รายงานการวิเคราะห์
เร่ือง ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธภิ าพ
การจดั สรรงบประมาณเพ่ือชาระหน้ภี ายใต้
แปนงานบริหารจดั การหนี้ภาครัฐ
ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่มิ ประสทิ ธภิ าพการจดั สรร
งบประมาณเพือ่ ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงาน
บรหิ ารจัดการหนภ้ี าครัฐ
เรอื่ ง ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพ่ือชาระหน้ี
ภายใตแ้ ผนงานบริหารจัดการหน้ภี าครัฐ
ฉบบั ท่ี
จัดพิมพ์คร้งั ที่ 6/2564
จานวนหนา้
จานวนพมิ พ์ 1/2564
จัดทาโดย
42 หน้า
ทปี่ รกึ ษา
70 เล่ม
ผูจ้ ดั ทา
พมิ พ์ท่ี สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร
1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดสุ ติ กรงุ เทพมหานคร 10300
นายศโิ รจน์ แพทย์พันธุ์ รองเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร
นายนพรตั น์ ทวี ผูบ้ งั คับบัญชากล่มุ งานวเิ คราะห์งบประมาณ 2
ดร.ณรงคช์ ยั ฐติ ินนั ท์พงศ์ นกั วเิ คราะห์งบประมาณชานาญการพิเศษ
สานักการพิมพ์ สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร
1111 ถนนสามเสน แขวงถนนนครไชยศรี เขตดสุ ติ กรงุ เทพมหานคร 10300
โทรศพั ท์ 0-2242-5900 ต่อ 5411
ข้อเสนอแนวทางการเพม่ิ ประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพ่อื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนีภ้ าครัฐ
คานา
รายงานการวิเคราะห์ เร่ือง “ขอ้ เสนอแนวทางการเพิม่ ประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหนี้
ภายใต้แผนงานบริหารจดั การหน้ีภาครัฐ” เล่มน้ี ผู้ศึกษาได้ค้นคว้าและจัดทาขึ้น เพื่อเป็นเอกสารประกอบการ
พิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 ทั้งน้ี คาดหวังว่า ผลการศึกษา
ทีไ่ ดร้ ับ จะเปน็ ประโยชน์ในการจดั ทาขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบาย รวมท้ังเป็นขอ้ มูลเบ้ืองต้นสาหรับสมาชิกรัฐสภา
บคุ คลในวงงานรัฐสภา และประชาชนทสี่ นใจตอ่ ไป
การดาเนินการในคร้ังนี้จะไม่บรรลุวัตถุประสงค์ข้างต้น หากขาดการสนับสนุนที่สาคัญจากหลายฝ่าย
ผู้ศกึ ษาขอแสดงความขอบคณุ ต่อคาแนะนาและความเห็นท่ีเป็นประโยชน์จากผู้บังคับบัญชาสานักงบประมาณ
ของรัฐสภาและเพื่อนร่วมงานทุกท่าน ซึ่งทาให้สามารถจัดทารายงานฉบับนี้สาเร็จไปได้ด้วยดี ทั้งนี้ ข้อคิดเห็น
ทปี่ รากฏในรายงานเปน็ ความเหน็ ของผู้ศกึ ษา ซึ่งไมจ่ าเป็นตอ้ งสอดคลอ้ งกบั ความเหน็ ของหน่วยงานตน้ สังกดั
ดร.ณรงค์ชยั ฐิตินนั ท์พงศ์
(พฤษภาคม 2564)
ก
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพิม่ ประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพอื่ ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนีภ้ าครัฐ
บทสรปุ ผูบ้ รหิ าร
รายงานการวิเคราะห์ฉบับนี้ จัดทาขึ้นเพ่ือวิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีภายใต้
แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ ท่ีนาไปชาระภาระหนี้สาธารณะของรัฐบาล รวมท้ังหน้ีของรัฐวิสาหกิจและ
หน่วยงานภาครัฐท่ีเป็นภาระงบประมาณ และนาเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณ
รายจ่ายประจาปีภายใต้แผนงานดังกล่าว โดยการวิเคราะห์จะครอบคลุมงบประมาณรายจ่ายประจาปีภายใต้
แผนงานบรหิ ารจดั การหนภ้ี าครัฐ ทจ่ี ดั สรรให้แกส่ ่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ เพ่ือชาระหนี้สาธารณะท้ังในส่วน
ต้นเงินกู้ ดอกเบ้ีย และค่าธรรมเนียมที่เก่ียวข้อง โดยแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐเป็นแผนงานตาม
โครงสร้างงบประมาณตามยุทธศาสตร์ ท่ีสานักงบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี จัดทาขึ้นสาหรับใช้ในการ
พิจารณาจัดสรรงบประมาณให้สอดคล้องกับเป้าหมายยุทธศาสตร์ในระดับชาติ ซึ่งแผนงานบริหารจัดการหน้ี
ภาครัฐมวี ัตถุประสงคเ์ พ่อื ให้การบริหารจัดการหนี้และการชาระหนี้ภาครัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเกิด
ประโยชนส์ งู สดุ ตอ่ เศรษฐกิจ
ข้อมูลท่ีใช้จะเก่ียวข้องกับงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ตลาดพันธบัตร
ตลาดการเงิน กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหน้ีสารณะ และอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยผู้ศึกษาได้
วิเคราะห์ลักษณะการจัดสรรงบประมาณในระยะเวลาท่ีผ่านมา ข้อมูลท่ีได้จากสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ
กระทรวงการคลัง และธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เพื่อสังเคราะห์จัดทาข้อเสนอแนวทาง
การเพ่ิมประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณตอ่ ไป
ผลการวิเคราะห์ พบว่า งบประมาณรายจ่ายประจาปีที่จัดสรรเพื่อชาระคืนต้นเงินกู้หน้ีสาธารณะ
ท่ีรัฐบาลกู้โดยตรง และท่ีรัฐวิสาหกิจกู้และรัฐบาลรับภาระงบประมาณ มักไม่เพียงพอกับวงเงินหน้ีท่ีครบ
กาหนดชาระ ทาให้ในแต่ละปีงบประมาณ สานักงานบริหารหนี้สาธารณะและรัฐวิสาหกิจต้องทาการปรับ
โครงสร้างหนี้ โดยการก่อหน้ีใหม่มาชาระหนี้เก่า ที่ครบกาหนดชาระและไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณชาระคืน
ตน้ เงินกู้ นอกจากน้ี การปรับโครงสรา้ งหนดี้ ังกลา่ ว มคี ่าใช้จ่ายที่สาคัญ คือ รายจ่ายดอกเบี้ย ซึ่งข้อมูลเกี่ยวกับ
SOE Spread Matrix โดยสมาคมตลาดตราสารหนีไ้ ทย แสดงให้เห็นว่า รัฐวิสาหกิจจะมีอัตราดอกเบี้ยในการกู้
เงินสูงกว่ารัฐบาลโดยสานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง เน่ืองจากรัฐบาลจะมีความมั่นคง
ทางการเงินและความเสี่ยงในการผิดนัดชาระหน้ีน้อยกว่ารัฐวิสาหกิจ ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวสอดคล้องกับ
แนวคดิ ส่วนชดเชยความเส่ยี ง (Risk Premium)
ทั้งนี้ เมื่อต้นทุนอัตราดอกเบี้ยในการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหน้ีของรัฐวิสาหกิจ อาทิ ธนาคารเพ่ือ
การเกษตรและสหรณก์ ารเกษตรสูงกว่าสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ดังน้ัน การพิจารณา
จัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ ควรพิจารณาจัดสรรชาระคืนต้น
เงินกู้ให้กับหน่วยรับงบประมาณ ท่ีมีต้นทุนในการปรับโครงสร้างหนี้สูงกว่าเป็นลาดับแรก เพ่ือประหยัดภาระ
ดอกเบย้ี การบรหิ ารหนสี้ าธารณะในภาพรวมทีจ่ ะเกดิ ขนึ้ ในอนาคต ท้ังน้ี แนวทางการดาเนนิ การดังกล่าว จะทา
ให้ค่าใช้จ่ายดอกเบ้ียในการบริหารหน้ีสาธารณะลดลง โดยยังคงรักษาระดับการชาระคืนต้นเงินกู้ของหนี้
สาธารณะให้คงเดิม ซ่ึงจะทาให้บรรลุเป้าหมายในการชาระหนี้สาธารณะและมีค่าใช้จ่ายดอกเบี้ยลดลง ทาให้
ประสิทธิภาพการดาเนินงานที่เก่ียวข้องเพ่ิมสูงขึ้น ซึ่งการดาเนินการดังกล่าว จะสอดคล้องกับหลัก
ประสทิ ธภิ าพท่ีวา่ เปน็ การทางานทป่ี ระหยดั ต้นทนุ สาเร็จภายในระยะเวลา และมีคณุ ภาพตามที่กาหนดไว้
ข
สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพิม่ ประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนภ้ี ายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนภ้ี าครัฐ
ผลการศกึ ษาและวิเคราะห์ข้อมูลในส่วนต่าง ๆ ท่ีเก่ียวข้อง ทาให้ผู้ศึกษาสามารถเสนอแนะข้ันตอนและ
แนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐได้
ซึ่งการพิจารณาจดั สรรงบประมาณดังกล่าวรับผดิ ชอบโดยสานกั งบประมาณ สานกั นายกรัฐมนตรี ดังนี้
1) วิเคราะห์โครงสร้างงบประมาณรายจ่ายในระดับภาพรวมให้มีความเหมาะสม มีการประมาณการ
การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลและการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ท่ีสอดคล้องกับหลักการความ
ยงั่ ยืนทางการคลงั ต่อมา จึงกาหนดวงเงินที่เหมาะสมสาหรับรายจา่ ยทเ่ี กี่ยวข้อง อาทิ รายจ่ายประจา รายจ่ายลงทุน
รายจ่ายเพอื่ ชดใช้เงนิ คงคลงั และรายจา่ ยเพื่อชาระคนื ต้นเงนิ กู้
2) รวบรวมคาของบประมาณรายจ่ายประจาปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐจากหน่วยรับ
งบประมาณทเี่ กี่ยวขอ้ ง
3) วิเคราะห์ตน้ ทนุ การกู้เงนิ หรืออตั ราดอกเบี้ยเงินก้ขู องหน่วยรับงบประมาณดังกล่าวในการปรับโครงสรา้ งหน้ี
4) จัดลาดับความสาคัญของหน่วยรับงบประมาณ โดยหน่วยรับงบประมาณท่ีมีอัตราดอกเบ้ียเงินกู้ใน
การปรับโครงสรา้ งหนใ้ี นระดับสูง จะได้รบั ความสาคัญมากกว่า
5) จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ือชาระคืนต้นเงินกู้ที่ได้ตามข้อ 1 แก่หน่วยรับงบประมาณท่ีได้รับการ
จัดลาดบั ความสาคัญในระดบั สงู ตามขอ้ 4 และพิจารณางบประมาณเพอ่ื ชาระดอกเบย้ี ในการปรับโครงสร้างหนี้
แก่หนว่ ยงานทีม่ ลี าดับความสาคัญในระดับต่าตามความเหมาะสม
ค
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพม่ิ ประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพื่อชาระหนีภ้ ายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนีภ้ าครฐั
สารบัญ หนา้
ก
คานา ข
บทสรุปผบู้ ริหาร ง
สารบัญ ฉ
สารบัญตาราง ช
สารบญั แผนภาพ
สว่ นที่ 1
1
1. บทนา 3
1.1 ความเปน็ มาและความสาคญั ของปัญหา 3
1.2 วตั ถปุ ระสงค์ 4
1.3 ขอบเขตของการศึกษา 4
1.4 วิธีการศกึ ษา 4
1.5 สมมติฐาน 5
1.6 นิยามศัพท์ 6
1.7 ประโยชนท์ ีค่ าดว่าจะได้รับ 6
6
2. แนวคดิ ทฤษฏี และวรรณกรรมทีเ่ ก่ยี วข้อง 8
2.1 แนวคิดดา้ นประสิทธิภาพ 8
2.2 แนวคดิ สว่ นชดเชยความเสย่ี ง (Risk Premium) 9
2.3 กฎหมายที่เกยี่ วข้อง 10
2.4 โครงสร้างแผนงานงบประมาณ 11
2.5 งานวจิ ยั ในอดตี ท่ีเกยี่ วข้อง 11
2.6 สรปุ แนวทางการดาเนนิ งาน 11
13
3. แผนงานบริหารจดั การหน้ีภาครัฐ 16
3.1 วตั ถปุ ระสงค์
3.2 การจัดสรรงบประมาณที่ผา่ นมา 16
3.3 ความสมั พันธก์ ับแผนการบริหารหนี้สาธารณะ 16
4. ผลการศึกษา
4.1 แนวทางการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนภี้ าครัฐ
ท่ีผ่านมา
4.2 ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ี
ง
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่มิ ประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหนภ้ี ายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครฐั
สารบญั (ตอ่ ) หน้า
20
5. สรปุ ผลการศึกษาและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 20
5.1 สรุปผลการศึกษา 21
5.2 ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบาย 22
23
บรรณานกุ รม
ภาคผนวก 24
ภาคผนวก ก ขอ้ มลู ท่ีขอความอนเุ คราะห์จากสานักงานบรหิ ารหน้สี าธารณะ
และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร
จ
สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพิม่ ประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพ่ือชาระหนภ้ี ายใตแ้ ผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครฐั
สารบัญตาราง หนา้
2
ตารางที่ 3
1.1 โครงสร้างงบประมาณรายจ่าย
1.2 การจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ 12
3.1 การจดั สรรงบประมาณภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจดั การหน้ีภาครัฐ ปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 13
3.2 เปรยี บเทยี บวงเงนิ หนีท้ ่ีครบกาหนดชาระและงบประมาณท่ีไดร้ ับจดั สรรเพื่อชาระ 14
คนื ต้นเงินกู้ 17
3.3 แผนการบรหิ ารหนสี้ าธารณะ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 19
4.1 วงเงินหนีส้ าธารณะทีจ่ ะครบกาหนดชาระ
4.2 Risk Premium ของรฐั วิสาหกจิ 19
4.3 วงเงนิ หน้ีสาธารณะทีจ่ ะครบกาหนดชาระ โครงการรับจานาผลติ ผลทางการเกษตร
ธนาคารเพือ่ การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร
ฉ
สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพ่อื ชาระหน้ภี ายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนภี้ าครัฐ
สารบัญแผนภาพ หน้า
2
แผนภาพท่ี 7
1.1 หน้สี าธารณะ ณ ส้ินเดอื นมิถนุ ายน 2563
1.2 แนวคิด Risk Premium
ช
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพื่อชาระหนี้ภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนีภ้ าครฐั
ส่วนที่ 1
บทนา
1.1 ความเปน็ มาและความสาคัญของปัญหา
การบรหิ ารราชการแผ่นดินของภาครัฐท่ีผ่านมา จะเป็นการนําส่งบริการสาธารณะแก่ประชาชน อาทิ การจัดการ
ศึกษา การให้บริการทางการแพทย์ การรักษาความสงบม่ันคงภายใน การดําเนินนโยบายเศรษฐกิจ และการสร้าง
ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งจําเป็นต้องใช้ทรัพยากรและปัจจัยนําเข้าในการสนับสนุนภารกิจดังกล่าว อาทิ
ข้าราชการ พนักงานของรัฐ พัสดุ ครุภัณฑ์ประเภทต่าง ๆ อาคารสถานที่ และงบประมาณ โดยในส่วนของ
งบประมาณที่ผ่านมา จะเป็นการจัดทํางบประมาณรายจ่ายประจําปีในลักษณะขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง
เนื่องจากรายจ่ายมากกว่าประมาณการรายได้ ทําให้รัฐบาลต้องทําการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ
เพ่ือสนับสนุนรายจ่ายดังกล่าว รายละเอียดปรากฏตามตารางท่ี 1.1 ทําให้ปริมาณหนี้สาธารณะโดยเฉพาะหนี้
ท่ีรัฐบาลกู้โดยตรงเพิ่มขึ้นในระดับสูง โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP มีแนวโน้มปรับเพิ่มข้ึนในช่วงเศรษฐกิจ
ถดถอย และปรับลดลงในช่วงเศรษฐกิจขยายตัวดี ทั้งน้ี สัดส่วนดังกล่าวยังคงมีค่าไม่เกินร้อยละ 60 ซ่ึงสอดคล้อง
กับหลักเกณฑท์ ่ีกําหนดไว้ตามกรอบวนิ ัยการเงินการคลัง รายละเอยี ดปรากฏตามภาพที่ 1.1
ท้ังน้ี การบริหารหนี้สาธารณะมีวัตถุประสงค์ข้อหนึ่ง คือ การรักษาสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ให้อยู่ใน
ระดับท่ีเหมาะสมและเป็นไปตามกรอบวินัยการเงินการคลัง โดยหากสัดส่วนดังกล่าวมีค่าสูง แสดงว่า
หนี้สาธารณะมียอดคงค้างอยู่ในระดับสูงเทียบกับขนาดของระบบเศรษฐกิจ ทําให้ภาระหนี้ในการชําระคืนเงินต้น
และดอกเบ้ียเพิ่มสูงข้ึน ส่งผลกระทบเชิงลบต่อความสามารถในการชําระหน้ีของรัฐบาล และความน่าเช่ือในการ
ก่อหนีใ้ หม่ในอนาคต นอกจากนี้ ภาระหนี้ของรัฐบาลท่ีเพ่ิมสูงข้ึน อาจส่งผลให้งบประมาณท่ีจัดสรรไปสู่ภารกิจอื่น
ลดลง ดังน้ัน การบรหิ ารหนี้สาธารณะและการวางแผนการชําระหน้ีจึงมีความสําคั โดยหากหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง
สามารถวางแผนการบริหารและชําระหน้ีสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทําให้ต้นทุนในการก่อหนี้สาธารณะ
และภาระดอกเบี้ยลดลง จะทําให้รัฐบาลประหยัดการจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระหนี้ในประเด็นดังกล่าวได้ ทั้งน้ี
ท่ีผ่านมา รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเพื่อชําระหน้ีทั้งต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย และค่าธรรมเนียมท่ีเก่ียวข้อง
แก่กระทรวงการคลังโดยสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะและรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ในแต่ละปีงบประมาณเป็นจํานวน
มาก รายละเอยี ดปรากฏตามตารางที่ 1.2
สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 1 สานักงบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพ่อื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนภ้ี าครฐั
ตารางที่ 1.1 โครงสรา้ งงบประมาณรายจา่ ย
ปงี บประมาณ 2560 2560 2561 2561 2562 หนว่ ย : ล้านบาท
2563 2564
1. วงเงินงบประมาณ รวมงบเพ่ิมเติม รวมงบเพ่ิมเติม 3,000,000.0
1.1 รายจ่ายประจา 2,733,000.0 2,923,000.0 2,900,000.0 3,050,000.0 2,272,656.3 3,200,000.0 3,285,962.5
1.2 รายจา่ ยลงทนุ 2,102,941.3 2,155,686.0 2,153,276.8 2,236,946.2 2,403,694.4 2,537,652.3
1.3 รายจ่ายชาระตน้ เงินกู้ 649,138.2
1.4 รายจ่ายเพอื่ ชดใชเ้ งินคงคลงั 548,871.9 659,048.9 659,780.9 676,469.6 78,205.5 644,425.7 649,310.2
81,186.8 81,186.8 86,942.3 86,942.3 89,170.4 99,000.0
2. ประมาณการรายได้ 0.0 62,709.5
3. ดุลงบประมาณ (เกนิ ดุล+ / ขาดดุล-) 0.0 27,078.3 0.0 49,641.9 2,550,000.0 2,731,000.0 0.0
2,343,000.0 2,370,078.3 2,450,000.0 2,499,642.0 (450,000.0) (469,000.0) 2,677,000.0
ทมี่ า : สาํ นักงานเศรษฐกิจการคลงั (390,000.0) (552,921.7) (450,000.0) (550,358.0) (608,962.5)
ภาพท่ี 1.1 หนสี้ าธารณะ ณ ส้ินเดือนมถิ นุ ายน 2563
ทีม่ า : สํานกั งานบรหิ ารหนีส้ าธารณะ
หมายเหตุ : ข้อมลู ปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 เปน็ ข้อมูล ณ เดือนกุมภาพนั ธ์ 2564
สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 2 สานักงบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพอื่ ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนภี้ าครัฐ
ตารางที่ 1.2 การจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนภ้ี าครัฐ
หนว่ ย : ล้านบาท
สานักงานบรหิ ารหนสี้ าธารณะ รัฐวิสาหกจิ รวม
ปงี บประมาณ ตน้ เงินกู้ ดอกเบย้ี ตน้ เงินกู้ ดอกเบยี้ ตน้ เงินกู้ ดอกเบย้ี รวมทงั้ สนิ้
และคา่ ธรรมเนยี ม และคา่ ธรรมเนียม และคา่ ธรรมเนยี ม
2558 39,680 121,967 16,020 5,604 55,700 127,571 183,271
21,353 5,015 61,992 139,041 201,033
2559 40,639 134,026 32,318 20,544 81,186 162,696 243,882
29,869 18,709 86,942 173,877 260,819
2560 48,868 142,152 29,122 15,249 78,205 181,405 259,610
32,279 18,025 89,170 182,957 272,127
2561 57,073 155,168 32,030 18,243 99,000 194,454 293,454
2562 49,083 166,156
2563 56,892 164,932
2564 66,970 176,212
ที่มา : เอกสารงบประมาณ สํานกั งบประมาณ
1.2 วตั ถปุ ระสงค์
1.2.1 วิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ท่ีนําไปชําระ
หนี้สาธารณะของรัฐบาลท่ีกระทรวงการคลังกู้โดยตรง รวมทั้งหน้ีสาธารณะของรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานภาครัฐ
ทีเ่ ป็นภาระงบประมาณ
1.2.2 เพื่อนําเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงาน
ดังกลา่ ว
1.3 ขอบเขตของการศึกษา
การวิเคราะห์ในรายงานฉบับนี้จะครอบคลุมงบประมาณรายจ่ายประจําปี ภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ี
ภาครัฐ ท่ีนําไปชําระหนี้สาธารณะของรัฐบาลท่ีกระทรวงการคลังกู้โดยตรง รวมท้ังหนี้สาธารณะของรัฐวิสาหกิจ
และหน่วยงานภาครัฐท่ีเป็นภาระงบประมาณ โดยแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐเป็นแผนงานตามโครงสร้าง
งบประมาณตามยุทธศาสตร์ ที่สํานักงบประมาณ สํานักนายกรัฐมนตรี จัดทําข้ึนสําหรับใช้ในการพิจารณาจัดสรร
งบประมาณให้สอดคล้องกับเป้าหมายยุทธศาสตร์ในระดับชาติ ซ่ึงแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐมีวัตถุประสงค์
เพ่ือให้การบริหารจัดการหนี้และการชําระหนี้ภาครัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อ
เศรษฐกิจ
ข้อมูลท่ีใช้จะเกี่ยวข้องกับงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ ตลาดพันธบัตร ตลาด
การเงิน กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหนี้สารณะ และอ่ืน ๆ ท่ีเก่ียวข้อง โดยผู้ทําการศึกษา
จะวิเคราะห์ลักษณะการจัดสรรงบประมาณในระยะเวลาที่ผ่านมา และสังเคราะห์เพ่ือจัดทําข้อเสนอแนะและ
แนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณต่อไป ท้ังนี้ ข้อเสนอแนะดังกล่าวจะเกี่ยวข้องกับการ
สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 3 สานักงบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนภี้ าครฐั
ดาํ เนนิ งานภายใตค้ วามรบั ผิดชอบของสํานักงบประมาณ สํานักนายกรัฐมนตรี เป็นหลัก และเน่ืองจากรัฐธรรมนู
แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 144 กําหนดให้ในการพิจารณาร่างพระราชบั ัติงบประมาณ
รายจ่ายประจําปีงบประมาณ ร่างพระราชบั ัติงบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติม และร่างพระราชบั ัติโอน
งบประมาณรายจา่ ย สมาชกิ สภาผ้แู ทนราษฎรไม่สามารถแปร ัตติเปล่ียนแปลง แก้ไขเพ่ิมเติมรายการหรือจํานวน
ในรายการ หรือปรับลดวงเงินงบประมาณสําหรับต้นเงินกู้ ดอกเบ้ียเงินกู้ และเงินท่ีกําหนดให้จ่ายตามกฎหมายได้
สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรจึงสามารถใช้ผลการวเิ คราะห์จากรายงานฉบับน้ี ในการให้ความเห็นแก่รัฐบาลและสํานัก
งบประมาณไดใ้ นเชิงวชิ าการเท่าน้นั
1.4 วิธีการศึกษา
การศึกษาในรายงานฉบับน้ีจะใช้ท้ังวิธีการเชิงปริมาณ (Quantitative Method) ในการวิเคราะห์ข้อมูลงบประมาณ
รายจ่ายประจําปี ตลาดพันธบัตร และตลาดการเงิน และวิธีการเชิงคุณภาพ (Qualitative Method) ในการวิเคราะห์
สาระสําคั จากแนวคิด ทฤษฎี วรรณกรรมท่ีเกี่ยวข้อง กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหนี้สาธารณะ
และเอกสารจากสว่ นราชการและหน่วยงานภาครัฐตา่ ง ๆ โดยมขี ั้นตอน ดงั น้ี
1.4.1 ศึกษาและรวบรวมแนวคิดเก่ียวกับประสิทธิภาพ อัตราดอกเบี้ย ความเสี่ยงจากการปล่อยกู้ กฎหมาย
โครงสร้างแผนงานงบประมาณ งานวจิ ัยในอดีตท่ีเกี่ยวข้องกบั การชําระหน้ี เพื่อสรปุ แนวทางการดาํ เนนิ งานและวิเคราะห์
1.4.2 ศึกษาข้อมูลงบประมาณรายจ่ายประจําปีตามแผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐในประเด็นเกี่ยวกับ
วัตถุประสงค์ การจัดสรรงบประมาณในอดีต นโยบายของรัฐในการชําระหนี้ และความสัมพันธ์กับแผนการบริหารหน้ี
สาธารณะทดี่ ําเนนิ การโดยสาํ นกั งานบริหารหนีส้ าธารณะ กระทรวงการคลงั
1.4.3 ใช้แนวคิดและแนวทางทส่ี รปุ ไดจ้ ากขอ้ 1.4.1 เพอ่ื วเิ คราะห์ข้อมูลท่ีได้ตามข้อท่ี 1.4.2 และจัดทําข้อเสนอแนะ
ในการเพิม่ ประสิทธิภาพในประเด็นที่เกย่ี วขอ้ งตอ่ ไป
1.4.4 สรปุ ผลและจัดทาํ ขอ้ เสนอแนะเชงิ นโยบาย
1.5 สมมติฐาน
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย และค่าธรรมเนียมที่เกี่ยวข้องกับการกู้
ของหนี้สาธารณะแก่กระทรวงการคลัง รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานภาครัฐ ยังคงสามารถเพิ่มประสิทธิภาพในการ
ดําเนนิ การทเี่ กยี่ วขอ้ งได้
1.6 นิยามศพั ท์
หนี้สาธารณะ หมายถึง หน้ีที่กระทรวงการคลัง หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือหนี้ท่ีกระทรวงการคลัง
คํ้าประกัน แต่ไม่รวมถึงหน้ีของรัฐวิสาหกิจท่ีทําธุรกิจให้กู้ยืมเงิน ธุรกิจบริหารสินทรัพย์ หรือธุรกิจประกันสินเช่ือ
โดยกระทรวงการคลงั ไม่ได้คาํ้ ประกัน และหนข้ี องธนาคารแห่งประเทศไทย
ภาระหนี้ หมายถึง รายจา่ ยในการชาํ ระคืนตน้ เงินกู้ ดอกเบย้ี และค่าธรรมเนยี มทเ่ี กยี่ วข้องกับการกู้เงนิ
ประสทิ ธิภาพ หมายถึง การทาํ งานทปี่ ระหยดั ต้นทุน สําเร็จภายในระยะเวลา และมคี ณุ ภาพตามทกี่ ําหนดไว้
ประสิทธผิ ล หมายถงึ การทาํ งานใหบ้ รรลุเป้าหมายตามคุณภาพและปรมิ าณท่ีกําหนดไว้
สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 4 สานักงบประมาณของรฐั สภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหนภ้ี าครัฐ
งบประมาณรายจ่าย หมายถึง จํานวนเงินอย่างสูงที่อนุ าตให้จ่ายหรือให้ก่อหน้ีผูกพันได้ตามวัตถุประสงค์
และภายในระยะเวลาทีก่ าํ หนดไว้ในกฎหมายวา่ ด้วยงบประมาณรายจ่าย
1.7 ประโยชน์ท่คี าดว่าจะได้รับ
1.7.1 ทราบลักษณะและแนวทางการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้
ภาครฐั
1.7.2 สามารถนําแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานดังกล่าว ไปจัดทําเป็น
ขอ้ เสนอแนะแกร่ ฐั บาลและสาํ นักงบประมาณ เพอ่ื พิจารณาดาํ เนนิ การต่อไป
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 5 สานกั งบประมาณของรฐั สภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพ่ือชาระหนี้ภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหนภี้ าครัฐ
ส่วนที่ 2
แนวคดิ ทฤษฏี และวรรณกรรมท่เี ก่ียวข้อง
2.1 แนวคดิ ดา้ นประสทิ ธภิ าพ
พจนานกุ รม ฉบบั ราชบั ฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 ได้ให้ความหมายของ “ประสิทธิภาพ” ว่า เป็นความสามารถ
ที่ทําให้เกิดผลในการงาน ในขณะท่ี “ประสิทธิผล” จะหมายถึงผลสําเร็จหรือผลที่เกิดข้ึน ดังนั้น การดําเนินการ
ของหนว่ ยงานภาครัฐเมื่อดาํ เนินการบรรลุตามเป้าหมายหรือประสิทธผิ ลที่กาํ หนดไว้แล้ว จะต้องทําการพิจารณาใน
ขัน้ ตอ่ ไปวา่ การดาํ เนินการดงั กล่าวเปน็ ไปอยา่ งมปี ระสิทธภิ าพหรอื ไม่ อยา่ งไร โดยการดําเนินการท่ีมีประสิทธิภาพ
จะกอ่ ใหเ้ กดิ ประสิทธิผลหรือผลผลิตในระดับสูงสุดโดยใช้ปัจจัยนําเข้าตํ่าสุด และเป็นการลดการใช้ปัจจัยนําเข้าใน
ส่วนที่ไม่จําเป็น อาทิ บุคลากร เช้ือเพลิง หรือระยะเวลาการดําเนินงาน (Investopedia, n.d.) นอกจากนี้
ในมุมมองทางธรุ กจิ หนว่ ยผลติ ที่มีการบรหิ ารอย่างมีประสิทธิภาพ จะสามารถปรับเปล่ียนรูปแบบการผลิตได้อย่าง
รวดเร็ว ผลิตสินค้าที่มีความเชี่ยวชา และสอดคล้องกับความต้องการของตลาด ใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่ในการ
บริหารจัดการและการผลิต ทําให้สามารถปรับลดสายพานการผลิตและลดขนาดกระบวนการผลิตที่เหมาะสมลง
อาทิ การลดจาํ นวนแรงงานทีใ่ ชใ้ นสายพานการผลิต (Salvatore, 2007, p. 365)
ดังนั้น จึงสรุปได้ว่า ประสิทธิภาพ หมายถึง การทํางานท่ีประหยัดต้นทุน สําเร็จภายในระยะเวลา และมี
คุณภาพตามท่ีกําหนดไว้ และประสิทธิผล หมายถึง การทํางานให้บรรลุเป้าหมายตามคุณภาพและปริมาณที่กําหนด
ไว้ ซ่ึงความหมายของประสทิ ธิภาพดังกล่าว จะใช้เป็นแนวทางในการวิเคราะหใ์ นส่วนต่าง ๆ ทีเ่ กีย่ วข้องตอ่ ไป
2.2 แนวคิดส่วนชดเชยความเสีย่ ง (Risk Premium)
Risk Premium คือ ส่วนต่างระหว่างอัตราผลตอบแทนจากการลงทุนที่มีความเส่ียงและไม่มีความเสี่ยง
โดยนักลงทนุ ที่กลัวความเสี่ยงจะต้องได้รับ Risk Premium เพ่ิมสูงขึ้นตามระดับความเส่ียงของโครงการ เพื่อจูงใจ
ใหน้ ักลงทนุ รายดังกล่าว ยังคงลงทุนในโครงการดังกล่าวต่อไป จึงอาจสรุปได้ว่า โครงการที่มีความเสี่ยงสูง จะต้อง
ให้อัตราผลตอบแทนแก่นักลงทุนสูงกว่าโครงการอื่นท่ีมีความเสี่ยงต่ํากว่า โดยความเสี่ยงดังกล่าวจะเกี่ยวข้อง
กับศักยภาพในการบริหารงานท่ีมีประสิทธิภาพ ซ่ึงส่งผลต่อการสร้างรายได้ การควบคุมต้นทุน การทํากําไร และ
ความสามารถในการชาํ ระหนตี้ อ่ ไป ทง้ั นี้ แนวคดิ ดงั กลา่ วสามารถนาํ เสนอและอธบิ ายไดต้ ามแผนภาพท่ี 2.1 ดังนี้
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร 6 สานักงบประมาณของรฐั สภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนภ้ี าครฐั
ภาพที่ 2.1 แนวคิด Risk Premium
แผนภาพที่ 2.1 จะมแี กนตั้งทีแ่ สดงถงึ อตั ราผลตอบแทน (Rate of Return) ท่ีได้รับจากการลงทุนในโครงการ
และแกนนอนที่แสดงถึงค่าส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐานของกําไรจากการดําเนินโครงการ ซ่ึงเป็นมาตรวัดความเสี่ยง
(Risk) จากการดําเนินโครงการ โดยเส้นความพอใจเท่ากัน R จะแสดงถึงการลงทุนตามอัตราผลตอบแทนและ
ระดับความเสี่ยงจากโครงการท่ีให้ความพึงพอใจแก่นักลงทุนเท่ากัน โดยการเลือกลงทุนที่จุด A ที่มีอัตรา
ผลตอบแทนร้อยละ 10 และระดับความเสี่ยงเท่ากับศูนย์ (หรือไม่มีความเส่ียง) จะให้ความพึงพอใจแก่นักลงทุน
เท่ากับการลงทุนที่จุด B C และ D ทั้งน้ี จุดทั้งสามดังกล่าวมีอัตราผลตอบแทนเท่ากับร้อยละ 14 20 และ 32
และความเส่ียงเท่ากับ 0.5 1.0 และ 1.5 หน่วยตามลําดับ ดังนั้น จึงสามารถสรุปได้ว่า หากเดิมนักลงทุนรายหน่ึง
เลือกลงทุนในโครงการตามจุด A นักลงทุนรายดังกล่าวจะปรับเปลี่ยนการลงทุนในโครงการท่ีมีความเสี่ยงสูงข้ึน
อาทิ โครงการตามจุด B ก็ต่อเมื่อได้รับการชดเชยในรูปแบบอัตราผลตอบแทนที่สูงขึ้นจากเดิมร้อยละ 10 เป็น
ร้อยละ 14 ซ่ึงจะทําให้ค่า Risk Premium เท่ากับ ร้อยละ 4 โดยค่า Risk Premium ดังกล่าว จะแปรผันตาม
ระดับความเสี่ยงของโครงการ นอกจากนี้ หากนักลงทุนกลัวความเสี่ยงมากขึ้น จะส่งให้เส้นความพอใจเท่ากัน R
ปรับเพ่ิมขึ้นเป็น R ซ่ึงจะทําให้ค่า Risk Premium เพิ่มสูงขึ้นในทุกระดับความเส่ียงของโครงการ (Salvatore,
2007, p. 512)
ท้ังน้ี ผู้ท่ีสนใจสามารถนําแนวคิด Risk Premium ไปประยุกต์ใช้กับการลงทุนในตราสารทางการเงินได้
โดยตราสารทางการเงิน อาทิ หุ้นกู้ ตั๋วเงินคลัง และพันธบัตร นักลงทุนท่ีทําการซ้ึอตราสารดังกล่าว เปรียบเสมือน
เปน็ ผปู้ ล่อยกู้หรือเจ้าหนี้ ในขณะที่ผอู้ อกตราสารเปรยี บเสมือนเปน็ ลกู หน้ี โดยผู้ออกตราสารจะชาํ ระหนี้ท้ังต้นเงินกู้
และดอกเบี้ยแก่เจ้าหน้ีในระยะเวลาท่ีกําหนด ดังนั้น ดอกเบ้ียดังกล่าวจึงเปรียบเสมือนอัตราผลตอบแทนจากการ
ลงทุนในตราสารทางการเงินท่ีนักลงทุนได้รับ โดยตราสารทางการเงินภาครัฐจะเป็นทางเลือกที่ไม่มีความเส่ียง
เน่ืองจากรัฐบาลสามารถจัดเก็บรายได้ในรูปแบบต่าง ๆ อาทิ ภาษี ค่าธรรมเนียม หรือกําไรนําส่งคลังจาก
รัฐวิสาหกิจ ทําให้รัฐบาลมีความสามารถในการชําระหน้ีมากกว่าภาคเอกชน ความเสี่ยงจากการถือตราสารทาง
การเงินภาครัฐจึงต่ํากว่าภาคเอกชน ทําให้ตราสารทางการเงินภาคเอกชนมีอัตราดอกเบ้ียหรือให้ผลตอบแทนสู ง
กว่าตราสารทางการเงินภาครฐั เพ่ือเป็นการจูงใจให้นักลงทุนซ้อื ตราสารทางการเงนิ ภาคเอกชนต่อไป
สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 7 สานกั งบประมาณของรัฐสภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหนีภ้ าครฐั
2.3 กฎหมายทเี่ ก่ียวข้อง
ผู้ศึกษาได้รวบรวมกฎหมายและระเบียบในประเด็นท่ีเก่ียวข้องกับการชําระหน้ีของภาครัฐ พบว่า มีรายละเอียด
ซึ่งสามารถใช้ในการวเิ คราะหใ์ นข้ันต่อไป ดังนี้
2.3.1 รฐั ธรรมนู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2560 มาตรา 144 ได้กําหนดรายละเอียดการพิจารณา
งบประมาณเพื่อชําระหน้ีของฝ่ายนิติบั ัตติ สรุปความได้ว่า ในการพิจารณาร่างพระราชบั ัติงบประมาณ
รายจ่ายประจําปีงบประมาณ ร่างพระราชบั ัติงบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติม และร่างพระราชบั ัติโอน
งบประมาณรายจา่ ย สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรไม่สามารถแปร ัตติเปลี่ยนแปลง แก้ไขเพ่ิมเติมรายการหรือจํานวน
ในรายการ หรอื ปรับลดวงเงนิ งบประมาณสําหรับต้นเงนิ กู้ ดอกเบ้ยี เงินกู้ และเงินท่ีกําหนดให้จา่ ยตามกฎหมายได้
2.3.2 พระราชบั ัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 20 (3) กําหนดว่า “งบประมาณ
รายจา่ ยเพือ่ การชาํ ระหนี้ภาครัฐซ่ึงเป็นหนี้สาธารณะที่กระทรวงการคลังกู้หรือ ค้ําประกัน ต้องต้ังเพื่อการชําระคืน
ต้นเงินกู้ ดอกเบยี้ และคา่ ใชจ้ ่ายในการก้เู งนิ อยา่ งพอเพียง”
2.3.3 ประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เรื่อง กําหนดสัดส่วนต่าง ๆ เพื่อเป็นกรอบวินัย
การเงินการคลังของรัฐ (ฉบับท่ี 4) พ.ศ. 2563 ได้กําหนดหลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ว่า
“สัดส่วนงบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ ซ่ึงรัฐบาลรับภาระ ต้องต้ังไม่น้อยกว่า
ร้อยละ 2.5 แตไ่ มเ่ กินร้อยละ 4 ของงบประมาณรายจ่ายประจาํ ปี”
2.4 โครงสรา้ งแผนงานงบประมาณ
สาํ นกั งบประมาณ สํานกั นายกรฐั มนตรไี ด้จัดทาํ โครงสรา้ งแผนงานงบประมาณขึ้น เพ่ือใช้เป็นเคร่ืองมือในการ
พิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีของหน่วยรับงบประมาณ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ แผน
แม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติ และยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปี รวมท้ังสามารถจําแนก
งบประมาณรายจ่ายออกเป็นกลุ่มตามที่ระบุไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ ทั้งน้ี เอกสารโครงสร้าง
แผนงานประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 จัดทําโดยสํานักงบประมาณได้ระบุรายละเอียดท่ีเกี่ยวข้อง (สํานัก
งบประมาณ ข, 2563, น. 1 – 4) ดงั นี้
1) แผนงาน หมายถึง แผนงานตาม “โครงสร้างงบประมาณตามยุทธศาสตร์” ท่ีสานักงบประมาณจัดทําขึ้น
สําหรับใช้ในการจัดสรรทรัพยากร ที่มุ่งให้การดําเนินงานตามภารกิจของหน่วยรับงบประมาณบรรลุผลสําเร็จตาม
เปา้ หมายยุทธศาสตรร์ ะดบั ชาติ อนั เป็นผลสมั ฤทธ์ิท่รี ฐั บาลต้องการใหเ้ กิดข้นึ แก่ประเทศชาติและประชาชน รวมทั้ง
ใช้ “แผนงาน” ดังกล่าวเป็นรายการขออนุมัติการใช้จ่ายงบประมาณของแผ่นดินต่อรัฐสภา ตามที่บั ัติไว้ใน
พระราชบั ตั ิงบประมาณรายจ่ายประจําปี หรือพระราชบั ัติงบประมาณรายจ่ายเพ่ิมเติมหรือกําหนดขึ้นใหม่
ในระหว่างปี
2) โครงสรา้ งแผนงาน ซ่ึงกําหนดให้เปน็ ผลรวมของผลผลติ /โครงการ ทีม่ ีเปา้ หมายเดยี วกัน ดังน้ี
2.1) แผนงานพ้ืนฐาน หมายถึง แผนงานที่ดําเนินการตามภารกิจพ้ืนฐาน ซึ่งเป็นหน้าที่ความรับผิดชอบ
เปน็ ปกติประจําตามกฎหมายจัดตั้งหน่วยรับงบประมาณน้ัน ๆ หากหยุดดําเนินการอาจก่อให้เกิดความเสียหายใน
การใหบ้ ริการสาธารณะของภาครัฐ ซ่ึงมีลักษณะงานและปริมาณงานที่ชัดเจนต่อเน่ือง เป็นการจัดสรรงบประมาณ
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 8 สานกั งบประมาณของรฐั สภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจดั การหน้ภี าครัฐ
เพื่อให้หน่วยรับงบประมาณสามารถปฏิบัติงานได้ตามมาตรฐานการให้บริการที่ได้ดําเนินการมาเป็นประจําทุกปี
โดยพจิ ารณาถงึ ขีดความสามารถในการใชจ้ ่ายและการก่อหน้ผี ูกพันของหน่วยรบั งบประมาณในปีงบประมาณที่ผ่านมา
2.2) แผนงานยุทธศาสตร์ หมายถึง แผนงานที่ดําเนินการตามภารกิจยุทธศาสตร์ ซึ่งเป็นหน้าท่ีความ
รับผิดชอบท่ีได้รับมอบหมายในเชิงนโยบาย หรืออาจเป็นภารกิจพ้ืนฐานท่ีสอดคล้องตามยุทธศาสตร์ชาติ แผน
แม่บทเฉพาะกิจ แผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติ แผนการปฏิรูปประเทศ นโยบายหลัก และนโยบายเร่งด่วนของ
รัฐบาล ท่ีต้องการผลักดันหรือเห็นความสําคั ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง โดยควรจะจัดทํางบประมาณในลักษณะ
Project-based ที่แสดงค่าใช้จ่าย เป้าหมาย ตัวช้ีวัด และระยะเวลาส้ินสุดท่ีชัดเจน โดยแผนงานยุทธศาสตร์เป็น
ผลรวมของผลผลิต/โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ที่สอดคล้องกับเป้าหมาย/ตัวช้ีวัดของแผนแม่บทเฉพาะกิจ
และแผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติในระดับแผนย่อย หรือที่ได้รับมอบหมายให้ดําเนินการในเชิงนโยบาย
แต่ไม่สอดคล้องกับเป้าหมาย/ตัวชี้วัดของแผนแม่บทเฉพาะกิจและแผนแม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติในระดับแผน
ย่อยโดยตรง
2.3) แผนงานบูรณาการ หมายถงึ แผนงานทจี่ ัดทําขึ้นตามหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารจัดทํางบประมาณรายจ่าย
บูรณาการท่ีคณะรัฐมนตรใี ห้ความเห็นชอบ โดยมหี น่วยรบั งบประมาณต้งั แต่ 2 หนว่ ยข้นึ ไป ซึง่ ไม่ไดอ้ ยู่ในกระทรวง
เดยี วกันร่วมกนั รับผดิ ชอบดําเนินการ เพ่ือสนับสนนุ การดาํ เนนิ การในแต่ละเปา้ หมายของแผนงานบูรณาการให้เกิด
ความรวดเร็ว ประหยดั และลดความซ้าซ้อน การจัดทํางบประมาณของแผนงานบูรณาการควรจะจัดทําในลักษณะ
Project-based โดยแผนงานบูรณาการเปน็ ผลรวมของผลผลติ /โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ท่ีเป็นค่าใช้จ่าย
ภารกิจบูรณาการทค่ี ณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ ซ่ึงสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บทเฉพาะกิจและแผน
แม่บทตามยุทธศาสตร์ชาติในระดับแผนยอ่ ย
2.4) แผนงานบุคลากรภาครัฐ หมายถงึ แผนงานท่ีแสดงรายจ่ายเพื่อการบริหารงานบุคลากรภาครัฐ ที่กําหนด
ไวใ้ นงบบุคลากร งบดําเนนิ งาน รวมทง้ั งบเงินอดุ หนนุ และงบรายจา่ ยอน่ื ซ่ึงเบกิ จ่ายในลักษณะงบดังกลา่ ว
2.5) ค่าดําเนินการภาครัฐ คือ ค่าใช้จ่ายเพื่อสนับสนุนการดําเนินการภาครัฐ ประกอบด้วย แผนงาน
บริหารเพื่อรองรับกรณีฉุกเฉินหรือจําเป็น แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ แผนงานรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง
และแผนงานเงินทุนสํารองจ่าย
ทั้งนี้ แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐจะเป็นผลรวมของผลผลิต/โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ที่เป็น
ค่าใช้จ่ายในการชําระหนี้สาธารณะ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การบริหารจัดการหน้ีและการชําระหนี้ภาครัฐเป็นไป
อย่างมปี ระสิทธภิ าพและเกิดประโยชน์สูงสดุ ต่อเศรษฐกจิ (สาํ นักงบประมาณ ก, 2563, น. 171 – 184)
2.5 งานวจิ ยั ในอดีตทีเ่ ก่ียวข้อง
สํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง ได้วิเคราะห์แนวโน้มของหนี้สาธารณะและแนวทางการ
ชําระหน้ีสาธารณะเพื่อส่งเสริมความยั่งยืนทางการคลัง พบว่า การเพิ่มข้ึนของหนี้สาธารณะที่ผ่านมาเกิดจากการ
กอ่ หนี้ใหมภ่ ายใต้กฎหมายพเิ ศษในวงเงินท่ีสูงกว่ากําหนดไว้ตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหน้ีสาธารณะ และการ
ชํ า ร ะ คื น ต้ น เ งิ น กู้ ที่ ไ ม่ ส อ ด ค ล้ อ ง กั บ ป ริ ม า ณ ห นี้ ส า ธ า ร ณ ะ ที่ ค ร บ กํ า ห น ด ชํ า ร ะ แ ล ะ ก า ร ก่ อ ห น้ี ใ ห ม่ ใ น แ ต่ ล ะ
ปีงบประมาณ หากสถานการณ์ดังกล่าวยังคงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง จะส่งผลให้การก่อหน้ีใหม่ของรัฐบาลเพื่อปรับ
สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 9 สานักงบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนี้ภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนภ้ี าครฐั
โครงสร้างหน้ีเดิมท่ีไม่ก่อให้เกิดมูลค่าทางเศรษฐกิจ เพิ่มสูงขึ้นกว่าการก่อหนี้ใหม่เพื่อการลงทุนที่ก่อให้เกิดมูลค่า
ทางเศรษฐกิจ และอาจทําให้ภาระดอกเบี้ยในการปรับโครงสร้างหนี้เดิมเพิ่มสูงข้ึนและเบียดบังรายจ่ายลงทุนของ
รฐั บาลได้ รวมทงั้ จะทําให้รัฐบาลไมส่ ามารถรักษาสดั ส่วนหนส้ี าธารณะคงค้างต่อ GDP ให้อยู่ในระดับไม่เกินร้อยละ
60 ตามกรอบความยั่งยืนทางการคลังได้ ดังน้ัน จึงควรกําหนดกรอบการชําระหน้ีสาธารณะให้มีความชัดเจน
ซึ่งสามารถจําแนกออกเป็น 2 กรณี ได้แก่ 1) กรณีหน้ีคงค้างเดิมและหน้ีที่จะก่อใหม่ภายใต้กฎหมายว่าด้วยการ
บริหารหนี้สาธารณะ ควรจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ไม่น้อยกว่า ร้อยละ 3 ของงบประมาณ
รายจ่ายประจาํ ปี และ 2) กรณหี น้ที ่จี ะก่อใหม่ภายใต้กฎหมายพิเศษ ควรชําระคืนต้นเงินกู้ให้เสร็จสิ้นภายใน 60 ปี
สําหรบั โครงการลงทุนโครงสรา้ งพ้ืนฐานและ 30 ปสี าํ หรับโครงการด้านสังคม โดยรัฐบาลสามารถบริหารแหล่งเงิน
สําคั ในการชําระคืนต้นเงินกู้ภายใต้กรอบการชําระหน้ีดังกล่าว ประกอบด้วย งบประมาณรายจ่ายประจําปี
รายไดข้ องรัฐวิสาหกิจและหนว่ ยงานของรัฐท่ีนาํ ส่งคลัง และการจดั เก็บรายได้ของรัฐบาลท่ีสูงกว่าประมาณการเดิม
(สาํ นกั งานบรหิ ารหนีส้ าธารณะ, 2558, น. 1 – 88)
2.6 สรุปแนวทางการดาเนนิ งาน
แนวคดิ จากข้อท่ี 2.1 – 2.5 และวิธกี ารศึกษาตามข้อที่ 1.4 สามารถสรุปเป็นแนวทางการดําเนินงาน เพ่ือวิเคราะห์
แนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ โดยใช้ข้อมูล
ที่เก่ียวข้อง ประกอบด้วย งบประมาณรายจ่ายประจําปี ข้อมูลตลาดพันธบัตร ข้อมูลตลาดการเงิน กฎหมาย มติ
คณะรัฐมนตรี แผนการบริหารหน้ีสาธารณะโดยสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง และเอกสารจากส่วน
ราชการและหนว่ ยงานภาครัฐ ดังน้ี
2.6.1 รวบรวมข้อมูลพ้ืนฐานเกี่ยวกับแผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ อาทิ วัตถุประสงค์ของแผนงาน ผลผลิต
/โครงการของหน่วยรับงบประมาณ ลักษณะของผลิต/โครงการ และการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายแก่หน่วยรับ
งบประมาณในอดีต
2.6.2 ใช้แนวคิดโครงสร้างแผนงานงบประมาณตามข้อท่ี 2.4 และงานวิจัยที่เกี่ยวข้องในอดีตตามข้อท่ี 2.5 เพื่อ
วิเคราะห์แนวทางการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐว่า สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ตาม
แผนงานท่กี ําหนดไว้หรือไม่ อย่างไร และมีความสัมพันธ์และส่งเสริมการดําเนินงานภายใต้แผนการบริหารหนี้สาธารณะ
อยา่ งไร
2.6.3 ใช้แนวคิดด้านประสิทธิภาพ Risk Premium กฎหมาย โครงสร้างแผนงานงบประมาณ และงานวิจัย
ที่เก่ียวข้องในอดีตตามข้อที่ 2.1 – 2.5 ตามลําดับ เพื่อวิเคราะห์และจัดทําข้อเสนอแนะในการเพ่ิมประสิทธิภาพการ
จัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ โดยประสิทธิภาพที่เพ่ิมข้ึน หมายถึง การบรรลุเป้าหมาย
ที่กาํ หนดไว้เดิมโดยใชป้ ัจจยั นาํ เข้าลดลง หรือใช้ปัจจัยนําเข้าในระดับเดิมแต่บรรลุเป้าหมายเพิ่มสูงข้ึน และแนวคิด Risk
Premium สามารถนํามาประยุกต์ใช้ เพ่ือเสนอแนวทางการชําระหน้ีที่ทําให้ภาระงบประมาณเกี่ยวกับดอกเบ้ีย
หน้สี าธารณะลดลงได้
2.6.4 สรปุ ผลและจัดทาํ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 10 สานกั งบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพือ่ ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหนีภ้ าครฐั
สว่ นที่ 3
แผนงานบริหารจัดการหนีภ้ าครัฐ
3.1 วัตถุประสงค์
แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐเป็นแผนงานภายใต้รายจ่ายค่าดําเนินการภาครัฐ โดยเอกสารงบประมาณ
ฉบับท่ี 3 ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบั ัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 เล่มที่ 20 ได้ระบุ
วัตถปุ ระสงค์ของแผนงานดังกล่าวว่า “เพ่ือให้การบริหารจัดการหนี้และการชําระหน้ีภาครัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
และเกิดประโยชน์สูงสุดต่อระบบเศรษฐกิจ” ทั้งน้ี ผู้ศึกษาพิจารณาแล้ว เห็นว่า การชําระหน้ีภาครัฐจะเป็นการ
ดําเนินการประเภทหนึ่ง ที่จะทําให้การบริหารจัดการหนี้ภาครัฐและหนี้สาธารณะในภาพรวมเป็นไปอย่าง
มีประสิทธิภาพ โดยเนื้อหาในข้อท่ี 3.3 จะเก่ียวข้องกับความสัมพันธ์ระหว่างแผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ
ที่รับผิดชอบโดยสํานักงบประมาณ สํานักนายกรัฐมนตรี และแผนการบริหารหน้ีสาธารณะ ท่ีรับผิดชอบ
โดยสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ซึ่งการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงาน
บรหิ ารจดั การหนภ้ี าครัฐ จะเปน็ องคป์ ระกอบหนงึ่ ในแผนการบริหารหนีส้ าธารณะดังกลา่ ว
3.2 การจัดสรรงบประมาณทผ่ี ่านมา
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐที่ผ่านมามีวงเงินและ
รายละเอียดเป็นไปตามตารางที่ 1.2 และเมื่อพิจารณาในรายละเอียดตามเอกสารงบประมาณที่เก่ียวข้องแล้ว
พบว่า งบประมาณดังกล่าวจะจัดสรรใหก้ ับหนว่ ยงาน 2 ประเภท ไดแ้ ก่
1) สํานักงานบรหิ ารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง โดยได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย
และค่าธรรมเนียมที่เกี่ยวข้องกับการก่อหนี้สาธารณะในส่วนท่ีรัฐบาลโดยกระทรวงการคลังกู้โดยตรง อาทิ เงินกู้
เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ เงินกู้เพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ เงินกู้ภายใต้ พรก.
COVID-19 และเงินกูเ้ พ่อื การพฒั นาระบบบริหารจัดการทรพั ยากรน้ําและระบบขนสง่ ทางถนนระยะเร่งด่วน
2) รัฐวิสาหกิจต่าง ๆ โดยได้รับจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระต้นเงินกู้ ดอกเบ้ีย และค่าธรรมเนียมที่เกี่ยวข้อง
กับการก่อหนี้สาธารณะในส่วนที่รัฐวิสาหกิจดังกล่าวกู้ โดยเป็นการกู้เงินเพ่ือสนับสนุนการดําเนินโครงการของ
ภาครฐั ตามมติคณะรัฐมนตรี และรฐั บาลรับภาระในการชําระต้นเงินกู้ ดอกเบ้ีย และค่าธรรมเนียมท่ีเก่ียวข้อง อาทิ
โครงการกอ่ สร้างรถไฟทางไกล การก่อสร้างรถไฟฟ้าหรือระบบขนส่งมวลชนในเขตเมือง และโครงการรับจํานําผลิตผล
ทางการเกษตร
ทัง้ นี้ การจัดสรรงบประมาณในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 วงเงนิ รวม 293,454.3 ล้านบาท ปรากฏตามตารางที่ 3.1
สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 11 สานกั งบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพือ่ ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหน้ีภาครัฐ
ตารางท่ี 3.1 การจดั สรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนภ้ี าครัฐ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2564
สานักงานบรหิ ารหน้ี การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน การรถไฟแหง่ ประเทศไทย ธนาคารเพื่อการเกษตร องค์การขนส่งมวลชน
สาธารณะ กรุงเทพ
แห่งประเทศไทย และสหกรณ์การเกษตร
ผลผลติ การบรหิ ารการ โครงการ ชําระหนีเ้ งินกู้ โครงการ ชาํ ระหนี้เงินกู้ โครงการ รบั จํานําผลผลติ โครงการ ชําระหน้เี งนิ กู้
ชําระหน้ีของรฐั บาล สําหรับก่อสรา้ งรถไฟฟา้ สาํ หรับกอ่ สร้างโครงการ การเกษตร (แหล่งเงนิ กู้ เพ่อื เสรมิ สภาพคล่อง
ระบบขนส่งมวลชนทางราง กระทรวงการคลังจัดหา) ทางการเงนิ
รถไฟ รถไฟทางคู่ ระบบ
รถไฟชานเมอื ง
งบรายจ่ายอืน่ งบรายจา่ ยอืน่ งบรายจา่ ยอนื่ งบรายจ่ายอนื่ งบรายจ่ายอืน่
รายการ ชาํ ระคืนตน้ เงนิ กู้ รายการ ชาํ ระคืนตน้ เงินกู้ รายการ ชาํ ระคืนต้นเงนิ กู้ รายการ ชดเชยภาระต้น รายการ ค่าดอกเบย้ี เงินกู้
ชําระค่าธรรมเนียมจัดการ และคา่ ดอกเบยี้ เงนิ กู้ คา่ ดอกเบีย้ เงนิ กู้ และ เงินและดอกบ้ยี โครงการ
และคา่ ผกู พนั เงนิ กู้ และ คา่ ใช้จ่ายในการกูเ้ งนิ รบั จาํ นาํ ผลติ ผลการเกษตร
ชําระค่าดอกเบย้ี เงนิ กู้
วงเงนิ 243,181.2 ลา้ นบาท วงเงิน 9,900.4 ลา้ นบาท วงเงิน 9,025.8 ล้านบาท วงเงิน 28,688.3 ล้านบาท วงเงนิ 2,658.6 ล้านบาท
ที่มา : เอกสารงบประมาณ สาํ นักงบประมาณ
ในการน้ี ผู้ศึกษาได้ขอความอนุเคราะห์ข้อมูลในประเด็นท่ีเกี่ยวข้องจากสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ
และธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เน่ืองจากสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะเป็นหน่วยงานกลาง
ในการกํากับและบริหารหน้ีสาธารณะของประเทศ และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรเป็น
หน่วยงานสําคั ในการดําเนินโครงการตามนโยบายรัฐ อาทิ โครงการรับจํานําผลิตผลทางการเกษตร ซึ่งมีการก่อ
หน้ีสาธารณะโดยธนาคารเป็นผู้กู้ กระทรวงการคลังคํ้าประกัน และรัฐบาลรับชําระคืนต้นเงินกู้ ดอกเบี้ย
และค่าธรรมเนยี มทเี่ กีย่ วขอ้ ง และการก่อหนี้สาธารณะเพื่อสนับสนนุ เป็นเงินทุนหมุนเวียนสําหรับโครงการดังกล่าว
มีเป็นจาํ นวนมาก รายละเอียดปรากฏตามภาคผนวก ก ดังน้ัน การศึกษาข้อมูลจากสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ
และธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร จึงมีความสําคั และสามารถนํามาใช้ประโยชน์ในการวิเคราะห์
และจัดทําข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในอนาคตได้ ท้ังนี้ ข้อมูลเกี่ยวกับวงเงินหนี้ที่ครบกําหนดชําระและงบประมาณ
รายจ่ายท่ีได้รับจัดสรรเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ของสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะและธนาคารเพื่อการเกษตรและ
สหกรณ์การเกษตร (โครงการรับจํานําผลิตผลการเกษตร) ปรากฏตามตารางท่ี 3.2 พบว่า ที่ผ่านมาในระหว่าง
ปงี บประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 หน่วยรบั งบประมาณทัง้ สองหนว่ ยงานได้รับจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้น
เงินกู้น้อยกว่าวงเงินหนี้ท่ีครบกําหนดชําระจํานวนมาก ซ่ึงหน่วยรับงบประมาณจะต้องทําการปรับโครงสร้างหนี้
โดยการก่อหน้ีใหม่มาชําระหนี้เดิม ที่ครบกําหนดชําระแต่ไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ ท้ังน้ี
ค่าใช้จ่ายดอกเบ้ียในการปรับโครงสร้างหน้ีดังกล่าว ได้มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีให้แก่หน่วยรับ
งบประมาณไว้แล้ว
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 12 สานกั งบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหน้ีภาครฐั
ตารางที่ 3.2 เปรียบเทียบวงเงินหนท้ี ี่ครบกาหนดชาระและงบประมาณที่ได้รับจดั สรรเพ่อื ชาระคนื ต้นเงินกู้
หนว่ ย : ลา้ นบาท
สานักงานบรหิ ารหนส้ี าธารณะ ธนาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร
ปงี บประมาณ วงเงินหนที้ ค่ี รบ งบประมาณเพอื่ ชาระคนื วงเงินหนที้ ค่ี รบ งบประมาณเพอ่ื ชาระคนื
กาหนดชาระ เงินตน้ ทไ่ี ดร้ บั จดั สรร กาหนดชาระ เงินตน้ ทไี่ ดร้ บั จดั สรร
2560 216,674.3 48,868.3 160,055.2 23,000.0
2561 182,831.8 57,073.4 139,301.1 23,000.0
2562 377,914.1 49,082.6 119,990.0 23,000.0
2563 286,148.5 21,588.8 64,068.0 23,000.0
2564 341,437.2 66,969.5 64,643.5 23,000.0
ท่มี า : สํานกั งานบรหิ ารหน้ีสาธารณะและธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร
หมายเหตุ : - กรณีสํานกั งานบรหิ ารหนส้ี าธารณะ เปน็ หน้สี าธารณะทีร่ ฐั บาลโดยกระทรวงการคลงั กโู้ ดยตรง
- กรณีธนาคารเพ่อื การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เป็นหน้ีสาธารณะของโครงการรับจาํ นาํ ผลิตผลทางการเกษตร
- วงเงนิ งบชําระหนท้ี ีไ่ ด้รับจดั สรรปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ของสํานักงานบรหิ ารหนสี้ าธารณะเป็นวงเงินหลังการดําเนนิ การ
ตาม พ.ร.บ. โอนงบงบประมาณรายจา่ ย พ.ศ. 2563 ทใ่ี หโ้ อนเขา้ งบกลางเปน็ จาํ นวน 35,303 ลา้ นบาท
เมื่อพิจารณาข้อมูลตามตารางที่ 1.2 3.1 และ 3.2 แล้ว พบว่า งบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้
ภาครัฐมแี นวโนม้ เพม่ิ สงู ขน้ึ อยา่ งต่อเนื่อง สอดคล้องกับการเพิ่มข้ึนของปริมาณหน้ีสาธารณะคงค้าง ดังน้ัน การบริหาร
หน้ีสาธารณะดังกล่าว จึงมีความสําคั ในการสร้างความน่าเช่ือถือในเสถียรภาพทางการคลังของประเทศ ท้ังนี้
ผู้ศึกษาพิจารณาแล้ว เห็นว่า การบริหารหนี้สาธารณะท่ีมีประสิทธิภาพจะต้องทําให้ภาครัฐสามารถชําระหน้ีแก่
เจา้ หน้ีได้ตามระยะเวลาท่ีกําหนดโดยไม่ผิดนัดชําระหน้ี และภาครัฐสามารถก่อหนี้ใหม่เพ่ือนําเงินมาสนับสนุนการ
นําส่งบริการสาธารณะโดยอัตราดอกเบ้ียเงินกู้อยู่ในระดับตํ่า ซ่ึงหัวข้อที่ 3.3 จะกล่าวถึงรายละเอียดเกี่ยวกับ
แผนการบริหารหน้ีสาธารณะ และผลของการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ท่ีมีต่อ
การดําเนินการตามแผนการบริหารหนสี้ าธารณะดงั กล่าว
3.3 ความสมั พนั ธก์ ับแผนการบรหิ ารหนสี้ าธารณะ
คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 29 กันยายน 2553 และ 23 กุมภาพันธ์ 2564 อนุมัติแผนการบริหารหนี้
สาธารณะ ประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 และการปรับปรุงแผนการบริหารหนี้สาธารณะ ประจําปีงบประมาณ
พ.ศ. 2564 คร้ังที่ 1 ตามข้อเสนอของคณะกรรมการนโยบายและกํากับการบริหารหน้ีสาธารณะ โดยการจัดทํา
และรวบรวมข้อมูลแผนการบรหิ ารหน้สี าธารณะดงั กล่าว มสี าํ นกั งานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง เป็นหน่วยงาน
หลักดาํ เนินการ ทั้งน้ี แผนการบรหิ ารหนี้สาธารณะประจําปงี บประมาณหนึ่ง จะจัดทําข้ึนโดยหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง
และเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติให้เสร็จส้ินก่อนเข้าสู่ปีงบประมาณน้ัน และแผนดังกล่าวจะใช้เป็นแนวทาง
ในการบริหารและกํากับการบริหารหน้ีสาธารณะในส่วนที่เก่ียวข้องกับการก่อหนี้ใหม่ การบริหารหน้ีเดิม การปรับ
โครงสร้างหน้ี และการชําระหน้ีต่อไป แผนการบริหารหนี้สาธารณะ ประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ประกอบด้วย
สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 13 สานักงบประมาณของรฐั สภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนี้ภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนีภ้ าครฐั
แผนการก่อหน้ีใหม่ จํานวน 1,539,832.7 ล้านบาท แผนการบริหารหนี้เดิม จํานวน 1,403,981.1 ล้านบาท และ
แผนการชาํ ระหน้ี จาํ นวน 387,860.7 ลา้ นบาท รายละเอยี ดปรากฏตามตารางที่ 3.3
ตารางที่ 3.3 แผนการบรหิ ารหน้ีสาธารณะ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564
ท่ีมา : สาํ นักงานบรหิ ารหน้ีสาธารณะ
แผนการก่อหน้ีใหม่ ประกอบด้วย การก่อหนี้ใหม่ของรัฐบาล (การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ
การกู้เงินภายใต้ พรก. COVID-19 การกู้เงินเพ่ือดําเนินโครงการเงินกู้เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและโครงสร้างพ้ืนฐาน
และการกู้มาให้กู้ต่อเพ่ือสนับสนุนโครงการโครงสร้างพื้นฐาน) การก่อหน้ีใหม่ของรัฐวิสาหกิจ (การกู้เงินเพื่อลงทุน
ในโครงการพฒั นา และการกู้เงินเพื่อดําเนินโครงการหรือเป็นเงินทุนหมนุ เวียนในการดําเนินกิจการท่ัวไป) และการ
ก่อหนี้ใหม่ของหน่วยงานอื่นของรัฐ (สํานักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน (องค์การ
มหาชน)) ซ่ึงการก่อหนี้ใหม่ดังกล่าว จะเป็นการระดมทุนเพื่อนําเงินมาสนับสนุนแผนดําเนินงานของรัฐบาล
รฐั วสิ าหกจิ และหนว่ ยงานอืน่ ของรฐั ในปงี บประมาณต่อไป
แผนการบริหารหน้ีเดมิ จะเกี่ยวข้องกับการปรับโครงสร้างหนี้และการบริหารความเสี่ยงของหน้ีเดิม โดยปรับ
โครงสร้างหนี้เดิมที่ครบกําหนดชําระในกรณีท่ีรายจ่ายชําระคืนต้นเงินกู้ไม่เพียงพอ สําหรับหน้ีที่ยังไม่ครบกําหนด
ชําระ จะปรับโครงสร้างหน้ีเพ่ือให้ได้สั าหน้ีใหม่ที่ทําให้การบริหารหนี้มีประสิทธิภาพสูงข้ึน อาทิ ได้อัตรา
ดอกเบ้ียเงินกู้ใหม่ที่ต่ําลง สําหรับการบริหารความเสี่ยงจะทําการแปลงหน้ีสกุลเงินตราต่างประเทศเป็นสกุลเงิน
บาท (Cross Currency Swap) เพ่อื ลดความเสี่ยงของอัตราแลกเปลีย่ นท่ีอาจเกิดขนึ้ ในอนาคต
สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 14 สานกั งบประมาณของรัฐสภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหนีภ้ าครัฐ
แผนการชําระหน้ี ประกอบด้วย แผนการชําระหนี้ของรัฐบาลและหนี้ของหน่วยงานจากงบประมาณรายจ่าย
ประจาํ ปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 ภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหนี้ภาครฐั และการชาํ ระหน้ีจากแหล่งอื่น ๆ โดยใช้
รายไดข้ องหนว่ ยงานที่เกยี่ วขอ้ งในการชาํ ระหนี้
เม่ือพิจารณารายละเอียดตามแผนการบรหิ ารหนส้ี าธารณะ ประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 แล้ว พบว่า การจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหน้ีภาครัฐ จะส่งผลต่อการดําเนินงานตามแผนการบริหารหนี้
สาธารณะทั้งหมด (แผนการก่อหน้ีใหม่ แผนการบริหารหนี้เดิม และแผนการชําระหน้ี) เนื่องจากงบประมาณ
ดังกลา่ ว ประกอบด้วย รายจ่ายชาํ ระคืนต้นเงินกู้ รายจ่ายดอกเบยี้ และคา่ ธรรมเนียมในการกู้เงิน โดยรายจ่ายชําระ
คืนต้นเงินกู้ หากน้อยกว่าวงเงินหนี้ท่ีครบกําหนดชําระ จะต้องทําการปรับโครงสร้างหนี้ ซึ่งจะเก่ียวข้องกับ
การบรหิ ารหน้ีเดิม นอกจากน้ี รายจ่ายดอกเบี้ยและค่าธรรมเนียมในการกู้เงิน ยังเป็นค่าใช้จ่ายสําคั ในการก่อหนี้
ใหม่และการบริหารหนี้เดิมอีกด้วย ดังนั้น การวิเคราะห์ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรร
งบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจดั การหน้ีภาครัฐในขั้นต่อไป จะต้องใช้หลักการดําเนินงานของแผนการบริหาร
หน้สี าธารณะประกอบการพิจารณา ซึง่ ประกอบดว้ ย การกอ่ หนใี้ หม่ การบริหารหนี้เดมิ และการชําระหนี้
สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร 15 สานกั งบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสทิ ธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบริหารจดั การหนภ้ี าครัฐ
สว่ นท่ี 4
ผลการศกึ ษา
4.1 แนวทางการจัดสรรงบประมาณภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนีภ้ าครัฐท่ีผ่านมา
ผู้ศึกษาได้วิเคราะห์ข้อมูลโครงสร้างงบประมาณตามรายละเอียดที่ปรากฏตามตารางที่ 1.1 พบว่า ในระยะเวลา
ที่ผ่านมา รัฐบาลมีการจัดเก็บรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย ประกอบด้วย รายจ่ายประจํา รายจ่ายลงทุน รายจ่าย
เพ่ือชําระคืนเงินคงคลัง และรายจ่ายเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ ทําให้มีความจําเป็นต้องกู้เงินเพ่ือชดเชยการขาดดุล
งบประมาณ ซึ่งหากการกู้เงินดังกล่าวอยู่ในระดบั สูงอยา่ งต่อเนื่อง อาจส่งผลต่อระดับหน้ีสาธารณะและความยั่งยืน
ทางการคลังของประเทศ ซึ่งการกู้เงินเพื่อชดเชยงบประมาณดังกล่าว มีการกําหนดวงเงินข้ันสูงท่ีรัฐบาลสามารถ
กู้ได้ตามพระราชบั ัติการบริหารหน้ีสาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม ดังนั้น จึงอนุมานได้ว่า วงเงิน
แหล่งท่ีมาของงบประมาณ ประกอบด้วย การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลและการกู้เงินเพ่ือชดเชยการขาดดุล
งบประมาณ จะมีวงเงินจํากัดและไม่เพียงพอกับรายจ่ายภาครัฐประเภทต่าง ๆ โดยรายจ่ายประจําและรายจ่าย
ลงทุนมแี นวโน้มเพ่ิมสงู ขึน้ อยา่ งตอ่ เน่อื ง ทําให้การจัดสรรงบประมาณเพ่อื ชาํ ระคืนต้นเงินกู้ของหนี้สาธารณะเป็นไป
อย่างจํากัด และไม่เพียงพอกับวงเงินหน้ีที่ครบกําหนดชําระในแต่ละปีงบประมาณ ซึ่งผู้ศึกษาคาดว่า สถานการณ์
ดังกล่าวจะยังคงอยู่ในอนาคต นอกจากน้ี เม่ือพิจารณาข้อมูลในระดับรายหน่วยงานตามที่เสนอในส่วนที่ 3 พบว่า
หน่วยรับงบประมาณที่สําคั อาทิ สํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ และธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์
การเกษตร ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้น้อยกว่าวงเงินหนี้ที่ครบกําหนดชําระในแต่ละ
ปีงบประมาณอยา่ งต่อเนือ่ ง ซ่ึงผูศ้ ึกษาจะนาํ แนวโน้มดงั กลา่ ว ไปประกอบการวเิ คราะห์ในขอ้ ที่ 4.2 ตอ่ ไป
4.2 ข้อเสนอแนวทางการเพม่ิ ประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหนี้
การวิเคราะห์ในส่วนน้ีมีวัตถุประสงค์เพื่อนําเสนอแนวทางกา รเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณ
เพ่ือชาํ ระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจัดการหน้ภี าครฐั โดยใช้แนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมท่ีเก่ียวข้องในส่วนท่ี 2
มาประกอบการพจิ ารณา ท้งั น้ี ในระหวา่ งปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 – 2575 จะมีหน้ีของรัฐบาลโดยกระทรวงการคลัง
กู้โดยตรงและหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลรับชําระภาระหน้ี ครบกําหนดชําระเป็นวงเงินรวมทั้งส้ิน 3,770,507.7
ล้านบาท รายละเอียดปรากฏตามตารางที่ 4.1 ท้ังนี้ พิจารณาแล้ว เห็นว่า วงเงินหนี้ที่ครบกําหนดชําระในแต่ละ
ปงี บประมาณมีเป็นจํานวนมาก และรัฐบาลอาจไม่สามารถจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ได้ครบ
ทั้งจํานวน ซ่ึงหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอาจจะต้องทําการปรับโครงสร้างหน้ีที่ครบกําหนดชําระในแต่ละปีงบประมาณ
ต่อไป เพื่อป้องกันไม่ให้ภาครัฐเกิดการผิดนัดชําระหน้ี ซ่ึงจะส่งผลกระทบต่อความเชื่อม่ันของนักลงทุนในตลาด
การเงนิ และภาคเอกชนรวมทั้งประชาชนต่อความยั่งยืนทางการคลงั ของรฐั บาล
สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 16 สานักงบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพ่อื ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนภี้ าครฐั
ตารางท่ี 4.1 วงเงินหน้ีสาธารณะท่ีจะครบกาหนดชาระ
ทมี่ า : สํานกั งานบรหิ ารหน้ีสาธารณะ
หมายเหตุ : ข้อมูลทน่ี ําเสนอเป็นหน้ีสาธารณะทเ่ี ป็นภาระงบประมาณของรฐั บาล ณ วนั ที่ 27 มกราคม 2564
เมื่อพิจารณาข้อมูลหน้ีท่ีครบกําหนดชําระในอนาคตแล้ว พบว่า การพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่าย
ประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ควรวิเคราะห์วงเงินหน้ีดังกล่าวในภาพรวมจากหน่วยรับ
งบประมาณทข่ี อจดั สรรงบประมาณทงั้ หมด ประกอบด้วย 1) สํานกั งานบริหารหน้ีสาธารณะ 2) การรถไฟฟ้าขนส่ง
มวลชนแห่งประเทศไทย 3) การรถไฟแห่งประเทศไทย 4) ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร และ
5) องค์การขนส่งมวลชนกรงุ เทพ และพจิ ารณาจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยเพ่อื ชาํ ระคืนต้นเงนิ กู้ให้กับหน้ีจากหน่วย
รับงบประมาณที่มีต้นทุนการกู้เงินหรืออัตราดอกเบ้ียเงินกู้สูงท่ีสุด ซ่ึงแนวทางดังกล่าวจะสอดคล้องกับสํานักงาน
บริหารหนี้สาธารณะท่ีเม่ือได้รับการจัดสรรงบประมาณแล้ว จะพิจารณาชําระหนี้รายการท่ีมีต้นทุนสูงก่อนเป็น
ลําดับแรก รายละเอยี ดปรากฏตามภาคผนวก ก
ทั้งนี้ ในข้ันตอนการพิจารณา เม่อื สาํ นักงบประมาณทราบวงเงินงบประมาณ ที่จะจัดสรรเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้
ในปีงบประมาณต่อไปแล้ว จะต้องทําการเปรียบเทียบความเสี่ยงในการกู้เงินของหน่วยรับงบประมาณแต่ละแห่ง
เนื่องจากงบประมาณดังกล่าว มักจะไม่เพียงพอต่อวงเงินหนี้ท่ีครบกําหนดชําระ ทําให้หน่วยรับงบประมาณ
ดงั กลา่ ว ต้องปรับโครงสรา้ งหน้ีโดยการก่อหนใี้ หมม่ าชําระหนเ้ี ดมิ ทไ่ี ม่ได้รบั การจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืนต้น
เงินกู้ ซึ่งการก่อหนี้ใหม่ดังกล่าว หน่วยรับงบประมาณแต่ละแห่งจะได้รับอัตราดอกเบี้ยเงินกู้แตกต่างกัน
ซ่ีงสอดคล้องกับแนวคิด Risk Premium ในข้อที่ 2.2 โดยหนว่ ยรับงบประมาณท่ีมีความเส่ียงในการผิดนัดชําระหน้ี
สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร 17 สานักงบประมาณของรฐั สภา
ขอ้ เสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพ่อื ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหนี้ภาครฐั
สูงกว่า จะต้องจ่ายอัตราดอกเบ้ียเงินกู้ในระดับที่สูงกว่า และเม่ือนําแนวคิดน้ีมาวิเคราะห์ความเสี่ยงของหน่วยรับ
งบประมาณแล้ว พบว่า รัฐวิสาหกิจ อาทิ ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร มีความเสี่ยง
ในการผิดนดั ชําระหนสี้ ูงกวา่ สาํ นกั งานบริหารหนี้สาธารณะ เนือ่ งจากสํานักงานบรหิ ารหนส้ี าธารณะ เป็นหน่วยงาน
ภายใต้กระทรวงการคลัง ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐบาลในการก่อหนี้ และรัฐบาลมีรายได้จากการจัดเก็บภาษีและรัฐ
พาณชิ ย์ตา่ ง ๆ จงึ มีความมน่ั คงทางการเงนิ สูงกว่ารฐั วิสาหกจิ โดยเฉลย่ี
ผู้ศึกษาได้ตรวจสอบข้อมูล SOE Spread Matrix จากสมาคมตลาดตราสารหนี้ไทย ซ่ึงข้อมูลดังกล่าวเป็น
Risk Premium ของอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ท่ีรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งได้รับเมื่อเทียบกับการกู้เงินของสํานักงานบริหาร
หน้ีสาธารณะ รายละเอียดปรากฏตามตารางท่ี 4.2 ดังนั้น รัฐวิสาหกิจจึงมีอัตราดอกเบ้ียเงินกู้สูงกว่าสํานักงาน
บริหารหน้ีสาธารณะ ตัวอย่าง เช่น ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เมื่อจะต้องปรับโครงสร้างหน้ี
โครงการรับจาํ นําผลิตผลทางการเกษตร ในส่วนหน้ีที่ครบกําหนดชําระแต่ไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระคืน
ต้นเงินกู้ พบว่า ต้นทุนเงินหรืออัตราดอกเบี้ยเงินกู้จะสูงกว่าการปรับโครงสร้างหน้ีโดยสํานักงานบริหารหนี้
สาธารณะประมาณร้อยละ 0.1 – 0.425 เป็นต้น ท้ังนี้ ภาระดอกเบี้ยจากการปรับโครงสร้างหน้ีดังกล่าว จะเป็น
ภาระงบประมาณในปีงบประมาณปัจจุบันและอนาคต ดังน้ัน เพื่อเป็นการประหยัดภาระดอกเบี้ยที่คาดว่า
จะเกิดขึ้นในอนาคต สํานักงบประมาณควรพิจารณาจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ให้แก่หน่วยรับ
งบประมาณท่ีเป็นรัฐวิสาหกิจ ท่ีมีต้นทุนเงินหรืออัตราดอกเบ้ียเงินกู้ในการปรับโครงสร้างหนี้สูงกว่าเป็นลําดับแรก
ซึ่งแนวทางดังกล่าว จะสามารถเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณในภาพรวมได้ โดยเป็นการชําระต้นเงินกู้
หนี้สาธารณะเช่นเดียวกันและทําให้ภาระดอกเบ้ียลดลง ซึ่งจะสอดคล้องกับแนวคิดด้านประสิทธิภาพในข้อ
ที่ 2.1 ซ่ึงเป็นการบรรลุประสิทธิผลของการจัดสรรงบประมาณ คือ การชําระคืนต้นเงินกู้ของหนี้สาธารณะ และ
มคี ่าใชจ้ า่ ยต่าง ๆ ท่เี ก่ยี วขอ้ ง รวมทงั้ ภาระดอกเบ้ยี ทลี่ ดลง
เมื่อพิจารณาข้อมูลของธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรตามตารางท่ี 3.2 และภาคผนวก ก พบว่า
ในระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 ได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้หนี้สาธารณะของ
โครงการรับจํานําผลิตผลทางการเกษตรปีงบประมาณละ 23,000 ล้านบาท ซ่ึงการจัดสรรดังกล่าวเป็นไปตามมติ
คณะรัฐมนตรเี มื่อวนั ที่ 2 สิงหาคม 2559 และมตกิ ารประชุมคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าวเม่ือวันท่ี
14 กันยายน 2559 ทั้งน้ี หากในอนาคตยังคงได้รับจัดสรรงบประมาณในวงเงินดังกล่าว และเม่ือพิจารณาร่วมกับ
ข้อมูลตามตารางที่ 4.3 พบว่า ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรอาจต้องทําการปรับโครงสร้างหน้ี
จาํ นวน 35,192.5 7,762.14 และ 25,000 ล้านบาท ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 – 2566 และ 2569 ตามลําดับ
เน่ืองจากหน้ีที่ครบกําหนดชําระมีมากกว่างบประมาณท่ีคาดว่า จะได้รับจัดสรร ดังน้ัน การพิจารณางบประมาณ
รายจา่ ยประจําปีในช่วงปีงบประมาณดังกล่าว ควรพิจารณาจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้หน้ีสาธารณะ
ตามต้นทุนการปรับโครงสร้างหนี้ที่คาดว่าจะเกิดขึ้น โดยสํานักงบประมาณอาจนําวงเงินงบประมาณ ท่ีคาดว่า
จะจัดสรรใหห้ นว่ ยรบั งบประมาณอื่น ทม่ี ีต้นทนุ การปรับโครงสร้างหน้ีต่ํากว่า มาพิจารณาจัดสรรเพ่ิมให้แก่ธนาคาร
เพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เพ่ือเป็นการประหยัดภาระดอกเบ้ียท่ีต้องตั้งจ่ายจากงบประมาณรายจ่าย
ประจาํ ปใี นอนาคต
สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร 18 สานกั งบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธิภาพการจดั สรรงบประมาณเพอ่ื ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบริหารจัดการหนภ้ี าครัฐ
ตารางที่ 4.2 Risk Premium ของรัฐวิสาหกิจ
หน่วย: Basis Points
ผอู้ อกพนั ธบตั ร 3 เดอื น 1 ปี ระยะเวลาการกู้
3 ปี 5 ปี 10 ปี 15 ปี
- ธนาคารเพอ่ื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร 15.0 20.0 33.0 39.5 46.0 52.5
- องคก์ ารขนสง่ มวลชนกรงุ เทพ 18.5 21.0 36.0 43.5 48.5 55.0
- การทางพิเศษแหง่ ประเทศไทย 8.5 18.5 35.0 39.5 43.0 49.5
- ธนาคารเพอื่ การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร 10.0 10.0 20.0 26.5 32.5 42.5
(กรณรี ฐั บาลคา้ ประกนั )
- ธนาคารอาคารสงเคราะห์ 11.0 18.5 20.0 39.5 43.5 50.0
- ธนาคารออมสนิ 10.0 18.5 20.0 39.5 43.5 50.0
- การเคหะแหง่ ชาติ 8.5 18.5 35.0 42.0 46.0 52.5
- การประปาสว่ นภมู ิภาค 8.5 18.5 35.0 42.0 47.0 51.5
- ธนาคารพัฒนาวิสาหกจิ ขนาดกลางและขนาด 6.0 6.0 15.0 11.0 15.0 32.5
ยอ่ มแหง่ ประเทศไทย
- การรถไฟแหง่ ประเทศไทย 8.5 19.0 36.0 43.5 50.0 54.0
ทม่ี า : สมาคมตลาดตราสารหน้ีไทย
หมายเหตุ : - ข้อมลู ณ วันท่ี 16 เมษายน 2564
- ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร (กรณีรัฐบาลคาํ้ ประกนั ) เปน็ การกเู้ งนิ สาํ หรบั โครงการรับจาํ นําผลิตผลทางการเกษตร
- รอ้ ยละ 1 เทา่ กบั 100 Basis Points
ตารางที่ 4.3 วงเงนิ หนี้สาธารณะทีจ่ ะครบกาหนดชาระ โครงการรบั จานาผลติ ผลทางการเกษตร
ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร
หนว่ ย : ล้านบาท
ปงี บประมาณ วงเงินหนท้ี ค่ี รบกาหนดชาระ
2564 41,353.5
2565 58,192.5
2566 30,762.1
2567 13,500.0
2568 8,000.0
2569 48,000.0
ทมี่ า : ธนาคารเพอื่ การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร
หมายเหตุ : - ข้อมลู ณ วันที่ 30 พฤศจกิ ายน 2563 ยอดคงค้างรวมทัง้ ส้ิน 231,308.123 ลา้ นบาท
- ขอ้ มลู ตามตารางนาํ เสนอเฉพาะปงี บประมาณ พ.ศ. 2564 – 2569
สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 19 สานกั งบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสทิ ธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพ่อื ชาระหนี้ภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหนภี้ าครัฐ
ส่วนที่ 5
สรุปผลการศึกษาและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
5.1 สรุปผลการศกึ ษา
การศกึ ษานี้มีวัตถุประสงคเ์ พ่ือวเิ คราะหก์ ารจดั สรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการ
หน้ีภาครฐั ที่นาํ ไปชําระภาระหน้ีสาธารณะของรฐั บาล รวมท้ังหนี้ของรัฐวิสาหกิจและหน่วยงานภาครัฐท่ีเป็นภาระ
งบประมาณ และนําเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงาน
ดังกล่าว ซึ่งการวิเคราะห์จะครอบคลุมงบประมาณรายจ่ายประจําปีที่จัดสรรให้แก่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ
เพื่อชําระหน้ีสาธารณะท้ังในส่วนต้นเงินกู้ ดอกเบ้ีย และค่าธรรมเนียมที่เกี่ยวข้อง ทั้งน้ี ข้อมูลท่ีใช้ประกอบด้วย
การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายที่เกี่ยวข้อง ข้อมูลตลาดพันธบัตร ตลาดการเงิน กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี และ
แผนการบรหิ ารหน้ีสารณะ โดยสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง และธนาคารเพ่ือการเกษตรและ
สหกรณ์การเกษตร ได้ให้ความอนเุ คราะหข์ อ้ มลู แกผ่ ศู้ ึกษา เพอื่ ใช้ในการจัดทาํ รายงานตอ่ ไป
ผลการวิเคราะห์ พบว่า งบประมาณรายจ่ายประจําปีท่ีจัดสรรเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้หน้ีสาธารณะที่รัฐบาลกู้
โดยตรง และที่รัฐวิสาหกิจกู้และรัฐบาลรับภาระงบประมาณ มักไม่เพียงพอกับวงเงินหน้ีท่ีครบกําหนดชําระ ทําให้
ในแตล่ ะปงี บประมาณ สํานกั งานบริหารหนี้สาธารณะและรัฐวิสาหกิจต้องทําการปรับโครงสร้างหน้ี โดยการก่อหน้ี
ใหม่มาชําระหน้ีเก่าที่ครบกําหนดชําระและไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณเพ่ือชําระคืนต้นเงินกู้ นอกจากน้ี การปรับ
โครงสรา้ งหน้ดี งั กล่าว มคี ่าใช้จ่ายท่เี ก่ียวขอ้ งทสี่ าํ คั คือ รายจ่ายดอกเบ้ีย ซ่ึงข้อมูลเกี่ยวกับ SOE Spread Matrix
โดยสมาคมตลาดตราสารหน้ีไทย แสดงให้เห็นว่า รัฐวิสาหกิจจะมีอัตราดอกเบ้ียในการกู้เงินสูงกว่ารัฐบาล
โดยสํานกั งานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง เน่ืองจากรัฐบาลจะมีความม่ันคงทางการเงินและความเสี่ยง
ในการผิดนัดชําระหน้ีน้อยกว่ารัฐวิสาหกิจ ซ่ึงสถานการณ์ดังกล่าวสอดคล้องกับแนวคิด Risk Premium ตาม
ท่ปี รากฏในขอ้ 2.2
ทัง้ นี้ เมื่อต้นทนุ อตั ราดอกเบีย้ ในการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ของรัฐวิสาหกิจ อาทิ ธนาคารเพื่อการเกษตร
และสหรณ์การเกษตร สูงกว่าสํานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ กระทรวงการคลัง ดังนั้น การพิจารณาจัดสรร
งบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐ ควรพิจารณาจัดสรรชําระคืนต้นเงินกู้ให้กับ
หน่วยรับงบประมาณที่มีต้นทุนในการปรับโครงสร้างหน้ีสูงกว่าเป็นลําดับแรก เพ่ือประหยัดภาระดอกเบี้ยของการ
บริหารหน้ีสาธารณะในภาพรวมที่จะเกิดข้ึนในอนาคต ทั้งนี้ แนวทางการดําเนินการดังกล่าว จะทําให้ค่าใช้จ่าย
ดอกเบ้ียในการบริหารหน้ีสาธารณะลดลง โดยยังคงรักษาระดับการชําระคืนต้นเงินกู้ของหนี้สาธารณะให้คงเดิม
ซึ่งจะทําให้บรรลุเป้าหมายในการชําระหนี้สาธารณะและมีค่าใช้จ่ายดอกเบ้ียลดลง ทําให้ประสิทธิภาพการ
ดาํ เนินงานทีเ่ กยี่ วขอ้ งเพิม่ สงู ข้ึน ท้ังนี้ การดําเนินการดังกล่าว จะสอดคล้องกับหลักประสิทธิภาพตามที่เสนอในข้อ
ที่ 2.1 และเปน็ ไปตามสมมติฐานการวเิ คราะหท์ ก่ี าํ หนดไว้ตามข้อท่ี 1.5
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร 20 สานักงบประมาณของรัฐสภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพ่ือชาระหน้ีภายใตแ้ ผนงานบรหิ ารจัดการหนี้ภาครัฐ
5.2 ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย
ผลการศึกษาและวิเคราะห์ข้อมูลในส่วนต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวข้อง ทําให้ผู้ศึกษาสามารถเสนอแนะข้ันตอนและแนว
ทางการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐได้ ซ่ีงการ
พจิ ารณาจดั สรรงบประมาณดงั กล่าวรับผดิ ชอบโดยสํานักงบประมาณ สาํ นักนายกรัฐมนตรี ดงั น้ี
1) วิเคราะห์โครงสร้างงบประมาณรายจ่ายในระดับภาพรวมให้มีความเหมาะสม มีการประมาณการ
การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลและการกู้เงินเพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ท่ีสอดคล้องกับหลักการความย่ังยืน
ทางการคลัง ต่อมา จึงกําหนดวงเงินท่ีเหมาะสมสําหรับรายจ่ายท่ีเกี่ยวข้อง อาทิ รายจ่ายประจํา รายจ่ายลงทุน
รายจา่ ยเพอ่ื ชดใช้เงินคงคลัง และรายจ่ายเพื่อชําระคืนตน้ เงนิ กู้
2) รวบรวมคําของบประมาณรายจ่ายประจําปีภายใต้แผนงานบริหารจัดการหนี้ภาครัฐจากหน่วยรับ
งบประมาณทีเ่ กี่ยวข้อง
3) วิเคราะหต์ น้ ทุนการกู้เงินหรืออัตราดอกเบี้ยเงนิ กู้ของหน่วยรบั งบประมาณดังกล่าวในการปรับโครงสร้างหนี้
4) จัดลาํ ดับความสําคั ของหนว่ ยรบั งบประมาณ โดยหน่วยรับงบประมาณท่ีมีอัตราดอกเบ้ียเงินกู้ในการปรับ
โครงสรา้ งหนี้ในระดบั สงู จะได้รับความสําคั มากกวา่
5) จัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ท่ีได้ตามข้อ 1 แก่หน่วยรับงบประมาณท่ี ได้รับการ
จัดลําดับความสําคั ในระดับสูงตามข้อ 4 และพิจารณางบประมาณเพื่อชําระดอกเบี้ยในการปรับโครงสร้างหนี้
แก่หน่วยงานท่มี ลี าํ ดบั ความสําคั ในระดบั ตา่ํ ตามความเหมาะสม
นอกจากนี้ การชําระคืนต้นเงินกู้ดังกล่าว ควรปรับเปล่ียนตามความจําเป็นและเหมาะสมกับภาวะเศรษฐกิจ
อาทิ เม่ือเศรษฐกิจขยายตัวดี รัฐบาลไม่มีความจําเป็นในการเพิ่มรายจ่ายเพ่ือกระตุ้นเศรษฐกิจ ดังนั้น จึงควรเพ่ิม
งบประมาณรายจ่ายเพื่อชําระคืนต้นเงินกู้ เพื่อควบคุมระดับหนี้สาธารณะให้มีความเหมาะสม อันจะเป็นการเพ่ิม
ช่องว่างทางการคลัง (Fiscal Space) ให้แก่รัฐบาลในการกู้เงิน เพ่ือแก้ไขปั หาของประเทศเมื่อเกิดวิกฤติ
เศรษฐกิจหรอื ภาวะฉกุ เฉินอีกด้วย
สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 21 สานกั งบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธภิ าพการจดั สรรงบประมาณเพอื่ ชาระหน้ีภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนีภ้ าครัฐ
บรรณานุกรม
สาํ นกั งบประมาณ. (2563ก). เอกสารงบประมาณ ฉบบั ท่ี 3 งบประมาณรายจ่ายฉบับปรับปรุงตามพระราชบัญญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 เล่มท่ี 20. สืบค้นเมื่อวันท่ี 10 มกราคม 2564, จาก
http://www.bb.go.th/topic-detail.php?id=12459&mid=545&catID=1337
สํานักงบประมาณ. (2563ข). โครงสร้างแผนงานประจําปีงบประมาณ พ.ศ. 2565. สืบค้นเมื่อวันที่ 7 มกราคม
2564, จาก http://www.bb.go.th/topic-detail.php?id=12569&mid=955&catID=0
สาํ นักงานบรหิ ารหนี้สาธารณะ. (2558). การพัฒนากรอบการชาระหนี้ของรัฐบาลเพื่อการรักษาวินัยการคลังอย่าง
ย่ังยืน. สืบค้นเมื่อวันท่ี 5 กุมภาพันธ์ 2564, จาก https://www.pier.or.th/wp-content/uploads/2016
/03/workshop2016_paper1_pimpen.pdf
Investopedia. (2020). Efficiency Definition. Retrieved March 10, 2021 from https://www.investope
dia.com/terms/e/efficiency.asp
Salvatore, D. (2007). Managerial Economics: Principles and Worldwide Applications. New York,
New York: Oxford University Press.
สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร 22 สานกั งบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธภิ าพการจัดสรรงบประมาณเพื่อชาระหน้ีภายใต้แผนงานบรหิ ารจดั การหนี้ภาครฐั
ภาคผนวก
สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร 23 สานกั งบประมาณของรฐั สภา
ข้อเสนอแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดสรรงบประมาณเพ่ือชาระหนี้ภายใต้แผนงานบริหารจดั การหนีภ้ าครฐั
ภาคผนวก ก
ข้อมูลทขี่ อความอนเุ คราะห์จากสานกั งานบริหารหนี้สาธารณะและธนาคาร
เพ่อื การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร
รายละเอียดปรากฏในหนา้ ต่อไป
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร 24 สานักงบประมาณของรัฐสภา
ท่ี กค 0906/1289 สำนักงำนบริหำรหนี้สำธำรณะ
กระทรวงกำรคลงั
ถนนพระรำมที่ 6 กรุงเทพฯ 10400
5 เมษำยน 2564
เร่ือง ขอควำมอนเุ ครำะห์ข้อมลู
เรยี น เลขำธกิ ำรสภำผแู้ ทนรำษฎร
อ้ำงถงึ หนงั สอื สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร ท่ี สผ 0026/126 ลงวันที่ 11 มกรำคม 2564
สิ่งที่ส่งมำด้วย ข้อมูลสนับสนุนสมำชิกรัฐสภำและคณะกรรมำธิกำรวิสำมัญพิจำรณำร่ำงพระรำชบัญญัติ
งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2565 จำนวน 5 หนำ้
ตำมหนังสือที่อ้ำงถึงสำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎรได้ขอให้สำนักงำนบริหำรหน้ีสำธำรณะ
จัดทำข้อมูลเพ่ือเป็นข้อมูลสนับสนุนสมำชิกรัฐสภำและคณะกรรมำธิกำรวิสำมัญพิจำรณำร่ำงพระรำชบัญญัติ
งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2565 ควำมละเอียดแจง้ แลว้ น้ัน
สำนักงำนบริหำรหนี้สำธำรณะได้ดำเนินกำรจัดทำข้อมูลดังกล่ำวเรียบร้อยแล้ว และขอนำส่ง
ข้อมูลสนับสนุนสมำชิกรัฐสภำและคณะกรรมำธิกำรวิสำมัญพิจำรณำร่ำงพระรำชบัญญัติงบประมำณรำยจ่ำย
ประจำปีงบประมำณ พ.ศ. 2565 รำยละเอยี ดปรำกฎตำมสิ่งทสี่ ่งมำด้วย
จงึ เรียนมำเพื่อโปรดทรำบ
ขอแสดงควำมนับถือ
(นำยธรี ลักษ์ แสงสนิท)
รองผู้อำนวยกำรสำนักงำนบริหำรหนี้สำธำรณะ ปฏิบัติรำชกำรแทน
ผอู้ ำนวยกำรสำนกั งำนบรหิ ำรหนสี้ ำธำรณะ
สำนกั บริหำรกำรชำระหน้ี
สว่ นนโยบำยและแผนกำรบริหำรกำรชำระหนี้
โทร. 0 2265 8050 ต่อ 5606
โทรสำร. 0 2273 9735
ไปรษณยี ์อเิ ลก็ ทรอนิกส์ [email protected]
www.pdmo.go.th
1
ขอ้ มูลสนับสนุนสมาชกิ รัฐสภาและคณะกรรมาธิการวสิ ามญั พจิ ารณารา่ งพระราชบญั ญัติ
งบประมาณ-รายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2565
1. การบริหารหน้ีสาธารณะเพอ่ื ชาระหน้ีสาธารณะท่ีเป็นภาระงบประมาณท้ังในส่วนหนขี้ องกระทรวงการคลงั
และหนขี้ องรัฐวสิ าหกิจ มแี นวทางการดาเนนิ การอย่างไรและที่ผา่ นมา มีปญั หา อุปสรรค และแนวทาง
ในการแก้ไขอย่างไร
ตอบ
• แนวทางการดาเนนิ การ
1. สำนกั งำนบรหิ ำรหนี้สำธำรณะ (สบน.) เป็นผูด้ ำเนนิ กำรขอรับจดั สรรงบประมำณเพื่อกำรชำระหน้ีของ
รัฐบำลในส่วนท่ีกระทรวงกำรคลงั บริหำรจัดกำรงบชำระหนี้ ซึ่งงบประมำณที่ได้รับจัดสรร สบน. ได้บรหิ ำร
จัดกำรอยำ่ งมีประสิทธิภำพเพ่ือก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด โดยกำรพจิ ำรณำชำระหนร้ี ำยกำรท่มี ีต้นทุนสูง
รวมถงึ รำยกำรที่อำจก่อให้เกิดควำมเสีย่ งในกำรปรบั โครงสร้ำงหนีเ้ พ่ือประหยดั งบชำระหน้ีลดต้นทุน
และควำมเส่ยี งในกำรปรับโครงสรำ้ งหน้ี เป็นตน้ ในขณะที่หน้ขี องรัฐวสิ ำหกจิ ท่ีเปน็ ภำระงบประมำณ
รัฐวสิ ำหกิจจะเป็นผดู้ ำเนินกำรขอรบั จัดสรรงบประมำณโดยมี สบน. กำกบั ดแู ล และตดิ ตำมกำร
ชำระหนขี้ องรฐั วิสำหกิจอย่ำงใกล้ชดิ
2. กำรบริหำรหน้ีสำธำรณะแตล่ ะรำยกำรจะตอ้ งได้รบั กำรบรรจุในแผนกำรบรหิ ำรหนี้สำธำรณะประจำปี
งบประมำณ และนำเสนอต่อคณะกรรมกำรนโยบำยและกำกับกำรบรหิ ำรหนสี้ ำธำรณะเพื่อพิจำรณำ
ให้ควำมเหน็ ชอบและคณะรฐั มนตรเี พ่ือพิจำรณำอนุมตั ิ โดยในกำรจดั ทำแผนกำรบริหำรหน้ีสำธำรณะ
ประจำปงี บประมำณ สบน. จะนำรำยกำรหนี้ที่ครบกำหนดชำระท้ังหมดมำพิจำรณำและบรู ณกำร
แผนกำรบรหิ ำรกำรชำระหนร้ี ว่ มกับแผนกำรปรับโครงสรำ้ งหน้ี เพอ่ื ให้กำรบรหิ ำรหนสี้ ำธำรณะ
มีประสิทธผิ ลและสอดคล้องไปในแนวทำงเดยี วกัน
3. ในกำรบรหิ ำรจดั กำรกำรชำระหนี้ คณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลังของรัฐได้กำหนดสดั สว่ น
ภำระหน้ีของรัฐบำลต่อประมำณกำรรำยได้ประจำปงี บประมำณไว้ไมเ่ กินร้อยละ 35 ซง่ึ สบน.
ได้บรหิ ำรจดั กำรหน้สี ำธำรณะใหอ้ ยู่ภำยใตส้ ัดสว่ นทกี่ ำหนดดังกลำ่ ว นอกจำกนี้ สบน. ยังได้กำหนด
เกณฑภ์ ำยในเพื่อใช้แสดงควำมสำมำรถในกำรชำระหนี้คือสัดส่วนภำระดอกเบีย้ จ่ำยของรัฐบำลต่อ
ประมำณกำรรำยได้ประจำปีงบประมำณไมเ่ กนิ ร้อยละ 10 (อำ้ งอิงจำกเกณฑ์ของบริษทั จัดอันดับควำม
นำ่ เชื่อถือของประเทศ) เพ่ือใช้เปน็ กรอบและทศิ ทำงในกำรบรหิ ำรจัดกำรหน้สี ำธำรณะ รวมถงึ มีกำร
กำกบั และติดตำมตน้ ทุนกำรกู้เงินอย่ำงใกล้ชดิ เพ่ือไม่ให้เปน็ อุปสรรคต่อกำรจดั สรรงบประมำณต่อไป
• ปัญหา อุปสรรค และแนวทางในการแก้ไข
ในแต่ละปีรัฐบำลมีรำยไดท้ ี่จำกดั แต่มีรำยจ่ำยสูง สำนกั งบประมำณจึงจัดสรรงบประมำณเพ่อื กำรชำระคืน
ต้นเงินกู้ให้ได้บำงสว่ นเท่ำนั้น โดยในสว่ นของต้นเงินกทู้ ่ไี มไ่ ด้รบั จัดสรร สบน. และรฐั วิสำหกจิ ไดบ้ รหิ ำรจดั กำร
โดยดำเนินกำรปรับโครงสรำ้ งหนีแ้ ทน
2
2. สานกั งานบรหิ ารหนี้สาธารณะมีแนวทางในการดาเนนิ การอย่างไรท่จี ะบริหารหนี้สาธารณะเพ่อื ให้ภาระ
ดอกเบยี้ ของหน้สี าธารณะ ที่ตอ้ งตง้ั จา่ ยจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีลดลง
ตอบ
• ในกำรบริหำรจัดกำรกำรชำระหน้ี ตำมพระรำชบัญญัติวนิ ยั กำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มำตรำ 11 (4)
และประกำศคณะกรรมกำรโยบำยกำรเงนิ กำรคลงั ของรัฐ เร่ือง กำหนดสัดส่วนตำ่ ง ๆ เพ่อื เป็นกรอบวินัยกำรเงนิ
กำรคลงั ของรัฐ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2563 ได้มีกำรกำหนดใหส้ ำนักงบประมำณจัดสรรงบประมำณเพ่ือชำระคืนตน้ เงนิ กู้
ไมน่ ้อยกวำ่ ร้อยละ 2.5 แต่ไมเ่ กินร้อยละ 4.0 ของงบประมำณรำยจ่ำยประจำปี และจดั สรรงบประมำณเพื่อชำระ
ดอกเบ้ียและค่ำใชจ้ ่ำยในกำรกู้เงนิ ตำมภำระที่คำดวำ่ จะเกดิ ข้ึนในปีงบประมำณนั้น ท้ังนี้ สบน. ได้ขอรับจัดสรร
งบประมำณตำมสัดส่วนที่คณะกรรมกำรฯ กำหนด
• ในกำรบริหำรหน้สี ำธำรณะ สบน. มีกำรจัดทำกลยุทธก์ ำรบริหำรหน้สี ำธำรณะระยะปำนกลำง (Medium
Term Debt Management Strategy: MTDS) ตั้งแต่ปีงบประมำณ 2561 เป็นต้นมำ เพอ่ื ใช้กำกบั ต้นทนุ และ
ควำมเสยี่ งในกำรกเู้ งนิ ของรฐั บำลซึง่ เปน็ แนวปฏบิ ัตสิ ำกลท่ีธนำคำรโลก (World Bank) แนะนำให้ Debt Office
ในแต่ละประเทศจัดทำ
โดย MTDS เป็นกำรกำหนดกรอบกำรบรหิ ำรหน้ีสำธำรณะผ่ำนกำรกำหนดสัดสว่ นหนี้เป้ำหมำย
(Target Debt Composition) ในระยะปำนกลำงโดยคำนึงถงึ ต้นทุนและควำมเสีย่ ง (Cost - Risk tradeoff)
วัตถปุ ระสงค์ในกำรบรหิ ำรหนี้ 3 ประกำร ได้แก่ กำรกูเ้ งนิ ไดค้ รบตำมควำมต้องกำรกเู้ งิน กำรกู้เงินให้มีควำมเส่ยี ง
ต่ำภำยใต้ตน้ ทนุ ท่เี หมำะสม ซ่งึ ครอบคลุมควำมเสย่ี งท้ัง 3 ด้ำน ไดแ้ ก่ ด้ำนอตั รำแลกเปล่ียน ด้ำนอตั รำดอกเบ้ีย
และดำ้ นกำรปรบั โครงสรำ้ งหน้ี รวมถงึ กำรพัฒนำตลำดตรำสำรหน้ี
ท้ังน้ี จะมีกำรทบทวน MTDS ทกุ ปีผ่ำนคณะทำงำนประกอบดว้ ย สำนักงำนเศรษฐกจิ กำรคลงั สำนักงำน
คณะกรรมกำรนโยบำยรฐั วิสำหกิจ ธนำคำรแหง่ ประเทศไทย สำนักงำนสภำพฒั นำกำรเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชำติ
และสำนกั งบประมำณ เพ่ือประเมนิ กลยุทธ์กำรกู้เงนิ และกำรบรหิ ำรหนสี้ ำธำรณะในขณะน้นั ให้สอดคลอ้ งกับ
สภำวะตลำดกำรเงนิ และปัจจัยเศรษฐกิจท่ีเปล่ียนแปลงไป รวมถงึ เพื่อรักษำ Portfolio หนี้สำธำรณะใหอ้ ย่ภู ำยใต้
กรอบ MTDS
ในขณะเดยี วกัน สบน. ได้กำกับและติดตำมต้นทนุ กำรกู้เงนิ ไดแ้ ก่ ภำระดอกเบี้ยจำ่ ยของหน้ีรัฐบำลและ
รัฐวิสำหกจิ ทร่ี ัฐบำลรับภำระ ซงึ่ เป็นภำระต่องบประมำณในส่วนงบรำยจ่ำยประจำไม่ให้สูงเกนิ ไปจนเป็นอุปสรรคต่อ
กำรจัดสรรงบประมำณสำหรับรำยจ่ำยทจี่ ำเปน็ และรำยจ่ำยลงทุนเพ่ือกำรพัฒนำประเทศ รวมทั้งมีกำรติดตำมและ
รำยงำนควำมเสี่ยงท้ัง 3 ดำ้ นตำมทก่ี ล่ำวข้ำงตน้ เป็นรำยเดือน และกำหนดให้รฐั วิสำหกิจรำยงำนตัวช้วี ัดควำมเส่ยี ง
Portfolio หน้ีของตนเองต่อ สบน. เป็นรำยไตรมำส เพ่อื ใชใ้ นกำรกำกบั ตน้ ทุนและควำมเส่ยี งด้วย
ทง้ั นี้ กำรบรหิ ำรหนส้ี ำธำรณะทัง้ หมดที่ สบน. ได้ดำเนนิ กำร มีวตั ถปุ ระสงค์เพ่ือรกั ษำระดับสดั สว่ นตำ่ ง ๆ
ที่เก่ียวข้องให้อย่ภู ำยใตก้ รอบที่คณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลงั ของรฐั กำหนด ตำมพระรำชบัญญตั วิ นิ ัย
กำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มำตรำ 50 และประกำศคณะกรรมกำรนโยบำยกำรเงินกำรคลังของรฐั เรื่อง
กำหนดกรอบในกำรบริหำรหน้ีสำธำรณะ พ.ศ. 2561
3
3. ปรมิ าณหนีส้ าธารณะคงคา้ งในสว่ นทีก่ ระทรวงการคลังกู้ ณ สิ้นเดอื นพฤศจิกายน 2563 มจี านวนเทา่ ใด
แยกตามประเภทของตราสารทางการเงินภาครัฐทอี่ อก อาทิ Term Loan ตว๋ั เงินคลังหรอื พนั ธบัตรรัฐบาล
ตอบ
ปริมำณหน้สี ำธำรณะคงค้ำงของรฐั บำลในส่วนท่กี ระทรวงกำรคลังกู้ ณ สน้ิ เดือนพฤศจิกำยน 2563
มจี ำนวนทง้ั หมด 6,844,788.13 ลา้ นบาท โดยแบง่ เปน็
1. หน้ีในประเทศ จำนวน 6,758,367.32 ล้ำนบำท ซง่ึ หำกแบ่งตำมกฎหมำยจะแบง่ ไดด้ ังน้ี
1.1 เงนิ กภู้ ำยใต้ พ.ร.บ. กำรบริหำรหนี้สำธำรณะ จำนวน 5,314,131.06 ลำ้ นบำท แบ่งเปน็
1) เงินกู้เพื่อชดเชยกำรขำดดลุ งบประมำณ 5,015,786.54 ลำ้ นบำท
2) เงินกู้รฐั วสิ ำหกิจ (ชำระหนี้แทน) 16,550.00 ล้ำนบำท
3) เงินก้เู พื่อให้กูต้ อ่ 227,820.60 ล้ำนบำท
4) เงินกู้โครงกำร 53,973.92 ล้ำนบำท
1.2 เงินกูภ้ ำยใต้ พ.ร.ก. FIDF จำนวน 743,038.21 ลำ้ นบำท แบ่งเป็น
1) พ.ร.ก. FIDF 1 288,100.00 ล้ำนบำท
2) พ.ร.ก. FIDF 3 454,938.21 ลำ้ นบำท
1.3 เงินกภู้ ำยใต้ พ.ร.ก. ไทยเขม้ แข็ง 355,472.00 ลำ้ นบำท
1.4 เงนิ กภู้ ำยใต้ พ.ร.ก. กเู้ งินโควิด – 19 345,726.05 ลำ้ นบำท
2. หนต้ี า่ งประเทศ จำนวน 86,420.81 ล้ำนบำท แบ่งเป็น
2.1 เงินกู้เพื่อใช้ในแผนงำน/โครงกำรของรฐั บำล 28,331.65 ลำ้ นบำท
2.2 เงินกูใ้ ห้ก้ตู ่อ 58,089.16 ล้ำนบำท
รำยละเอยี ดปรำกฎตำมตำรำงต่อไปนี้
หนว่ ย : ล้ำนบำท
หมำยเหตุ : * ข้อมลู หนส้ี ำธำรณะคงคำ้ ง ณ สิน้ เดอื นพฤศจกิ ำยน 2563
4
4. ในชว่ งปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 – 2564 สานักงานบริหารหนสี้ าธารณะ (สบน.) ไดร้ บั จดั สรรงบประมาณเพอ่ื
ชาระคืนตน้ เงินกเู้ ป็นจานวนเทา่ ใด เพยี งพอกับปริมาณหนท้ี ่ีครบกาหนดชาระในแต่ละปงี บประมาณดงั กลา่ ว
หรือไม่ อย่างไร วงเงินหนที้ ่ีครบกาหนดชาระในช่วงเวลาดังกลา่ วในแตล่ ะปีงบประมาณมจี านวนเท่าใด ทัง้ น้ี
หากงบประมาณรายจ่ายทไ่ี ดร้ บั จดั สรรเพอ่ื ชาระคืนต้นเงนิ กไู้ มเ่ พยี งพอกับหน้ที ีค่ รบกาหนดชาระจะมแี นว
ทางการบรหิ ารหนี้สาธารณะอยา่ งไร
ตอบ
ในแต่ละปงี บประมำณ สบน. มภี ำระท่ีต้องชำระคืนต้นเงนิ กู้ทคี่ รบกำหนดชำระเปน็ จำนวนมำกแต่
เนอื่ งจำกงบประมำณมีจำกดั สำนักงบประมำณจงึ ไมส่ ำมำรถจัดสรรให้ไดค้ รบถว้ น สบน. จงึ จดั ทำคำขอจัดสรร
งบประมำณรำยจำ่ ย เพ่ือกำรชำระตน้ เงนิ กู้ตำมประกำศคณะกรรมกำรโยบำยกำรเงนิ กำรคลงั ของรัฐ เร่อื ง กำหนด
สดั สว่ นตำ่ ง ๆ เพ่ือเป็นกรอบวินัยกำรเงินกำรคลงั ของรฐั (ฉบบั ที่ 4) พ.ศ. 2563 โดยตำมประกำศดังกลำ่ วได้
กำหนดสดั ส่วนงบประมำณเพ่ือกำรชำระคืนต้นเงินก้ขู องรัฐบำลและหนว่ ยงำนของรัฐซึ่งรัฐบำลรบั ภำระวำ่ จะตอ้ ง
ไม่นอ้ ยกว่ำร้อยละ 2.5 แต่ไม่เกินร้อยละ 4.0 ของงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปี ซง่ึ เม่อื สบน. ได้รบั งบประมำณ
เพ่อื กำรชำระต้นเงินก้แู ล้ว สบน. จะดำเนินกำรบรหิ ำรจัดกำรชำระหน้ีทีค่ รบกำหนดในปงี บประมำณนน้ั ๆ และ
ปรบั โครงสรำ้ งหน้ีในสว่ นท่ไี ม่ไดร้ ับงบประมำณดงั กลำ่ วตำมแนวทำงที่ได้กลำ่ วมำแลว้ ในข้อ 1. และข้อ 2. ตอ่ ไป
งบประมำณเพ่ือกำรชำระคืนตน้ เงนิ กูข้ องรัฐบำลที่ สบน. ไดร้ ับจดั สรร ในปงี บประมำณ พ.ศ. 2560 –
2564 ซง่ึ ไมร่ วมรฐั วิสำหกิจทรี่ ัฐบำลรับภำระมรี ำยละเอยี ดดังตำรำงต่อไปน้ี
ปีงบประมาณ หน่วย : ลำ้ นบำท
หน้ีท่ีครบกาหนดชาระ* งบชาระหนี้ท่ีได้รับจัดสรร ร้อยละของงบประมาณ
2560
รายจ่าย
216,674.33 48,868.34 1.79%
2561 182,831.81 57,073.37 1.97%
2562 377,914.13 49,082.55 1.64%
2563 286,148.52 21,588.79** 0.67%
2564 341,437.20 66,969.53 2.04%
หมำยเหตุ * ข้อมูลข้ำงต้นเป็นหน้ที ่ีครบกำหนดชำระ ณ วันเริม่ ปงี บประมำณนัน้ ๆ
** วงเงนิ งบชำระหน้ที ่ีได้รับจัดสรร ประจำปงี บประมำณ พ.ศ. 2563 เปน็ วงเงินหลงั กำรดำเนินกำรตำม พ.ร.บ. โอนงบงบประมำณ
รำยจ่ำยพ.ศ. 2563 ท่ใี หโ้ อนเข้ำงบกลำงเป็นจำนวน 35,303 ลำ้ นบำท
5
5. วงเงินหนี้ท่ีจะครบกาหนดชาระในระหวา่ งปงี บประมาณ พ.ศ. 2565 – 2575 ในแต่ละปีงบประมาณมจี านวนเท่าใด
ตอบ
ในระหว่ำงปีงบประมำณ พ.ศ. 2565 – 2575 มีวงเงินหนี้ท่จี ะครบกำหนดชำระท้ังหมดจำนวน
3,770,507.75 ล้ำนบำท แบง่ เป็นหน้ีของรฐั บำล จำนวน 3,379,389.52 ลำ้ นบำท และหนี้ของรฐั วสิ ำหกิจ
ท่รี ัฐบำลรับภำระ จำนวน 391,118.23 ลำ้ นบำท โดยมีวงเงนิ หน้ีที่จะครบกำหนดในแต่ละปีดงั ตำรำงตอ่ ไปน้ี
หนว่ ยงาน รัฐบาล รัฐวิสาหกจิ ทร่ี ัฐบาลรับภาระ หหนน่ว่วยย: ล: ้ำลน้าบนำบทาท
ปงี บประมาณ
รวม
2565 433,387.84 96,529.78
529,917.62
2566 357,091.16 72,514.75 429,605.91
624,951.91
2567 587,221.03 37,730.88 453,298.92
173,711.79
2568 438,387.64 14,911.28 225,828.88
336,146.81
2569 120,706.62 53,005.17 367,335.28
170,034.74
2570 209,475.91 16,352.97 214,613.17
245,062.72
2571 321,141.64 15,005.17 3,770,507.75
2572 352,830.11 14,505.17
2573 159,529.57 10,505.17
2574 198,108.00 16,505.17
2575 201,510.00 43,552.72
รวม 3,379,389.52 391,118.23
หมำยเหตุ : ขอ้ มูล ณ วนั ที่ 27 มกรำคม 2564
สานักงบประมาณของรฐั สภา
สานกั งานเลขาธกิ ารสภาป้แู ทนราษฎร
www.parliament.go.th/pbo
PBO วเิ คราะห์งบประมาณอย่างมืออาชีพ เปน็ กลาง และสรา้ งสรรค์