี่ยวข้อง เป็นต้น จงึ จะสรุปความหมายทแ่ี ท้จรงิ ของคาทกี่ ลา่ วมาข้างตน้ ได้

กรณเี นื้อหาของแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้าที่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ จัดทาขึ้น
ซ่ึงประกอบด้วยแผนงานหลัก ๘ แผนงาน และแผนปฏิบัติการ ๒ แผน นั้น พิเคราะห์เห็นว่า แผนงาน
หลัก ๘ แผนงาน มีสาระสาคัญสองส่วน คือ ส่วนท่ีเป็นนโยบายและส่วนท่ีเป็นเนื้อหาของนโยบายท่ี
คณะรัฐมนตรีจะใช้แก้ไขปัญหาของประเทศ สาหรับแผนปฏิบัติการ ๒ แผน มีสาระสาคัญสองส่วน
เช่นเดียวกัน คอื ส่วนซ่งึ เปน็ ขอบเขตของเนื้อหาท่ีจะดาเนินการตามนโยบาย และส่วนของกรอบวงเงินที่
จะใชจ้ า่ ยตามขอบเขตของเนอื้ หาทจ่ี ะดาเนนิ การตามนโยบายดังกล่าว

นอกจากน้ี เมอ่ื พิเคราะห์วตั ถปุ ระสงคใ์ นการจัดทาแผนแม่บทและยุทธศาสตร์การบริหาร
จัดการทรัพยากรน้า จะเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ แต่งตั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ขึ้นมาดาเนินการจัดทาแผนแม่บทและ
ยุทธศาสตร์การบริหารจัดการทรัพยากรน้า เม่ือวันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๔ ซึ่งเป็นเวลาในช่วง ๓ เดือน
ก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ จะตราพระราชกาหนดให้อานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้า
และสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๕ ซงึ่ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๙ ตอนที่ ๑๐ ก เม่ือวันที่ ๒๖ มกราคม
๒๕๕๕ ปรากฏเหตุผลท้ายระเบยี บสานักนายกรัฐมนตรีดังกล่าว อย่างชัดเจนว่า แต่งต้ังผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒
ขึ้นมา เพ่ือดาเนินการจัดทาแผนแม่บทและยุทธศาสตร์การบริหารจัดการทรัพยากรน้าอย่างเป็นระบบ
รวมทั้งจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการแก้ปัญหาและวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้าของประเทศ และ
กาหนดกรอบการลงทนุ ด้านการบรหิ ารทรัพยากรน้าของประเทศเพ่ือเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ตามข้อเท็จจริงท่ีกล่าวมา
แสดงให้เหน็ วา่ ผู้ถูกฟอ้ งคดีที่ ๑ มวี ตั ถปุ ระสงคจ์ ะนานโยบายและเนอ้ื หาของนโยบายท่ีจะใช้แก้ไขปัญหา
ของประเทศ รวมท้ังขอบเขตของเนื้อหาที่จะดาเนินการตามนโยบายและกรอบวงเงินที่จะใช้จ่ายตามขอบเขต
ของเนือ้ หาทจี่ ะดาเนนิ การตามนโยบายดงั กลา่ ว ไปเป็นเหตุผลประกอบการตราพระราชกาหนดของคณะรัฐมนตรี
และเพ่ือนาไปชี้แจงต่อรัฐสภาหรือศาลรัฐธรรมนูญแล้วแต่กรณี ตามกระบวนการตราพระราชกาหนดที่
รัฐธรรมนูญกาหนดไว้ ดังน้ัน กรณีน้ีแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้าจึงเป็นนโยบายบริหารประเทศ
หรือนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรีหรือการกระทาทางรัฐบาลซ่ึงเป็นอานาจแก่นแท้ของฝ่ายบริหาร แม้จะเรียกว่า
แผนและแผนปฏิบัติการแต่ไม่ใช่แผนหรือแผนปฏิบัติการ ซึ่งเป็นการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรือ
การดาเนนิ กจิ การทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองดังกรณที ว่ั ไป ๆ

กรณีความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรในการตราพระราชกาหนดน้ัน พิเคราะห์เห็นว่า ในการตรา
พระราชกาหนดตามบทบัญญัตมิ าตรา ๑๘๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
รัฐธรรมนูญได้กาหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ใช้อานาจอธิปไตยของรัฐ คือ คณะรัฐมนตรีกับรัฐสภา
โดยบญั ญตั ใิ หใ้ นกรณีเพ่อื ประโยชน์ในอันท่ีจะรักษาความปลอดภัยของประเทศความปลอดภัยสาธารณะ
ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ รัฐธรรมนูญให้คณะรัฐมนตรี
มีอานาจใช้ดุลพินิจในการบริหารราชการแผ่นดินตามนโยบายบริหารประเทศซึ่งเป็นอานาจแก่นแท้ของ
ฝ่ายบริหารเพื่อตราพระราชกาหนด โดยให้กระทาได้เฉพาะเม่ือคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินท่ีมี
ความจาเป็นรีบด่วนอนั มิอาจจะหลีกเล่ียงได้ และกาหนดในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไปให้คณะรัฐมนตรี
เสนอพระราชกาหนดน้ันต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า เพ่ือนานโยบายบริหารประเทศของคณะรัฐมนตรีเข้าสู่
ระบบการตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจในการบริหาร ราชการแผ่นดินโดยรัฐสภา ส่วนกรณีตามบทบัญญัติมาตรา

๑๑

๑๘๕ รฐั ธรรมนญู ได้กาหนดความสมั พันธร์ ะหว่างองคก์ รท่ีใช้อานาจอธปิ ไตยของรฐั คือ คณะรัฐมนตรี ประธานสภา
ผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา และศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อนานโยบายบริหารประเทศของคณะรัฐมนตรี
เข้าสู่ระบบการตรวจสอบและควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในการใช้อานาจในการบริหารราชการแผ่นดินของ
คณะรัฐมนตรีโดยศาลรัฐธรรมนูญ โดยกาหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือประธานวุฒิสภาส่งความเห็นไปยัง
ศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกาหนดท่ีคณะรัฐมนตรีตราข้ึนมาใช้บังคับ ดังน้ัน
การตราพระราชกาหนดให้อานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพ่ือการวางระบบบริหารจัดการน้าและสร้างอนาคตประเทศ
พ.ศ. ๒๕๕๕ จึงเป็นกระบวนการซ่ึงเป็นความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรใช้อานาจอธิปไตยของรัฐตามรัฐธรรมนูญ คือ
คณะรัฐมนตรี รัฐสภา และศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งศาลปกครองไม่มีอานาจเข้าไปตรวจสอบและควบคุมความสัมพันธ์
ระหวา่ งองค์กรทก่ี ลา่ วมา

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า เม่ือแผนแม่บทบริหารจัดการทรัพยากรน้าเป็นนโยบายบริหารประเทศหรือ
นโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรีหรือการกระทาทางรัฐบาล ซ่ึงเป็นอานาจแก่นแท้ของฝ่ายบริหารท่ีจะใช้แก้ไขปัญหา
ของประเทศ และใช้เป็นเหตุผลสนับสนุนการตราพระราชกาหนดให้อานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบ
บริหารจัดการน้าและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. ๒๕๕๕ และความสัมพันธ์ขององค์กรในกระบวนการตราพระราชกาหนด
เป็นความสัมพันธ์ระหว่างคณะรัฐมนตรีกับรัฐสภา รวมทั้งความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกาหนดดังกล่าว
อยู่ภายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของศาลรัฐธรรมนูญ ดังน้ัน ในกรณีน้ีแผนแม่บทบริหารจัดการ
ทรพั ยากรนา้ จงึ ไมใ่ ชก่ ารใชอ้ านาจทางปกครองตามกฎหมายหรือการดาเนินกิจการทางปกครอง ที่อยู่ในอานาจ
พจิ ารณาพพิ ากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐

กรณีคาขอให้ศาลปกครองมีคาพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่จัดทาประชามติตามมาตรา ๑๖๕
ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
วา่ ด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. ๒๕๕๒

พิเคราะห์เห็นว่า บทบัญญัติของมาตรา ๑๖๕ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช ๒๕๕๐ การจัดให้มีการออกเสียงประชามติกระทาได้ในสองกรณี คือ (๑) ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่า
กจิ การในเรือ่ งใดอาจกระทบถึงประโยชนไดเสียของประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรีโดยความ
เห็นชอบของคณะรัฐมนตรีอาจปรึกษาประธานสภาผู้แทนรา ษฎรและประธานวุฒิสภาเพื่อประกาศ
ใน ราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติได และ (๒) ในกรณีท่ีมีกฎหมายบัญญัติให้มีการออกเสียงประชามติ
ดงั นั้น การจดั ให้มีการออกเสียงประชามตใิ นกรณีตามมาตรา ๑๖๕ วรรคหนึ่ง (๑) เป็นเรื่องอานาจของนายกรัฐมนตรี
ในทางนโยบายบริหารประเทศหรือนโยบายท่ัวไปของคณะรัฐมนตรีหรือการกระทาทางรัฐบาลซึ่งเป็นอานาจแก่นแท้
ของฝ่ายบริหาร ซ่ึงจะใช้ดุลพินิจปรึกษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภา เพื่อให้มีการออกเสียง
ประชามติในเร่ืองท่ีอาจกระทบถึงประโยชนไดเสียของประเทศชาติหรือประชาชน ซึ่งนายกรัฐมนตรีจะจัด
ให้มีการออกเสียงประชามติหรือไม่ในเร่ืองใด ศาลปกครองไม่มีอานาจไปควบคุมเพื่อบังคับนายกรัฐมนตรีให้
ดาเนินการจัดทาประชามติในเร่ืองใดๆ ได้ เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติให้เป็น
นโยบายบริหารประเทศที่นายกรัฐมนตรตี ้องปรกึ ษาประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาเทา่ นั้น สาหรับกรณี
ตามมาตรา ๑๖๕ วรรคหน่ึง (๒) ในขณะนี้ยังไม่มีกฎหมายบัญญัติให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องที่
เป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้แต่อย่างใด ดังน้ัน คาขอในประเด็นนี้จึงไม่อยู่ในอานาจพิจารณาพิพากษาของ
ศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐

๑๒

ประเด็นท่ีสาม ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งส่ีละเลยต่อหน้าที่ตามบทบัญญัติมาตรา ๕๗ มาตรา ๕๘ มาตรา
๖๗มาตรา ๘๕มาตรา๘๗ของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทยพุทธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๗ มาตรา ๓๘ มาตรา
๖๐มาตรา ๖๓ของพระราชบญั ญตั ิส่งเสริมและรกั ษาคุณภาพสิง่ แวดลอ้ มแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และมาตรา ๕ มาตรา ๑๑
ของพระราชบัญญัติสขุ ภาพแหง่ ชาติ พ.ศ. ๒๕๕๐ ตามข้อกลา่ วอา้ งของผู้ฟ้องคดที ั้งสสี่ ิบหา้ คน หรอื ไม่ อย่างไร

ประเดน็ นมี้ ีปญั หาตอ้ งวินจิ ฉัยในเบอื้ งต้นว่า ผ้ถู ูกฟ้องคดที ่ี ๑ ที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ มีอานาจหน้าท่ี
ใหต้ อ้ งปฏบิ ัตติ ามกฎหมายในประเด็นที่เป็นมลู เหตุแห่งการฟ้องคดี หรือไม่ อยา่ งไร

พิเคราะห์เห็นว่า การประกาศระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยยุทธศาสตร์เพ่ือวางระบบ
การบริหารจัดการทรัพยากรน้า พ.ศ. ๒๕๕๔ ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารจัดการน้า
และอุทกภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๕ และระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารจัดการน้าและ
อุทกภัยแห่งชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๕ นั้น คณะรัฐมนตรีมีนโยบายในการแก้ปัญหาและวางระบบ
การบริหารจัดการทรัพยากรน้าของประเทศ ดังน้ัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงใช้อานาจในฐานะนายกรัฐมนตรี
ซ่ึงเป็นหัวหน้ารัฐบาลจัดตั้งองค์กรขึ้นมา ๓ องค์กรตามหลักการวางแผน เพ่ือดาเนินงานให้บรรลุ
เป้าหมายตามนโยบายของคณะรัฐมนตรีหรือรัฐบาลดังกล่าว โดยจัดต้ังผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ขึ้นมาจัดทา
แผนแม่บทและยทุ ธศาสตร์การบริหารจดั การทรัพยากรน้าอย่างเป็นระบบ ซ่ึงเป็นนโยบายบริหารประเทศ
หรือนโยบายท่ัวไปของคณะรัฐมนตรีหรือการกระทาทางรัฐบาลท่ีจะใช้แก้ไขปัญหาของประเทศตามที่ได้
วินิจฉัยแล้ว จัดตั้งผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๓ ขึ้นมามีอานาจหน้าที่กาหนดนโยบายการจัดทาแผนปฏิบัติการ
บริหารจัดการน้า และจัดต้ังผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ขึ้นมา มีอานาจหน้าท่ีจัดทาแผนปฏิบัติการและดาเนินการ
บริหารจัดการน้าและอุทกภัย ให้เป็นไปตามนโยบายการจัดทาแผนปฏิบัติการบริหารจัดการน้าของ
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และท่ี ๓ ดังนั้น ตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีทั้งสามฉบับท่ีกล่าวมา ผู้ถูกฟ้องคดี
ท่ี ๑ ที่ ๒ และท่ี ๓ จึงมีอานาจหน้าที่ในการกาหนดนโยบาย ยุทธศาสตร์และแผนแม่บท ไม่มีอานาจ
หน้าที่ในทางปฏบิ ตั กิ ารแตอ่ ย่างใด

สาหรับผ้ถู กู ฟอ้ งคดีที่ ๔ ตามระเบียบสานักนายกรฐั มนตรี ว่าดว้ ยการบริหารจดั การน้าและอุทกภัย
แหง่ ชาติ พ.ศ. ๒๕๕๕ และระเบียบสานักนายกรฐั มนตรี วา่ ดว้ ยการบริหารจัดการน้าและอุทกภัยแห่งชาติ (ฉบับท่ี ๒)
พ.ศ. ๒๕๕๕ จะเห็นว่า ตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีท่ีกล่าวมา กาหนดไว้อย่างชัดเจนให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔
มีอานาจหน้าท่ีในการปฏิบัติการ เพ่ือให้ดาเนินการจัดทาแผนปฏิบัติการและดาเนินการบริหารจัดการน้าและ
อุทกภัยตามนโยบายของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๓ และการดาเนินการอื่นท่ีเกี่ยวข้องซึ่งอยู่ในอานาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๓ ตลอดจนให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ มีอานาจหน้าที่กากับและติดตามการดาเนินงานของหน่วยงานของรัฐเพ่ือให้
เป็นไปตามแผนปฏิบัติการหรือการปฏิบัติงานใดๆ ตามมติของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๓ หรือของผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๔ หรืออานาจส่ังการให้หน่วยงานของรัฐแก้ไขหรือปรับปรุงแผนงาน โครงการหรือการดาเนินการ
ให้เป็นไปโดยสอดคล้องกับแผนปฏิบัติการ แผนงาน หรือโครงการ หรือการดาเนินการของหน่วยงานของรัฐแห่งอ่ืน
หรือตามที่เห็นเหมาะสมได้ จะเห็นว่า อานาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ที่กล่าวมา เป็นการใช้อานาจทางปกครอง
ตามกฎหมายหรือการดาเนินกิจการทางปกครองที่อยู่ในอานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามบทบัญญัติ
มาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ และมาตรา ๗๒ แห่ง
พระราชบัญญัตจิ ดั ตง้ั ศาลปกครองและวิธีพจิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

๑๓

มีประเด็นตอ้ งวนิ ิจฉัยตอ่ ไปวา่ ในการจดั ทาแผนปฏิบัติการและดาเนินการตามแผนบริหารจัดการ
น้าและอุทกภัย ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๔ มีหน้าท่ีต้องดาเนินการตามบทบัญญัติมาตรา ๕๗ มาตรา ๕๘ มาตรา ๖๗
มาตรา ๘๕ มาตรา ๘๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๗ มาตรา ๓๘ มาตรา ๖๐
มาตรา ๖๓ ของพระราชบญั ญตั สิ ง่ เสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และมาตรา ๕ มาตรา ๑๑
พระราชบญั ญัติสขุ ภาพแหง่ ชาติ พ.ศ. ๒๕๕๐ หรือไม่ เพียงใด

พิเคราะห์เห็นว่า เมื่อรัฐสภาตราพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ออกมาใช้บังคับ เพื่อให้
หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายและดาเนินกิจกรรมทางปกครอง
เพื่อวางผังเมืองตามกฎหมายสองประเภท คือ ผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ ซึ่งเป็นครั้งแรกของประเทศไทยที่ได้
กาหนดการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) ขึน้ มาในกระบวนการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมาย
และดาเนินกิจกรรมทางปกครองเพ่ือการวางผังเมือง ลักษณะแรก คือ การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
(Public Hearing) วธิ ีการนี้ใชส้ าหรับการรบั ฟังความคิดเห็นในเรื่องต่าง ๆ ท่ีเก่ียวกับการวางผังเมืองของ
พื้นท่ีน้ันอย่างกว้างๆ เพื่อนาไปประกอบการวางและจัดทาผังเมืองรวมหรือผังเมืองเฉพาะ ลักษณะท่ีสอง คือ
การไต่สวนสาธารณะ (Public Inquiry) วิธีการนี้ใช้สาหรับการรับฟังความคิดเห็นต่อโครงการใดโครงการหน่ึงหรือ
ประเด็นที่มีเน้ือหาเป็นการเฉพาะ ซ่ึงตลอดระยะเวลา ๔๐ ปีท่ีผ่านมา สานักผังเมือง กระทรวงมหาดไทย ต่อมาเปล่ียน
สถานะเปน็ กรมการผงั เมืองและปัจจบุ ันคือกรมโยธาธิการและผังเมือง ดาเนินการรับฟังความคิดเห็นของ
ประชาชนในการวางและจดั ทาผงั เมืองรวมตามพระราชบญั ญตั ิการผงั เมอื ง พ.ศ. ๒๕๑๘ ในพื้นท่ีต่าง ๆ ของประเทศไทย
และประกาศกฎกระทรวงใช้บังคับผังเมืองรวมท่ีครอบคลุมพ้ืนที่ท้ังจังหวัด เช่น ผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร
พื้นที่วางผังเมืองรวม ๑,๕๖๘ ตารางกิโลเมตร ประชากรประมาณ ๕,๖๗๐,๐๐๐ คน ผังเมืองรวมจังหวัดปทุมธานี
พ้ืนทว่ี างผงั เมอื งรวม ๑,๕๒๕ ตารางกโิ ลเมตร ประชากรประมาณ ๑,๐๓๐,๐๐๐ คน ผงั เมืองรวมจังหวัดนนทบุรี
พน้ื ทว่ี างผงั เมอื งรวม ๖๒๒ ตารางกโิ ลเมตร ประชากรประมาณ ๑,๑๔๐,๐๐๐ คน ผงั เมืองรวมจังหวัดสมุทรปราการ
พื้นที่วางผังเมืองรวม ๑,๐๐๔ ตารางกิโลเมตร ประชากรประมาณ ๑,๒๒๐,๐๐๐ คน ผังเมืองรวมจังหวัดเชียงใหม่
พื้นท่ีวางผังเมืองรวม ๒๐,๑๐๗ ตารางกิโลเมตร ประชากรประมาณ ๑,๖๕๐,๐๐๐ คน ผังเมืองรวมจังหวัดสระบุรี
พื้นที่วางผังเมืองรวม ๓,๕๗๖ ตารางกิโลเมตร ประชากรประมาณ ๖๒๕,๐๐๐ คน ผังเมืองรวมจังหวัดยะลา
พื้นท่ีวางผังเมืองรวม ๔,๕๒๑ ตารางกิโลเมตร ประชากรประมาณ ๕๐๐,๐๐๐ คน เป็นต้น ซ่ึงเมื่อมีการประกาศใช้
รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทยพุทธศักราช๒๕๔๐และพทุ ธศักราช๒๕๕๐ แล้ว หนว่ ยงานของรัฐยงั คงใช้รูปแบบ
และวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในการวางและจัดทาผังเมืองรวมที่กล่าวมาในพ้ืนท่ีต่างๆ โดยไม่ได้มี
ข้อโต้แย้งเก่ียวกับรูปแบบและวิธีการรับฟังความคิดเห็นในการวางและจัดทาผังเมืองรวมท่ีดาเนินการไปแล้ว
แต่อย่างใด ต่อมามีการประกาศระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดย
วิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. ๒๕๓๙ ภายหลังมีการยกเลิกและประกาศระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟัง
ความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. ๒๕๔๘ ข้นึ มาใชแ้ ทน

กรณีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามมาตรา ๕๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ นั้น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์เพ่ือคุ้มครอง
ประชาชนจากผลกระทบที่จะเกิดจากการวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืน
อสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกาหนดเขตการใช้ประโยชนในท่ีดิน และการออกกฎ ท่ีอาจมีผลกระทบต่อ
ส่วนไดเสียสาคัญของประชาชน อย่างไรก็ตาม เนื่องจากการปฏิบัติราชการตามปกติของกระทรวงทบวง

๑๔

กรม หนว่ ยราชการส่วนภูมิภาค หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน หรือองค์กรท่ีได้รับมอบให้ใช้อานาจรัฐ
จะมีกฎหมายกาหนดให้ทุกองค์กรมีอานาจหน้าที่ดาเนินงานท่ีมีลักษณะเป็นการวางแผนพัฒนาสังคม
เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกาหนดเขตการใช้
ประโยชนในที่ดิน และการออกกฎ จึงทาให้ในแต่ละวันมีการดาเนินงานที่มีลักษณะเป็นการวางแผน
การออกกฎ และในเรื่องที่กล่าวมาเป็นจานวนมาก นอกจากนี้ การดาเนินการในเรื่องท่ีกล่าวมาจานวนมาก
เป็นเพียงขั้นตอนการปฏิบัติราชการภายในของฝ่ายปกครอง ดังน้ัน เจตนารมณ์ของบทบัญญัติมาตรา
๕๗ วรรคสอง จึงกาหนดให้จัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเฉพาะกรณีที่อาจมี
ผลกระทบต่อส่วนไดเสียสาคัญของประชาชนเท่าน้ัน เพื่อไม่ให้เป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการหรือ
การปฏิบัติงานประจาของหน่วยงานของรัฐหรือองค์กรต่าง ๆ หรือในบางกรณีมีกฎหมายกาหนดกระบวนการรับฟัง
ความคิดเห็นของประชาชนเป็นการเฉพาะแล้ว เช่น การวางผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะ ตามพระราชบัญญัติ
การผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ท่ีกาหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยตรง (ไม่ใช้บังคับกับการวางและ
จัดทาผังประเภทอ่ืนๆ เช่น ผังประเทศ ผังภาค ผังอาเภอ ผังตาบล ผังหมู่บ้าน ผังชุมชน หรือผังพัฒนาพื้นท่ี)
หรือการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่กาหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
โดยผ่านตัวแทนของกลุ่มตา่ งๆ ท่เี ป็นตัวแทนอยู่ในสมาชิกสภาทป่ี รึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตาม
บทบญั ญัติมาตรา ๒๕๘ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ที่บัญญัติ
ว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนอ่ืนตามที่กฎหมายบัญญัติต้องให้สภาที่ปรึกษา
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติให้ความเห็นก่อนพิจารณาประกาศใช้ เปน็ ต้น

พิเคราะห์เห็นว่า แผนปฏิบัติการและดาเนินการบริหารจัดการน้าและอุทกภัย ได้แก่ Module A1
การสรา้ งอา่ งเกบ็ นา้ อยา่ งเหมาะสมและยง่ั ยนื ในพืน้ ที่ล่มุ น้าปงิ ยม น่าน สะแกกรัง และป่าสัก Module A2
การจัดทาผังการใช้ที่ดิน/การใช้ประโยชน์ท่ีดินในพื้นที่ลุ่มน้า รวมทั้งการจัดทาพื้นท่ีปิดล้อมพ้ืนท่ีชุมชน
และเศรษฐกิจหลัก สาหรับลุ่มน้าเจ้าพระยา Module A3 การปรับปรุงพื้นท่ีเกษตรชลประทานในพ้ืนที่
โครงการชลประทานเหนือจังหวัดนครสวรรค์ เพื่อเกบ็ กักน้าหลากชั่วคราว Module A4 การปรับปรุงสภาพลาน้าสายหลัก
และการป้องกันการกัดเซาะตลิ่งริมแม่น้า ในพื้นที่แม่น้ายม น่าน เจ้าพระยา Module A5 การจัดทาทางผันน้า (Flood
diversion channel) ขนาดประมาณ ๑,๕๐๐ ลบ.ม./วินาที รวมท้ัง การก่อสร้างถนนเพ่ือรองรับการคมนาคม Module A6
และ B4 ระบบคลังขอ้ มลู เพ่อื การพยากรณ์และเตอื นภัย รวมท้งั การบริหารจัดการนา้ Module B1 การสร้างอ่างเก็บน้า
อยา่ งเหมาะสมและยง่ั ยืนในพ้ืนทล่ี ุม่ น้า ๑๗ ลุ่มน้า Module B2 การจัดทาผังการใช้ท่ีดิน/การใช้ประโยชน์ที่ดินในพ้ืนที่
ลุ่มน้า รวมท้ังการจัดทาพื้นท่ีปิดล้อมพื้นท่ีชุมชนและพ้ืนท่ีเศรษฐกิจหลัก ในพ้ืนท่ีลุ่มน้า ๑๗ ลุ่มน้า และ Module B3
การปรับปรงุ สภาพลาน้าสายหลักและการป้องกนั การกดั เซาะตล่ิงริมแมน่ ้าในพื้นทล่ี ุ่มนา้ ๑๗ ลุม่ นา้ น้นั

จะเห็นว่า แผนปฏิบัติการและดาเนินการบริหารจัดการน้าและอุทกภัยที่กล่าวมา
มีจุดมุ่งหมายเพ่ือจัดการพ้ืนท่ี (Spatial Management) ในลักษณะสหสาขาวิชา(Interdisciplinary fields)
โดยบูรณาการเรื่องต่างๆ เพื่อให้เกิดความสมดุลขององค์ประกอบต่างๆในพื้นที่ ได้แก่ การต้ังถ่ินฐานของมนุษย์
(Human Settlement) การจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติ (Natural Resources Allocation) การจัดการ
สภาพแวดลอ้ ม (Environment Management) และการจัดทาบริการสาธารณะ (Public Utility and Public
Facility) ซ่ึงต้องมีการรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลด้านต่างๆ ที่เกี่ยวข้องตามหลักการวางแผนภาคและเมือง
(Urban and Regional Planning) ซึ่งถือเป็นการวางแผนแบบบูรณาการ (Integrated Planning) ท่ีเก่ียวกับ

๑๕

การพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และวัฒนธรรม รวมทั้ง จะมีการวางผังเมืองหลายประเภท จะมีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์
จะมกี ารกาหนดเขตการใช้ประโยชนใ์ นทดี่ นิ และจะมกี ารออกกฎ ซึ่งการดาเนินการตามเนื้อหาท่ีกล่าวมา
ย่อมมีผลกระทบต่อส่วนไดเสียสาคัญของประชาชนโดยไม่อาจหลีกเล่ียงได้ เช่น สิทธิในทรัพย์สิน สิทธิในชีวิต
สิทธิในธรรมชาติ เสรภี าพในการประกอบอาชพี และเสรภี าพในการเลอื กถ่ินทอี่ ยู่ เป็นต้น และจะมีผลกระทบต่อ
สิทธิของธรรมชาติ เช่น เกิดผลกระทบต่อถ่ินท่ีอยู่ตามธรรมชาติของสัตว์ต่างๆ เป็นต้น ดังน้ัน ตามเจตนารมณ์
ของมาตรา ๕๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จึงต้องจัดให้มี
กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอยา่ งทว่ั ถึงกอ่ นดาเนินการ

เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่า ภายหลังคณะรัฐมนตรีมีมติเม่ือวันท่ี ๑๒ มิถุนายน ๒๕๕๕
เห็นชอบร่างประกาศเชิญชวนผู้สนใจร่วมเสนอกรอบแนวคิด (Conceptual Plan) เพ่ือออกแบบก่อสร้าง
ระบบบริหารจัดการน้าอย่างย่ังยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศตามแผนปฏิบัติการ
และดาเนินการบริหารจัดการน้าและอุทกภัยแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซ่ึงมีอานาจหน้าท่ีตามระเบียบ
สานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารจัดการน้าและอุทกภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๕ และระเบียบ
สานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารจัดการน้าและอุทกภัยแห่งชาติ (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๕๕ ตามที่
ได้วินิจฉัยแล้ว ไม่ได้จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามบทบัญญัติมาตรา ๕๗
วรรคสอง ของรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ต่อแผนปฏิบัติการและดาเนินการ
บริหารจัดการน้าและอุทกภัยเพื่อนาไปประกอบการออกแบบก่อสร้างระบบบริหารจัดการน้าอย่างยั่งยืน
และระบบแกไ้ ขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย ก่อนจัดให้มีการประชุมช้ีแจงโครงการเสนอกรอบแนวคิด
และเชิญชวนภาคเอกชนที่สนใจร่วมเสนอกรอบแนวคิดดังกล่าว จึงถือว่า ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๔ ละเลยต่อ
หนา้ ท่ีตามท่ีกฎหมายกาหนดใหต้ ้องปฏิบตั ิ

อย่างไรก็ตาม หลังจากศาลปกครองช้ันต้นมีคาพิพากษาและคาสั่งในคดีน้ีแล้ว แม้ข้อเท็จจริง
จะฟังได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อแผนปฏิบัติการและดาเนินการ
บริหารจัดการน้าและอุทกภัยไปบ้างแล้ว แต่ยังไม่ได้ดาเนินการในอีกหลายพ้ืนที่ จึงถือไม่ได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔
ได้ดาเนินการเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อแผนปฏิบัติการและดาเนินการบริหารจัดการน้าและอุทกภัย
ได้แก่ Module A1 Module A2 Module A3 Module A4 Module A5 Module A6 Module B1 Module
B2 Module B3 และ Module B4 อย่างท่ัวถึง ตามเจตนารมณ์ของการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
ตามมาตรา ๕๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ แล้ว

กรณีการดาเนินโครงการหรือกิจกรรมท่ีอาจก่อให้ เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง
ทั้งทางด้านคุณภาพส่ิงแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ ตามมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ท่ีบัญญัติว่า การดาเนินโครงการหรือกิจกรรมท่ีอาจก่อให้เกิด
ผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงท้ังทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ
จะกระทามิได้ เว้นแต่จะไดศึกษาและประเมินผลกระทบ ต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม และสุขภาพของประชาชนในชุมชน
และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน รวมทั้งให้องค์การอิสระ
ซงึ่ ประกอบด้วยผ้แู ทนองคก์ ารเอกชนด้านส่ิงแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการ
การศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพให้ความเห็นประกอบก่อนมีการ
ดาเนินการดงั กลา่ ว น้ัน

๑๖

พิเคราะห์เห็นว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมอาศัยอานาจ
ตามความในมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ โดยความเห็นชอบ
ของคณะรัฐมนตรี ประกอบมาตรา ๔๖ และมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพ
สง่ิ แวดลอ้ มแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ได้ออกประกาศกระทรวง
ทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม เร่ือง กาหนดประเภท ขนาด และวิธีปฏิบัติสาหรับโครงการหรือกิจการท่ีอาจ
ก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพส่ิงแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ
ทส่ี ่วนราชการ รัฐวสิ าหกิจ หรือเอกชน จะต้องจัดทารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบส่ิงแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งตาม
ข้อ ๒ กาหนดประเภท ขนาด และวิธีปฏิบัติสาหรับโครงการหรือกิจการท่ีอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชน
อย่างรุนแรงทงั้ ทางด้านคณุ ภาพส่งิ แวดลอ้ ม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ ท่ีส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชน
จะต้องจัดทารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม จานวน ๑๑ รายการ เมื่อนารายละเอียดตามเอกสารแนบท้าย
ประกาศดังกล่าว มาเป็นพ้ืนฐานอ้างอิงเพื่อพิจารณาโครงการหรือกิจการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรง
ตอ่ คุณภาพสงิ่ แวดลอ้ มทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสุขภาพ ตามทป่ี รากฏในแผนปฏิบัติการและดาเนินการบริหาร
จัดการน้าและอุทกภัย จะเห็นว่า โครงการหรือกิจกรรมบางส่วนในแต่ละ Module อาจเป็นโครงการหรือ
กจิ การอาจก่อใหเ้ กิดผลกระทบต่อชมุ ชนอยา่ งรนุ แรงทั้งทางดา้ นคุณภาพสง่ิ แวดลอ้ ม ทรัพยากรธรรมชาติ
และสุขภาพ ตามบทบัญญัติมาตรา ๖๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช
๒๕๕๐ เช่น ตามข้อกาหนดในการก่อสร้างอ่างเก็บน้าในพ้ืนท่ีลุ่มน้าปิง ยม น่าน สะแกกรัง และป่าสัก ให้ได้
ความจุเก็บกกั ประมาณ ๑,๓๐๐ ลา้ น ลบ.ม. อาจมีการออกแบบกอ่ สร้างเขื่อนเก็บกักน้าหรืออ่างเก็บน้าที่มีปริมาตร
เก็บกักนา้ ตั้งแต่ ๑๐๐ ลา้ น ลบ.ม.ข้นึ ไป หรือทม่ี ีพนื้ ทเี่ กบ็ กกั นา้ ตั้งแต่ ๑๕ ตารางกิโลเมตรขึ้นไป เป็นต้น
ซึ่งจัดเป็นโครงการหรือกิจการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบ อย่างรุนแรงต่อคุณภาพส่ิงแวดล้อม
ทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสขุ ภาพ ตามประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดลอ้ มท่ีกลา่ วมา

อยา่ งไรก็ตาม พิเคราะห์เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๔ ได้กาหนดขั้นตอนท่ีจะต้องดาเนินการ
สาหรับโครงการหรือกิจการอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง รวมทั้ง การจัดทารายงาน
ผลกระทบส่งิ แวดล้อมเบ้ืองต้น (IEE) หรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบส่ิงแวดล้อม (EIA) หรือรายงานวิเคราะห์
ผลกระทบส่ิงแวดล้อมสาหรับโครงการหรือกิจการ ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง
ทั้งด้านคุณภาพส่ิงแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ (EHIA) ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและ
รักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และข้อกาหนด/กฎหมาย/ประกาศ ระเบียบต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวข้องกับ
ส่ิงแวดล้อม รวมถึงมติคณะรัฐมนตรีท่ีเกี่ยวข้อง ซึ่งปรากฏอยู่ในข้อกาหนดและขอบเขตงานหรือ TOR
ในแต่ละ Module ตามรายละเอียด ขอ้ ๔.๑.๒ การวิเคราะหผ์ ลกระทบส่ิงแวดล้อม – สังคม/สุขภาพ ว่า หากโครงการใด
อยูใ่ นขา่ ยต้องจัดทารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมเบื้องต้น (IEE) หรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบส่ิงแวดล้อม
(EIA) หรอื รายงานวิเคราะห์ผลกระทบสง่ิ แวดลอ้ มสาหรับโครงการหรือกิจการ ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชน
อย่างรุนแรงทั้งด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพ (EHIA) ตามพระราชบัญญัติ
ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และข้อกาหนด/กฎหมาย/ประกาศ
ระเบยี บต่าง ๆ ทเ่ี กยี่ วข้องกบั ส่ิงแวดล้อม รวมถงึ มติคณะรฐั มนตรีท่เี กย่ี วขอ้ ง ผู้รับจ้างต้องดาเนินการศึกษา
ผลกระทบดังกล่าวข้างต้น รวมทั้งจัดทามาตรการป้องกันแก้ไขและลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมและแผนติดตาม
ตรวจสอบผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIMP) ตามประเภทรายงานที่ตอ้ งจดั ทา

๑๗

ดังน้ัน ขณะนี้ยังไม่ถึงขั้นตอนท่ีจะต้องดาเนินการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และตามบทบัญญัตขิ องกฎหมายท่ีเก่ียวข้อง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้กาหนด
ข้ันตอนที่จะต้องดาเนินการในเรื่องดังกล่าวไว้ล่วงหน้าแล้ว จึงถือไม่ได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๔ ละเลยต่อหน้าท่ี
ตามทีม่ าตรา ๖๗ มาตรา ๘๕ และมาตรา ๘๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓๗
มาตรา ๓๘ มาตรา ๖๐ และมาตรา ๖๓ ของพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดล้อม
แหง่ ชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๕ และมาตรา ๑๑ ของพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๐ และ
ตามที่กฎหมายหลายฉบับกาหนดให้ต้องปฏิบัติกรณีโครงการหรือกิจกรรมตามแผนปฏิบัติการและ
ดาเนินการบริหารจัดการนา้ และอทุ กภัย

ตุลาการผแู้ ถลงคดีเห็นว่า การฟ้องคดีนี้มีมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีปกครองท่ีเก่ียวข้องกับ
นโยบายการแก้ปัญหาและการพัฒนาระดับประเทศ โดยมีการเปลี่ยนแปลงลักษณะทางด้านกายภาพ
ครอบคลุมพื้นที่อย่างกว้างขวางกว่าครึ่งหนึ่งของพ้ืนที่ประเทศไทย และมีการใช้อานาจขององค์กรใช้
อานาจอธิปไตยของรัฐตามโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ เพ่ือดาเนินการเกี่ยวกับนโยบายระดับประเทศดังกล่าว รวมทั้ง
มีการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายและการดาเนินกิจการทางปกครองขององค์กรเป็นจานวนมาก
เพ่ือดาเนินการให้บรรลุตามนโยบายแก้ปัญหาและการพัฒนาระดับประเทศดังกล่าว ดังน้ัน คาพิพากษา
และคาสง่ั ของศาลปกครองสูงสดุ ในคดีน้ี จะเป็นการวางหลักกฎหมายเพ่ือแยกการใช้อานาจทางปกครอง
ตามกฎหมายหรือการดาเนินกิจการทางปกครองซ่ึงอยู่ในอานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ออกจาก
การบริหารราชแผ่นดนิ ที่เปน็ นโยบายบริหารประเทศหรือนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรีหรือการกระทา
ของรฐั บาล ซ่ึงเป็นอานาจแก่นแท้ของฝ่ายบริหารท่ีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา การบริหารราชการแผ่นดิน
ด้วยความชอบตามรัฐธรรมนูญที่อยู่ภายใต้การตรวจสอบและควบคุมการใช้อานาจของศาลรัฐธรรมนูญ
ซึ่งจะทาให้การใช้สิทธิทางศาลในกระบวนการยุติธรรมทางปกครองเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของ
ประชาชนและประโยชน์ส่วนรวมได้รับการคุ้มครองตรงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ โดยไม่เป็นอุปสรรคต่อ
การบริหารราชการแผ่นดินตามนโยบายบริหารประเทศหรือนโยบายท่ัวไปของคณะรัฐมนตรีหรือการกระทาของ
รัฐบาลท่ีเป็นอานาจแก่นแท้ของฝ่ายบริหาร เพื่อแก้ไขปัญหาสาคัญของประเทศหรือการดาเนินนโยบาย
พัฒนาประเทศให้ทนั ตอ่ เหตกุ ารณ์และการเปล่ยี นแปลงของสถานการณโ์ ลกในอนาคต

โดยสรุป เห็นควรทศ่ี าลปกครองสงู สดุ จะมคี าพพิ ากษา ดงั น้ี
(๑) ไม่รับคาขอให้เพิกถอนแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้า และคาขอให้ผู้ถูกฟ้องคดี
ท้ังสี่จัดทาประชามติตามมาตรา ๑๖๕ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ตาม
พระราชบญั ญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ดว้ ยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. ๒๕๕๒ ไว้พจิ ารณา
(๒) ยกฟอ้ งผถู้ กู ฟอ้ งคดีที่ ๑ ที่ ๒ และท่ี ๓
(๓) ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ นาแผนปฏิบัติการและดาเนินการบริหารจัดการน้าและอุทกภัย
ได้แก่ Module A1 Module A2 Module A3 Module A4 Module A5 Module A6 Module B1
Module B2 Module B3 และ Module B4 ไปดาเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ตามระเบียบ
สานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรบั ฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. ๒๕๔๘

นายภานพุ ันธ์ ชัยรัต
ตลุ าการหวั หนา้ คณะศาลปกครองชน้ั ต้น ประจาศาลปกครองสงู สุด