วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบับที่ 1

วารสารวิชาการ ป.ป.ช.
ปที ่ี 15 ฉบับท่ี 1 (มกราคม - มถิ นุ ายน 2565)

เจา้ ของ ท่ีปรกึ ษา
สำนกั งำนคณะกรรมกำรปอ้ งกันและปรำบปรำม พลตำรวจเอก วัชรพล ประสำรรำชกจิ
กำรทจุ ริตแห่งชำติ
เลขที่ 361 ถนนนนทบรุ ี ตำบลท่ำทรำย สำนกั งำน ป.ป.ช., ประเทศไทย
อำเภอเมืองนนทบุรี จงั หวดั นนทบรุ ี 11000 นำงสวุ ณำ สุวรรณจฑู ะ
โทรศัพท์ 0 2528 4800 ตอ่ 4702
โทรสำร 0 2528 4703 สำนกั งำน ป.ป.ช., ประเทศไทย
E-mail: [email protected] รองศำสตรำจำรย์ ดร.มำณี ไชยธรี ำนวุ ัฒศิริ
Website: http://www.nacc.go.th
สำนกั งำน ป.ป.ช., ประเทศไทย
บรรณาธกิ าร
รองศำสตรำจำรย์ ดร.ประสิทธ์ิ ลรี ะพันธ์ ผขู้ ัดเกลาภาษาอังกฤษ
นำงสำวอรวรรณ ภวู ธรำดล
นักวชิ ำกำรอิสระ, ประเทศไทย
สำนักงำน ป.ป.ช., ประเทศไทย
กองบรรณาธิการ
ศำสตรำจำรย์ ดร.ศักดำ ธนติ กลุ วตั ถปุ ระสงค์
▪ เพ่ือเป็นแหล่งรวบรวมควำมรู้และเผยแพร่ผลงำนวิจัยและผลงำน
จฬุ ำลงกรณม์ หำวทิ ยำลยั , ประเทศไทย ทำงวชิ ำกำรอน่ื ๆ ดำ้ นกำรป้องกนั และปรำบปรำมกำรทุจริต
▪ เพื่อสนับสนุนกำรใช้ประโยชน์จำกผลงำนวิจัย ผลงำนวิชำกำร
ศำสตรำจำรย์ ดร.ธวัชชยั สุวรรณพำนิช และกำรสรำ้ งควำมตระหนกั รว่ มกันในกำรตอ่ ต้ำนกำรทุจรติ
▪ เพื่อส่งเสริมเครือข่ำยควำมร่วมมือและประสำนงำน ในกำร
มหำวทิ ยำลยั สโุ ขทัยธรรมำธิรำช, ประเทศไทย บริกำรจัดกำรข้อมูลงำนวิจัยด้ำนกำรป้องกันและปรำบปรำมกำร
รองศำสตรำจำรย์ ดร.อริศรำ เลก็ สรรเสริญ ทจุ ริตระหว่ำงหน่วยงำนและสถำบันวจิ ยั ต่ำง ๆ
▪ เพื่อให้มกี ำรแลกเปล่ียนข้อมูลข่ำวสำรและเอกสำร ส่ิงตพี ิมพ์
มหำวิทยำลัยมหดิ ล, ประเทศไทย ต่ำง ๆ กับหนว่ ยงำนและเครือข่ำยท่เี กยี่ วข้อง
ผู้ชว่ ยศำสตรำจำรย์ ดร.สวรัย บณุ ยมำนนท์
กาหนดพมิ พเ์ ผยแพร่
จุฬำลงกรณ์มหำวทิ ยำลยั , ประเทศไทย ปีละ 2 ครั้ง คอื ฉบบั ที่ 1 มกรำคม - มิถนุ ำยน
ผ้ชู ว่ ยศำสตรำจำรย์ ดร.สดุ ำกำญจน์ ปัทมดลิ ก
ฉบบั ที่ 2 กรกฎำคม -ธันวำคม
มหำวิทยำลยั นเรศวร, ประเทศไทย
นำยพเิ ศษ นำคะพันธ์ุ

สำนักงำน ป.ป.ช., ประเทศไทย
นำงสำววันวรำ ศลิ ปวลิ ำวณั ย์

สำนกั งำน ป.ป.ช., ประเทศไทย

กองการจัดการ
นำงจฑุ ำรตั น์ สุวำรี

สำนักงำน ป.ป.ช., ประเทศไทย
นำงสำวเสำวณยี ์ ทิพอตุ

สำนกั งำน ป.ป.ช., ประเทศไทย
นำงสำวฉันท์ชนก เจนณรงค์

สำนักงำน ป.ป.ช., ประเทศไทย
นำงสำวพรสวรรค์ ประเทสัง

สำนกั งำน ป.ป.ช., ประเทศไทย
นำยศักดินนั ท์ คุณเอนก

สำนกั งำน ป.ป.ช., ประเทศไทย

เนอ้ื หำ/ขอ้ ควำมในวำรสำรนเี้ ปน็ ควำมคดิ เห็นของผู้เขียน
ไม่จำเปน็ ตอ้ งเป็นของสำนักงำนคณะกรรมกำรปอ้ งกนั และปรำบปรำมกำรทจุ รติ แห่งชำติ

NACC Journal
Vol. 15 No. 1 (January - June, 2022)

Publisher Advisor
Office of the National Anti-Corruption Commission Pol. Gen. Watcharapol Prasarnrajkit
361 Nonthaburi Road, Thasaai District
Amphur Muangnonthaburi, Office of the National Anti-Corruption
Nonthaburi Province 11000 Thailand Commission, Thailand
Tel: +66 2528 4800 Ext. 4702 Mrs. Suwana Suwanjuta
Fax: +66 2528 4703 Office of the National Anti-Corruption
E-mail: [email protected] Commission, Thailand
Website: http://www.nacc.go.th Assoc. Prof. Manee Chaiteeranuwatsiri, Ph.D.
Office of the National Anti-Corruption
Editors Commission, Thailand
Assoc. Prof. Prasit Leerapan, Ph.D.
English Language Editor
Independent Scholar, Thailand Ms. Orawan Phuwatharadol

Editorial Board Office of the National Anti-Corruption
Prof. Sakda Thanitcul, Ph.D. Commission, Thailand

Chulalongkorn University, Thailand Objectives
Prof. Thawatchai Suvanpanich, Ph.D. ▪ To serve as a knowledge center for disseminating

Sukhothai Thammathirat Open University, Thailand research findings and other academic works on
Assoc.Prof. Arisara Leksansern, Ph.D. corruption prevention and suppression.
▪ To encourage the use of the research finding and
Mahidol University, Thailand academic works and to enhance public awareness
Asst. Prof. Sawarai Boonyamanond, Ph.D. to collectively counter corruption.
▪ To promote networking and cooperation among
Chulalongkorn University, Thailand academic and technical agencies on countering
Asst. Prof. Sudakarn Patamadilok, Ph.D. corruption among the agencies and research
institutions.
Naresuan University, Thailand ▪ To promote the exchange of information and
Mr. Piset Nakhaphan documents among relative agencies and networks.

Office of the National Anti-Corruption Commission, Publication Period
Thailand Bi-annual: No.1 January - June
Ms. Wanwara Silpawilawan
Office of the National Anti-Corruption Commission, No.2 July - December
Thailand

Managerial Board
Mrs. Jutarat Suwaree

Office of the National Anti-Corruption Commission,
Thailand
Ms. Saowanee Thip-ut
Office of the National Anti-Corruption Commission,
Thailand
Ms. Chanchanoke Chennarong
Office of the National Anti-Corruption Commission,
Thailand
Ms. Pornsawan Prathesang
Office of the National Anti-Corruption Commission,
Thailand
Mr. Sakdinan Khunanek
Office of the National Anti-Corruption Commission,
Thailand

Views expressed in the published articles in this Journal exclusively belong to the authors
and do not necessarily reflect of the official position of the NACC.

ผูท้ รงคุณวุฒิประเมินบทความ
กลมุ่ ที่ 1 นกั วชิ าการจากสถาบนั การศกึ ษา

1. ศำสตรำจำรย์ ดร.กุลธิดำ ท้วมสุข คณะมนุษยศำสตร์และสังคมศำสตร์
2. ศำสตรำจำรย์ ดร.เกรียงไกร เจรญิ ธนำวัฒน์ มหำวทิ ยำลยั ขอนแกน่
3. ศำสตรำจำรย์ ดร.ดเิ รก ปทั มสริ วิ ัฒน์ คณะนิตศิ ำสตร์
4. ศำสตรำจำรย์ ดร.ทศพล ปิน่ แก้ว จฬุ ำลงกรณ์มหำวิทยำลัย
5. ศำสตรำจำรย์ ดร.ทพิ วรรณ หล่อสวุ รรณรัตน์ คณะพฒั นำกำรเศรษฐกจิ
6. ศำสตรำจำรย์ ดร.ศิรชิ ยั กำญจนวำสี สถำบันบณั ฑติ พัฒนบรหิ ำรศำสตร์
7. ศำสตรำจำรย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ คณะวศิ วกรรมศำสตร์
8. ศำสตรำจำรย์ ดร.อมั พร ธำรงลักษณ์ จฬุ ำลงกรณ์มหำวิทยำลัย
9. รองศำสตรำจำรย์ ดร.คมสนั สุริยะ คณะรัฐประศำสนศำสตร์
10. รองศำสตรำจำรย์ ดร.เดือนเด่น นำคสหี รำช สถำบันบณั ฑิตพฒั นบริหำรศำสตร์
11. รองศำสตรำจำรย์ ดร.ธโสธร ้ตทู้ องคำ คณะครุศำสตร์
12. รองศำสตรำจำรย์ ดร.ธีระ สุธีวรำงกูร จฬุ ำลงกรณ์มหำวทิ ยำลยั
13. รองศำสตรำจำรย์ ดร.นพนนั ท์ วรรณเทพสกลุ คณะนิติศำสตร์
14. รองศำสตรำจำรย์ ดร.บญุ ญรัตน์ โชคบันดำลชยั สถำบนั บัณฑติ พฒั นบรหิ ำรศำสตร์
15. รองศำสตรำจำรย์ ดร.ปกรณ์ ศิรปิ ระกอบ คณะรฐั ศำสตร์
16. รองศำสตรำจำรย์ ดร.ประภำส ปิน่ ตบแต่ง มหำวิทยำลยั ธรรมศำสตร์
17. รองศำสตรำจำรย์ ดร.พสชนนั ท์ นิรมติ รไชยนนท์ คณะเศรษฐศำสตร์
มหำวทิ ยำลยั เชยี งใหม่
คณะนิติศำสตร์
มหำวิทยำลยั มหำสำรคำม
สำขำรฐั ศำสตร์
มหำวิทยำลยั สโุ ขทยั ธรรมำธิรำช
คณะนิตศิ ำสตร์
มหำวิทยำลยั ธรรมศำสตร์
คณะเศรษฐศำสตร์
จุฬำลงกรณ์มหำวิทยำลัย
คณะนิตศิ ำสตร์
มหำวทิ ยำลัยนเรศวร
คณะรัฐศำสตร์
จุฬำลงกรณ์มหำวิทยำลยั
คณะรัฐศำสตร์
จุฬำลงกรณ์มหำวิทยำลัย
คณะสงั คมศำสตร์และมนษุ ย์ศำสตร์
มหำวิทยำลยั มหิดล

18. รองศำสตรำจำรย์ ดร.พิทักษ์ ศรีสกุ ใส คณะเศรษฐศำสตร์
19. รองศำสตรำจำรย์ ดร.ยทุ ธพร อสิ ระชยั มหำวิทยำลัยสโุ ขทยั ธรรมำธริ ำช
20. รองศำสตรำจำรย์ ดร.โยธนิ แสวงดี สำขำรัฐศำสตร์
21. รองศำสตรำจำรย์ ดร.วุฒนิ ันท์ กนั ทะเตียน มหำวิทยำลยั สุโขทยั ธรรมำธิรำช
22. รองศำสตรำจำรย์ ดร.ศุภชยั ศุภผล สถำบนั วจิ ัยประชำกรและสงั คม
23. รองศำสตรำจำรย์ ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี มหำวทิ ยำลยั มหดิ ล
24. รองศำสตรำจำรย์ ดร.สุปรียำ แก้วละเอียด คณะสังคมศำสตร์และมนษุ ยศำสตร์
25. รองศำสตรำจำรย์ ดร.โสวตั รี ณ ถลำง มหำวิทยำลยั มหดิ ล
26. รองศำสตรำจำรย์ ดร.อุทัยทิพย์ เจ่ียวิวรรณนก์ ุล คณะรัฐศำสตร์
27. รองศำสตรำจำรย์ ดร.เอกวิทย์ มณีธร มหำวิทยำลยั รำมคำแหง
28. ผู้ช่วยศำสตรำจำรย์ ดร.ชัยวฒั น์ มำ่ นศรสี ุข คณะรฐั ศำสตร์
29. ผู้ชว่ ยศำสตรำจำรย์ ดร.พรเทพ โรจนวสุ จุฬำลงกรณ์มหำวทิ ยำลัย
30. ผู้ช่วยศำสตรำจำรย์ ดร.พัชรวรรณ นุชประยูร คณะนิตศิ ำสตร์
31. ผชู้ ่วยศำสตรำจำรย์ ดร.รตั พงษ์ สอนสภุ ำพ มหำวทิ ยำลัยธรรมศำสตร์
32. ผชู้ ว่ ยศำสตรำจำรย์ ดร.วสนั ต์ เหลืองประภัสร์ คณะสังคมศำสตร์
33. ผูช้ ว่ ยศำสตรำจำรย์ ดร.ศุภศษิ ฏ์ ทวแี จม่ ทรัพย์ มหำวิทยำลัยเกษตรศำสตร์
34. ผชู้ ่วยศำสตรำจำรย์ ดร.สันต์ สมั ปตั ตะวนิช คณะสังคมศำสตรแ์ ละมนษุ ยศำสตร์
35. ผู้ช่วยศำสตรำจำรย์ ดร.สธุ รรมำ นิติเกษตรสนุ ทร มหำวทิ ยำลยั มหิดล
36. ผู้ชว่ ยศำสตรำจำรย์ ดร.สนุ ดิ ำ อรณุ พิพัฒน์ คณะรฐั ศำสตรแ์ ละนิติศำสตร์
มหำวทิ ยำลยั บรู พำ
สำขำรฐั ศำสตร์
มหำวทิ ยำลัยสโุ ขทยั ธรรมำธิรำช
คณะเทคโนโลยีสำรสนเทศและกำรส่ือสำร
มหำวิทยำลยั พะเยำ
คณะนิตศิ ำสตร์
สถำบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ำรศำสตร์
วทิ ยำลัยนวัตกรรมสังคม
มหำวิทยำลัยรงั สิต
คณะรัฐศำสตร์
มหำวิทยำลยั ธรรมศำสตร์
คณะนิติศำสตร์
จุฬำลงกรณ์มหำวทิ ยำลัย
คณะเศรษฐศำสตร์
จฬุ ำลงกรณ์มหำวิทยำลัย
คณะรฐั ศำสตร์
จฬุ ำลงกรณ์มหำวทิ ยำลยั
คณะรัฐศำสตร์
มหำวิทยำลยั ธรรมศำสตร์

กลมุ่ ที่ 2 นักวชิ าการนอกสถาบันการศึกษา ประธำน
บรษิ ทั บอยเดน แอสโซซเิ อทส์
1. ศำสตรำจำรย์ ดร.ชยั ณรงค์ อินทรมีทรัพย์ (ประเทศไทย) จำกัด
นกั วชิ ำกำรอสิ ระ
2. ศำสตรำจำรย์ ดร.พิมพวลั ย์ บญุ มงคล นำยกสภำมหำวิทยำลยั
3. ศำสตรำจำรย์กติ ติคุณ ดร.บวรศักด์ิ อุวรรณโณ มหำวิทยำลยั รำชภัฏสงขลำ
4. ศำสตรำจำรย์กิตติคณุ ดร.วิจติ ร ศรสี อ้ำน นำยกสภำมหำวทิ ยำลยั
5. ศำสตรำจำรย์กิตติคุณ ดร.ศรีรำชำ วงศำรยำงค์กูร มหำวิทยำลัยสุโขทยั ธรรมำธิรำช
6. ดร.รฐั ศำสตร์ กรสูต นักวชิ ำกำรอิสระ
7. นำงชุตมิ ำ สบี ำรงุ สำสน์ รองผูอ้ ำนวยกำร
8. นำยวนั ชัย รจุ นวงศ์ สำนกั งำนสง่ เสรมิ เศรษฐกิจดิจทิ ัล
9. นำยวสิ ุทธิ์ ตนั ตินนั ท์ ผอู้ ำนวยกำรฝ่ำยทรัพยำกรบุคคล
บริษทั ไมโครซอฟท์ (ประเทศไทย) จำกัด
10. นำงสำวอรชพร นิมติ กุลพร อัยกำรอำวุโส
สำนักงำนอยั กำรคดีศำลแขวงรำชบรุ ี
ผเู้ ชีย่ วชำญดำ้ นโปรแกรมเมอร์
กำรปกครองในระบอบประชำธปิ ไตย
และกำรสนบั สนุนทำงสังคม
โครงกำรพัฒนำแหง่ สหประชำชำติ
ผูจ้ ัดกำรโครงกำรควำมโปรง่ ใส
และธรรมำภิบำล
โครงกำรพฒั นำแหง่ สหประชำชำติ

Peer-Reviewed Journal List
Group 1: Academics from Universities

1. Prof. Kulthida Tuamsuk, Ph.D. Faculty of Humanities and Social
2. Prof. Kriengkrai Charoenthanavat, Ph.D. Sciences, Khon Kaen University

3. Prof. Direk Patmasiriwat, Ph.D. Faculty of Law,
Chulalongkorn University
4. Prof. Tospol Pinkaew, Ph.D. Thammasat University
5. Prof. Tippawan Lorsuwannarat, Ph.D. Faculty of Economic Development,
National Institute of
6. Prof. Sirichai Kanjanawasee, Ph.D. Development Administration
7. Prof. Banjerd Singkaneti, Ph.D. Faculty of Engineering,
Chulalongkorn University
8. Prof. Amporn Tamronglak, Ph.D. Graduate School of Public
9. Assoc Prof. Komsan Suriya, Ph.D. Administration,
10. Assoc. Prof. Dauenden Nakseeharach, Ph.D. National Institute of
11. Assoc. Prof. Thasothorn Tootongkam, Ph.D. Development Administration
Faculty of Education,
12. Assoc. Prof. Teera Suteevarangkul, Ph.D. Chulalongkorn University
13. Assoc. Prof. Noppanun Wannathepsakul, Ph.D. Faculty of Law,
14. Assoc. Prof. Boonyarat Chokebandanchai, Ph.D. National Institute of
Development Administration
Faculty of Law,
Thammasat University
Faculty of Economics,
Chiang Mai University
Faculty of Law,
Mahasarakham University
School of Political Science,
Sukhothai Thammathirat
Open University
Faculty of Law,
Thammasat University
Faculty of Economics,
Chulalongkorn University
Faculty of Law,
Naresuan University

15. Assoc. Prof. Prakorn Siriprakob, Ph.D. Faculty of Political Science,
16. Assoc. Prof. Prapart Pintobtang, Ph.D. Chulalongkorn University
17. Assoc. Prof. Poschanan Niramitchainont, Ph.D. Faculty of Political Science,
Chulalongkorn University
18. Assoc. Prof. Pithak Srisuksai, Ph.D. Faculty of Social Sciences
and Humanities,
19. Assoc. Prof. Yuttaporn Issarachai, Ph.D. Mahidol University
School of Economics,
20. Assoc. Prof. Yothin Sawangdee, Ph.D. Sukhothai Thammathirat
Open University
21. Assoc. Prof. Wutthinant Kantatian, Ph.D. School of Political Science,
Sukhothai Thammathirat
22. Assoc. Prof. Suphachai Suphaphol, Ph.D. Open University
23. Assoc. Prof. Siripan Nogsuan Sawasdee, Ph.D. Institute for Population
24. Assoc. Prof. Supreeya Kaewla-iad, Ph.D. and Social Research,
25. Assoc. Prof. Sowatree Nathalang, Ph.D. Mahidol University
26. Assoc. Prof. Uthaithip Jaiwiwatkul, Ph.D. Faculty of Social Sciences
and Humanities,
27. Assoc. Prof. Ekkawit Maneethorn, Ph.D. Mahidol University
28. Asst. Prof. Chaiwatt Mansrisuk, Ph.D. Faculty of Political Science,
Ramkhamhaeng University
29. Asst. Prof. Pornthep Rojanavasu, Ph.D. Faculty of Political Science,
Chulalongkorn University
Faculty of Law,
Thammasat University
Faculty of Social Sciences,
Kasetsart University
Faculty of Social Sciences
and Humanities,
Mahidol University
Faculty of Political Science and Law,
Burapha University
School of Political Science,
Sukhothai Thammathirat
Open University
School of Information and
Communication Technology,
University of Phayao

30. Asst. Prof. Bajrawan Nuchprayool, Ph.D. Faculty of Law,
National Institute of
31. Asst. Prof. Rattapong Sornsuphab, Ph.D. Development Administration
32. Asst. Prof. Wasan Luangprapat, Ph.D. College of Social Innovation,
33. Asst. Prof. Suphasit Taweejamsup, Ph.D. Rangsit University
34. Asst. Prof. San Sampattavanija ,Ph.D. Faculty of Political Science,
35. Asst. Prof. Suthamma Nitikasetsoontorn Thammasat University
36. Asst. Prof. Sunida Aroonpipat, Ph.D. Faculty of Law,
Chulalongkorn University
Faculty of Economics,
Chulalongkorn University
Faculty of Political Science,
Chulalongkorn University
Faculty of Political Science,
Thammasat University

Group 2: Academics from Other Organizations

1. Prof. Chainarong Indharameesup, Ph.D. Chairman,
2. Prof. Pimpawun Boonmongkon, Ph.D. Boyden Associates (Thailand) Ltd.
3. Prof. Emeritus Bawornsak Uwanno, Ph.D. Independent Scholar
4. Prof. Emeritus Wichit Srisa-an, Ph.D. Chairman of Songkhla Rajabhat
University Council
5. Prof. Emeritus Sriracha Wongsalayangkoon, Ph.D. Chairman of Sukhothai
6. Ratthasart Korrasud, Ph.D. Thammathirat Open
7. Mrs. Chutima Sribumrungsart University Council
8. Mr. Wanchai Roujanavong
Independent Scholar
9. Mr. Wisoot Tantinan Deputy Director
Digital Economy Promotion Agency
10. Ms. Arachapon Nimitkulpon Deputy Head of Human Resources,
Microsoft (Thailand) Limited
Senior Consultant
Public Prosecutor,
Office of Ratburi Summary Litigation,
Office of Attorney General
Programmer Specialist of
Democratic Governance
and Social Advocacy,
United Nations Development
Programme
Project Manager -Transparency and
Good Governance,
United Nations Development
Programme

สารบัญ

บทบรรณาธิการ 1
2
ตอนท่ี 1: บทความวิชาการ 19
กำรขัดกันแหง่ ผลประโยชน์ของเจ้ำหนำ้ ท่ขี องรฐั : มำตรกำรและกลไกปอ้ งกนั
กัมปนาท วงษ์วัฒนพงษ์ 39
กำรมีสว่ นรว่ มของประชำชนในกำรป้องกนั กำรทจุ รติ : กรณศี ึกษำสำนักงำนยุติธรรม
จังหวดั นำร่อง กระทรวงยุติธรรม 68
พงษ์ธร ธัญญสิริ
นวตั กรรมใหม่ในกำรปอ้ งกนั และปรำบปรำมกำรฟอกเงนิ ผ่ำน Online-Single 91
Platform และ Blockchain ศกึ ษำกรณผี ปู้ ระกอบธุรกิจค้ำของเก่ำ 107
นภภัสสร สอนคม 108
กำรประยกุ ต์ใช้กระบวนกำรเหมืองข้อมลู (Data mining) ด้วนเทคนิคกำรเรยี นรู้
ของเคร่ือง (Machine learning) เพ่ือกำรปอ้ งกันกำรทุจริตกำรจดั ซ้ือจัดจ้ำง
ของหน่วยงำนภำครฐั
วีระพนั ธ์ พานิชย์
ปุณณฐิ ฐา มาเชค
มำตรกำรคุ้มครองลกู จ้ำงซึ่งเปน็ ผแู้ จง้ เบำะแสในระบบกฎหมำยเยอรมัน
สนุ สิ า เบาเออร์

ตอนที่ 2: บทความวิจัย
กำรประเมินกระบวนกำรและผลกำรปฏบิ ัติงำนตำมภำรกิจปรำบปรำมกำรทุจรติ
ของสำนักงำน ป.ป.ช.
ศิรินนั ท์ วฒั นศิริธรรม

Contents 1
2
Part I: Academic Articles 19
Conflict of Interests of Public Officers: Measures and Mechanisms 39
to Prevent Conflict of Interests
Kampanart Wongwatthanaphong 68
Public Participation in corruption prevention: Provincial Justice
Offices’ Pilot, the Ministry of Justice 91
Phongthon Thanyasiri 107
The Innovations of the prevention and suppression of 108
Money Laundering through Online - Single Platform and Blockchain
in the Case of Antique Dealers
Noppatsorn Sornkom
Application of Data Mining Processes with Machine Learning
Techniques to Prevent Government Procurement
Weerapun Panich
Punniththa Mrazek
Measures to Protect Employees who are Whistleblowers
in the German Legal System
Sunisa Bauer

Part II: Research Articles
Assessment on the process and performance according to
the Anti-Corruption Mission of ONACC
Sirinan Wattanasiritham

บทบรรณาธิการ

วำรสำรวิชำกำรป.ป.ช.ฉบับน้ี เป็นฉบับขึ้นปีที่ 15 ตลอดช่วงเวลำท่ีผ่ำนมำกำรจัดทำวำรสำรมี
พัฒนำกำรมำโดยตลอด โดยประเด็นท่ีทำให้คณะผู้จัดทำมีกำลังใจเพิ่มขน้ึ เป็นอย่ำงมำก คือ กำรท่ีมีผู้ส่ง
บทควำมวิชำกำรและบทควำมวิจัยเพ่ิมมำกขึ้น และมำจำกหลำกหลำยสำขำวิชำชีพและกลุ่มวัย
โดยเฉพำะจำกกลุ่มวัยเรียน และวัยรุ่น ซ่ึงเป็นนิมิตรหมำยท่ีดีท่ีทำให้เรำสำมำรถคำดหวังกำรมีส่วนร่วม
ของประชำชนในกำรป้องกันและปรำบปรำมกำรกระทำกำรทุจริตท้ังทำงตรงและทำงอ้อมได้มำกยิ่งข้ึน
และมคี วำมเปน็ ไปได้สูง โดยเฉพำะในด้ำนกำรป้องกนั กำรกระทำกำรทุจรติ ท่เี ป็นงำนเชงิ รุกที่ได้ผลและมี
ควำมคุ้มค่ำ ซ่ึงสำนักงำนป.ป.ชให้ควำมสำคัญเป็นอย่ำงมำกและอยู่ในช่วงกำรดำเนินงำนอย่ำงจริงจัง
และเข้มขน้ เช่นกำรจัดทำหลักสูตรต้ำนทุจริตศึกษำร่วมกบั สถำบนั กำรศึกษำทกุ ระดับ รวมทั้งหน่วยงำน
ตำ่ ง ๆ ดว้ ย โครงกำรกำรสรำ้ งกำรมสี ่วนรว่ มของประชำชนในกำรต้ำนกำรทุจริตทรี่ ู้จกั กนั ในชื่อโครงกำร
STRONG - จิตพอเพียงต้ำนทุจริต และโครงกำรปักหมุดพ้ืนที่เสี่ยงกำรทุจริต ซึ่งกำรดำเนินงำนของทุก
เร่ืองอยู่ในช่วงเร่ิมต้นและเป็นไปด้วยดี อย่ำงไรกต็ ำม ผมเช่ือมั่นว่ำโครงกำรดังกล่ำวจะไดผ้ ลมำกขนึ้ และ
รวดเร็วย่ิงขึ้นต้องอำศัยกำรมีส่วนร่วมของทุกหน่วยงำนทั้งภำครัฐและภำคเอกชนท่ีตั้งอยู่บนพื้นฐำน
จิตสำนึกของกำรบรหิ ำรจัดกำรที่มคี วำมโปร่งใส และมธี รรมำภิบำล บคุ ลำกรในองค์กรรวมทง้ั ประชำชน
ต่ำงยึดถือหลักคุณธรรมเป็นที่ต้ัง เพรำะกำรเป็น “คนดี” ที่แท้จริงย่อมไม่คิดและไม่ทำในเรื่องเลวร้ำยท่ี
รนุ แรงในกำรโกงชำติบ้ำนเมืองและสังคมอยำ่ งแน่นอน แนวควำมคดิ และควำมเชื่อดังกล่ำวน้ีดูเสมือนว่ำ
เป็นเพียงควำมฝันและเป็นไปได้ยำก แต่ผมเชื่อว่ำมีควำมเป็นไปได้หำกสังคมไทยมีเป้ำหมำย นโยบำย
และยทุ ธศำสตร์กำรขบั เคล่อื นเร่อื งนใ้ี นระดับชำติอยำ่ งจรงิ จัง เปน็ ระบบ และมีรูปธรรมชัดเจน

วำรสำรฉบับน้ีมีเนื้อหำสำระท่ีเก่ียวกับงำนของสำนักงำนป.ป.ช. อยู่หลำยประเด็นรวม 6 เรื่อง
โดย 5 เร่ืองเป็นบทควำมวิชำกำรที่เกือบทั้งหมดได้รับรำงวัลจำกโครงกำรประกวดบทควำมวิชำกำรของ
สำนักงำนป.ป.ช ปี พ.ศ. 2564 และเป็นบทควำมที่เขียนโดยนักวิชำกำรจำกสถำบันกำรศึกษำต่ำง ๆ
และจำกหน่วยงำนท่ีเกี่ยวข้อง กล่ำวคือ เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับข้อเสนอกำรใช้ฐำนข้อมูลขนำดใหญ่ในกำร
ป้องกันกำรทุจริตกำรจัดซ้ือจัดจ้ำงท่ีเป็นปัญหำหลักเรื่องหน่ึงของกำรทุจริตคอร์รัปชันของหน่วยงำน
ต่ำง ๆ จำนวนมำก กำรป้องกันปัญหำกำรขัดกันของผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ส่วนรวม
กำรปฏิบัติงำนของเจ้ำหน้ำท่ีรัฐ ข้อเสนอมำตรกำรคุ้มครองผู้แจ้งเบำะแส กำรทุจริตของลูกจ้ำงตำม
แนวทำงกฎหมำยของประเทศเยอรมัน ข้อเสนอนวัตกรรมใหม่ในกำรป้องกันและปรำบปรำม
กำรฟอกเงินผ่ำนช่องทำงออนไลน์ (online) และสุดท้ำยเป็นกรณีศึกษำของสำนักงำนยุติธรรมจังหวัด
กระทรวงยุติธรรมในกำรให้ประชำชนมีส่วนร่วมในกำรป้องกันกำรทุจริต ส่วนบทควำมวิจัยเพียง
เรื่องเดียวในฉบับนี้เป็นวิจัยประเมินผลเพ่ือแสดงให้เห็นกระบวนกำรทำงำนและผลงำนของหน่วยงำน
ด้ำนกำรปรำบปรำมกำรทุจริตของสำนักงำนป.ป.ช. ควำมหลำกหลำยของบทควำมต่ำง ๆ ดังกล่ำวนี้
ผมเชื่อว่ำจะเป็นประโยชน์ต่อผู้อ่ำนได้เรียนรู้มำกพอสมควร อนึ่งต้องขอเรียนย้ำเตือนผู้อ่ำนที่ได้ติดตำม

วำรสำรมำโดยตลอดว่ำตั้งแต่วำรสำรฉบับนี้เป็นต้นไป วำรสำรวิชำกำรป.ป.ช.ได้เปลี่ยนรูปแบบกำร
นำเสนอเป็นวำรสำรอิเล็กทรอนิกส์เพียงอย่ำงเดียว ซึ่งผูอ้ ่ำนและผู้สนใจสำมำรถติดตำมอ่ำนและทำกำร
ดำวน์โหลด (download) ได้จำกเว็บไซต์ของสำนกั งำนป.ป.ช. (www.nacc.go.th) โดยไม่เสยี คำ่ ใชจ้ ำ่ ย

พบกนั ใหมฉ่ บับหนำ้ ครบั

รองศำสตรำจำรย์ ดร.ประสิทธิ์ ลีระพันธ์
บรรณำธิกำร

ตอนที่ 1

บทความวิชาการ
Academic Articles

Conflict of Interests of Public Officers:
Measures and Mechanisms to Prevent Conflict of Interests
การขัดกันแหง่ ผลประโยชน์ของเจ้าหนา้ ทข่ี องรัฐ : มาตรการและกลไกการป้องกัน*

Kampanart Wongwatthanaphong
กมั ปนาท วงษ์วฒั นพงษ์

Faculty of Social Sciences and Local Development,
Pibulsongkram Rajabhat University

คณะสังคมศาสตร์และการพฒั นาทอ้ งถ่นิ มหาวิทยาลัยราชภัฏพบิ ลู สงคราม

[email protected]

Abstract
The purpose of this article is to address key principles and elements of conflict of

interest and propose preventive measures on conflict of interest of public officers. From the
analysis of this document, the author found that, the conflict of interest is all actions that
public officers have been prejudiced for self-interests and partisan. The conflict of interest
behavior is therefore an act that violates ethics and regulations which are administrative
offences, up to corruption. Problems of conflict of interest will arise when the officers have
personal interests opposing to the official duty. Therefore, the officers perform their duties with
bias to serve their own interests. And it causes of losing benefit of the organizations or the
public interests. The measures to control and prevent public officers from conflict of interest is
to create mechanisms and conditions to deter undesirable behavior of public officers, for
instance: (1) Determining prohibited qualifications in holding public office, (2) Performing duty
with impartiality, (3) Distinguishing the interfering interests, and (4) Setting criteria of ethics.

Keywords: measures of prevention, conflict of interest, public officers

บทคัดย่อ
บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อนาเสนอหลักการสาคัญและองค์ประกอบของการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และ

นาเสนอมาตรการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ จากการวิเคราะห์เอกสาร ผู้เขียนพบว่า
การขัดกันแห่งผลประโยชน์ คือการกระทาทุกอย่างของผู้ดารงตาแหน่งสาธารณะที่ได้กระทาอย่างมีอคติเพ่ือ
ตอบสนองต่อผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง พฤติกรรมการขัดกันแห่งผลประโยชน์จึงเป็นการกระทาท่ีฝ่าฝืน
ตั้งแต่จริยธรรม กฎระเบียบเป็นความผิดทางปกครอง (Administrative offence) ไปจนถึงการทุจริตคอร์รัปชัน
ปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์จะเกิดขึ้นก็ต่อเม่ือ บุคคลหรือเจ้าหน้าที่ (Officer) มีผลประโยชน์ส่วนตัว
(Personal Interest) ขัดแย้งกับตาแหน่งหน้าท่ี (Official duty) จึงทาให้เจ้าหน้าที่ดาเนินการอย่างมีอคติเพื่อรับใช้
ผลประโยชน์ของตนเอง และทาให้ผลประโยชน์ขององค์กรหรือประโยชน์ส่วนรวมสูญเสียไป ส่วนมาตรการท่ีใช้

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ่ี 15 ฉบับท่ี 1 2
การขดั กันแหง่ ผลประโยชนข์ องเจ้าหน้าทีร่ ัฐ: มาตรการและกลไกการป้องกัน

ควบคุมและป้องกันเจ้าหน้าท่ีของรัฐไม่ให้มีผลประโยชน์ขัดกัน คือ การสร้างกลไกและเง่ือนไขเพื่อยับยั้งพฤติกรรม
อันไม่พึงประสงค์ของเจ้าหน้าท่ีรัฐ ได้แก่ (1) การกาหนดคุณสมบัติต้องห้ามในการดารงตาแหน่งสาธารณะ
(2) การรักษาความเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ (3) การแยกผลประโยชน์ที่เข้ามาแทรกแซง และ (4) การกาหนด
หลักเกณฑ์ทางจริยธรรม

คาสาคัญ: มาตรการป้องกนั การขดั กนั แหง่ ผลประโยชน์ เจา้ หนา้ ทีข่ องรฐั

1. บทนา
การขัดกันแห่งผลประโยชน์เป็นประเด็นปัญหาทางการบริหารภาครัฐในปัจจุบันท่ีเป็นบ่อเกิดของปัญหา

การทุจริตคอร์รปั ชนั ในระดบั ท่ีรนุ แรงขึ้น และยังสะท้อนปัญหาการขาดหลักธรรมาภิ-บาลและเป็นอุปสรรคต่อการ
พัฒนาประเทศ องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International: TI) ได้เปิดเผยคะแนนดัชนี
การรับรู้การทุจริต (CPI) ประจาปี 2562 ปรากฏว่าประเทศไทย ได้ 36 คะแนน จากคะแนนเต็ม 100 ร่วมกับ
ประเทศคอซอวอ บอสเนียและเฮอร์เซโกวีนา ปานามา และเปรู (Transparency International Organization,
2019) โดยถกู ลดอันดับลงจากอันดับที่ 99 เมื่อปี พ.ศ. 2561 เป็นอันดับท่ี 101 จากจานวนทั้งหมด 180 ประเทศ
ดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์แสดงให้เห็นว่าการคอร์รัปชันยังเป็นปัญหา ไม่ว่าจะเป็นประเทศท่ีพัฒนาแล้วหรือประเทศที่
ด้อยพัฒนา และการคอร์รปั ชันได้กลายมาเป็นปัญหาท่ีมีความสาคัญท่ีสดุ ปัญหาหนึ่งของหลายประเทศ โดยปญั หา
นี้ยังไม่มีทีท่าว่าจะหมดไปอีกท้ังยังทวีความรุนแรงและซับซ้อนมากขึ้นเร่ือย ๆ แม้ว่าหลายประเทศได้ก้าวเข้าสู่
ความทันสมัย มีระบบการบริหารราชการสมัยใหม่ มีการรณรงค์จากองค์กรของรัฐหรือองค์กรอิสระต่าง ๆ
อย่างเช่น องค์การสหประชาชาติหรือธนาคารโลกที่ต่างเห็นพ้องกันว่าการคอร์รัปช่ันเป็นปัญหาท่ีนาไปสู่ความ
ยากจน และเป็นอุปสรรคทีข่ ัดขวางการพัฒนาอย่างแทจ้ รงิ

ในสังคมไทยน้ันมีการกล่าวถึงพฤติกรรมเจ้าหน้าท่ีของรัฐมีผลประโยชน์ขัดกันอย่างกว้างขวางในรอบ
หลายปีท่ีผ่านมา โดยเฉพาะในช่วงระยะเวลาท่ีประเทศไทยกาลังเผชิญกับปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันของผู้ดารง
ตาแหน่งทางการเมือง หรือผู้ดารงตาแหน่งระดับสูงในองค์กรต่าง ๆ ซ่ึงส่งผลกระทบต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและ
สังคมของประเทศ อย่างไรก็ดี ตลอดระยะเวลาหลายปีท่ีผ่านมา ประเทศไทยมีความพยายามที่จะแก้ปัญหาการ
ขัดกันแห่งผลประโยชน์มาโดยตลอด ซ่ึงเห็นได้จากมีการกาหนดเป็นกฎหมายครั้งแรกอย่างน้อยตั้งแต่การ
ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2492 ในมาตรา 80 และ 143 ซึ่งห้ามไม่ให้สมาชิกวุฒิสภา สภาผแู้ ทนราษฎร และ
รัฐมนตรีรับตาแหน่งในหน่วยงานของรัฐ ห้ามรับสัมปทานหรือเป็นคู่สัญญากับรัฐ และห้ามดารงตาแหน่งหรือถือ
หุ้นเกินร้อยละ 50 ในบรษิ ัทเอกชนและบรษิ ัททร่ี ฐั ลงทุน ขอ้ หา้ มเหลา่ นี้ถูกยึดถอื เป็นหลกั การพื้นฐานเร่อื ยมาจนถึง
รฐั ธรรมนูญฯ ฉบับปัจจุบัน นอกจากความพยายามในการป้องกันการเกิดผลประโยชน์ขัดกันของนักการเมืองแล้ว
ปัจจุบนั ไดม้ ีกฎหมายท่ีมีขอ้ หา้ มเกี่ยวกับการขัดกันแห่งผลประโยชน์อยู่หลายฉบับ ซึ่งขยายขอบเขตการบังคับใชไ้ ป
ยังเจ้าหน้าที่ของรัฐในตาแหน่งต่าง ๆ เน่ืองจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์เป็นสถานการณ์การตัดสินใจที่ถูก
แทรกแซงด้วยผลประโยชน์ส่วนตนหรือพวกพ้อง ทาให้ผลประโยชน์ของสังคมเสียหาย ซึ่งบุคคลท่ีมีโอกาสกระทา
การดังกล่าวส่วนใหญ่จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในรูปแบบต่าง ๆ ที่ใช้อานาจหน้าที่การ
ตัดสินใจในกิจกรรมสาธารณะของรฐั โดยมีผลประโยชน์ส่วนตนเข้าไปมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจ ประเทศไทยมีการ
ออกกฎหมายทง้ั ในรปู แบบ Hard law และ Soft law กล่าวคือ กฎหมายทมี่ ีลักษณะ Hard law เป็นกฎหมายที่มี
สภาพการบังคับใช้อยา่ งเข้มงวด มีบทลงโทษทรี่ ุนแรง เช่น พระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการป้องกัน
และปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 หมวด 6 การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม มี
ข้อห้ามเรื่องผลประโยชน์ขัดกันของเจ้าหน้าท่ีรัฐท่ีสาคัญในมาตรา 126 – 128 และต้องปฏิบัติตาม “ประกาศ

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบับที่ 1 3
การขัดกนั แหง่ ผลประโยชนข์ องเจา้ หนา้ ทร่ี ฐั : มาตรการและกลไกการป้องกนั

คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เร่ือง หลักเกณฑ์การรับทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใด
โดยธรรมจรรยาของเจ้าหน้าที่ของรัฐ พ.ศ. 2543 ผู้ฝ่าฝืนมีความผดิ ทางอาญาและถูกลงโทษภายใตบ้ ทบัญญัติของ
กฎหมายอาญา รวมถึงความพยายามที่จะออกกฎหมายเฉพาะได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับ
การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม พ.ศ.... ส่วนกฎหมายประเภท Soft law ได้แก่
ประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2552 ซ่ึงมีสภาพการบังคับใช้ที่ยืดหยุ่นและมีบทลงโทษเป็นความผิด
วินัย กฎหมายลักษณะน้ีใช้เป็นแนวประพฤติปฏิบัติของข้าราชการและเป็นหลักในการตัดสินใจบนพ้ืนฐานของ
จริยธรรมและประโยชน์ส่วนรวม อย่างไรก็ตาม เจ้าหน้าท่ีของรัฐยังมีการกระทาท่ีมีลักษณะการขัดกันระหว่าง
ประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม ซ่ึงเห็นได้จากสถิติการรับเร่ืองข้อกล่าวหาของคณะกรรมการ ป.ป.ช.
พบว่า ในปี 2558 มีเร่ืองกล่าวหาเจ้าหน้าที่ของรัฐ จานวน 3,050 เรื่อง ปี 2559 มีจานวน 5,382 เร่ือง และในปี
2560 มีจานวน 4,896 เรื่อง เมื่อรวมกับเรื่องค้างดาเนินการจะมีเรื่องกล่าวหาเจ้าหน้าที่ของรัฐมากถึง 18,821
เรื่อง นอกจากน้ี คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ชี้มูลความผิดเจ้าหน้าท่ีของรัฐเฉพาะในปี 2560 มีจานวน 250 เรือ่ ง ซึ่ง
สร้างความเสียหายให้กับรัฐมากถึง 1.79 พันล้านบาท โดยคดีที่มีมูลค่าความเสียหายมากท่ีสุด คือ กลุ่มคดีอ่ืนๆ
ได้แก่ ร่ารวยผิดปกติ เบียดบังทรัพย์ ยักยอก การใช้ทรัพยากรของรัฐ และการจดทะเบียนและขออนุญาตต่างๆ
สรา้ งความเสียหายมากกว่า 1.10 พันล้านบาท (คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, 2560)
ข้อมูลดังกลา่ วสะท้อนให้เหน็ ว่าเจ้าหน้าทขี่ องรัฐมีความสมุ่ เส่ยี งท่ีจะเกิดการเอนเอียง/บดิ เบือนในการปฏิบตั ิหนา้ ที่
อันนาไปสู่การฝ่าฝืนต่อตัวบทกฎหมายทั้งท่ีจงใจ หลีกเลี่ยง และความไม่รู้ เนื่องจากประเด็นการขัดกันระหว่าง
ประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม มีความซับซ้อนสูง มีหลากหลายรูปแบบ และบางรูปแบบก็ไม่ผิด
กฎหมาย ดังนั้นบทความวิชาการน้ี ผู้เขียนมีวัตถุประสงค์เพ่ือ (1) นาเสนอหลักการสาคัญและองค์ประกอบของ
การขดั กนั แหง่ ผลประโยชน์ และ (2) นาเสนอมาตรการปอ้ งกนั การขดั กันแห่งผลประโยชนข์ องเจา้ หนา้ ที่ของรัฐ

2. การขัดกันแหง่ ผลประโยชน์
การขัดกันแห่งผลประโยชน์ คือการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม มาจากศัพท์

ภาษาอังกฤษว่า “Conflict of Interest” หรือ COI มีความพยายามในการแปลความหมายและใช้อยู่หลายคา
เช่น ผลประโยชน์ทับซ้อน ผลประโยชน์ขัดกัน ผลประโยชน์ขัดแย้ง หรือการขัดแย้งแห่งผลประโยชน์ แต่ในภาษา
กฎหมายของไทยจะใชค้ าว่า การขัดกนั แห่งผลประโยชน์ หรอื การขัดกนั ระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกบั ประโยชน์
ส่วนรวม เนื่องจากมีความหมายที่กว้างกว่าเพราะขอบเขตแห่งผลประโยชน์มิได้จากัดแค่ระดับองค์กร แต่
ครอบคลุมถึงผลประโยชน์สาธารณะ (Public Interest) อันเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของชาติและประชาชน
โดยรวม และจากการพิจารณาความหมายสากลที่ให้ไว้ในพจนานุกรมฉบับต่าง ๆ เช่น Longman Dictionary of
Contemporary (1995) ได้ให้ความหมาย Conflict of Interest หมายถึง การขัดกันแห่งผลประโยชน์ ซึ่ง
เก่ียวข้องกับเจา้ หน้าที่ผู้ได้รับมอบอานาจ มีความสัมพันธก์ ับผลประโยชน์ส่วนตนหรือการได้มาซ่ึงผลประโยชน์นั้น
การให้ความหมายเช่นน้ีสอดคล้องกับ Macmillan English Dictionary for Advanced Learners (2002) นิยาม
คาว่า Conflict of Interest หมายถึง สถานการณ์ซ่ึงบุคคลขาดการตัดสินใจอันเที่ยงธรรม เน่ืองจากการมีหรือ
ได้รับผลประโยชน์ และสถานการณ์ซ่ึงมีบางส่ิงส่งผลดีต่อบุคคลใดบุคคลหนง่ึ แต่เป็นผลเสียต่อผูอ้ ่ืน ขณะท่ีองค์การ
ระหว่างประเทศอย่าง World Bank นิยามคาวา่ Conflict of Interest หมายถึง สถานการณ์ทบี่ ุคคลหรอื สถาบัน
ทอ่ี ยู่ในฐานะที่ต้องใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจเรื่องใดเรื่องหน่ึงใช้ดุลยพินิจดาเนินการแตกต่างไปจากผลประโยชน์
ขององค์กร ส่วน OECD (2005) อธิบายคาว่า Conflict of Interest หมายถึง ความขัดแย้งระหว่างการทาหน้าที่
สาธารณะและผลประโยชนส์ ว่ นตวั ของเจ้าหนา้ ท่ีรัฐ ผลประโยชน์ทับซ้อนเกิดขึน้ เม่ือ เจา้ หน้าท่ีผ้มู ีอานาจใช้อานาจ
หน้าที่ของเขาอย่างไม่เหมาะสมหรือการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว ดังนั้น “การขัดกันแห่งผลประโยชน์”

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบบั ที่ 1 4
การขัดกนั แห่งผลประโยชน์ของเจ้าหน้าทรี่ ัฐ: มาตรการและกลไกการป้องกัน

จึงหมายถึง สถานการณ์ของบุคคลท่ีดารงตาแหน่งในองค์กรภาครัฐ เอกชน หรือองค์กรอื่นๆ ซ่ึงมีอานาจหน้าท่ีที่
จะต้องใช้ดุลยพินิจ วินิจฉัย ส่ังการ หรือกากับดูแล มีการใช้อานาจหน้าที่ (หรือไม่ได้ใช้อานาจหน้าท่ี แต่อยู่ใน
สถานการณ์ที่ตนเองมีผลประโยชน์ส่วนตัวเกี่ยวข้องกับเร่ืองนั้นๆ อยู่ เพื่อประโยชน์ของตนเองซึ่งกระทบต่อ
ผลประโยชน์สาธารณะหรือผลประโยชน์ขององค์กรที่ตนเองดารงตาแหน่งนั้นๆ อยู่ หรือทาให้เกิดผลกระทบกับ
ความไม่ไว้วางใจ ซ่ึงอาจไม่ถึงข้ันเกิดความเสียหาย ไม่ว่าจะทุจริตหรือไม่ทุจริต การขัดกันแห่งผลประโยชน์จึง
เกดิ ขน้ึ ได้ท้งั ในองค์กรภาครัฐ ภาคเอกชน สถาบันการศึกษา องคก์ รพัฒนาเอกชน องคก์ รวิชาชพี หรือแม้แต่ประชาชน

3. รปู แบบของการขดั กนั แห่งผลประโยชน์
Kernaghan and Langford (1990) ได้เขียนหนังสือเร่ือง “The Responsible Public Servant” ได้อธิบาย

การกระทาท่มี ีลักษณะของการขัดกันแหง่ ผลประโยชนไ์ ว้ 7 ลกั ษณะ ดงั นี้
1) การรับผลประโยชน์ต่างๆ (Accepting Benefits) หมายถึง การรับของขวัญและความสะดวกสบายท่ี

เกินความเหมาะสม ซึ่งอาจส่งผลต่อการปฏิบัติงานในหน้าท่ี การรับของขวัญมีได้ในหลายรูปแบบ เช่น การให้
ทรัพย์สิน การลดราคา การเลี้ยงอาหารอย่างฟุ่มเฟือย และการให้ความบันเทิงรูปแบบต่างๆ ซ่ึงมีผลต่อการ
ตัดสินใจของเจา้ หนา้ ทใ่ี ห้เอนเอยี งหรือเป็นไปในลกั ษณะของการเอ้ือประโยชน์ต่อผูใ้ ห้ของขวัญนั้น

2) การทาธุรกิจกับตัวเอง (Self-dealing) หมายถึง การหาประโยชน์ให้กับตนเอง ครอบครัว และพวก
พอ้ งจากตาแหน่งหน้าที่ เป็นการใช้ตาแหน่งหน้าท่เี พอ่ื ประโยชน์ตนเอง รวมถงึ การเป็นคู่สญั ญา (Contracts) หรือ
มีส่วนได้เสียในสัญญาที่ทากับหน่วยงานที่ตนสังกัด เช่น การใช้ตาแหน่งหนา้ ที่ท่ที าใหห้ น่วยงานทาสญั ญาซื้อสินค้า
จากบริษัทของตนเองหรือจ้างบริษัทของตนเองเป็นท่ีปรึกษา เป็นสถานการณ์ท่ีเจ้าหน้าท่ีของรัฐเกิดบทบาทท่ี
ขัดแย้งระหว่างผซู้ อื้ และผู้ขาย สง่ ผลใหห้ น่วยงานไม่ได้รับเงอื่ นไขท่ีดที ส่ี ุดหรือเกดิ ความไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน

3) การทางานหลังจากออกจากตาแหน่งสาธารณะหรือหลังเกษียณ (Post-employment) หมายถึง การ
ที่บุคลากรออกจากหน่วยงานของรัฐ และไปทางานในบริษัทเอกชนที่ดาเนินธุรกิจประเภทเดียวกับที่ตนเองเคยมี
อานาจควบคุม กากับ ดูแล เช่น เจ้าหน้าท่กี รมศลุ กากรลาออกไปทางานในธุรกิจการให้บริการขนส่งสนิ คา้ ระหว่าง
ประเทศ อาจใช้ความสัมพันธข์ องเจ้าหน้าทีเ่ พอื่ อานวยความสะดวกในการขนส่งสินค้า เปน็ ตน้

4) การทางานพิเศษ (Outside Employment or Moonlighting) เป็นลักษณะท่ีเจ้าหน้าที่ของรัฐทางาน
พิเศษ โดยอาศัยตาแหน่งหน้าที่สร้างความน่าเช่ือถือและหาประโยชน์ เช่น การรับจ้างเป็นที่ปรึกษาโครงการโดย
อาศัยตาแหน่งในราชการสร้างความน่าเช่ือถือว่าโครงการของผู้ว่าจ้างจะไม่มีปัญหาติดขัด ในการพิจารณาจาก
หนว่ ยงานทีต่ นสงั กัดอยู่ หรือเจ้าหนา้ ที่กรมสรรพากร รับงานเป็นท่ปี รึกษาใหก้ ับบริษัททต่ี ้องถกู ตรวจสอบ เปน็ ต้น

5) การรบั รู้ข้อมลู ภายใน (Inside Information) เปน็ สถานการณ์ท่เี จา้ หน้าที่ของรัฐใช้ประโยชน์จากการท่ี
ตนเองรับรู้ข้อมูลภายในหน่วยงาน และนาข้อมูลน้ันไปหาผลประโยชน์ให้กับตนเองหรือพวกพ้องอาจจะไปหา
ประโยชน์โดยการขายข้อมูลหรือเขา้ เอาประโยชน์เสยี เอง

6) การใช้ทรัพย์สินของหน่วยงานเพื่อประโยชน์ของธุรกิจส่วนตัว (Using Your Employer’s Property
for Private Advantage) เป็นการนาทรัพย์สินของหน่วยงานไปใช้ชั่วคราวในกิจการท่ีเป็นของส่วนตัวและทาให้
หน่วยงานของรัฐเสียหายหรือเสียประโยชน์ เช่น การนาเคร่ืองใช้สานักงานต่างๆ กลับไปใช้ที่บ้าน หรือการนา
รถยนต์ในราชการไปใชเ้ พ่ืองานส่วนตัว ทาให้หน่วยงานของรฐั ต้องสูญเสียงบประมาณมากกวา่ ท่ีควรเปน็

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบับที่ 1 5
การขดั กันแห่งผลประโยชน์ของเจา้ หน้าที่รัฐ: มาตรการและกลไกการป้องกัน

7) การนาโครงการสาธารณะลงในเขตเลือกต้ังเพื่อประโยชน์ในทางการเมือง (Pork-barrelling) คือ การ
ใช้อิทธิพลทางการเมืองเพื่อเรียกผลตอบแทนหรือประโยชน์ต่อพ้ืนท่ีที่ตนรับผิดชอบ เช่น รัฐมนตรีเจ้าสังกัดอนุมัติ
โครงการไปลงในเขตพ้ืนที่เลือกต้ังตนเองเพ่ือใช้หาเสียง รวมถึงใส่ชื่อตนเองในฐานะรัฐมนตรี สมาชิกส ภาผู้แทน
ราษฎร์ หรือสมาชิกท้องถิ่นอื่นๆ เพ่ือแสดงความเป็นเจ้าของทรัพย์สินสาธารณะ เช่น ถนน ที่พักรอรถประจาทาง
อ่างเกบ็ น้า สวนสาธารณะ ทง้ั น้ี เพอ่ื ประโยชนท์ างการเมืองของตนเอง

4. จรยิ ธรรม การขัดกันแห่งผลประโยชน์ และการทุจริตคอร์รปั ชนั
สนิ ีนาถ ภะวัง (2556) อธิบายว่า การขัดกันแห่งผลประโยชนห์ รือผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นการทจุ ริตคอร์

รปั ชันที่จดั เป็นกลุ่มทจุ ริตสีเทา (Gray area corruption) เป็นปญั หาทางจรยิ ธรรมและเกี่ยวข้องกับค่านิยมของคน
ในสังคม โดยการทุจริตคอร์รัปชันมีความสัมพันธ์กับผลประโยชน์ทับซ้อนในแง่ท่ีว่าการทุจริตคอร์รัปชันทุกกรณี
เป็นผลประโยชน์ทับซ้อน แต่มีเพียงผลประโยชน์ทับซ้อนจานวนหนึ่งเท่าน้ันท่ีกลายเป็นการทุจริตคอร์รัปชัน
เพราะผลประโยชน์ทับซ้อนอาจเป็นเพียงเง่ือนไข หรือโอกาสที่จะเกิดการทุจริตคอร์รัปชัน (สังศิต พิริยะรังสรรค์,
2549) อย่างไรก็ตาม ผลประโยชน์ทับซ้อนกับการทุจริตคอร์รัปชัน มีความเชื่อมโยงกันอยู่ 3 ประการ (โปรดดู
ภาพท่ี 1)

1) ความคล้ายคลึงกัน ผลประโยชน์ทับซ้อนกับการทุจริตคอร์รัปชันเป็นการกระทาเพื่อผลประโยชน์ส่วน
ตนและพวกพ้อง เป็นพฤติกรรมท่ีขัดต่อศีลธรรมจรรยาอันส่งผลเสียต่อสาธารณะ และทาให้ประชาชนหมดความ
เช่ือถอื ศรทั ธาต่อเจา้ หน้าท่แี ละหน่วยงานรัฐ

2) ความแตกต่าง ผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นการกระทาตามอานาจหน้าที่ตามกรอบของกฎหมาย อาจไม่
ผดิ กฎหมาย แต่ผิดจรรยาบรรณวิชาชีพ สังคมมองว่าเป็นการกระทาท่ีเบากว่าการทุจริตคอร์รัปชัน เช่น การชาร์จ
แบตเตอร่ีโทรศัพท์มือถือในท่ีทางาน เป็นต้น นอกจากนี้ ผลประโยชน์ทับซ้อนไม่จาเป็นต้องเป็นตัวเงิน อาจเป็น
ผลประโยชนอ์ ื่นใดท่คี าดหวงั ในอนาคต

3) ความเหลือ่ มกัน คอื ผลประโยชน์ทับซอ้ นเปน็ พฤติกรรมท่อี าจนาไปสู่การทุจรติ คอร์รัปชันได้ในภายหลัง
หากมีการกระทาผดิ ต่อกฎหมาย

ภาพท่ี 1 ความสัมพนั ธ์ระหว่างการทุจริตคอรร์ ัปชนั กับการขัดกนั แห่งผลประโยชน์

จุดทับซอ้ นระหวา่ งการทุจรติ คอรร์ ปั ชันกบั การขดั กนั แห่งผลประโยชน์

Corruption Conflict of Interest

กฎหมายและจริยธรรม จรยิ ธรรม

ที่มา: จาก การสารวจและประเมินผลความรู้ เจตคติ และการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐต่อกฎหมายว่าด้วยการขัดกันระหว่าง
ประโยชนส์ ่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม (รายงานผลการวิจัย) (น. 28), โดย กมั ปนาท วงษว์ ัฒนพงษ์ และคณะ, 2563, นนทบุรี:
สานกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ.

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ่ี 15 ฉบบั ท่ี 1 6
การขัดกนั แหง่ ผลประโยชน์ของเจา้ หน้าที่รฐั : มาตรการและกลไกการปอ้ งกนั

เม่ือพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างการขัดกันแห่งผลประโยชน์ จริยธรรม และการทุจริต จะพบว่า “การ
ขัดกันแห่งผลประโยชน์”เป็นพฤติกรรมท่ีอยู่ตรงกลางระหว่างจริยธรรมกับการทุจริต (โปรดดูภาพท่ี 1) โดย
“จริยธรรม” เป็นกรอบท่ีอยู่ล่างสุดเปน็ พฤติกรรมที่สังคมมงุ่ หวังให้คนในสงั คมน้ันประพฤตปิ ฏบิ ัตดิ ้วยความถูกตอ้ ง
ดีงาม มีเสรีภาพภายในขอบเขตของมโนธรรม (Conscience) เป็นหน้าที่ท่ีสมาชิกในสังคมพึงประพฤติปฏิบัติต่อ
ตนเอง ตอ่ ผู้อ่ืน และต่อสังคม ท้ังนี้เพ่ือกอ่ ให้เกิดความเจริญรุ่งเรืองข้ึนในสังคม การที่จะปฏิบัติให้เป็นไปเช่นน้ันได้
ผู้ปฏิบัติจะต้องรู้ว่าส่ิงใดถูกส่ิงใดผิด จริยธรรมเป็นหลักสาคัญในการควบคุมพฤติกรรมของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ
เปรียบเสมือนโครงสร้างพ้ืนฐานที่เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องยึดถือปฏิบัติ หน่วยงานของรัฐจึงต้องมีประมวลจริยธรรม
(Code of conduct) เพื่อเป็นหลักให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐตัดสินความถูกผิด การปฏิบัติที่ควรกระทาหรือไม่ควร
กระทา ตลอดจนการดารงตนในการกระทาความดีและละเว้นความช่ัว ขณะท่ี “การทุจริต” เป็นการกระทาที่ไม่
ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการกระทาท่ีชั่วช้าและฉ้อโกงโดยเจตนาท่ีจะหลีกเลี่ยงกฎหมาย รวมท้ังการกระทาท่ีขัด
ต่อตาแหน่งหน้าที่ และสิทธิของผู้อื่น นอกจากน้ียังหมายถึงการท่ีข้าราชการบุคคลใดบุคคลหน่ึงซึ่งประชาชน
ไว้วางใจกระทาผิดต่อตาแหนง่ หน้าที่ โดยการรับหรอื ยอมรับประโยชน์สาหรบั ตนเองหรือผู้อ่ืน ดงั นนั้ การทจุ ริต จึง
เป็นพฤติกรรมที่ฝ่าฝืนกฎหมายโดยตรง ถือเป็นความผิดอย่างชัดเจน สังคมส่วนใหญ่จะมีการบัญญัติกฎหมาย
ออกมารองรับ มีบทลงโทษชัดเจน ถือเป็นความผิดข้ันรุนแรงที่สุดท่ีเจ้าหน้าท่ีของรัฐต้องไม่ปฏิบัติ ส่วน
ผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นพฤตกิ รรมที่อยู่ตรงกลางระหว่างจริยธรรมกับการทุจรติ การกระทาส่วนน้ีเป็นการกระทา
ท่ีก่อให้เกิดผลประโยชน์ส่วนตัวกระทบต่อผลประโยชน์ส่วนรวม ซึ่งพฤติกรรมบางประเภทมีการบัญญัติเป็นการ
กระทาผิดทางกฎหมายและมีบทลงโทษท่ีชัดเจน เพราะเป็นพฤติกรรมท่ีเจ้าหน้าที่ของรัฐเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตน
มากกว่าส่วนรวม จนนาไปสู่การทุจริตในการปฏิบัติหน้าที่ แต่พฤติกรรมบางอย่างก็ไม่มีการบัญญัติข้อห้ามไว้ใน
กฎหมายอย่างชัดเจน เป็นแต่เพียงการกระทาท่ีไม่เหมาะสมหรือไม่ประพฤติปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรม
ดังน้ันการจัดการกับปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงต้องใช้ท้ังกฎหมายและจริยธรรม
ควบคู่กันไป ดังท่ี Auby (2012) ศึกษามาตรการควบคุมพฤติกรรมการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับ
ประโยชน์ส่วนรวมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ พบว่า ประเทศส่วนใหญ่ใช้รูปแบบผสมกันระหว่าง Hard law กับ Soft
law โดย Hard law ก็คือกฎหมายที่มีสภาพการบังคับใช้อย่างเข้มงวด มีบทลงโทษท่ีรุนแรง เพราะบาง
สถานการณพ์ ฤติกรรมการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกบั ประโยชน์ส่วนรวมของเจ้าหน้าทข่ี องรัฐมีลกั ษณะ
ของอาชญากรรมอย่างชัดเจน จึงควรเป็นความผิดทางอาญาและถูกลงโทษภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายอาญา
กรณีของประเทศไทย ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
พ.ศ. 2561 มีข้อห้ามเร่ืองผลประโยชน์ทับซ้อนของเจ้าหน้าท่ีรัฐ ในหมวด 6 ว่าด้วยการขัดกันระหว่างประโยชน์
ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม ส่วน Soft law ก็คือเคร่ืองมือท่ีอาจเข้ามาเสริมตัวบทกฎหมายท่ีมีอยู่ เช่น
มาตรฐานจรยิ ธรรม (Codes of Conduct) เป็นตน้

5. หลกั การสาคญั และองคป์ ระกอบของการขัดกนั แหง่ ผลประโยชน์
การขัดกันแห่งผลประโยชน์ (Conflict of Interest) หรือ COI คือ สถานการณ์ที่บุคคลบางคนเข้าดารง

ตาแหน่งที่ได้รับความไว้วางใจ (เช่น นักการเมือง เจ้าหน้าท่ีของรัฐ ผู้บริหารหรือพนักงานของบริษัทเอกชน หรือ
นักวิชาชีพ อาทิ ทนาย หรือแพทย์) เกิดความขัดแย้งขึ้นระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์ทางวิชาชีพ
(Professional interests) อันส่งผลให้เกิดปัญหาที่ทาให้เขาไม่สามารถปฏิบัติหน้าท่ีได้อย่างเป็นกลางหรือ
มีความลาเอียง ถือว่าเป็นการนาความไว้วางใจของผู้อื่นไปใช้ในทางที่ผิด (Abuse of Trust) เพราะความไว้วางใจ
เป็นแกนกลางด้านจริยธรรมท่ีทาให้บุคคลสามารถแยกประโยชน์ส่วนตัวออกจากประโยชน์ของส่วนรวมได้

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบับที่ 1 7
การขดั กันแหง่ ผลประโยชนข์ องเจา้ หน้าที่รฐั : มาตรการและกลไกการป้องกนั

จึงทาให้ COI บางอย่างไม่ใช่เร่ืองของการทุจริตท่ีแต่เป็นการกระทาท่ีฝ่าฝืนต่อหลักจริยธรรม โดย COI มี
องคป์ ระกอบสาคัญ 3 ประการ ไดแ้ ก่

1) บุคคลหรือเจ้าหน้าท่ี (Officer) ผู้ได้รับมอบพันธกิจให้ปฏิบัติงานแก่องค์กร อันแสดงให้เห็นว่าบุคคลผู้
นัน้ ได้รับความไว้เนอื้ เช่ือใจจากผู้ท่ีเกี่ยวข้อง (เช่น ผู้บังคับบัญชา ผู้รว่ มงาน ผู้ใช้บรกิ าร และประชาชน) เพื่อให้เขา
ดาเนนิ พนั ธกิจไปตามหนา้ ท่ี

2) หนา้ ทอี่ ย่างเป็นทางการ (Official duty) บุคคลท่ีได้รับมอบหมายพนั ธกจิ ย่อมมีหน้าทค่ี วามรบั ผิดชอบ
หรือมีการกาหนด “อานาจหน้าท่ีอย่างเป็นทางการ” ซ่ึงหมายถึง หน้าที่ความรับผิดชอบท่ีบุคคลดาเนินการอัน
เน่ืองมาจากการดารงตาแหน่งที่เป็นทางการหรืออานาจหน้าที่ตามกฎหมาย เช่น ตารวจจราจรก็จะต้องมีหน้าท่ี
อานวยความสะดวกแก่ผู้ใช้รถใช้ถนน และกวดขันวินัยจราจร โดยกฎหมายก็จะให้อานาจในการควบคุมสัญญาณ
จราจร และจับกมุ ผกู้ ระทาผิดกฎหมาย เป็นต้น ซง่ึ การปฏิบัติหนา้ ที่ตามพันธะกรณีอย่างเป็นทางการโดยตวั มนั เอง
ก็มิได้เป็น COI แต่ประการใด หากบุคคลได้ดาเนินงานอย่างมีอิสระและเป็นสภาวะวิสัย ดังนั้น หน้าที่อย่างเป็น
ทางการ จึงเป็นตัวกาหนดให้บุคคลกระทาการตัดสินใจในฐานะของผู้ชานาญการ (Professional) ที่เป็นอสิ ระและ
สมเหตุสมผลเพอ่ื รักษาผลประโยชนข์ ององค์กรเปน็ สาคัญ

3) ผลประโยชน์ส่วนตัว (Personal Interest) ผลประโยชน์เป็นสิ่งจูงใจให้คนเรามีพฤติกรรมต่างๆ เพ่ือ
สนองความต้องการท้ังหลาย ซึ่งผลประโยชน์มีท้ังรูปแบบของผลประโยชน์ทางการเงินท่ีสามารถวัดหรือตีมูลค่าได้
เช่น เงิน ทรัพย์สิน หุ้น ส่ิงของ ของขวญั ของฝาก และในบางกรณีสามารถปรากฏในรปู ของผลประโยชน์อย่างอื่น
ไดด้ ว้ ย เชน่ สทิ ธิพเิ ศษในการได้รบั บรกิ ารหรอื ความบนั เทิง ตาแหนง่ หน้าที่ เกียรตยิ ศ

ปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์จะเกิดข้ึนก็ต่อเมื่อ บุคคลหรือเจ้าหน้าท่ี (Officer) มีผลประโยชน์
สว่ นตัว (Personal Interest) ขัดแย้งกับตาแหน่งหน้าท่ี (Official duty) จึงทาใหเ้ จ้าหน้าท่ีดาเนินการอย่างมีอคติ
เพื่อรับใช้ผลประโยชน์ของตนเอง ครอบครัวและเพื่อนฝูง และทาให้ผลประโยชน์ขององค์กรหรือประโยชน์
ส่วนรวมสูญเสียไป เพราะในความเป็นจริงเจ้าหน้าท่ีทุกคนล้วนมีหน้าที่หรือมีบทบาทอ่ืนปะปนกันไป จึงมักเกิด
ความขัดแย้งในหน้าที่ท่ีเป็นทางการกับหน้าที่อื่นได้ง่าย เช่น การที่ผู้ปกครองมีหน้าที่ดูแลบุตรหลาน และต้อง
ทางานไปพร้อมกัน บางครัง้ ก็อาจเกิดความขัดแย้งในหน้าท่ีดังกล่าวได้ เช่น มาทางานสายเพราะเลือกท่ีจะส่งลูกไป
โรงเรยี นกอ่ น เป็นต้น กรณีนี้ องค์กรอาจมีความเสียหายไม่มาก และสังคมยอมรับได้ จึงยืดหยุ่นในเรอ่ื งการขาดลา
มาสาย ในบางกรณีผลกระทบอาจมีมากขึ้น เช่น ข้าราชการสามารถประกอบอาชีพเสริมขายประกันได้ เพราะ
กฎหมายไม่ได้ห้าม ข้าราชการอาจใช้เวลาราชการไปทางานส่วนตัวหรือปฏิบัติหน้าทอ่ี ย่างมีอคติเพ่ือตอบสนองต่อ
ผลประโยชน์ของตนเอง ส่วนการทุจริตคอร์รัปชันถือเป็นกรณีร้ายแรงของ COI เพราะเป็นการกระทาท่ีผิด
กฎหมายเป็นการใช้ตาแหน่งหน้าที่เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวโดยมิชอบ (Abuse of Power) ดังนั้น
พฤติกรรม COI จึงมีความสลับซับซ้อนมาก เพราะในหลายกรณีมีลักษณะไม่ผิดกฎหมายอย่างชัดเจน และมี
ขอบเขตของผลประโยชน์และมูลค่าความเสียหายนับต้ังแต่ไม่กี่ร้อยบาท ไปจนถึงนับหม่ืนล้านบาท และในบาง
กรณีความเสยี หายมไิ ด้ปรากฏออกมาในรูปของผลประโยชน์ทเี่ ป็นวัตถุโดยตรง แต่ยังรวมถึงผลประโยชน์ท่ีมิใชว่ ัตถุ
อีกด้วย (โปรดดูภาพท่ี 2)

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ่ี 15 ฉบับที่ 1 8
การขัดกนั แหง่ ผลประโยชน์ของเจ้าหนา้ ทีร่ ัฐ: มาตรการและกลไกการปอ้ งกัน

ภาพท่ี 2 หลักการของการขัดกันแห่งผลประโยชน์

ที่มา: จาก การสารวจและประเมินผลความรู้ เจตคติ และการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐต่อกฎหมายว่าด้วยการขัดกันระหว่าง
ประโยชนส์ ว่ นบคุ คลกับประโยชน์ส่วนรวม (รายงานผลการวจิ ัย) (น. 32), โดย กัมปนาท วงษ์วฒั นพงษ์ และคณะ, 2563, นนทบรุ ี:
สานกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ.

6. ปจั จยั ที่ก่อใหเ้ กดิ การขัดกันระหวา่ งประโยชนส์ ่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม
ทฤษฎีตัวแทน (Agency Theory) เป็นทฤษฎีทใี่ ช้อธิบายกลไกการกากับดูแลกิจการของภาคเอกชน แต่ก็

สามารถสะท้อนพฤติกรรมของคนในหน่วยงานรัฐได้เช่นกนั ทฤษฎนี ้ีอธบิ ายมูลเหตุจูงใจของผบู้ ริหารเอกชนในการ
ประพฤติมิชอบ เช่น การตกแต่งบัญชี การรายงานเท็จ เพื่อยักย้ายถ่ายเทผลประโยชน์ที่ควรจะเป็นของผู้ถือหุ้น
กลายมาเป็นประโยชน์อันมิควรได้ของผู้บริหาร โดย Jensen and Meckling ได้พัฒนาทฤษฎีนข้ี ้ึนในปี ค.ศ.1976
มีสาระสาคัญ คือ ทฤษฎีตัวแทน มองว่าเจ้าของกิจการไม่สามารถบริหารงานเพียงผู้เดียวได้จึงทาให้ต้องมีบุคคลท่ี
เข้ามาช่วยในการบริหารงานแทนเจ้าของกิจการ ทฤษฎีนี้อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างการเป็นตัวแทนว่าเกิดขึ้น
ระหว่างบุคคล 2 ฝ่าย โดยฝ่ายที่มอบอานาจคือ ตัวการ (Principle) ในขณะที่อีกฝ่ายท่ีได้รับมอบอานาจในการ
บริหารงานคือ ตัวแทน (Agent) ตราบใดท่ีผู้บริหารซ่ึงเป็นตัวแทนตัดสินใจลงทุนเพ่ือสร้างผลตอบแทนสูงสุดจาก
เงินลงทุนในวิธีท่ีสอดคล้องกับการสร้างผลประโยชน์สูงสุดของผู้ถือหุ้น ซึ่งเป็นตัวการ ความสัมพันธ์ของการเป็น

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 15 ฉบับท่ี 1 9
การขดั กันแหง่ ผลประโยชนข์ องเจา้ หน้าทรี่ ัฐ: มาตรการและกลไกการป้องกัน

ตวั แทนระหวา่ งผู้ถอื หุน้ กบั ผ้บู ริหารยังคงมีประสิทธิผลท่ีดี แต่ถ้าหากผลประโยชน์และวัตถุประสงค์ของผู้ถอื หุ้นกับ
ผ้บู ริหารไม่สอดคล้องกัน จะทาให้เกิดปัญหาการเป็นตัวแทน (Agency Problem) ขึ้นตามมา ทฤษฎีตัวแทน ถ้าผู้
ท่ีเป็นตัวแทนบริหารงานดีเต็มความสามารถอย่างเต็มท่ี โดยไม่เอาผลประโยชน์ที่ควรเป็นของผู้ถือหุ้นมาเอา
ประโยชน์เข้าตนเองหรือพวกพ้องเพื่อก่อใหเ้ กิดมูลค่าเพม่ิ สูงสุดให้เกดิ ขึน้ กบั กิจการรวมทั้งผู้มีส่วนได้เสีย แต่ในการ
บรหิ ารงานอาจประสบกับปัญหาจากผบู้ ริหารหรือตวั แทนในหลายประเด็น เชน่ ผ้บู รหิ ารมีความร้คู วามสามารถไม่
เพียงพอ ผู้บริหารไม่อาจทางานได้เต็มความสามารถ ผู้บริหารเอาผลประโยชน์ของกิจการมาเป็นของตนหรือพวก
พ้อง เป็นต้น องค์กรธุรกิจที่แบ่งแยกระหว่างผู้บริหารและเจ้าของมักประสบปัญหากับองค์การเน่ืองมาจาก
ผู้บรหิ ารไม่ตอ้ งรับผดิ ชอบอยา่ งเตม็ ที่ รวมท้ังผู้บริหารอาจใช้โอกาสดังกลา่ วในการหาผลประโยชน์เข้าตนเองแทนที่
จะเป็นผลประโยชน์ของผู้ถือหุ้นและผู้มีส่วนได้เสียอ่ืนๆ ปัญหาที่เกิดขึ้นมีดังต่อไปน้ี (1) การขัดแย้งของ
ผลประโยชน์ (Conflict of Interest) การเห็นแกผ่ ลประโยชน์ส่วนตนจนไปขดั แยง้ ตอ่ หน้าท่ีทไี่ ดร้ ับมอบหมาย (2)
ปัญหาทางจริยธรรม (Moral Hazard Problem) เป็นปัญหาท่ีตัวการหรือเจ้าของกิจการไม่แน่ใจว่าตัวแทนหรือ
ผู้บริหารท่ีเลือกเข้ามาแล้วน้ันได้ใช้ความพยายามสูงสุดในการทางานหรือไม่ หรือทางานเต็มประสิทธิภาพหรือไม่
(3) ปัญหาการเลือกในสิง่ ที่ตรงกนั ข้าม (Adverse Selection Problem) เปน็ ปัญหาทตี่ ัวการหรือเจ้าของกจิ การไม่
สามารถแน่ใจว่าตัวแทนหรือผู้บริหารที่เลือกเข้ามาน้ันจะมีความสามารถในการบริหารงานได้สอดคล้องกับ
ผลตอบแทนท่ีได้รับหรือไม่ (ศิลปพร ศรีจ่ันเพชร, 2551) Munteanu-Lucinescu and Istratescu (2015)
อธิบาย ความสัมพันธ์ระหว่างตัวการและตัวแทนนี้เป็นความสัมพันธ์ที่ต้องอาศัยความไว้วางใจต่อกัน (Fiduciary
Relationship) ซึ่งตัวแทนจะรักษาผลประโยชน์ของตัวการก็ต่อเม่ือผลประโยชน์ของตัวแทนกับตัวการยังคงไป
ด้วยกันได้ แต่ถ้าหากผลประโยชน์ขัดแย้งกัน กลไกทางด้านจิตวิทยา เช่น การรับรู้ และแรงจูงใจจะกระตุ้นให้
ตัวแทนรักษาผลประโยชน์ของตนเองก่อนเสมอ Jensen and Meckling (as cited in Daly, 2015) อธิบายว่า
ปัญหาท่ีเกิดขึ้นระหว่างตัวการและตัวแทนนี้ จะทาให้เกิดต้นทุนของหน่วยงานข้ึน (Costs of Agency) 3 ประเภท
ได้แก่ (1) ต้นทุนในการกากับดูแลโดยตรง เพ่ือลดโอกาสการเกิดพฤติกรรมแสวงหาผลประโยชน์ของตัวแทน โดย
การนาระบบแบ่งปันผลประโยชน์มาใช้ (Profit Sharing) เช่น การให้หุ้น เงินปันผล และโบนัส (2) ต้นทุนหรือ
ค่าใช้จ่ายผูกพัน ซ่ึงหน่วยงานต้องจ่ายเป็นค่าตรวจสอบบัญชี เพ่ือให้ม่ันใจว่าตัวแทนรายงานผลทางการเงินอย่าง
ถูกต้อง และ (3) ต้นทุนค่าเสียโอกาส หน่วยงานอาจสูญเสียโอกาสจากการตัดสินใจของตัวแทนที่ไม่ได้คานึงถึง
ประโยชน์สูงสดุ ของหน่วยงาน

สานกั งานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (2546) อธบิ ายปัจจัยท่ีกอ่ ให้เกดิ การขัดกันระหวา่ งประโยชน์
ส่วนบคุ คลกบั ประโยชนส์ ่วนรวมของเจ้าหนา้ ทีข่ องรฐั มดี ังนี้

ประการแรก ปัจจัยส่วนบุคคล ซง่ึ เกี่ยวข้องกับค่านยิ ม ความเช่อื ทัศนคติและพฤติกรรมสว่ นบคุ คล
ประการที่สอง ปัจจัยทางด้านการเมืองและนโยบาย ได้แก่ การใช้อิทธิพลของนักการเมืองและพรรค
การเมือง ความไม่ชัดเจนของนโยบาย การแทรกแซงของกล่มุ ผลประโยชน์
ประการที่สาม ปจั จยั ทางด้านเศรษฐกจิ ซ่ึงเกยี่ วกบั คา่ ครองชพี รายได้ และหนสี้ นิ
ประการท่ีสี่ ปัจจัยด้านสังคม ได้แก่ ค่านิยมในสังคม กรอบทางด้านศีลธรรมและจริยธรรม ระบบอุปถัมภ์
สถานะตาแหน่งทางสังคมทเ่ี อื้ออานวย ตลอดจนแบบแผนตัวอย่างของผบู้ ังคบั บญั ชา
ประการท่ีห้า ปัจจัยด้านกฎหมาย ได้แก่ ระเบียบปฏิบัติ ข้ันตอนและช่องว่างของกฎหมาย ระบบการ
ตรวจสอบ
ประการสุดท้าย ปัจจัยด้านสภาพแวดล้อมต่างๆ ได้แก่ วัฒนธรรมองค์การ ความคาดหวังและธรรมเนียม
ปฏิบตั ิของเจ้าหนา้ ทีข่ องรฐั

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 15 ฉบบั ที่ 1 10
การขัดกนั แห่งผลประโยชนข์ องเจา้ หน้าท่ีรฐั : มาตรการและกลไกการปอ้ งกัน

สานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ (2561) อธิบาย ปจั จยั ทเ่ี อือ้ ให้เกิดพฤติกรรม
การทุจริตและผลประโยชน์ทับซ้อนในสังคมไทยเป็นผลมาจากการไม่สามารถแยกแยะระหว่างบทบาทหน้าท่ีใน
เรือ่ งส่วนตัวและเรื่องสว่ นรวมออกจากกนั ได้ชัดเจน ซึง่ มีสาเหตมุ าจากพื้นฐานความคิดแบบด้ังเดิมของคนไทยและ
ปัจจัยทเ่ี อ้อื ใหเ้ กิดพฤติกรรมการทุจริต ดังตอ่ ไปนี้

1) มีฐานคิดในลักษณะบูรณาการ คือ คนไทยไม่สามารถแยกแยะระหว่างเร่ืองส่วนตัวกับเร่ืองส่วนรวม
ออกจากกนั ได้อย่างส้นิ เชิง ดงั นี้

(1) คนไทยมฐี านความเชือ่ ในอดีตทีเ่ ห็นว่า ขุนนางค้าขายได้โดยไม่เปน็ ส่งิ ทน่ี า่ รงั เกยี จ
(2) ตาแหน่งหน้าท่ีราชการสามารถนามาซึ่งผลประโยชน์ส่วนตัว จึงไม่มีการแยกแยะระหว่าง
ประโยชน์ส่วนตัวออกจากประโยชนส์ ว่ นรวม
(3) ทัศนคติและแนวความคิดของคนในสังคมไทยยังเป็นระบบคิดแบบฐานสิบ (Analog) (คือ ไม่
แยกแยะระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวของผู้มีอานาจกับผลประโยชน์ส่วนรวม) จึงพัฒนาไม่ทันกับพ้ืนฐานแนว คิด
ของระบบกฎหมายสากลที่เป็นระบบคิดแบบฐานสอง (Digital) (คือ แยกแยะระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับ
ผลประโยชน์สว่ นรวมอยา่ งชัดเจน)
2) มีฐานคิดในเร่ืองการตอบแทนบุญคุณ โดยเฉพาะบุญคุณทางการเมือง เช่น การเอื้อประโยชน์ให้ผู้เคย
สนับสนุนคะแนนเสียง หรือตอบแทนตาแหน่งให้
3) มีพฤติกรรมการใช้จ่ายเงินที่สุรุ่ยสุร่าย ทาให้รายรับไม่สมดุลกับรายจา่ ย ทาให้มีพฤติกรรมที่ต้องเข้าไป
เก่ียวขอ้ งกับการกระทาผิดโดยสมัครใจ หรือมีพฤติกรรมท่ยี ักยอกประโยชน์ส่วนรวมเข้าเป็นประโยชน์สว่ นตวั เกิด
การขัดกนั ระหวา่ งผลประโยชน์สว่ นรวมและประโยชนส์ ่วนตวั
4) มีความจาเป็นในการรกั ษาตัวรอด และลดการเผชญิ ปัญหากับค่านิยมการมีผลประโยชน์ทับซ้อน ทาให้
ตนเองต้องเข้าไปเก่ียวข้องกับผลประโยชน์ทับซ้อน สาเหตุส่วนหนึ่งน้ัน คือ ปัจจัยทางสังคมซ่ึงเป็นลักษณะ “ตัวกู
ของกู” อันเป็นค่านิยมของสังคมท่ีเน้นเร่ืองวัตถุนิยม การอยากมี อยากได้ การรักษาหน้าตาและยกหน้าตาทาง
สังคม ทาให้ต้องมกี ารแสวงหาทรพั ยส์ ินและอานาจมากขึ้น
5) โครงสร้างการบริหาร และการมีระบบการตรวจสอบถ่วงดุล ซ่ึงฝ่ายตรวจสอบยังขาดความเข้าใจและ
ระบบยังไม่มีประสทิ ธิภาพ จงึ เอ้ือต่อการมีพฤติกรรมทเ่ี ปน็ ไปในลกั ษณะการมีผลประโยชนท์ บั ซ้อนมากทสี่ ุด
6) ปัญหาการมีผลประโยชน์ทับซ้อนเกิดจากปัจจัยด้านกฎหมาย ดังจะเห็นได้ว่าตัวบทกฎหมายยังไม่
ตอบสนองต่อสภาพปัญหา และทันต่อสภาวการณ์ปัจจุบัน กล่าวคือ บทลงโทษทางกฎหมายยังไม่เพียงพอต่อการ
“ปอ้ งกนั ” และ “ป้องปราม” ผทู้ ่ีจะกระทาหรอื คดิ ทจ่ี ะกระทาท่เี อ้ือต่อการมีผลประโยชนท์ บั ซ้อนเทา่ ท่ีควร
สมศักด์ิ สามัคคีธรรม (2550) อธิบายสาเหตุทางดา้ นวฒั นธรรมท่ีส่งผลให้เกิดปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน
ดังน้ี
ประการแรก ผลประโยชน์ทับซ้อนและและประเด็นที่เก่ียวข้องต่างมีความซับซ้อนสูง มีหลากหลาย
รูปแบบ ทง้ั รปู แบบเก่าทีม่ มี านานแลว้ และรปู แบบใหมท่ ่เี พ่ิงปรากฏให้เห็นในชว่ งไมก่ ป่ี ีทผ่ี า่ นมานี้
ประการท่ีสอง ผลประโยชน์ทับซ้อนบางรูปแบบปรากฏให้เห็นอย่างเด่นชัด แต่บางรูปแบบมีลักษณะอา
พรางซอ่ นเร้นโดยคนนอก (และ/หรอื คนใน) ไม่สามารถมองเห็นได้โดยง่าย แต่จะต้องผ่านการวิเคราะห์หลายชน้ั จึง
จะเขา้ ใจ
ประการที่สาม ค่านิยมทางวัฒนธรรมและบรรทัดฐานทางสงั คมมิได้บง่ ช้ีไว้ อย่างชัดเจนในทุกกรณีว่าอะไร
คือพฤติกรรมท่ีทุจริตและอะไรเป็นพฤติกรรมท่ีมิได้ทุจริต โดยเฉพาะอย่างยิ่งผลประโยชน์ทับซ้อนรูปแบบใหม่
หรือไม่ปรากฏตัวให้เห็นอย่างชัดเจน ก็จะไม่สามารถใช้บรรทัดฐานทางสังคมที่มีอยู่ในการประเมินได้ว่าเป็น
พฤตกิ รรมที่ถกู ต้องหรือไม่

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบบั ที่ 1 11
การขดั กันแหง่ ผลประโยชน์ของเจา้ หนา้ ท่ีรัฐ: มาตรการและกลไกการป้องกัน

ประการที่ส่ี ผลประโยชน์ทับซ้อนหลายๆ รูปแบบไม่ผิดกฎหมาย ดังน้ัน หากนาข้อกฎหมายมาใช้เป็น
บรรทดั ฐานในการประเมนิ ความถกู ตอ้ งของพฤติกรรม ก็ไม่สามารถจบั ทุจริตในพฤติกรรมดงั กล่าวได้

ประการสุดท้าย พฤติกรรมผลประโยชน์ทับซ้อนในหลายๆ รูปแบบ มีค่านิยมเชิงวัฒนธรรมรองรับความ
ถูกต้องชอบธรรมไว้ด้วย เช่น ผู้ปกครองนาเงินไปบริจาคให้แก่โรงเรียนหรือสมาคมผู้ปกครอง เพื่อเป็นการ
แลกเปลี่ยนกับการฝากบุตรหลานเข้าเรียน ซ่ึงพฤติกรรมเช่นนี้ถูกอธิบายว่าเป็นการกระทาท่ีถูกต้องชอบธรรม
เนื่องจาก (1) เป็นความเสียสละของผู้ปกครองท่นี าเงินไปบริจาคให้แก่โรงเรียน (2) เม่ือโรงเรียนนาเงินท่ีบริจาคไป
ใชใ้ นการพัฒนาการเรียนการสอน กจ็ ะเป็นประโยชน์ต่อนักเรียนคนอืน่ ๆ ด้วย และ (3) เปน็ พฤติกรรมทใี่ ครๆ กท็ า
กันทั้งนั้น (กระทากนั อย่างกวา้ งขวางทัว่ ไป) จงึ แสดงใหเ้ ห็นว่าเป็นพฤตกิ รรมท่ีสังคมยอมรับได้

โดยผลการศึกษาของ OECD (2005) พบว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐท่ีเสี่ยงต่อการเกิดผลประโยชน์ขัดกัน มี 3
กลุ่ม ได้แก่ (1) ผู้กาหนดนโยบายสาธารณะและข้าราชการระดับสูง (2) ผู้บังคับใช้กฎหมาย และ (3) ผู้อนุมัติ
โครงการท่ีมีเอกชนเก่ียวข้อง ส่วนเจ้าหน้าท่ีรัฐของไทย Pairote Pathranarakul (2006) ได้วิเคราะห์กลุ่ม
เจ้าหนา้ ทร่ี ัฐของไทยทีเ่ สี่ยงต่อการเกดิ ผลประโยชนข์ ดั กนั มี 5 กล่มุ ได้แก่ (1) เจ้าหน้าทข่ี องรัฐทป่ี ฏิบัติงานในส่วน
ภูมิภาค (จังหวัด) เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล (2) เจ้าหน้าที่ของรัฐท่ีมีอานาจในการตรวจสอบ (เช่น
เจ้าหน้าที่บัญชี) และจัดเก็บภาษี (สรรพากร ศุลกากร และเจ้าหน้าที่ประเมินหรือจัดเก็บภาษี) (3) เจ้าหน้าท่ีของ
รัฐที่มีใบอนุญาตประกอบวิชาชีพ เช่น นักวิทยาศาสตร์ เภสัชกร วิศวกร และสถาปนิก (4) เจ้าหน้าท่ีของรัฐ
ประเภทนักวิชาการ เช่น ครู อาจารย์ นักวจิ ัย นกั วิเคราะห์ และทป่ี รึกษา และ (5) เจ้าหน้าท่ีของรฐั ท่เี ก่ยี วข้องกับ
กระบวนการยตุ ธิ รรม เชน่ ตารวจ ผคู้ มุ เรอื นจา ทนาย และศาล

7. มาตรการปอ้ งกนั การขดั กันแห่งผลประโยชนข์ องเจ้าหนา้ ทข่ี องรัฐ
จากการสังเคราะห์ความหมาย Conflict of Interest ท้ังในบริบทสากลและสังคมไทย พบว่า COI มี

ความหมายท้ังแบบแคบและแบบกว้าง กล่าวคือ COI ในความหมายแบบแคบ (Narrow sense) มองว่า COI คือ
การกระทาผิดกฎหมาย เป็นความผดิ ทางอาญา (Criminal offence) การทจุ ริตคอร์รัปชัน เชน่ การรบั สินบน การ
ยักยอกเบียดบังทรัพย์สินของทางราชการ จึงเป็น COI อย่างหนึ่ง ส่วนความหมายแบบกว้าง (Wider sense) มอง
ว่า COI คือ การกระทาทุกอย่างของผู้ดารงตาแหน่งที่เป็นทางการที่ได้กระทาอย่างมีอคติเพ่ือตอบสนองต่อ
ผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง COI จึงเป็นการกระทาที่ฝ่าฝืนต้ังแต่จริยธรรม กฎระเบียบเป็นความผิดทาง
ปกครอง (Administrative offence) ไปจนถึงการทุจริตคอร์รัปชัน โดยองค์ประกอบท่ีก่อให้เกิดผลประโยชน์
ขัดกัน คือ (1) บุคคลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ (Officer) (2) มีผลประโยชน์ส่วนตัว (Personal Interest) ขัดแย้งกับ
(3) ตาแหน่งหน้าท่ี (Official duty) ดังนั้น มาตรการที่ใช้ควบคุมและป้องกันเจ้าหน้าท่ีของรัฐไม่ให้มีผลประโยชน์
ขัดกัน คือ การสร้างกลไกและเงื่อนไขในการยับยั้งพฤติกรรมอันไม่พึงประสงค์ของเจ้าหน้าที่รัฐ ประกอบด้วย
(1) การกาหนดคุณสมบัติต้องห้ามในการดารงตาแหน่งสาธารณะ (2) การรักษาความเป็นกลางในการปฏิบตั ิหน้าที่
(3) การแยกผลประโยชน์ที่เขา้ มาแทรกแซง และ (4) การกาหนดหลกั เกณฑ์ทางจริยธรรม (โปรดดภู าพที่ 3)

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบับที่ 1 12
การขดั กันแหง่ ผลประโยชนข์ องเจา้ หนา้ ที่รัฐ: มาตรการและกลไกการปอ้ งกนั

ภาพที่ 3 มาตรการป้องกนั การขดั กันแหง่ ผลประโยชน์ของเจ้าหนา้ ทีข่ องรฐั

ที่มา: จาก การสารวจและประเมินผลความรู้ เจตคติ และการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐต่อกฎหมายว่าด้วยการขัดกันระหว่าง
ประโยชนส์ ่วนบคุ คลกับประโยชนส์ ่วนรวม (รายงานผลการวจิ ัย) (น. 33), โดย กมั ปนาท วงษว์ ัฒนพงษ์ และคณะ, 2563, นนทบุรี:
สานักงานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ.

7.1 การกาหนดคุณสมบัติของบุคคลหรือเจ้าหนา้ ที่ของรัฐ
การกาหนดคุณสมบัติที่พึงประสงค์หรือคุณสมบัติต้องห้าม (Qualification and Disqualification from
office) เป็นเครื่องมือที่ใช้ในการป้องกันเบื้องต้นมิให้มีโอกาสเกิดปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของเจ้าหน้าท่ี
ของรัฐ (ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์, 2553) เช่น การห้ามรัฐมนตรีและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ต้องไม่ดารงตาแหน่ง
ข้าราชการประจา และต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในสัมปทานหรือสัญญาต่างๆ กับรัฐ แนวความคิดนี้ถือว่า
กฎหมายเป็นสิ่งท่ีมีบทบาทสาคัญในการกาหนดขอบเขตและเง่ือนไขการควบคุมไม่ให้คนในสังคมแสวงหา
ผลประโยชน์ส่วนตัวมากจนเกินไป ซึ่งอาจเข้าไปก้าวก่ายละเมิดสิทธิเสรีภาพในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว
ของบุคคลอื่น เนื่องจากการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว ถือเป็นความชอบธรรมและเป็นเสรีภาพของปัจเจกชน
แต่หากพจิ ารณาเร่อื งดังกลา่ วกับบุคคลซึ่งดารงตาแหน่งสาธารณะแล้ว การแสวงหาผลประโยชน์สว่ นตัวของบุคคล
ซึ่ งด า ร ง ต า แ ห น่ ง ส า ธ า ร ณ ะ อ า จ ก่ อ ให้ เกิ ด ค ว า ม เสี ย ห า ย ต่ อ ก ร ะ บ ว น ก า ร พิ จ า ร ณ า ใช้ อ า น า จ ห น้ า ที่ ข้ึ น ได้
จึงจาเป็นต้องมีการออกกฎหมายเพื่อจากัดเสรีภาพของผู้ดารงตาแหน่งสาธารณะบางประการ ทั้งน้ี เพ่ือเป็นการ

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 15 ฉบับท่ี 1 13
การขดั กนั แห่งผลประโยชนข์ องเจ้าหน้าท่รี ัฐ: มาตรการและกลไกการป้องกัน

ป้องกันมิให้เกิดการกระทาที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ดังที่ Cicero (อ้างถึงใน สพรรณ ชนก
จรุณจิรพัฒน์, 2557) กล่าวว่า “...ผู้ดารงตาแหน่งของรัฐ คือ ผู้ปฏิบัติหน้าท่ีเพื่อประโยชน์สาธารณะ หาใช่เพื่อ
ความร่ารวยของตนเองไม่” ดังนั้น การกาหนดคุณสมบัติของบุคคลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงเป็นการนาหลักการไม่
เปน็ ผ้มู ีสว่ นได้เสียมาบังคับใช้กับเจ้าหน้าที่ของรฐั เชน่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกนั และ
ปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 กาหนดข้อห้าม เจ้าหน้าที่ของรัฐและคู่สมรส ต้องไม่เป็นคู่สัญญาหรือมีส่วนได้
เสียไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อมฯ ห้ามเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทท่ีเข้าเป็นคู่สัญญากับ
หน่วยงานของรัฐฯ ห้ามรับสัมปทานหรือคงถือไว้ซึ่งสัมปทานจากรัฐ อันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอนฯ และ
ห้ามเข้าไปมีส่วนได้เสียในฐานะเป็นกรรมการ ท่ีปรึกษา ตัวแทน พนักงาน หรือลูกจ้างในธุรกิจของเอกชนซ่ึงอยู่
ภายใตก้ ารกากับ ดูแลฯ เป็นต้น ทง้ั น้ี เพ่อื เปน็ การสร้างหลกั ประกนั ต่อสาธารณชนอันเป็นการสร้างความน่าเช่ือถือ
และความไว้วางใจในการบริหารการปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีต่อสาธารณชน นอกจากน้ียังเป็นการทาให้
การปฏิบัติหน้าท่ีของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ต้องตระหนักถึงความสาคัญในฐานะที่เป็นตัวแทนของสถาบันเพื่อให้เกิด
ประโยชนส์ ูงสุดต่อรัฐและสาธารณชนวตั ถปุ ระสงคเ์ พ่ือมใิ ห้เกดิ สถานการณ์การขัดแย้งกนั ระหวา่ งผลประโยชนส์ ่วน
ตนและผลประโยชน์ส่วนรวม (สพรรณชนก จรณุ จริ พฒั น์, 2557)

7.2 การรักษาความเปน็ กลางในการปฏิบตั ิหนา้ ท่ี
Davis (1998) แบ่งประเภทของ COI ออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ (1) COI ท่ีเกิดขึ้นจริง (Actual) คือมี
ความขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและส่วนรวมเกิดข้ึน (2) COI ท่ีเป็นแนวโน้ม (Potential) เป็น
ผลประโยชนส์ ว่ นตนทีม่ ีในปัจจบุ ันอาจจะขัดกบั กบั ผลประโยชน์สว่ นรวมไดใ้ นอนาคต และ (3) COI ทค่ี นอื่นเหน็ ว่า
มี (Appearance) แต่จริง ๆ แล้วอาจไม่มีก็ได้ ซ่ึง COI ประเภทหลังน้ี มีลักษณะท่ีต่างออกไป เพราะไม่ใช่เร่ือง
ของการใช้ตาแหน่งหน้าที่แสวงหาผลประโยชน์โดยตรง แต่เป็นความเช่ือของบุคคลท่ีสามว่าเกิดผลประโยชน์ทับ
ซ้อนข้ึนจากการตัดสินใจของผู้มีอานาจ ดังน้ันการจัดการกับปัญหา COI ประเภทน้ี เจ้าหน้าท่ีต้องไม่เพียงแต่
ประพฤติตนอย่างมีจริยธรรมเท่าน้ัน แต่ต้องทาให้คนอ่ืน ๆ รับรู้ว่าไม่ได้รับประโยชน์เช่นนั้นจริง และต้อง
ระมัดระวังในการปฏิบัติหน้าท่ีต่าง ๆ ด้วยความเป็นกลาง เช่น การออกจากสถานการณ์ที่มีความขัดแย้งของ
ผลประโยชน์ การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับทรัพย์สินและหนี้สิน การตัดสินใจในรูปแบบของคณะกรรมการ การ
ประเมนิ ผลและตรวจสอบโดยบคุ คลที่สาม เปน็ ตน้ เพื่อสรา้ งความโปร่งใส และความเชอื่ มนั่ ในการปฏิบัติหนา้ ทตี่ ่อ
สาธารณชน ตัวอย่างของการรักษาความเป็นกลางในการปฏิบัติ เช่น ประเทศเยอรมนี จากัดสิทธิรับรู้ข้อมูลบาง
เร่ืองหรืองดเว้นเข้าประชุม (Recusal) การเปิดเผยข้อมูลในการทาหน้าที่ต่อสาธารณชนและการให้บุคคลท่ีสาม
เป็นผู้ประเมินผลการดาเนินงานและการแสดงข้อมูลในการพบปะผู้คนและการเดินทางเข้าร่วมกิจกรรมต่าง ๆ
ส่วนประเทศแคนาดากาหนดข้อห้ามเจ้าหน้าท่ีรัฐเข้าประชุมเรื่องใด ๆ ที่เป็นประโยชน์หรือกระทบต่อประโยชน์
ของบริษัทเอกชนหรือบุคคลท่ีเจ้าหน้าท่ีรัฐนั้นเคยรับเงินบริจาค การสร้างความโปร่งใสและการแข่งขัน
(Transparency and competition) เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา นับตั้งแต่ปี ค.ศ.1979 เป็นต้นมา เจ้าหน้าที่
อาวุโสของรัฐไม่ว่าจะเป็นฝ่ายบริหาร ตุลาการ และนิติบัญญัติจะต้องย่ืนแสดงบัญชีทรัพย์สิน แต่ไม่ได้เปิดเผยเป็น
การทั่วไป จะเปิดเผยต่อเมื่อมีการร้องขอเท่านั้น โดยสานักจริยธรรมรัฐบาลจะเป็นผู้ให้คาปรึกษาเก่ียวกับปัญหา
ผลประโยชน์ทบั ซ้อน เช่น การขายทรัพย์สินทีค่ าดวา่ จะกอ่ ให้เกดิ ปัญหา การขอให้ลาออกจากตาแหนง่ อื่นๆ ที่มอี ยู่
ในภาคเอกชน สานักจริยธรรมรัฐบาลจะให้คาแนะนาว่าควรขายทรัพย์สินใด ลาออกจากตาแหน่งใด หรือควรละ
เวน้ การกระทาใดบ้าง (สินีนาถ ภะวัง, 2556) นอกจากนี้ ประเทศสหรฐั อเมริกา ได้ออกกฎหมายการเจรจาต่อรอง
(Negotiated rulemaking) หรือ “reg-neg” โดยการเจรจาต่อรองต้องดาเนินการในรูปแบบของคณะกรรมการท่ี
เปิดโอกาสให้ผ้มู ีส่วนได้เสยี ท้ังหมดร่วมกันแสดงความคิดจนได้ฉันทามติ และต้องส่งรายงานให้แก่หน่วยงานกากับ

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 15 ฉบับที่ 1 14
การขดั กันแห่งผลประโยชน์ของเจา้ หน้าที่รัฐ: มาตรการและกลไกการป้องกนั

(Rulemaking agency) ในบางกรณีอาจใช้กลไกการแข่งขันเพ่ือให้เกิดความโปร่งใส เช่น การประกวดราคา การ
คัดเลือกบคุ คลากร

กรณีของประเทศไทย ได้กาหนดหลักในการรักษาความเป็นกลางในการปฏิบัติหนา้ ที่ ไวใ้ นพระราชบญั ญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซ่ึงเป็นกฎหมายที่ให้เจ้าหน้าทดี่ าเนินการกับเอกชนด้วยความเป็นกลาง
โดยพระราชบัญญัติน้ี จะกาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการให้เจ้าหน้าท่ีต้องปฏิบัติในการใช้อานาจดังกล่าว เพ่ือให้
ม่ันใจว่าเจ้าหน้าท่ีได้ดาเนินการใดๆ ด้วยความเป็นธรรม ปราศจากความลาเอียง และถูกต้องตามกฎหมาย อันจะ
ทาให้การใช้อานาจของเจ้าหน้าท่ีเกิดผลดีต่อประโยชน์ส่วนรวมและประโยชน์ต่างๆ ของเอกชนโดยแท้จริง เช่น
มาตรา 13 และมาตรา 16 กาหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะทาการพิจารณาทางปกครองจะต้องไม่มีส่วนได้สว่ นเสีย
หรือเป็นคนใกล้ชิดกับผู้ที่จะได้รับผลหรือผลกระทบจากการพิจารณาทางปกครองนั้น หากเป็นเช่นน้ัน ก็จะต้อง
หยุดการทาหน้าที่ดังกล่าว กฎหมายฉบับน้ีจึงเป็นการให้เอกชนมีสิทธิได้รับการพิจารณาจากเจ้าหน้าที่ของรัฐซ่ึงมี
“ความเป็นกลาง” โดยมีสิทธิในการคัดค้านความไม่เป็นกลาง เนื่องจากเจ้าหน้าท่ีเป็นผู้มีความใกล้ชิดกับเอกชน
เชน่ เป็นคูส่ มรส ญาติ เจา้ หน้ี หรือลูกหนี้ (มาตรา 13) และเป็นผู้ซ่ึงมเี หตุอ่นื ใดอันทาให้เห็นได้วา่ เจ้าหน้าท่ผี ู้นั้นจะ
พิจารณาด้วยความไม่เป็นกลาง (มาตรา 16) นอกจากน้ี ยังมีกฎหมายที่กาหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องยื่นบัญชี
ทรพั ยส์ ินและหน้ีสิน พระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2561
ในมาตรา 102 กาหนดให้ ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ
ข้าราชการตุลาการ อัยการ และผู้ดารงตาแหน่งระดับสูง ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถ่ิน ผู้ช่วยผู้บริหาร
ท้องถ่ิน และสมาชิกสภาท้องถิ่น และตาแหน่งอื่นตามที่กฎหมายกาหนด ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินทั้งของ
ตนเอง คู่สมรส และบุตรท่ียังไม่บรรลุนิติภาวะต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. (มาตรา 103) และให้เผยแพร่ให้
ประชาชนทราบเป็นการท่ัวไป และให้แจ้งหน่วยงานต้นสังกัดทราบด้วย (มาตรา 104) ซึ่ง ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์
(2553) กล่าวว่า การเปิดเผยข้อมูลเก่ียวกับทรัพย์สิน หนี้สิน และธุรกิจของครอบครัวต่อสาธารณะ (Disclosure
of personal Interest) วิธีการน้ีไม่ใช่เครื่องมือท่ีแก้ไขปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์โดยตรง แต่อย่างน้อย
ทส่ี ดุ การเปิดเผยขอ้ มูลสว่ นตัวก็ช่วยใหส้ าธารณะสามารถตรวจสอบหรือป้องกันมใิ ห้ผูก้ ระทาการสามารถคอร์รปั ชัน
ได้โดยงา่ ย

7.3 การแยกผลประโยชน์ทเี่ ข้ามาแทรกแซง
Jean-Bernard (2012) อธบิ ายหลักการแยกผลประโยชน์ที่เข้ามาแทรกแซง (Separation of interfering
interests) คือ การแยกผลประโยชน์สาธารณะท่ีหน่วยงานได้รับมอบหมายออกจากผลประโยชน์อ่ืนๆ ที่อาจเขา้ มา
รบกวน ในหลายๆ ประเทศได้สร้างส่ิงกีดขวาง (Barrier) โดยการออกกฎหมายห้ามไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐและ
นักการเมืองเข้าไปมีส่วนได้เสียในฐานะเป็นกรรมการ ที่ปรึกษา ตัวแทน พนักงาน หรือลูกจ้างในธุรกิจของเอกชน
ซ่ึงอยู่ภายใต้การกากับ ดูแล การห้ามไม่ให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐรับทรัพย์สินหรือประโยชน์อ่ืนใด การห้ามประกอบ
อาชีพเสริม หรือการกาหนดเงื่อนไขระยะเวลาไม่ให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ีเกษียณหรือออกจากตาแหน่งสาธารณะ
ทางานในบริษัทท่ีตนเคยกากบั ดแู ล เพอื่ ปอ้ งกนั สถานการณ์ที่อาจนาไปสกู่ ารขัดกนั ระหวา่ งประโยชน์สว่ นบุคคลกับ
ประโยชนส์ ่วนรวม
ผลการศึกษาของ ธิปไตร แสละวงศ์ และ เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ (2560) ได้ศึกษากฎหมายว่าด้วย
ผลประโยชน์ทับซ้อนของต่างประเทศ พบว่า มีการแยกประโยชน์ส่วนบุคคลออกจากประโยชน์ส่วนรวม ดังน้ี (1)
การกาหนดข้อหา้ มการรับทรพั ย์สิน ประเทศเกาหลใี ต้เปน็ ประเทศทีม่ ีกฎหมายว่าด้วยการกากับดูแลการรับส่งิ ของ
หรือผลประโยชน์ตอบแทนที่เข้มงวดมาก โดยกฎหมาย Improper Solicitation and Graft Act 2016 (เรียกอีก
ชื่อว่า Kim Young-ran Act) กาหนดไม่ให้หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่รัฐและคู่สมรสรับเล้ียงอาหารเกินม้ือละ
3 หม่ืนวอน (36 ดอลลาร์สหรฐั ) ของขวัญมูลค่าเกิน 5 หมื่นวอน (60 ดอลลาร์สหรัฐ)และเงินสดมูลค่าเกนิ 1 แสนวอน

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบบั ที่ 1 15
การขัดกันแห่งผลประโยชนข์ องเจ้าหน้าทีร่ ฐั : มาตรการและกลไกการปอ้ งกัน

(120 ดอลลาร์สหรัฐ) กฎหมายดังกล่าวบังคับใช้กับสถาบันการศึกษาเอกชน องค์กรสื่อเอกชน และบุคลากรของ
องค์กรเหล่าน้ีและคู่สมรส เช่น เจ้าหน้าท่ีรัฐท่ีถูกเชิญไปบรรยายหรือเป็นวิทยากรภายนอกหน่วยงานจะรับเงิน
ค่าตอบแทน (Honoraria) เกินกว่าท่ีกฎหมายกาหนดไม่ได้ซึ่งอยู่ท่ีระหว่าง 2 แสนถึง 5 แสนวอน (240 ถึง 600
ดอลลาร์สหรัฐ) ส่วนบุคลากรสถาบันการศึกษาและองค์กรสื่อเอกชนจะรับได้ไม่เกิน 1 ล้านวอนต่อช่ัวโมง (1,200
ดอลลาร์สหรัฐ) กอ่ นทีเ่ จ้าหนา้ ที่รัฐจะรับงานบรรยายนอกหนว่ ยงาน จะต้องรายงานต่อต้นสงั กัดทราบกอ่ น การรับ
เงินค่าตอบแทนเกินกว่ากฎหมายกาหนดมีโทษปรบั ไม่เกิน 5 ล้านวอน (6,000 ดอลลาร์สหรัฐ) และการไม่รายงาน
ให้หน่วยงานต้นสังกัดทราบก่อนรับงานบรรยายนอกหน่วยงานมีโทษทางวินัย เป็นต้น (2) การกาหนดข้อห้ามใน
การรบั งานจากหน่วยงานภายนอกและการประกอบอาชีพเสริม ในประเทศสวเี ดนเจ้าหน้าที่ของรัฐจะถกู จากัดเรื่อง
การประกอบอาชพี เสริม (Extra occupational activities) ด้วยเหตุผลวา่ การทาอาชีพเสริมอาจทาให้เจา้ หนา้ ที่รัฐ
หรือองค์กรของรัฐมีความน่าเช่ือถือน้อยลง และการทางานภายนอก จะทาให้เจ้าหน้าที่มีประสิทธิภาพในการ
ทางานลดลงหรือเป็นอาชีพท่ีแข่งขันกับบทบาทขององค์กรโดยตรง ส่วนประเทศฟินแลนด์มีการห้ามข้าราชการท่ี
เป็นตัวแทนรัฐฝ่ายนายจ้างเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน เพ่ือจากัดการมีสองบทบาทที่อาจมีผลประโยชน์ที่ขัดแย้ง
กันเพ่ือเป็นการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนท่ีอาจจะเกิดขึ้นเม่ือรับตาแหน่งไปแล้ว เจ้าหน้าท่ีของรัฐโดยเฉพาะ
เจ้าหน้าที่ระดับสูง จะต้องรายงานว่าในระหว่างท่ีทาหน้าท่ีหลักน้ี ได้รับตาแหน่งอ่ืนใดอีกบ้างในหน่วยงานอ่ืนและ
ต้องเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต่อประชาชน ประเทศสหรัฐอเมริกากาหนดข้อห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐรับเงินเดือน
หรือเงนิ อดุ หนนุ ใดๆ สาหรบั เป็นคา่ ตอบแทนในการปฏิบตั ิหน้าท่ีจากแหล่งอื่นนอกจากรัฐบาล และห้ามมิให้บุคคล
ใด ห้างหนุ้ ส่วน สมาคม บรรษทั มหาชน หรือองคก์ รอ่ืนๆ จา่ ยเงินอุดหนุนต่างๆ ที่อาจทาให้เจ้าหน้าท่ีของรฐั ฝา่ ฝืน
บทบญั ญัติดังกล่าว (3) การกาหนดข้อห้ามการประกอบอาชีพหลังเกษยี ณราชการ ประเทศเยอรมนี ออกกฎหมาย
ป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน กาหนดระยะเวลาเว้นวรรคสาหรับเจ้าหน้าท่ีบางตาแหน่งระหว่าง 1 - 5 ปี ส่วนใน
ประเทศเกาหลีใต้ ประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี และข้าราชการระดับสูงจะถูกกาหนดให้เว้นวรรค 1 ปี
แต่ไม่มีระยะเวลาเว้นวรรคสาหรับข้าราชการท่ัวไป กรณีของประเทศไทย เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตามประกาศ
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เร่ือง หลักเกณฑ์การรับทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดโดย
ธรรมจรรยาของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ พ.ศ. 2543 ซ่ึงห้ามเจ้าหน้าท่ขี องรฐั รับทรพั ย์สินหรือประโยชน์อ่ืนใดจากบุคคลอื่นที่
ไมใ่ ชญ่ าตมิ มี ูลค่าหรือราคาเกิน 3,000 บาท เปน็ ต้น

7.4 การกาหนดหลักเกณฑ์ทางจรยิ ธรรม
การกาหนดหลักเกณฑ์ทางจริยธรรม (Codes of ethics) เป็นมาตรการสร้างกรอบเพ่ือบ่งบอกถึงสิ่งที่ควร
และไม่ควรกระทา ให้ถือเป็นหลักจรรยาบรรณในการทางาน ถ้าไม่ปฏิบัติตามก็ไม่ถือว่าเป็นความผิดทางกฎหมาย แต่
อาจบ่อนทาลายความเชื่อมั่นที่สังคมมีต่อเจ้าหน้าท่ีของรัฐ และเป็นบ่อเกิดแห่งความเสื่อมศรัทธาท่ีประชาชนจะมีต่อ
ระบบการเมืองการปกครอง ในต่างประเทศ เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกาจะมีสานักงานจริยธรรมรัฐบาล (Office of
Government Ethics: OGE) เป็นหน่วยงานท่ีมีหน้าที่รับผิดชอบในการสร้างและควบคุมดูแลระบบจริยธรรมให้กับ
หน่วยงานรัฐท้ังหมด รวมท้ังประธานาธิบดีและคณะรัฐมนตรี จะดาเนินการเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการทุจริตและ
ผลประโยชน์ทับซ้อนผ่านการศึกษา และมีการจัดฝึกอบรมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับจริยธรรมให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐใน
ฝา่ ยบริหารท้ังหมด ตงั้ แต่ระดับรัฐมนตรี ข้าราชการทัว่ ไป หรอื แม้แต่คนทาความสะอาดก็ตามตอ้ งได้รบั การอบรมด้าน
จริยธรรมจากสานกั งานจรยิ ธรรมนี้ (สินนี าถ ภะวัง, 2556)

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบับที่ 1 16
การขัดกันแห่งผลประโยชน์ของเจา้ หน้าทีร่ ฐั : มาตรการและกลไกการปอ้ งกัน

8. สรุป
บทความนี้ผู้เขียนได้อธิบายความหมาย องค์ประกอบ และประเภทของการขัดกันแห่งผลประโยชน์

ผู้เขียนนิยาม “Conflict of interest” ในความหมายแบบกว้าง เน่ืองจากปัญหาการขัดกันแห่งผลประโยชน์ท่ี
เกิดข้ึนในปัจจุบันเป็นพฤติกรรมที่สลับซับซ้อน และในหลายกรณีมีลักษณะไม่ผิดกฎหมายหรือสังคมยอมรับได้
ดังน้ัน Conflict of interest คือการกระทาทุกอย่างของผู้ดารงตาแหน่งสาธารณะที่ได้กระทาอย่างมีอคติเพ่ือ
ตอบสนองต่อผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง พฤติกรรมการขัดกันแห่งผลประโยชน์จึงเป็นการกระทาท่ีฝ่า
ฝืนต้ังแต่จริยธรรม กฎระเบียบเป็นความผิดทางปกครอง (Administrative offence) ไปจนถึงการทุจริตคอร์รัป
ชัน แต่เพื่อให้การศึกษาลักษณะของการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวมมีขอบเขตที่
ชัดเจน ผู้เขียนจึงจาแนกออกเป็น 7 ประเภท คือ (1) การรับผลประโยชน์ต่าง ๆ (2) การใช้อิทธิพลจากตาแหน่ง
หน้าท่ีไปดาเนนิ การเพ่ือประโยชน์ทางธุรกิจของตนเองโดยตรง (3) การทางานหลังจากออกจากตาแหน่งสาธารณะ
หรือหลังเกษียณ (4) การทางานพิเศษ (5) การรับรู้ข้อมูลภายใน (6) การใช้ทรัพย์สินของหน่วยงานเพื่อประโยชน์
ของธุรกิจส่วนตัว และ (7) การนาโครงการสาธารณะลงในเขตเลือกตั้งเพ่ือประโยชน์ในทางการเมือง ปัญหาการ
ขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวมจะเกิดข้ึนก็ต่อเมื่อ บุคคลหรือเจ้าหน้าท่ี (Officer) มี
ผลประโยชน์ส่วนตัว (Personal Interest) ขัดแย้งกับตาแหน่งหน้าที่ (Official duty) จึงทาให้เจ้าหน้าท่ี
ดาเนินการอย่างมีอคตเิ พือ่ รับใช้ผลประโยชน์ของตนเอง และทาให้ผลประโยชนข์ ององค์กรหรอื ประโยชนส์ ่วนรวม
สูญเสยี ไป

นอกจากนี้ ผู้เขยี นยังได้อธิบายถึงสาเหตุของการขัดกันระหว่างประโยชน์สว่ นบุคคลกบั ประโยชน์ส่วนรวม
ซ่ึงเก่ียวข้องกับปัจจัยส่วนบุคคล (ได้แก่ ค่านิยม ความเช่ือ ทัศนคติ) และปัจจัยสภาพแวดล้อมทางการเมือง
เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ส่วนมาตรการที่ใช้ควบคุมและป้องกันเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ให้มีผลประโยชน์ขัดกัน
คือการสร้างกลไกและเงื่อนไขเพ่ือยับยั้งพฤติกรรมอันไม่พึงประสงค์ของเจ้าหน้าท่ีรัฐ ได้แก่ (1) การกาหนด
คุณสมบัติต้องห้ามในการดารงตาแหน่งสาธารณะ (2) การรักษาความเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าท่ี (3) การแยก
ผลประโยชน์ที่เขา้ มาแทรกแซง และ (4) การกาหนดหลักเกณฑ์ทางจริยธรรม

เอกสารอา้ งองิ
กัมปนาท วงษว์ ฒั นพงษ์ และคณะ. (2563). การสารวจและประเมนิ ผลความรู้ เจ ต ค ติ แ ล ะ ก าร ป ฏิ บั ติ ข อ ง

เจ้าหน้าท่ีของรัฐต่อกฎหมายว่าด้วยการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม
(รายงานผลการวจิ ัย). นนทบุรี: สานักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ.
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ. (2560). รายงานประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2560.
นนทบุรี: สานักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ.
ธิปไตร แสละวงศ์ และ เดือนเด่น นิคมบริรักษ์. (2560). บทวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับ
การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลกับประโยชน์ส่วนรวม พ.ศ. . . . (ฉบับเสนอสภานิติบัญญัติ
แหง่ ชาติ พ.ศ.2560). กรุงเทพฯ: สถาบนั วิจัยเพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย.
ธรี ภัทร์ เสรีรังสรรค.์ (2553). นักการเมือง: จรยิ ธรรม ผลประโยชนท์ บั ซ้อน การคอรร์ ัปชัน สภาพปั ญ ห า สาเห ตุ
ผลกระทบ แนวทางแกไ้ ข. กรงุ เทพฯ: สายธาร.
ศลิ ปพร ศรจี ัน่ เพชร. (2551). ทฤษฎบี รรษัทภิบาล. วารสารบรหิ ารธุรกิจ. 31(120), 1-4.
สพรรณชนก จรุณจิรพัฒน์. (2557). ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการห้ามสมาชิกสภาเทศบาลและผู้บริหาร
เทศบาลมีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาท่ีเทศบาลน้ันเป็นคู่สัญญา. วารสารนิติศาสตร์
มหาวทิ ยาลัยนเรศวร. 7(2), 66-93.

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบบั ที่ 1 17
การขัดกันแหง่ ผลประโยชน์ของเจ้าหน้าท่รี ฐั : มาตรการและกลไกการป้องกัน

สมศักด์ิ สามัคคีธรรม. (2550). ผลประโยชน์ทับซ้อน: แนวคิดและแนวทางการป้องกันแก้ไข. วารสารร่มพฤกษ์
มหาวิทยาลัยเกรกิ , 25(3), 31-56.

สังศิต พริ ยิ ะรงั สรรค์. (2549). ทฤษฎคี อร์รัปชัน. กรุงเทพฯ: สานักพิมพร์ ว่ มดว้ ยช่วยกนั .
สานักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. (2546). ความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์

ส่วนรวม (Conflict of Interest). กรุงเทพฯ: สานกั งานคณะกรรมการข้าราชการพลเรอื น.
สานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2561). คู่มือการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน.

กรงุ เทพฯ: บี.ซ.ี เพรส (บุญชิน).
สนิ ีนาถ ภะวงั . (2556). ศกึ ษามาตรการทางกฎหมายเชงิ ป้องกนั ในการตรวจสอบการทุจริตของผู้ดารงตาแหนง่ ทาง

การเมืองตามกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทุจริต: กรณีศึกษาผลประโยชน์ทับซ้อน [วิทยานิพนธ์
ปริญญามหาบัณฑติ , มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์]
Daly, H. (2015). Conflict of Interest in Agency Theory: A Theoretical Overview. Global Journal of
Human-Social Science: Economics. 15(1), 17-22.
Davis, M. (1 9 9 8 ). Conflict of Interest. In Chadwick, R. (Ed.), Encyclopedia of Applied Ethics
(pp. 589-595). London: Academic Press.
Jean-Bernard, A. (2012). Conflict of interest and administrative law. In Handschin, L. & Peters, A.
(Eds.), Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance (pp.1 4 5 -1 5 8 ).
Cambridge: Cambridge University Press.
Kernaghan, K., & Langford, J. W. (1990). The Responsible Public Servant. Institute for Research
on Public Policy. The Institute of Public Administration of Canada.
Longman Dictionary of Contemporary. (1995). Longman Dictionary of Contemporary (Third
Edition). Harlow: Longman.
MacMilan Dictionary for Advanced Learners. (2002). Macmillan English dictionary for advanced
learners. Oxford: Macmillan Education.
Munteanu-Lucinescu, A., & Istratescu, A.-V. (2015). Conflicting Interests: The Conflict of Interest
and Lawyering. In Epure, M. (Ed.), International Conference on Economic Sciences and
Business Administration, Vol. 2 (pp. 203-212). Spiru Haret University.
OECD. (2 0 0 5 ) . Managing conflict of interest in the public sector: A Toolkit. Paris: OECD
Publications. https://www.oecd.org/gov/ethics/49107986.pdf
Pairote Pathranarakul (2 0 0 6 ) . Conflict of interest: An ethical issue in public and private
management. Thai Journal of Public Administration. 4(2), 11-22.
Transparency International Organization. (2019). Corruption perceptions index 2019. Retrieved
February 11, 2020, from https://www.transparency.org/cpi2019?/news/feature/cpi-2019

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบับท่ี 1 18
การขดั กนั แห่งผลประโยชน์ของเจ้าหน้าท่รี ฐั : มาตรการและกลไกการป้องกนั

Public Participation in Prevention of Corruption:
Case Study of Justice Offices’ Pilot Provinces, the Ministry of Justice

การมีสว่ นร่วมของประชาชนในการปอ้ งกันการทุจริต:
กรณศี กึ ษาสานกั งานยตุ ธิ รรมจงั หวดั นารอ่ ง กระทรวงยุตธิ รรม

Phongthon Thanyasiri
พงษธ์ ร ธัญญสริ ิ

the office of Justice Affairs

สำนกั งำนกิจกำรยุติธรรม

[email protected]

Abstract
The purposes of this study are 1) To study the form of corruption prevention of

government officers in the Justice Offices’ Pilot Provinces, the Ministry of Justice 2) To
propose the guidelines of public participation to prevent corruption for government officers
in the Justice Offices’ Pilot Provinces. The research is a qualitative research which focused
on documents and related researches. The results of this study found that the form of
corruption prevention of government officers in the Justice Offices’ Pilot Provinces should
be performed in the form of Committees or Civil Society Working Group in preventive
surveillance or awareness styles in pilot provinces, in addition, it should follow the following
guidelines in order: (1) Provide information to people (To inform) (2) Provide platforms for
people to express opinion (To consult) (3) Provide channels for local people to participate
(To involve) (4) Provide channels for local people to be partners (To collaborate) (5) Provide
chance for local people to decide on their own (To empower) to prevent corruption in
Justice Offices’ Pilot Provinces.

Keywords: corruption prevention, Justice Offices’ Pilot Provinces, public participation

บทคดั ยอ่
การศึกษาวิจัยครั้งน้ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือ 1) ศึกษารูปแบบการป้องกันการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐ

ของสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง กระทรวงยุติธรรม และ 2) เสนอแนวทางการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน
ในการป้องกันการทุจริตของสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง กระทรวงยุติธรรม โดยเป็นงานวิจัยเชิงคุณภาพ
ทีม่ ุ่งเน้นไปยงั การศึกษาคน้ คว้าทางเอกสาร ผลการศึกษา พบวา่ รูปแบบการป้องกันการทุจริตของเจ้าหน้าทรี่ ัฐ
ของสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง ควรมีรูปแบบการดาเนินงานแบบคณะกรรมการหรือคณะทางาน
ของ ภาคประชาชนในจังหวัดยุติธรรมจังหวัดนาร่อง ในการเฝ้าระวังเชิงป้องกัน หรือ Awareness และ
ควรมีแนวทางที่เป็นลาดับข้ันตอนดังน้ี (1) ให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน (To inform) (2) เปิดช่องทางให้แก่
ประชาชนในพื้นท่ีแสดงความคิดเห็น (To consult) (3) เปิดช่องทางให้ประชาชนในพ้ืนท่ีมีส่วนร่วม

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปที ่ี 15 ฉบับที่ 1 19
การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการปอ้ งกนั การทุจรติ : กรณศี ึกษาสานกั งานยุตธิ รรมจังหวดั นาร่อง กระทรวงยุติธรรม

(To involve) (4) เปิดช่องทางให้ประชาชนในพื้นท่ีเป็นหุ้นส่วน (To collaboration) (5) เปิดโอกาส
ให้ประชาชนในพ้ืนที่มีบทบาทในการตัดสิน ใจเอง (To empower) เพ่ือเป็นการป้องกันการทุจริต
ของสานักงานยุตธิ รรมจงั หวดั นาร่องกระทรวงยตุ ธิ รรม

คาสาคญั : การปอ้ งกนั การทุจรติ , ยุตธิ รรมจงั หวัดนาร่อง, การมีสว่ นรว่ มของประชาชน

1. ทม่ี าและความสาคัญของปัญหา
ตามที่รัฐบาลของพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้มีการแถลงนโยบายต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

เมื่อวันศุกร์ที่ 12 กันยายน 2557 โดยเน้นความมั่นคงไร้ทุจริต ทั้งส้ิน 11 ด้าน ซ่ึงหนึ่งในน้ัน คือ ด้านการส่งเสริม
การบริหารราชการแผน่ ดินที่มธี รรมาภบิ าล และการป้องกนั ปราบปรามการทจุ รติ และประพฤตมิ ิชอบในภาครัฐ
โดยถือว่าเร่ืองน้ีเป็นวาระสาคัญเร่งด่วนแห่งชาติท่ีจะต้องได้รับการแก้ไข และในปี 2563 ดัชนีการรับรู้การ
ทุจริต (Corruption Perceptions Index : CPI) โดยองค์กรเพื่ อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency
International)1 ได้ทาการจัดอันดับจากผลสารวจของสานักโพลล์ต่าง ๆ จานวน 12 แห่ง ผลปรากฏว่า
ประเทศไทยได้คะแนน 36 คะแนน จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน อยู่ในอันดับท่ี 104 จาก 180 ประเทศ
ทั่วโลก และเป็นอันดับท่ี 5 ในกลุ่มประเทศอาเซียน ซ่ึงจะเห็นได้ว่าถึงแม้จะมีนโยบายในการป้องกันและ
ปรามปรามการทุจริต แต่ถ้าหากขาดการเข้าไปมีส่วนร่วมของประชาชนในการดาเนินงานหรือโครงการ
ของภาครัฐ การทุจริตกย็ งั คงเกดิ ขึ้นอย่างต่อเนื่อง

การป้องกันและปราบปรามการทุจริตจะประสบความสาเร็จ จะต้องเร่ิมจากการวิเคราะห์ปัญหา
อย่างรอบด้านเพ่ือหาสาเหตุการทุจริต ลักษณะของความเส่ียงหรือความเสียหายท่ีอาจเกิดข้ึนโดยอยู่บน
พ้ืนฐานของความเป็นจริง ความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับองค์กรหรือหน่วยงานของรัฐ และการออกแบบมาตรการ
แก้ไขปัญหาการทุจริตเป็นการเฉพาะของประเทศ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
ใช้แผนยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560-2564) เป็นกรอบแนวทาง
ในการดาเนินงานด้านการป้องกันและปรามปราบการทุจริต โดยเน้นท่ีแนวทางในการขับเคลื่อนกลไก
การป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่มีการ บูรณาการความร่วมมือจากทุกภาคส่วน ซ่ึงภาคประชาชน
ถือเป็นภาคส่วนท่ีมีความสาคัญยิ่งในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการดาเนินงานของภาครัฐ เนื่องจากเป็นผู้มีส่วน
ได้สว่ นเสยี จากการดาเนนิ งานหรอื โครงการภาครฐั

ใน การนี้กระทรวงยุ ติธรรมได้จัดต้ังห น่ วยงาน กล างใน ระดับจังห วัดคือสานั กงาน ยุติธรรมจังห วัด
และเน้นในการจัดต้ังเป็นสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่องที่มีการกระจายตัวทั่วประเทศทุกจังหวัดและ
มีการดาเนินงานในทุกตาบลท่ัวประเทศ โดยมีภารกิจท่ีสาคัญคือการลดความเหล่ือมล้าของสังคม ซ่ึงการ
ลดความเหลือ่ มลา้ ของสงั คมในเชิงประจักษ์ประการหน่ึงคือการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในหน่วยงาน
ภาครฐั อันเป็นการที่ทาใหป้ ระชาชนเกดิ ความเท่าเทียมกันในสงั คมได้ รวมไปถึงการยอมรบั ของภาคประชาชน
ไปปฏิบัติหน้าท่ีของหน่วยงานรัฐ แต่ยังขาดแนวทางในการป้องกันการมีส่วนร่วมของประชาชนในการ
ตรวจสอบการปฏิบัติหน้าท่ีที่อาจจะนาไปสู่การกระทาการทุจริต ดังน้ันเพ่ือความเข้าใจท่ีถูกต้อง งานวิจัยฉบับนี้
จะนาเสนอเก่ียวกับรูปแบบการป้องกันการกระทาการทุจริตของเจ้าหน้าที่ของรัฐและการเข้าไปมีส่วนร่วม
ในการดาเนินงานภาครัฐของภาคประชาชนว่าจะทาได้อย่างไร และมีวิธีหรือแนวทางอย่างไรบ้างท่ีจะป้องกัน

1 สานกั งานสภาพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ, “ดชั นชี วี้ ัดภาพลักษณ์คอรร์ ปั ชนั ,” สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ,
สืบค้นเมือ่ วันท่ี 30 ตลุ าคม 2564, https://www.nesdc.go.th/article_attach/article_file_20210201184051.pdf

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ่ี 15 ฉบับท่ี 1 20
การมสี ่วนรว่ มของประชาชนในการปอ้ งกันการทุจริต: กรณศี ึกษาสานกั งานยตุ ธิ รรมจังหวัดนาร่อง กระทรวงยุติธรรม

การทุจริต ซึ่งจะนาไปสู่ดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงไปอยู่ในระดับต้น ก็จะทาให้
ภาพลักษณ์ของประเทศในเชิงเศรษฐกิจได้รับการยอมรับและความเชื่อถือจากนานาประเทศท่ีจะเข้ามาลงทุน
เพิ่มมากข้ึน รวมไปถึงการยอมรับของภาคประชาชนไปปฏิบัติหน้าท่ีของหน่วยงานรัฐ อีกทั้งทาให้มีคุณภาพ
ชวี ติ ของประชาชนท่ีจะไดร้ บั การพฒั นาอย่างมปี ระสิทธิภาพและประสทิ ธิผลต่อไป

2. วตั ถปุ ระสงค์
1. เพื่อศึกษารูปแบบการป้องกันการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐของสานักงานยุติธรรมจังหวัด นาร่อง

กระทรวงยตุ ธิ รรม
2. เพ่ือเสนอแนวทางการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการป้องกันการทุจริตของสานักงานยุติธรรม

จังหวัดนารอ่ ง กระทรวงยุติธรรม

3. สภาพปญั หา/สาเหตุ
1. ดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ของประเทศไทยอยู่ในอันดับท่ีน่าเป็นห่วง โดยการทุจริตของ

เจ้าหน้าท่ี ในระดับพ้ืนที่หรือระดับจังหวัดมีในรูปแบบต่าง ๆ หลายลักษณะ อันส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์
ของประเทศและส่งผลต่อการลงทุนของนานาประเทศ และคุณภาพชีวิตของประชาชนที่จะได้รับการพัฒนา
อยา่ งเต็มที่

2. ประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยเฉพาะในระดับพื้นท่ีหรือระดับจังหวัดและกระทรวงยุติธรรม
ได้ให้ความสาคัญในพื้นท่ีซึ่งได้มีการจัดตั้งเป็นสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง มีการกระจายตัวท่ัวประเทศ
จานวน 19 แห่ง ประกอบด้วย เชียงใหม่ พิษณุโลก นครปฐม พระนครศรีอยุธยา ฉะเชิงเทราชลบุรี อุดรธานี
ขอนแก่น นครราชสีมา สุราษฎร์ธานี สงขลา ปัตตานี เชียงราย นครสวรรค์ ลพบุรี เพชรบุรี สกลนคร
อบุ ลราชธานี และภูเก็ต2 ท้ังนี้ ประชาชนควรเข้าไปมีส่วนร่วมในการดาเนินงานหรือโครงการภาครฐั เน่อื งจาก
โครงการท่ีภาครัฐดาเนินการจะส่งผลกระทบต่อการดาเนินชีวิตของประชาชนเป็นอย่างมากไม่ว่าจะเป็น
ทางตรงหรือทางอ้อม

4. แนวคดิ และทฤษฎที เี่ กี่ยวขอ้ ง
การมีส่วนร่วมของประชาชนในการป้องกันการทุจริต กรณีศึกษาสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง

กระทรวงยุติธรรมผู้ศึกษาได้ทาการทบทวนวรรณกรรมที่เก่ียวข้อง โดยการศึกษาค้นคว้าจากหนังสือ ตารา
เอกสารทางวิชาการ งานวจิ ัย และเอกสารทเ่ี กี่ยวข้องสามารถสรุปในเรอื่ งตา่ งๆ ดงั น้ี

4.1 แนวคดิ การกระทาการทจุ ริตของเจ้าหน้าที่ของรฐั ในประเทศไทย
การกระทาการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐ เกิดข้ึนตั้งแต่สมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นที่ประชาชน
ไม่ต้องการเสียภาษี ซึ่งในสมัยน้ันเรียกว่า “ส่วยสาอากร” โดยการติดสินบนเจ้าหน้าท่ีรัฐให้เจ้าหน้าท่ีทาชื่อ
ของตนตกจากทะเบียนบ้าน (ทะเบียนหางว่าว) เมื่อช่ือตกไปก็จะไม่จาเป็นต้องส่งส่วยให้รัฐ หรืออาจยอม
ขายตัวเองเป็นทาส เน่ืองจากทาสเสียภาษนี ้อยกว่าไพรแ่ ละไม่ต้องเข้าเวรราชการให้สว่ นกลาง เพียงแตค่ อยรับ
ใชเ้ จ้านายเทา่ นัน้ จงึ เรยี กวา่ “ฉ้อราษฎร์บังหลวง”

2 กระทรวงยุตธิ รรม, คำส่ังกระทรวงยตุ ธิ รรม ที่ 569/2559 กำรบรหิ ำรงำนสำนกั งำนยุตธิ รรมจังหวัด และสำนักงำนยตุ ธิ รรมจังหวดั สำขำ ลงวันที่
24 พฤศจิกำยน 2559 (ม.ป.ท.: กระทรวงยุตธิ รรม, 2559)

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบับท่ี 1 21
การมีสว่ นรว่ มของประชาชนในการปอ้ งกันการทุจริต: กรณีศกึ ษาสานกั งานยุติธรรมจงั หวดั นาร่อง กระทรวงยตุ ิธรรม

4.1.1 ความหมาย “การทุจริต”
การฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือ การกระทาการทุจริตของเจ้าหน้าท่รี ัฐสว่ นใหญ่ต้องอาศัยอานาจ
รัฐและตาแหน่งหน้าท่ีเป็นเคร่ืองมือและช่องทางในการกระทาผิด ผนวกกับการท่ี เจ้าหน้ารัฐขาดจรรยาบรรณ
ในการปฏิบัติหน้าที่ ก็จะมีพฤติกรรมที่เป็นการทุจริต ซ่ึงตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการ
ป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2564 ให้คานิยามไว้ในมาตรา 4 ดังน้ี “ทุจริต ต่อหน้าที่” หมายความ
ว่า ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดในตาแหน่งหรือหน้าท่ี หรือปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใด
ในพฤติการณ์ที่อาจทาให้ผู้อื่นเช่ือว่ามีตาแหน่งหรือหน้าท่ี ท้ังท่ีตนมิได้มีตาแหน่งหรือหน้าท่ีน้ัน หรือใช้อานาจ
ในตาแหน่งหรือหน้าที่ ทั้งนี้ เพ่ือแสวงหาประโยชน์ ที่มิควรได้โดยชอบสาหรับตนเองหรือผู้อ่ืนหรือกระทาการ
อันเป็นความผิดต่อตาแหน่งหน้าท่ีราชการหรือ ความผิดต่อตาแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมตามประมวล
กฎหมายอาญาหรอื ตามกฎหมายอน่ื
องค์กรระหว่างประเทศด้านความโปร่งใส (Transparency International : TI) ได้ให้
ความหมายของการทุจริตไว้ว่า เป็นการใช้อานาจที่ได้รับการไว้วางใจในทางที่ผิด โดยแทนท่ีจะใช้อานาจน้ี
เพื่อประโยชน์ส่วนรวม กลับเอาอานาจดังกล่าวมาใช้ในการแสวงหาประโยชน์ส่วนบุคคล ซ่ึงสถานการณ์นี้
อาจเกิดไดท้ งั้ ภาครัฐและภาคเอกชน ซึง่ องค์กรด้านความโปรง่ ใสไดร้ ะบุถึงกรณตี ่าง ๆ ของการทุจรติ ไวด้ งั น้ี3

1. การทุจริตขนาดใหญ่ (grand corruption) เป็นการกระทาของเจ้าหน้าท่ีรัฐระดับสูง
ในการบิดเบือนนโยบายหรอื ใชอ้ านาจในทางท่ไี ม่สมควร เพ่อื แสวงหาประโยชนจ์ ากทรพั ยากรธรรมชาติ

2. การทุจริตขนาดเล็ก (petty corruption) เป็นการกระทาของเจ้าหน้าที่รัฐระดับกลาง
และลา่ งตอ่ ประชาชนทวั่ ไป โดยเป็นการใช้อานาจโดยมชิ อบเพอ่ื แสวงหาประโยชนส์ ว่ นตนหรอื พวกพอ้ ง

3. การติดสินบน (bribery) เป็นการเสนอให้หรือสัญญาว่าจะให้ผลประโยชน์ต่างๆ
ทงั้ ในรูปแบบของทรพั ย์สนิ ส่งิ ของ และสิ่งตอบแทน เพอ่ื เปน็ แรงจูงใจให้เกดิ การกระทาผดิ กฎหมายหรอื ศีลธรรม

4. การยักยอก (embezzlement) เป็นการนาเอาทรัพย์สินหรือส่ิงของที่เป็นของ
ทางราชการหรอื หนว่ ยงานมาใช้ เพ่อื ประโยชน์สว่ นตนโดยไมไ่ ดเ้ กี่ยวข้องกับงาน

5. การอุปถัมภ์(patronage) เป็นการใช้ความสัมพันธ์ส่วนตัวหรือการเล่นพรรคเล่นพวก
เพอ่ื เอื้อประโยชน์ให้พวกพ้องได้เข้ามามีอานาจหรือเข้ามาทางานเพื่อประโยชน์ส่วนตน โดยไม่ไดค้ านึงถึงความ
เหมาะสม รวมทง้ั การเลือกที่รักมักทช่ี ัง (nepotism) ทเ่ี ปน็ การเออ้ื ประโยชน์หรืออานาจหน้าท่ีแก้พวกพ้องคนใกล้ชดิ

6. ผลประโยชน์ทับซ้อน (conflict of interest) เป็นการขัดกันของผลประโยชน์
ส่วนตนกับส่วนรวม ซึ่งเป็นการกระทาโดยใช้อานาจท่ีได้รับมอบหมายให้เกิดประโยชน์ท่ีเชื่อได้ว่าเป็นสว่ นร่วม
แตต่ นเองหรือพวกพ้องก็ได้รบั ประโยชน์ทง้ั ทางตรงและทางอ้อมต่อการกระทานั้นด้วย

เห็นได้ว่า การให้ความหมายของการทุจริตของแต่ละหน่วยงานหรือองค์กรจะมีความคล้ายกัน
ตรงที่ว่า การทุจริต เป็นการกระทาที่ต้องอาศัยอานาจของเจ้าหน้าที่รัฐท้ังทางตรงและทางอ้อม เพ่ือให้ได้มา
ซ่ึงผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง โดยไม่สนใจผลประโยชนโ์ ดยรวมของประเทศ

3 Transparency International, “What is Corruption,” Transparency International, accessed October 30, 2021,
https://www.transparency.org/en/what-is-corruption

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบับที่ 1 22
การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการป้องกันการทุจรติ : กรณศี กึ ษาสานักงานยุติธรรมจงั หวัดนารอ่ ง กระทรวงยตุ ิธรรม

4.1.2 รูปแบบของการทจุ รติ
สานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ ได้สรุปรูปแบบของการ
ทุจรติ ภาครัฐในสงั คมไทย4 ไวด้ ังน้ี

1. การทุจริตเชิงนโยบาย เป็นรูปแบบใหม่ของการทุจริตที่แยบยลโดยอาศัยรูปแบบ
ของกฎหมายหรือมติของคณะรัฐมนตรีหรือมติของคณะกรรมการเป็นเคร่ืองมือในการแสวงหาผลประโยชน์
ทาใหป้ ระชาชนสว่ นใหญเ่ ข้าใจผดิ ว่าเป็นการกระทาที่ถกู ต้องชอบธรรม

2. การทุจริตในการบริหารราชการแผ่นดินเป็นลักษณะการใช้อานาจและหน้าที่
ความรับผิดชอบของตนในฐานะของเจ้าหน้าท่ีรัฐ เอ้ือประโยชน์ให้แก่ตนหรือบุคคลใดบุคคลหน่ึงหรือกลุ่มใด
กลมุ่ หน่ึง

3. การทุจรติ ในการจัดซ้ือจัดจ้างพบได้ท้ังรปู แบบของการฮว้ั ตั้งแต่ข้ันตอนการออกแบบ
กาหนดรายละเอียดหรือสเป็คของงาน กาหนดเง่ือนไข คานวณราคากลาง ออกประกาศประกวดราคา การขายแผน
การรับและเปดิ ซอง การประกาศผล การอนมุ ัติ การทาสัญญา ทุกข้ันตอนของกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้างล้วนมีช่องโหว่
ให้มีการทจุ รติ ได้อย่างงา่ ยๆ

4. การทุจริตในการให้สัมปทานเป็นลักษณะการแสวงหาหรือเอ้ือประโยชน์
โดนมิชอบจากโครงการหรือกิจการของรัฐ ซึ่งรัฐได้อนุญาตหรือมอบให้เอกชนดาเนินการแทนให้ในลักษณะ
สัมปทานผกู ขาดในกิจการใดกจิ การหน่ึง

5. การทุจริตที่เกิดจากการขาดประสิทธิภาพในการดาเนินงาน เช่น ระบบการ
ควบคุมที่ไม่มีประสิทธิภาพ หรือมีระบบการควบคุมท่ีไม่เพียงพอ รวมถึงไม่มีการกากับดูแลอย่างใกล้ชิด
จากผู้มีส่วนเก่ียวข้อง อีกท้ังองค์กรมีการกระจายการปฏิบัติงานตามพ้ืนที่ต่างๆ อย่างกว้างขวาง ทาให้
การกากบั ดแู ลควบคุมการปฏิบัติงานไมท่ ว่ั ถงึ ทาใหเ้ ปดิ โอกาสในการกระทาผดิ ไดอ้ ยา่ งงา่ ย

6. การทุจริตโดยการทาลายระบบตรวจสอบอานาจรัฐมีลักษณะเป็นการพยายาม
ดาเนินการให้ได้บุคคลซงึ่ มีสายสัมพนั ธ์กับผดู้ ารงตาแหน่งทางการเมอื งในอันท่ีจะเข้าไปดารงตาแหน่งในองค์กร
อิสระตามรัฐธรรมนูญ ซ่ึงมีอานาจหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ เช่น คณะกรรมการเลือกต้ัง
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นต้น ทาให้องค์กรเหล่าน้ีมีความอ่อนแอ
ไม่สามารถตรวจสอบการใช้อานาจรัฐได้อยา่ งมปี ระสิทธภิ าพ

7. การมีผลประโยชน์ทับซ้อนเป็นการทุจริตที่บุคคลในฐานะข้าราชการหรือ
เจ้าหน้าท่ีรัฐ ใช้ตาแหน่งหรืออานาจหน้าที่ในการแสวงหาประโยชน์ให้กับตนเองหรือพวกพ้องที่ส่งผลกระทบ
ทเ่ี สยี หายต่อประโยชน์สาธารณะ

8. การทุจรติ โดยการปกปิดการบรหิ ารงานทไี่ ม่ถูกตอ้ งการปดิ บงั ข้อมูลและใหก้ ารเท็จ
9. การทจุ รติ โดยการใชน้ โยบาย กฎหมาย กฎเกณฑ์ และข้อบังคบั ตา่ งๆ โดยการอาศัย
การใชด้ ุลยพินิจตีความอย่างมอี คติและลาเอียง เพือ่ ประโยชน์หรอื โทษผ้อู ืน่
10. การทจุ ริตโดยการใช้ทรพั ยากรของรฐั ไปในทางมิชอบการปลอมแปลงเอกสาร และการฉอ้ ฉล
11.การทจุ ริตโดยไม่กระทาการตามหนา้ ที่ แตใ่ ช้ลัทธิพรรคพวกแทนเชน่ การจัดฮวั้ ประมลู
12.การทุจริตโดยการให้และการรับสินบน การขู่เข็ญบังคับและการให้ส่ิงล่อใจการทุจริต
โดยการยอมรบั ของขวัญทีไ่ มถ่ กู ต้อง เชน่ เชค็ ของขวัญมลู คา่ สูงกวา่ ท่กี ฎหมายหรือระเบยี บกาหนด

4 สานกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ, หลกั สูตรคู่มือและแนวทำงกำรสรำ้ งเครือข่ำยภำครัฐต่อต้ำนกำรทุจรติ (กรุงเทพฯ:
สานกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตในภาครฐั , 2558)

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบบั ที่ 1 23
การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการปอ้ งกนั การทุจรติ : กรณีศึกษาสานกั งานยุติธรรมจังหวัดนารอ่ ง กระทรวงยุติธรรม

เห็นได้ว่า รูปแบบการทุจริตภาครัฐสามารถกระทาได้หลายรูปแบบ ข้ึนอยู่กับสถานการณ์
หรือตาแหน่งหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐท่ีสามารถกระทาได้ โดยอาศัยอานาจหน้าท่ีของตนในการให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์
อาจเปน็ การละเลยการปฏบิ ตั หิ น้าท่ี การปกปดิ การให้ข้อมูลท่ีถกู ตอ้ ง หรอื ด้วยวธิ ีการอยา่ งหนงึ่ อย่างใด

4.2 แนวคดิ การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการป้องกนั การทจุ ริต
ตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2560 หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐมาตรา 76 ไดบ้ ญั ญัติ
เกีย่ วกับเรื่องมาตรฐานจริยธรรมของเจ้าหน้าทข่ี องรัฐให้มีความซื่อสัตย์สจุ ริต กล่าวคอื

“มำตรำ 76 รัฐพึงพัฒนำระบบกำรบริหำรรำชกำรแผ่นดินท้ังรำชกำรส่วนกลำง ส่วนภูมิภำค
ส่วนท้องถ่ิน และงำนของรัฐอย่ำงอ่ืน ให้เป็นไปตำมหลักกำรบริหำรกิจกำรบ้ำนเมืองที่ดี โดยหน่วยงำนของรัฐ
ตอ้ งร่วมมือและชว่ ยเหลอื กนั ในกำรปฏิบัติหน้ำที่ เพ่ือใหก้ ำรบรหิ ำรรำชกำรแผน่ ดิน กำรจัดทำบริกำรสำธำรณะ
และกำรใช้จ่ำยเงินงบประมำณมีประสิทธิภำพสูงสุด เพื่อประโยชน์สุขของประชำชน รวมตลอดท้ังพัฒนำ
เจ้ำหน้ำที่ของรัฐให้มีควำมซ่ือสัตย์สุจริต และมีทัศนคติเป็นผู้ให้บริกำรประชำชนให้เกิดควำมสะดวก รวดเร็ว
ไม่เลือกปฏบิ ตั ิ และปฏบิ ตั หิ น้ำทอ่ี ยำ่ งมปี ระสทิ ธิภำพ

รัฐพึงดำเนินกำรให้มีกฎหมำยเกี่ยวกับกำรบริหำรงำนบุคคลของหน่วยงำนของรัฐ ให้เป็นไป
ตำมระบบคุณธรรม โดยกฎหมำยดังกล่ำวอย่ำงน้อยต้องมีมำตรกำรป้องกันมิให้ผู้ใดใช้อำนำจ หรอื กระทำกำรโดยมิชอบ
ทเี่ ป็นกำรก้ำวก่ำยหรือแทรกแซงกำรปฏิบัติหน้ำที่ หรือกระบวนกำรแต่งตั้งหรือกำรพิจำรณำควำมดีควำมชอบ
ของเจำ้ หน้ำที่ของรฐั

รัฐพึงจัดให้มีมำตรฐำนทำงจริยธรรม เพื่อให้หน่วยงำนของรัฐใช้เป็นหลักในกำรกำหนด
ประมวลจริยธรรมสำหรับเจ้ำหน้ำที่ของรัฐในหน่วยงำนน้ัน ๆ ซ่งึ ตอ้ งไม่ตำ่ กว่ำมำตรฐำนทำงจรยิ ธรรมดังกลำ่ ว”

และมาตรา 78 ไดบ้ ัญญตั ิเกี่ยวกบั การมีส่วนรว่ มของประชาชนในการป้องกันการทจุ รติ กลา่ วคอื
“มำตรำ 78 รัฐพึงส่งเสริมให้ประชำชนและชุมชนมีควำมรู้ควำมเข้ำใจที่ถูกต้องเก่ียวกับ
กำรปกครองระบอบประชำธิปไตยอันมีพระมหำกษัตริย์ทรงเป็นประมุข และมีส่วนร่วมในกำรพัฒนำประเทศ
ด้ำนต่ำง ๆ กำรจัดทำบริกำรสำธำรณะท้ังในระดับชำติและระดับท้องถ่ิน กำรตรวจสอบกำรใช้อำนำจรัฐ
กำรต่อต้ำนกำรทุจริตและประพฤติมิชอบ รวมตลอดท้ังกำรตัดสินใจทำงกำรเมือง และกำรอ่ืนใดบรรดำท่ีอำจ
มผี ลกระทบต่อประชำชนหรอื ชมุ ชน”
โดยมาตรา 78 ได้วางหลักการไว้ว่า รัฐต้องดาเนินการตามแนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วม
ของประชาชน ดงั ตอ่ ไปน้ี

(1) ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกาหนดนโยบายและวางแผนพัฒนา
เศรษฐกิจและสังคมท้งั ในระดับชาตแิ ละระดบั ทอ้ งถิ่น

(2) ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง
การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจ และสังคม รวมทั้งการจดั ทาบริการสาธารณะ

(3) ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการใช้
อานาจรฐั ทกุ ระดบั ในรูปแบบองค์กรทางวิชาชพี หรือตามสาขาอาชพี ทห่ี ลากหลายหรือรปู แบบอนื่

(4) ส่งเสริมให้ประชาชนมีความเข้มแข็งในทางการเมือง และจัดให้มีกฎหมายจัดต้ัง
พัฒนาการเมืองเพ่ือช่วยเหลือการดาเนินกิจกรรมสาธารณะของชุมชน รวมท้ังสนับสนุนการดาเนินการของ
กลุ่มประชาชนที่รวมตัวกันในลักษณะเครือข่ายทุกรูปแบบให้สามารถแสดงความคิดเห็นและเสนอความ
ต้องการของชมุ ชนในพืน้ ที่

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 15 ฉบับที่ 1 24
การมีสว่ นรว่ มของประชาชนในการป้องกนั การทุจริต: กรณศี ึกษาสานักงานยุตธิ รรมจังหวดั นาร่อง กระทรวงยตุ ิธรรม

(5) ส่งเสริมและให้การศึกษาแก่ประชาชนเก่ียวกับการพัฒนาการเมืองและการ
ปกครองระบอบประชาธปิ ไตยอนั มพี ระมหากษัตรยิ ์ทรงเปน็ ประมขุ

และสิ่งสาคัญ คือ การมีส่วนร่วมของประชาชนต้องคานึงถึงสัดส่วนของหญิงและชาย
ที่ใกล้เคียงกันซึ่งจะเห็นได้ว่า การมีส่วนร่วมของประชาชนน้ันอยู่ในทุกพื้นท่ีของประเทศไทย ท่ีเปิดโอกาส
ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ท้ังร่วมคิด ร่วมตัดสินใจ ร่วมตรวจสอบการดาเนินงานของภาครัฐ อีกทั้ง
รัฐยงั เปน็ ผูส้ นบั สนนุ ใหป้ ระชาชนไดร้ บั ความร้ทู ีถ่ ูกตอ้ งอีกด้วย

4.3 หลักการสร้างการมีสว่ นรว่ มของประชาชน
การสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในภาครัฐ
อาจจะดาเนินการได้ในหลายมิติตามความเหมาะสมและความต้องการพ้ืนฐานของประชาชน ในแต่ละสังคม
ซ่ึงองค์กร International Association for Public Participation (IAP2) เป็นสถาบันนานาชาติที่ได้ศึกษาและ
กาหนดระดับการมสี ว่ นร่วมของประชาชนไว้ 5 ระดบั 5 ดงั น้ี

(1) การให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชนเก่ียวกับกิจกรรมต่างๆ ของหน่วยงานภาครัฐ
(To Inform) เป็นระดับที่ประชาชนเขา้ มามสี ว่ นร่วมในข้ันตอนน้อยสุดซึง่ เป็นสทิ ธพิ ้นื ฐานของประชาชนในการ
ได้รับข้อมูลข่าวสารเก่ียวกับงานของภาครัฐ โดยหน่วยงานภาครัฐมีหน้าท่ีในการนาเสนอข้อมูลที่เป็นจริง
ถูกต้อง ทนั สมัย และประชาชนสามารถเข้าถงึ ได้

(2) การเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการดาเนินการ/การปฏิบัติงาน
ของหนว่ ยงานของรฐั อย่างอิสระและเป็นระบบ (To Consult) โดยหนว่ ยงานภาครฐั จัดให้มีกระบวนการรับฟัง
ความคดิ เห็น การปรกึ ษาหารอื ทั้งเป็นทางการและไมเ่ ป็นทางการ และนาข้อเสนอแนะ ความคิดเห็น ประเด็น
ทป่ี ระชาชนเปน็ หว่ งไปเปน็ แนวทางการปรบั ปรงุ นโยบาย การตดั สินใจ และพฒั นาวธิ กี ารปฏบิ ัติงานในหนว่ ยงาน

(3) เป็นระดับที่หน่วยงานภาครัฐเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมหรือ
เก่ียวข้องในกระบวนการกาหนดนโยบาย การวางแผนงานโครงการ และวิธีการทางาน (To Involve) โดยหน่วยงาน
ภาครัฐมีหน้าท่ีจัดระบบ อานวยความสะดวก ยอมรับการเสนอแนะและการตัดสินใจร่วมกับภาคประชาชน
การมีส่วนรว่ มระดบั นมี้ ักดาเนินการในรูปแบบกรรมการท่มี ีตวั แทนภาคประชาชนเขา้ ร่วม

(4) การที่หน่วยงานภาครัฐเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมีบทบาท
เปน็ ห้นุ ส่วนหรอื ภาคีในการดาเนนิ กิจกรรมของหน่วยงานภาครัฐ (To Collaborate)

(5) การเสริมอานาจประชาชน (To Empower) เป็นระดับท่ีเปิดโอกาสให้ประชาชน
มีบทบาทเต็มที่ในการตัดสินใจ การบริหารงาน และการดาเนินกิจกรรมใดๆ เพื่อเข้ามาทดแทนการดาเนินงาน
ของหน่วยงานภาครัฐดาเนินการหรือปฏิบัติงานอย่างใดอย่างหน่ึง ระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับ
สูงสุดนี้เน้นให้ประชาชนเป็นเจ้าของดาเนินภารกิจ ภาครัฐมีหน้าที่ในการส่งเสริมสนับสนุนเท่าน้ัน การสร้าง
การมีส่วนร่วมของประชาชน ไม่ว่าจะเป็นระดับใดของหลักการท่ีได้กล่าวมาข้างต้น ย่อมจะเกิดข้ึนไม่ได้เลย
หากภาครัฐไม่เปิดโอกาสหรือมีช่องทางให้ประชาชนได้เข้าถึงอานาจน้ัน ประกอบกับจิตใต้สานึกที่อยู่ภายใน
ของประชาชนเอง ในการที่จะก้าวเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐ โดยที่ตนนั้นรู้ถึงบทบาทหน้าที่และ
สิทธิอันชอบธรรมท่ีตนนั้นพึงกระทาได้ ดังน้ัน การสร้างการมีส่วนร่วมควรเร่ิมท่ีการให้ความรู้และสร้าง
ความเข้าใจที่ถูกต้องแก่ประชาชน การรับฟังความคิดเห็น รวมท้ังหน่วยงานของรัฐเองจะต้องพัฒนาศักยภาพ
ของบคุ ลากรใหเ้ ป็นผทู้ ่ีพร้อมในการบรกิ ารตา่ งๆ ควบคู่กนั ไปด้วย

5 สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, “แนวความคดิ เกยี่ วกับการบรหิ ารราชการแบบมีสว่ นร่วม,” สานกั งานคณะกรรมการพฒั นาระบบ
ราชการ, สบื คน้ เมอื่ วนั ที่ 21 กันยายน 2564, https://www.opdc.go.th/content/Mjc4Nw.

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ่ี 15 ฉบับที่ 1 25
การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการปอ้ งกนั การทุจรติ : กรณีศกึ ษาสานักงานยุติธรรมจงั หวัดนารอ่ ง กระทรวงยตุ ิธรรม

4.4 แนวคิดทฤษฎเี ก่ียวกบั การปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริต
การคอร์รัปชันในสังคมไทยเกิดข้ึนอย่างต่อเนื่องและมีแนวโน้มเพ่ิมขึ้น จะเห็นได้จากดัชนีการรับรู้
การทุจริต (CPI) ซ่ึงจัดอันดับโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ ในปี 2563 ประเทศไทยได้คะแนน
36 คะแนน จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน อยู่ในอันดับที่ 104 จาก 180 ประเทศทั่วโลก และเป็นอันดับท่ี 5
ในกลุ่มประเทศอาเซียน และผลการจัดอันดับท่ีผ่านมา ต้ังแต่ปี 2538-2562 ดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI)
ของไทยกย็ งั คงอยใู่ นระดบั คะแนนท่ีตา่ กว่า 50 คะแนนมาโดยตลอด ดงั น้นั หน่วยงานของรัฐจึงตอ้ งมเี ครือ่ งมือ
ในการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ โดยอาศยั แนวคิด ทฤษฎี6 ดังนี้

4.4.1 ทฤษฎกี ารควบคุมตรวจสอบการใชอ้ านาจรฐั
ประเทศที่ปกครองโดยระบบประชาธิปไตยมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดเพ่ือใช้ในกา ร
ปกครองประเทศ รัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศจะมีบทบัญญัติที่สาคัญเกี่ยวกับนโยบายพื้นฐาน
แห่งรัฐ สทิ ธิเสรีภาพและหน้าที่ของประชาชน รวมท้ังรูปแบบการปกครอง ซึ่งจะต้องกาหนดถึงเจ้าของอานาจ
อธิปไตย คือ ประเทศท่ีปกครองในระบอบประชาธิปไตยจะต้องมีการนาหลักนิติรัฐและหลักประชาธิปไตย
เข้ามาควบคุมและตรวจสอบการใช้อานาจรฐั เพราะทัง้ สองหลกั มคี วามเก่ยี วพนั ซงึ่ กันและกนั อาจกล่าวไดห้ ลัก
ประชาธิปไตยเป็นหลักที่เอื้อให้เกิดหลักนิติรัฐ และขณะเดียวกันหลักนิติรัฐก็เป็นหลักที่ส่งเสริมสนับสนุน
ต่อหลักประชาธิปไตยกล่าวคือ หลักนิติรัฐ เป็นแนวคิดเร่ืองการปกครองโดยกฎหมาย เป็นหลักการ
แห่งกฎหมายท่ีเทิดทูนศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และยอมรับนับถือสิทธิและเสรีภาพแห่งมนุษยชน ดังน้ัน
รัฐธรรมนูญของรัฐท่ีเป็นนิติรัฐ จะต้องมีบทบัญญัติรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
ในขณะเดียวกันก็มีบทบาทท่ีกาหนดขอบเขตการใช้อานาจขององค์กรต่างๆ เพื่อมิให้มีการใช้อานาจ
ตามอาเภอใจ จนกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และการใช้อานาจต้องเป็นไปอย่างมีข้ันตอน
และเปน็ ระบบ7
การควบคมุ และตรวจสอบการใชอ้ านาจรัฐ แบง่ ออกเป็น 2 ประเภท คือ

1) การควบคมุ และตรวจสอบภายในองคก์ รฝ่ายบรหิ าร ข้นึ อยกู่ ับการจัดระเบียบการ
บริหารราชการของรัฐที่มาจากหลักการรวมอานาจ (Centralization) ซ่ึงสาหรับประเทศไทยน้ัน ได้มีการจัด
ระเบยี บบริหารราชการแผน่ ดินเป็น สว่ นกลาง สว่ นภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นบางส่วนอาจจัดทา โดยรัฐวิสาหกิจ
ทุกอย่างรวมศูนย์อยู่ที่คณะรัฐมนตรี และรัฐมนตรีเจ้าของกระทรวงต่างๆ ดังน้ันการควบคุมภายในฝ่ายบริหาร
อาจทาได้ 2 วธิ ี คอื การรอ้ งเรียนไปยังผู้ออกคาสั่ง และการร้องเรยี นไปยังผบู้ ังคับบญั ชาของผู้ออกคาส่งั

2) การควบคุมและตรวจสอบโดยองคก์ รภายนอก ทาได้โดย
- การควบคุมและตรวจสอบโดยทางการเมือง เป็นการเยียวยาความ

บกพรอ่ งในการปฏิบัติราชการวิธีหน่ึง การควบคุมและตรวจสอบโดยทางการเมือง จะทาให้ในเชงิ นโยบายหรือ
เฉพาะประเดน็ ท่เี ปน็ ปญั หาสาคัญเทา่ นั้น

- การควบคุมและตรวจสอบโดยองค์กรอิสระต่างๆ เป็นการมอบหมายให้
องค์กรดงั กล่าว มอี านาจในการควบคมุ และตรวจสอบภายในขอบเขตและอานาจขององค์กรนนั้

6 บรรเจิด สงิ คะเนต,ิ 2544, อ้างถึงใน ศรสวรรค์ ปญุ ญัตวิ รณั , “มาตรการทางกฎหมายในการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริตภาครฐั ”
(วทิ ยานพิ นธน์ ติ ิศาสตรมหาบณั ฑิต, สาขาวชิ านติ ศิ าสตร์ คณะนติ ศิ าสตรป์ รีดี พนมยงค์ มหาวิทยาลยั ธุรกิจบณั ฑติ , 2557)
7 ชาญชยั แสวงศกั ดิ์, กฎหมำยปกครอง (กรงุ เทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลยั รามคาแหง, 2548)

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ่ี 15 ฉบบั ที่ 1 26
การมีส่วนรว่ มของประชาชนในการปอ้ งกันการทุจรติ : กรณีศกึ ษาสานักงานยตุ ธิ รรมจงั หวดั นารอ่ ง กระทรวงยตุ ิธรรม

- การควบคุมและตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ เป็นการควบคุมตรวจสอบ
ท่ีสาคัญ เพราะเป็นระบบควบคุมและตรวจสอบท่ีให้หลักประกันกับประชาชนมากที่สุด เป็นรูปธรรมชัดเจน
จึงมีการกล่าวว่า รัฐใดรัฐหนึ่งไม่อาจถือได้ว่าเป็น “นิติรัฐ” หากรัฐนั้นปราศจากการควบคุมและตรวจสอบ
โดยองค์กรตุลาการ เพราะองค์กรตุลาการเป็นองค์การอิสระท่ีมีการประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษา และยังมี
วิธีการพจิ ารณาเพื่อเป็นการคุ้มครองความเปน็ ธรรมในการดาเนนิ กระบวนการพิจารณาต่าง ๆ

4.4.2 ทฤษฎีการบงั คับใชก้ ฎหมาย
กฎหมายถอื เป็นกฎเกณฑ์ที่เปน็ แบบแผน โดยเป็นกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกบั ความประพฤติของ
มนุษย์ ซึ่งเป็นมาตรฐานช้ีวา่ การทาอย่างใดอย่างหน่ึงผิดถูกหรือไม่อย่างไร และต้องมีกระบวนการบังคับที่เป็น
กิจจะลกั ษณะ กลา่ วคือ ต้องมีการบังคบั อยา่ งจริงจัง หากผู้ใดฝ่าฝืนต้องได้รับโทษ ซึง่ เดมิ การบังคับใช้กฎหมาย
ท่ีมโี ทษทางอาญาน้ัน จะต้องดาเนนิ การโดยองคก์ ร ตารวจ อัยการ ศาล และราชทัณฑ์เท่าน้ัน ปจั จบุ นั มีองคก์ ร
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเพิ่มขึ้นมามีบทบาทสาคัญ ในการตรวจสอบ
การใช้อานาจรัฐ โดยมีอานาจหน้าที่รับผิดชอบเก่ียวกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตของผู้ดารง
ตาแหน่งทางการเมือง และเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ดังน้ันการกระบวนการในการบังคับใช้กฎหมายที่ดี และมี
ประสทิ ธภิ าพสูงสดุ จะตอ้ งมีแนวทางการดาเนินงานไปในทศิ ทางเดยี วกัน8
สาหรับลักษณะท่ีสาคัญของการบังคับใช้กฎหมายและการควบคุมทางสังคมนั้น นักอาชญา
วิทยาได้พัฒนาแนวคิดและขอบเขตของปรัชญาการบังคับใช้กฎหมาย และการควบคุมทางสังคม (The
Philosophy of Enforcing Laws and Social Control) มหี ลกั เกณฑ์ 3 ประการ9 คือ

1) รัฐเป็นผู้ใช้มาตรการทางกฎหมาย เพ่ือควบคุมความประพฤติและคุ้มครองพิทักษ์
ผลประโยชน์ของสมาชกิ ในสังคมตามหลกั กฎหมายมหาชนในฐานะทรี่ ัฐมอี านาจเหนือราษฎร

2) รัฐเป็นผู้ได้รับอาณัติมอบหมาย (Mandate) จัดสรรเจ้าหน้าที่ควบคุมรับผิดชอบ
การปฏิบัติหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยและความผาสุกของชุมชนให้เป็นไปตามเจตนารมณ์และหลาย
กฎหมายอย่างเคร่งครดั

3) การบังคับใช้กฎหมาย จะต้องบังคับใช้กับสมาชิกในสังคมโดยเสมอภาคภายใต้
หลักนติ ธิ รรม (Rule of Law) ปราศจากความลาเอยี งหรอื รงั เกียจเดยี ดฉนั ท์โดยสิ้นเชิง

จากหลักเกณฑ์ท้ังสามประการดังกล่าว แสดงให้เห็นอย่างชัดแจ้งว่ากฎหมายเป็นเครื่องมือ
ควบคุมการกระทาความผิดในสังคมที่สาคัญย่ิง แต่ความสงบสุขและความปลอดภัยในสังคมจะเกิดขึ้นได้ก็โดย
ประชาชนแต่ละคนในสังคม ต้องเคารพกฎหมายบ้านเมืองด้วย และเจ้าหน้าที่ของรัฐก็จะดาเนินการกับ
ผู้กระทาความผิดอย่างเที่ยงตรงและเที่ยงธรรม นอกจากนั้นยังต้องกาหนดมาตรการป้องกันภัยทางสังคม
โดยเด็ดขาดและยุติธรรม เพื่อรักษาไว้ซึ่งหลักการของหลักนิติธรรม หรือ Rule of Law ที่สอดคล้องกับครรลอง
การปกครองในระบบประชาธิปไตย เพื่อให้การบริหารงานยุตธิ รรมเป็นไปตามความมุ่งหมายของการบังคับใช้กฎหมาย
ในอันท่ีจะควบคุมการกระทาความผิดที่เกิดข้ึนในสังคม นาตัวผู้กระทาผิดมาลงโทษ และป้องกันภยันตรายท่ี
เกดิ ข้นึ แกส่ มาชกิ ในสังคม

8 ปรุ ะชัย เปย่ี มสมบูรณ์, กำรบรหิ ำรงำนตำรวจ (กรงุ เทพฯ: โอเดยี นสโตร์, 2530)
9 อภิชาติ ศิริสิทธิ, “ความมีระเบียบวินัยในการใช้สอื่ อเิ ลก็ ทรอนิกส์กบั การบังคับใช้กฎหมาย,” วิทยาลยั ป้องกันราชอาณาจกั ร, สบื คน้ เม่ือวันท่ี 24
ธนั วาคม 2564, http://www.dsdw2016.dsdw.go.th/doc_pr/ndc_2559-2560/wpa_8305.html.

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบบั ท่ี 1 27
การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการปอ้ งกันการทุจรติ : กรณีศกึ ษาสานกั งานยุติธรรมจงั หวัดนาร่อง กระทรวงยุติธรรม

4.4.3 แนวคิดเกยี่ วกับการจัดตั้งองค์กรป้องกันและปราบปรามการทุจริตภาครฐั
การออกแบบกลไกหรือองค์กรท่ีจะทาหน้าท่ีสนับสนุนการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
ในภาครัฐ ควรพิจารณาถึงลักษณะเฉพาะของการกระทาการทุจริตในภาครัฐที่เป็นเรื่องของความร่วมมือของ
คน 2 ฝ่ายท่ีต่างมีผลประโยชน์ร่วมกัน ไม่มีผู้เสียหายที่จะนาเร่ืองดังกล่าวมาร้องเรียนกล่าวหาอย่างคดีอาญา
ทั่วไป ดังน้ันเพ่ือการแก้ไขปัญหาการดาเนินการกับกรณีการทุจริต จึงจาเป็นต้องพัฒนาระบบการเปิดเผยการ
กระทาผิด (Disclosure) เพื่อให้มีการรายงานการกระทาผิดเข้าสู่กระบวนการทางกฎหมาย10 นอกจากน้ัน
ข้อจากัดในเรื่องตัวบุคคลท่ีจะร้องขอให้มีการดาเนินการสอบสวนการทุจริตก็ควรมีการผ่อนคลายอย่างเป็น
ระบบ กล่าวคือ ไม่ควรจากัดแต่เฉพาะผู้เสียหายโดยนิตินัยตามหลักการของการดาเนินคดีอาญา หรือตาม
นิยามศัพท์คาวา่ “ผเู้ สียหาย” ตามพระราชบัญญตั ิประกอบรฐั ธรรมนญู ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการ
ทุจริต พ.ศ. 256111 เท่าน้ัน รวมทั้งควรมีกฎหมายให้อานาจหน่วยงานของรัฐที่ทาหน้าที่ในการป้องกันและ
ปราบปรามการทุจริตมีอานาจกล่าวหาการกระทาทุจริตต่อเจ้าหน้าท่ีหรือองค์กรผู้มีอานาจหน้าที่ในการ
ดาเนนิ คดีทุจรติ เชน่ คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ ได้ด้วย
การดาเนินคดีการทุจริต จะต้องระมัดระวังไม่ให้มีการล่วงละเมิดต่อสิทธิและเสรีภาพของ
บุคคลเช่นเดียวกับการดาเนินคดีอาญาท่ัวไป โดยที่ผู้ถูกกล่าวหาในกรณีการทุจริตและประพฤติมิชอบ คือ
“เจ้าหน้าทีร่ ฐั ” ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารราชการที่มีวัตถุประสงคเ์ พื่อการคมุ้ ครองผลประโยชน์ของรัฐ
ดังนั้นการดาเนินการใดๆ กับเจ้าหน้าที่ของรัฐเหล่าน้ัน หากขาดความรอบคอบหรือระมัดระวังตามสมควรย่อม
สง่ ผลกระทบตอ่ การบริหารราชการแผ่นดนิ หรอื ผลประโยชน์โดยรวมของประเทศได้
ผลประโยชน์ของรัฐหรือการบริหารราชการแผ่นดินเป็นเรื่องละเอียดอ่อน ดังนั้นการ
ออกแบบวิธีการดาเนินคดีทุจริตท่ีไม่เหมาะสม จึงอาจทาให้เกิดปัญหาได้ ต้ังแต่การที่เจ้าหน้าท่ีรัฐมีความรู้สึก
ขาดความมั่นคงในหน้าท่ีราชการ ขาดขวัญและกาลังใจในการปฏิบัติราชการ ซึ่งอาจมีสาเหตุมาจากความรู้สึก
ว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมจากการถูกกล่าวหา การถูกสอบสวนทางวินัย การถูกจับกุมหรือถูกดาเนินการทาง
อาญา ดังน้นั การออกแบบกลไกจึงตอ้ งคานงึ ถึงประเด็นสาคญั เหล่านดี้ ้วย เพ่อื มใิ ห้เกดิ ผลกระทบต่อการบริหาร
ราชการแผน่ ดินและผลประโยชนโ์ ดยรวมของประเทศ
ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม คือ การจบั กุมเจ้าหน้าทขี่ องรัฐผู้ถกู กล่าวหาวา่ กระทาการทุจรติ ควรมี
ความแตกต่างจากการจับกุมผู้ต้องหาคดอี าญาท่ัวไป กล่าวคือ นอกเหนือจากมาตรการตรวจสอบโดยฝ่ายตุลา
การเพ่ือการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของผู้ถูกกล่าวหาตามรัฐธรรมแห่งราชอาณาจักรไทยแล้ว ควรพิจารณาให้มี
กระบวนการตรวจสอบโดยฝ่ายบริหารก่อนท่ีจะตัดสินใจเสนอขอให้ศาลออกหมายจับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ถูก
กล่าวหาด้วย โดยถือเป็นการกล่ันกรองเพื่อรักษาผลประโยชน์ของรัฐ เป็นคนละกรณีกับการปกป้องสิทธิ
เสรีภาพเจ้าหน้าที่ของรฐั ตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย
โดยจุดเร่ิมต้นการจัดตั้งองค์กรป้องกันและปราบปรามการทุจริต มีมาก่อนการเปล่ียนแปลง
การปกครองในปี พ.ศ. 2475 นั่นคอื การตรากฎหมายท่ีมีเน้อื หาสาระในการป้องกนั และปราบปรามการทุจริต
หลายฉบับ เช่น กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการตุลาการ พ.ศ. 2471
พระราชบัญญตั ิคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดนิ พ.ศ. 2476 พระราชบัญญัติกาหนดวธิ ีพจิ ารณาข้าราชการและ
พนักงานเทศบาลผู้ประพฤติผิดวินัยหรือหย่อยความสามารถ พ.ศ. 2488 พระราชกาหนดวิธีพิจารณาลงโทษ

10 ปยิ ะธิดา อภัยภักด์ิ, “แนวทางการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจรติ คอร์รปั ชนั ในหน่วยงานภาครฐั ,” วำรสำรบัณฑติ วทิ ยำลยั มหำวิทยำลัยรำช
ภฏั จันทรเกษม 13, ฉ. 1 (2561): 1 – 12.
11 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561, รำชกิจจำนุเบกษำ เล่มท่ี 135 ตอนท่ี 52ก
(21 กรกฎาคม 2561): 1 – 80.

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบับที่ 1 28
การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการปอ้ งกันการทุจริต: กรณศี กึ ษาสานกั งานยตุ ิธรรมจงั หวัดนารอ่ ง กระทรวงยุติธรรม

ข้าราชการและพนักงานเทศบาลผู้กระทาผิดหน้าที่หรือหย่อนความสามารถ พ.ศ. 2490 พระราชบัญญัติ
เรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. 2492 พระราชบัญญัติป้องกันและปรามปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวง
ราชการ พ.ศ. 2518 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.
2542 ด้วยกฎหมายดังกล่าวจึงทาให้เกิดองค์กรป้องกันและปราบปรามการทุจริตขึ้น เช่น คณะกรรมการเร่ืองราว
ร้องทุกข์ คณะกรรมการปฏิรูปราชการตามมติประชาชน กรมตรวจราชการแผ่นดิน คณะกรรมการตรวจสอบการ
ปฏิบัติเกีย่ วกับภาษีอากร (ก.ต.ภ.) คณะกรรมการตรวจและติดตามผลการปฏิบัติราชการ (ก.ต.ป.) คณะกรรมการ
ป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงการราชการ (ป.ป.ป.) คณะกรรมการป้องกันและ
ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.)
ซง่ึ แตล่ ะองคก์ รก็จะมอี านาจหนา้ ที่แตกต่างกัน

จะเห็นได้วา่ การป้องกันและปราบปรามการทุจรติ สามารถกระทาได้หลายวิธี ซ่ึงเราสามารถ
นาทฤษฎีต่างๆ มาปรับหรือประยุกต์ใช้ให้เข้ากับบริบทของแต่ละพ้ืนท่ี แต่โดยแท้จริงแล้วการป้องกันและ
ปราบปรามการทุจริตจะเห็นผลเป็นรูปธรรมได้ ก็ต้องอาศัยการควบคุมและตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ การ
บงั คบั ใช้กฎหมาย และการเอาจรงิ เอาจงั ขององค์กรทีท่ าหน้าท่ใี นการป้องกันและปราบปรามการทจุ ริต รวมทั้ง
การมีส่วนร่วมของประชาชนในการเข้ามาตรวจสอบการดาเนินงานของหน่วยงานของรัฐ ทัง้ กอ่ น ระหว่าง และ
เสรจ็ ส้นิ การดาเนนิ โครงการ ซึ่งจะทาใหเ้ ป็นการป้องกนั ปัญหาการทุจริตได้อย่างมปี ระสทิ ธภิ าพ

4.5 เป้าหมายของงานยตุ ิธรรม
ในการบริหารงานยุติธรรมมีเป้าหมายสูงสุด คือ การท่ีรัฐควรลงทุนในกิจการยุติธรรมน้อยที่สุด
แตใ่ หไ้ ดผ้ ลผลิตดา้ นความยุตธิ รรมตอบแทนคืนแกส่ งั คมท่เี หมาะสมาค้มุ ค่ามากท่ีสุด12

4.5.1 ข้อมลู พ้ืนฐานสานกั งานยุติธรรมจงั หวัด
สานักงานยุติธรรมจังหวัด เป็นหน่วยงานภายในสานักงานปลัดกระทรวงยุติธรรมท่ีต้ังอยู่ใน
พื้นที่จังหวัด โดยมีอานาจหน้าที่เป็นผู้แทนกระทรวงยุติธรรมในการบริหารงานและประสาน งานใน
กระบวนการยุติธรรมระดับจังหวัด ซ่ึงจัดต้ังข้ึนเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2548 พร้อมกันทั้งประเทศ โดยมี
“คณะกรรมการบริหารสานักงานยุติธรรมจังหวัด” เรียกโดยย่อว่า “กยจ.” ประกอบด้วยหัวหน้าส่วนราชการ
ในสงั กัดกระทรวงยตุ ธิ รรมท่มี ีทต่ี ้งั อยู่ในจงั หวดั ทาหนา้ ท่ีกากับดแู ล
สานักงานยุติธรรมจังหวัด เกิดภายหลังจากการปฏิรูปโครงสร้างกระทรวงยุติธรรม เมื่อวันที่
3 ตุลาคม 2545 กระทรวงยุติธรรม ได้เปลี่ยนมาสู่การเป็นหน่วยงานหลักในกระบวนการยุติธรรมที่มีภารกิจ
ครอบคลุมด้านการอานวยความเป็นธรรม การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การป้องกันและแก้ไข
ปัญหาอาชญากรรมและปัญหายาเสพติด และการพัฒนากระบวนการยุติธรรมของประเทศ กระทรวงยุติธรรม
จึงมีนโยบายกระจายงานยุติธรรมไปยังพ้ืนท่ีจังหวัดต่างๆ ท่ัวประเทศ เพ่ือให้ประชาชนทุกระดับเข้าถึงความ
ยุติธรรมได้อย่างสะดวก รวดเร็ว เสมอภาค และเป็นธรรม จึงได้ดาเนินงาน 3 แนวทาง คือ (1) การจัดตั้ง
สานักงานยุติธรรมจังหวัด (2) การจัดตั้งเครือข่ายยุติธรรมชุมชน และ (3) การสร้างความร่วมมือและ
การกระจายงานยุติธรรมสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในท่ีนี้ขอกล่าวถึงการจัดตั้งสานักงานยุติธรรมจังหวัด
เทา่ นั้น
ตามระเบียบกระทรวงยุติธรรมว่าด้วยการบริหารสานักงานยุติธรรมจังหวัด พ.ศ. 2550
ได้มีการกาหนดการบริหารสานกั งานยตุ ธิ รรมจังหวดั ให้คานึงถงึ หลักการพื้นฐาน ไว้ดังตอ่ ไปน้ี

12 จฑุ ารัตน์ เอ้อื อานวย, ระบบยตุ ิธรรมและยุตธิ รรมทำงเลือก: แนวกำรวเิ ครำะหเ์ ชิงสังคมศำสตร์ (กรุงเทพฯ: จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั , 2556)

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบับที่ 1 29
การมีส่วนร่วมของประชาชนในการป้องกันการทุจริต: กรณีศึกษาสานักงานยุตธิ รรมจงั หวดั นารอ่ ง กระทรวงยตุ ิธรรม

1. เป็นศูนย์รวมในการบริหารจัดการงานในกระบวนการยุติธรรมระดับจังหวัด
ของกระทรวงยุติธรรมท่ีเป็นเอกภาพ โดยนาแนวทางการบริหารงานแบบบูรณาการมาใช้อย่างเหมาะสม
ด้วยการปรับเปล่ียนการปฏิบัติงานของทุกส่วนราชการให้มีการทางานในลักษณะสอดคล้องเชื่อมโยง
เป็นกลุ่มเดียวกัน และนาภารกิจของทุกส่วนราชการมายริหารจัดการร่วมกัน ภายใต้คณะกรรมการบริหาร
สานกั งานยุติธรรม

2. มีการกาหนดยุทธศาสตร์การทางานท่ีมีผลผูกพันทุกส่วนราชการท่ีจะต้องสนับสนุน
บคุ ลากรและทรพั ยากรในส่วนที่เกย่ี วขอ้ งอยา่ งเต็มศักยภาพ

3. เป็นหน่วยงานท่ีมีบทบาทหลักในการแปลงยุทธศาสตร์ของกระทรวงยุติธรรม
ไปสู่การปฏิบัติในพื้นท่ีจังหวัดให้สอดคล้องกันศักยภาพของพ้ืนที่และปัญหาความต้องการของประชาชน
รวมท้ังเป็นหน่วยบริการประชาชนที่เช่ือมโยงการบริการประชาชนของส่วนราชการ และเป็นศูนย์บริการร่วม
ของกระทรวงยุติธรรมในระดับจงั หวัด

4. ดาเนินงานโดยยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง และส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วม
ในการดาเนนิ การ โดยคานึงถงึ หลกั การดาเนนิ งานทม่ี ีประชาชนเปน็ หนุ้ สว่ น

5. การจัดโครงสร้างและระบบงานเปน็ ไปตามนโยบายของรัฐบาลเกี่ยวกบั การจากัด
อัตรากาลังบุคลากรของภาครัฐ โดยใช้วิธีการเกล่ียอัตรากาลังจากส่วนราชการต่างๆ ในจังหวัดหมุนเวี ยนมา
ปฏิบตั ิงานตามความเหมาะสม ซึ่งเป็นการพัฒนาบุคลากรอกี รูปแบบหนึ่งที่จะทาให้บุคลากรมีความรูใ้ นภารกิจ
ของส่วนราชการอ่ืนนอกเหนอื จากภารกิจของส่วนราชการของตนเอง และสามารถปฏบิ ัติงานแทนกนั ได้

6. ราชการบริหารส่วนกลางมีระบบและกลไกสนับสนุนการบริหารสานักงาน
ยตุ ธิ รรม ระบบการจงู ใจดว้ ยการให้รางวัลแก่ผู้ปฏบิ ัติงาน และระบบการพฒั นาบคุ ลากรอย่างต่อเนื่อง

4.5.2 สานักงานยตุ ิธรรมจงั หวดั นาร่อง

สานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่องมีรูปแบบการจัดองค์การแบบเชิงซ้อน (Matrix

Organization) โดยใชห้ ลกั การจัดโครงสร้างและระบบบริหารท่ไี ม่มีการเพ่ิมอัตรากาลัง แตใ่ ช้วิธกี ารสบั เปล่ียน

หมุนเวียนบุคลากรจากหน่วยงานต่าง ๆ ในสังกัดกระทรวงยุติธรรมในพื้นที่จังหวัดมาปฏิบัติงาน รวมทั้งการ

ระดมทรัพยากรทางการบริหารด้านอ่ืน ๆ ร่วมกัน ตามความเหมาะสม โดยยึดหลักการบริหารงานแบบบูรณาการ

(Integrated Administration) แต่จากการตดิ ตามและประเมินผล พบว่า มีข้อจากัดและปัญหาอุปสรรคหลาย

ประการ เป็นผลให้ไม่สามารถมีศักยภาพเพียงพอต่อการขับเคลื่อนนโยบาย ยุทธศาสตร์ และภารกิจต่าง ๆ

ของกระทรวงยุติธรรม รวมท้ัง นโยบายของรัฐบาลดังกล่าวได้อย่างเท่าท่ีควร หากไม่เร่งแก้ไขปรับปรุง และ

พัฒนาโครงสร้างและระบบบริหารของสานักงานยุติธรรมจังหวัด จะยิ่งส่งผลเสียหายต่อราชการของกระทรวง

ยุติธรรม โดยเฉพาะอย่างย่ิงการอานวยความยุติธรรม และการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน จะไม่

สามารถดาเนนิ ไดอ้ ยา่ งมีประสทิ ธภิ าพและเกิดประสทิ ธิผล

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 15 ฉบบั ท่ี 1 30
การมีส่วนรว่ มของประชาชนในการป้องกนั การทุจริต: กรณศี ึกษาสานกั งานยตุ ิธรรมจังหวัดนารอ่ ง กระทรวงยตุ ิธรรม

กระทรวงยุติธรรมได้มีการจัดตั้งสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่องข้ึน ตามคาสั่งกระทรวง
ยุติธรรม ท่ี 159/2555 ลงวันท่ี 30 มีนาคม 255513 เพื่อพัฒนาให้สานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง เป็น
หน่วยงานที่มีศักยภาพสูง สามารถเป็นผู้นา และผลักดันการดาเนินงานของส่วนราชการในสังกัดกระทรวง
ยตุ ิธรรมให้เกดิ ผลสัมฤทธ์แิ ละประโยชนส์ ูงสุดต่อประชาชนอย่างท่วั ถึงและเป็นธรรมในแต่ละพื้นท่ีอย่างแท้จริง
ปจั จุบันมสี านกั งานยตุ ิธรรมจงั หวัดนารอ่ งทงั้ หมด 19 แห่ง ซึง่ มีลาดบั การจัดตั้งดงั นี้

1. ปีงบประมาณ 2554 จานวน 5 แห่ง ได้แก่ (1) สานักงานยตุ ิธรรมยุตธิ รรมจงั หวัด
ฉะเชิงเทรา (2) สานักงานยุติธรรมยุติธรรมจังหวัดขอนแก่น (3) สานักงานยุติธรรมยุติธรรมจังหวัดเชียงใหม่
(4) สานกั งานยุตธิ รรมยุติธรรมจังหวดั สุราษฎร์ธานี และ (5) สานักงานยุตธิ รรมยตุ ิธรรมจังหวดั ปัตตานี

2. ปีงบประมาณ 2555 จานวน 5 แห่ง เพื่อให้สอดคล้องตามภาคในกระบวนการ
ยตุ ิธรรม 9 ภาค ไดแ้ ก่ (1) สานักงานยตุ ิธรรมจังหวัดนครปฐม (2) สานักงานยตุ ิธรรมจงั หวัดพระนครศรีอยธุ ยา
(3) สานักงานยุติธรรมจงั หวัดพิษณุโลก (4) สานกั งานยุตธิ รรมจังหวัดนครราชสีมา และ (5) สานกั งานยุติธรรม
จังหวดั อุดรธานี

3. ปีงบประมาณ 2557 จานวน 2 แห่ง ได้แก่ (1) สานักงานยุติธรรมจังหวัดชลบุรี
และ (2) สานกั งานยตุ ธิ รรมจังหวัดสงขลา

4. ปีงบประมาณ 2558 จานวน 7 แห่ง ได้แก่ (1) สานักงานยุตธิ รรมจงั หวัดเชยี งราย
(2) สานักงานยุติธรรมจังหวัดนครนายก (3) สานักงานยุติธรรมจังหวัดลพบุรี (4) สานักงานยุติธรรมจังหวัด
สกลนคร (5) สานักงานยุติธรรมจังหวัดจังหวัดอุบลราชธานี (6) สานักงานยุติธรรมจังหวัดภูเก็ต และ
(7) สานักงานยตุ ธิ รรมจงั หวัดเพชรบรุ ี

สานักงานยุติธรรมจังหวัด เป็นหน่วยงานภายใต้สานักงานปลัดกระทรวงยุติธรรมท่ีต้ังอยู่
ในท่ีพื้นที่จังหวัดต่างๆ ทั่วประเทศ จะคอยอานวยความสะดวก ประสานงานในกระบวนการยุติธรรมระดับ
จังหวัด และเป็นหน่วยงานท่ีคอยให้คาปรึกษา แนะนาแก่ประชาชนผู้ท่ีเข้ามาขอรับบริการ ปัจจุบันสานักงาน
ยุติธรรมจังหวัด จานวนท้ังส้ิน 76 แห่ง และในจานวนน้ีเป็นสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง จานวน 19 แห่ง
ความแตกต่างอยู่ท่ีการเบิกจ่ายงบประมาณในการดาเนินงานของสานักงานยุติธรรมน้ันๆ และอัตรากาลัง
ของของบคุ ลากรที่แตกตา่ งกนั 14

5. วิธกี ารศกึ ษา
งานวิจยั น้เี ป็นงานวจิ ัยเชิงคณุ ภาพ (Qualitative Research) ท่ีเป็นการรวบรวมและวิเคราะห์เอกสาร

จากแนวคิด ทฤษฎี หลักกฏหมาย ระเบียบ หนังสือ รายงาน วารสารของไทยและของต่างประเทศ บทความ
ที่เก่ียวข้อง รวมถึงข้อมูลสารสนเทศ โดยนาข้อมูลดังกล่าวมาสรุปเรียบเรียง อ้างอิง และวิเคราะห์เชิงเนื้อหา
ทม่ี กี ารนาเสนอการวิจัยในรปู แบบการพรรณา (Descriptive Research)

13 กระทรวงยุตธิ รรม, คำส่ังกระทรวงยุตธิ รรม ที่ 159/2555 เรอ่ื ง จัดตงั้ สำนกั งำนยตุ ิธรรมจังหวดั นำรอ่ ง ลงวนั ท่ี 26 มถิ นุ ำยน 2555 (ม.ป.ท.:
กระทรวงยุตธิ รรม, 2555)
14 สานกั งานปลัดกระทรวงยตุ ธิ รรม, ยุติธรรมจังหวัดนำรอ่ ง (กรุงเทพฯ: สานกั งานปลัดกระทรวงยตุ ธิ รรม, 2560)

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ่ี 15 ฉบบั ที่ 1 31
การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการป้องกันการทุจริต: กรณศี ึกษาสานกั งานยุติธรรมจังหวัดนารอ่ ง กระทรวงยตุ ิธรรม

6. บทวเิ คราะห์
กระทรวงยุติธรรมได้ริเร่ิมแนวความคิดในการอานวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชนในทุกภูมิภาค

ท่ัวประเทศ เพื่อให้เกิดความเสมอภาคและเท่าเทียมกัน จึงเริ่มก่อตั้งสานักงานยุติธรรมจังหวัดข้ึน โดยการ
บูรณาการหน่วยงานในสังกัดกระทรวงยุติธรรมที่จัดต้ังอยู่ในแต่ละจังหวัดเข้าด้วยกัน ได้แก่ สานักงาน
คุมประพฤติจังหวัด สานักงานบังคับคดีจังหวัด สถานพินิจและคุ้มครองเด็กและเยาวชน เรอื นจาและทัณฑสถาน
ท่ีตั้งอยู่ในแต่ละภูมิภาคท่ัวประเทศ ภายใต้การบริหารในรูปแบบคณะกรรมการบริหารจัดการสานักงาน
ยุติธรรมจังหวัด ซ่ึงทาหน้าที่เป็นผู้แทนของกระทรวงยุติธรรม ในการทาหน้าที่อานวยความยุติธรรม
แก่ประชาชนทั้งระบบอย่างรวดเร็วและเท่าเทียมกัน ทั้งด้านการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
การป้องกันและควบคุมอาชญากรรม การแก้ไขปัญหาบาบัดฟ้ืนฟูผู้กระทาผิด ตลอดจนประสานความร่วมมือ
กับองค์กรและหนว่ ยงานต่างๆ ในสังกดั กระทรวงยตุ ธิ รรมและหนว่ ยงานอืน่ ๆ ทั้งสว่ นกลางและสว่ นภูมิภาค15

ต่อมา กระทรวงยุติธรรมได้มีนโยบายให้ดาเนินการจัดต้ังสานักงานยุติธรรมจังหวัดเป็นส่วนราชการ
ตามกฎหมาย ตามแนวทางการจดั ราชการบริหารส่วนภูมิภาคของคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)
จึงได้ดาเนินการโครงการสานักงานยุติธรรมจังหวัด เพ่ือให้การดาเนินงานของราชการส่วนภูมิภาค
ของกระทรวงยุติธรรมเต็มรูปแบบ ตามที่ได้กาหนดไว้อย่างเป็นรูปธรรมชัดเจน และเกิดผลสัมฤทธิ์
ตามเป้าหมาย อีกท้ังสามารถนาไปเป็นต้นแบบให้แก่จังหวัดอื่นได้ ตามการจัดต้ังสานักงานยุติธรรมนาร่อง
ทไี่ ดก้ ล่าวไว้แล้วข้างต้น

สานักงานยุติรรมจังหวัดนาร่อง หมายถึง การยกฐานะของสานักงานยุติธรรมจังหวัดแต่ละพ้ืนท่ีที่ได้
มีการจัดต้ังอยู่เดิม ขึ้นเป็นสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง ปัจจุบันมีท้ังหมด 19 แห่ง โดยกระทรวงยุติธรรม
ได้มอบหมายให้ข้าราชการในสังกัดสานักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม มาปฏิบัติหน้าท่ี ณ สานักงานยุติธรรมจังหวัด
จานวนแห่งละ 5 อัตรา และมีการแบ่งโครงสร้างการบริหารงานภายในสานักงานยุติธรรมจังห วัดนาร่อง
ออกเปน็ 1 ฝา่ ย 2 กลุ่มงาน ดงั นี้

1. ฝ่ายอานวยการมีหน้าที่ความรับผิดชอบเกี่ยวกับงานเลขานุการคณะกรรมการบริหาร
ราชการกระทรวงยุติธรรมระดับจังหวัด งานเลขานุการของผู้อานวยการสานักงานยุติธรรมจังหวัด งานธุรการท่ัวไป
งานบริหารงานบุคคล งานการเงิน งานงบประมาณ งานพัสดุ อาคารสถานท่ีและยานพาหนะ งานประชาสัมพันธ์
งานศูนย์บริการข้อมูลกระทรวงยุติธรรม งานประสานและสนับสนุนการปฏิบัติงานของหน่วยงานในสังกัด
กระทรวงยุติธรรมท่ีไม่มีหน่วยงานในจังหวัด งานกรมการจังหวัดในฐานะผู้แทนกระทรวงยุติธรรม งานสนับสนุน
การตรวจราชการของกระทรวงยุติธรรมและส่วนราชการสังกัดกระทรวงยุติธรรม และงานอื่นๆ ทไ่ี ด้รับมอบหมาย

2. กลุ่มอานวยความยุติธรรมและนิติการมีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการประสานและ
ให้ความช่วยเหลือประชาชนด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม งานคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
งานเสริมสร้างความเป็นธรรมและอานวยความยุติธรรมที่ได้รับมอบหมายจากส่วนราชการสังกัดกระทรวง
ยุติธรรมท่ีมีหน่วยงานในจังหวัด ตลอดจนงานนิติการท่ีอยู่ในอานาจหน้าท่ีของสานักงานยุติธรรมจังหวัด
และงานอื่น ๆ ที่ไดร้ ับมอบหมาย

15 กระทรวงยุตธิ รรม, สำนักงำนยุตธิ รรมจงั หวดั กับกฎหมำยสำมญั ประจำบ้ำน (กรุงเทพฯ: กระทรวงยุติธรรม, 2553)

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบบั ท่ี 1 32
การมีส่วนร่วมของประชาชนในการป้องกันการทุจรติ : กรณีศึกษาสานกั งานยตุ ิธรรมจังหวดั นารอ่ ง กระทรวงยตุ ิธรรม

3. กลุ่มพัฒนาและส่งเสริมระบบงานยุติธรรม มีหน้าท่ีความรับผิดชอบเกี่ยวกับการพัฒนา
และส่งเสริมระบบงานยุติธรรมในจังหวัด งานพัฒนาและส่งเสริมกระบวนการยุติธรรมทางเลือกงานจัดทา
และบริหารแผนปฏิบัติราชการกระทรวงยุติธรรมงานติดตามและประเมินผ ลการดาเนินงานตามแผนปฏิบัติ
ราชการกระทรวงยุติธรรมระดับจังหวัด งานจัดทาและพัฒนาระบบฐานข้อมูลเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อการบริหาร
และการวางแผนของสานักงานยุติธรรมจังหวัดงานจัดการความรู้ในหน่วยงาน งานจัดทาแผนและโครงการ
พฒั นาบุคลากรของหน่วยงานสังกดั กระทรวงยุติธรรมในจังหวดั งานฝ่ายเลขานุการคณะอนุกรรมการประสาน
กระบวนการยตุ ธิ รรมระดบั จังหวัด และงานอ่นื ๆ ทีไ่ ดร้ บั มอบหมาย

ภารกิจหลักท่ีสาคัญของสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง คือ (1) เป็นผู้แทนกระทรวงยุติธรรมในการ
ประสานนโยบาย ยุทธศาสตร์ แผน และการแปลงไปสู่การปฏิบัติ (2) เป็นผู้แทนของส่วนราชการสังกัด
กระทรวงยุติธรรมท่ีไมม่ ีหน่วยงานในจงั หวัดตามที่ไดร้ ับมอบหมาย (3) เปน็ ผู้ประสานงานกระบวนการยุติธรรม
ในพื้นท่ีจังหวัด (4) สนับสนุนและพัฒนาการดาเนินงานยุติธรรมทางเลือก (ยุติธรรมชุมชนและยุติธรรม
เชิงสมานฉันท์) (5) ส่งเสริมและประสานความร่วมมือกับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน องค์กรภาคเอกชน
ภาคประชาชน และภาคส่วนอ่ืนๆ ท่ีเกี่ยวข้องในการอานวยความยุติธรรมแก่ประชาชน (6) คุ้มครองสิทธิ
เสรีภาพและให้ความช่วยเหลือประชาชนด้านกฎหมาย (7) สนับสนุนการตรวจราชการของผู้ตรวจราชการ
กระทรวงยุติธรรม และของส่วนราชการสังกัดกระทรวงยุติธรรม และ (8) ดาเนินการตามนโยบายพิเศษของ
รฐั บาล กระทรวงยุตธิ รรม กรม และจังหวดั ตามท่ีไดร้ ับมอบหมาย

การบริหารงานยตุ ธิ รรมในฐานะผแู้ ทนกระทรวงยุติธรรม มอี านาจหนา้ ทอ่ี ยูบ่ นพ้นื ฐาน ดังนี้
1. เป็นศูนย์รวมในการบริหารจัดการท่ีเป็นเอกภาพ โดยนาแนวทางการบรหิ ารแบบบูรณาการ

(Integration) มาใช้อย่างเหมาะสมด้วยการปรับเปล่ียนการปฏิบัติงานของทุกหน่วยงานในสังกัดกระทรวง
ยุติธรรมให้มีการทางานในลักษณะเป็นกลุ่มเดียวกัน โดยนาภารกิจของทุกหน่วยงานมาบริหารร่วมกันภายใต้
คณะกรรมการบริหารสานักงานยุติธรรมจังหวัด ซ่ึงประธานคณะกรรมการฯ จะเป็นผู้รับผิดชอบในทุกภารกิจ
ทานองเดยี วกับระบบการบรหิ ารงานจังหวดั แบบบรู ณาการ

2. มีการกาหนดยุทธศาสตร์การทางานที่มีผลผูกพันทุกส่วนราชการในสังกัด ท่ีจะต้องสนับสนุน
บุคลากรและทรัพยากรร่วมกัน (Corporate Core) เพื่อให้เกิดความคุ้มค่า ประหยัด และมีประสิทธิภาพ
มากทสี่ ุด

3. เป็นหน่วยงานท่ีมีบทบาทหลักในการแปลงยุทธศาสตร์ของกระทรวงยุติธรรม และกรมในสังกัด
ไปสู่การปฏิบัติในพ้ืนที่ให้สอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่และความต้องการของประชาชน รวมทั้งมีบทบาทสาคัญ
ในการเป็นหนว่ ยบรกิ ารประชาชนตามแนวทางการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ ทย่ี ดึ ประชาชนเป็นศูนย์กลาง

4. การจัดโครงสร้างและระบบงาน จะต้องอยู่ภายใต้เง่ือนไขตามนโยบายของรัฐบาลท่ีจะ
ไม่มีการเพิ่มอัตรากาลังตั้งใหม่ แต่จะใช้วิธีการเกลี่ยอัตรากาลังจากหน่วยงานต่างๆ ในพื้นท่ีหมุนเวียนมา
ปฏิบัติงานตามความเหมาะสม ซ่ึงถือเป็นการพัฒนาบุคลากรของกระทรวงยุติธรรมอีกรูปแบบหน่ึงท่ีจะทาให้
บุคลากรมีความรู้ในภารกิจของหน่วยงานอื่น นอกเหนือจากงานประจาของตนเอง และสามารถปฏิบัติงาน
แทนกันได้

5. ราชการส่วนกลาง จะมีระบบกลไกการสนับสนุน (Back Office) อย่างจริงจัง เช่น ระบบ
การติดตามประเมินผล ระบบการจูงใจหรือการให้รางวัลแกผ่ ปู้ ฏิบัติงาน และระบบการพัฒนาบคุ ลากร เปน็ ต้น

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 15 ฉบับที่ 1 33
การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการป้องกันการทุจริต: กรณศี กึ ษาสานกั งานยตุ ิธรรมจงั หวัดนาร่อง กระทรวงยตุ ิธรรม

การดาเนินงานของสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง เป็นการอานวยความยุติธรรแก่ประชาชน
ท้ังระบบอย่างรวดเร็วและเท่าเทียมกัน ทั้งด้านคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การป้องกันและ
ควบคุมอาชญากรรม แก้ไข บาบัด และฟื้นฟูผู้กระทาผิด ตลอดจนการประสานความร่วมมือกับองค์กรและ
หน่วยงานต่าง ๆ ในสังกัดระดับจังหวัด และเครือข่ายยุติธรรมชุมชนท่ีมีประชาชนในชุมชนเข้ามามีส่วนร่วม
ซ่ึงเป็นการลดความเหล่ือมล้าของสังคมในการเข้ามารับบริการกับเจ้าหน้าที่ท่ีสานักงานยุติธรรมจังหวัด
ได้โดยตรง ซ่ึงสาเหตุน้ีเองท่ีทาให้เจ้าหน้าท่ีรัฐกระทาการทุจริต โดยใช้อานาจหน้าท่ีเอ้ือต่อการกระทาทุจริต
และระบบการควบคุมจากส่วนกลางท่ีอาจจะไม่มีประสิทธิภาพหรือมีระบบควบคุมไม่เพียงพอ หรือไม่มีการ
กากับดูแลอย่างใกล้ชิดจากหน่วยงานส่วนกลางคือสานักงานปลัดกระทรวงยุติธรรม ประกอบกับสานักงาน
ยุติธรรมจังหวัดนาร่องมีการกระจายตัวถึง 19 แห่งท่ัวประเทศ โดยมีการทางานในระดับย่อยลงไปถึงระดับ
ตาบลทุกตาบล ซึ่งอาจจะทาให้การกากับดูแลไม่ทั่วถึงซ่ึงอาจจะเป็นการเปิดโอกาสให้กระทาการทุจริตได้
โดยงา่ ย

7. แนวทางการแก้ไขปญั หาและข้อเสนอแนะ
7.1 แนวทางการแกไ้ ขปญั หา
การสร้างความเข็มแข็งของภาคประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมในรูปแบบต่าง ๆ เช่น เป็นคณะกรรมการ

หรือในระดับการปฏิบัติการ เป็นต้น เพื่อเป็นหูเป็นตาในการเฝ้าระวังในการทุจริต (preventive
investigation) ไม่ใช่เป็นการให้การศึกษาแก่ภาคประชาชนเพียงอย่างเดียวเท่านั้น เพราะเป็นแนวทาง
ท่ีไม่มีประสิทธิภาพ16 ได้เสนอแนะขั้นตอนในการดาเนินการป้องกันการทุจริต ตามหลักการการมีส่วนร่วม
ของประชาชน ดังนี้

ข้ันตอนที่ 1 การสร้างจิตสานึกให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทุกระดับมีคุณธรรม จริยธรรม
ตามหลักธรรมมาภบิ าล

ข้ันตอนที่ 2 การมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน
ในการช่วยกันสอดส่องดูแล และเฝ้าระวังการทุจริตและประพฤติมิชอบในหน่วยงาน โดยการตั้งคณะกรรมการ
กลางข้ึนมา เพอ่ื ขบั เคล่ือนงานด้านการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริต เชน่ รบั ฟังความคิดเห็น ขอ้ เสนอแนะ
จากประชาชน ผา่ นทางชอ่ งทางรบั เรื่องราวรอ้ งทกุ ข/์ รอ้ งเรียน

ข้ันตอนที่ 3 ทุกหน่วยงานดาเนินการตามพระราชกฤษฎีการว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
พ.ศ. 2546 และเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกระดับยอมรับและพร้อมใจกันในการร่วมคิด รว่ มทาเพื่อหน่วยงาน เพ่ือให้
ประสบความสาเรจ็ และเกดิ ความภาคภมู ใิ จในตนเอง

ขั้นตอนท่ี 4 มีคณะทางานติดตาม ตรวจสอบและประเมินผลการดาเนินงานเป็นระยะ และรายงาน
ให้ผู้บังคับบัญชาทราบตามลาดับ และอาจตรวจพบความทุจริตโดยเจ้าหน้าที่รัฐก็จะต้องมีมาตรการในการลงโทษ
ผกู้ ระทาผดิ อยา่ งจรงิ จัง

ขั้นตอนท่ี 5 ทบทวนการดาเนินงานเพื่อนาไปพัฒนากระบวนการภายในหน่วยงาน และพัฒนาระบบ
การบริหารของหน่วยงานให้มีความเสมอภาค โปร่งใส เป็นธรรม และสามารถตรวจสอบได้ เพื่อลดความเหล่ือมล้า
ทางสังคม รวมท้ังปิดช่องทางการทุจริตไม่ให้เจ้าหน้าท่ีรัฐใช้อานาจหน้าที่ของตนได้มาซ่ึงผลประโยชน์ส่วนตน
และพวกพอ้ ง

16 วชิ า มหาคณุ , บรรยำยพิเศษในกำรอบรมหลกั สูตร นยปส.7 (ม.ป.ท.: สานักงานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ, 2559)

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีท่ี 15 ฉบบั ที่ 1 34
การมีสว่ นรว่ มของประชาชนในการปอ้ งกันการทุจริต: กรณศี กึ ษาสานักงานยุตธิ รรมจังหวดั นาร่อง กระทรวงยุติธรรม

ทั้งน้ี รูปแบบของคณะกรรมการหรือคณะทางานในระดับการปฏิบัติการในจังหวัดยุติธรรมจังหวัดนา
ร่องควรมีองคป์ ระกอบท่ีมีส่วนร่วมของภาคประชาชนท่ีเปน็ จุดเชื่อมต่อที่สาคัญ โดยประชาชนที่มสี ่วนรว่ มจะ
มาจากการคัดเลือกของสานักงาน ป.ป.ช. ประจาจังหวัดน้ัน ๆ จานวน ๓ คน มาทาหน้าท่ีเป็นชุดตรวจสอบ
และรับเรือ่ งร้องเรียนของหนว่ ยงานของรัฐประจาสานักงาน ป.ป.ช. ประจาจงั หวัด จากประชาชนผู้ได้รับความ
เดือดร้อนหรือได้รับผลกระทบ ซ่ึงทาหน้าท่ีในการนาเสนอข้อมูลท่ีเป็นข้อมูลลับต่อสานักงาน ป.ป.ช. ประจา
จังหวดั นั้น ๆ ซึ่งจะเป็นการสรา้ งความสัมพันธ์ระหว่างสานักงานยุตธิ รรมจังหวัดและสานักงาน ป.ป.ช. ประจา
จังหวดั โดยผ่านช่องทางภาคประชาชน เพือ่ ให้เป็นการตรวจสอบจากภาคประชาชนไดอ้ ยา่ งแท้จริง ซึ่งเปน็ การ
สอดคล้องกบั แนวคดิ ทฤษฎีการควบคมุ ตรวจสอบการใชอ้ านาจรัฐอีกด้วย

7.2 ข้อเสนอแนะ
ในระยะแรกของการป้องกันการทุจริตควรเร่ิมในขั้นตอนท่ี 1 และขั้นตอนท่ี 2 ในข้างต้น คือ ในส่วน
ของระดับเจ้าหน้าที่ของรัฐควรมีการปลูกฝังคุณธรรมจริยธรรมและประการสาคัญคือการให้ประชาชน
เข้ามามีส่วนร่วมในการป้องกันการทุจริตตามแนวคิดการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงเห็นควรมีรูปแบบ
การป้องกันการทุจริตของรัฐในสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่องในรูปแบบคณะกรรมการหรือคณะทางาน
ของภาคประชาชนในจังหวัดยุติธรรมจังหวัดนาร่อง ในการเฝ้าระวังเชิงป้องกัน หรือ Awareness เพื่อไม่ให้เกิดการ
ทุจริตในองค์กรภาครัฐในระดับพื้นที่ได้ และมีมาตรการเสริมท่ีดาเนินการกับเจ้าหน้าท่ีของรัฐในพ้ืนท่ีและ
ในส่วนกลางในการป้องกันการทุจริตใน ส่วนราชการและส่งเสริมการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี
มที ้ังดาเนนิ การในระยะส้ันและระยะยาว17 ดงั นี้

7.2.1 ข้อเสนอแนะระยะสนั้
1. ควรปรับคา่ ตอบแทนและสวัสดกิ ารขา้ ราชการให้เหมาะสม
2. ตรวจสอบทรัพย์สนิ ของเจา้ หน้าที่รฐั
3. กาหนดมาตรการใหห้ นว่ ยงานปรับปรงุ วิธกี ารทางานใหม้ ีความคลอ่ งตัวมากขน้ึ
4. ป้องกนั หรอื จากดั การผูกขาดการใช้ระบบอุปถัมภ์
5. ผบู้ รหิ ารต้องใชห้ ลกั ธรรมาภบิ าลในการบรหิ ารงาน
6. สรา้ งอดุ มคตแิ ละจติ สานึกใหบ้ ุคากรในหนว่ ยงานตระหนกั ในหนา้ ท่ขี องตนเอง

7.2.2 ระยะยาว
1. ควรยืดถอื ปฏบิ ัติตามนโยบาย ระเบียบกฎหมายต่างๆ อย่างเครง่ ครดั
2. ควรมีบทลงโทษผกู้ ระทาผิดทีช่ ัดเจนและเป็นรปู ธรรม
3. จดั ต้งั องคก์ รอสิ ระภายในเพื่อตรวจการทางานของหน่วยงาน
4. มีระบบการคัดเลอื กผ้บู รหิ ารหรอื บุคลากรท่ีมคี วามรู้ ความสามารถอย่างโปร่งใส
5. อบรมบุคลากรทุกระดับในหน่วยงานให้มีความซ่ือสัตย์ โดยยึดหลักคุณธรรม

จริยธรรม และปลูกฝังจิตสานึกและสร้างศรัทธาให้เจ้าหน้าที่ทุกคนตระหนักในหน้าท่ีความรับผิดชอบ บน
พืน้ ฐานแหง่ จรยิ ธรรม คณุ ธรรม ยดึ หลักธรรมาภิบาลในการปฏิบตั งิ านอยา่ งตอ่ เนอ่ื ง

17 ณภทั ร เตโช และคณะ, “แนวทางการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริตในส่วนราชการไทย,” สานกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปราม
การทุจรติ แหง่ ชาติ, สบื ค้นเม่ือวันที่ 24 ธันวาคม 2564, http://www.nacc.go.th/ download/article_20100126184143.pdf.

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 15 ฉบบั ท่ี 1 35
การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการปอ้ งกันการทุจริต: กรณีศกึ ษาสานักงานยุติธรรมจังหวัดนารอ่ ง กระทรวงยตุ ิธรรม

ท้ังนี้ แนวทางการมีส่วนร่วมของประชาชนในการป้องกันการทุจริตของสานักงานยุติธรรมจังหวัด
นาร่อง กระทรวงยุติธรรม ตามหลักการการมีส่วนร่วมของประชาชนในการป้องกันการทุจริต ควรมีแนวทาง
ทีเ่ ป็นลาดับขัน้ ตอนดังนี้

1. ให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน (To inform) เม่ือเร่ิมต้นในการดาเนินกิจกรรมของหน่วยงานเพ่ือ
การเขา้ ถึงข้อมูลขา่ วสารของทางราชการ

2. เปิดช่องทางให้แก่ประชาชนในพ้ืนท่ีแสดงความคิดเห็น (To consult) ต่อโครงการของสานักงาน
ยุติธรรมจังหวัดนาร่องท่ีจะจัดหรือดาเนินการในพ้ืนที่ โดยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและการเข้า
ปรึกษาหารือกบั กลุ่มประชาชนท้ังในรูปแบบท่ีเป็นทางการและแบบไม่เป็นทางการก่อนที่จะดาเนินโครงการใน
พนื้ ท่ี เพือ่ ปรบั โครงการใหส้ อดคล้องกบั ความต้องการของประชาชนในพืน้ ที่อยา่ งแทจ้ รงิ

3. เปิดช่องทางให้ประชาชนในพื้นท่ีมีส่วนร่วมในการกาหนดวิธีการในการทางานหรือวิธีการทางาน
ร่วมกันระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (To involve) ในโครงการของสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่อง
ทกุ โครงการ เพอ่ื ใหต้ รงกับวิถีชวี ิตของประชาชนในพน้ื ท่ีนัน้ ๆ

4. เปิดช่องทางให้ประชาชนในพ้ืนที่เป็นหุ้นส่วน (To collaboration) ในการดาเนินกิจกรรมใน
โครงการทุกโครงการของสานักงานยุติธรรมจังหวัดในทุกขั้นตอน เพื่อให้ประชาชนเป็นหุ้นส่วนในกิจการ และ
โครงการน้ัน

5. เปิดโอกาสให้ประชาชนในพื้นที่มีบทบาทในการตัดสินและดาเนินกิจกรรมของประชาชนในพ้ืนท่ี
ด้วยประชาชนเอง (To empower) โดยให้ภาครัฐเป็นผู้ส่งเสริมและสนับสนุนการดาเนินการเท่าน้ัน เพื่อให้
ประชาชนมีความเป็นเจ้าของในกิจกรรมหรือโครงการนั้นเอง ซึ่งกิจกรรมหรือโครงการดังกล่าวทางประชาชน
จะหวนแหนและปกปักรกั ษากจิ กรรมหรือโครงการนัน้ เอง

8. บทสรปุ
ในการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในการป้องกันการทุจริตในหน่วยงานของรัฐเป็นเรื่องสาคัญ

มากในยุคปัจจุบัน ในกระทรวงยุติธรรมได้มีการจัดตั้งหน่วยงานกลางในระดับจังหวัดคือสานักงานยุติธรรม
จังหวัด และเน้นในการจัดต้ังเป็นสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่องท่ีมีการกระจายตัวท่ัวประเทศทุกจังหวัด
และมีการดาเนินงานในทุกตาบลทั่วประเทศ โดยมีภารกิจที่สาคัญคือการลดความเหล่ือมล้าของสังคม
ซ่ึงการลดความเหล่ือมล้าของสังคมในเชิงประจักษ์ประการหน่ึงคือการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
ในหนว่ ยงานภาครฐั อันเปน็ การทที่ าให้ประชาชนเกิดความเทา่ เทยี มกันในสังคมได้ ทง้ั น้กี ารป้องกันการกระทา
การทุจริตของเจ้าหน้าที่ของรัฐและการเข้าไปมีสว่ นร่วมในการดาเนินงานภาครฐั ของภาคประชาชนว่าจะทาได้
อย่างไร และมีวิธีหรือแนวทางอย่างไรบ้างที่จะป้องกันการทุจริต ซ่ึงจะนาไปสู่ดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI)
ของประเทศไทยเปลี่ยนแปลงไปในระดับที่ดีขึ้นจะเป็นการทาให้ภาพลักษณ์ของประเทศในเชิงเศรษฐกิจ
ได้รับการยอมรับและความเชื่อถือจากนานาประเทศที่จะเข้ามาลงทุนเพ่ิมมากข้ึน รวมไปถึงการยอมรับ
ของภาคประชาชนไปปฏิบัติหน้าท่ีของหน่วยงานรัฐอีกท้ังทาให้มีคุณภาพชีวิตของประชาชนท่ีจะได้รับ
การพัฒนาอย่างมีประสทิ ธิภาพและประสิทธผิ ล

รปู แบบการปอ้ งกันการทจุ รติ ของเจา้ หน้าที่รฐั ของสานักงานยุติธรรมจงั หวัดนารอ่ ง กระทรวงยุติธรรม
ควรมีจึงเห็นควรมีรูปแบบการป้องกันการทุจริตของรัฐในสานักงานยุติธรรมจังหวัดนาร่องในรูปแบบ
คณะกรรมการหรอื คณะทางานของภาคประชาชนในจังหวัดยุติธรรมจังหวัดนาร่อง ในการเฝ้าระวังเชิงป้องกัน
หรือ Awareness เพ่ือไม่ให้เกิดการทุจริตในองค์กรภาครัฐในระดับพื้นที่ได้ และมีมาตรการเสริมที่ดาเนินการ

วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 15 ฉบบั ที่ 1 36
การมสี ่วนรว่ มของประชาชนในการป้องกนั การทุจรติ : กรณศี ึกษาสานักงานยตุ ิธรรมจังหวัดนาร่อง กระทรวงยุติธรรม