รัฐวิสาหกิจไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดิน

PBO

สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

รัฐวิสำหกจิ ไทย

แหลง่ รำยได้รัฐบำล
หรอื ภำระงบประมำณของแผน่ ดนิ

เรื่อง รฐั วิสาหกจิ ไทยแหล่งรายไดร้ ัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดิน
ฉบับท่ี
จดั พมิ พ์ 9/2563
จำนวนหนำ้
จำนวนพิมพ์ ครั้งท่ี 1/2563
จดั ทำโดย
50 หน้า
ท่ีปรกึ ษำ
คณะผจู้ ัดทำ 100 เล่ม

พิมพ์ที่ สานกั งบประมาณของรัฐสภา

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร

1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดุสติ กรุงเทพมหานคร 10300

นายนพรตั น์ ทวี ผู้บังคับบัญชาสานกั งบประมาณของรัฐสภา

สบิ ตารวจตรี ธาม มาฉิม นกั วิเคราะห์งบประมาณชานาญการพิเศษ

นางพทิ ยาภรณ์ บางพระ นกั วิเคราะห์งบประมาณชานาญการพิเศษ

นางสาวศิริขวัญ วเิ ชียรเพลศิ นกั วเิ คราะห์งบประมาณชานาญการ

สานักการพิมพ์

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร

ถนนประดิพทั ธ์ แขวงพญาไท เขตพญาไท กรุงเทพมหานคร 10400

โทรศพั ท์ 0-2242-7420

โทรสาร 0-2244-2122

รัฐวิสาหกิจไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผ่นดนิ

คำนำ

“รฐั วสิ าหกิจ” เป็นองค์การของรัฐซ่ึงประกอบกิจการเก่ียวกับสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน และให้บริการ
สาธารณะทจี่ าเป็นตอ่ การดารงชีวติ ของประชาชน โดยลักษณะการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจ มงุ่ แสวงหากาไร
หรือเรยี กเก็บค่าบริการจากประชาชนผ้รู บั บรกิ ารได้ในลักษณะรัฐพาณิชย์ รฐั วสิ าหกิจ จึงมบี ทบาทสาคญั ในการ
ขับเคล่ือนระบบเศรษฐกิจและสังคมของประเทศโดยรวม ขณะเดียวกันก็เป็นแหล่งที่มาสาคัญของรายได้
แผน่ ดินนอกเหนือจากการจัดเก็บภาษีอากรประเภทตา่ ง ๆ

ปัจจุบันรัฐวิสาหกิจไทยมีจานวนทั้งสิ้น 56 แห่ง จาแนกเป็น 9 สาขาการผลติ ข้อมลู ล่าสุดจากรายงาน
การเงินรวมภาครัฐและรายงานการเงินแผ่นดิน ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 มีสินทรัพย์รวม 15,807,000
ล้านบาท มีรายได้รวม 4,169,000 ล้านบาทต่อปี มีผลกาไรรวม 312,000 ล้านบาท และสามารถนาส่งกาไร
หรือเงินรายได้อ่ืนเข้าคลังเป็นรายได้แผ่นดิน 169,159 ล้านบาท แต่ในขณะเดียวกันก็มีหน้ีสินรวมกันถึง
12,604,000 ล้านบาท ทาให้รัฐบาลต้องแบกรับภาระหนี้แทนรัฐวิสาหกิจท่ีมีผลการดาเนินงานขาดทุนอย่าง
ต่อเนื่อง โดยจัดสรรงบประมาณอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจเพื่อเป็นทุนในการดาเนินกิจการ รวมถึงการดาเนิน
กิจกรรมโครงการตามนโยบายสาคัญของรัฐบาลปีละกว่า 150,000 ล้านบาท ซงึ่ นับวันเงินอุดหนุนรัฐวิสาหกิจ
จะมีแนวโน้มสูงข้ึนและอาจมีจานวนมากกว่าส่วนของกาไรหรือเงินรายได้อ่ืนที่รัฐวิสาหกิจนาส่งคลังเป็นรายได้
แผ่นดนิ เสียดว้ ยซ้า

สานักงบประมาณของรฐั สภา หรือ (PBO) จึงได้ทาการศึกษาวิเคราะห์ เรอ่ื ง “รัฐวิสาหกิจไทยแหลง่ รายได้
รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดิน” เพื่อจะได้ทราบถึงสภาพปัญหา ผลการดาเนินงาน และประสิทธิภาพ
การบริหารจัดการ และการกากับดูแลรัฐวิสาหกิจ รวมถึงการนาส่งส่วนของกาไรของรัฐวิสาหกิจเป็นรายได้
แผ่นดิน อันจะนาไปสู่การให้ข้อเสนอแนะในการปรับปรุงพัฒนาประสิทธิภาพการกากับดูแลและการบริหาร
รัฐวิสาหกิจไทย ทั้งนี้ PBO หวังเป็นอย่างยิ่งว่ารายงานการวิเคราะห์น้ีจะเป็นประโยชน์ต่อสมาชิกรัฐสภา
และคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี บุคคลในวงงานรัฐสภา
หน่วยงานของรฐั ท่เี ก่ียวขอ้ ง และประชาชนผู้สนใจโดยทั่วไป

สานักงบประมาณของรฐั สภา
มถิ นุ ายน 2563

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 1 สานักงบประมาณของรฐั สภา

รฐั วสิ าหกจิ ไทยแหลง่ รายไดร้ ัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

บทสรุปผูบ้ รหิ ำร

“รัฐวิสำหกิจ” เป็นหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบการบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม
(Industrial and Commercial Public Services) ซ่ึงผลิตและจาหน่ายสินค้าหรือบริการท่ีมีลักษณะเป็นการ
ให้บริการสาธารณะ และงานสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ หรืองานของรัฐบางด้านท่ีมีความสาคัญต่อความมั่นคง
และการพัฒนาเศรษฐกจิ ของประเทศ หรอื การดาเนินกิจกรรมทม่ี ผี ลกระทบตอ่ คณุ ภาพชีวิตของประชาชนทร่ี ัฐ
ยังจาเป็นต้องควบคุมและดาเนินการแต่ผู้เดียว โดยมีวัตถุประสงค์ของการจัดต้ังเพ่ือการแสวงหารายได้ แม้ว่า
เป้าหมายไม่มุ่งแสวงหากาไรสูงสุด (Maximization of Profit) เช่น ท่ีเอกชนกระทากันโดยท่ัวไปก็ตาม
รัฐวิสาหกิจจึงต้องมีวิธีการดาเนินกิจการหรือการประกอบการในเชิงเศรษฐศาสตร์หรือธุรกิจ โดยยึดหลักการ
ทางการบริหารองค์การที่มีประสิทธิภาพเช่นเดียวกับบริษัทของเอกชนทั่วไป มีควำมจำเป็นที่จะต้องเลี้ยง
ตัวเองได้โดยไม่สร้ำงภำระให้กับรัฐบำลในแง่ของงบประมำณ หรือกำรช่วยเหลืออื่น ๆ ท่ีต้องไม่
กระทบกระเทือนต่อเงินภำษีอำกรของประชำชน

ทัง้ นี้ ข้อมูลล่าสุด ณ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 รัฐวิสำหกิจไทยท่ีอยู่ในกำรกำกับดูแลของสำนักงำน
คณะกรรมกำรนโยบำยรัฐวิสำหกิจ (สคร.) มีจำนวนท้ังส้นิ 56 แหง่ จำแนกเป็น 9 สำขำกำรผลิต มสี ินทรัพย์
รวมจำนวน 15,807,000 ล้ำนบำท ใกล้เคียงกับขนาดผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศท่ีมีมูลค่า 16 ล้านล้านบาท
โดยประมาณ อยา่ งไรกด็ ีรฐั วิสาหกิจไทยมหี นส้ี ินรวมกันสูงถึงจานวน 12,604,000 ลา้ นบาท ทาให้คงเหลือสว่ น
ของทุน สาหรับการดาเนินกิจการในแต่ละปีเพียงประมาณ 3,203,000 ล้านบาท โดยผลกำรดำเนินงำนใน
ปีงบประมำณ พ.ศ. 2562 ในภำพรวมรัฐวิสำหกิจไทยสำมำรถสร้ำงรำยได้รวม จำนวนท้ังส้ิน 4,169,000
ล้ำนบำท เมื่อหักค่ำใช้จ่ำยรวม 3,857,000 ล้ำนบำท ทำให้มีผลกำไรรวมจำนวน 312,000 ล้ำนบำท
คิดเป็นอัตราผลตอบแทนจากสินทรัพย์รวมอยู่ที่ร้อยละ 1.97 โดยมีรฐั วสิ าหกจิ ที่มีผลกาไรจานวน 43 แห่ง และ
ขาดทนุ จานวน 12 แห่ง มีการนาส่งส่วนของกาไรหรอื เงนิ รายได้อนื่ เขา้ คลงั เป็นรายไดแ้ ผน่ ดินจานวน 169,159
ล้ำนบำท จากรัฐวิสาหกิจ จานวน 36 แห่ง คิดเป็นร้อยละ 54.22 ของกาไรสุทธิ โดยรายได้ดังกล่าวคิดเป็นร้อยละ
6.63 ของรายได้สุทธิรัฐบาล (2,550,000 ลา้ นบาท)

ในขณะที่ รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปี เป็นเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจจานวน
26 แห่ง รวมเป็นเงิน 141,001 ล้ำนบำท คิดเป็นร้อยละ 4.70 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2562 และเม่ือเปรียบเทียบเงินอุดหนุนที่รัฐบาลได้จัดสรรให้แก่รัฐวิสาหกิจ กับส่วนของกาไรหรือเงิน
รายได้อ่ืนที่รัฐวิสาหกิจนาส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดินแล้ว พบว่า ในปีดังกล่าวส่วนของกาไรหรือเงินรายได้อื่นท่ี
รฐั วสิ าหกิจนาสง่ คลังมจี านวนสงู กวา่ ส่วนของเงินอดุ หนุนจานวน 28,158 ล้ำนบำท

เมื่อพิจารณาถึงแนวโน้มผลการดาเนินงาน และการนาส่งส่วนของกาไรหรือรายได้ส่งคลังเป็นรายได้
แผ่นดินของรัฐวิสาหกิจไทย ในภาพรวมระหว่างปี 2558 – 2562 พบว่า โดยเฉล่ียรัฐวิสำหกิจนำส่งรำยได้เข้ำคลัง
ปลี ะ 156,689 ล้ำนบำท และมแี นวโนม้ เพิ่มขึ้นอยา่ งค่อยเป็นค่อยไป ทั้งน้ี เมื่อนาส่วนของกาไรหรอื เงินรายได้
อน่ื รัฐวิสาหกิจนาส่งคลงั หักด้วยเงินอุดหนุนท่ีรฐั บาลจัดสรรให้แกร่ ัฐวสิ าหกิจ เพอ่ื หาดุลรายได้พบวา่ เงนิ รายได้
ที่นาส่งคลังจะสูงกว่าเงินอุดหนุนโดยเฉลี่ยปีละ 11,231 ล้านบาท และแม้ว่าดุลรายได้ที่รัฐบาลได้รับจาก

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 2 สานักงบประมาณของรฐั สภา

รฐั วิสาหกิจไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

รัฐวิสาหกิจจะมีทิศทางไม่แน่นอน (บางปีเป็นลบบางปีเป็นบวก) แต่โดยรวมถือว่ารัฐวิสาหกิจไทยยังสามารถ
รักษาระดับการนาส่งส่วนของกาไรหรือรายได้อื่นเข้าคลังเป็นรายได้แผ่นดินได้อย่างต่อเนื่อง ดังนั้น โดย
ภำพรวมจงึ ถือว่ำรัฐวิสำหกจิ ไทยเปน็ แหล่งสร้ำงรำยไดใ้ ห้กับรฐั บำลมำกกว่ำเป็นภำระงบประมำณของแผ่นดนิ

อย่างไรก็ตาม เม่ือพิจารณาถึงขนาดสินทรัพย์รวมของรัฐวิสาหกิจไทยท่ีมีมูลค่ารวมกันกว่า 15 ล้าน
ล้านบาท เทียบกับรายได้ต่อปีเพียง 4 ล้านล้านบาท และเมื่อหักค่าใช้จ่ายแล้วสามารถทากาไรรวมได้เพียง
3 แสนล้านบาท คิดเป็นอัตรำผลตอบแทนต่อสินทรัพย์รวมที่ร้อยละ 1.97 ถือว่ำประสิทธิภำพกำรบริหำร
จัดกำรองค์กรและกำรดำเนินกิจกำรของรฐั วิสำหกิจไทยยังไม่ดีนัก ซึ่งเป็นปัญหำสำคัญและเรื้อรังที่สุดของ
รัฐวิสำหกิจ ที่จะต้องได้รับการปรับปรุงและพัฒนาอย่างต่อเนื่อง เพ่ือให้สามารถบริหารสินทรัพย์ได้อย่างมี
ประสิทธิภาพ ลดการพ่งึ พาเงนิ อดุ หนุนจากงบประมาณแผน่ ดนิ เปน็ แหล่งรายไดแ้ ละเปน็ เคร่ืองมอื สาคัญของรัฐ
ในการขบั เคลือ่ นเศรษฐกิจ และสังคมของประเทศต่อไป

ด้วยเหตุผลดังกล่าว สานักงบประมาณของรัฐสภา เห็นว่าควรมีการพัฒนาประสิทธิภาพในการกากับ
ดูแลและการบริหารจดั การรฐั วิสาหกิจไทย ดงั นี้

1. ควรแยกรัฐวิสาหกิจประเภทหน่วยธุรกิจแบบเอกชนที่มุ่งประกอบการลงทุนเพ่ือแสวงหากาไรสงู สุด
ออกจากรัฐวิสาหกิจท่ีเป็นหน่วยงานหรือองค์การของรัฐ ซ่ึงมีหน้าที่ผลิต และจาหน่ายสินค้าหรือบริการท่ีมี
ลักษณะเป็นการให้บริการสาธารณะ และงานสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ หรือกิจการท่ีมีความสาคัญต่อความ
มนั่ คง และการพัฒนาเศรษฐกจิ ของประเทศ เพ่ือให้รัฐสามารถกาหนดนโยบาย แนวทางการพัฒนารัฐวิสาหกิจ
การดาเนินงาน การกากับดูแล การบริหารกิจการ และการติดตามประเมินผลการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจ
มคี วามชัดเจน เหมาะสมกบั ความเปน็ รัฐวสิ าหกิจแตล่ ะกลุ่ม

2. รัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษทั จากัด บรษิ ัทจากัด (มหาชน) หรือห้างหุ้นส่วนจากดั ที่ประกอบกจิ การในรูปแบบ
ธุรกจิ เอกชนท่ีมงุ่ แสวงหากาไรสูงสุด การกาหนดนโยบายและเปา้ ประสงคข์ องการดาเนนิ งาน ควรมุ่งท่ีการสร้างรายได้
ใหก้ บั รฐั อย่างแทจ้ ริง การประเมินผลการดาเนนิ งานจะต้องยึดผลประกอบการกาไร/ขาดทุนเป็นเป้าหมายหลัก

3. กิจการใดท่ีเอกชนสามารถดาเนินการได้อย่างเสรี โดยมีกลไกตลาดเป็นตัวควบคุม รัฐไม่ควรจัดตั้ง
หน่วยงานรัฐวิสาหกิจเข้าไปดาเนินกิจการแข่งขัน หรือหากเห็นว่าเป็นธุรกิจท่ีอาจสร้างรายได้หรือผลกาไรให้กับรัฐ
ได้ ก็ควรให้กระทรวงการคลังเข้าไปซอ้ื หุ้นในกิจการน้ัน ๆ ในลักษณะเป็นการลงทุน โดยกระทรวงการคลังควรถือหุ้น
เพียงไม่เกินร้อยละ 50 เพ่ือมิให้กิจการน้ันมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ อันจะเป็นภาระในฐานะเจ้าของกิจการ
ในภายหน้า หากกจิ การนั้นประสบปญั หาขาดทุน

4. สาหรับรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่ยังคงรับเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีเป็น “รายจ่าย
บุคลากร” เป็นรัฐวิสาหกิจท่ีควรมีการทบทวนบทบาท หน้าท่ี และโครงสร้างองค์กรใหม่ให้สอดคล้องกับ
สถานการณ์ที่เปล่ียนแปลงไปและสอดคล้องกับหลักการจาแนกประเภทหน่วยงานของรัฐ โดยควรยุบเลิก
ภารกิจทหี่ มดความจาเป็น หรือกลบั ไปเปน็ สว่ นราชการหากยังจาเป็น

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 3 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รฐั วสิ าหกิจไทยแหลง่ รายไดร้ ัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผ่นดิน

5. การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเป็นเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ควรพิจารณา
จัดสรรให้แก่รัฐวิสาหกิจที่เป็นองค์การ หรือหน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะ และ
งานสาธารณูปโภค หรือกิจการท่ีมีความสาคัญต่อความม่ันคง และการพัฒนาเศรษฐกิจ ของประเทศ ซ่ึงต้อง
ดาเนินภารกจิ พน้ื ฐานตามหนา้ ท่แี ละอานาจที่กฎหมายกาหนด เป็นลาดบั แรก

6. สาหรับการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจท่ีเข้าร่วมสนับสนุนการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การ
พัฒนาประเทศตามนโยบายสาคัญของรฐั บาล ภายใต้แผนงานบูรณาการต่าง ๆ ควรกาหนดให้รัฐวิสาหกิจต้อง
นารายไดม้ าสมทบกับเงนิ งบประมาณรายจ่ายดว้ ย

7. ควรเผยแพร่ข้อมูลการดาเนินนโยบายก่ึงการคลังผ่านรัฐวิสาหกิจในโครงการต่าง ๆ เปิดเผยให้ภาค
ประชาสังคมได้รบั ทราบต้นทุนและภาระการคลังทั้งหมดที่จะเกิดข้ึนจากการตัดสินใจดาเนินโครงการของรัฐบาล
เพื่อให้เกดิ ความตระหนักร่วมกันถึงภาระงบประมาณจากการดาเนินกจิ กรรมดงั กล่าว

กล่าวโดยสรุป รัฐวิสาหกิจต้องสามารถเล้ียงดูตนเองได้ รัฐวิสาหกิจที่ประกอบกิจการเชิงธุรกิจเช่น
เอกชน หากมีผลดาเนินงานขาดทุนต่อเน่ือง ควรยุบเลิกทันที หรือลดสัดส่วนการถือหุ้นลง สาหรับรัฐวิสาหกิจท่ี
เปน็ องค์การของรัฐท่ีให้บรกิ ารสาธารณะ โดยตอ้ งอาศัยเงนิ งบประมาณจากภาษอี ากรของประเทศ ควรพ้นสภาพ
การเป็นรัฐวิสาหกิจมาอยู่ในระบบราชการ เพ่ือให้สามารถควบคุม ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณได้อย่างมี
ประสทิ ธภิ าพดว้ ยมาตรฐานเดยี วกัน

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 4 สานักงบประมาณของรฐั สภา

รฐั วิสาหกิจไทยแหลง่ รายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดิน หนำ้
1
สำรบัญ 2
5
คานา 6
บทสรปุ ผบู้ รหิ าร 7
สารบัญ
บทนา 7
ส่วนท่ี 1 ลกั ษณะองค์กรของรฐั วิสำหกจิ 8
9
1.1 ความหมายของรัฐวิสาหกิจ 10
1.2 ลักษณะองคก์ รของรฐั วิสาหกจิ 13
1.3 วัตถุประสงค์ของการกอ่ ตัง้ รฐั วสิ าหกจิ 14
1.4 รูปแบบการจัดตั้งรฐั วิสาหกจิ ของไทย 14
1.5 หลกั การบรหิ ารงานขององค์กรรฐั วสิ าหกิจ 15
1.6 กระบวนการงบประมาณของรัฐวิสาหกิจ
1.7 การนาสง่ กาไรเปน็ รายไดแ้ ผ่นดนิ 17
1.8 การจดั สรรเงนิ อุดหนนุ แกร่ ัฐวสิ าหกิจ
17
ส่วนท่ี 2 กำรกำกับดูแลและกำรบรหิ ำรรัฐวสิ ำหกิจ 21
24
2.1 กลไกการกากับดแู ลรฐั วิสาหกิจไทย
2.2 การกากับดแู ลและการบริหารรฐั วสิ าหกจิ 26
2.3 การกากับดแู ลกจิ การท่ีดใี นรฐั วิสาหกจิ
26
ส่วนที่ 3 ผลกำรดำเนนิ งำนและสภำพปญั หำของรัฐวสิ ำหกจิ ไทย 27
29
3.1 ผลการดาเนินงานในภาพรวม 31
3.2 ผลการดาเนินงานของรฐั วิสาหกิจรายสาขา 32
3.3 รฐั วิสาหกจิ ทมี่ ผี ลกาไรและขาดทนุ 36
3.4 การมอบหมายใหร้ ัฐวสิ าหกิจดาเนนิ กิจกรรมกงึ่ การคลงั 39
3.5 การนาสง่ กาไรหรือรายได้อ่นื เป็นรายไดแ้ ผ่นดนิ 40
3.6 การจัดสรรเงนิ อดุ หนนุ ให้แกร่ ฐั วสิ าหกจิ
3.7 การประเมนิ ผลการดาเนนิ งานของรัฐวสิ าหกิจ 42
3.8 สภาพปัญหาและการพฒั นารฐั วิสาหกิจไทย
42
สว่ นท่ี 4 บทสรุปและข้อเสนอแนะ 44

4.1 บทสรุป 47
4.2 ขอ้ เสนอแนะ
สานกั งบประมาณของรฐั สภา
บรรณานกุ รม

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 5

รัฐวสิ าหกจิ ไทยแหล่งรายไดร้ ัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

บทนำ

“รัฐวิสาหกิจ” เป็นองค์การหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบหน่วยงาน
องค์การของรัฐ รวมถึงบรษิ ัทหรือห้างหุ้นส่วนนิตบิ ุคคลที่รัฐหรือองค์กรของรฐั ถือหุ้นร่วมทุนอยู่ด้วยไม่น้อยกว่า
ร้อยละห้าสิบ มีลักษณะการดาเนินงานในเชิงธุรกิจที่มุ่งแสวงหากาไร หรือการให้บริการสาธารณะโดยสามารถ
เรียกเก็บค่าบริการจากประชาชนผู้ใช้บริการได้ จึงมีหน้าที่หารายได้เข้ารัฐ ดังน้ัน โดยหลักการรัฐวิสาหกิจ
จะตอ้ งพงึ่ พาตัวเองไดโ้ ดยไม่จาเป็นต้องไดเ้ งินอดุ หนุนจากงบประมาณแผน่ ดนิ ทุกปี

นอกจากนน้ั รัฐบาลเองไดม้ ีการมอบหมายให้รัฐวสิ าหกิจทเ่ี ป็นสถาบันการเงนิ เฉพาะกิจดาเนนิ กิจกรรม
โครงการ หรือมาตรการกึ่งการคลังตามนโยบายสาคัญเร่งด่วนของรัฐบาล รวมถึงการอุดหนุนเงินงบประมาณ
ให้แก่รฐั วิสาหกิจบางแห่งที่ดาเนินกิจกรรมโครงการเพื่อเร่งรัดการพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานของประเทศ รวมแล้ว
ในแต่ปีรัฐบาลต้องจัดสรรเงินจากงบประมาณแผ่นดินเป็นเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจปีละกว่า 150,000 ล้านบาท
ซ่ึงนับวันเงินอุดหนุนรัฐวิสาหกิจจะมีจานวนสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง และอาจมีแนวโน้มว่าจะสูงกว่าส่วนของกาไร
หรอื เงินรายได้อื่นท่รี ัฐวสิ าหกิจนาส่งคลังเป็นรายไดแ้ ผน่ ดนิ เสียดว้ ยซา้

ด้วยเหตุผลดังที่กล่าวมา สานักงบประมาณของรัฐสภา จึงได้ทาการศึกษาวิเคราะ ห์สถานการณ์
ผลการดาเนินงาน ประสิทธิภาพของการบริหารกิจการ และการกากับดูแลและการบริหารรัฐวิสาหกิจของไทย
ในหัวขอ้ “รัฐวิสาหกจิ ไทยแหล่งรายไดร้ ฐั บาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดนิ ”โดยมวี ตั ถปุ ระสงคส์ าคัญ ดงั นี้

1. เพื่อจะไดท้ รำบถงึ สภำพปญั หำ ผลกำรดำเนนิ งำน และประสิทธิภำพกำรบริหำรจดั กำร และกำร
กำกับดูแลรัฐวิสำหกิจ และกำรนำส่งส่วนของกำไรของรัฐวิสำหกิจเป็นรำยได้แผ่นดิน รวมถึงกำรจัดสรร
งบประมำณแผ่นดนิ เปน็ เงินอุดหนนุ ใหแ้ ก่รฐั วสิ ำหกจิ

2. ให้ข้อเสนอแนะในกำรปรับปรุงพัฒนำประสิทธภิ ำพกำรกำกบั ดูแลและกำรบริหำรรัฐวสิ ำหกจิ ไทย
และกำรจดั สรรงบประมำณแผ่นดินเปน็ เงินอุดหนุนรฐั วสิ ำหกจิ

สานกั งบประมาณของรัฐสภา (PBO) คาดหมายวา่ ผลจากการศกึ ษาวเิ คราะห์ในครง้ั นี้ จะทาให้สมาชิก
รัฐสภา กรรมาธิการ หน่วยงานของรัฐท่ีเก่ียวขอ้ ง และประชาชนผสู้ นใจโดยท่ัวไป ได้รบั รขู้ ้อมูลทเ่ี ปน็ ประโยชน์
เก่ียวกับการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจไทย รวมถึงได้ข้อเสนอแนะในเชิงนโยบายเพื่อการปรับปรุงพัฒนา
ประสิทธิภาพการบริหารจัดการ และการกากับดูแล รวมถึงการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจ เพื่อให้
รัฐวิสาหกิจไทยสามารถเล้ียงดูตัวเองได้ ลดการพึ่งพางบประมาณแผ่นดิน รวมถึงให้มีการนาทุนหรือทรัพย์สิน
ของรัฐท่ีอยู่ในคลอบครองของรัฐวิสาหกิจไปบริหารจัดการให้เกิดประโยชน์สูงสดุ สามารถนาสง่ กาไรเป็นรายได้
แผ่นดินเพ่ือการพัฒนาประเทศชาติไดอ้ ย่างมีประสิทธภิ าพมากขึ้น

สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 6 สานักงบประมาณของรัฐสภา

รัฐวสิ าหกจิ ไทยแหลง่ รายไดร้ ัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดนิ

ส่วนที่ 1 ลกั ษณะองค์กรของรัฐวสิ ำหกจิ

1.1 ควำมหมำยของรัฐวสิ ำหกจิ

รัฐวิสาหกิจ (Public enterprise) หมายถึง หน่วยงานหรือองค์การของรัฐที่ได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยมี
จุดมุ่งหมายทางด้านธุรกิจ ซึ่งเก่ียวโยงกับกิจการท่ีเป็นสาธารณูปโภค หรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ในการผลิต
สนิ ค้า หรอื บริการ หรือสาธารณูปการท่ีมีความสาคัญหรอื จาเป็นต่อการดารงชีพของประชาชน ซง่ึ สามารถเรียก
เก็บคา่ บริการจากประชาชนผใู้ ช้บริการได้ หรือเพอ่ื แสวงหากาไร

ในมุมมองด้านเศรษฐศาสตร์ รฐั วิสาหกิจ หมายถึง กจิ การที่รฐั เป็นเจ้าของ หรอื มีหุ้นส่วนข้างมากหรือ
เกินกว่าร้อยละห้าสิบและมีจุดมุ่งหมายในการดาเนินกิจกรรมทางด้านเศรษฐกิจ อุตสาหกรรม พาณิชยกรรม
การเงิน หรอื เกษตรกรรม ซง่ึ มลี กั ษณะการดาเนนิ กิจการ ดังต่อไปน้ี

(1) เปน็ กิจการทรี่ ฐั บาลดาเนินการกบั มหาชนแบบธุรกิจ มใิ ช่ดาเนินการในฐานะผปู้ กครองประเทศ
(2) ผ้ใู ชบ้ รกิ ารคอื ผู้ท่จี ะตอ้ งจา่ ยค่าใชจ้ า่ ยจากการใช้บริการนั้น ๆ มิใช่ประชาชนผเู้ สยี ภาษีอากร
(3) การดาเนินกจิ การจะผันแปรไปตามความต้องการของผู้บริโภค และเป็นสิ่งที่จะตอ้ งมีการคาดคะเน
ในระยะยาว เชน่ ปริมาณความต้องการใชไ้ ฟฟ้า โทรศัพท์ น้าประปา
(4) การดาเนินการบริหารจัดการเป็นไปในลักษณะของภาคธุรกิจ มิใช่การบริหารจัดการแบบส่วนราชการ
ทีน่ าภาษีของประชาชนไปจดั ทาบริการสาธารณะทางปกครอง
ในมุมมองของคาว่า “public” เป็นส่วนที่เกี่ยวกับรัฐ มหาชน หรือเรื่องของสาธารณะ โดยพิจารณา
ภายใตก้ รอบความคดิ เกี่ยวกับจดุ มงุ่ หมายเพือ่ สาธารณะ (public purpose) การเป็นเจ้าของสาธารณะหรือโดย
มหาชน (public ownership) การดาเนนิ การควบคมุ สาธารณะ (public control) ซึ่งหมายถึง การบริหารงาน
โดยมหาชน เช่น ในรูปของบรษิ ัทมหาชนซึ่งเปิดให้ประชาชนไดเ้ ข้าไปมสี ่วนในการถือหุ้น และควบคุมการบริหาร
จัดการได้ ส่วนมุมมองของ “Enterprise” หรือวิธีการดาเนินกิจการหรือการประกอบการ คือ กำรพิจำรณำ
ในแง่ของกำรดำเนินกำรในเชิงเศรษฐศำสตร์หรือธุรกิจ ซ่ึงมีควำมจำเป็นจะต้องเล้ียงตัวเองได้โดยไม่สร้ำง
ภำระให้กับรัฐบำลในแง่ของงบประมำณ หรอื กำรช่วยเหลอื อื่น ๆ และไม่กระทบกระเทือนต่อเงินภำษีอำกร
ของประชำชน ดังน้ัน รัฐวิสาหกิจจะต้องยึดหลักการทางการบริหารองค์การที่มีประสิทธิภาพเช่นเดียวกับ
บริษทั ของเอกชนทว่ั ไป
ในด้านกฎหมายมหาชนนั้น รัฐวิสาหกิจมีความหมายที่แตกต่างกันไปขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ของ
กฎหมายแต่ละฉบับ1 อยา่ งไรก็ตาม ความหมายคาว่า “รัฐวิสาหกิจ” ตามกฎหมายฉบับต่าง ๆ ส่วนใหญ่แล้วจะ
มีความหมายท่ีคล้ายคลึงกัน กล่าวคือ 1. เป็นองค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจท่ีรัฐบาลเป็นเจ้าของ

1 เชน่ พระราชบญั ญตั วิ ธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ.2561 รัฐวิสาหกจิ หมายความว่า
(1) องคก์ ารของรฐั บาล หรอื หน่วยงานธุรกจิ ท่รี ฐั บาลเปน็ เจา้ ของ
(2) บริษทั หรือหา้ งหนุ่ สว่ นนิติบุคคลท่สี ่วนราชการมที นุ รวมอยู่ด้วยเกินกว่ารอ้ ยละห้าสบิ
(3) บรษิ ทั หรอื หา้ งหนุ้ สว่ นนติ ิบุคคล ท่สี ว่ นราชการและ/หรอื รฐั วิสาหกิจตาม (1) และ/หรอื (2) มที นุ รวมอยูด่ ้วยเกินกวา่ ร้อยละหา้ สิบ
ในขณะทีพ่ ระราชบัญญัตกิ ารพฒั นาการกากับดแู ลและบรหิ ารรัฐกจิ พ.ศ. 2562 ได้กาหนดนิยามคาว่า “รฐั วิสาหกจิ ” ไวว้ า่
(1) องค์การของรฐั บาลตามกฎหมายวา่ ด้วยการจดั ตั้งองคก์ ารของรัฐบาล หรือกจิ การของรฐั ตามกฎหมายทจ่ี ดั ตง้ั กจิ การน้ัน และหน่วยงานธรุ กิจทร่ี ฐั เปน็ เจ้าของ
(2) บรษิ ทั จากัดหรอื บรษิ ทั มหาชนจากดั ทกี่ ระทรวงการคลงั มีทนุ รวมอย่ดู ว้ ยเกนิ กวา่ รอ้ ยละห้าสบิ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 7 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รฐั วสิ าหกจิ ไทยแหลง่ รายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

2. รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐมีหุ้นส่วนอยู่เกินกว่าร้อยละห้าสิบ 3. ได้รับการจัดตั้งข้ึนตามกฎหมายและมี
อานาจหน้าที่ตามท่กี ฎหมายน้นั กาหนดไว้ และ 4. ตอ้ งมวี ัตถปุ ระสงคเ์ ชิงธรุ กจิ เท่านัน้

1.2 ลักษณะองค์กรของรัฐวิสำหกจิ

ตามหลักเกณฑ์การจาแนกประเภทหน่วยงานของรัฐ ของสานกั งานพัฒนาระบบราชการ (กพร.) ได้จาแนก
หน่วยงานของรฐั เป็น 3 ประเภทหลัก ๆ2 ได้แก่ ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน โดยหน่วยงาน
ของรัฐแตล่ ะประเภทมลี กั ษณะองคก์ รท่ีแตกต่างกัน ดังนี้

ตารางท่ี 1-1 เปรยี บเทียบลักษณะความแตกต่างของสว่ นราชการ รฐั วิสาหกจิ และองค์การมหาชน

สว่ นรำชกำร รฐั วิสำหกจิ องค์กำรมหำชน

1) เป็นหน่วยงำนที่รบั ผิดชอบ 1) เป็นหน่วยงำนทีร่ ับผิดชอบบรกิ ำรสำธำรณะทำงอตุ สำหกรรมและ 1) เป็นหน่วยงำนท่ีรับผิดชอบบริกำรสำธำรณ ะทำงสังคม
กำรใหบ้ รกิ ำรสำธำรณะทำงปกครอง พำณิชยกรรม (Industrial and Commercial Public services) แ ล ะ วั ฒ น ธ ร ร ม ( Social and Cultural Public Services)
(Administrative Public Service) ซ่ึงผลิตและจาหน่ายสินค้าหรือบริการที่มีลักษณะเป็นการให้บริการ เช่น การศึกษา การวิจยั การฝึกอบรม การทานุบารุงศิลปวัฒนธรรม
ซ่ึงเป็นภารกิจหลกั ของรฐั เช่น การรักษา
สาธารณะ และงานสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ หรืองานของรัฐบางดา้ นที่มี การพัฒนาและสง่ เสริมการกีฬาการพฒั นา และถ่ายทอดวิทยาศาสตร์
ความสงบเรียบร้อย การปอ้ งกนั ประเทศ
ความสาคัญต่อความมน่ั คง และการพัฒนาเศรษฐกิจ ของประเทศ หรือ และเทคโนโลยี การนุรักษ์สิ่งแวดล้อม และทรัพยากรธรรมชาติ การ
การออกกฎ ระเบยี บ อนุมตั ิ อนญุ าต
การดาเนินกิจกรรมที่มีผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนท่ีรัฐยัง บริการทางสาธารณ สุขและการแพทย์ การสังคม สงเคราะห์
ตามกฎหมาย รวมท้ังงานนโยบายตา่ ง ๆ
จาเป็นต้องควบคุมและดาเนินการแต่ผู้เดียว หรือเป็นงานท่ีภาคเอกชน นันทนาการ สวนสัตว์ การอานวยการบริการแก่ประชาชน หรือการ
เช่น การกาหนดยุทธศาสตร์ และนโยบาย
ยังไม่พร้อมท่ีจะลงทุนดาเนินการ หรือเป็นกิจการที่รัฐจาเป็นต้อง ดาเนนิ การอันเป็นสาธารณะประโยชน์อื่นใด ซึงไมเ่ หมาะท่ีจะ
การพฒั นาประเทศ
แทรกแซงตลาดเพ่ือให้เกิดการแข่งขันท่ีเป็นธรรม หรือให้บริการแก่ ใช้วิธีการของราชการในการบริหาร อน่ึง บริการสาธารณะของ

กลุ่มเป้าหมายเฉพาะ ทั้งนี้ เพ่ือให้งานบริการน้ันได้มาตรฐานทั้งเร่ือง องค์การมหาชนต้องไม่เป็นกิจการ ท่ีมีลักษณะเป็นการแข่งขันกับ

คณุ ภาพ ปรมิ าณ ค่าใชจ้ า่ ย และอนื่ ๆ ภาคเอกชน ซึ่งเป็ นลักษ ณ ะต้ องห้ าม ตาม รัฐธรรมนู ญ แห่ ง

ราชอาณาจักรไทย

2) ให้บรกิ ำรเปน็ กำรทั่วไป 2) มวี ตั ถปุ ระสงค์เพ่ือกำรแสวงหำรำยได้ ซึง่ ตอ้ งสามารถเลยี้ งตัวเองได้ 2) ไม่มวี ตั ถุประสงคใ์ นกำรแสวงหำกำไร
และไม่มุ่งผลกาไร จากการดาเนินงานเชิงพาณิชย์ แต่ต้องไม่มีวัตถุประสงค์มุ่งกาไรสูงสุด

(Maximization of Profit) เช่น ที่เอกชนกระทากันโดยท่ัวไปแต่หำกมี

ควำมจำเป็นต้องรับเงินงบประมำณสนับสนุนเป็นครั้งครำวหรือ
บำงส่วน ในกรณีน้ีรัฐก็ควรจัดสรรงบประมำณให้ในรูปของเงิน
อุดหนุน ซึ่งควรจะแยกจากการเก็บค่าบริการตามปกติของรัฐวิสาหกิจ

นั้น ๆ ให้ชดั เจน

3) ควำมสัมพนั ธก์ ับรัฐ 3) ควำมสมั พนั ธ์กับรัฐ 3) ควำมสัมพันธ์กับรัฐ
(1) รฐั จดั ตงั้ (1) รฐั จดั ต้ัง (1) รฐั จัดตง้ั
(2) รัฐปกครองบังคับบัญชา (2) ทนุ เกินครงึ่ เป็นของรฐั (2) ไดร้ บั เงินอุดหนุนจากรัฐ หรอื สามารถเลยี้ งตัวเองได้
(3) ใช้งบประมาณแผ่นดนิ (3) รัฐมีอานาจกากับดูแลตามที่กฎหมายกาหนด (เช่นผ่านการแต่งต้ัง (ยกเว้น มหาวิทยาลยั ต้องดาเนินการตามพระราชบัญญัติ)
(4) ใช้อานาจฝ่ายเดียวของรฐั ถอดถอนคณะกรรมการและผู้บริหารระดับสูง การอนุมัติงบประมาณ (3) รัฐมีอานาจกากับดูแลตามท่ีกฎหมายกาหนด (เช่น ผ่านการ
เป็นหลักในการดาเนินกจิ กรรม การให้นโยบาย ฯลฯ) แต่งตั้งถอดถอนคณะกรรมการและผู้บริหารระดับสูง การอนุมัติ
(5) บุคลากรมสี ถานะเป็นข้าราชการ (4) การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรัฐและรายได้ตอ้ งสง่ คืนรัฐ งบประมาณ การใหน้ โยบาย ฯลฯ)
(6) รัฐต้องรบั ผิดชอบแต่เพียงผู้เดียว ในการ (5) บคุ ลากรมสี ถานะเป็นพนกั งานรฐั วสิ าหกจิ (4) การลงทุนต้องขอความเห็นชอบจากรฐั
กระกระทาของหนว่ ยงาน (6) วิธีการดาเนินการไม่ใชอ้ านาจบริหารฝ่ายเดยี วเป็นหลัก แตใ่ ช้สัญญา (5) บคุ ลากรมีสถานะเป็นเจ้าหนา้ ทขี่ องรัฐ
ไม่ใช้กฎระเบียบของทางราชการในการบริหารการเงิน การบริหารงาน (6) วิธีการดาเนินการไม่ใช้อานาจฝ่ายเดียวเป็น หลักแต่ใช้สัญญาไม่
และการบริหารบุคคล ใช้กฎระเบียบของทางราชการ (ยกเว้น กิจกรรมท่ีต้องใช้อานาจฝ่าย
ยกเว้น รัฐวิสาหกิจที่ต้องอาศัยอานาจรัฐ เช่น เวนคืน ปักเสา พาดสาย เดียวต้องออกพระราชบัญญัติ รวมทั้งกรณีจัดตั้งมหาวิทยาลัยใน
ต้องจัดตั้งโดยมพี ระราชบญั ญตั ิรองรับ กากับของรัฐ)

4.เป็นนติ บิ ุคคล 4. เป็นนติ ิบุคคล 4) เป็นนติ บิ ุคคล

ทม่ี ำ : หลกั เกณฑก์ ารจาแนกประเภทหน่วยงานของรัฐของสานกั งานพัฒนาระบบราชการ (สานักงาน ก.พ.ร.)

จัดทำโดย : สานกั งบประมาณของรฐั สภา

2 ปัจจุบัน นอกจากหน่วยงานของรัฐในรูปแบบ ส่วนราชการ รฐั วิสาหกิจ และองค์การมหาชนแล้วยังมีองค์การของรัฐในรูปแบบอ่ืน ๆ เป็น “หน่วยงานของรัฐ
รปู แบบใหม่”ที่มิได้ถูกจัดไว้ในรปู แบบข้างต้น เชน่ หนว่ ยงานธุรการขององค์กรอสิ ระ กองทุนทเ่ี ปน็ นิตบิ ุคคล และหน่วยบริการรปู แบบพเิ ศษ เป็นต้น

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 8 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รฐั วิสาหกจิ ไทยแหลง่ รายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดนิ

จากตารางข้างบน จะเห็นว่าหนว่ ยงานของรัฐทเี่ ป็นส่วนราชการกบั รัฐวสิ าหกจิ นนั้ ค่อนข้างมีลกั ษณะที่
ตรงข้ามกัน กล่าวคือส่วนราชการเป็นหน่วยงานของรัฐท่ีให้บริการสาธารณะทางปกครอง (Administrative
Public Service) ใช้อานาจตามกฎหมาย โดยใช้เงินภาษีของประชาชนเป็นทุนในการดาเนินงาน และไม่มุ่ง
สร้างรายได้หรือผลกาไร ในขณะที่รัฐวิสาหกิจเป็นหน่วยงานของรัฐท่ีให้บริการสาธารณะสิ่งสาธารณูปการท่ีมุ่ง
ผลกาไรหรือมีรายได้จากการจัดเก็บค่าบริการหรือสินค้าที่ผลิต มีการบริหารงานแบบเอกชน ส่วนองค์การ
มหาชนนั้นจะอยู่กึ่งกลางระหว่างความเป็นส่วนราชการกับรัฐวิสาหกิจ โดยไม่มุ่งแสวงหากาไร แต่มีระบบ
การบรหิ ารจดั การท่ีคลอ่ งตัวแบบรัฐวสิ าหกิจเพือ่ ลดปัญหาความลา่ ชา้ ของการเปน็ ราชการ

อย่างไรก็ตาม เมื่อนาหลักการจัดประเภทหน่วยงานของรัฐในรูปแบบรัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชน
ไปทดสอบกับรัฐวิสาหกิจบางแห่งแล้วพบว่า มีรัฐวิสาหกิจอยา่ งน้อย จานวน 10 แห่ง ได้แก่ องค์กำรสวนสัตว์
สำนักงำนกองทุนสงเครำะห์กำรทำสวนยำง สถำบันวิจัยวิทยำศำสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย
กำรท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย กำรกีฬำแห่งประเทศไทย สถำบันกำรบินพลเรือน องค์กำรสวน
พฤกษศำสตร์ องค์กำรพิพิธภัณฑ์วิทยำศำสตร์แห่งชำติ องค์กำรจัดกำรน้ำเสีย และองค์กำรตลำดเพื่อ
เกษตรกร มีข้อถกเถียงกันว่าควรจัดเป็นรัฐวิสาหกิจ หรือ องค์การมหาชน ซึ่งที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันท่ี
3 เมษายน 2550 ได้มีความเห็นให้สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สานักงาน ก.พ.ร.) รับไป
พิจารณาในการปรบั สถานภาพของรัฐวสิ าหกจิ ท้งั 10 เป็นองค์การมหาชน

1.3 วตั ถุประสงค์ของกำรกอ่ ต้ังรฐั วสิ ำหกจิ

การดาเนินกิจการของรัฐในลักษณะของรัฐวิสาหกิจน้ัน อาจพิจารณาเหตุผลในการจัดต้ังได้หลาย
ประการ อาทิ (1) กิจการให้บริการสาธารณะท่ีเอกชนไม่สามารถลงทุนได้ เช่นกิจการที่ต้องใช้เงินลงทุนสูงมาก
และไม่สามารถเรียกเก็บค่าบริการในอัตราสูงได้ ทาให้บริการดังกล่าวมีจุดคืนทุนได้ช้า (2) กิจการสาธารณที่มี
ผลกาไรต่าทาให้เอกชนไม่สนใจลงทุน (3) กิจการซึ่งอาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ หรือความ
ปลอดภัยของสังคม (4) กิจการซึ่งอาจมีการผูกขาดหากให้เอกชนดาเนินการอาจเกิดการเอาเปรียบผู้บริโภค
หรอื (5) เป็นกจิ การซงึ่ อาจทารายไดใ้ ห้กบั รฐั บาลภายใตเ้ งอื่ นไขของทรัพยากรทางการบริหารทมี่ ีอยแู่ ลว้

อย่างไรก็ตาม ในส่วนของรัฐวิสาหกิจไทยน้ันนักวิชาการ (ปภาวดี ประจักษ์ศุภนิติ และวราภรณ์
รุ่งเรืองกลกจิ , 2531) ไดจ้ าแนกวัตถุประสงค์ของการจดั ต้ังรัฐวิสาหกิจได้ 10 ประการ ดังน้ี

1.เพ่ือดาเนินกิจการที่ต้องใช้เงินทุนสูง เช่น การให้บริการในด้านการคมนาคม การสื่อสาร และกิจการ
ดา้ นพลงั งาน เป็นตน้

2.เพื่อให้บริการแก่สังคม เช่น ไฟฟ้า ประปา การคมนาคม หรือส่ิงสาธารณูปการท่ีจาเป็นต่อการ
ดารงชวี ติ เป็นต้น

3.เพอ่ื ควบคุมการบริโภคสนิ คา้ บางชนิดที่เปน็ ลักษณะอบายมุข เชน่ สุรา ยาสบู สลากกนิ แบ่ง เปน็ ตน้
4.เพ่ือหารายได้เข้ารัฐ เช่น สถาบันการเงินเฉพาะกิจ บริษัทจากัดหรือบริษัทมหาชนจากัดที่
กระทรวงการคลังถอื หนุ้ เป็นตน้

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 9 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รัฐวสิ าหกจิ ไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

5.เพ่ือเป็นการริเริ่มกิจการใหม่เป็นแบบฉบับให้เอกชนดาเนินรอยตาม เช่น อุตสาหกรรมส่ิงทอ
กระดาษ เคร่อื งเคลอื บ เป็นต้น

6.เพื่อรักษาเสถยี รภาพทางเศรษฐกิจ เชน่ องคก์ ารตลาดเพ่ือเกษตรกร องค์การคลงั สินค้า เป็นต้น
7.เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ เช่น กิจการสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ ซ่ึงเป็นโครงสร้างพื้นฐานของการพัฒนา
เศรษฐกจิ ของประเทศ เช่น ทา่ เรือน้าลกึ การนิคมอุตสาหกรรม การทา่ อากาศยาน เปน็ ตน้
8.เพอื่ ดาเนินการในอุตสาหกรรมทีเ่ ป็นยุทธปจั จัยตา่ งๆ
9.เพ่อื เผยแพร่ชื่อเสียงเกยี รติคุณของประเทศ เช่น การทอ่ งเทย่ี วแหง่ ประเทศไทย
10.เพอ่ื วัตถปุ ระสงคอ์ นื่ ๆ เชน่ การวิจัย การให้บริการทางวชิ าการแกส่ งั คม หรอื การศึกษา เป็นต้น

1.4 รูปแบบกำรจัดต้งั รัฐวสิ ำหกิจของไทย

การจัดต้ังรัฐวิสาหกิจจะเป็นไปตามรูปแบบใด ตามกฎหมายลักษณะใดนั้น ข้ึนอยู่กับเหตุผลความ
จาเป็น และความสาคัญของรัฐวิสาหกิจน้ัน ๆ ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจไทยในแง่ของกฎหมาย
แล้วอาจจาแนกออกเป็น 4 ลกั ษณะ ไดแ้ ก่

1.รัฐวิสำหกิจที่ต้ังขึ้นโดยพระรำชบัญญัติ รฐั วิสาหกิจที่ตั้งข้ึนโดยพระราชบัญญัติมักเป็นรฐั วิสาหกิจ
ท่ีมีความสาคัญต่อประเทศในดา้ นเศรษฐกิจ เป็นกิจการของรัฐท่ีมีผลกระทบต่อชีวติ ความเป็นอยู่ของประชาชน
สงู มาก และโดยสภาพของการดาเนนิ กิจการทตี่ ้องใช้งบประมาณและบุคคลากรเป็นจานวนมากมีโครงสรา้ งของ
องค์กรท่ีสลับซับซอ้ น รัฐวิสาหกิจท่จี ัดตั้งโดยพระราชบัญญัติมักข้นึ ตน้ ดว้ ยคาว่า “กำร” มีสถานะเป็นนิติบุคคล
เช่น การท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค
การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การประปาส่วนภูมิภาค การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย การท่องเท่ียว
แห่งประเทศไทย เปน็ ต้น

2.รฐั วิสำหกจิ ทีต่ ั้งขึน้ โดยพระรำชกำหนด เชน่ บรรษทั ตลาดรองสินเชอ่ื ที่อยู่อาศัย เป็นตน้
3.รัฐวิสำหกิจท่ีต้งั ข้ึนโดยพระรำชกฤษฎีกำ การตง้ั รฐั วิสาหกจิ โดยพระราชกฤษฎกี า ซึ่งเปน็ กฎหมาย
ลาดับรองจากพระราชบัญญัติและออกโดยฝ่ายบริหาร ก็เพื่อเป็นการลดความยุ่งยากในกระบวนการจัดตั้ง
รัฐวิสาหกิจท้ังน้ีเพ่ือให้เกิดความคล่องตัวและทันต่อเหตุการณ์ อย่างไรก็ตามการตั้งรัฐวิสาหกิจโดยพระราช
กฤษฎีกาน้ันต้องอาศัยอานาจตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดต้ังองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 ในมาตรา 3
ท่ีกาหนดว่า “เม่ือรัฐบำลเห็นเป็นกำรสมควรจะจัดต้ังองค์กำรเพื่อดำเนิน กิจกำรอันเป็นสำธำรณะหรือเพอื่
ประโยชน์ในกำรเศรษฐกิจ หรือช่วยเหลือในกำรครองชีพ หรืออำนวยกำรแก่ประชำชนโดยใช้เงินทุนจำก
งบประมำณแผน่ ดนิ ก็ให้กระทำไดโ้ ดยตรำเป็นพระรำชกฤษฎีกำ”

รัฐวิสาหกิจท่ีตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาน้ีใช้ในกิจการที่มีความสาคัญน้อยลงมาและจะมีอานาจตาม
กฎหมายปกครองน้อยกว่ารัฐวิสาหกิจท่ีตั้งข้ึนโดยพระราชบัญญัติด้วย รฐั วิสาหกิจประเภทนี้มักมีคานาหน้าว่า
“องค์กำร” และมีสถานะเป็นนิติบุคคล เช่น องค์การคลังสินค้า องค์การตลาด องค์การสวนยาง องค์การขนส่ง
มวลชนกรุงเทพ (ข.ส.ม.ก.) องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (อ.อ.ป.) องค์การสวนสัตว์ องค์การสะพานปลา หรือ
องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแหง่ ประเทศไทย เป็นต้น

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 10 สานักงบประมาณของรัฐสภา

รฐั วิสาหกิจไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดิน

4.รัฐวิสำหกิจที่จัดต้ังโดยมติคณะรัฐมนตรี รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งข้ึนโดยมติคณะรัฐมนตรีเป็น
รัฐวิสาหกิจที่อยู่ภายในสังกัดของกระทรวง ทบวง หรือกรม หรือหน่วยงานเทียบเท่ากระทรวง ทบวง กรม
มีฐานะเป็นหน่วยหนึ่งในกระทรวง ทบวง กรม ที่สังกัดนั้น จัดตั้งข้ึนเพื่อประกอบการเชิงพาณิชย์ หรือการ
ให้บริการต่าง ๆ ในขอบเขตอานาจ หน้าท่ขี องกระทรวง ทบวง หรือกรมนั้น ๆ ดำเนินงำนภำยใต้งบประมำณ
ของหน่วยงำน และไม่มีสถำนะเป็นนิติบุคคล ตัวอย่างรัฐวิสาหกิจประเภทน้ี เช่น โรงงานน้าตาล สังกัดกรม
โรงงาน กระทรวงอุตสาหกรรม โรงงานไพ่ สงั กดั กรมสรรพสามติ กระทรวงการคลัง เป็นตน้

5.รัฐวิสำหกิจที่ตั้งขึ้นตำมกฎหมำยเอกชน รัฐวิสาหกิจที่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนสามารถ
แบ่งเป็น 2 ลักษณะ คือ รัฐวิสาหกิจท่ีจัดต้ังในรูปของ “ห้างหุ้นส่วนจากัด” หรือ “บริษัท” ตามประมวล
กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กับ รัฐวิสาหกิจท่ีก่อตั้งตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชน พ.ศ. 2535 การดาเนิน
กิจการของรัฐวิสาหกิจประเภทน้ีอยู่ภายใต้กฎหมายเอกชน เช่นเดียวกับธุรกิจของเอกชนทุกประการ ท้ังนี้
เพ่ือให้เกิดความคล่องตัวในการบริหารจัดการ และเน้นประสิทธิภาพทางการบริหารด้วยผลกาไรจากการ
ประกอบการของบริษัทในแต่ละปี จึงสังเกตความเป็นรัฐวิสาหกิจได้ยากเนื่องจากคล้ายคลึงกับบริษัทของ
เอกชนทุกประการ เช่น บริษัทการบินไทย จากัด (มหาชน) บริษัทขนส่งจากัด บริษัท ปตท.สารวจและผลิต
ปิโตรเลียมจากดั (มหาชน) ธนาคารกรงุ ไทย จากดั (มหาชน) เปน็ ตน้

รฐั วิสาหกิจประเภทนี้มักใช้ช่ือว่า “บริษัท”เป็นคานาหน้าช่ือ โดยมีทั้งรัฐบาลและเอกชนหรือประชาชน
ท่ัวไปเป็นผู้ถือหุ้น แต่รัฐบำลจะต้องมีหุ้นส่วนเกินกว่ำร้อยละห้ำสิบ ส่วนหุ้นท่ีเหลือจะนาเข้าระดมทุนจาก
ประชาชนในตลาดหลกั ทรัพย์ การบรหิ ารเป็นไปในรูปแบบเชน่ เดียวกับบริษัทเอกชนทุกประการ รวมท้ังมีสถานะ
ทางกฎหมายเป็นนิตบิ ุคคล ขอบเขตอานาจหน้าท่เี ป็นไปตามทร่ี ะบุไวใ้ นหนังสอื บริคณหส์ นธทิ ่จี ดั ตั้งบริษัทนัน้ ๆ

ท้ังนี้ ปัจจุบันประเทศไทยมีรัฐวิสำหกิจในรูปแบบต่ำง ๆ ท่ีอยู่ภำยใต้กำรกำกับดูแลของสำนักงำน
คณะกรรมกำรนโยบำยรัฐวิสำหกิจ (สคร.) กระทรวงกำรคลัง จำนวนทั้งสิ้น 56 แห่ง ดงั ตารางต่อไปนี้

ตารางที่ 1-2 แสดงสถานะและลกั ษณะของการจดั ตง้ั รฐั วิสาหกิจไทย ทั้ง 56 แหง่

รฐั วสิ าหกจิ ส่วนราชการท่ีกากับดแู ล การจัดตง้ั โดย เมื่อ พ.ศ. สาขา
2535 คมนาคม
1 สถาบันการบินพลเรอื น กระทรวงคมนาคม พระราชกฤษฎีกา 2512 พลงั งาน
2501 พลังงาน
2 การไฟฟา้ ฝา่ ยผลติ แห่งประเทศไทย กระทรวงพลงั งาน พระราชบัญญัติ 2503 พลังงาน
2494 ขนสง่
3 การไฟฟา้ นครหลวง กระทรวงมหาดไทย พระราชบัญญตั ิ 2494 ขนสง่
2543 ขนสง่
4 การไฟฟา้ สว่ นภูมภิ าค กระทรวงมหาดไทย พระราชบัญญัติ 2510 สาธารณปู การ
2522 สาธารณูปการ
5 การรถไฟแหง่ ประเทศไทย กระทรวงคมนาคม พระราชบัญญตั ิ 2538 สาธารณูปการ
2515 อตุ สาหกรรม
6 การทา่ เรือแห่งประเทศไทย กระทรวงคมนาคม พระราชบัญญัติ 2517 พาณิชย์และบรกิ าร

7 การรถไฟฟา้ ขนส่งมวลชลแห่งประเทศไทย กระทรวงคมนาคม พระราชบัญญตั ิ

8 การประปานครหลวง กระทรวงมหาดไทย พระราชบญั ญตั ิ

9 การประปาสว่ นภูมภิ าค กระทรวงมหาดไทย พระราชบญั ญัติ

10 องคก์ ารจัดการน้าเสยี กระทรวงมหาดไทย พระราชกฤษฎกี า

11 การนิคมอตุ สาหกรรมแหง่ ประเทศไทย กระทรวงอตุ สาหกรรม พระราชบญั ญัติ

12 สานักงานสลากกนิ แบง่ รฐั บาล กระทรวงการคลงั พระราชบัญญตั ิ

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 11 สานักงบประมาณของรฐั สภา

รฐั วสิ าหกิจไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดิน

รัฐวสิ าหกิจ สว่ นราชการทีก่ ากบั ดูแล การจัดตัง้ โดย เม่ือ พ.ศ. สาขา

13 การทอ่ งเทย่ี วแห่ประเทศไทย กระทรวงการท่องเทย่ี วฯ พระราชบัญญตั ิ 2502 พาณชิ ย์และบริการ

14 สถาบนั วิจยั วทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยฯี กระทรวงการอุดมศึกษาฯ พระราชบญั ญตั ิ 2506 สังคมและเทคโนโลยี

15 องค์การเภสชั กรรม กระทรวงสาธารณสขุ พระราชบญั ญตั ิ 2509 สงั คมและเทคโนโลยี

16 องคก์ ารสะพานปลา กระทรวงเกษตรฯ พระราชบัญญัติ 2496 เกษตรและทรพั ยากร

17 การกีฬาแห่งประเทศไทย กระทรวงการทอ่ งเทีย่ วฯ พระราชบัญญตั ิ 2528 สงั คมและเทคโนโลยี

18 ธนาคารออมสิน กระทรวงการคลงั พระราชบญั ญัติ 2456 การเงิน

19 ธนาคารอาคารสงเคราะห์ กระทรวงการคลงั พระราชบญั ญตั ิ 2496 การเงนิ

20 ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงการคลงั พระราชบญั ญัติ 2486 การเงนิ

21 ธนาคารเพ่ือการส่งออกและนาเข้าแหง่ ประเทศไทย กระทรวงการคลงั พระราชบญั ญัติ 2536 การเงนิ

22 ธนาคารพัฒนาวสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดย่อมฯ กระทรวงการคลงั พระราชบญั ญัติ 2545 การเงนิ

23 บรรษัทประกันสินเช่ือขนาดยอ่ ม กระทรวงการคลัง พระราชบัญญตั ิ 2534 การเงิน

24 การเคหะแห่งชาติ กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ พระราชบญั ญัติ 2515 สาธารณูปการ

25 การทางพิเศษแหง่ ประเทศไทย กระทรวงคมนาคม พระราชบัญญตั ิ 2515 ขนส่ง

26 องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพมหานคร กระทรวงคมนาคม พระราชกฤษฎกี า 2519 ขนส่ง

27 องคก์ ารสวนพฤกษศาสตร์ กระทรวงทรพั ยากรฯ พระราชกฤษฎกี า 2535 เกษตรและทรพั ยากร

28 องคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ กระทรวงเกษตรฯ พระราชกฤษฎีกา 2499 เกษตรและทรพั ยากร

29 องค์การตลาดเพ่ือเกษตรกร กระทรวงเกษตรฯ พระราชกฤษฎกี า 2517 เกษตรและทรัพยากร

30 องคก์ ารส่งเสรมิ กิจการโคนมแหง่ ประเทศไทย กระทรวงเกษตรฯ พระราชกฤษฎีกา 2514 เกษตรและทรัพยากร

31 องคก์ ารตลาด กระทรวงมหาดไทย พระราชกฤษฎกี า 2496 พาณชิ ย์และบรกิ าร

32 องค์การสวนสัตว์ กระทรวงทรัพยากรฯ พระราชกฤษฎกี า 2497 สงั คมและเทคโนโลยี

33 องค์การพิพธิ ภัณฑว์ ทิ ยาศาสตรแ์ หง่ ชาติ กระทรวงการอดุ มศึกษา พระราชกฤษฎกี า 2538 สงั คมและเทคโนโลยี

34 บรษิ ทั ปตท.จากดั (มหาชน) กระทรวงพลังงาน กฎหมายว่าดว้ ยบรษิ ัทมหาชนจากัด 2521 พลงั งาน

35 บรษิ ทั ขนส่งจากดั กระทรวงคมนาคม ปพพ.* 2473 ขนสง่

36 บรษิ ทั อู่กรุงเทพ จากัด กระทรวงกลาโหม ปพพ.* 2500 อตุ สาหกรรม

37 บรษิ ทั ท่าอากาศยานไทย จากดั (มหาชน) กระทรวงคมนาคม กฎหมายว่าด้วยบริษทั มหาชนจากัด 2522 ขนสง่

38 บรษิ ทั การบินไทย จากดั (มหาชน) กระทรวงคมนาคม กฎหมายวา่ ด้วยบริษทั มหาชนจากัด 2503 ขนส่ง

39 บรษิ ทั วทิ ยุการบนิ แหง่ ประเทศไทย จากดั กระทรวงคมนาคม ปพพ.* 2491 ขนส่ง

40 บริษทั ทโี อที จากัด (มหาชน) กระทรวงดิจทิ ัลฯ กฎหมายว่าด้วยบรษิ ัทมหาชนจากดั 2497 สอ่ื สาร

41 บริษัท กสท. โทรคมนาคม จากัด (มหาชน) กระทรวงดิจิทัลฯ กฎหมายว่าด้วยบริษทั มหาชนจากดั 2546 สอ่ื สาร

42 บริษัท ไปรษณีย์ไทย จากดั กระทรวงดิจทิ ัลฯ ปพพ.* 2546 สอ่ื สาร

43 บรษิ ัท อสมท.จากดั (มหาชน) สานักนายกรฐั มนตรี กฎหมายว่าดว้ ยบรษิ ัทมหาชนจากดั 2520 สอ่ื สาร

44 บริษทั สหโรงแรมไทยและการท่องเทยี่ ว จากัด กระทรวงการคลัง ปพพ.* 2499 พาณชิ ยแ์ ละบรกิ าร

45 ธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) กระทรวงการคลงั กฎหมายว่าด้วยบรษิ ทั มหาชนจากดั 2509 การเงิน

46 บรษิ ทั ธนารกั ษพ์ ัฒนาสินทรัพย์ จากัด กระทรวงการคลัง ปพพ.* 2547 พาณิชย์และบรกิ าร

47 บรรษัทตลาดรองสินเชือ่ ทอี่ ยู่อาศยั กระทรวงการคลัง พระราชกาหนด 2540 การเงิน

48 องค์การสุรา กรมสรรพสามติ กระทรวงการคลงั ระเบยี บ 2506 อตุ สาหกรรม

49 โรงงานไพ่ กรมสรรพสามิต กระทรวงการคลงั ระเบียบ 2535 อุตสาหกรรม

50 โรงพมิ พต์ ารวจ สานักงานตารวจแห่งชาติ ระเบยี บ 2497 อตุ สาหกรรม

51 สานักงานธนานเุ คราะห์ กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ ระเบียบ 2497 สังคมและเทคโนโลยี

52 ธนาคารอิสลามแหง่ ประเทศไทย กระทรวงการคลัง พระราชบญั ญตั ิ 2545 การเงนิ

53 องค์การคลังสินคา้ กระทรวงพาณชิ ย์ พระราชกฤษฎีกา 2498 พาณชิ ยแ์ ละบริการ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 12 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รัฐวิสาหกจิ ไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดนิ

รฐั วสิ าหกิจ ส่วนราชการที่กากบั ดแู ล การจดั ต้งั โดย เมื่อ พ.ศ. สาขา
ปพพ.* 2554 ขนส่ง
54 บริษทั รถไฟฟ้า รฟท. จากัด กระทรวงคมนาคม พระราชบญั ญตั ิ 2558
พระราชบญั ญตั ิ 2561 เกษตรกรรมและทรพั ยากร
55 การยางแห่งประเทศไทย กระทรวงเกษตรฯ
อุตสาหกรรม
56 การยาสบู แหง่ ประเทศไทย กระทรวงการคลงั

ทีม่ ำ : สานกั งานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกจิ กระทรวงการคลัง

จัดทำโดย : สานกั งบประมาณของรัฐสภา

*ปพพ. หมายถึง ประมวลกฎหมายแพง่ และพาณิชย์

1.5 หลักกำรบรหิ ำรงำนขององคก์ รรฐั วสิ ำหกิจ

จากหลักการพื้นฐานในความเป็นรัฐวิสาหกิจที่มีคุณลักษณะในสองมิติ คือ สาธารณะ (public) และ
การประกอบการเชิงธุรกิจ (enterprise) ดังนั้น เพื่อให้การบริหารงานและกิจการของรัฐวิสาหกิจบรรลุ
เป้าหมายภายใต้หลักการดังกล่าวได้ การบริหารงานของรัฐวิสาหกิจจึงต้องคานึงถึงหลักการสาคัญ (อิสระ
สวุ รรณบล, 2546, หนา้ 259 – 262) กล่าวคอื

ประกำรที่ 1 เป็นองค์กรของรัฐที่ไม่ใช้ระเบียบของส่วนรำชกำรในกำรดำเนินงำน เน่ืองจาก
รัฐวสิ าหกจิ จาลองรปู แบบกระบวนการ และพฤตกิ รรมการบรหิ ารมาจากวิสาหกจิ เอกชน เพราะดาเนินกิจกรรม
เชิงธุรกิจหรือเศรษฐกิจ การบริหารงานในรูปแบบระบบราชการ จึงไม่มีความเหมาะสม ทาให้ขาดความ
คล่องตัว ไม่ทันตอ่ สถานการณ์การเปลีย่ นแปลงต่อสภาวะทางเศรษฐกจิ

ประกำรท่ี 2 รัฐวิสำหกิจจำเป็นต้องมีควำมคล่องตัวทำงกำรบริหำรและกำรดำเนินงำนเพื่อให้เกิด
ประสิทธิภาพในการบริหาร แต่ขณะเดียวกันก็จาเป็นต้องมีการควบคุม กากับดูแลจากฝ่ายการเมืองและ
ข้าราชการประจาในบางกรณี เน่ืองจากภารกิจบางส่วนเป็นการดาเนินการในกิจกรรมท่ีเป็นบริการสาธารณะ
จึงกาหนดลักษณะการบรหิ ารงานของรฐั วิสาหกจิ โดยท่วั ไป ดงั น้ี

1. รฐั วิสาหกจิ ควรมฐี านะเปน็ นิตบิ ุคคลแยกตา่ งหากจากรฐั
2. มีอิสระทางด้านการเงินสามารถหาแหล่งเงินทนุ โดยการกู้ยมื เงินจากสถาบันการเงินทั้งภายในและ
ตา่ งประเทศโดยได้รบั ความเห็นชอบของคณะรฐั มนตรี รวมถึงอาจระดมทนุ ในตลาดหลักทรพั ย์จากประชาชนได้
เชน่ เดียวกับธุรกจิ
3. ไม่อยู่ภายใตก้ ฎเกณฑ์ทางการบริหารตามระเบียบราชการเหมอื นหน่วยราชการ ซึ่งทาใหเ้ กิดความ
ล่าชา้ ขาดความยืดหยุน่ ไม่เหมาะสมกบั การบรหิ ารงานแบบธรุ กิจ
4. การบริหารงานบุคคลมีความเป็นอิสระไม่ต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ของระบบราชการ ทาให้สามารถ
สรรหาบุคลากรที่มคี วามรู้ความสามารถเขา้ มาปฏบิ ตั ิงานแข่งขนั กับภาคเอกชนได้ รวมถึงได้รับผลตอบแทนตาม
ผลการดาเนนิ การ เช่นเดยี วกบั ภาคเอกชน

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 13 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รฐั วิสาหกจิ ไทยแหลง่ รายไดร้ ัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

1.6 กระบวนกำรงบประมำณของรฐั วิสำหกิจ

สาหรับรัฐวสิ าหกจิ ท่ีเป็น “องค์การของรฐั ” ในการบริหารงานในแต่ละรอบปีของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง
จะต้องมีการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปีให้คณะกรรมการบริหารรัฐวสิ าหกิจพิจารณาอนุมตั ิซ่ึงงบประมาณ
รายจ่ายประจาปีของรัฐวิสาหกิจจะจาแนกเป็น “งบลงทุน” และ “งบทาการ” ในส่วนของงบลงทุนต้องเสนอต่อ
คณะกรรมการบริหารของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ผ่านไปยังรัฐมนตรีเจ้ากระทรวง หรือหน่วยงานต้นสังกัด
กระทรวงการคลัง จนถึงคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ความเห็นชอบด้วย ท้ังนี้ ข้ันตอนการจัดทางบประมาณรายจ่าย
ของรัฐวสิ าหกิจแต่ละแห่งอาจมกี ระบวนการแตกต่างกันไป ตามกฎหมายจัดตง้ั เชน่ การยาสูบแห่งประเทศไทย
หรือ (ยสท.) พระราชบัญญัติการยาสูบแห่งประเทศไทยพ.ศ. 2561 ได้กาหนดกระบวนการจัดทางบประมาณ
รายจา่ ยของ ยสท.ไวว้ ่า

“มำตรำ 29 ให้ ยสท. จัดทำงบประมำณประจำปีโดยจำแนกเงินที่จะได้รับในปีหนึ่ง ๆ และ
ค่ำใช้จ่ำยในกำรดำเนินกิจกำรค่ำใช้จ่ำยในกำรดำเนินกิจกำรให้แยกเป็นงบลงทุนและงบทำกำรสำหรับงบ
ลงทุนให้นำเสนอคณะรัฐมนตรีเพ่ือพิจำรณำและให้ควำมเห็นชอบส่วนงบทำกำรให้นำเสนอคณะรัฐมนตรี
เพอ่ื ทรำบ”

สาหรับรัฐวิสาหกิจที่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือ หรือตามกฎหมายว่าด้วย
กฎหมายบริษัทมหาชน (จากัด) การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีก็อาจมีลักษณะแตกต่างกันไป แต่ส่วน
ใหญจ่ ะต้องได้รับความเห็นชอบหรือผา่ นการพิจารณาอนมุ ตั ขิ องคณะกรรมการบรหิ ารรัฐวสิ าหกิจน้ัน ๆ ก่อนจึง
จะใชจ้ ่ายงบประมาณได้

1.7 กำรนำสง่ กำไรเปน็ รำยได้แผ่นดนิ

โดยหลักการแล้วรัฐวิสาหกิจเป็นหน่วยงานของรัฐท่ีไม่ต้องนาส่ง “รายได้”เข้าคลังเป็นรายได้แผ่นดิน
ต่างกับส่วนราชการ หรือหน่วยงานของรัฐประเภทอ่ืน เน่ืองจากรัฐวิสาหกิจเป็นองค์กรทางธุรกิจที่ใช้ทุน
ประกอบกิจการโดยมุ่งแสวงหากาไร ดังนั้น รายได้ของรัฐวิสาหกิจในแต่ละรอบปีจะต้องหักค่าใช้จ่ายในการ
ดาเนินงานเสียกอ่ น เม่อื เหลือเป็น“กาไรสุทธิ”จานวนเท่าไรแล้ว จึงต้องนาส่งส่วนของกาไรสุทธิน้ันเข้าคลังเป็น
รายได้แผน่ ดนิ ตามท่ีกฎหมายกาหนดต่อไป โดยปัจจุบันพระราชบัญญตั ิวินยั การเงนิ การคลังของรัฐ พ.ศ. 2561
ได้บัญญัติหลักเกณฑ์การนาส่งกาไรหรือเงินรายได้อื่นของรัฐวิสาหกิจเป็นรายได้แผ่นดินไว้ใน หมวด 3 วินัย
การเงินการคลัง ส่วนที่ 1 รายได้ ไว้วา่

“มาตรา 36 ภายใต้บทบัญญัติวรรคสองและวรรคสาม การจัดสรรเงินกำไรสุทธิของรัฐวิสำหกิจเพื่อ
นำส่งคลัง ใหเ้ ป็นไปตำมวธิ ีกำรทก่ี ำหนดไว้ในกฎหมำยจัดตัง้ รัฐวิสำหกจิ น้ัน

ให้รัฐวิสาหกิจที่ไม่อยู่ในบังคับต้องเสียภาษีเงินได้นิติบุคคลจัดสรรกำไรสุทธิประจำปีเพ่ือนาส่งคลังใน
อัตราไมน่ ้อยกวา่ อัตราภาษเี งนิ ได้นิติบคุ คล

ในกรณีที่เห็นสมควร กระทรวงการคลังจะกาหนดให้รัฐวิสาหกิจจัดสรรกาไรสุทธิประจาปีหรือกาไร
สะสมเพอ่ื นาสง่ คลงั เพ่ิมเตมิ จากวรรคสองในจานวนที่กระทรวงการคลังเหน็ สมควรก็ได้”

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 14 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รัฐวิสาหกจิ ไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผ่นดนิ

จากบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าว ได้วางหลักการสาคัญของการนากาไรสุทธิของรฐั วสิ าหกิจส่งคลังเป็น
รายไดแ้ ผ่นดนิ ไว้ ดงั น้ี

1. ขั้นตำ่ ต้องไม่น้อยกว่ำอัตรำภำษีเงินได้นติ ิบคุ คล รัฐวิสาหกจิ ทกุ แหง่ ต้องนาสง่ กาไรสุทธิในแตล่ ะปี
เป็นรายได้แผ่นดินในอัตราที่ไม่น้อยกว่าอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล โดยพิจารณาจากกฎหมายจัดต้ังรัฐวสิ าหกิจ
น้ัน ๆ ว่ารฐั วสิ าหกจิ ใดอยูใ่ นเงือ่ นไขทจี่ ะต้องเสียภาษเี งนิ ได้นิติบุคคลหรือไม่ กล่าวคอื

(1) ถ้ารัฐวิสาหกิจใดอยู่บังคับตามกฎหมายต้องเสียภาษีเงินได้นิติบุคคล ก็ให้เสียภาษีเงินได้นิติบุคคล
เขา้ รฐั โดยไม่ต้องนาสง่ กาไรเป็นรายได้แผน่ ดิน

(2) ถ้ารัฐวิสาหกิจใดไม่อยู่ในบังคับตามกฎหมายต้องเสียภาษีเงินได้นิติบุคคล ต้องนาส่งกาไรสุทธิเข้า
คลังเปน็ รายได้แผ่นดนิ ในอัตราท่ีไม่น้อยกวา่ อตั ราภาษีเงนิ ไดน้ ิตบิ ุคคล

2. กำรนำส่งกำไรเพิ่มเติมจำกอัตรำขั้นต่ำ ซ่ึงเป็นอานาจของกระทรวงการคลังในกรณีที่เห็นสมควร
จะกาหนดให้รัฐวิสาหกิจแห่งใด ๆ จัดสรรกาไรสุทธิประจาปี หรือกาไรสะสม เพ่ือนาส่งคลังเพ่ิมเติมจากท่ีต้อง
เสยี ภาษีเงินไดน้ ติ บิ ุคคลหรอื นาสง่ ส่วนของกาไรสทุ ธมิ ากกว่าอัตราภาษเี งินได้นติ ิบุคคลอีกก็ได้

ตัวอย่างเช่น การยาสูบแห่งประเทศไทยหรือ (ยสท.) พระราชบัญญัติการยาสูบแห่งประเทศไทย พ.ศ.
2561 ไดก้ าหนดเก่ยี วกับการนาส่งเงินของ ยสท.เข้าคลังเปน็ รายได้แผ่นดิน ดังนี้

“มาตรา 30 รายได้ที่ ยสท. ได้รับจากการดาเนินกิจการในปหี นง่ึ ๆ ให้ตกเป็นของ ยสท. สาหรับเป็น
ค่าใช้จา่ ยในการดาเนินกิจการและเม่ือได้หักรายจ่ายสาหรับการดาเนินงานค่าภาระตา่ งๆท่ีเหมาะสมรวมตลอด
ถงึ ค่าบารงุ รักษาค่าเสื่อมราคาเงินสารองตามมาตรา11 หนี้เงินกู้ที่ถึงกาหนดชาระกองทุนสารองเล้ยี งชีพกองทุน
สงเคราะห์หรือการสงเคราะห์อ่ืนเพื่อสวัสดิการของพนักงานและลูกจ้างตามมาตรา28 และเงินลงทุนตามท่ี
ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้ว เหลือเท่ำใดให้ ยสท. นำส่งคลังเป็นรำยได้แผ่นดิน ทั้งนี้ ตาม
ระเบียบท่ีกระทรวงการคลงั กาหนด”

1.8 กำรจดั สรรเงินอดุ หนุนแก่รัฐวสิ ำหกจิ
โดยหลักการรัฐวิสาหกิจจะต้องพ่ึงพาตัวเองได้ โดยไม่จาเป็นต้องได้รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณ

แผ่นดินในทุกปี อย่างไรก็ตาม ด้วยเหตุผลความจาเป็นและวัตถุประสงค์ของการต้ังรัฐวิสาหกิจท่ีค่อนข้าง
หลากหลาย อาทิ (1) เพื่อดาเนินกิจการที่ต้องใช้เงินทุนสูง เช่น การให้บริการในด้านการคมนาคม การสื่อสาร
และพลังงาน (2) เพื่อให้บริการแก่สังคม เช่น ไฟฟ้า ประปา การคมนาคม หรือสิ่งสาธารณูปการที่จาเป็นต่อ
ชวี ติ (3) เพอ่ื ควบคมุ การบรโิ ภคสนิ คา้ บางชนิดท่ีเป็นลักษณะอบายมขุ เช่น สุรา ยาสบู สลากกนิ แบง่ ซึ่งกาหนด
เป็นกิจการที่ผูกขาดโดยรัฐบาล (4) เพ่ือหารายได้เข้ารัฐ (5) เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เช่น องค์การ
ตลาดเพื่อเกษตร (อ.ต.ก.) องค์การคลังสินค้า (อ.ค.ส.) หรือเพื่อวัตถุประสงค์อน่ื ๆ เช่น การวิจัย การให้บริการ
ทางวชิ าการแกส่ ังคม หรือการศึกษา เปน็ ตน้

ดังนน้ั แม้ว่ารฐั วสิ าหกิจบางแห่งจะมีผลการดาเนินงานขาดทนุ อย่างตอ่ เน่ือง รัฐบาลก็จาเป็นต้องเข้าไป
ชว่ ยเหลือในรูปแบบต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการค้าประกนั เงินกู้ หรือการกู้เงินมาให้กูย้ ืมต่อ หรือให้การอุดหนุนเงิน

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 15 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รัฐวิสาหกจิ ไทยแหล่งรายไดร้ ัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

งบประมาณแผ่นดินเป็นทุนในการดาเนินงาน เพ่ือให้การจัดทาบริการสาธารณะแก่ประชาชนเป็นไปอย่าง
ต่อเน่ือง จึงเปิดโอกาสให้รัฐวิสาหกิจสามารถขอรับการจัดสรรงบประมาณตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการ
งบประมาณได้ ซึ่งตำมพระรำชบัญญัติวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ.2561 กาหนดให้รัฐวิสาหกิจที่เป็น “หน่วยรับ
งบประมาณ” ไว้เพยี ง 3 ลำดบั ช้ัน ได้แก่

ก.องคก์ ารของรฐั บาล หรอื หนว่ ยงานธรุ กิจท่ีรฐั บาลเป็นเจา้ ของ
ข.บริษทั หรือหา้ งหุ้นส่วนนติ ิบคุ คลทสี่ ว่ นราชการมที ุนรวมอยู่ดว้ ยเกนิ กว่ารอ้ ยละหา้ สิบ
ค.บริษัท หรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคล ท่ีส่วนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ก) และ/หรือ (ข) มีทุน
รวมอยดู่ ว้ ยเกนิ กวา่ รอ้ ยละหา้ สบิ

สาหรับเหตุผลและความจาเป็นท่ีรัฐบาลจัดสรรเงินงบประมาณแผ่นดินเป็นเงินอุดหนุนให้แก่
รัฐวิสาหกิจนั้นอาจจาแนกได้หลายกรณี ดังตัวอย่างของการจัดทาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 ตามแผนภาพท่ี 1-1

การดาเนนิ งานภายใต้ แผนภาพที่ 1-1 แสดงการจดั สรรเงินอดุ หนนุ รฐั วสิ าหกิจปีงบประมาณ พ.ศ. 2563
แผนงานบูรณาการของ
หนว่ ย : ลา้ นบาท
รัฐบาล
14,823.40

การบริหารหน้ีสาธารณะ รายจ่ายของหนว่ ยงาน
50,303.80 รฐั วิสาหกจิ
88,700.90
รายจา่ ยบคุ ลากรภาครัฐ
2,464.00

ท่มี า: พระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563

ท้ังนี้ จะเห็นว่าในการจัดทาร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ.
2563 พบว่ามีการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจจานวน 24 แห่ง จานวนเงินท้ังสิ้น 155,202.8 ล้านบาท
ด้วยเหตุผล 4 ประการ ได้แก่ 1. เป็นรายจ่ายของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ 2. เป็นรายจ่ายบุคลากรภาครัฐของ
รัฐวิสาหกิจ 3. เป็นรายจ่ายเพ่ือการชาระหน้ีของรัฐวิสาหกิจและชดเชยให้แก่รัฐวิสาหกิจท่ีสูญเสียรายได้จาก
การดาเนนิ มาตรการกึ่งการคลงั และ 4. เป็นค่าใช้จา่ ยในการดาเนินงานตามนโยบายสาสาคัญของรัฐบาล

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 16 สานักงบประมาณของรฐั สภา

รัฐวิสาหกิจไทยแหลง่ รายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผ่นดิน

สว่ นท่ี 2 กำรกำกับดแู ลและกำรบริหำรรัฐวิสำหกิจ

โดยท่ีรัฐวิสาหกิจมีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐประเภทหนึ่ง ดังนั้น จึงต้องมีการควบคุมทางการ
ปกครองเช่นเดียวกับส่วนราชการ หรือหน่วยงานของรัฐโดยทั่วไป แต่อาจมีระดับในการควบคุมน้อยกว่า
ส่วนราชการ นอกจากน้ี เนือ่ งจากรัฐวสิ าหกิจเป็นกจิ การที่ดาเนนิ การด้วยเงินทุนหรือทรัพยส์ ินของรฐั รวมถึงมี
การใชป้ ระโยชน์จากทรัพยากรของรฐั ในการประกอบกิจการบางประเภท จึงต้องมกี ลไกของรฐั เขา้ ไปกากบั ดแู ล
การบริหารจัดการองค์กรรัฐวิสาหกิจ เพ่อื ให้การบริหารจัดการเปน็ ไปอย่างมีประสิทธิภาพ ให้บริการสาธารณะ
ท่ีมีคุณภาพได้มาตรฐานภายใต้อัตราค่าบริการท่ีเป็นธรรม สามารถขับเคลื่อนเศรษฐกิจและการลงทุนของ
ประเทศไปอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน ซ่ึงพระราชบัญญัติการพัฒนาการกากับดูแลและบริหารจัดการ
รัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2562 เป็นเคร่ืองมือสาคัญในการกากับดูแลรัฐวิสาหกิจไทยในปัจจุบัน โดยกฎหมายฉบับนี้ได้
กาหนดกลไกการกากับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ ตลอดจนพัฒนาระบบการกากับดูแลกิจการท่ีดีของ
รฐั วสิ าหกิจไทยไว้อย่างเปน็ ระบบ ดงั นี้

แผนภาพที่ 2-1 การจดั ตัง้ คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจและการแบ่งโครงสร้างการกากบั ดแู ลรัฐวิสาหกจิ

ท่มี ำ : ประมวลจากพระราชบญั ญัติพัฒนาการกากับดูแลและบริหารจัดการรัฐวสิ าหกิจ พ.ศ. 2562

2.1 กลไกกำรกำกบั ดแู ลรฐั วิสำหกจิ ของไทย
1. คณะรัฐมนตรี เป็นผู้ควบคุมและกาหนดนโยบายข้ันสูงสุดที่จะกาหนดแนวทางการปฏิบัติงานของ

รัฐวิสาหกิจทุกแห่งให้ดาเนินงานตามนโยบายของรัฐบาล โดยที่รัฐวิสาหกิจเป็นหน่วยงานของรัฐอีกชนิดหนึ่งจึง
ต้องมีบทบาทในการนานโยบายของรัฐบาลไปสู่การปฏิบัติเช่นเดียวกับส่วนราชการ แต่คณะรัฐมนตรีจะเป็นผู้
กากับดูแลรัฐวิสาหกิจเฉพาะในเรื่องนโยบายท่ีสาคัญ เช่น การอนุมัติแผนงาน หรือโครงการขนาดใหญ่ซึ่งใช้เงิน
ลงทุนจานวนมาก การกู้เงินลงทุน การออกกฎหมายหรือข้อบังคับหรือการดาเนินการของรัฐวิสาหกิจ ซ่ึงอาจ
กระทบกระเทือนต่อประชาชน ส่วนนโยบายที่ไม่สาคัญหรืองานประจาก็มอบรัฐมนตรีว่าการ คณะกรรมการ

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 17 สานักงบประมาณของรัฐสภา

รัฐวสิ าหกจิ ไทยแหลง่ รายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดิน

บริหาร หรือ ผู้บริหารของรัฐวิสาหกิจแล้วแต่กรณี ว่าจะเป็นเรื่องที่มีความสาคัญมากน้อยเพียงใด ท้ังนี้ เป็นไป
ตามกฎหมายที่เกี่ยวขอ้ งกบั รฐั วสิ าหกจิ นนั้ ๆ

2. คณะกรรมกำรนโยบำยรัฐวิสำหกิจ ตามมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติการพัฒนาการกากับดูแล
และบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2562 ได้กาหนดให้มีองค์กรกลางระดับรองจากคณะรัฐมนตรีอกี ชั้นหน่ึงใน
การกาหนดเป้าหมาย นโยบาย และทิศทาง ในการพัฒนารัฐวิสาหกิจในภาพรวมทั้งระบบ เพื่อให้เป็นไปโดย
สอดคล้องกับแผนยทุ ธศาสตรร์ ัฐวิสาหกจิ มีช่อื เรียกวา่ “คณะกรรมการนโยบายรฐั วสิ าหกจิ ” หรือ (คนร.) โดยมี
องค์ประกอบ ดังนี้ 1. นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน 2. รองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายคนหนึ่ง
เป็นรองประธานกรรมการ 3. กรรมการโดยตาแหน่ง ได้แก่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง รัฐมนตรีอ่ืนซึ่ง
คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจานวนสองคน ปลัดกระทรวงการคลัง เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการ
คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และผู้อานวยการสานักงบประมาณ 4. กรรมการ
ผู้ทรงคุณวุฒิซ่ึงคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจานวนห้าคน และ 5. ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการนโยบาย
รัฐวิสาหกจิ เปน็ กรรมการและผู้ชว่ ยเลขานุการ

ทง้ั น้ี โดยกาหนดให้ “คณะกรรมการนโยบายรฐั วสิ าหกิจ” (คนร.) มหี น้าที่และอานาจ ดงั ตอ่ ไปน้ี
(1) จดั ทาแผนพฒั นารฐั วิสาหกิจเพ่อื เสนอต่อคณะรฐั มนตรี
(2) เสนอแนะให้คาปรึกษาต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับนโยบายและแนวทางการกากับดูแลและการ
บริหารจัดการรัฐวิสาหกิจ และเสนอความเห็นตอ่ การพัฒนาหรอื แก้ไขปัญหาของรฐั วิสาหกิจ
(3) เสนอแนะให้คาปรึกษาต่อคณะรัฐมนตรีเก่ียวกับนโยบายการกากับดูแลให้หน่วยงานของรัฐหรือ
ผู้เกี่ยวขอ้ งดาเนินงานใหส้ อดคล้องกับแผนพฒั นารัฐวสิ าหกิจ
(4) กาหนดสัดส่วนการถอื หุ้นของกระทรวงการคลังในรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทจากัดหรอื บรษิ ัทมหาชน
จากดั โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
(5) กาหนดหลกั เกณฑเ์ พื่อจูงใจรัฐวิสาหกจิ โดยความเหน็ ชอบของคณะรฐั มนตรี
(6) เสนอความเห็นตอ่ คณะรัฐมนตรีเพ่ือกาหนดมาตรการและการจัดสรรเงินชดเชยใหแ้ ก่รฐั วิสาหกิจที่
ดาเนนิ ตามนโยบายของรัฐบาลภายใต้แผนพฒั นารัฐวสิ าหกิจ และมีภาระทางการเงินท่รี ัฐบาลต้องชดเชย
(7) กาหนดหลักเกณฑ์การประเมนิ ผลการดาเนนิ งานของรัฐวิสาหกจิ
(8) กาหนดแนวทางการกากับดแู ลกิจการทด่ี ีในรัฐวิสาหกจิ
(9) แต่งต้งั คณะกรรมการกลน่ั กรองกรรมการรัฐวิสาหกจิ
(10) กากบั ดูแลกระทรวงเจ้าสงั กัดให้ติดตามรฐั วิสาหกิจในกากับดาเนนิ การตามแผนพัฒนารฐั วสิ าหกิจ
(11) เสนอแนะให้มีการตราหรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบ หรือหลักเกณฑ์ที่เก่ียวข้องกับ
รัฐวสิ าหกจิ ตอ่ คณะรฐั มนตรี
(12) ออกประกาศเพื่อกาหนดแนวทางหรือหลักเกณฑ์ตลอดจนวินิจฉัยปัญหาเก่ียวกับการปฏิบัติตาม
พระราชบัญญัตินี้
(13) ปฏิบัติการอ่นื ใดตามที่กฎหมายกาหนดเปน็ อานาจหน้าท่ีของ คนร.หรือตามที่คณะรฐั มนตรีมอบหมาย

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 18 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รัฐวิสาหกจิ ไทยแหลง่ รายไดร้ ัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดนิ

3. สำนักงำนคณะกรรมกำรนโยบำยรัฐวิสำหกิจ (สคร.) เป็นหน่วยงานสนับสนุนการทาหน้าท่ีของ
คนร. โดยกาหนดให้สานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจเป็นหน่วยงานรับผิดชอบกิจการทั่วไปของ
คนร. และใหม้ ีหนา้ ท่ีและอานาจในการกากับดูแลรัฐวิสาหกจิ ดังนี้

(1) ศึกษา ตรวจสอบ และวิเคราะห์ผลการดาเนินงาน สถานะทางการเงินและภารกิจของรัฐวิสาหกิจ
ตลอดจนติดตามและจัดทาผลการดาเนินงานตามแผนพัฒนาวิสาหกจิ ของรฐั วิสาหกจิ

(2) ศึกษา วิเคราะห์ และเสนอแนะการกาหนดมาตรการและการจัดสรรเงินชดเชยให้แก่รัฐวิสาหกิจที่
ดาเนินตามนโยบายของรัฐบาลภายใต้แผนพฒั นารัฐวสิ าหกจิ และมภี าระทางการเงนิ ทีร่ ัฐบาลตอ้ งชดเชย

(3) ประเมนิ ผลการดาเนนิ งานของรฐั วสิ าหกิจ
(4) เสนอแนะแนวทางการกาหนดหลกั เกณฑเ์ พื่อสร้างแรงจงู ใจให้แก่รฐั วสิ าหกจิ ต่อ คนร.
(5) กาหนดทักษะ ความรู้ ความเช่ียวชาญ และสมรรถนะหลกั ของกรรมการรัฐวิสาหกจิ
(6) ให้คาปรึกษา เสนอแนะ และให้ความช่วยเหลือด้านวิชาการเก่ียวกับการบริหารและพัฒนาแก่
องคก์ รรฐั วิสาหกิจ
(7) ส่งเสริมการบริหารและพัฒนาทรัพยากรบุคคลของรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องเพ่ือ
เสรมิ สรา้ งศกั ยภาพและประสทิ ธิภาพในการดาเนนิ การตามพระราชบัญญัตินี้
(8) เสนอแนะต่อ คนร.ให้มีการตรา แก้ไข เพ่ิมเติม ยกเลิก หรือปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบ หรือ
หลกั เกณฑท์ ีเ่ ก่ยี วข้องกับรฐั วิสาหกจิ ใหเ้ หมาะสมและสอดคล้องกับการพฒั นาประเทศ
(9) ปฏิบัติการอื่นใดตามที่กฎหมายกาหนดให้เป็นหน้าท่ีและอานาจของสานักงานหรือตามท่ี
คณะรัฐมนตรี หรอื คนร. มอบหมาย
นอกจากน้ี กฎหมายดังกล่าวยังได้กาหนดให้สำนักงำนคณะกรรมกำรนโยบำยรัฐวิสำหกิจ3
ดำเนินกำรแทนกระทรวงกำรคลังในกำรใช้สิทธิผู้ถือหุ้นเพื่อกากบั ดูแลให้รฐั วิสาหกิจตาม (2) ของนยิ ามคาว่า
“รัฐวิสาหกิจ” ในมาตรา 3 (รัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทจากัด หรือบริษัทมหาชนจากัดที่กระทรวงการคลังมีทุน
รวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50) มีแนวทางในการกากับดูแลกิจการที่ดี และให้รัฐวิสาหกิจท่ีมีหลักทรัพย์จด
ทะเบยี นในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยคานึงถึงมาตรฐานที่ใชก้ ับบริษทั ทีม่ ีหลักทรัพย์จดทะเบียนในตลาด
หลกั ทรัพยแ์ ห่งประเทศไทย

4. คณะกรรมกำรกลั่นกรองกรรมกำรรัฐวิสำหกิจ ในกรณีของรัฐวิสาหกิจที่เป็นองค์กรของรัฐบาล
ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล กิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดต้ังกิจการนั้น หรือหน่วย
ธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ เชน่ การรถไฟแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การท่องเท่ียวแหง่ ประเทศไทย

3 ตามรา่ งพระราชบัญญัติการพัฒนาการกากบั ดูแลและบริหารจดั การรัฐวสิ าหกิจ พ.ศ. .... ท่คี ณะรัฐมนตรีเสนอนนั้ ได้กาหนดให้มกี ารจดั ตัง้ บรรษัท
วิสาหกิจแห่งชาติซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคล เป็นหน่วยงานของรัฐท่ีไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ เพ่ือรับโอนหุ้นในรัฐวิสาหกิจประเภทบริษัท
จากัด และบริษัทมหาชนจากัดจากการกระทรวงการคลัง และกากับดูแลการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจดังกล่าว ในฐานะผู้ถือหุ้น ให้เกิด
ผลตอบแทนท่เี หมาะสมและสอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์รฐั วิสาหกิจ รวมท้งั ลงทุน และบริหารทรัพย์สินของบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ แต่สภานิติ
บญั ญตั ิแหง่ ชาติ ไดต้ ดั บทบญั ญตั ใิ นสว่ นดงั กล่าวออกท้ังหมด โดยปรบั ให้ “สานักงานคณะกรรมการนโยบายรฐั วิสาหกจิ ” ทาหน้าที่ดงั กลา่ วแทน

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 19 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รัฐวิสาหกจิ ไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผ่นดิน

ส่วนใหญ่จะมีกรรมการสองประเภทได้แก่ กรรมการโดยตาแหน่งซ่ึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐท่ีเกี่ยวข้อง และ
กรรมกำรท่สี รรหำมำจำกบุคคลผู้มีควำมเชี่ยวชำญ และประสบการณ์ในกจิ การน้ัน ๆ ซึง่ การกรรมการเหล่านี้
มีผลต่อการดาเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งมาก และที่ผ่ำนมำกระบวนกำรสรรหำไม่ค่อยมีควำม
โปร่งใส จึงต้องมีกระบวนกำรกล่ันกรองด้วยคณะกรรมกำรกลำงอีกช้ันหนึ่งโดย “คณะกรรมกำรกล่ันกรอง
กรรมกำรรฐั วสิ ำหกิจ” ซ่ึงแตง่ ตั้งจากบุคคลซึง่ เคยดำรงตำแหน่งต่ำง ๆ ได้แก่ ตาแหน่งปลัดกระทรวงการคลัง
เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อานวยการสานัก
งบประมาณ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เลขาธิการสานักงานคณะกรรมการกากับหลักทรัพย์และตลาด
หลักทรัพย์ หรือเคยดารงตาแหน่งผู้อานวยการ ทั้งหมดจานวนห้าคน และบุคคลซ่ึงมาจากภาคเอกชน ซึ่งมี
ความรู้ ความเช่ยี วชาญเป็นที่ประจักษใ์ นด้านการบริหารจัดการด้านธรรมาภิบาล หรือด้านการวางแผนกลยุทธ์
จานวนสามคน เป็นกรรมการ โดยให้ผู้อานวยการสานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจเป็นกรรมการ
และเลขานกุ าร

ทง้ั นี้ โดยให้คณะกรรมการกลน่ั กรองกรรมการรัฐวิสาหกิจมหี นา้ ทีแ่ ละอานาจ ดงั ต่อไปน้ี
1.กาหนดหลกั เกณฑ์และวิธกี ารในการพิจารณาคัดเลือกบุคคลเพื่อต้ังแตเ่ ป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจตาม
(1) ของนยิ ามคาวา่ “รัฐวิสาหกิจ” ในมาตรา 3 และเปดิ เผยต่อสาธารณะชนด้วย
2. ดาเนินการคดั เลอื กบคุ คลจากรายชือ่ ที่ผ่านการสรรหาและผา่ นการเหน็ ชอบของ คนร. พรอ้ มเหตผุ ล
การคัดเลือก เสนอต่อผู้มีอานาจแต่งต้ังเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ โดยต้องแสดงเหตุผลของกรรมการกล่ันกรอง
แต่ละคนประกอบการพิจารณาแต่งต้ังด้วย ท้ังนี้ ในกระบวนการแต่งตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจน้ัน ให้กรรมการ
รัฐวสิ าหกจิ แหง่ นั้น ๆ ดาเนนิ การสรรหาบุคคลทีม่ ีจรยิ ธรรม และมีทกั ษะ ความรู้ ความเช่ียวชาญ สอดคล้องกับ
สมรรถนะหลักของกรรมการรัฐวิสาหกิจ จานวนสองเท่าของจานวนตาแหน่งกรรมการท่ีจะแต่งตั้ง เสนอต่อ
คณะกรรมการกลนั่ กรองกรรมการรัฐวสิ าหกจิ คัดเลือก
5.กระทรวงหรือหน่วยงำนเจ้ำสังกัด แม้ว่ารัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งจะมีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีความ
อสิ ระในการดาเนินกิจการ แต่โดยที่เป็นกิจการของรัฐที่ใช้ทุนและทรัพยากรของรฐั จึงถือว่ารัฐเป็นเจ้าของ ดังนั้น
ในการจัดตั้งรัฐวสิ าหกจิ ใด ๆ จาเป็นต้องกาหนดให้อยภู่ ายใต้สงั กัดของกระทรวงหรือหน่วยงานซง่ึ ทาหนา้ ท่กี ากับ
ดูแลการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย เป็นรัฐวิสาหกิจสังกัดกระทรวง
พลังงาน ซ่ึงอานาจของกระทรวงพลังงาน และหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ในการกากับดูแลการ
บรหิ ารงานของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จะมีเพียงใดย่อมเป็นไปตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิต
แห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 ซึ่งรัฐวิสาหกจิ อื่น ๆ ก็มีลักษณะเชน่ เดียวกนั ท่ีจะต้องอยู่ภายใต้อานาจการกากบั ดูแล
ของหน่วยงานทร่ี ฐั วสิ าหกิจแห่งนนั้ อยู่ในสงั กดั ตามทกี่ ฎหมายจัดต้ังรัฐวิสาหกิจน้ัน ๆ กาหนดหนา้ ท่แี ละอานาจไว้

นอกจากนี้ ในส่วนของพระราชบัญญัติการพัฒนาการกากับดูแลและบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.
2562 ก็ได้กาหนดบทบาทของหน่วยงานหรือกระทรวงเจ้าสังกัด ในการจัดทาและดาเนินการตามแผนพัฒนา
รฐั วิสาหกจิ ไว้ เช่น ในมาตรา 23 กาหนดว่า “ในการจัดทาแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจ ให้ คนร กาหนดแนวทางให้
กระทรวงเจ้าสังกัดของรัฐวิสาหกิจเสนอกรอบนโยบายการพัฒนาและทิศทางการลงทุนของรัฐวิสากิจในกากับ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 20 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รัฐวิสาหกิจไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผ่นดิน

ทั้งน้ี ตามหลักเกณฑ์ที่ คนร. กาหนด” และมาตรา 24 วรรคสองท่ีกาหนดว่า “เม่ือได้มีการประกาศใช้
แผนพัฒนารัฐวิสาหกิจในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้หน่วยงานของรัฐ และรัฐวิสาหกิจดาเนินการให้สอดคล้อง
กับแผนพัฒนารฐั วสิ าหกิจนัน้

6. คณะกรรมกำรบริหำรรัฐวิสำหกิจ ในการดาเนินงานและการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกจิ แต่ละ
แห่ง จะต้องมีคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจเป็น board ในการบริหารงาน ซ่ึงจะควบคุมการทางานของผู้บริหาร
และพนักงานรัฐวิสาหกิจ โดยบุคคลที่จะดารงตาแหน่งกรรมการในรัฐวิสาหกิจแห่งใด (นอกจากกรรมการโดย
ตาแหน่ง) จะต้องมีคุณสมบัติตามที่กาหนดไว้ในพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสาหรับกรรมการและ
พนักงานรัฐวิสาหกิจพ.ศ. 2518 ซึ่งเป็นกฎหมายกลางที่กาหนดคุณสมบัติลักษณะต้องห้ามของกรรมการ
ผู้บริหารและพนักงานรัฐวิสาหกิจโดยรวมไว้ ทั้งนี้ กรรมการรัฐวิสาหกิจมีอานาจกว้างขวางในการดาเนินงาน
ของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง สาคัญที่สุดคือการสรรหาและทาสัญญาจ้าง “ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ” ซ่ึงจะเป็น
ผู้รับผิดชอบในการบริหารกิจการการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจแห่งนั้น ๆ รวมถึงเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของ
พนกั งาน ลกู จา้ ง ในรัฐวสิ าหกจิ แหง่ นนั้ ดว้ ย

7. ผู้บริหำรระดับสูงสุดของรัฐวิสำหกิจ ผู้บริหารระดับสูงสุดของรัฐวิสาหกิจมีช่ือเรียกแตกต่างกัน
เช่น ผู้ว่าการ ผู้อานวยการ หรือกรรมการผูจ้ ัดการ เป็นต้น โดยทั่วไปตาแหน่งผู้บริหารสูงสุดของรฐั วิสาหกิจแต่
ละแห่ง ถือว่ามีความสาคัญต่อความเจริญก้าวหน้าของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เป็นอย่างมาก ดังนั้น จึงจาเป็นต้อง
เป็นผู้มีความรู้ ความสามารถ และประสบการณ์ทางการบริหารงานในลักษณะท่ีรับผิดชอบเป็นอย่างมาก หน้าที่
และอานาจของผู้บริหารระดับสูงสุดของรัฐวิสาหกิจน้ัน อาจสรุปได้ 3 ประการ ได้แก่ 1. ปฏิบัติงานตาม
นโยบายและข้อบังคับต่าง ๆ ท่ีคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจกาหนด 2. ควบคุมบังคับบัญชาบรรดาพนักงานและ
ลูกจ้างทง้ั หลายของรัฐวิสาหกจิ ให้ปฏิบตั ิงานอย่างมีประสิทธิภาพ และ 3. เป็นตวั แทนของรฐั วิสาหกิจในกิจการ
ท่ีต้องติดต่อกับภายนอก เช่น การประชุมและการลงนามความร่วมมือกับหน่วยงานอ่ืน ๆ เป็นต้น
นอกเหนือจากผู้บริหารระดับสงู สุดแล้วอาจมีการแต่งต้ังรองผู้บรหิ ารเพือ่ ช่วยปฏิบตั ิหน้าท่ีแทนในกิจการต่าง ๆ
ในนามของผูบ้ รหิ ารสงู สดุ ก็ได้

2.2 กำรกำกบั ดแู ลและกำรบริหำรรฐั วสิ ำหกิจ

ตามกรอบแนวคิดการกากับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจรูปแบบใหม่ (Holistic Approach) ของ
กระทรวงการคลัง จะมีความครอบคลุมทั้งในขั้นตอนการกาหนดนโยบาย การส่งผ่านนโยบายไปสู่การปฏิบัติ
การกากบั ดูแลใหม้ ีการดาเนนิ การตามนโยบาย ตลอดจนการติดตาม ผลการดาเนนิ การที่มปี ระสิทธิภาพ ดงั นี้

(1) การส่งผ่านเป้าหมาย นโยบาย และทิศทางการพัฒนารัฐวิสาหกิจที่สอดคล้องกับแนวนโยบายแห่ง
รัฐและการพัฒนาประเทศในด้านตา่ งๆ ไปยงั รัฐวิสาหกิจภายใตร้ ะบบการกากับดแู ลรัฐวิสาหกจิ แบบคู่ขนานของ
สานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ

(2) ให้มีแผนยุทธศาสตร์รัฐวิสาหกิจกาหนดเป้าหมาย นโยบาย และทิศทางในการพัฒนารัฐวิสาหกิจ
ให้สอดคล้องกับแนวนโยบายแห่งรัฐของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนา
เศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ และแผนพัฒนาประเทศในดา้ นตา่ ง ๆ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 21 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รฐั วสิ าหกิจไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

(3) สง่ เสริมให้รฐั วสิ าหกิจดาเนนิ กจิ การอย่างมีประสทิ ธภิ าพ โปร่งใส สอดคล้องกบั หลักการกากับดูแล
กิจการทีด่ ี และใหม้ กี ารประเมินผลการดาเนนิ กิจการของรฐั วิสาหกจิ อย่างต่อเนื่อง

(4) ให้มีกลไกสนบั สนุนให้การคดั เลือกและปฏบิ ตั งิ านของกรรมการรฐั วิสาหกิจเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

โดยพระราชบัญญัติการพัฒนาการกากับดูแลและบริหารจัดการรัฐวิสาหกจิ พ.ศ.2562 ได้กาหนดกลไก
สาคัญในการกากับดูแลและบรหิ ารจดั การรฐั วสิ าหกิจไทยเพื่อใหบ้ รรลตุ ามกรอบแนวคดิ ดงั กลา่ ว ไว้ดงั นี้

(1) แผนพัฒนำวิสำหกจิ มาตรา 22 แหง่ พระราชบัญญัติดังกล่าวไดก้ าหนดให้มีการจัดทาแผนพัฒนา
รัฐวิสาหกจิ ไว้ดงั น้ี

“มาตรา 22 ให้มีแผนพัฒนารัฐวสิ าหกิจทีม่ ีระยะเวลาห้าปี เพื่อกาหนดเป้าหมาย นโยบาย และทิศทาง
ในการพัฒนารัฐวิสาหกิจให้สอดคล้องกับแนวนโยบายแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
ยุทธศาสตรช์ าติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมและแห่งชาติ และแผนพัฒนาประเทศในดา้ นต่าง ๆ โดยอย่างน้อย
ให้คานึงถึงหลักวินัยการเงินการคลังของประเทศ ภารกิจของรัฐวิสาหกิจในบริบทท่ีเปลี่ยนแปลง และบทบาท
หนา้ ทีข่ องรัฐวิสาหกิจทีม่ ตี อ่ การพัฒนาประเทศ”

โดยให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ คนร. ในการจัดทาแผนพัฒนารัฐวิสาหกจิ เพื่อ
เสนอต่อคณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบ เมื่อคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบแล้ว และได้มีการ
ประกาศใช้ในราชกจิ จานุเบกษาแล้ว ให้หน่วยงานของรัฐและรัฐวสิ าหกิจดาเนนิ การให้สอดคลอ้ งกบั แผนพฒั นา
รัฐวิสาหกจิ นั้น

(2) แผนรัฐวิสำหกิจ และแผนปฏิบัติกำรประจำปีของรัฐวิสำหกิจ เม่ือคณะรัฐมนตรีให้ความ
เห็นชอบแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจตามที่คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจนาเสนอ และได้มีการประกาศใช้ใน
ราชกิจจานุเบกษาแล้ว หน่วยงานของรัฐท่ีเป็นต้นสังกัดของรัฐวิสาหกิจ และรัฐวิสาหกิจทุกแห่งจะต้อง
ดาเนินการให้สอดคล้องกับแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจน้ัน ซึ่งเปรียบเสมือนแผนยุทธศาสตร์การพัฒนารัฐวิสาหกิจ
ของประเทศ โดยกลไกสาคัญท่ีจะทาให้การถ่ายทอดยุทธศาสตร์ไปสู่การปฏิบัติก็คือการจัดทาแผนรัฐวิสาหกิจ
ห้าปี และแผนปฏิบัติการประจาปีของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 25 ดังน้ี “มาตรา 25
วรรคหนึ่ง ให้รัฐวิสาหกิจจัดทาแผนวิสาหกิจที่มีกรอบระยะเวลาห้าปี และแผนปฏิบัติการประจาปี โดยต้อง
สอดคลอ้ งกบั แผนพฒั นารัฐวิสาหกจิ เสนอต่อสานักงานตามหลักเกณฑท์ ่สี านกั งานกาหนด”

(3) กำรรำยงำนผลกำรดำเนินกำรปฏิบัติตำมแผนปฏิบัติกำรประจำปี ท้ังนี้ เพ่ือให้การการ
ดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจอยู่ภายใต้กรอบของแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจ บังเกิดผลในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง
ภายหลงั การจดั ทาแผนรฐั วสิ าหกจิ 5 ปี และแผนปฏิบตั ิการประจาปีของรัฐวสิ าหกิจแต่ละแห่งแล้ว กฎหมายยัง
ไดก้ าหนดให้สานกั งานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกจิ ติดตามและรายงานผลการปฏบิ ัติงานตามแผนปฏบิ ัติ
การของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งตอ่ คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกจิ (คนร.) เป็นประจาทุกปดี ว้ ย ดังท่ีกาหนดไว้
ในมาตรา 25 วรรคสองว่า “ให้สานักงานรายงานผลการปฏิบัติตามแผนปฏิบัติการประจาปีของรัฐวิสาหกิจ
เสนอตอ่ คนร.”

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 22 สานักงบประมาณของรฐั สภา

รฐั วิสาหกิจไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดิน

(4) กำรรำยงำนผลกำรดำเนินงำนของรัฐวิสำหกิจตำมแผนพัฒนำรัฐวิสำหกิจ ดังท่ีได้กล่าวมาว่า
แผนพัฒนารัฐวิสาหกิจเมื่อได้มีการประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาแล้วจะถูกขับเคลื่อนไปสู่การปฏิบัติ โดย
กฎหมายกาหนดให้รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งต้องจัดทาแผนวิสาหกิจท่ีมีกรอบระยะเวลาห้าปี และแผนปฏิบัติการ
ประจาปี ให้สอดคล้องกับแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจน้ันๆ ขณะเดียวกันก็ให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการนโยบาย
รัฐวิสาหกิจ ที่จะต้องกากับดูแลกระทรวงเจ้าสังกัดให้ติดตามรัฐวิสาหกิจในกากับดาเนินการตามแผนพัฒนา
รัฐวิสาห กิจเพื่ อให้แผนน้ั นบรรลุผลตามเป้าห มาย และนอกจากน้ี ยังได้กาห นดให้สานักงาน
คณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ต้องติดตามและจัดทารายงานผลการดาเนินงานตามแผนพัฒนา
รัฐวิสาหกจิ อย่างต่อเน่ืองดว้ ย ดังท่บี ัญญัติในมาตรา 26 แหง่ พระราชบัญญัติดังกล่าว

“มาตรา 26 ให้สานักงานจัดผลการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจตามแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจเสนอต่อ
คนร.ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ท่ี คนร. กาหนด

เมื่อครบกาหนดสามปีนับแต่วันประกาศใช้แผนพัฒนารัฐวิสาหกิจ ให้ คนร.จัดทารายงานผลการ
ดาเนินงานตามแผนพฒั นารฐั วสิ าหกิจเสนอตอ่ คณะรัฐมนตรีเพื่อทราบ และเปิดเผยต่อสาธารณชนด้วย”

(5) กำรประเมินผลกำรดำเนินงำนของรัฐวิสำหกิจ ระบบการประเมินผลการดาเนินงานของ
รัฐวิสาหกิจนั้น เป็นกลไกและเครื่องมือสาคัญในการปรับปรุงและพัฒนาประสิทธิภาพและขีดความสามารถใน
การดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง ซ่ึงสานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจได้นามาใช้ตั้งแต่ปี
2539 เปน็ ต้นมา ประกอบด้วย 2 ระบบไดแ้ ก่ 1.ระบบกำรบรหิ ำรจัดกำรองค์กร ซงึ่ ประยุกต์ใช้เครอ่ื งมือต่าง ๆ
ทไี่ ด้รับการยอมรับในระดับสากล เช่น ซึ่งกาหนดกรอบการประเมินผลสามด้าน คือ การดาเนินงานตามนโยบาย
ผลการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจ และการบริหารจัดการองค์กร อันประกอบด้วย บทบาทของคณะกรรมการ
รัฐวิสาหกิจ การบริหารความเสี่ยง การควบคุมภายใน การตรวจสอบภายใด การบริหารจัดการสารสนเทศ และ
การบริหารทรัพยากรบุคคล และ 2.ระบบประเมินคุณภำพของรัฐวิสำหกิจ (State Enterprise Appraisal:
SEPA) ซึ่งประยุกต์หลักการและแนวทางตามเกณฑ์รางวัลคุณภาพแห่งชาติ (Thai Land Quality Award) :
TQA ) ซ่ึงเป็นกรอบการบริหารจดั การทีบ่ ูรณาการองค์ประกอบต่างๆ ทัง้ 7 หมวด

สาหรับกลไกการประเมินผลการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจ เดิมน้ันเป็นไปตามระเบียบสานัก
นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการประเมินผลการดาเนินงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2548 โดยกาหนดให้มี “คณะกรรมการ
ประเมินผลงานรัฐวิสาหกิจ” เป็นองค์กรหลักโดยมีสานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจเป็นหน่วยงาน
รับผิดชอบ อย่างไรก็ตาม ภายหลังมีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติการพัฒนาการกากับดูแลและบริหาร
จัดการรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2562 ไว้วางหลักเกณฑ์และสร้างกลไกของการประเมินผลการดาเนินงานของ
รัฐวสิ าหกิจเสยี ใหม่ ดงั ท่ีบัญญตั ไิ วใ้ นมาตรา 30 – มาตรา 32 ดังนี้

“มาตรา 30 ใหส้ านกั งานมีหน้าที่ประเมนิ ผลการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์
ท่ี คนร.กาหนดตามมาตรา 29 ท้ังนี้ สานักงานจะต้องกาหนดวิธีการและข้ันตอนโดยอาจแต่ต้ังคณะกรรมการ
หรอื มอบหมายหน่วยงานอนื่ ใดเพื่อดาเนินการก็ได้

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 23 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รฐั วิสาหกจิ ไทยแหล่งรายไดร้ ัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดิน

คณะกรรมการอาจแต่งต้งั คณะอนุกรรมการเพื่อปฏิบัตหิ น้าท่ีตามท่ีได้รับมอบหมายได้ให้กรรมการและ
อนุกรรมการท่ไี ดร้ บั การแต่งต้งั ตามมาตราน้ไี ดร้ ับค่าตอบแทนตามทกี่ ระทรวงการคลังกาหนด

มาตรา 31 เม่ือได้มีการประเมินผลการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจในแต่ละปี ให้สานักงานรายงานผล
การประเมินต่อ คนร. พร้อมทั้งข้อเสนอแนะหรือมาตรการให้รัฐวิสาหกิจต้องปฏิบัติหรือดาเนินการแก้ไข
รวมท้งั การจัดทาแผนวสิ าหกิจและแผนปฏบิ ตั กิ ารประจาปตี ามมาตรา 25 แลว้ แต่กรณี

มาตรา 32 ให้สานักงานรวบรวมสภาพปัญหาและอุปสรรคในการประเมินผลการดาเนินงานของ
รัฐวิสาหกิจ และให้สานักงานเสนอแนะวิธีการแก้ไขต่อ คนร. เพื่อประกอบการพิจารณาปรับปรุง หลักเกณฑ์
วธิ ีการ และขัน้ ตอนการประเมนิ ผลการดาเนนิ งานของรัฐวสิ าหกิจตอ่ ไป”

ท้ังนี้ สานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ได้จัดทารายการการประเมินผลการดาเนินงาน
ประจาปขี องรัฐวสิ าหกจิ และนาเผยแพร่ผ่านเว็บไซต์ของสานักงานฯเป็นประจาทุกปี ซึง่ ขอ้ มูลในรายงานฉบบั น้ี
จะเปน็ ประโยชนอ์ ยา่ งยิง่ ตอ่ การพัฒนารัฐวสิ าหกิจไทยใหก้ า้ วหน้ายิง่ ๆ ขึน้ ไป

2.3 กำรกำกับดแู ลกิจกำรที่ดีในรฐั วิสำหกิจ

“กำรกำกับดูแลท่ีดี” หมายถึง “การกาหนดหลกั การ กตกิ า และกลไกที่มีระบบการกากับดูแลท่ีดคี วาม
เหมาะสม (Good governance) ซ่ึงรวมถึงการจัดโครงสร้าง ระบบการบริหารงาน ขั้นตอนกระบวนการทางาน
มาตรฐานการบริหารของภาครัฐ ความรับผิดชอบต่อสาธารณะของผู้ที่เก่ียวข้องที่สาคัญ ๆ ในการบริหารจัดการ
และดาเนินงานขององค์กรในภาครฐั ยุคใหม่ ซ่ึงการสร้างระบบการกากบั ดูแลที่ดีในรฐั วิสาหกจิ เป็นปัจจัยสาคัญท่ี
จะทาให้เกิดการสร้างมูลค่าเพิ่มในรัฐวิสาหกิจอย่างย่ังยืน และคุ้มครองผลประโยชน์ของผู้เก่ียวข้อง รวมถึงผู้มี
ส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย ท้ังนี้ ตามพระราชบัญญัติการพัฒนาการกากับดูแลและบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.
2562 ไดก้ าหนดแนวทางการกากับดูแลกจิ การท่ีดี ตามลักษณะของรฐั วิสาหกิจ ไว้ดงั น้ี

(1) กรณีรัฐวิสำหกิจที่เป็นบริษัทจำกัด หรือบริษัทมหำชนจำกัด รัฐวิสาหกิจเหล่านี้มีลักษณะการ
ประกอบกิจการแบบเดียวกับธุรกิจเอกชน จึงต้องมีแนวทางในการกากับดูแลกิจการท่ีดี ตามท่ี คนร.ประกาศ
กาหนด ภายใต้การกากบั ดูแลของสานักงานคณะกรรมการนโยบายรฐั วิสาหกจิ (สคร.) ซึง่ ทาหน้าที่ในฐานะผู้ถือ
หุ้นแทนกระทรวงการคลัง ดังท่ีบัญญัติในมาตรา 33 ของพระราชบัญญัติการพัฒนาการกากับดูแลและบริหาร
รฐั วิสาหกิจ พ.ศ. 2562

“มาตรา 33 ให้ คนร.ประกาศกาหนดแนวทางการกากับดูแลกิจการที่ดีในรัฐวิสาหกิจตาม (2) ของ
นิยามคาว่า “รัฐวิสาหกิจ” ในมาตรา 3 เพื่อให้รัฐวิสาหกิจดาเนินงานด้วยความรับผิดชอบ โปร่งใส และบรรลุ
วัตถปุ ระสงค์ในการจดั ตั้ง โดยอย่ำงน้อยต้องประกอบด้วยเรือ่ งตำ่ ง ๆ ดังตอ่ ไปน้ี

(1) แผนการบริหารและพัฒนากิจการ และการปฏิบัติตามแผนดังกล่าว รวมท้ังกาหนดเป้าหมายของ
กิจการ และการประเมินผลการดาเนินงานของกิจการ เพื่อใหส้ ามารถสร้างมลู ค่าแก่กิจการไดอ้ ย่างยงั่ ยืน

(2) การบริหารความเส่ียงและการควบคุมภายในอยา่ งเพียงพออยา่ งเหมาะสม
(3) การเปิดเผยข้อมลู ทถี่ ูกต้อง ครบถว้ น และโปรง่ ใส

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 24 สานักงบประมาณของรัฐสภา

รฐั วสิ าหกจิ ไทยแหล่งรายไดร้ ัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผ่นดิน

(4) การสรรหาและการแต่ตั้งกรรมการ โดยอย่างน้อยต้องคานึงถึงทักษะ ความรู้ ความเชี่ยวชาญและ
สมรรถนะหลกั ของกรรมการ กระบวนการสรรหากรรมการทโี่ ปร่งใส และการมีส่วนร่วมของผมู้ ีส่วนได้เสีย

(5) การกาหนดหลกั เกณฑก์ ารจ่ายคา่ ตอบแทนกรรมการ
(6) การกาหนดนโยบายการกากับดแู ลบรษิ ัทจากัดหรอื บรษิ ทั มหาชนจากดั ท่ีรัฐวสิ าหกิจถือหุ้น
(7) การดาเนนิ การตามแผนพฒั นารัฐวิสาหกจิ และภารกจิ ของรัฐวิสาหกิจ
แนวทางการกากับดูแลกิจการที่ดีของรัฐวิสาหกิจตามวรรคหนึ่ง ต้องกาหนดให้รัฐวิสาหกิจ กรรมการ
ผู้บริหาร และบุคคลซึ่งรับผิดชอบในการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจปฏิบัติหน้าที่ด้วยความรับผิดชอบ ความ
ระมัดระวัง ความซื่อสัตย์สุจริต และมีจริยธรรม โดยปฏิบัติตามกฎหมาย ข้อบังคับ และแนวทางปฏิบัติท่ีใช้
บังคบั กับรฐั วิสาหกจิ น้นั

ให้สานักงานดาเนินการแทนกระทรวงการคลังในการใช้สิทธิผู้ถือหุ้น เพื่อกำกับดูแลให้รัฐวิสำหกิจ
ตำม (2) ของนิยำมคำว่ำ “รัฐวิสำหกิจ” ในมำตรำ 3 มีแนวทำงในกำรกำกับดูแลกิจกำรที่ดี และให้
รัฐวิสาหกิจที่มีหลักทรัพย์จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย คานึงถึงมาตรฐานท่ีใช้กับบริษัทท่ีมี
หลกั ทรัพยจ์ ดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย”

(2) กรณีรัฐวิสำหกิจที่เป็นองค์กำรของรัฐ สาหรบั รัฐวิสาหกิจที่เป็นองคก์ ารของรัฐบาลตามกฎหมาย
วา่ ด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล กจิ การของรฐั ตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการน้ัน ๆ หรอื หน่วยธรุ กิจที่รัฐบาล
เป็นเจ้าของ ส่วนใหญ่จะมีกรรมการสองประเภท ได้แก่ กรรมการโดยตาแหน่งซึ่งเป็นเจา้ หน้าท่ีของรัฐที่เกี่ยวข้อง
และกรรมกำรท่ีสรรหำมำจำกบุคคลผู้มีควำมเชย่ี วชำญ และประสบการณ์ในกจิ การน้ัน ๆ ซ่ึงกรรมการเหล่าน้ีมี
ผลต่อการดาเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งมาก และท่ีผ่านมากระบวนการสรรหาไม่ค่อยมีความโปร่งใส
จึงต้องมีกระบวนการกลั่นกรองด้วยคณะกรรมการกลางอีกช้ันหน่ึงด้วย “คณะกรรมกำรกล่ันกรองกรรมกำร
รัฐวิสำหกิจ” โดยให้คณะกรรมการกล่นั กรองกรรมการรัฐวิสาหกจิ มีหนา้ ที่และอานาจ ดงั ต่อไปนี้

1.กาหนดหลกั เกณฑ์และวิธกี ารในการพิจารณาคัดเลือกบุคคลเพอื่ ต้ังแต่เป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจตาม
(1) ของนิยามคาว่า “รฐั วิสาหกิจ” ในมาตรา 3 และเปดิ เผยตอ่ สาธารณะชนดว้ ย

2. ดาเนนิ การคัดเลอื กบคุ คลจากรายช่อื ท่ผี ่านการสรรหาและผ่านการเหน็ ชอบของ คนร. พรอ้ มเหตุผล
การคัดเลือก เสนอต่อผู้มีอานาจแต่งตั้งเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ โดยต้องแสดงเหตุผลของกรรมการกลั่นกรอง
แต่ละคนประกอบการพิจารณาแต่งต้ังด้วย ทั้งนี้ ในกระบวนการแต่งต้ังกรรมการรัฐวิสาหกิจน้ัน ให้กรรมการ
รัฐวสิ าหกิจแหง่ น้ัน ๆ ดาเนินการสรรหาบุคคลท่มี ีจรยิ ธรรม และมีทักษะ ความรู้ ความเชี่ยวชาญ สอดคลอ้ งกับ
สมรรถนะหลักของกรรมการรัฐวิสาหกิจ จานวนสองเท่าของจานวนตาแหน่งกรรมการที่จะแต่งตั้ง เสนอต่อ
คณะกรรมการกล่นั กรองกรรมการรัฐวสิ าหกจิ คัดเลือก

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 25 สานักงบประมาณของรัฐสภา

รฐั วสิ าหกจิ ไทยแหลง่ รายไดร้ ัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

สว่ นที่ 3 ผลกำรดำเนนิ งำนและสภำพปัญหำของรฐั วิสำหกิจไทย

ดังที่ไดก้ ล่าวมาวา่ รัฐวิสาหกจิ เปน็ กิจการที่สาคัญของรัฐ เกีย่ วขอ้ งกับสาธารณูปโภคพ้ืนฐานท่ีจาเป็นต่อ
การดารงชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชน ทั้งยังมีบทบาทในการขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจ และสังคมอย่างมาก
เนื่องจากรฐั วิสาหกิจไทยมีสินทรัพย์รวมเกือบ 5 เท่าของงบประมาณรายจ่ายแผ่นดิน งบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ
ในแต่ละปีมีวงเงินดาเนินการสูงถึงประมาณ 2,058,196 ล้านบาท มีวงเงินเบิกจ่ายลงทุนประจาปีจานวนกว่า
638,943 ล้านบาทเทียบเท่างบลงทุนท้ังหมดของรัฐบาล จึงเป็นเครื่องมือท่ีสาคัญของรัฐบาลในการกระตุ้น
เศรษฐกจิ ของประเทศควบค่กู ับระบบงบประมาณรายจา่ ยประจาปี

ข้อมูลล่าสุดจากรายงานการเงินรวมภาครัฐประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 รัฐวิสาหกิจไทยท่ีอยู่ใน
การกากับดูแลของสานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจมีจานวน ทั้งส้ิน 56 แห่ง จาแนกเป็น 9 สาขา
การผลิต มีสินทรพั ย์รวมกันจานวนทั้งส้ิน 15,807,000 ล้านบาท มีหน้ีสินรวมกันจานวน 12,604,000 ล้านบาท
ทาให้คงเหลอื ส่วนของทุนจานวน 3,203,000 ล้านบาทโดยประมาณ

3.1 ผลกำรดำเนนิ งำนในภำพรวม
ในปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 ผลการดาเนนิ งานในภาพรวมของรัฐวสิ าหกิจไทย ปรากฏผล ดงั น้ี

1. รัฐวิสำหกิจไทยมีรำยได้รวม 4,169,000 ล้ำนบำท มีค่ำใช้จ่ำยรวม 3,857,000 ล้ำนบำท
โดยสามารถทากาไรรวมได้ 312,000 ล้ำนบำท คิดเป็นอัตราผลตอบแทนต่อสินทรัพย์รวมร้อยละ 1.97 โดยมี
รัฐวสิ าหกจิ ท่ีมผี ลกาไร 43 แหง่ และขาดทนุ 12 แหง่

2. รัฐวิสาหกิจได้มีการนาส่งส่วนของกาไรหรือเงินรายได้อ่ืนเข้าคลังเป็นรายได้แผ่นดินจากรัฐวิสาหกิจ
36 แหง่ เปน็ จานวน 169,159 ลำ้ นบำท หรอื ประมาณร้อยละ 54.22 ของกาไรสุทธิ โดยรายไดด้ ังกล่าวคดิ เป็น
รอ้ ยละ 6.63 ของรายไดส้ ุทธิรฐั บาล (2,550,000 ล้านบาท)

3. รัฐบาลได้จ่ายเงนิ อุดหนุนให้แก่รัฐวสิ าหกิจจานวน 26 แห่ง รวมเป็นเงิน 141,001 ล้ำนบำท คิดเป็น
ร้อยละ 4.70 ของงบประมาณรายจา่ ยประจาปี

โดยเมื่อเปรียบเทียบเงินอุดหนุนท่ีรัฐบาลได้จ่ายให้แก่รัฐวิสาหกิจกับส่วนของกาไรหรือเงินรายได้อื่นที่
รัฐวิสาหกิจนาส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดินแล้วพบว่า ส่วนของกาไรหรือเงินรายได้อ่ืนท่ีรัฐวิสาหกิจนาส่งคลังมี
จานวนสูงกว่าสว่ นของเงนิ อุดหนนุ เป็นจานวน 28,158 ล้านบาท รายละเอยี ดดังตารางท่ี 3-1

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 26 สานกั งบประมาณของรัฐสภา

รฐั วสิ าหกจิ ไทยแหลง่ รายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดิน

ตารางท่ี 3-1 แสดงผลการดาเนนิ งานของรฐั วิสาหกิจ 5 ปีงบประมาณ (พ.ศ. 2558-2562)

ผลการดาเนินงาน ปงี บประมาณ หนว่ ย:ล้านบาท

1. สนิ ทรัพยร์ วม 2558 2559 2560 2561 2562 เฉล่ีย 5 ปี
13,402,022.00 14,159,751.00 14,312,600.00 15,088,266.39 15,807,000.00 14,553,927.88

2. รายไดร้ วม 3,978,812.85 3,670,823.96 3,417,361.18 4,197,000.00 4,169,000.00 3,886,599.60

3. คา่ ใชจ้ ่ายรวม 3,811,416.45 3,407,291.58 3,109,809.04 3,791,000.00 3,857,000.00 3,595,303.41

4. กาไร (ขาดทนุ ) สทุ ธิ 167,396.40 263,532.38 307,552.14 406,000.00 312,000.00 291,296.18

5. อตั ราผลตอบแทนตอ่ สินทรัพยร์ วม (ร้อยละ) 1.25 1.86 2.15 2.69 1.97 1.98

6. รายไดน้ าส่งรัฐ 161,253.74 133,726.68 162,265.40 157,041.42 169,159.49 156,689.35

7. เงนิ อดุ หนุนใหแ้ กร่ ัฐวิสาหกจิ 147,569.30 143,804.80 140,263.10 154,650.80 141,001.30 145,457.86

สดั ส่วนตอ่ วงเงินงบประมาณประจาปี (ร้อยละ) 5.73 5.18 4.80 5.07 4.70 5.10

8. สว่ นตา่ งของรายไดน้ าส่งรัฐกบั เงินอดุ หนุน (6 - 7) 13,684.44 -10,078.12 22,002.30 2,390.62 28,158.19 11,231.49

ทม่ี ำ : 1. งบประมาณโดยสงั เขปฉบบั ปรับปรงุ ตามพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2559–2563
2. เอกสารงบประมาณฉบบั ที่ 5 รายงานภาวะเศรษฐกจิ และการคลัง ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2558–2563
3. รายงานการเงินรวมภาครัฐและรายงานการเงินแผน่ ดนิ ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2558-2562

3.2 ผลกำรดำเนนิ งำนรัฐวสิ ำหกิจรำยสำขำ
ตารางท่ี 3-2 แสดงผลการดาเนินงานของรฐั วิสาหกจิ รายสาขา ปงี บประมาณ พ.ศ. 2562

หนว่ ย:ล้านบาท

สาขา สนิ ทรัพย์ หน้สี ิน รายได้ รายจา่ ย กาไร รายได้ เงินอดุ หนนุ จาก ส่วนตา่ งของรายไดน้ าส่งรัฐ
(ขาดทนุ ) สทุ ธิ นาส่งรัฐ (1) งบประมาณแผ่นดนิ (2) กบั เงินอดุ หนนุ (3) =(1)-(2)

พลังงาน 3,970,263.47 2,089,935.88 3,005,574.81 2,824,155.38 181,419.43 68,168.95 68,168.95
-7,134.31
ขนสง่ 1,873,464.29 2,064,866.93 336,130.67 320,823.52 15,307.15 18,272.59 25,406.90 2,070.28
1,193.41
ส่ือสาร 327,753.12 151,174.43 81,442.74 66,012.28 15,430.47 2,070.28 6,576.80 42,962.56
-4,245.50
สาธารณูปการ 306,955.95 167,821.00 66,118.53 50,011.27 16,107.26 7,770.21 4,339.50 -1,396.95
1,421.80 -10,612.62
อตุ สาหกรรมและพาณิชยกรรม 74,621.62 40,396.56 207,856.21 200,880.31 6,975.91 42,962.56 11,571.20 -62,847.63
91,685.10 28,158.19
เกษตร 57,275.93 21,967.95 19,144.82 20,123.62 -978.80 94.00 141,001.30

ทรัพยากรธรรมชาติ 10,742.43 4,875.04 3,759.21 4,198.89 -439.67 24.85

สังคมและเทคโนโลยี 56,923.19 35,962.21 31,459.84 29,901.02 1,558.82 958.58

สถาบนั การเงิน 9,129,000.00 8,027,000.00 417,513.16 340,893.73 76,619.43 28,837.47

รวม 15,807,000.00 12,604,000.00 4,169,000.00 3,857,000.00 312,000.00 169,159.49

ท่มี า: 1. งบประมาณโดยสงั เขป ฉบับปรบั ปรุง ตามพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่าย ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2562
2. เอกสารงบประมาณ ฉบับท่ี 5 รายงานภาวะเศรษฐกจิ และการคลงั ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2562
3. รายงานของผู้สอบบัญชีและงบการเงิน สานกั งานการตรวจเงินแผน่ ดิน

จากตารางที่ 3-2 ผลการดาเนินงานของรฐั วิสาหกิจรายสาขา ปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 พบวา่
1. รัฐวิสำหกิจสำขำที่มีผลกำไรสูงสุด ได้แก่ รัฐวิสาหกิจสาขาพลังงาน จานวน 181,419 ล้านบาท
โดยบริษัท ปตท.จากัด (มหาชน) มีผลกาไรสูงสุด จานวน 92,950 ล้านบาท รองลงมาเป็นการไฟฟ้าฝ่ายผลิต
แหง่ ประเทศไทย จานวน 51,558 ล้านบาท
2. รัฐวิสำหกจิ สำขำที่นำส่งรำยได้เข้ำคลงั มำกทส่ี ุด ไดแ้ ก่ รฐั วิสาหกิจสาขาพลังงาน จานวน 68,168
ล้านบาท แต่อย่างไรก็ตามหากพิจารณารายหน่วยงานจะพบว่า สำนักงำนสลำกกินแบ่งรัฐบำล ซึ่งอยู่ใน
สำขำอุตสำหกรรมและพำณิชย์ได้นำส่งรำยได้ให้รัฐมำกที่สุด จำนวน 41,915 ล้ำนบำท

สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 27 สานักงบประมาณของรฐั สภา

รัฐวสิ าหกจิ ไทยแหลง่ รายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดิน

3. รัฐวิสำหกิจสำขำที่มีผลขำดทุนสูงที่สุด ได้แก่ รัฐวิสาหกิจสาขาเกษตร จานวน 978 ล้านบาท แต่
อย่างไรก็ตามหากพิจารณารายหน่วยงานจะพบว่า บริษัท กำรบินไทย จำกัด (มหำชน) ซึ่งอยู่ในสาขาขนส่งมี
ผลขาดทุนจานวนถึง 12,016 ล้านบาท

4. รัฐวิสำหกิจสำขำท่ีรับเงินอุดหนุนจำกรัฐบำลมำกท่ีสุด ได้แก่ รัฐวิสาหกิจสาขาสถาบันการเงิน
ซึ่งได้รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปี จานวน 91,685 ล้านบาท โดยธนาคารเพ่ือการเกษตรและ
สหกรณ์การเกษตร ได้รับเงินอุดหนุนสูงสุด จานวน 79,595 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 56.45 ของงบประมาณ
รายจ่ายรัฐวิสาหกิจปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 (จานวนทั้งสิ้น 141,001 ล้านบาท) รองลงมาเป็นการรถไฟฟ้า
ขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย 14,693 ลา้ นบาท คดิ เปน็ ร้อยละ 10.42 ของงบประมาณรายจา่ ยรัฐวิสาหกิจ

ท้ังนี้ สานักงบประมาณของรัฐสภา (PBO) ได้ทาการศึกษาวิเคราะห์เปรียบเทียบผลการดาเนินงานกับ
การนาส่งกาไรหรือรายได้ และการรับเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีของรัฐวิสาหกิจท้ัง 56 แห่ง
พบว่า รัฐวิสาหกิจท่ีมีผลกาไรส่วนใหญ่ได้มีการนาส่งกาไรเป็นรายได้แผ่นดินและไม่ขอรับเงินอุดหนุน ในขณะท่ี
รฐั วิสาหกิจที่มผี ลการดาเนินงานขาดทุนก็มักจะขอรับเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปี ซึ่งสามารถ
จาแนกออกได้เปน็ 9 ลักษณะ รายละเอยี ดตามตารางท่ี 3-3

ตารางท่ี 3-3 ผลการดาเนินงานของรฐั วิสาหกจิ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 จาแนกเป็น 9 ลกั ษณะ

ลักษณะท่ี 1 มีกำไร ส่งรำยได้ใหแ้ กร่ ัฐ และไม่รับเงนิ อุดหนุน จำนวน 23 หนว่ ยงำน
สานกั งานสลากกนิ แบ่งรฐั บาล บรษิ ัท ปตท.จากดั (มหาชน) บรษิ ัท ทา่ อากาศยานไทย จากัด (มหาชน) การไฟฟา้ นครหลวง โรงพิมพต์ ารวจ บรษิ ัท อู่กรุงเทพ

จากัด การไฟฟ้าฝ่ายผลติ แห่งประเทศไทย องค์การสรุ า การไฟฟา้ ส่วนภมู ภิ าค การประปานครหลวง การยาสูบแหง่ ประเทศไทย ธนาคารอาคารสงเคราะห์

การทา่ เรอื แห่งประเทศไทย บรษิ ัท ไปรษณีย์ไทย จากดั องค์การเภสัชกรรม โรงงานไพ่ สานกั งานธนานเุ คราะห์ บริษทั กสท. โทรคมนาคม จากัด (มหาชน)

องค์การสง่ เสรมิ กิจการโคนมแหง่ ประเทศไทย บริษทั สหโรงแรมไทยและการทอ่ งเทีย่ วจากัด บรษิ ทั ธนารกั ษพ์ ฒั นาสนิ ทรพั ย์ จากดั

บรรษัทตลาดรองสินเชื่อท่ีอยอู่ าศัย ธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน)

ลักษณะที่ 2 มกี ำไร สง่ รำยไดใ้ ห้แก่รัฐมำกกว่ำรบั เงินอุดหนนุ จำนวน 4 หนว่ ยงำน

ธนาคารออมสนิ ธนาคารเพ่ือการสง่ ออกและนาเขา้ แห่งประเทศไทย การทางพเิ ศษแห่งประเทศไทย การนิคมอตุ สาหกรรมแหง่ ประเทศไทย

ลกั ษณะท่ี 3 มีกำไร ส่งรำยได้ให้แกร่ ฐั น้อยกว่ำรบั เงินอดุ หนุน จำนวน 9 หนว่ ยงำน
ธนาคารเพือ่ การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร การประปาส่วนภมู ภิ าค การท่องเทยี่ วแหง่ ประเทศไทย

บรรษทั ประกันสินเชอ่ื อุตสาหกรรมขนาดย่อม การเคหะแห่งชาติ การรถไฟฟา้ ขนสง่ มวลชนแห่งประเทศไทย

องคก์ ารสวนพฤกษศาสตร์ สถาบนั การบินพลเรือน องคก์ ารอุตสาหกรรมปา่ ไม้

ลักษณะท่ี 4 มีกำไร ไมส่ ง่ รำยได้ใหแ้ ก่รฐั และไม่รบั เงินอุดหนุน จำนวน 3 หนว่ ยงำน

บริษทั ขนสง่ จากดั ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย บริษัท ทโี อที จากดั (มหาชน)
จำนวน 2 หน่วยงำน
ลกั ษณะที่ 5 มีกำไร ไม่ส่งรำยได้ให้แก่รัฐ แต่รบั เงินอดุ หนนุ

บริษทั บริหารสินทรัพย์ ธนาคารอิสลามแหง่ ประเทศไทย จากัด การกฬี าแห่งประเทศไทย
ลกั ษณะท่ี 6 ไมม่ กี ำไร ไม่ส่งรำยไดใ้ ห้แกร่ ัฐ และไมร่ บั เงินอุดหนนุ จำนวน 1 หน่วยงำน บริษทั วทิ ยุการบินแหง่ ประเทศไทย จากดั
ลักษณะท่ี 7 ขำดทุน แต่ส่งรำยไดใ้ หแ้ ก่รัฐ และไมร่ บั เงินอุดหนุน จำนวน 1 หนว่ ยงำน องคก์ ารตลาด

ลกั ษณะที่ 8 ขำดทนุ ไม่ส่งรำยได้ให้แกร่ ัฐ และไมร่ บั เงนิ อุดหนุน จำนวน 2 หน่วยงำน
บรษิ ัท การบนิ ไทย จากัด (มหาชน) บริษทั อสมท.จากดั (มหาชน)

ลกั ษณะท่ี 9 ขำดทนุ ไมส่ ง่ รำยได้ใหแ้ กร่ ัฐ แตร่ บั เงินอดุ หนนุ จำนวน 11 หนว่ ยงำน
การรถไฟแห่งประเทศไทย ธนาคารพฒั นาวสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดยอ่ มแห่งประเทศไทย องคก์ ารสะพานปลา การยางแห่งประเทศไทย

องค์การจัดการน้าเสยี องคก์ ารขนส่งมวลชนกรุงเทพ สถาบนั วจิ ัยวิทยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย องคก์ ารคลังสินค้า

องค์การสวนสตั ว์ องคก์ ารตลาดเพื่อเกษตรกร องคก์ ารพพิ ิธภณั ฑว์ ทิ ยาศาสตรแ์ หง่ ชาติ

ทม่ี า : ประมวลจากรายงานของผสู้ อบบญั ชแี ละงบการเงนิ สานกั งานการตรวจเงนิ แผ่นดิน

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 28 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รฐั วสิ าหกจิ ไทยแหลง่ รายไดร้ ัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

3.3 รัฐวสิ ำหกจิ ทม่ี ผี ลกำไรและขำดทนุ
จากการศึกษาวิเคราะห์ผลการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจที่มีผลกาไรและผลขาดทุน ในปีงบประมาณ

พ.ศ. 2562 พบว่า รัฐวิสาหกิจที่มีผลกาไรสุทธิสูงท่ีสุด คือ บริษัท ปตท.จากัด (มหาชน) จานวน 92,950 ล้านบาท
และขาดทุนสูงท่ีสุด คือ บริษัท การบินไทย จากัด (มหาชน) จานวน 12,016 ลา้ นบาท รองลงมาเป็นการรถไฟ
แห่งประเทศไทย จานวน 10,382 ลา้ นบาท

ท้ังนี้ รัฐวิสาหกิจที่ประสบผลขาดทุนมีท้ังสิ้น 12 แห่ง ในจานวนน้ีอยู่ในสาขาขนส่งจานวน 3 แห่ง
ได้แก่ บริษัท การบินไทย จากัด (มหาชน) การรถไฟแห่งประเทศไทย และองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ ซึ่งมี
ผลขาดทุนรวมกนั จานวนกว่า 26,880.60 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 78.88 ของผลขาดทุนทั้งหมด (รายละเอียด
ดงั แผนภาพท่ี 3-1)

แผนภาพที่ 3-1 แสดงผลดาเนินงานของรัฐวิสาหกจิ ท่มี กี าไรสงู สุดและขาดทนุ 10 อนั ดับแรก ปี พ.ศ. 2562

หนว่ ย:ลา้ นบาท

ท่มี า: รายงานของผสู้ อบบญั ชแี ละงบการเงิน และรายงานการสอบทานข้อมลู ทางการเงินระหว่างกาล โดยผู้สอบบญั ชีและงบการเงิน สานักงานการตรวจเงนิ แผ่นดิน
หมายเหต:ุ 1. เปน็ ข้อมลู ของรฐั วิสาหกิจ สาหรบั ปีส้นิ สดุ วันที่ 31 ธนั วาคม 2562 จานวน 9 แหง่ และสาหรับปีส้นิ สดุ วนั ที่ 30 กันยายน 2562 จานวน 8 แห่ง

2. การรถไฟแห่งประเทศไทย องคก์ ารขนสง่ มวลชนกรุงเทพ และ กสท.โทรคมนาคม เป็นข้อมูลส้นิ สุดวันท่ี 30 มิถุนายน 2562

ทง้ั นี้ เมอื่ พิจารณาถึงรัฐวิสาหกิจทมี่ ผี ลการดาเนินงานขาดทุน ทั้ง 12 แห่ง พบว่ามีรฐั วสิ าหกิจ 3 แห่งที่
มีผลประกอบการขาดทุนอย่างต่อเนื่อง และรับเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีตลอดระยะเวลา 5 ปี
(ตั้งแต่ปี 2558-2562) ได้แก่ 1) การรถไฟแหง่ ประเทศไทย 2) องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ 3) องค์การสวนสัตว์
นอกจากน้ี ยังพบว่ามีอีก 2 รัฐวิสาหกิจที่ขาดทุนต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี 2560 เป็นต้นมา คือ บริษัทการบินไทย
จากัด (มหาชน) และองคก์ ารจัดการนา้ เสยี (รายละเอียดดงั แผนภาพท่ี 3-2 และแผนภาพท่ี 3-3)

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 29 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รฐั วสิ าหกจิ ไทยแหลง่ รายไดร้ ัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผ่นดิน

แผนภาพที่ 3-2 แสดงผลดาเนินงานของรัฐวสิ าหกจิ ที่ขาดทุนต่อเน่ืองนบั ตั้งแต่ ปี 2558-2562

ท่ีมา: รายงานของผู้สอบบัญชีและงบการเงิน และรายงานการสอบทานข้อมลู ทางการเงินระหวา่ งกาล โดยผูส้ อบบญั ชแี ละงบการเงนิ สานกั งานการตรวจเงินแผ่นดนิ

แผนภาพท่ี 3-3 แสดงผลการรบั เงินอดุ หนนุ จากงบประมาณอย่างต่อเนื่อง ในปงี บประมาณ 2558-2563
ของการรถไฟแห่งประเทศไทย องค์การขนส่งมวลชนกรงุ เทพ องค์การสวนสัตว์ และองค์การจัดการนา้ เสยี

ทม่ี า: งบประมาณโดยสงั เขป ฉบบั ปรบั ปรงุ ตามพระราชบัญญัตงิ บประมาณรายจา่ ย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2559-2563

จากข้อมูลดังกล่าวข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่า รัฐวิสาหกิจที่มีผลการดาเนินงานขาดทุนสะสมสูงอย่าง
ต่อเน่ืองเป็นระยะเวลา 3-5 ปี มีแนวโน้มจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อภาระงบประมาณของรัฐบาลในระดับสูง
ทาให้รัฐบาลต้องจัดเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีให้อย่างต่อเนื่อง รวมถึงมีหนี้คงค้างและ
ผลดาเนินงานขาดทุนสะสมมีแนวโน้มที่จะเพิ่มข้ึนในอนาคต ได้แก่ การรถไฟแห่งประเทศไทย และองค์การ
ขนสง่ มวลชนกรุงเทพ

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 30 สานักงบประมาณของรฐั สภา

รัฐวสิ าหกิจไทยแหลง่ รายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

นอกจากนี้ ในส่วนรัฐวิสาหกิจท่ีไม่ได้รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปี แต่มีผลการ
ดาเนินงานขาดทุนอย่างต่อเน่ืองและเพ่ิมสูงข้ึนแบบก้าวกระโดด จากปี 2560 ท่ีขาดทุน จานวน 2,072 ล้านบาท
เป็น 12,016.47 ล้านบาท ในปี 2562 หรือเพิ่มขึ้นกว่าร้อยละ 480 คือ บริษัท กำรบินไทย จำกัด (มหำชน)
ซ่ึงกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ เป็นจานวน 1,113,931,061 หุ้น หรือ ร้อยละ 51.034 จึงถือว่าเป็น
รัฐวิสาหกิจประเภทบริษัท จากัด (มหาชน) ลาดับแรกสุดท่ีมีความเส่ียงสูง และมีแนวโน้มก่อให้เกิดผลกระทบ
ต่อภาระการคลังของรัฐในระดับสูง หากรัฐบาลจะต้องใช้งบประมาณแผ่นดินไปอุ้มกิจการของรัฐวิสาหกิจ
ดังกล่าว ดังน้ัน รัฐบาลจาเป็นต้องเร่งฟ้ืนฟูกิจการอย่างเร่งด่วน หรือมีแผนการบริหารจัดการในเชิงรุก เพื่อลด
ภาระทางการคลงั ของรัฐบาลในอนาคตอันใกล้จากการเพิ่มทนุ หรือการชาระหนี้เงนิ กแู้ ทน

3.4 กำรมอบหมำยใหร้ ัฐวสิ ำหกิจดำเนนิ กจิ กรรมก่งึ กำรคลัง (Quasi Fiscal Activities: QFAs)

นอกจากรัฐวิสาหกิจจะมีบทบาทสาคัญในระบบเศรษฐกิจของประเทศ และการนาส่งกาไรหรือรายได้
อ่ืนเป็นรายได้แผ่นดินแล้ว ยังเป็นเครื่องมือสาคัญของรัฐบาลในการดาเนินกิจกรรมก่ึงการคลัง โดยการ
มอบหมายให้หน่วยงานรัฐวิสาหกิจ ดาเนินกิจกรรม โครงการ หรือมาตรการ เพ่ือฟ้ืนฟูหรือกระตุ้นเศรษฐกิจ
เพิ่มขีดความสามารถในการประกอบอาชีพ ยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือเพื่อช่วยเหลือช่วยฟื้นฟู
ผู้ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติหรือการก่อวินาศกรรม โดยรัฐบาลรับภาระจะชดเชยค่าใช้จ่ายหรือการสูญเสีย
รายได้ในการดาเนินการน้ัน ซึ่งจะช่วยแก้ปัญหาข้อจากัดของเงินงบประมาณแผ่นดิน แต่ก็จะทาให้เกิดภาระ
ทางการคลังในอนาคตซึ่งจะกระทบต่อความย่ังยืนการคลังในระยะยาวได้ กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลัง
ของรัฐจงึ ได้จากัดเพดานยอดคงค้างจากการดาเนนิ กิจกรรมดังกล่าวไว้ไม่ใหเ้ กินจานวนที่กฎหมายกาหนด5

ท้ังน้ี ปัจจุบันรัฐบาลได้มีการมอบหมายให้รัฐวิสาหกิจท่ีเป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (Specialized
Financial Institutions: SFIs) ดาเนนิ กจิ กรรมกึ่งการคลัง เพื่อเพ่ิมขีดความสามารถในการประกอบอาชีพ หรือ
ยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน ให้ประชาชนสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้มากขึ้น โดย ณ สิ้นเดือน
กันยายน ปี 2561 รัฐบาลมีภาระทางการคลังสะสมจากการดาเนินธุรกรรมตามโครงการนโยบายรัฐท่รี อการชดเชย
รายการลูกหนี้รอการชดเชยจากรัฐบาลตามธุรกรรมนโยบายรัฐ6 แก่ SFIs จานวน 6 แห่ง ได้แก่ ธนาคารเพ่ือ
การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารอาคารสงเคราะห์ ธนาคารออมสิน ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลาง
และขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (ธพว. หรือ SME bank) ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย (ธอท.) และบรรษัท
สินเชอ่ื อตุ สาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) รวมจำนวนทั้งสิ้น 855,121 ล้ำนบำท (รายละเอยี ดตามตารางที่ 3-4)

4 ขอ้ มูลผถู้ อื หุน้ ณ วนั ท่ี 1 เมษายน 2561 จากตลาดหลกั ทรัพย์แห่งประเทศไทย ทง้ั นี้ ขอ้ มูลลา่ สุด เมอื่ วนั ที่ 22 พ.ค. 2563 บริษัท การบนิ ไทย จากัด (มหาชน) ได้แจ้งต่อตลาด
หลกั ทรัพย์แห่งประเทศไทยระบวุ า่ กระทรวงการคลังไดล้ ดสัดส่วนการถอื หุ้นในบริษัท การบินไทย จากัด (มหาชน) หรือ THAI โดยจาหน่ายหุ้นรอ้ ยละ 3.17 ของจานวนหนุ้ ทีอ่ อก
และเรียกชาระแล้วทงั้ หมดให้แก่กองทุนรวมวายุภักษ์ หนงึ่ โดยกระทรวงการคลังยังคงเป็นผถู้ อื หนุ้ รายใหญ่ และถือหุ้นคิดเป็นร้อยละ 47.86 ของจานวนหุน้ ทอ่ี อกและเรียกชาระ
แล้วทัง้ หมด เปน็ ผลให้บริษทั การบนิ ไทย จากัด (มหาชน) พน้ จากสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจแล้ว และกาลงั อยู่ในระหว่างรอ้ งขอตอ่ ศาลล้มละลายกลางเพื่อเข้าส่กู ระบวนการฟืน้ ฟู
กจิ การตามมตคิ ณะรัฐมนตรกี ่อนนี้ (มติ ครม.19 พ.ค. 2563)
5 ประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ กาหนดให้มียอดค้างชาระจากการดาเนินกิจกรรมกึ่งการคลงั ไมเ่ กนิ รอ้ ยละ 30 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี
6 ลกู หนี้รอการชดเชยจากรฐั บาล หมายถึง สิทธทิ ่ีสถาบันการเงินเฉพาะกิจจะไดร้ ับการชดเชยความเสยี หายจากรัฐบาลตามทีร่ ะบไุ ว้ในมติคณะรฐั มนตรจี ากการท่ีสถาบนั การเงิน
เฉพาะกิจนั้นได้ดาเนินธุรกรรมตามโครงการนโยบายรัฐ ซึ่งอาจมีรูปแบบการให้บริการท่ีมีเง่ือนไขผ่อนปรน เพ่ือช่วยเหลือฟ้ืนฟูผู้ได้รับผลกระทบจากสาธารณภัย การก่อ
วนิ าศกรรมหรือฟ้ืนฟูกระตุ้นเศรษฐกิจ หรอื เพิม่ ขีดความสามารถในการประกอบอาชีพ ยกระดับคุณภาพชวี ติ ประชาชนและภาคธรุ กิจ

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 31 สานักงบประมาณของรฐั สภา

รัฐวิสาหกิจไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

ตารางท่ี 3-4 ภาระทางการคลงั คงเหลอื จากการดาเนนิ ธุรกรรม
ตามโครงการนโยบายรฐั ทร่ี อการชดเชยจากรัฐบาล ณ สิ้นเดือนกันยายน ปี 2561

รัฐวิสำหกจิ หนว่ ย:ลำ้ นบำท

ธนาคารเพอื่ การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร รวม 879,273
ธนาคารอาคารสงเคราะห์ 63,787
ธนาคารออมสนิ 179,854
ธพว 40,493
ธอท 415,115
บสย (ภาระค้าประกัน) 331,251

ทม่ี า: รายงานความเส่ยี งทางการคลังปี 2561 855,121

ท้ังน้ี ภาระทางการคลังคงค้างท่ีรัฐบาลจะจ่ายชดเชยให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจดังกล่าว คิดเป็น
ร้อยละ 29.7 ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2563 แม้จะคงอยู่ภายใต้กรอบกรอบวินัยการเงิน
การคลัง (ซงึ่ กาหนดไว้ว่าต้องไม่เกนิ ร้อยละ 30 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี) แต่ก็บ่งช้ีว่าปัจจุบันรฐั บาลมี
ภาระงบประมาณท่ีต้องชดเชยค่าใช้จ่ายหรือค่าสูญเสียรายได้ให้แก่หน่วยงานของรัฐอยู่อีกเป็นจานวนมาก
นอกจากนี้ ยังพบว่ามีโครงการที่ผ่านการพิจารณาอนุมัติของคณะรัฐมนตรีที่อยู่ในระหว่างการดาเนินโครงการ
อีกกว่า 80 โครงการ ทาให้รัฐบาลยังมีภาระท่ีต้องจ่ายชดเชยผลการดาเนินโครงการฯ ตามมติคณะรัฐมนตรี
ผูกพันต่อเนื่องไปจนถึงปี 2570 (ส้ินสุดโครงการ) รวมถึงมีการขยายระยะเวลาต่อเนื่องบางโครงการ เช่น
โครงการแทรกแซงราคาสนิ ค้าเกษตร เป็นต้น สะท้อนให้เหน็ ว่าในอนาคตรฐั บาลมีภาระทางการคลงั จากหนีค้ ้าง
ชาระแก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ SFIs จากการดาเนินกิจกรรมคร่ึงการคลังอย่างต่อเนื่องอีกยาวนานเป็น
จานวนมากมายมหาศาล

3.5 กำรนำส่งกำไรหรอื รำยได้อ่ืนเป็นรำยได้แผน่ ดนิ

ปีงบประมาณ 2562 มีรัฐวิสาหกิจจานวน 36 แห่งที่นาส่งกาไรหรือเงินรายได้อื่นเข้าคลังเป็นรายได้
แผ่นดนิ รวมเป็นเงินจานวน 169,159 ล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 54.22 ของกาไรสุทธิ เพมิ่ ขึ้นจากปี 2561
จานวน 12,118 ล้านบาท ซ่ึงเงินนาส่งเป็นรายได้แผ่นดินดังกล่าว คิดเป็นร้อยละ 6.63 ของรายได้สุทธิรัฐบาล
(2,550,000 ล้านบาท) โดยรัฐวิสาหกิจสาขาพลังงานเป็นสาขาท่ีนาส่งเงินรายได้ให้รัฐมากท่ีสุด จานวน
181,419 ล้านบาท

อย่างไรก็ตาม จากตารางที่ 3-5 เมื่อพิจารณารายหน่วยงาน พบว่า สานักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล
ได้นาส่งรายได้ให้รัฐมากที่สุด 41,915 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 24.78 ของรายได้นาส่งรัฐท้ังหมดของ
รัฐวิสาหกิจ รองลงมา ได้แก่ บริษัท ปตท. จากัด (มหาชน) นาส่งรายได้ จานวน 33,197 ล้านบาท (ร้อยละ
19.63) ตามด้วยการไฟฟา้ ฝ่ายผลติ แห่งประเทศไทย จานวน 18,924 ลา้ นบาท (ร้อยละ 11.19)

สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 32 สานกั งบประมาณของรฐั สภา

รฐั วสิ าหกจิ ไทยแหล่งรายไดร้ ัฐบาลหรือภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

สาหรับรัฐวิสาหกิจที่ได้รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2562 จานวน 26 แห่ง
(ตารางที่ 3-6) เม่ือเปรียบเทียบการนาส่งกาไรสุทธิหรือรายได้อ่ืนเป็นรายได้แผ่นดินของรัฐวิสาหกิจที่รับเงิน
อุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีแล้วจะเห็นว่ามีรายได้นาส่งเข้าคลังในภาพรวมเพียง 29,669 ล้ำนบำท
ในขณะที่มีการจัดสรรเงินอุดหนุนแก่รัฐวิสาหกิจเหล่าน้ีถึงจำนวน 141,001 ล้ำนบำท มำกกว่ำส่วนท่ี
รัฐวิสำหกิจนำส่งกำไรเข้ำคลังจำนวน 111,332 ล้ำนบำท แสดงให้เห็นว่ำ รัฐวิสำหกิจที่ขอรับเงินอุดหนุน
ส่วนใหญ่ไม่มีเงินรำยได้นำส่งคลัง และไม่สำมำรถเลี้ยงดูตนเองได้ ทำให้ต้องขอรับกำรจัดสรรเงินอุดหนุน
จำกงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีทกุ ปี ซง่ึ จะเป็นกลำยภำระงบประมำณในระยะยำว

ในขณะเดียวกันก็มีรัฐวิสาหกิจที่มีกาไร แต่ไม่ได้นาส่งเงินรายได้ให้รัฐ จานวน 4 หน่วยงาน กาไรสุทธิ
รวมจานวน 1,080 ล้านบาท โดยส่วนใหญ่กวา่ รอ้ ยละ 52.38 เป็นผลกาไรของธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย
จานวน 566 ลา้ นบาท รายละเอยี ดปรากฏตามตารางท่ี 3-7

ในส่วนของการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ซ่ึงไม่ได้นาส่งเงินให้รัฐเน่ืองจากขาดทุน แต่ต้องดาเนิน
โครงการนโยบายรัฐหรือบรกิ ารสังคม จึงได้รบั เงนิ อดุ หนนุ เป็นรายจ่ายในกลุ่ม “ชาระหนภี้ าครัฐ”คิดเป็นร้อยละ
42.80 ของเงินอุดหนุน ในขณะท่ีการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีกาไร
มากแต่ก็ยังได้รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีจานวนมาก ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 60.45 ของเงิน
อุดหนุนรฐั วิสาหกจิ ท้ังหมด เน่ืองจากต้องดาเนินกิจกรรมโครงสร้างพนื้ ฐานตามนโยบายของรัฐบาล

นอกจากนี้ ยังมีธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรที่มีผลกาไรมาก และนาส่งเงินให้รัฐ
จานวนมาก แต่ยังได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนท่ีมากกว่าเงินรายไดน้ าส่งให้รฐั เนือ่ งจากต้องดาเนินกิจกรรมก่ึง
กำรคลังตำมโครงกำรนโยบำยรัฐ ซ่ึงต้องได้รับเงินอุดหนุนชดเชยเป็นรายจ่ายในกลุ่มชาระหน้ีภาครัฐ คิดเป็น
ร้อยละ 39.70 ของเงินอดุ หนุน

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 33 สานักงบประมาณของรัฐสภา

รัฐวสิ าหกจิ ไทยแหล่งรายได้รัฐบาลหรอื ภาระงบประมาณของแผน่ ดนิ

ตารางที่ 3-5 แสดงการนาสง่ กาไรสทุ ธิหรือรายได้อืน่ เป็นรายไดแ้ ผ่นดนิ ของรฐั วิสาหกจิ ปี พ.ศ. 2562

หน่วย:ลา้ นบาท

รฐั วสิ าหกิจ กาไร/ขาดทุน รายได้นาสง่ รฐั รายไดน้ าสง่ รฐั (%)

สานักงานสลากกนิ แบง่ รัฐบาล 6,063.17 41,915.63 24.78%
บริษัท ปตท.จากดั (มหาชน) 92,950.60 33,197.71 19.63%
การไฟฟ้าฝา่ ยผลิตแหง่ ประเทศไทย
ธนาคารออมสนิ 51,558.80 18,924.40 11.19%
บริษัท ทา่ อากาศยานไทย จากดั (มหาชน)
การไฟฟ้าส่วนภมู ิภาค 24,047.95 16,538.00 9.78%
ธนาคารอาคารสงเคราะห์
ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร 25,026.37 10,500.00 6.21%
การไฟฟ้านครหลวง
การทา่ เรือแหง่ ประเทศไทย 15,493.89 6,903.00 4.08%
บริษัท กสท. โทรคมนาคม จากดั (มหาชน) 13,351.73 5,645.80 3.34%
การประปานครหลวง 6,699.69 5,582.08 3.30%
การทางพิเศษแหง่ ประเทศไทย 6,725.43 5,500.00 3.25%
บริษัท ไปรษณยี ไ์ ทย จากดั
การประปาส่วนภมู ิภาค 5,602.23 4,760.00 2.81%
การนิคมอตุ สาหกรรมแหง่ ประเทศไทย
องคก์ ารเภสัชกรรม 8,675.10 3,907.16 2.31%
การเคหะแหง่ ชาติ
การยาสบู แหง่ ประเทศไทย 7,003.49 3,904.00 2.31%
Exim Bank
การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแหง่ ประเทศไทย 6,702.06 2,560.78 1.51%
สานกั งานธนานเุ คราะห์ 660.95 1,806.94 1.07%
บรรษัทประกนั สินเชอื่ อตุ สาหกรรมขนาดยอ่ ม 1,799.90 1.06%
โรงงานไพ่ 4,582.80 1,042.14 0.62%
บริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จากดั 3,145.88
องคก์ ารส่งเสริมกจิ การโคนมแหง่ ประเทศไทย
องคก์ ารสุรา 1,101.81 927.61 0.55%
บรรษัทตลาดรองสนิ เชอื่ ทอ่ี ยอู่ าศยั
โรงพิมพ์ตารวจ 1,339.86 903.00 0.53%
บริษัท สหโรงแรมไทยและการทอ่ งเทย่ี ว จากดั
การทอ่ งเทย่ี วแหง่ ประเทศไทย 513.35 703.00 0.42%
องคก์ ารตลาด
สถาบนั การบนิ พลเรือน 547.15 513.40 0.30%
องคก์ ารอตุ สาหกรรมปา่ ไม้ 1,171.22 427.45 0.25%
องคก์ ารสวนพฤกษศาสตร์ 283.12 0.17%
บริษัท อกู่ รุงเทพ จากดั 379.89 222.08 0.13%
ธนาคารกรุงไทย จากดั (มหาชน) 753.77

รวม 215.52 149.00 0.09%

311.23 121.17 0.07%

179.61 94.00 0.06%

86.28 76.20 0.05%
83.25 53.00 0.03%
17.56 44.80 0.03%
0.03%
n/a 44.72

73.62 30.97 0.02%

-16.12 25.00 0.01%

33.18 24.36 0.01%

553.62 16.45 0.01%
8.53 8.40 0.00%
35.85 4.22 0.00%
0.002 0.00%
26,325.70

312,005.01 169,159.49 100.00%

ทม่ี า: 1. รายงานของผสู้ อบบญั ชแี ละงบการเงนิ และรายงานการสอบทานขอ้ มลู ทางการเงินระหว่างกาลโดยผสู้ อบบัญชแี ละงบการเงิน สานกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ
2. รวบรวมจากผลการนาส่งเงนิ รายไดแ้ ผ่นดินของรัฐวสิ าหกจิ ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 สานกั งานคณะกรรมการนโยบายรฐั วิสาหกจิ (สคร.)

หมายเหตุ : 1. ไม่รวมเงินนาสง่ รายไดแ้ ผน่ ดนิ ทค่ี าดวา่ จะเหลอื จ่ายในระหว่างการชาระบญั ชีขององค์การรับสง่ สนิ คา้ และพสั ดุภัณฑ์ (ร.ส.พ.) ทไ่ี ดย้ ุบเลิกไป
2. เงินนาส่งรายได้แผน่ ดินของสานกั งานสลากกินแบง่ รฐั บาล เป็นเงนิ รายไดจ้ ากการจาหนา่ ยสลากกินแบ่งรฐั บาล เงนิ จากกาไรสุทธิ รางวัลท่ีไมม่ ีผมู้ าขอรับ และดอกผลของเงนิ รางวัล
3. n/a หมายถงึ ปี 2562 ยงั ไมม่ ขี ้อมูลงบการเงิน ทง้ั น้ี ผลกาไรลา่ สุดของบริษัท สหโรงแรมไทยและการทอ่ งเที่ยว จากดั สาหรับปีส้ินสดุ วนั ท่ี 31 ธนั วาคม 2561 มจี านวน 55.78 ล้านบาท

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 34 สานักงบประมาณของรัฐสภา