รายงานวิชาการเรื่อง การประเมินผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่มรายได้

1/2562

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่มิ รายได้
ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบยี น
เพ่อื สวัสดกิ ารแห่งรัฐปี 2559

สานักงบประมาณของรฐั สภา
สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพม่ิ รายไดใ้ ห้แก่
ผู้มรี ายได้นอ้ ยในโครงการลงทะเบียนเพือ่ สวัสดกิ ารแห่งรัฐปี 2559

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพมิ่ รายได้ใหแ้ ก่ผู้มรี ายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพ่อื สวสั ดิการแหง่ รัฐปี 2559

คานา

การศึกษา เรื่อง “การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้
น้อยในโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559” เล่มนี้ ผู้ศึกษาได้ค้นคว้าและจัดทาข้ึนเพื่อวิเคราะห์
ความคุ้มค่าการดาเนนิ โครงการตามนโยบายรัฐภายหลังจากที่ดาเนินการแล้วเสร็จ ผลการศึกษาท่ีได้รับจึงเป็น
ประโยชนใ์ นการจัดทาขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบาย รวมทัง้ เพ่อื ใช้เป็นข้อมูลเบ้ืองต้นสาหรับบุคคลในวงงานรัฐสภา
ตลอดจนเผยแพรค่ วามรใู้ ห้กบั ผู้สนใจในอกี ทางหนง่ึ

การศึกษาครั้งน้ีจะไม่บรรลุวัตถุประสงค์ข้างต้น หากขาดการสนับสนุนที่สาคัญจากหลายฝ่าย
ผู้ศึกษาขอแสดงความขอบคณุ ตอ่ คาแนะนาและความเห็นท่ีเป็นประโยชน์จากผู้บังคับบัญชาสานักงบประมาณ
ของรฐั สภาและเพ่อื นรว่ มงานทุกท่าน ซึ่งทาให้สามารถจดั ทาการศกึ ษาฉบบั น้ีสาเร็จไปไดด้ ้วยดี ทั้งนี้ ข้อคิดเห็น
ที่ปรากฏในรายงานวชิ าการฉบับนเ้ี ปน็ ความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จาเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของหน่วย
งานต้นสังกดั

ดร. ณรงคช์ ัย ฐิตินนั ทพ์ งศ์
นกั วิเคราะหง์ บประมาณชานาญการ

14 ธันวาคม 2561

ก

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่มรายไดใ้ ห้แกผ่ ู้มีรายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพ่ือสวสั ดิการแหง่ รัฐปี 2559

บทสรุปผู้บริหาร

รายงานวิชาการ เรื่อง การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มี
รายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 จัดทาข้ึนเพื่อเป็นข้อมูลให้กับสมาชิกสภานิติ
บัญญัติแห่งชาติ บุคคลในวงงานรัฐสภา และผู้สนใจทั่วไป ใช้ประกอบการประเมินความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ
ของการดาเนินมาตรการดังกล่าว และจัดทาข้อเสนอแนะเพ่ือเพิ่มประสิทธิภาพการดาเนินการในระยะต่อไป
โดยเป็นการประเมินผลภายหลังจากท่ีมาตรการดาเนินการแล้วเสร็จ และข้อมูลในการวิเคราะห์ท่ีสาคัญ
ประกอบดว้ ย

1. ผลการดาเนินมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการ
แห่งรัฐปี 2559 ตามท่ีเกิดข้ึนจริง ซึ่งกระทรวงการคลังในฐานะหน่วยงานเจ้าภาพ ได้รายงานผลและคณะ
รฐั มนตรมี มี ตริ บั ทราบแล้ว เมื่อวนั ที่ 28 กุมภาพนั ธ์ 2560

2. ข้อมูลตัวแปรเศรษฐกิจ การเงิน และการคลัง จากหน่วยงานด้านเศรษฐกิจ อาทิ กระทรวง
การคลัง สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษกิจและสังคมแห่งชาติ สานักงบประมาณ และธนาคารแห่ง
ประเทศไทย

การศึกษาฉบับนี้ใช้วิธีการเชิงปริมาณเพ่ือประเมินความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ ท่ีคานึงถึงการใช้
ทรัพยากรของสังคม ผลกาไร-ขาดทุนของสังคม และค่าเสียโอกาสต่อสังคมเป็นหลัก โดยในเบ้ืองต้น จะต้อง
จาแนกและประมาณการต้นทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจท่ีเกี่ยวข้อง เพ่ือคานวณอัตราผลตอบแทนทาง
เศรษฐกิจ (Economic Interal Rate of Return: EIRR) และนาไปเปรียบเทียบกับอัตราคิดลดของสังคม เพื่อ
วิเคราะห์ความคุ้มค่าและความเป็นไปได้ของมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยต่อไป ทั้งน้ี มาตรการ
ดังกล่าว จะเป็นการโอนเงินให้แก่ผู้มีรายได้น้อยที่ลงทะเบียนไว้กับโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐ
ปี 2559 ผ่านธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออมสิน และธนาคารกรุงไทย จากัด
(มหาชน) และให้ธนาคารดังกล่าวสารองจ่ายค่าใช้จ่ายไปก่อน และรัฐบาลจะชาระคืนเงินต้นและต้นทุนเงิน
ให้กับธนาคารผ่านการจัดสรรงบประมาณ ดังนั้น ต้นทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่ม
รายได้ใหแ้ ก่ผมู้ ีรายได้นอ้ ย จงึ ประกอบดว้ ย

1. ตน้ ทุนทางเศรษฐกิจ

 ค่าใชจ้ ่ายในการลงทะเบียนผมู้ รี ายได้นอ้ ย

 ค่าใชจ้ า่ ยในการเปิด ดแู ล ตรวจสอบ และรกั ษาบญั ชีเงนิ ฝากของผูม้ รี ายได้นอ้ ย

 คา่ ธรรมเนียมการโอนเงนิ ช่วยเหลือเข้าบญั ชีเงินฝาก

 งบประมาณที่เบกิ จา่ ยเพ่ือเป็นเงินโอนช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย และชดเชยต้นทุนเงินแก่
ธนาคาร

2. ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

 การรักษาเสถยี รภาพและส่งเสรมิ การเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกิจ

ข

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แกผ่ มู้ รี ายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพือ่ สวัสดิการแหง่ รัฐปี 2559

ทั้งนี้ การประมาณการต้นทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจดังกล่าว จัดทาโดยเทียบเคียงกับค่าใช้จ่าย
ท่ีเกี่ยวข้องและใช้แนวคิดเศรษฐศาสตร์มหภาคเพ่ือวิเคราะห์ผลและประมาณการต่อไป อย่างไรก็ดี มาตรการ
เพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยอาจก่อให้เกิดผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจอ่ืน ๆ อาทิ การกระจายรายได้และ
สร้างความเท่าเทียมกันในสังคม โดยเม่ือพิจารณาผลของมาตรการแล้ว พบว่า เป็นการให้เงินช่วยเหลือ
ในลกั ษณะจา่ ยขาดเพยี งคร้ังเดยี ว และผมู้ ีรายไดน้ อ้ ยสว่ นใหญ่นาเงินดังกล่าวไปใช้ในการบริโภค อุปโภค ชาระ
หนี้ ให้บุพการี ฝากธนาคาร และบริจาค ดังน้ัน มาตรการอาจมีผลกระทบให้รายได้เพ่ิมขึ้นช่ัว คราว
โดยศักยภาพในการหารายได้ของผู้มีรายได้น้อยยังคงเดิม ดังนั้น ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจด้านการกระจาย
รายได้และสร้างความเท่าเทียมกัน อาจจะยังคงไม่เกิดข้ึนในช้ันน้ี นอกจากนี้ การศึกษาฉบับนี้ จะใช้อัตราคิด
ลดของสังคม (Social Discount Rate) ในการเปรียบเทียบกับ EIRR เพ่ือวิเคราะห์ความคุ้มค่าของมาตรการ
คอื 1. ต้นทุนเงินในการก่อหนีภ้ าครัฐ (ร้อยละ 2.71) และ 2. ต้นทุนค่าเสียโอกาสของภาครัฐจากการไม่ดาเนิน
โครงการลงทนุ (รอ้ ยละ 9)

การประมาณการ EIRR จะใชค้ ่าของตน้ ทุนและผลประโยชนท์ างเศรษฐกิจที่ประมาณการได้ และภายใต้
เงอ่ื นไข ดังน้ี

 แนวโน้มสว่ นเปลีย่ นแปลงในการบริโภค (Marginal Propensity to Consume : MPC)
ของประชาชนท่ัวไป เทา่ กับ 0.514

 MPC ของผูม้ รี ายได้น้อย เท่ากบั 0.66

 สัดส่วนการนาเข้าสินค้าเพ่ืออุปโภคและบริโภคเทียบกับการบริโภคของภาคเอกชน
เท่ากับ 0.103

 ผลการจ่ายเงินโอนให้แกผ่ ู้มีรายได้นอ้ ย จานวน 17,469.0 ล้านบาท

 ผลการสารวจของกระทรวงการคลังเก่ียวกับการนาเงินโอนไปใช้จ่ายจากผู้ลงทะเบียน
จานวน 92,704 คน พบว่า จะนาไปชาระหน้สี ิน จานวน 17,695 คน คิดเปน็ ร้อยละ 19 ของผตู้ อบ

 คา่ ใช้จา่ ยในการบรหิ ารโครงการ ประกอบด้วย 1. ค่าใช้จ่ายในการลงทะเบียนผู้มีรายได้
น้อย 2. ค่าใชจ้ า่ ยในการเปิด ดแู ล ตรวจสอบ และรักษาบัญชเี งินฝากของผู้มีรายได้น้อย และ 3. ค่าธรรมเนียม
การโอนเงนิ ช่วยเหลอื เข้าบัญชีเงนิ ฝาก

 ค่า Conversion Factors หรือตัวปรับค่าทางการเงินให้เป็นค่าทางเศรษฐกิจ เท่ากับ
0.92
ท้ังนี้ ผลการศึกษากรณี Base Case พบว่า EIRR เท่ากับ ร้อยละ -4.11 ซ่ึงน้อยกว่าต้นทุนเงินในการก่อหน้ี
ภาครัฐ (ร้อยละ 2.71) และต้นทุนค่าเสียโอกาสของภาครัฐจากการไม่ดาเนินโครงการลงทุน (ร้อยละ 9)
ในเบื้องต้น จึงสรุปได้ว่า มาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยมีอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจน้อยกว่า
อัตราดอกเบ้ียเงินกู้ ที่ภาครัฐจ่ายเพื่อนาเงินมาสนับสนุนมาตรการ รวมท้ังน้อยกว่าอัตราผลตอบแทนจาก
โครงการลงทนุ

ค

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผ้มู ีรายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559

การวเิ คราะห์อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ และความคุ้มค่า

กรณี เง่ือนไข EIRR (%) สรุปผลการศกึ ษา
Base Case
- Conversion Factors เท่ากบั 0.92 -4.11 นอ้ ยกว่าต้นทุนเงนิ ในการก่อหนีภ้ าครฐั (ร้อยละ
Sensitivity Analysis
(เพ่อื เปรียบเทียบกบั - สดั สว่ นการการนาเขา้ สนิ ค้าเพ่ืออปุ โภคและ 2.71) และต้นทนุ ค่าเสียโอกาสของภาครฐั จากการ

Base Case) บรโิ ภค เทา่ กบั 0.103 ไมด่ าเนนิ โครงการลงทนุ (ร้อยละ 9)

- สัดสว่ นผู้มรี ายไดน้ อ้ ยนาเงนิ ชว่ ยเหลอื ไปชาระหนี้

เทา่ กับรอ้ ยละ 19

- ค่าใช้จ่ายในการบรหิ ารโครงการ ประกอบด้วย

1. ค่าใช้จ่ายในการลงทะเบียนผ้มู ีรายไดน้ ้อย

2. คา่ ใชจ้ า่ ยในการเปิด ตรวจสอบ และรักษาบญั ชี

เงินฝาก และ 3. คา่ ใชจ้ า่ ยในการโอนเงนิ

- MPC ของประชาชนท่วั ไป เทา่ กับ 0.514 และ

MPC ของผูม้ ีรายได้น้อย เท่ากบั 0.66

- ค่าใชจ้ า่ ยในการบรหิ ารโครงการลดลงรอ้ ยละ 10 -3.97 เหมอื นกรณี Base Case

- คา่ ใชจ้ า่ ยในการบรหิ ารโครงการลดลงรอ้ ยละ 20 -3.84 เหมือนกรณี Base Case

- Conversion Factors เท่ากบั 0.8 -3.93 เหมอื นกรณี Base Case

- Conversion Factors เท่ากบั 0.7 -3.78 เหมอื นกรณี Base Case

- สดั สว่ นการการนาเข้าสินคา้ เพอื่ อปุ โภคและ -2.18 เหมอื นกรณี Base Case

บริโภค เทา่ กบั 0.05

- สัดสว่ นการการนาเขา้ สนิ คา้ เพือ่ อปุ โภคและ -0.37 เหมือนกรณี Base Case

บริโภค เท่ากบั 0

- MPC เพิ่มขนึ้ ร้อยละ 5 -0.14 เหมือนกรณี Base Case

- MPC เพม่ิ ขึ้นร้อยละ 10 3.81 มากกว่าต้นทุนเงนิ ในการก่อหนภ้ี าครัฐ (รอ้ ยละ

2.71) แตน่ ้อยกวา่ ตน้ ทนุ คา่ เสยี โอกาสของภาครฐั

จากการไม่ดาเนินโครงการลงทนุ (ร้อยละ 9)

- สัดส่วนผ้มู รี ายไดน้ อ้ ยนาเงินช่วยเหลือไปชาระหนี้ 1.02 เหมอื นกรณี Base Case

เท่ากับร้อยละ 10

- สัดสว่ นผู้มรี ายได้น้อยนาเงนิ ช่วยเหลือไปชาระหน้ี 6.62 มากกวา่ ตน้ ทุนเงินในการกอ่ หนภ้ี าครฐั (รอ้ ยละ

เท่ากบั ร้อยละ 0 2.71) แตน่ อ้ ยกวา่ ตน้ ทนุ คา่ เสียโอกาสของภาครฐั

จากการไม่ดาเนินโครงการลงทนุ (ร้อยละ 9)

ผลการศึกษากรณี Base Case ไดม้ ีการนามาวิเคราะหค์ วามแม่นตรงอีกคร้ังหนึ่งโดยการวิเคราะห์ความ
อ่อนไหว (Senstivity Analysis) ที่กาหนดให้เงื่อนไขต่าง ๆ เปล่ียนแปลงไปเพ่ือให้ EIRR มีค่าสูงขึ้น ท้ังนี้
เง่ือนไขดงั กลา่ ว ประกอบดว้ ย 1. คา่ ใช้จา่ ยในการบรหิ ารโครงการ ทีก่ าหนดให้ลดลง 2. Conversion Factors
ท่ีกาหนดให้ลดลง 3. สัดส่วนการการนาเข้าสินค้าเพื่ออุปโภคและบริโภค ท่ีกาหนดให้ลดลง 4. สัดส่วนผู้มี
รายได้น้อยนาเงินช่วยเหลือไปชาระหนี้ ที่กาหนดให้ลดลง และ 5. MPC ที่กาหนดให้เพ่ิมขึ้น ท้ังน้ี พบว่า
มีเพียงการกาหนดให้ MPC เพม่ิ ขึ้นหรือสัดสว่ นผู้มรี ายได้น้อยนาเงินช่วยเหลือไปชาระหน้ีลดลงเท่านั้น ที่ทาให้
EIRR เพ่ิมข้ึนมากกว่าต้นทุนเงินในการก่อหน้ีภาครัฐ (ร้อยละ 2.71) แต่ยังคงน้อยกว่าต้นทุนค่าเสียโอกาสของ
ภาครัฐจากการไม่ดาเนินโครงการลงทุน (ร้อยละ 9) โดยการเพิ่มขึ้นของ MPC อาจมีความเป็นไปได้จากัด

ง

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพมิ่ รายไดใ้ ห้แก่ผมู้ รี ายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่ือสวัสดิการแหง่ รฐั ปี 2559

เนื่องจากสัดส่วนหน้ีครัวเรือนที่อยู่ในระดับสูงเม่ือเทียบกับในอดีต อาจเป็นปัจจัยเหน่ียวร้ังพฤติกรรมการ
บรโิ ภคของประชาชนทว่ั ไปและผู้มีรายได้น้อยไม่ให้ปรับเพ่ิมสูงข้ึน โดยปัจจัยดังกล่าวอยู่นอกเหนือการควบคุม
ของรัฐบาล อย่างไรก็ดี กรณีสดั สว่ นผ้มู ีรายไดน้ อ้ ยนาเงินชว่ ยเหลือไปชาระหนี้น้นั รฐั บาลโดยกระทรวงการคลัง
สามารถกาหนดเงื่อนไขเพ่ือทาให้สัดส่วนดังกล่าวลดลงได้ โดยอาจกาหนดข้อห้ามในการนาเงินช่วยเหลือไป
ชาระหนี้ ซึ่งจะทาให้มาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยมี EIRR สูงขึ้น ก่อให้เกิดความคุ้มค่าในเชิง
เศรษฐกิจมากข้ึนในที่สุด ท้ังนี้ จึงสามารถสรุปผลการศึกษาในภาพรวมได้ว่า มาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มี
รายได้น้อยมี EIRR น้อยกว่าอัตราคิดลดของสังคมท่ีแสดงถึงต้นทุนของมาตรการ (อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ภาครัฐ
หรือต้นทุนค่าเสียโอกาสจากการทภี่ าครัฐไมด่ าเนนิ โครงการประเภทอื่น)

เม่ือพิจารณาวัตถุประสงค์ของมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย พบว่า เป็นการเพ่ิมรายได้ของ
กลุ่มเปา้ หมายให้เพียงพอในการดารงชีพ และใหก้ ารกระจายรายได้ของประเทศเป็นไปในทิศทางท่ีดีขึ้น รวมท้ัง
ลดความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจภายในสังคม อย่างไรก็ดี แหล่งเงินในการสนับสนุนมาตรการดังกล่าว คือ
งบประมาณรายจ่ายประจาปี ซ่ึงมาจาก 1. การจัดเก็บรายได้จากประชาชน และ 2. การกู้เงินของภาครัฐเม่ือ
รายจ่ายมากกว่ารายได้ ดังน้ัน ประชาชนทั่วไปที่เสียภาษีให้กับภาครัฐจึงเป็นผู้แบกรับภาระทางการเงินที่
แท้จรงิ ของมาตรการดังกล่าว ท้ังนี้ ประชาชนผู้เสียภาษีอาจมีความสนใจเก่ียวกับการวิเคราะห์ความเป็นไปได้
และความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของมาตรการในประเด็นท่ีว่า ภาครัฐมีการใช้จ่ายงบประมาณในแนวทางที่เป็น
ประโยชน์แก่ผู้มีรายได้น้อยที่เป็นกลุ่มเป้าหมาย และส่งผลดีต่อประชาชนกลุ่มอื่น ๆ ในสังคมและเศรษฐกิจ
ภาพรวมอยา่ งไร โดยการวเิ คราะห์ในประเด็นดังกล่าว มีรายละเอียด ดงั น้ี

1. หน้าที่ในทางเศรษฐกิจของรัฐบาลท่ีสาคัญ คือ การรักษาเสถียรภาพและการส่งเสริมการ
เจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกิจ รวมทั้งการกระจายรายได้และความม่ังค่ังของสังคม ท้ังน้ี เม่ือพิจารณาลักษณะการ
ดาเนนิ มาตรการเพิ่มรายไดใ้ ห้แก่ผูม้ ีรายไดน้ ้อย พบว่า

 มาตรการมีการดาเนินการสอดคล้องตามแนวทางเศรษฐศาสตร์มหภาคในการรักษา
เสถยี รภาพและการเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกจิ เนอื่ งจากการให้เงินช่วยเหลือแก่ผู้มีรายได้น้อย ซ่ึงมีค่า MPC สูง
กว่าประชาชนทั่วไปและท่ีมีฐานะดี จะทาให้ผู้มีรายได้น้อยดังกล่าวนาเงินช่วยเหลือไปใช้จ่ายในสัดส่วน
ทมี่ ากกวา่ ประชาชนท่ัวไปและทม่ี ฐี านะดี ทาใหก้ ารกระตนุ้ เศรษฐกจิ เปน็ ไปอย่างมีประสิทธิภาพ

 ด้านการกระจายรายได้และความมั่งค่ังของสังคม พิจารณาแล้ว เห็นว่า มาตรการเป็น
การให้เงินช่วยเหลือในลักษณะจ่ายขาดเพียงคร้ังเดียว และทาให้รายได้เพ่ิมข้ึนช่ัวคราวเฉพาะในช่วงดาเนิน
มาตรการ โดยศักยภาพในการหารายไดข้ องผู้มรี ายได้น้อยยังคงเดิม ซ่ึงอาจทาให้รายได้ของผู้มีรายได้น้อยปรับ
เพ่ิมข้ึนได้ยากในระยะยาว

2. การให้เงินช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยทั้งที่เป็นเกษตรกรและไม่ใช่เกษตรกร ควรจาแนก
กลมุ่ เปา้ หมายตามช่วงวยั และศักยภาพทางกายในการหารายได้ ไดแ้ ก่

จ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายไดใ้ ห้แกผ่ ูม้ รี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพื่อสวสั ดิการแห่งรฐั ปี 2559

 บคุ คลวัยชราหรือผู้พิการที่มีศักยภาพทางกายจากัด เป็นอุปสรรคในการประกอบอาชีพ
ดังนนั้ การให้เงินช่วยเหลอื แกป่ ระชาชนในกล่มุ นี้ จะเปน็ มาตรการเชงิ สงั คมท่คี วรผอ่ นปรนเปน็ กรณพี เิ ศษ

 บุคคลในวัยแรงงานมีสุขภาพร่างกายแข็งแรงและสติสัมปชัญญะครบถ้วน การให้ความ
ช่วยเหลือประชาชนในกลุ่มน้ี ควรเป็นมาตรการทางเศรษฐกิจท่ีเน้นการเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ของ
กลมุ่ เป้าหมายดังกล่าวเป็นสาคัญ และมกี ารวเิ คราะหค์ วามคุ้มค่าทางเศรษฐกจิ จากการใช้งบประมาณสนับสนุน
อย่างเต็มที่ นอกจากนี้ ควรกาหนดให้ความช่วยเหลือแก่ปัจเจกบุคคลในวัยแรงงานดังกล่าว มีภาระ
งบประมาณในลักษณะปลายปิด ซึ่งจากัดระยะเวลาและวงเงินการให้ความช่วยเหลือ เพ่ือเป็นแรงจูงใจให้
บุคคลเร่งยกระดับสถานะพ้นจากการเป็นผูม้ ีรายได้นอ้ ย

3. การให้เงินชว่ ยเหลือแกผ่ ู้มรี ายไดน้ อ้ ยในลักษณะจ่ายขาดและไม่มีเงื่อนไข ทาให้ผู้มีรายได้น้อย
บางส่วนนาเงินไปชาระหน้ี ทาให้ระดับการใช้จ่ายของครัวเรือนเพ่ิมข้ึนน้อยกว่าที่ควรจะเป็น ส่งผลให้การ
กระตุ้นเศรษฐกิจ การรักษาเสถียรภาพ และการส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจมีประสิทธิภาพลดลง
ดังนั้น EIRR ของมาตรการจึงมีค่าในระดับต่า อย่างไรก็ดี เม่ือพิจารณาในระดับรายละเอียด พบว่า การให้เงิน
ในลักษณะจ่ายขาด ไม่มีเง่ือนไข และผู้มีรายได้น้อยนาไปชาระหน้ี จะมีลักษณะคล้ายกับการที่รัฐบาลแบก
รับภาระหน้ีครัวเรอื นแทนประชาชน และภายใต้การจัดทางบประมาณรายจา่ ยแบบขาดดลุ ในปจั จบุ ัน ที่รัฐบาล
ต้องกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลดังกล่าว การแบกรับภาระหน้ีครัวเรือนแทนประชาชนจึงมีลักษณะคล้ายกับ
การที่รัฐบาลปรับโครงสร้างหน้ีครัวเรือนของประชาชนมาเป็นหน้ีสาธารณะของรัฐบาล ซ่ึงเป็นภาระ
งบประมาณท้ังในระยะสั้นและระยะยาว ดังนั้น เพ่ือให้การดาเนินมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย
เป็นประโยชน์แก่ผู้มีรายได้น้อยท่ีเป็นกลุ่มเป้าหมายและประชาชนท่ัวไป จึงเห็นสมควรให้รัฐบาล
โดยกระทรวงการคลังกาหนดเงื่อนไขการใช้จ่ายเงิน โดยห้ามนาไปชาระหน้ี ซึ่งจะทาให้มาตรการสามารถ
กระตุ้นเศรษฐกิจในภาพรวมได้อย่างมีประสิทธิภาพมากข้ึน เกิดประโยชน์ต่อประชาชนทั่วไป และส่งผลให้
EIRR และความคุ้มค่าทางเศรษฐกจิ ปรบั เพม่ิ สงู ขึ้นในที่สุด นอกจากน้ี สาหรบั ประเด็นด้านหนี้ครัวเรือนนั้น ควร
ใช้มาตรการเพ่ิมศักยภาพการประกอบอาชีพและจัดหารายได้ เพื่อแก้ไขปัญหาหน้ีดังกล่าว ซึ่งอาจอยู่ในความ
รับผิดชอบของกระทรวงแรงงาน กระทรวงศึกษาธกิ าร หรอื กระทรวงการคลงั

4. การตรวจสอบโครงการตามนโยบายรฐั ในปี 2560 เปน็ ต้นมา พบว่า รัฐบาลได้ดาเนินโครงการ
สาคัญในลักษณะการให้เงินอย่างมีเง่ือนไขแล้ว อาทิ การจัดทาบัตรสวัสดิการแห่งรัฐให้แก่ผู้มีสิทธิในโครงการ
ลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ ปี 2560 โดยให้วงเงินผ่านบัตรเป็นรายเดือน เพ่ือซ้ือสินค้าอุปโภคบริโภค
ท่จี าเปน็ สินค้าเพื่อการศึกษา วัตถุดิบเพ่ือเกษตรกรรม และก๊าซหุงต้มจากร้านค้าท่ีกาหนด รวมทั้งเพื่อจ่ายค่า
โดยสารการบริการขนส่งมวลชน อย่างไรก็ดี ยังมีโครงการตามนโยบายรัฐอีกจานวนหนึ่ง ท่ีเป็นการให้เงินจ่าย
ขาดและไม่มีเงอื่ นไขการใช้จ่าย อาทิ 1. การชว่ ยเหลอื คา่ เก็บเก่ยี วและปรับปรุงคุณภาพข้าวให้แก่เกษตรกรราย
ย่อยผู้ปลูกข้าวนาปี ปีการผลิต 2561/62 ภายใต้มาตรการช่วยเหลือเกษตรกรและรักษาเสถียรภาพราคาข้าว
ปกี ารผลิต 2561/62 ดา้ นการตลาด ตามมตคิ ณะรัฐมนตรีเมอ่ื วนั ที่ 24 กรกฎาคม 2561 โดยให้ความช่วยเหลือ

ฉ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผูม้ ีรายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพอ่ื สวสั ดิการแหง่ รฐั ปี 2559

อัตราไร่ละ 1,500 บาท ไม่เกิน 12 ไร่ หรือครัวเรือนละไม่เกิน 18,000 บาท วงเงินงบประมาณจ่ายขาด
57,722.61 ล้านบาท และ 2. โครงการสร้างความเข้มแข็งให้แก่เกษตรกรชาวสวนยาง เพื่อบรรเทาความ
เดือดร้อนเร่ืองค่าครองชีพของเกษตรกรชาวสวนยางรายย่อยและคนกรีดยาง ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่
20 พฤศจิกายน 2561 โดยให้เงินช่วยเหลือ ไร่ละ 1,800 บาท ไม่เกิน 15 ไร่ แบ่งเป็น เจ้าของสวนยาง ไร่ละ
1,100 บาท และคนกรดี ยาง ไร่ละ 700 บาท วงเงินงบประมาณ 18,604.9 ล้านบาท ดังน้ัน รัฐบาลจึงควรเพ่ิม
เงื่อนไขในการให้เงินจ่ายขาดในโครงการลักษณะดังกล่าว เพ่ือให้เกิดผลตอบแทนต่อสังคมและเศรษฐกิจ
ในภาพรวมสูงสุด โดยอาจนารูปแบบการดาเนินการของบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมาประยุกต์ใช้ เพื่อจากัดเงื่อนไข
การใช้จา่ ยเงินในการซอ้ื สินค้าและบริการใหเ้ ปน็ ไปตามท่รี ฐั บาลกาหนด

ช

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่ิมรายไดใ้ ห้แก่ผูม้ ีรายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่อื สวสั ดกิ ารแห่งรัฐปี 2559

สารบญั หน้า
ก
คานา ข
บทสรปุ ผู้บรหิ าร ซ
สารบญั ญ
สารบัญตาราง ฏ
สารบญั ภาพประกอบ
บทท่ี 1
2
1. บทนา 2
1.1 ความเปน็ มาและความสาคญั ของปญั หา 2
1.2 วัตถุประสงค์ของการศึกษา 2
1.3 ขอบเขตของการศึกษา 3
1.4 วิธีการดาเนินการ
1.5 ประโยชนท์ ค่ี าดว่าจะได้รับ 4
1.6 นิยามศพั ท์ 5
2. การทบทวนวรรณกรรม 8
2.1 กรอบแนวคิดทฤษฎี 9
2.2 งานวจิ ัยในอดีต
2.3 ขอ้ สรปุ จากงานวจิ ัยในอดีต 10
2.4 สมมตฐิ านงานวจิ ยั 10
3. ระเบยี บวิธีการศึกษา 17
3.1 ข้อมลู ในการศึกษา
3.2 เครอ่ื งมือในการศึกษา 18
3.3 ขั้นตอนในการศึกษา 19
4. มาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผมู้ ีรายได้น้อย 21
4.1 ท่ีมา
4.2 สาระสาคญั โดยสังเขปของมาตรการ
4.3 บทวิเคราะห์เก่ยี วกบั มาตรการ

ซ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพิม่ รายได้ใหแ้ ก่ผู้มีรายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพื่อสวสั ดิการแหง่ รัฐปี 2559

สารบญั (ต่อ) 23
5. ต้นทุนและผลประโยชนท์ างเศรษฐกจิ ของมาตรการ 23
5.1 การจาแนกประเภทตน้ ทุนและผลประโยชนท์ างเศรษฐกจิ 30
5.2 การประมาณการต้นทนุ ทางเศรษฐกิจ 35
5.3 การประมาณการผลประโยชนท์ างเศรษฐกิจ
5.4 การกาหนดอตั ราคดิ ลดของสังคม 37
6. ผลการศกึ ษา 37
6.1 การประมาณการ EIRR (กรณี Base Case) 45
6.2 กรณี Sensitivity Analysis
6.3 การเปรียบเทยี บระหวา่ งกรณี Base Case และ Sensitivity Analysis 47
7. บทสรปุ และข้อเสนอแนะ 49
7.1 สรุปผลการศกึ ษา 52
7.2 การอภิปรายผลการศึกษาและข้อเสนอแนะ
บรรณานุกรม

ฌ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพิม่ รายได้ใหแ้ กผ่ มู้ ีรายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพื่อสวสั ดิการแหง่ รัฐปี 2559

สารบญั ตาราง หน้า
7
ตารางท่ี 12
2.1 การจาแนกตน้ ทุนและผลประโยชนก์ ารสร้างไซโลเกบ็ ข้าวเปลือก 15
3.1 เปรยี บเทียบการวเิ คราะห์ความเปน็ ไปได้ทางการเงินและเศรษฐกิจ 18
3.2 ค่า Conversion Factors ตามการศึกษาของ Ahmed (1983)
4.1 มตคิ ณะรฐั มนตรีทีส่ าคัญเกีย่ วกับมาตรการเพม่ิ รายได้ใหแ้ ก่ผ้มู รี ายได้น้อยในโครงการ 19
ลงทะเบยี นเพื่อสวัสดกิ ารแห่งรัฐ ปี 2559 22
4.2 อัตราเงินโอนตามมาตรการเพิม่ รายได้ใหแ้ กผ่ มู้ รี ายไดน้ ้อย
4.3 มตคิ ณะรฐั มนตรีทส่ี าคัญเกี่ยวกบั การจดั ทาบตั รสวสั ดิการแหง่ รัฐให้แกผ่ ูม้ ีสิทธิ 23
ในโครงการลงทะเบียนเพือ่ สวัสดกิ ารแหง่ รัฐ ปี 2560 24
5.1 การจาแนกต้นทนุ และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของมาตรการ 25
5.2 การคานวณตน้ ทนุ ทางเศรษฐกจิ กรณีคา่ ใช้จา่ ยในการลงทะเบยี นผ้มู รี ายได้น้อย 27
5.3 คา่ ธรรมเนียมการรักษาบัญชีเงินฝาก
5.4 การคานวณตน้ ทุนทางเศรษฐกจิ กรณีคา่ ใชจ้ า่ ยในการเปดิ ดแู ล ตรวจสอบ และรกั ษา 28
บญั ชีเงินฝากของผูม้ รี ายไดน้ ้อย 30
5.5 การคานวณต้นทุนทางเศรษฐกิจกรณีคา่ ใชจ้ ่ายในการโอนเงนิ ช่วยเหลอื เขา้ บัญชีเงนิ ฝาก 34
5.6 ต้นทนุ ทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่มิ รายได้ให้แก่ผูม้ ีรายได้นอ้ ย
5.7 ประมาณการผลประโยชน์ทางเศรษฐกจิ ดา้ นการรกั ษาเสถียรภาพและส่งเสรมิ 34
การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ กรณีรอบการหมุนเวยี น
5.8 ประมาณการผลประโยชนท์ างเศรษฐกจิ ด้านการรักษาเสถียรภาพและส่งเสรมิ 37
การเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกิจ กรณปี ีปฏทิ ิน 38
6.1 การประมาณการ EIRR กรณี Base Case 38
6.2 การประมาณการ EIRR กรณีค่าใช้จา่ ยในการบรหิ ารโครงการลดลงร้อยละ 10 39
6.3 การประมาณการ EIRR กรณคี า่ ใชจ้ า่ ยในการบรหิ ารโครงการลดลงร้อยละ 20 39
6.4 การประมาณการ EIRR กรณี Conversion Factors เทา่ กบั 0.8 40
6.5 การประมาณการ EIRR กรณี Conversion Factors เท่ากบั 0.7
6.6 การประมาณการ EIRR กรณีสดั ส่วนการการนาเข้าสนิ ค้าเพื่ออปุ โภคและบริโภค 40
เทา่ กบั 0.05
6.7 การประมาณการ EIRR กรณสี ดั ส่วนการการนาเขา้ สินค้าเพ่ืออุปโภคและบริโภค
เทา่ กับ 0

ญ

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพิ่มรายได้ใหแ้ กผ่ ้มู รี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559

สารบญั ตาราง (ต่อ) 41
6.8 การประมาณการ EIRR กรณี MPC เพิม่ ข้ึนร้อยละ 5 41
6.9 การประมาณการ EIRR กรณี MPC เพ่ิมขึ้นร้อยละ 10 42
6.10 เงินใหก้ ู้ยืมแก่ภาคครัวเรอื นจากสถาบนั การเงิน 43
6.11 การประมาณการ EIRR กรณสี ดั สว่ นผมู้ ีรายได้น้อยนาเงินชว่ ยเหลือไปชาระหน้ี
43
เท่ากับรอ้ ยละ 10
6.12 การประมาณการ EIRR กรณสี ดั สว่ นผ้มู รี ายได้น้อยนาเงินชว่ ยเหลือไปชาระหน้ี 44

เท่ากบั ร้อยละ 0 45
6.13 การประมาณการ NPV กรณีอตั ราคิดลดของสังคม คือ ต้นทนุ เงินในการก่อหน้ี
46
ภาครฐั (ร้อยละ 2.71)
6.14 การประมาณการ NPV กรณอี ตั ราคดิ ลดของสงั คม คือ ต้นทุนค่าเสยี โอกาสของ

ภาครฐั จากการไม่ดาเนินโครงการลงทุน (ร้อยละ 9)
6.15 สรุปและเปรียบเทยี บผลการศึกษาระหวา่ งกรณี Base Case และ Sensitivity

Analysis

ฎ

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร สานักงบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่มิ รายได้ให้แกผ่ มู้ รี ายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพอ่ื สวสั ดิการแหง่ รัฐปี 2559

สารบัญภาพประกอบ หนา้
31
แผนภาพท่ี
2.1 แนวคดิ ทั่วไปของกระบวนการ Capital Budgeting

ฏ

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพิม่ รายได้ใหแ้ กผ่ มู้ รี ายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพือ่ สวสั ดิการแห่งรฐั ปี 2559

บทที่ 1 บทนา
1.1 ความเป็นมาและความสาคัญของปญั หา

รัฐบาลได้ดาเนินโครงการตามนโยบายรัฐ เพ่ือให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนผู้มีรายได้น้อย เกษตรกร
และวิสาหกิจขนาดกลางขนาดย่อม (Small and Medium Enterprizes : SMEs) ผ่านการดาเนินการของ
สถาบันการเงินเฉพาะกิจ ซ่ึงเป็นสถาบันการเงินของรัฐท่ีมีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งข้ึน เพื่อดาเนินการตาม
นโยบายของรัฐในการพฒั นาสง่ เสริมเศรษฐกจิ และสนบั สนนุ การลงทุนต่าง ๆ และอยู่ภายใต้การกากับดูแลของ
กระทรวงการคลัง ได้แก่ ธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารอาคาร
สงเคราะห์ ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย ธนาคารเพื่อการส่งออกและนาเข้าแห่งประเทศไทย ธนาคาร
พฒั นาวสิ าหกจิ ขนาดกลางและขนาดย่อมแหง่ ประเทศไทย บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม และ
บรรษัทตลาดรองสินเชื่อท่ีอยู่อาศัย ทั้งน้ี โครงการตามนโยบายรัฐดังกล่าว มักเป็นการให้ความช่วยเหลือด้าน
สินเช่ือท่ีมีอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ต่ากว่ากรณีปกติ การพักชาระหนี้ การค้าประกันสินเชื่อ และการให้เงิน
ในลักษณะจ่ายขาดที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะในกรณีต่าง ๆ โดยรัฐบาลจะชดเชยค่าใช้จ่ายในการดาเนินงาน
ดังกล่าวผ่านการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีตามภาระท่ีเกิดข้ึนจริงและความจา เป็นเหมาะสมต่อไป
อย่างไรก็ดี ภาระงบประมาณในการชดเชยดังกล่าว มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมากตามจานวนโครงการที่เพิ่มสูงข้ึน
และอยู่ในระดับสูงเมอื่ เปรยี บเทยี บกับวงเงนิ งบประมาณรายจา่ ยประจาปีท่ีจัดสรรให้กับหน่วยงานของรัฐอ่ืน ๆ
ดังนั้น การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจจากการดาเนินโครงการตามนโยบายรัฐดังกล่าว จึงมี
ความสาคัญ เพือ่ ให้สามารถวิเคราะห์ความคมุ้ คา่ การใช้จ่ายภาครัฐ และเสนอแนะแนวทางพัฒนาโครงการให้มี
ประสทิ ธภิ าพและผลตอบแทนตอ่ เศรษฐกิจและสังคมมากขึ้นต่อไป

คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 27 กันยายน 2559 22 พฤศจิกายน 2559 และ 27 ธันวาคม 2559
เห็นชอบให้กระทรวงการคลังดาเนินมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยท้ังท่ีเป็นเกษตรกรและไม่ใช่
เกษตรกรในโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 โดยเป็นการโอนเงินให้แก่ผู้มีรายได้น้อยภายใน
วันท่ี 31 มกราคม 2560 ผ่านธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออมสิน และ
ธนาคารกรุงไทย จากดั (มหาชน) ทั้งนี้ ให้ธนาคารทั้ง 3 แห่ง สารองจ่ายค่าใช้จ่ายไปก่อน และรัฐบาลจะชาระ
คืนเงินต้นและต้นทุนเงินให้กับธนาคารในอัตราดอกเบี้ยเงินฝากประจา 6 เดือน ประเภทบุคคลธรรมดาของ
4 ธนาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่ (FDR) บวกร้อยละ 1 และให้ธนาคารขอจัดสรรงบประมาณรายจ่ายตามความ
จาเป็นและเหมาะสมต่อไป ดังน้ัน การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและความคุ้มค่าของมาตรการ
เพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย จึงมีความสาคัญและส่งเสริมให้การติดตามและตรวจสอบของรัฐสภาเกี่ยวกับ
การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น สอดคล้องกับภารกิจของสานัก
งบประมาณของรฐั สภาตามท่รี ะบุไว้ในประกาศรัฐสภา ฉบบั ท่ี 6 พ.ศ. 2556 เร่ือง การแบ่งส่วนราชการภายใน
สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร

1

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพิม่ รายไดใ้ ห้แกผ่ มู้ ีรายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพอ่ื สวัสดิการแห่งรฐั ปี 2559

1.2 วตั ถปุ ระสงค์ของการศกึ ษา
เพื่อประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการ

ลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 และวิเคราะห์ความคุ้มค่าการดาเนินมาตรการ รวมท้ังจัดทาข้อ
เสนอแนะเพือ่ เพ่ิมประสิทธภิ าพการดาเนนิ การในระยะต่อไป

1.3 ขอบเขตของการศึกษา

การศึกษาฉบับนี้เป็นการประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจภายหลังท่ีมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่
ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 ดาเนินการแล้วเสร็จ และวิเคราะห์ความ
คุ้มคา่ ตามแนวทางทเี่ ก่ยี วขอ้ งต่อไป ท้ังนี้ ข้อมลู ในการวิเคราะห์ทสี่ าคัญ ประกอบด้วย

1. ผลการดาเนินมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการ
แห่งรัฐปี 2559 ตามท่ีเกิดข้ึนจริง ซ่ึงกระทรวงการคลังในฐานะหน่วยงานเจ้าภาพ ได้รายงานผลและคณะ
รฐั มนตรมี มี ตริ บั ทราบแล้ว เม่อื วันท่ี 28 กมุ ภาพนั ธ์ 2560

2. ข้อมูลตัวแปรเศรษฐกิจ การเงิน และการคลัง จากหน่วยงานด้านเศรษฐกิจ อาทิ กระทรวง
การคลัง สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษกิจและสังคมแห่งชาติ สานักงบประมาณ และธนาคารแห่ง
ประเทศไทย

1.4 วิธีการดาเนนิ การ

การศึกษาฉบบั นี้ จะใชว้ ิธกี ารศึกษาเชิงปริมาณเพื่อประเมินความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ ท่ีคานึงถึงการ
ใช้ทรัพยากรของสังคม ผลกาไร-ขาดทุนของสังคม และค่าเสียโอกาสต่อสังคมเป็นหลัก โดยคานวณอัตรา
ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ (Economic Internal Rate of Return : EIRR) เพื่อวเิ คราะหค์ วามคุ้มค่ามาตรการ
เพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย และจะวิเคราะห์ความอ่อนไหว (Sensitivity Analysis) ของผลการศึกษา
โดยกาหนดให้ปัจจยั ตา่ ง ๆ ท่ีเกย่ี วขอ้ งเปลีย่ นแปลงไปและคานวณมูลค่าปัจจุบันสุทธิ (Net Present Valaue :
NPV) ท้ังน้ี วิธีการศึกษา สาระสาคัญของมาตรการ การจาแนกต้นทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ และผล
การศึกษาในการประมาณการ EIRR รวมท้ัง Sensitivity Analysis ปรากฏตามบทท่ี 3 – 6

1.5 ประโยชนท์ ่คี าดวา่ จะไดร้ บั
ฝ่ายนิติบัญญัติมีข้อมูลในการประเมินความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่

ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 ซึ่งฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลดาเนินการ
นอกจากน้ี สามารถนาผลการศึกษาไปประเมินโครงการอื่น ๆ ของฝ่ายบริหาร ท่ีมีลักษณะการดาเนินงาน
ใกล้เคียงกันได้ อาทิ การชว่ ยเหลือค่าเก็บเกีย่ วและปรับปรุงคณุ ภาพข้าวใหแ้ ก่เกษตรกรรายย่อยผู้ปลูกข้าวนาปี

2

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายไดใ้ หแ้ ก่ผ้มู ีรายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพื่อสวัสดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

ปีการผลิต 2561/62 เพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายของเกษตรกร อันจะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการติดตามและ
ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐบาลในอกี ทางหนึ่ง

1.6 นยิ ามศัพท์
NPV หรือ Net Present Value คือ ผลต่างของมูลค่าปัจจุบันของผลรวมกระแสเงินสดจ่ายสุทธิและ

กระแสเงินสดรบั สุทธิ
IRR หรือ Internal Rate of Return คือ อตั ราผลตอบแทนของโครงการ
FDR หรอื Fixed Deposit Rate คอื อตั ราดอกเบี้ยเงินฝากประจา 6 เดือน ประเภทบุคคลธรรมดาของ

4 ธนาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่
MPC หรือ Marginal Propensity to Consume คือ มูลค่าการบริโภคของเอกชนท่ีเปลี่ยนแปลงไป

เมอ่ื รายได้ที่สามารถใช้จา่ ยไดเ้ พิม่ ขึน้ 1 บาท

3

สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายไดใ้ ห้แกผ่ ้มู รี ายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพือ่ สวัสดิการแหง่ รฐั ปี 2559

บทท่ี 2 การทบทวนวรรณกรรม

2.1 กรอบแนวคดิ ทฤษฎี
2.1.1 กระบวนการ Capital Budgeting
กระบวนการ Capital Budgeting เป็นการพิจารณาความเป็นไปได้ในการดาเนินโครงการของ

หนว่ ยงาน โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ โครงการลงทนุ ทีม่ วี ตั ถุประสงคเ์ พ่ือทดแทนเครื่องจักรและอุปกรณ์ ลดต้นทุนการ
ผลิต ขยายการผลิต ผลิตสินค้าประเภทใหม่ หรือให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบของภาครัฐ ท้ังน้ี
โครงการจะมีความเป็นไปได้ในการดาเนินการเม่ืออัตราผลตอบแทนที่ได้รับสูงกว่าต้นทุนท่ีเกี่ยวข้อง ดังนั้น
หน่วยงานจึงต้องพิจารณาประเภทและชนิดของโครงการท่ีจะทาการศึกษา เพ่ือวิเคราะห์และเปรียบเทียบใน
ประเดน็ ดังกลา่ ว

การสาธิตแนวทางการวิเคราะห์ความคุ้มค่าในการลงทุนตามแนวคิด Capital Budgeting
สามารถดาเนินการได้โดยการสมมติให้มีโครงการ 5 ประเภท คือ A B C D และ E ใช้เงินทุนท้ังสิ้น 2 3 1 2
และ 3 ล้านดอลลาร์สหรัฐอเมริกาตามลาดับ ซ่ึงหน่วยงานจะต้องประมาณการอัตราผลตอบแทนจากการ
ลงทุนต่อไป ทั้งน้ี สมมติให้อัตราผลตอบแทนสาหรับโครงการดังกล่าว เท่ากับ ร้อยละ 18 16 14 11 และ 8
ตามลาดับ นอกจากน้ี กาหนดให้หน่วยงานต้องทาการระดมเงินทุนจากภายนอก ทาให้ต้องรับภาระต้นทุนเงิน
(Marginal Cost of Capital : MCC) ดังนั้น โครงการจะมีความเป็นไปได้ในการดาเนินการเมื่ออัตรา
ผลตอบแทนสูงกว่า MCC โดยแผนภาพที่ 2.1 ได้เปรียบเทียบอัตราผลตอบแทนของโครงการต่าง ๆ กับ MCC
พบว่า โครงการ A B และ C จะมีความคุ้มค่าในการลงทุนเน่ืองจากอัตราผลตอบแทนสูงกว่า MCC ดังน้ัน
หน่วยงานควรลงทุนในโครงการท้ัง 3 ดังกล่าว และระดมเงินทุน จานวน 6 ล้านดอลลาร์สหรัฐอเมริกาต่อไป
ทง้ั น้ี แนวคดิ ตามกระบวนการ Capital Budgeting สามารถใช้วเิ คราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจในการศึกษา
ฉบับน้ีได้ (Salvatore, 2007, pp. 542 – 546)

แผนภาพท่ี 2.1 แนวคดิ ทว่ั ไปของกระบวนการ Capital Budgeting

ท่มี า : (Salvatore, 2007, p. 545)

4

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพมิ่ รายได้ให้แก่ผ้มู รี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพือ่ สวสั ดิการแห่งรัฐปี 2559

2.1.2 หน้าทใ่ี นทางเศรษฐกจิ ของรัฐบาล
หน้าท่ีในทางเศรษฐกิจของรัฐบาลสามารถพจิ ารณาในประเดน็ ตา่ ง ๆ ทส่ี าคัญ อาทิ
1. การจัดสรรการใช้ทรัพยากรของสังคม เป็นการวางแผนการใช้ทรัพยากรของภาค

รัฐบาลและเอกชน อาทิ ที่ดิน แรงงาน ทุน และองค์ความรู้ เพ่ีอผลิตสินค้าและบริการในการตอบสนองความ
ต้องการของสังคม

2. การกระจายรายได้และความมั่งคั่งของสังคม เป็นการพิจารณาว่า สินค้าและบริการ
ท่ีสังคมผลิตขึ้น จะจาแนกแจกจ่ายให้แก่ประชาชนแต่ละกลุ่มอย่างไร อาทิ การให้เงินอุดหนุนหรือจัดหา
สวัสดิการแก่ผู้ยากไร้ ท้ังนี้ การกระจายรายได้จะต้องคานึงถึงประเด็นต่าง ๆ อาทิ ความเหมาะสมทางสังคม
กลไกทางการเมือง กลไกทางเศรษฐกิจ แนวโน้มความแตกต่างในการกระจายรายได้ ประเภทของมาตรการ
ทางการคลัง (ด้านรายได้ – รายจ่าย) ที่อาจนามาใช้ในการกระจายรายได้ และผลกระทบจากการดาเนิน
มาตรการดงั กล่าว

3. การรักษาเสถยี รภาพทางเศรษฐกิจ เป็นการดาเนินนโยบายสาธารณะเพื่อให้เศรษฐกิจ
ขยายตัวในอัตราสูง และมีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดยมีแนวทางเบ้ืองต้น อาทิ กรณีเกิดการว่างงาน รัฐบาล
ควรเพ่ิมรายจ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ทาให้การใช้จ่าย การผลิต และการจ้างงานเพ่ิมข้ึน หรือกรณีเกิดภาวะ
เงนิ เฟอ้ รฐั บาลอาจปรบั ลดรายจ่าย ปรบั เพ่ิมภาษี หรือควบคมุ ราคาสนิ คา้ ท่ีจาเปน็

4. การส่งเสริมความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เป็นการพิจารณานโยบายสาธารณะ
เพื่อให้อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเพ่ิมข้ึนมากกว่าการเพ่ิมของประชากร อันจะทาให้รายได้ต่อหัวของ
ประเทศเพ่ิมสูงขน้ึ และประชาชนมคี วามเปน็ อยู่ท่ีดขี ้นึ ทงั้ นี้ ตัวอย่างมาตรการทางการคลังในประเด็นดังกล่าว
อาทิ การจัดเก็บภาษีจากประชาชนและนาเงินไปสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ หรือโครงการลงทุน
เพ่อื อานวยความสะดวกแกป่ ระชาชน เชน่ ระบบชลประทาน หรอื ทางหลวงชนบท เปน็ ต้น
(เกรกิ เกยี รติ พิพัฒนเ์ สรธี รรม, 2552, น. 15 – 50)

2.2 งานวจิ ัยในอดตี
การประเมนิ ผลโครงการภาครฐั มกี ารดาเนินการอยา่ งต่อเนื่อง โดยหนว่ ยงานอสิ ระ สถาบนั วิชาการ และ

สถาบันการศึกษา อาทิ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย และ
มหาวิทยาลยั ท้งั นี้ การศึกษาดังกล่าว สามารถจดั แบ่งเป็นกลมุ่ ตา่ ง ๆ ได้แก่

1. กลุ่มทใี่ ช้แบบจาลองเชงิ ปริมาณ
งานวิจัยในกลมุ่ น้จี ะใช้แบบจาลองเชิงปริมาณในการวิเคราะห์ผลการดาเนินโครงการ รวมทั้ง

ปัจจยั ที่ส่งผลตอ่ การดาเนนิ การดงั กลา่ ว
วิโรจน์ ณ ระนอง และคณะ (2550) ได้จัดทาแบบจาลองเศรษฐมิติ Probit Model เพ่ือ

ศึกษาปัจจัยกาหนดความน่าจะเป็นในการเลือกศึกษาต่อของนักเรียนที่จบชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 และ
มัธยมศึกษาปีท่ี 3 ภายใต้นโยบายเรียนฟรีของภาครัฐ ท้ังน้ี ผลการศึกษา พบว่า ภายใต้นโยบายดังกล่าว

5

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่มรายไดใ้ หแ้ กผ่ ู้มรี ายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพอ่ื สวัสดิการแห่งรฐั ปี 2559

โรงเรียนและสถานศึกษายงั คงเรียกเก็บเงินจากผู้ปกครอง เพ่ือสนับสนุนค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาต่าง ๆ ซ่ึงเป็น
ภาระแก่ผู้ปกครอง ท้ังน้ี ค่าใช้จ่ายดังกล่าว จะส่งผลให้โอกาสในการศึกษาต่อของเด็กนักเรียนลดลงอย่าง
มีนัยสาคญั ทางสถติ ิ โดยเฉพาะอย่างยงิ่ เดก็ นกั เรียนจากครอบครัวยากจน

สุทธาภา อมรวิวัฒน์ และ เกียรติพงศ์ อริยปรัชญา (2550) ได้ใช้แบบจาลองเศรษฐมิติ
Logistic and Ordered Logistic Regression เพ่ือประเมินปัจจัยที่มีต่อความสาเร็จของกองทุนหมู่บ้าน
ในการสนับสนุนเงินกู้แก่ประชาชน ผลการศึกษา พบว่า ปัจจัยด้านทุนสังคม อาทิ การเป็นเจ้าของบ้าน ระดับ
การศึกษา และรายจ่ายเพื่อการประกอบพิธีกรรม จะทาให้ประชาชนให้ความร่วมมือกับกิจกรรมของชุมชน
กอ่ ใหเ้ กิดความสามัคคี และสง่ ผลดีต่อความสาเรจ็ ของกองทุนในระยะยาว

Natt Hongdilokkul (2017) ได้ศกึ ษาผลกระทบโครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (หรือ
โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค) ที่มีต่อสวัสดิการของประชาชน ซึ่งสวัสดิการของประชาชนเมื่อมีโครงการ
สามารถวัดไดโ้ ดยปรมิ าณการบริโภคสินค้าและบริการที่ประชาชนต้องเสียสละไป เพ่ือให้ความพอใจลดลงไปสู่
ระดับเดียวกับกรณีไม่มีโครงการ ท้ังนี้ การศึกษาใช้แบบจาลองคณิตศาสตร์ และแบบจาลองเศรษฐมิติ
Difference in Difference Method ผลการศึกษา พบว่า เมื่อรัฐบาลใช้จ่ายงบประมาณในโครงการดังกล่าว
จานวน 1 บาท จะทาให้สวัสดิการของประชาชนเพิ่มข้ึน 0.75 บาท และจะทาให้การออมของประชาชน
เพิ่มข้ึน ทาใหม้ เี งนิ เพื่อจบั จ่ายใช้สอยในอนาคตเพิ่มมากข้ึน

2. กลุ่มที่ใช้อัตราผลตอบแทนทางการเงิน (Financial Internal Rate of Return: FIRR) EIRR
และ NPV

งานวิจัยในกลุ่มน้ีจะใช้วิธีการทางการเงิน FIRR EIRR และ NPV ในการศึกษาความเป็นไปได้
ทางการเงินและเศรษฐกิจของโครงการภาครัฐ ท้ังน้ี โครงการที่มี FIRR และ EIRR สูงกว่าอัตราคิดลดท่ีเป็น
อัตราต้นทนุ ของโครงการ ภาครัฐควรสนับสนุนโครงการดังกล่าว เน่ืองจากมีผลตอบแทนต่อสังคมสูง และอาจ
มอบหมายให้เอกชนดาเนินการแทนตามระเบียบที่เก่ียวข้อง เพื่อเป็นการประหยัดภาระงบประมาณ และ
เอกชนอาจสนใจลงทุนในโครงการดังกล่าว เน่ืองจากมีผลตอบแทนทางการเงินสูง สาหรับโครงการที่มี FIRR
ต่ากว่าและ EIRR สูงกว่าอัตราคิดลด ภาครัฐควรสนับสนุนโครงการดังกล่าว เนื่องจากมีผลตอบแทนต่อสังคม
สูง อย่างไรก็ดี ภาครัฐอาจต้องดาเนินโครงการดังกล่าวเอง โดยใช้งบประมาณหรือเงินกู้ เน่ืองจากเอกชนอาจ
ไม่สนใจลงทุนในโครงการที่มีผลตอบแทนทางการเงินต่า สาหรับ NPV พบว่า เป็นมูลค่าปัจจุบันสุทธิของ
โครงการ ซึ่งเท่ากับมูลค่าปัจจุบันของผลตอบแทนหักด้วยต้นทุน โดยผลตอบแทนประกอบด้วยผลตอบแทน
ทางการเงินและทางเศรษฐกิจ และต้นทุนประกอบด้วยต้นทุนทางการเงินและทางเศรษฐกิจ โดยโครงการจะมี
ความเปน็ ไปไดแ้ ละคมุ้ คา่ ในการลงทนุ เม่ือ NPV มีค่ามากกว่า 0 ทงั้ น้ี การทบทวนงานวิจัย พบว่า การประยุกต์
ใช้ FIRR และ EIRR จะให้ผลการศึกษาและข้อสรุปสอดคล้องกับ NPV ดังนั้น การอธิบายผลการศึกษาในการ
ทบทวนงานวจิ ัยในอดีตนี้ จะนาเสนอในประเดน็ ท่เี กย่ี วข้องกบั FIRR และ EIRR เป็นหลัก ดังนี้

ภิญญาพัชญ์ สีหะวงศ์ (2553) ได้ศึกษาความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจโครงการก่อสร้างทาง
หลวงหมายเลข 12 ตอน กาฬสนิ ธุ์ – บ.นาไคร้ จ.กาฬสินธ์ุ โดยกาหนดให้ผลประโยชน์ของโครงการ คือ มูลค่า

6

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิม่ รายได้ใหแ้ ก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพือ่ สวสั ดิการแหง่ รฐั ปี 2559

ของการประหยัดค่าใช้จ่ายจากการใช้รถ มูลค่าของการประหยัดเวลาในการเดินทาง และมูลค่าของการลด
คา่ ใชจ้ า่ ยจากอบุ ตั เิ หตทุ างถนน สาหรับต้นทุน คือ ค่าชดเชยท่ีดิน ค่าชดเชยส่ิงปลูกสร้างและไม้ยืนต้น และค่า
ก่อสร้างและบารุงรักษาทาง ผลการศึกษาพบว่า EIRR เท่ากับ ร้อยละ 1.66 ซ่ึงไม่มีความคุ้มค่าในการลงทุน
เนื่องจากมีค่าน้อยกว่าอัตราคิดลดที่กาหนดให้เท่ากับร้อยละ 12 ท้ังนี้ โครงการดังกล่าวเป็นการก่อสร้างทาง
หลวงสาธารณะ ทาให้ไม่มีรายได้จากการเกบ็ คา่ ผา่ นทาง ดงั น้นั จงึ ไมส่ ามารถคานวณ FIRR ได้

ปราณี ฉัตรเชิดชัยกุล (2545) ได้วิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางการเงินและทางเศรษฐศาสตร์
ในการสรา้ งไซโลเกบ็ ข้าวเปลอื กในพ้ืนทจี่ งั หวัดสุพรรณบรุ ี พษิ ณุโลก และบุรีรัมย์ โดยกาหนดผลประโยชน์และ
ต้นทนุ ทางการเงนิ และเศรษฐศาสตร์ รายละเอยี ดปรากฏตามตารางที่ 2.1

ตารางที่ 2.1 การจาแนกต้นทุนและผลประโยชน์การสร้างไซโลเกบ็ ขา้ วเปลือก

ทม่ี า : (ปราณี ฉัตรเชิดชยั กลุ , 2545, น. 32)

ทัง้ น้ี ผลการศึกษา พบว่า การกอ่ สร้างไซโลขา้ วไมม่ คี วามเป็นไปได้ทางการเงนิ และ FIRR มีค่าเปน็ ลบ เนื่องจาก
ค่าก่อสร้างไซโลและต้นทุนในการเก็บกักข้าวเปลือกในไซโลมีค่าสูง สาหรับความเป็นไปได้ทางเศรษฐศาสตร์
พบวา่ มเี พยี ง EIRR จากการดาเนนิ โครงการในจงั หวัดบุรีรมั ย์ (ร้อยละ 15.6) ที่สูงกว่าอัตราคิดลดของโครงการ
(ร้อยละ 6.89) ดงั น้ัน การก่อสร้างไซโลข้าวจึงมีความเป็นไปได้ทางเศรษฐศาสตร์ในพื้นที่จังหวัดบุรีรัมย์เท่าน้ัน
อย่างไรกด็ ี หากราคาข้าวเปลือกท่ีเกษตรกรขายได้เม่ือนาข้าวออกจากไซโลมีค่าเพ่ิมขึ้น จะทาให้ EIRR เพิ่มขึ้น
และมีความเปน็ ไปไดท้ างเศรษฐศาสตร์มากขนึ้

ณัฐพร บุญจรัส (2557) ได้ศึกษาความเป็นไปได้ทางการเงินและเศรษฐกิจของโรงผลิตไฟฟ้า
จากการกาจัดขยะมูลฝอยในเขตเทศบาลนครพระนครศรีอยุธยา โดยกาหนดให้ผลประโยชน์ภายในโครงการ
คือ รายรับค่าไฟฟ้าและค่ากาจัดขยะ สาหรับต้นทุนภายในโครงการ คือ ค่าท่ีดิน อาคาร งานก่อสร้าง
เครื่องจกั ร เครอื่ งมอื อุปกรณต์ ่าง ๆ คา่ ดาเนนิ งาน และคา่ บารงุ รกั ษา และสาหรับผลกระทบภายนอกโครงการ

7

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่ิมรายไดใ้ ห้แกผ่ ู้มรี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพือ่ สวสั ดกิ ารแหง่ รัฐปี 2559

คือ การลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้ ผลการศึกษา พบว่า FIRR
และ EIRR มคี ่าสูงกว่าอตั ราคิดลดของโครงการ ดังน้ัน โครงการจึงมีความคุ้มค่าในการลงทุนท้ังในด้านการเงิน
และเศรษฐกิจ นอกจากนี้ การเผาขยะในเตาเผาจะก่อให้เกิดมลพิษและผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมน้อยกว่าการ
ฝงั กลบ จงึ เหน็ สมควรท่ภี าครฐั จะใหก้ ารสนับสนนุ การลงทุนผลิตไฟฟ้าจากการกาจัดขยะมูลฝอยต่อไป

3. กลมุ่ ทใี่ ช้วิธีการอืน่ ๆ
Wichsinee Wibulpolprasert et al. (2018) ได้ประเมินผลโครงการไฟฟ้าฟรีรับผิดชอบ

โดยการไฟฟา้ นครหลวงและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ซ่ึงเร่ิมดาเนินการในปี 2552 ทั้งนี้ ครัวเรือนท่ีบริโภคไฟฟ้า
ในแต่ละเดือนต่ากว่าจานวนหน่วยที่กาหนด จะได้รับยกเว้นการจ่ายค่าไฟฟ้าในรอบเดือนน้ัน ซึ่งการ
ประเมินผลจะดาเนินการโดยใช้ฐานข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) เก่ียวกับผู้ใช้ไฟฟ้าท่ัวประเทศ ครอบคลุม
ปริมาณการบริโภคไฟฟ้าประมาณร้อยละ 70 ของทั้งหมด ผลการศึกษา พบว่า ผู้มีรายได้น้อยสามารถเข้าร่วม
และได้รับประโยชน์จากโครงการเป็นอย่างดี อย่างไรก็ดี การกาหนดปริมาณการใช้ไฟฟ้าฟรีไม่เกิน 50 หน่วย
ต่อเดือน ทาให้มูลค่าการให้ความช่วยเหลือจากภาครัฐอยู่ในระดับต่าเมื่อเปรียบเทียบกับค่าใช้จ่ายรายเดือน
ของผู้มีรายได้น้อย ท้ังนี้ การใช้ Big Data ทาให้สามารถวิเคราะห์กลุ่มผู้ได้รับประโยชน์ในระดับรายละเอียด
จาแนกตามฐานะ พฤติกรรมการใช้ไฟฟ้า และมิติพื้นท่ีได้ ผลการศึกษาสะท้อนความเป็นจริงได้ดี เนื่องจาก
ขอ้ มลู กลมุ่ ตัวอยา่ งมจี านวนมาก

2.3 ข้อสรปุ จากงานวิจยั ในอดีต
1. การประเมินโครงการโดยวิธี FIRR EIRR และ NPV จะวิเคราะห์ถึงความคุ้มค่าของโครงการ

โดยเปรียบเทียบผลประโยชน์กับต้นทุนท่ีเกี่ยวข้อง ในขณะท่ีการวิเคราะห์วิธีอื่น อาทิ การใช้แบบจาลองเชิง
ปริมาณหรอื ข้อมลู Big Data เปน็ การพสิ จู น์ผลประโยชน์ทกี่ ลุ่มเปา้ หมายได้รบั จากโครงการเป็นหลกั

2. การวิเคราะห์โดยใช้ FIRR และ EIRR ให้ผลการศึกษาและข้อเสนอแนะสอดคล้องกับการใช้ NPV
นอกจากน้ี การประยุกต์ใช้ FIRR และ EIRR ให้ผลเป็นอัตราผลตอบแทนที่มีหน่วยเป็นร้อยละ ทาให้สามารถ
เปรยี บเทยี บกับอัตราตน้ ทุนไดโ้ ดยสะดวก อาทิ อตั ราดอกเบย้ี เงนิ กู้ และสามารถสอ่ื สารกับบุคคลทั่วไปได้ดีกว่า
การใช้ NPV

3. การประยุกต์ใช้ FIRR และ EIRR จะเป็นการเพ่ิมประสิทธิภาพการติดตาม ตรวจสอบ และประเมิน
ความคุ้มคา่ ของงบประมาณภาครัฐ

4. รายละเอียดตามข้อ 1 – 3 ทาให้สรุปได้ว่า การศึกษาฉบับนี้ จะใช้วิธีการ EIRR ในการประเมิน
มาตรการเพมิ่ รายไดใ้ หแ้ ก่ผู้มรี ายได้น้อย และเนื่องจากมาตรการดังกล่าว เป็นการโอนเงินช่วยเหลือ ทาให้ไม่มี
รายไดจ้ ากการดาเนินการ จงึ ไมส่ ามารถคานวณ FIRR ได้

8

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพิ่มรายไดใ้ ห้แก่ผมู้ รี ายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพือ่ สวัสดกิ ารแหง่ รฐั ปี 2559

2.4 สมมติฐานงานวจิ ัย
การศึกษาฉบับน้ี มีวัตถุประสงค์เพ่ือประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายได้

ให้แก่ผู้มรี ายได้น้อยในโครงการลงทะเบยี นเพือ่ สวสั ดิการแหง่ รัฐปี 2559 และความคมุ้ ค่าจากผลการดาเนินการ
ท่ีเกิดข้ึนจริง ดังนั้น จึงต้ังสมมติฐานเพ่ือทดสอบ ดังน้ี “การดาเนินมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย
ในโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ โดยมี EIRR สูงกว่าอัตราคิด
ลดท่ีแสดงถึงต้นทุนของมาตรการ อาทิ อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ภาครัฐ หรือต้นทุนค่าเสียโอกาสจากการท่ีภาครัฐ
ไม่ดาเนนิ โครงการประเภทอ่นื ”

9

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพม่ิ รายได้ใหแ้ กผ่ มู้ รี ายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพื่อสวสั ดกิ ารแหง่ รัฐปี 2559

บทท่ี 3 ระเบียบวธิ ีการศกึ ษา
3.1 ขอ้ มูลในการศกึ ษา

การศึกษาฉบับน้ี มีวัตถุประสงค์เพื่อประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่มรายได้
ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 โดยเป็นการประเมินภายหลังดาเนิน
มาตรการเสร็จส้นิ ดงั นัน้ ข้อมลู ในการศึกษาเพ่อื ประมาณการดงั กลา่ ว จงึ ประกอบดว้ ย

1. ผลการดาเนินมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการ
แห่งรัฐปี 2559 ตามท่ีเกิดข้ึนจริง ซึ่งกระทรวงการคลังในฐานะหน่วยงานเจ้าภาพ ได้รายงานผลและคณะ
รฐั มนตรมี มี ติรบั ทราบแล้ว เม่ือวันท่ี 28 กุมภาพนั ธ์ 2560

2. ข้อมูลตัวแปรเศรษฐกิจ การเงิน และการคลัง จากหน่วยงานด้านเศรษฐกิจ อาทิ กระทรวง
การคลัง สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษกิจและสังคมแห่งชาติ สานักงบประมาณ และธนาคารแห่ง
ประเทศไทย

3.2 เครื่องมือในการศกึ ษา
3.2.1 ประเภทของเคร่อื งมือ
การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางการเงินและเศรษฐกิจ เป็นองค์ประกอบสาคัญประเภทหน่ึง

ในการวางแผนโครงการ ภาคเอกชนจะให้ความสาคัญกับการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางการเงิน เนื่องจาก
แสวงหากาไรเป็นหลัก โดยใช้ปริมาณสินค้าและปัจจัยการผลิตของโครงการ และราคาตลาด (Market Prices)
เพ่ือคานวณตน้ ทุนและผลประโยชนท์ างการเงิน เพือ่ ประมาณการ NPV และ FIRR ประกอบการตัดสินใจต่อไป
อย่างไรก็ดี ภาครัฐนอกจากจะวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางการเงินแล้ว ยังคงต้องวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทาง
เศรษฐกิจร่วมด้วย เนื่องจากต้องคานึงถึงการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม อาทิ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
การจ้างงาน การกระจายรายได้ และการรักษาส่ิงแวดล้อม ดังน้ัน การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ
จึงเก่ียวข้องกับผลกระทบท้ังหมดของโครงการท่ีมีต่อระบบเศรษฐกิจ อาทิ ต้นทุนและผลประโยชน์ท่ีสังคม
ได้รับ ภาครัฐจึงใช้ราคาทางเศรษฐศาสตร์ (Economic Prices) หรือราคาเงา (Shadow Prices) เพื่อสะท้อน
ต้นทุนค่าเสียโอกาส (Opportunity Cost) ของการใช้ทรัพยากรประเภทต่าง ๆ ของสังคมในโครงการ
เพ่ือคานวณต้นทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ เพื่อประมาณการ NPV และ EIRR ประกอบการตัดสินใจ
ตอ่ ไป

การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางการเงินและเศรษฐกิจของโครงการ จะต้องคานวณต้นทุนและ
ผลประโยชน์ของโครงการท้ังในปัจจุบันและในอนาคต อย่างไรก็ดี มูลค่าของเงินในแต่ละช่วงเวลา มีค่าไม่
เท่ากัน ดังนั้น จึงต้องปรับมูลค่าของต้นทุนและผลประโยชน์ให้เป็นปัจจุบันโดยใช้อัตราคิดลด (Discount
Rate) เพือ่ วเิ คราะหต์ ่อไป ท้ังน้ี เคร่ืองมือในการวเิ คราะหท์ ่ีสาคญั ประกอบด้วย

10

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิม่ รายได้ให้แกผ่ ูม้ ีรายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559

 NPV มีสตู รในการคานวณ ดังนี้

NPV  B0  C0   B1  C1   B2  C2   .....  Bn  Cn 
1  1 r2 1 rn
r

 n Bt  Ct 
t 0 1 rt

    nBt t n Ct t
1 r 1 r
 

t 0 t 0

โดย Bt คอื มลู ค่าของผลประโยชน์ที่เกดิ ขน้ึ จากโครงการในปที ี่ t

Ct คือ มลู คา่ ของต้นทุนท่เี กดิ ขึ้นจากโครงการในปีท่ี t

r คือ อตั ราคิดลด

n คอื อายโุ ครงการหรือปีท่สี ้ินสดุ โครงการ

เกณฑ์ในการพิจารณา คือ เมื่อ NPV มีมากกว่าหรือเท่ากับ 0 แสดงว่า โครงการมีความ

คมุ้ ค่าในการดาเนนิ การ และหาก NPV มคี า่ นอ้ ยกว่า 0 แสดงว่า โครงการไมค่ มุ้ คา่ ในการดาเนนิ การ

 อัตราผลตอบแทน (Internal Rate of Return : IRR) คือ อัตราดอกเบ้ียที่โครงการ

สามารถจ่ายใหก้ บั ทรพั ยากรต่าง ๆ ในโครงการ โดยเมื่อจา่ ยไปแล้ว จะทาให้โครงการมีมูลค่าของต้นทุนเท่ากับ

ผลประโยชน์ หรือทาให้ NPV เท่ากับ 0 ดังนั้น IRR จึงเปรียบเสมือนเป็นอัตราผลตอบแทนของโครงการ

โดยกรณีการวิเคราะห์ความเป็นได้ทางการเงิน ที่ใช้ต้นทุนและผลประโยชน์ทางการเงิน จะได้ FIRR และกรณี

การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ ท่ีใช้ต้นทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ จะได้ EIRR ท้ังน้ี สูตร

ในการคานวณ IRR ปรากฏ ดังน้ี

    n Ct n Bt หรอื


t0 1  i t t0 1  i t

    nBt n Ct 0
1i t 1i t
t 0 

t 0

โดย i คอื IRR

เกณฑ์ในการพิจารณา คือ เมื่อ IRR มีค่ามากกว่าหรือเท่ากับอัตราคิดลด แสดงว่า

โครงการมคี วามคุ้มค่าในการดาเนินการ และหาก IRR มีค่าน้อยกว่าอัตราคิดลด แสดงว่า โครงการไม่คุ้มค่าใน

การดาเนินการ

(ปราณี, 2545, น. 19 – 23)

การนาเสนอ NPV และ IRR ตามรายละเอียดขา้ งตน้ ทาใหไ้ ดข้ ้อสรุปวา่

 การประยุกต์ใช้ FIRR และ EIRR ท่ีให้ผลในรูปแบบอัตราผลตอบแทนท่ีมีหน่วยเป็นร้อย

ละ ทาให้เปรียบเทียบกับอัตราคิดลดเพ่ือวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการได้โดยสะดวก และสามารถ

สอ่ื สารกับบคุ คลทั่วไปไดด้ ีกว่า NPV ทงั้ นี้ มาตรการเพ่มิ รายได้ให้แกผ่ ู้มีรายไดน้ อ้ ยเป็นโครงการตามนโยบายรัฐ

11

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่มิ รายได้ใหแ้ กผ่ ้มู ีรายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพื่อสวสั ดิการแหง่ รฐั ปี 2559

ท่ีไม่ก่อให้เกิดรายได้ทางการเงิน ทาให้ไม่สามารถคานวณ FIRR ได้ ดังน้ัน การศึกษาฉบับนี้ จะใช้ EIRR เป็น
เครอื่ งมือหลักในการวิเคราะห์ และจะใช้ NPV ในการจัดทา Sensitivity Analysis เพ่ือสอบทานผลการศึกษา
ตอ่ ไป

 EIRR ใหผ้ ลในรปู แบบอตั ราผลตอบแทน จงึ ปราศจากการเบี่ยงเบนอันเนื่องมาจากขนาด
ของโครงการ ในณะที่ NPV จะแปรผันตามขนาดของโครงการ โดยโครงการที่มีขนาดใหญ่จะให้ค่า NPV สูง
และโครงการท่ีมีขนาดเล็กจะให้ค่า NPV ต่า การเปรียบเทียบความคุ้มค่าระหว่างโครงการโดยใช้ NPV จึงมี
ความเสย่ี งท่ผี ู้ดาเนนิ โครงการจะเลอื กโครงการท่ีให้อัตราผลตอบแทนต่ากว่า และมีการจัดสรรทรัพยากรท่ีไม่มี
ประสทิ ธภิ าพ

3.2.2 ความแตกตา่ งระหวา่ งการวิเคราะห์ความเปน็ ไปได้ทางการเงนิ และเศรษฐกจิ
ความแตกตา่ งระหว่างการวเิ คราะห์ความเป็นไปได้ทางการเงินและเศรษฐกิจมาจากวัตถุประสงค์

ในการดาเนินโครงการ ท้ังนี้ ภาคเอกชนจะใช้การวิเคราะห์ทางการเงิน เพื่อประเมินศักยภาพในการสร้าง
รายได้และกาไร ในขณะท่ีภาครัฐจะคานึงถึงผลประโยชน์ของสังคมส่วนรวมเป็นหลัก จึงนาต้นทุนและ
ผลตอบแทนที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงินท่ีสังคมจะได้รับ มาประกอบการวิเคราะห์ทางเศรษฐกิจ ท้ังน้ี
แม้โครงการภาครัฐอาจมีกาไรหรือผลตอบแทนทางการเงินต่า แต่ถ้าผลตอบแทนทางเศรษฐกิจอยู่ในระดับสูง
และสามารถแก้ไขปัญหาของประชาชน ภาครัฐอาจดาเนินโครงการดังกล่าว โดยรายละเอียดความแตกต่าง
ของการวิเคราะห์ ปรากฏตามตารางที่ 3.1 (มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธิราช, 2558, น. 5-17 – 5-18)

ตารางที่ 3.1 เปรียบเทียบการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางการเงินและเศรษฐกจิ

การวเิ คราะหท์ างการเงนิ การวเิ คราะห์ทางเศรษฐกิจ

1. วัตถุประสงค์ กาไรหรือผลตอบแทนสุทธทิ ีเ่ ปน็ ตวั เงนิ ผลตอบแทนสุทธิต่อสังคมส่วนรวม โดยคานึงถงึ
ประเด็นอ่นื ๆ นอกเหนอื จากกาไรที่เป็นตัวเงิน

อาทิ ผลกระทบภายนอกต่อส่ิงแวดล้อม

และบคุ คลที่สาม และความเท่าเทยี มกนั

ในการกระจายทรัพยากร

2. การประมาณคา่ /ตรี าคา พจิ ารณาจากตน้ ทนุ และผลตอบแทนท่ีเป็นตัว พจิ ารณาจากต้นทนุ และผลตอบแทนท้งั ที่เป็น

เงิน และใช้ราคาตลาดในการประมาณค่า ตวั เงนิ และไม่เปน็ ตวั เงิน อาทิ ต้นทุนคา่ เสยี

โอกาส ส่วนราคาอาจใช้ราคาตลาด ราคาเงา
หรือเกณฑ์อื่นในการประมาณคา่

3. เกณฑใ์ นการประเมิน NPV IRR อัตราส่วนผลประโยชนต์ ่อต้นทุน NPV IRR อัตราส่วนผลประโยชนต์ ่อต้นทุน
และระยะเวลาคนื ทุน และระยะเวลาคืนทุน

4. ผลกระทบภายนอก มกั ไมน่ าผลกระทบภายนอกมารว่ มพิจารณา พิจารณาผลกระทบภายนอกทง้ั ด้านบวก

และดา้ นลบ

ที่มา : (มหาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช, 2558, น. 5-17 – 5-18)

12

สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพม่ิ รายได้ใหแ้ กผ่ ูม้ รี ายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพอ่ื สวสั ดิการแห่งรัฐปี 2559

3.2.3 นยิ ามของต้นทุนและผลประโยชน์
ต้นทุนหรือค่าใช้จา่ ยของโครงการ สามารถแบ่งออกเปน็ 2 ประเภท คอื
 ตน้ ทุนข้ันต้น (Primary Costs) หมายถงึ มลู ค่าการใชท้ รพั ยากรเพื่อลงทุน อาทิ ค่าท่ีดิน

ส่ิงก่อสร้าง และค่าติดต้ังระบบสาธารณูปโภค และเพื่อดาเนินการและบารุงรักษาโครงการ อาทิ ค่าแรงงาน
เงินเดอื น คา่ วัตถดุ ิบ คา่ นา้ มนั เชื้อเพลิง และคา่ สาธารณูปโภค

 ต้นทุนขั้นรอง (Secondary Costs) หมายถึง ค่าใช้จ่ายท่ีเกิดข้ึนเมื่อโครงการมี
ผลกระทบภายนอกเชิงลบต่อสังคม ซึ่งหากเกิดข้ึนจะต้องประมาณการวงเงิน และนาไปรวมเป็นต้นทุนของ
โครงการ อย่างไรก็ดี หากไม่สามารถประมาณการได้ จะต้องระบุรายละเอียดค่าใช้จ่ายดังกล่าวให้ชัดเจน
เพอ่ื ใหก้ ารวิเคราะหม์ คี วามครอบคลมุ
นอกจากนี้ ต้นทุนทางเศรษฐกิจจะคานึงถึงค่าใช้จ่ายท่ีเกิดจากการใช้ไปของทรัพยากรของสังคมอย่างแท้จริง
โดยไม่รวมค่าใช้จ่ายในลักษณะเงินโอนและท่ีไม่สะท้อนการเปลี่ยนแปลงไปของทรัพยากร ดังน้ัน ต้นทุนทาง
เศรษฐกจิ จึงไม่รวมคา่ ใช้จ่ายทีอ่ าจเป็นต้นทนุ ทางการเงนิ อาทิ ค่าเส่ือมราคา คา่ ชาระหนี้ ดอกเบย้ี และภาษี

ผลประโยชน์ ผลตอบแทน หรือรายได้ของโครงการ หมายถึง มูลค่าของสินค้าและบริการที่ผลิต
ไดโ้ ดยตรงจากโครงการ และผลประโยชน์ทีไ่ ดร้ บั อื่น ๆ ท่เี ก่ียวเน่อื งกับการมโี ครงการ
(ปราณ,ี 2545, น. 25 – 27)

3.2.4 แนวทางการประเมนิ มลู คา่ ต้นทนุ และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ
การประเมินมูลค่าทางเศรษฐกิจจะใช้ราคาทางเศรษฐศาสตร์หรือราคาเงา เพ่ือสะท้อนต้นทุนค่า

เสียโอกาสจากการใช้ทรัพยากรของสังคม ทั้งนี้ ภายใต้ตลาดแข่งขันสมบูรณ์ ราคาของสินค้าและบริการจะ
สะท้อนต้นทุนค่าเสียโอกาสของสังคม จึงสามารถนาราคาดังกล่าว มาใช้ในการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ ทาง
เศรษฐกิจได้ทันที อย่างไรก็ดี หากภาครัฐทาการแทรกแซงระบบตลาด โดยกาหนดนโยบายกีดกันทางการค้า
เก็บภาษี หรือให้เงินอุดหนุนการผลิต จะทาให้ราคาสินค้าและบริการในตลาดไม่สะท้อนถึงต้นทุนของสังคม
ในการผลิตสินค้าและบริการไดอ้ ย่างแทจ้ รงิ ผวู้ เิ คราะห์จงึ ต้องปรบั ผลท่ีเกิดจากการบิดเบือนจากการแทรกแซง
ของรัฐบาลออกไป ท้ังน้ี แนวทางการประเมินมูลค่าต้นทุนและผลตอบแทนทางเศรษฐกิจภายใต้โครงสร้าง
ตลาดในกรณีตา่ ง ๆ โดยสังเขป มีดงั น้ี

 กรณมี ตี ลาดและตลาดไมถ่ ูกบดิ เบือน
เมื่อปัจจยั การผลิตและผลผลิตของโครงการสามารถทาการซื้อขายผ่านตลาดกลาง และ

ตลาดดังกล่าวมีลักษณะแข่งขันสมบูรณ์ ผู้ซ้ือและผู้ขายมีจานวนมาก ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับราคาและต้นทุน
การผลติ เป็นทร่ี บั ทราบทั่วกนั การเข้าและออกตลาดของผู้ขายเป็นไปโดยสะดวก และภาครัฐไม่ดาเนินนโยบาย
แทรกแซงตลาด อาทิ การจัดเก็บภาษี การให้เงินอุดหนุน หรือการรักษาเสถียรภาพราคาสินค้า ดังน้ัน ราคา
ของปจั จัยการผลติ และผลผลิต จึงเปล่ยี นแปลงอยา่ งเสรีตามความตอ้ งการซื้อและขาย ราคาดังกล่าวจึงสะท้อน

13

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพมิ่ รายไดใ้ ห้แก่ผู้มรี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพอื่ สวัสดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

ความเต็มใจท่ีจะจ่ายของผู้ซ้ือ ต้นทุนในการผลิตของผู้ขาย และต้นทุนค่าเสียโอกาสของสังคมอย่างแท้จริง
ซ่ึงเปน็ ลักษณะของราคาทางเศรษฐศาสตร์หรือราคาเงา ดังน้ัน การประเมินมูลค่าต้นทุนและผลประโยชน์ทาง
เศรษฐกิจ จึงสามารถนาราคาภายใต้ตลาดแข่งขันสมบูรณ์มาใช้ในการประมาณการได้ทันที อย่างไรก็ดี ตลาด
แข่งขันสมบูรณ์มีความเป็นไปได้จากัดในโลกแห่งความเป็นจริง เน่ืองจากตลาดมักถูกบิดเบือนโดยการ
แทรกแซงของภาครัฐ ดังนั้น ผู้วิเคราะห์จึงต้องปรับราคาภายใต้ตลาดที่ถูกบิดเบือน ให้เป็นราคาทางเศรษฐ
ศาสตร์หรอื ราคาเงาในชั้นต้นกอ่ น ทง้ั น้ี รายละเอียดการปรับราคาปรากฏในกรณตี อ่ ไป

 กรณีมีตลาดแต่ตลาดถกู บิดเบอื น
ตลาดแข่งขันสมบูรณ์มีความเป็นไปได้จากัดในโลกแห่งความเป็นจริง เนื่องจากภาครัฐ

แทรกแซงระบบตลาดในรูปแบบต่าง ๆ ทาให้ราคาของปัจจัยการผลิตและผลผลิตของโครงการท่ีซ้ือขายผ่าน
ตลาดบิดเบือนไป และไม่สะท้อนต้นทุนค่าเสียโอกาสของสังคม อย่างไรก็ดี นักเศรษฐศาสตร์ได้เสนอแนว
ทางการปรับราคาที่บิดเบือนดังกล่าวให้เป็นราคาเงา โดยประมาณการต้นทุนค่าเสียโอกาสของการได้มา
ซ่งึ ปจั จัยการผลติ และผลผลิตของโครงการดงั กลา่ ว เพื่อวิเคราะหค์ วามเป็นไดท้ างเศรษฐกจิ และความคุ้มค่าของ
โครงการต่อไป ทั้งนี้ ไดแ้ บ่งกลุ่มสนิ คา้ และบรกิ ารเป็น 2 กลุ่ม ดังน้ี

 กลมุ่ สนิ คา้ ท่ีมกี ารค้าระหว่างประเทศ (Tradable Goods)
ปัจจัยการผลิตและผลผลิตของโครงการทั้งท่ีเป็นสินค้าและบริการ หากมีการ

ซอ้ื ขายระหวา่ งประเทศ จะต้องนาราคาซอ้ื ขายข้ามแดนดงั กลา่ ว มาใชใ้ นการคานวณราคาเงา โดย
(1) หากโครงการใช้ปัจจัยการผลิตที่เป็นสินค้าส่งออก ต้นทุนทาง

เศรษฐกิจจะเป็นการสญู เสียรายไดจ้ ากการส่งออก เทา่ กับ ราคาส่งออก ณ ท่าเรือ (Free on Board: FOB) ลบ
ค่าขนส่งจากผูผ้ ลิตปจั จัยการผลติ ไปยังท่าเรอื บวกคา่ ขนสง่ จากผผู้ ลิตปัจจัยการผลติ ไปยงั โครงการ

(2) หากโครงการมีการใช้ปัจจัยการผลิตท่ีต้องนาเข้า ต้นทุนทาง
เศรษฐกิจจะเป็นการสูญเสียเงินตราต่างประเทศเพ่ือการนาเข้า เท่ากับ ราคาสินค้าเข้า ณ ท่าเรือของประเทศ
ผนู้ าเข้า (Cost-Insurance and Freight: CIF) บวกคา่ ขนส่งจากท่าเรอื มายังโครงการ

(3) หากโครงการมีผลผลิตเพื่อการส่งออก ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ
จะเป็นรายไดจ้ ากการสง่ ออกเพ่ิมข้ึน เทา่ กบั ราคา FOB ลบค่าขนส่งจากโครงการไปยงั ท่าเรอื

(4) หากโครงการมีผลผลิตท่ีทดแทนการนาเข้า ผลประโยชน์ทาง
เศรษฐกจิ จะเป็นการประหยัดเงนิ ตราต่างประเทศ เท่ากบั ราคา CIF บวกค่าขนสง่ จากท่าเรือมายังตลาด ลบค่า
ขนสง่ จากโครงการไปยงั ตลาด

นอกจากนี้ การแปลงราคาสินค้าซ้ือขายข้ามแดนท่ีเป็นสกุลเงินตรา
ตา่ งประเทศมาเป็นเงินบาท จะดาเนินการไดโ้ ดยการใชอ้ ตั ราแลกเปลี่ยนเงา (Shadow Exchange Rate: SER)
โดย SER จะสะท้อนมูลค่าทางเศรษฐกิจของเงินตราต่างประเทศตามภาวะตลาด ที่ปราศจากการแทรกแซง
คา่ เงนิ จากภาครัฐ ทัง้ น้ี สตู รการคานวณ SER มีดังตอ่ ไปน้ี

14

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพิ่มรายไดใ้ หแ้ ก่ผมู้ รี ายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่อื สวสั ดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

SER  OER * 1  FXP 
100 

โดย OER คือ อัตราแลกเปล่ียนทางการ

FXP คอื คา่ พรีเมียมเงินตราต่างประเทศทอี่ ยใู่ นจุดทศนิยม

 กลุม่ สินค้าทไ่ี มม่ ีการค้าระหว่างประเทศ (Non-Tradable Goods)

ปัจจัยการผลิตหรือผลผลิตของโครงการท่ีไม่มีการซ้ือขายระหว่างประเทศ

อาทิ น้าประปา การกอ่ สรา้ ง และการให้บริการของรัฐ จะมีต้นทุนค่าขนส่งสูง หรืออาจผลิตตามความต้องการ

เฉพาะของประชาชนในทอ้ งถน่ิ นน้ั ทาให้ไม่สามารถซื้อขายข้ามประเทศได้ ทั้งนี้ การประเมินราคาเงาอาจทาได้

โดยใช้ราคาเทยี บเท่าในรปู ของเงินตราตา่ งประเทศท่ไี มร่ วมถึงต้นทนุ แรงงาน ซึ่งข้ึนอยู่กับลักษณะของโครงการ

เป็นหลัก

นอกจากการหามูลค่าการนาเข้าและส่งออก ณ ท่าเรือ การใช้ SER และการหัก

ค่าใชจ้ า่ ยเงนิ โอนท่ีไมส่ ะทอ้ นการเปลี่ยนแปลงไปของทรัพยากร อาทิ ค่าเส่ือมราคา ค่าชาระหนี้ ดอกเบ้ีย และ

ภาษี เพ่ือปรับมูลค่าของต้นทุนและผลประโยชน์ทางการเงินตามราคาตลาด ให้เป็นมูลค่าทางเศรษฐกิจตาม

ราคาเงา ที่สะทอ้ นคา่ เสยี โอกาสของสังคมแล้ว ผู้วิเคราะห์อาจคานวณตัวปรับค่า (Conversion Factors) เพ่ือ

แปลงมูลค่าทางการเงินให้เป็นมูลค่าทางเศรษฐกิจได้ ท้ังนี้ Ahmed (1983) ได้ทาการศึกษาภายใต้การ

สนับสนนุ ของธนาคารโลก เพือ่ คานวน Conversion Factors สาหรับกลุ่มสินค้าและบริการต่าง ๆ ในประเทศ

ไทย รายละเอียดปรากฏตามตารางท่ี 3.2

ตารางท่ี 3.2 คา่ Conversion Factors ตามการศึกษาของ Ahmed (1983)

รายการ Conversion Factors

1. ตวั ปรบั คา่ มาตรฐาน 0.92

(ถว่ งน้าหนกั สินคา้ ท่ีมกี ารซ้ือขายในตลาด)

2. ตวั ปรบั ค่าจาแนกตามกลุ่มสินค้า

- สินค้าอุปโภคบริโภค 0.95

- สินค้าข้นั กลาง 0.94

- สินค้าทุน 0.84

- กอ่ สรา้ ง 0.88

- ไฟฟ้า 0.90

- คมนาคม/ขนส่ง 0.87

- แรงงาน 0.92

- ปยุ๋ เคมี 0.92

- ยาปราบศัตรพู ชื 0.88

ท่มี า : (มหาวทิ ยาลัยสุโขทยั ธรรมาธิราช, 2558, น. 4-38)

หมายเหตุ : คา่ Conversion Factors นอ้ ยกวา่ 1 มกี ารบิดเบือนราคา โดยการเกบ็ ภาษีหรือการผูกขาด

มากกวา่ 1 มีการบดิ เบอื นราคา โดยการให้เงนิ อุดหนนุ การผลติ

เทา่ กับ 1 ไม่มกี ารบิดเบือนราคา

15

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่ิมรายไดใ้ ห้แก่ผู้มรี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพอ่ื สวสั ดกิ ารแหง่ รฐั ปี 2559

 กรณไี มม่ ีตลาด
เม่ือปัจจัยการผลิตและผลผลิตของโครงการไม่มีตลาดในการซื้อขาย ผู้วิเคราะห์จะไม่

สามารถหาราคาตลาด เพ่ือเป็นข้อมูลอ้างอิงในการคานวณราคาเงาได้ อย่างไรก็ดี การหาราคาเงาปัจจัยการ
ผลิตและผลผลิตของโครงการ อาจทาได้โดยการสารวจความเต็มใจที่จะจ่าย (Willingness to Pay: WTP)
ของผู้ได้รับประโยชน์ เพื่อประมาณการผลประโยชน์ของโครงการ และความเต็มใจท่ีจะยอมรับ (Willingness
to Accept: WTA) ของผู้เสียประโยชน์ เพ่ือประมาณการต้นทุนชดเชยเพื่อให้โครงการเกิดข้ึน อาทิ โครงการ
ผลิตวัคซนี ปอ้ งกันโรคไข้เลือดออก สามารถวัดผลประโยชน์โดยสารวจ WTP ของผู้ปกครอง สาหรับการเข้ารับ
การฉีดวัคซีนของบุตรหลาน เพอื่ ปอ้ งกันการติดโรคดงั กลา่ ว
(มหาวิทยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธิราช, 2558, น. 4-26 – 4-42)

3.2.5 อตั ราคดิ ลดของสังคม (Social Discount Rate)
อัตราคิดลดของสังคม ผู้เขียนพิจารณาแล้ว เห็นว่า เป็นอัตราต้นทุนค่าเสียโอกาสที่สังคมได้รับ

จากการใช้ทรพั ยากรต่าง ๆ เพ่ือดาเนินโครงการ ทั้งน้ี หากไม่ดาเนินโครงการดังกล่าว สังคมอาจนาทรัพยากร
ไปบริโภค อุปโภค หรือดาเนินโครงการอื่น ๆ ได้ ดังน้ัน การกาหนดค่าอัตราคิดลดของสังคม จึงต้องคานึงถึง
ข้อเทจ็ จริงดังกลา่ ว ท้ังน้ี อตั ราคดิ ลดของสังคมจะนาไปเปรียบเทียบกับ EIRR เพ่ือวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทาง
เศรษฐกิจและความคุม้ คา่ ต่อไป

นักเศรษฐศาสตรม์ แี นวทางในการกาหนดอตั ราคิดลดของสังคม ดงั น้ี
 อัตราชดเชยการบริโภคต่างเวลาของสังคม (Social Rate of Time Preferences:

SRTP) เป็นแนวทางเกี่ยวกับการชดเชยให้แก่ประชาชนท่ีเสียสละการบริโภคทรัพยากรในปัจจุบัน เพ่ือนา
ทรพั ยากรดังกล่าวไปสนับสนนุ โครงการภาครัฐ โดยตวั แปรทางเศรษฐกจิ ที่สามารถใช้ประมาณการอัตรา SRTP
คือ อัตราดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลในระยะยาว ท้ังนี้ รัฐบาลจะกู้เงินโดยขายพันธบัตรรัฐบาลให้แก่ประชาชน
และนาเงินไปดาเนินโครงการภาครัฐ ดังนั้น อัตราผลตอบแทนหรืออัตราดอกเบี้ยของพันธบัตร จึงต้อง
อยู่ในระดับสูงและเพียงพอในการจูงใจให้ประชาชนนาเงินท่ีมีอยู่ มาเก็บออมผ่านการซื้อพันธบัตรรัฐบาล
แทนการนาไปจบั จ่ายใชส้ อย

 อัตราค่าเสียโอกาสของสังคม (Social Opportunity Cost Rate: SOCR) เป็นแนวทาง
ท่ีคานึงถึงทรัพยากรของสังคมท่ีมีอยู่อย่างจากัด ดังน้ัน เมื่อภาครัฐนาทรัพยากรไปสนับสนุนโครงการหน่ึง
จึงเกิดต้นทุนค่าเสียโอกาสจากการนาทรัพยากรเดียวกันไปดาเนินโครงการอ่ืน ดังน้ัน อัตราผลตอบแทนจาก
การดาเนนิ โครงการอืน่ จงึ สามารถใช้ประมาณการอตั รา SOCP ได้
(ปราณ,ี 2545, น. 28 – 29)

16

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพิม่ รายไดใ้ ห้แกผ่ มู้ รี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่อื สวัสดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

3.3 ขนั้ ตอนในการศึกษา
1. จาแนกประเภทต้นทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย

โดยพิจารณาจากสาระสาคัญของมาตรการ (รายละเอียดปรากฏตามบทที่ 4) และบทบาทหน้าที่ในทาง
เศรษฐกจิ ของรฐั บาล (รายละเอียดปรากฏตามหวั ข้อ 2.1.2) และประมาณการต้นทุนและผลประโยชน์ดังกล่าว
โดยเทียบเคียงกับค่าใช้จ่ายที่เก่ียวข้อง และใช้แนวคิดเศรษฐศาสตร์มหภาคเพ่ือวิเคราะห์ต่อไป ทั้งน้ี ผลการ
จาแนกต้นทุน-ผลประโยชน์และการประมาณการ รายละเอียดปรากฏตามบทท่ี 5 โดยในเบื้องต้น ต้นทุนทาง
เศรษฐกิจ ประกอบด้วย ค่าใช้จ่ายในการลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย ค่าใช้จ่ายในการเปิด ดูแล ตรวจสอบ และ
รักษาบัญชีเงินฝากของผู้มีรายได้น้อย ค่าธรรมเนียมการโอนเงินช่วยเหลือเข้าบัญชีเงินฝาก และงบประมาณ
ที่เบิกจ่ายเพ่ือเป็นเงินโอนช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยและชดเชยต้นทุนเงินแก่ธนาคาร สาหรับผลประโยชน์ทาง
เศรษฐกิจ ประกอบด้วย การรักษาเสถียรภาพและส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และการกระจาย
รายไดแ้ ละสรา้ งความเทา่ เทยี มกันในสังคม

2. กาหนดอัตราคิดลดของสังคม (ตามแนวคิดในหัวข้อ 3.2.5) รายละเอียดปรากฏตามบทที่ 5
โดยในเบอ้ื งต้น อตั ราคดิ ลดของสังคมตามแนวคิด SRTP จะใช้อัตราดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลในระยะยาว และ
ตามแนวคดิ SOCR จะใช้ EIRR ของโครงการลงทุน

3. ใชผ้ ลการประมาณการต้นทนุ -ผลประโยชน์ (ตามข้อ 1) เพื่อประมาณการ EIRR และเปรียบเทียบกับ
อัตราคิดลดของสังคม (ตามข้อ 2) เพื่อวิเคราะห์เป็นไปได้ทางเศรษฐกิจและความคุ้มค่า โดยรายละเอียด
ปรากฏตามบทที่ 6

4. จดั ทา Sensitivity Analysis โดยกาหนดใหป้ ัจจัยต่าง ๆ เปลี่ยนแปลงไป หรือใช้ NPV เพื่อสอบทาน
ความแม่นตรงของผลการศกึ ษา (ตามขอ้ 3) ท้ังนี้ รายละเอียดปรากฏตามบทท่ี 6

5. สรปุ และอภปิ รายผลการศกึ ษา รวมทัง้ จัดทาขอ้ เสนอแนะ รายละเอยี ดปรากฏตามบทท่ี 7

17

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่ิมรายไดใ้ หแ้ กผ่ มู้ ีรายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพอื่ สวัสดิการแห่งรัฐปี 2559

บทท่ี 4 มาตรการเพิ่มรายได้ใหแ้ กผ่ มู้ ีรายไดน้ อ้ ย

4.1 ท่มี า

โครงการลงทะเบียนเพอ่ื สวสั ดิการแห่งรัฐ ปี 2559 เป็นมาตรการริเร่ิมของกระทรวงการคลัง เพื่อบูรณา

การฐานข้อมูลสวัสดิการสังคมในโครงการระบบการชาระเงินแบบอิเล็กทรอนิกส์ภาครัฐ และยกระดับ

ประสทิ ธภิ าพการจดั สวสั ดิการสังคมและการให้เงนิ ชว่ ยเหลอื ของภาครัฐ โดยมีรายละเอยี ด ดังนี้

1. ผู้มีสิทธิลงทะเบียนรัฐสวัสดิการ ต้องเป็นผู้ว่างงานหรือมีรายได้ในแต่ละปีปฏิทินไม่เกิน

100,000 บาท และเปน็ รูปแบบสมัครใจ

2. ผู้ลงทะเบียนต้องเปิดเผยรายได้ การถือครองทรัพย์สินของตน เจ้าหนี้ และจานวนหน้ีสินท่ีคง

ค้าง โดยมีอายตุ ้งั แต่ 18 ปขี ้นึ ไป และมีสัญชาติไทย

3. กลไกการดาเนินการ ให้ประชาชนลงทะเบียน ณ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์

การเกษตร ธนาคารออมสิน และธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) ระหว่างวันที่ 15 กรกฎาคม - 15 สิงหาคม

2559 โดยธนาคารจะจัดเก็บเอกสารและส่งข้อมูลทางอิเล็กทรอนิกส์ไปยังกรมสรรพากร เพื่อตรวจสอบความ

ถกู ต้องกับกรมการปกครอง แลว้ นาไปใช้ในการจดั สวัสดกิ ารสงั คมต่อไป

ท้ังน้ี โครงการลงทะเบียนดังกล่าว ไม่มีการจัดสรรงบประมาณสนับสนุนเพ่ิมเติม เน่ืองจากเป็นการขอความ

ร่วมมือและการสนับสนุนจากหน่วยงานภาครัฐที่เก่ียวข้อง และกระทรวงการคลังได้ใช้ฐานข้อมูลผู้ลงทะเบียน

ในโครงการ เพอื่ ดาเนนิ มาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยท้ังท่ีเป็นเกษตรกรและไม่ใช่เกษตรกร โดยโอน

เงินช่วยเหลือแก่ประชาชนกลุ่มดังกล่าว ท้ังนี้ มติคณะรัฐมนตรีที่เป็นแนวทางในการดาเนินโครงการและ

มาตรการปรากฏตามตารางที่ 4.1

ตารางท่ี 4.1 มตคิ ณะรัฐมนตรที ีส่ าคัญเกย่ี วกับมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้นอ้ ย

ในโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดกิ ารแหง่ รฐั ปี 2559

วนั /เดือน/ปี ช่อื เรอ่ื ง

14/06/2559 โครงการลงทะเบยี นเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐ

27/09/2559 มาตรการส่งเสรมิ คณุ ภาพชวี ติ เกษตรกรรายยอ่ ย

01/11/2559 การตรวจสอบคุณสมบัติของเกษตรกรผู้มีรายได้นอ้ ยและหลกั เกณฑ์ในการโอนเงินภายใต้มาตรการเพิ่มรายได้

ให้แกเ่ กษตรกรผูม้ ีรายได้น้อย (มาตรการสง่ เสริมคุณภาพชวี ติ เกษตรกรรายย่อย)

22/11/2559 มาตรการเพ่ิมรายไดใ้ หแ้ ก่ผูม้ รี ายได้น้อยในโครงการลงทะเบยี นเพอื่ สวสั ดิการแห่งรัฐ

13/12/2559 ขอทบทวนมติคณะรฐั มนตรีเมอ่ื วนั ที่ 22 พฤศจิกายน 2559 เร่ือง มาตรการเพม่ิ รายได้ให้แกผ่ ้มู ีรายได้นอ้ ยใน

โครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดกิ ารแหง่ รฐั

27/12/2559 ขอขยายระยะเวลาการตรวจสอบคณุ สมบตั แิ ละการโอนเงินตามมาตรการเพมิ่ รายได้ให้แก่ผมู้ รี ายได้น้อยใน

โครงการลงทะเบียนเพื่อสวสั ดกิ ารแห่งรฐั

24/01/2560 การชาระคนื เงนิ ตน้ และต้นทุนเงินตามมาตรการเพม่ิ รายได้ใหแ้ ก่เกษตรกรผมู้ รี ายได้น้อย ใหแ้ กธ่ นาคารเพือ่

การเกษตรและสหกรณก์ ารเกษตร ธนาคาร ออมสิน และธนาคารกรุงไทย

28/02/2560 รายงานผลโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดกิ ารแหง่ รัฐ ปี 2559 และโครงการลงทะเบยี นเพือ่ สวสั ดกิ ารแห่งรัฐ

ปี 2560

18

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพมิ่ รายไดใ้ หแ้ กผ่ ู้มรี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพือ่ สวัสดิการแหง่ รัฐปี 2559

4.2 สาระสาคัญโดยสงั เขปของมาตรการ (สรปุ ความจากมติคณะรฐั มนตรีตามตารางที่ 4.1)
4.2.1 วัตถุประสงค์
เพ่ือเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยท้ังท่ีเป็นเกษตรกรและไม่ใช่เกษตรกร ท่ีเข้าร่วมโครงการ

ลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 ให้มีรายได้เพียงพอในการดารงชีพ โดยกาลังซ้ือของประชาชน
กล่มุ ดงั กลา่ ว มสี ัญญาณชะลอตวั เนอื่ งจากเศรษฐกิจไทยไดร้ ับผลกระทบจากภาวะเศรษฐกจิ โลก

4.2.2 หลักเกณฑก์ ารให้ความชว่ ยเหลือ
ใช้เสน้ ความยากจน (Poverty Line) ที่คานวณโดยสานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ

และสงั คมแหง่ ชาติ ซ่ึงระดับเส้นความยากจนในปี 2557 เท่ากับ 30,000 บาทต่อคนต่อปี ทั้งน้ี ผู้มีรายได้น้อย
ที่มีรายได้ต่ากว่าระดับเส้นความยากจน จะได้รับเงินช่วยเหลือมากกว่าผู้มีรายได้น้อยที่มีระดับรายได้สูงกว่า
รายละเอียดปรากฏตามตารางท่ี 4.2

ตารางท่ี 4.2 อตั ราเงินโอนตามมาตรการเพ่ิมรายได้ใหแ้ ก่ผู้มรี ายได้น้อย

ผูม้ รี ายไดน้ อ้ ยทลี่ งทะเบยี นในโครงการลงทะเบียน อตั ราเงินโอน

เพ่อื สวสั ดกิ ารแหง่ รฐั ปี 2559 (ให้เพียงคร้ังเดยี ว)

1. ผทู้ ี่ไมม่ รี ายได้ หรือมีรายไดไ้ ม่เกิน 30,000 บาทต่อปี 3,000 บาทตอ่ คน

2. ผูม้ ีรายไดต้ ้งั แต่ 30,001 – 100,000 บาทตอ่ ปี 1,500 บาทต่อคน

4.2.3 กลไกการดาเนินการ
ให้ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออมสิน และธนาคารกรุงไทย จากัด

(มหาชน) โอนเงินให้แก่ผู้มีรายได้น้อยท่ีมีสิทธิ และลงทะเบียนตามโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ
ปี 2559 ไว้กับธนาคาร ให้แลว้ เสร็จภายในวันที่ 31 มกราคม 2560 ดงั นี้

 กรณเี ปน็ ลูกค้าของธนาคาร ใหธ้ นาคารโอนเงินเข้าบญั ชีของผู้มีสิทธิโดยตรง และหากผู้มี
สทิ ธิมีเงนิ ฝากมากกว่า 1 บัญชี ให้โอนเงนิ เขา้ บัญท่มี กี ารเคลื่อนไหวลา่ สดุ

 กรณีไม่ได้เป็นลูกค้าของธนาคาร ให้ผู้มีสิทธิแสดงตัวและเปิดบัญชีเงินฝากที่สาขาของ
ธนาคาร ท่ีได้ลงทะเบียนตามโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 และธนาคารจะโอนเงินเข้า
บัญชีดงั กลา่ วตอ่ ไป

4.2.4 กรอบงบประมาณ
การดาเนินมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ

ปี 2559 มีประมาณการรายจ่ายและแนวทางการชดเชยจากรฐั บาล ดงั น้ี

19

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่มิ รายไดใ้ ห้แก่ผ้มู ีรายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่อื สวัสดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

 กรณีผู้มีรายได้น้อยท่ีเป็นเกษตรกร ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมาย จานวน 2.85 ล้านคน
กรอบวงเงนิ จานวน 6,540 ลา้ นบาท ทั้งน้ี ให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออมสิน
และธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) เบิกจ่ายจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2559
งบกลาง รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็น ที่กระทรวงการคลังอนุมัติให้ขยายระยะเวลาเบิก
จ่ายเงินกันไว้เบิกเหลื่อมปีแล้ว ภายในกรอบวงเงินดังกล่าว พร้อมชดเชยต้นทุนเงินในอัตรา FDR+1 คืนให้แก่
ธนาคาร

 กรณีผู้มีรายได้น้อยที่ไม่ใช่เกษตรกร ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมาย จานวน 5.4 ล้านคน
กรอบวงเงิน จานวน 12,750 ล้านบาท ทั้งนี้ ให้ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออม
สิน และธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) เบิกจ่ายจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๐
งบกลาง รายการเงินสารองจา่ ยเพอื่ กรณฉี กุ เฉินหรอื จาเปน็ ภายในกรอบวงเงินดงั กล่าว พรอ้ มชดเชยต้นทุนเงิน
ในอตั รา FDR+1 คืนให้แก่ธนาคาร

4.2.5 ผลการดาเนนิ การ
โครงการลงทะเบยี นเพื่อสวัสดิการแหง่ รัฐปี 2559 มปี ระชาชนมาลงทะเบียน จานวน 8,375,383

คน แบง่ เป็น ผูม้ ีสิทธิไดร้ บั เงินโอนตามมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย จานวน 7,715,359 คน และผู้
ไม่มีสิทธิ จานวน 660,024 คน เนื่องจากเสียชีวิตแล้ว ช่ือและนามสกุลผิดพลาด มีรายได้มากกว่า 100,000
บาทตอ่ ปี และไมเ่ ปน็ เกษตรกรตามทะเบยี นเกษตรกรของกรมส่งเสริมการเกษตร กรมประมง และกรมปศสุ ตั ว์

ผู้มีสิทธิได้รับเงินโอนตามมาตรการ จานวน 7,715,359 คน เม่ือสิ้นสุดระยะเวลาตามมาตรการ
ณ วันที่ 31 มกราคม 2560 พบว่า ได้รับเงินโอน จานวน 7,525,363 คน คิดเป็นวงเงิน 17,469.0 ล้านบาท
และไม่ได้รบั เงนิ โอน จานวน 189,996 คน เนอื่ งจากไมม่ บี ัญชเี งินฝากกับธนาคาร ไม่มาติดต่อกับธนาคาร หรือ
บญั ชเี งินฝากถูกอายดั

ผู้ได้รับเงินโอนตามมาตรการ จานวน 7,525,363 คน วงเงิน 17,469.0 ล้านบาท แบ่งเป็น ผู้ที่
เป็นเกษตรกร จานวน 2,435,303 คน วงเงิน 5,437.2 ล้านบาท และผู้ท่ีไม่ใช่เกษตรกร จานวน 5,050,060
คน วงเงนิ 12,031.8 ล้านบาท

กระทรวงการคลังได้สารวจวัตถุประสงค์ในการนาเงินโอนไปใช้จ่ายจากผู้ลงทะเบียน จานวน
92,704 คน ซ่ึงสามารถเลอื กคาตอบได้มากกวา่ 1 ข้อ พบวา่ มีรายละเอียดการนาไปใชจ้ ่าย ดงั น้ี

 อันดับ 1 เพื่อนาไปใช้จ่ายซ้ือสินค้าอุปโภคบริโภคท่ีจาเป็น จานวน 30,968 คน คิดเป็น
ร้อยละ 34 ของผตู้ อบ

 อันดบั 2 เพื่อชาระหนี้สนิ จานวน 17,695 คน คดิ เปน็ ร้อยละ 19 ของผ้ตู อบ
 อันดบั 3 เพ่ือชาระค่าเลา่ เรยี น จานวน 11,483 คน คดิ เปน็ รอ้ ยละ 12 ของผ้ตู อบ
 อื่น ๆ อาทิ ลงทุนประกอบอาชีพ ให้บพุ การี ฝากธนาคาร และบรจิ าค

20

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพม่ิ รายได้ให้แก่ผมู้ รี ายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่อื สวสั ดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

4.2.6 ภาระงบประมาณท่เี กิดขน้ึ จรงิ
ผลการเบิกจ่ายงบประมาณโดยธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออมสิน

และธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) เพ่ือดาเนินมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยต้ังแต่ระยะแรกเริ่ม
จนถึงสิ้นสุดมาตรการ ณ วันท่ี 31 มกราคม 2560 มีจานวนท้ังส้ิน 17,489.3 ล้านบาท แบ่งเป็น การจ่ายเงิน
โอนให้กบั ผู้มีรายไดน้ ้อย จานวน 17,469.0 ล้านบาท และการชดเชยต้นทนุ เงิน จานวน 20.3 ลา้ นบาท

4.3 บทวเิ คราะห์เก่ียวกบั มาตรการ
ผู้เขียนไดพ้ ิจารณามาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ

ปี 2559 ในประเดน็ เก่ยี วกบั บทบาทหน้าท่ีของรฐั บาลในระบบเศรษฐกิจ พบว่า มาตรการดังกล่าวจะก่อให้เกิด
ประโยชนด์ า้ นการกระจายรายไดใ้ นสังคม และการส่งเสริมการเจริญเติบโตและรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
อย่างไรก็ดี ต้นทุนของมาตรการดังกล่าว อาทิ เงินโอนแก่ผู้มีรายได้น้อย การชดเชยต้นทุนเงินให้แก่ธนาคาร
ค่าใช้จ่ายการจดั ใหม้ ีการลงทะเบยี น การบรหิ ารและตรวจสอบบัญชีเงินฝาก และค่าใช้จ่ายการโอนเงิน รวมท้ัง
ต้นทุนเงินในการกู้เงินของภาครัฐ เพื่อนาเงินมาสนับสนุนมาตรการ และค่าเสียโอกาสกรณีรัฐบาลสามารถ
นาเงินดังกล่าว ไปดาเนินโครงการสาธารณะอื่น ยังเป็นปัจจัยเพิ่มเติม ที่รัฐบาลควรนามาเปรียบเทียบ
กบั ประโยชนท์ ส่ี งั คมไดร้ ับ เพือ่ ประเมนิ ความคมุ้ คา่ ในการจดั สรรทรัพยากรของสงั คม ทมี่ อี ยู่อยา่ งจากดั

รายละเอยี ดตามหัวข้อ 4.2.5 ที่กระทรวงการคลังได้สารวจวัตถุประสงค์การนาเงินโอนไปใช้จ่าย พบว่า
ผู้มีรายได้น้อยจะนาไปใช้จ่ายเพ่ือการบริโภคเป็นหลัก และการให้เงินโอนดังกล่าว เป็นไปในลักษณะจ่ายขาด
เพียงคร้ังเดยี วและไมม่ ีเงอ่ื นไข ไมม่ ีการอบรมและให้ความรู้เพมิ่ เตมิ แก่ผู้มีรายได้น้อยที่เข้าร่วมมาตรการ ดังน้ัน
มาตรการดงั กล่าว จะทาให้รายได้ของผมู้ ีรายไดน้ ้อยเพ่ิมเพียงชั่วคราว แต่ศักยภาพในการสร้างรายได้ยังคงเดิม
ดังนั้น ผลประโยชน์ของมาตรการในการกระจายรายได้และสร้างความเท่าเทียมกันในสังคม จึงเป็นไปอย่าง
จากัด นอกจากนี้ การท่ีผู้มีรายได้น้อยบางส่วนนาเงินโอนท่ีได้รับไปชาระหน้ีแทนการจับจ่ายใช้สอยสินค้า
จะทาใหก้ ารสง่ เสริมการเจรญิ เตบิ โตและรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของรัฐบาล มีประสิทธิภาพลดลง ท้ังน้ี
ผู้เขียนเห็นว่า ควรนาข้อเท็จจริงดังกล่าว ไปใช้ในการวิเคราะห์ร่วมกับข้อมูลต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวข้อง เพ่ือประมาณ
การ EIRR จากการดาเนินมาตรการในปี 2559 ต่อไป

นอกจากน้ี รัฐบาลได้ดาเนินโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐอีกครั้งในปี 2560 โดยเพิ่ม
ข้อกาหนดเก่ียวกับสินทรัพย์ทางการเงินและการถือกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ เพ่ือให้การคัดกรองและ
ลงทะเบยี นผมู้ รี ายไดน้ ้อยเปน็ ไปอย่างมีประสิทธิภาพ และใช้ฐานข้อมูลจากการลงทะเบียนดังกล่าว เพื่อจัดทา
การให้ความช่วยเหลือผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ โดยให้วงเงินผ่านบัตรเป็นรายเดือน เพื่อซ้ือสินค้าอุปโภค
บริโภคท่ีจาเป็น สินค้าเพ่ือการศึกษา วัตถุดิบเพื่อเกษตรกรรม และก๊าซหุงต้ม รวมทั้งเพ่ือจ่ายค่าโดยสารการ
บริการขนสง่ มวลชน นอกจากนี้ ยังได้จัดต้ังกองทุนประชารัฐเพ่ือเศรษฐกิจฐานราก ให้เป็นกลไกในการบริหาร
เงินทุนสาหรับการให้ความช่วยเหลือผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐดังกล่าว และแต่งต้ังคณะกรรมการในระดับ
ต่าง ๆ เพื่อขับเคลื่อน อาทิ คณะกรรมการนโยบายพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ คณะ

21

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพม่ิ รายไดใ้ หแ้ ก่ผมู้ ีรายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพือ่ สวสั ดกิ ารแหง่ รฐั ปี 2559

อนุกรรมการติดตามการพฒั นาคณุ ภาพชีวติ ผ้มู บี ตั รสวสั ดิการแหง่ รฐั และคณะอนุกรรมการพัฒนาคุณภาพชีวิต
ผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐประจาจังหวัด โดยมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องปรากฏตามตารางที่ 4.3 ท้ังนี้ ผู้เขียน
เห็นวา่ การดาเนินการในปี 2560 ได้ปรับปรุงรูปแบบจากปี 2559 โดยวงเงินในบัตรเป็นการให้อย่างมีเงื่อนไข
เพ่ือนาไปชาระสินค้าและบริการท่ีกาหนดไว้เท่าน้ัน ทาให้สามารถบรรลุวัตถุประสงค์การช่วยเหลือผู้มีรายได้
นอ้ ยและการกระต้นุ เศรษฐกจิ ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพมากขึ้น อย่างไรก็ดี รูปแบบการดาเนินการที่เปลี่ยนแปลง
ไป ทาให้ค่าใช้จ่ายในการดาเนินการเพ่ิมขึ้น อาทิ ค่าตัวบัตร ค่าจัดการบัตร การติดต้ังระบบการชาระเงิน
อเิ ล็กทรอนิกส์ ค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุน ค่าเบี้ยเลี้ยงและเบี้ยประชุมคณะกรรมการในระดับต่าง ๆ และ
วงเงินค่าใช้จ่ายผ่านบัตร อย่างไรก็ดี การดาเนินการเก่ียวกับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐให้แก่ผู้มีสิทธิในโครงการ
ลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ ปี 2560 อยู่นอกขอบเขตของการศึกษาฉบับนี้ และข้อมูลสาคัญท่ีต้องใช้
วิเคราะห์มีเป็นจานวนมาก ดังนั้น การประเมิน EIRR ของบัตรสวัสดิการดังกล่าวอาจเป็นการดาเนินการใน
ระยะตอ่ ไป

ตารางท่ี 4.3 มติคณะรฐั มนตรีทสี่ าคญั เกยี่ วกับการจัดทาบัตรสวัสดกิ ารแหง่ รัฐใหแ้ ก่ผู้มสี ิทธิ

ในโครงการลงทะเบียนเพ่อื สวัสดกิ ารแหง่ รฐั ปี 2560

วัน/เดือน/ปี ช่อื เร่ือง

28/02/2560 รายงานผลโครงการลงทะเบยี นเพอื่ สวัสดิการแหง่ รัฐ ปี 2559 และโครงการลงทะเบยี นเพือ่ สวัสดกิ ารแห่ง

รฐั ปี 2560

09/05/2560 การเสนอความเห็นการขอจัดตง้ั ทนุ หมุนเวยี นของคณะกรรมการนโยบายการบริหารทุนหมุนเวียน

04/07/2560 ขออนุมัติเงินงบประมาณรายจา่ ย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 งบกลาง รายการเงินสารองจา่ ยเพื่อ

กรณฉี ุกเฉินหรอื จาเปน็ และผกู พันงบประมาณ

29/08/2560 ประชารฐั สวัสดกิ าร การให้ความช่วยเหลือผ่านบตั รสวสั ดกิ ารแหง่ รฐั

09/01/2561 มาตรการพัฒนาคณุ ภาพชีวิตผู้มบี ัตรสวสั ดิการแห่งรฐั

30/01/2561 ขออนมุ ัตเิ งนิ งบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 งบกลาง รายการเงินสารองจา่ ย เพือ่

กรณฉี กุ เฉินหรอื จาเปน็

20/03/2561 รายงานความก้าวหนา้ การดาเนินงานประชารฐั สวัสดิการ การใหค้ วามช่วยเหลือผา่ นบัตรสวสั ดกิ ารแห่งรัฐ

17/07/2561 รายงานความก้าวหนา้ การดาเนินงานประชารฐั สวัสดกิ าร การใหค้ วามช่วยเหลอื ผา่ นบัตรสวัสดกิ ารแหง่ รัฐ

28/08/2561 การเตมิ เงนิ เขา้ กระเปา๋ เงินอเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ในบตั รสวัสดกิ ารแหง่ รัฐให้แกผ่ ูม้ ีสทิ ธิตามมาตรการพฒั นา

คณุ ภาพชีวิตผู้มบี ตั รสวสั ดกิ ารแหง่ รัฐ

22

สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่มิ รายได้ใหแ้ กผ่ มู้ รี ายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพื่อสวัสดกิ ารแห่งรัฐปี 2559

บทท่ี 5 ต้นทนุ และผลประโยชน์ทางเศรษฐกจิ ของมาตรการ

5.1 การจาแนกประเภทตน้ ทนุ และผลประโยชนท์ างเศรษฐกจิ
การดาเนนิ มาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผมู้ ีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559

เริ่มตน้ โดยการลงทะเบียนผมู้ ีรายได้น้อย ตรวจสอบคุณสมบัตผิ ู้มีสิทธิ จัดการข้อมูลร่วมกับธนาคารในโครงการ
และโอนเงินช่วยเหลือเขา้ บญั ชเี งนิ ฝากของผู้มีรายไดน้ อ้ ย รายละเอียดปรากฏตามบทที่ 4 ทงั้ นี้ สามารถจาแนก
ประเภทตน้ ทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกจิ ของสงั คมตามตารางท่ี 5.1 ดังน้ี

ตารางที่ 5.1 การจาแนกตน้ ทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกจิ ของมาตรการ

ตน้ ทนุ ทางเศรษฐกจิ ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

1. ค่าใช้จา่ ยในการลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย 1. การกระจายรายได้และสร้างความเท่าเทยี มกนั ในสงั คม

2. คา่ ใช้จ่ายในการเปิด ดูแล ตรวจสอบ และรักษาบัญชีเงิน 2. การรักษาเสถยี รภาพและสง่ เสรมิ การเจริญเติบโตทาง

ฝากของผมู้ รี ายได้นอ้ ย เศรษฐกิจ

3. ค่าธรรมเนยี มการโอนเงินช่วยเหลอื เขา้ บัญชีเงินฝาก

4. งบประมาณที่เบิกจา่ ยเพอื่ เป็นเงินโอนชว่ ยเหลือผู้มีรายได้

น้อย และชดเชยตน้ ทนุ เงนิ แก่ธนาคาร

การจาแนกประเภทตน้ ทุนทางเศรษฐกิจ จะพิจารณาจากลักษณะการดาเนินการของมาตรการเป็นหลัก
และผู้เขียนได้ประมาณการต้นทุนดังกล่าว โดยอ้างอิงจากค่าใช้จ่ายท่ีมีลักษณะเดียวกันภายใต้หน่วยงานอื่น
และผลการเบิกจ่ายงบประมาณตามที่เกิดข้ึนจริง สาหรับการจาแนกผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจน้ัน จะอ้างอิง
จากหน้าท่ีในทางเศรษฐกิจของรัฐบาลตามหัวข้อ 2.1.2 และใช้แนวคิดเศรษฐศาสตร์มหภาคและผลการดาเนิน
มาตรการเพ่ือประมาณการต่อไป ท้ังนี้ ต้นทุนและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่ประมาณการได้ จะนาไป
คานวณ EIRR และจดั ทา Sensitivity Analysis ในบทที่ 6 ต่อไป

5.2 การประมาณการต้นทุนทางเศรษฐกิจ
5.2.1 คา่ ใชจ้ า่ ยในการลงทะเบยี นผู้มรี ายได้นอ้ ย
โครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 ได้เปิดให้ประชาชนลงทะเบียน ณ ธนาคาร

เพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออมสิน และธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) ระหว่างวันที่
15 กรกฎาคม - 15 สิงหาคม 2559 โดยธนาคารจะจัดเก็บเอกสารและส่งข้อมูลทางอิเล็กทรอนิกส์ไปยัง
กรมสรรพากร เพ่ือตรวจสอบความถูกต้องกับกรมการปกครอง โดยโครงการลงทะเบียนดังกล่าว ไม่มีการ
จัดสรรงบประมาณสนับสนุนเพิ่มเติม และเป็นการขอความร่วมมือและการสนับสนุนจากหน่วยงานภาครัฐ
ดังนั้น การคานวณค่าใช้จ่ายท่ีเกิดขึ้นจริง จึงต้องรวบรวมข้อมูลจากหน่วยงานภาครัฐจานวนมาก และอาจมี
ความซ้าซ้อนกับภารกิจปกติของหน่วยงานดังกล่าว ซ่ึงอาจทาให้การปันส่วนเพ่ือคานวณค่าใช้จ่ายทาได้ยาก

23

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผูม้ ีรายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพอ่ื สวสั ดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

ดังน้ัน ผู้เขียนจึงใช้ข้อมูลงบประมาณโครงการข้ึนทะเบียนและปรับปรุงทะเบียนเกษตรกร กรมส่งเสริม
การเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มาทาการเทียบเคียงและประมาณการค่าใช้จ่ายในการลงทะเบียนผู้มี
รายได้นอ้ ย

เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณ
รายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 เล่มที่ 4 หน้า 577 ได้ให้รายละเอียดโครงการขึ้นทะเบี ยนและ
ปรบั ปรุงทะเบยี นเกษตรกรว่า มีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงข้อมูลทะเบียนเกษตรกรให้เป็นปัจจุบัน เชื่อมโยงกับ
ฐานข้อมูลอ่ืน จัดเก็บข้อมูลผังแปลงเพาะปลูกให้ครบถ้วน และตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลและ
ประมวลผล โดยจัดเก็บข้อมูลทั่วประเทศ ระยะเวลาดาเนินการ 8 ปี (ปี 2557 – 2564) งบประมาณท้ังส้ิน
545.4463 ล้านบาท (งบดาเนินงาน 61.5366 ล้านบาท และงบลงทุน 72.4 ล้านบาท) เป้าหมายเพื่อขึ้น
ทะเบียนครัวเรือน 5,700,000 รายต่อปี (รวม ครัวเรือน 45.6 ล้านราย) ดังน้ัน ต้นทุนในการข้ึนทะเบียน
เกษตรกรจึงเท่ากับ 11.96 บาทต่อราย (เท่ากบั 545.4463 ล้านบาท/45.6 ลา้ นราย)

ผลการดาเนินงานโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559 รายละเอียดปรากฏตามบทที่ 4
พบว่า มีประชาชนมาลงทะเบียน จานวน 8,375,383 คน แบ่งเป็น ผู้มีสิทธิได้รับเงินโอน จานวน 7,715,359
คน และผู้ไม่มีสิทธิ จานวน 660,024 คน ดังน้ัน ประมาณการค่าใช้จ่ายในการลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย
ดังกล่าว เท่ากับ 100,169,580.68 บาท (เท่ากับ 8,375,383 คน*11.96 บาทต่อราย) อย่างไรก็ดี ประมาณ
การค่าใช้จ่ายดังกล่าว เป็นเพียงต้นทุนทางการเงินเท่าน้ันและไม่ใช่ต้นทุนทางเศรษฐกิจ เนื่องจากค่าใช้จ่าย
ทีเ่ กีย่ วข้อง คานวณจากราคามาตรฐานที่รวบรวมจากราคาตลาด ที่อาจมีการบิดเบือนจากโครงสร้างตลาดและ
การจดั เก็บภาษี ดงั น้นั จงึ ตอ้ งแปลงให้เป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจด้วย Conversion Factors ตามการศึกษาของ
Ahmed (1983) ในตารางท่ี 3.2 โดยใช้ตัวปรับค่ามาตรฐาน เท่ากับ 0.92 ทั้งน้ี พบว่า ต้นทุนทางเศรษฐกิจ
กรณีค่าใช้จ่ายในการลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย เท่ากับ 92,156,014.2256 บาท (เท่ากับ 100,169,580.68
บาท*0.92) ทั้งนี้ สรุปขั้นตอนการคานวณต้นทุนทางเศรษฐกิจกรณีค่าใช้จ่ายในการลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย
ปรากฏตามตารางท่ี 5.2

ตารางท่ี 5.2 การคานวณต้นทุนทางเศรษฐกิจกรณีค่าใชจ้ ่ายในการลงทะเบียนผู้มรี ายได้น้อย

รายการ มูลคา่

1. คา่ ใช้จ่ายโครงการขนึ้ ทะเบยี นและปรบั ปรุงทะเบยี นเกษตรกร 545.4463 ล้านบาท

2. เปา้ หมายเพื่อขึน้ ทะเบียนเกษตรกร 45.6 ล้านราย
3. ค่าใช้จ่ายต่อหน่วยในการข้ึนทะเบียนเกษตรกร เพื่อใช้เทียบเคียงและประมาณ 11.96 บาทตอ่ ราย
การการลงทะเบยี นผ้มู ีรายไดน้ ้อย (= 1/2)
4. ผมู้ าลงทะเบยี นผมู้ รี ายได้น้อย 8,375,383 คน
5. ประมาณการคา่ ใชจ้ ่ายในการลงทะเบียนผมู้ รี ายได้นอ้ ย (= 3*4) 100,169,580.68 บาท

6. คา่ Conversion Factor 0.92

7. ตน้ ทุนทางเศรษฐกิจกรณคี า่ ใช้จ่ายในการลงทะเบยี นผมู้ ีรายได้น้อย (= 5*6) 92,156,014.2256 บาท

24

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพม่ิ รายไดใ้ ห้แก่ผ้มู รี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพื่อสวัสดิการแหง่ รัฐปี 2559

5.2.2 คา่ ใชจ้ ่ายในการเปดิ ดแู ล ตรวจสอบ และรกั ษาบญั ชีเงนิ ฝากของผูม้ รี ายได้นอ้ ย
ผู้มีรายได้น้อยจาเป็นต้องมีบัญชีเงินฝากในธนาคารท่ีเข้าร่วมมาตรการ เพื่อรับโอนเงินช่วยเหลือ

ตามระยะเวลาท่ีกาหนดต่อไป โดยผู้มีรายได้น้อยบางส่วนจาเป็นต้องดาเนินการในประเด็นดังกล่าว ทั้งน้ี การ
ตรวจสอบค่าใช้จ่ายในการเปิดบัญชี พบว่า ธนาคารผู้รับเปิดบัญชีจะไม่เรียกเก็บค่าใช้จ่ายในการดาเนินการ
ดังกล่าว แต่จะเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากบริการท่ีเกี่ยวเนื่อง อาทิ บัตร ATM หรือ บัตร Debit Card ซึ่งเป็น
บริการท่ีนอกหนือขอบเขตความจาเป็นในการได้รับเงินโอนจากมาตรการ อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาใน
รายละเอียด พบว่า การเปิดบัญชีต้องอาศัยเจ้าหน้าท่ีธนาคารในการกรอกข้อมูลลงในระบบสารสนเทศของ
ธนาคารและตรวจสอบความถกู ต้อง ซงึ่ เปน็ ภารกจิ ทลี่ กั ษณะการดาเนนิ การไม่แตกต่างจากการดูแล ตรวจสอบ
และรกั ษาบัญชเี งนิ ฝาก ดงั น้นั จึงอาจสามารถประมาณการค่าใชจ้ า่ ยประเภทตา่ ง ๆ ดังกล่าวได้พรอ้ มกนั

การประมาณการคา่ ใช้จ่ายในการเปิด ดแู ล ตรวจสอบ และรกั ษาบญั ชีเงนิ ฝากของผู้มีรายได้น้อย
จาเป้นต้องอาศัยข้อมูลจากรายงานงบการเงินและปันส่วนระหว่างภารกิจต่าง ๆ ของธนาคาร ซึ่งอาจมีความ
ยุ่งยาก ซับซ้อน และอาจไม่สะท้อนถึงค่าใช้จ่ายท่ีเกิดข้ึนจริง ดังนั้น การศึกษาน้ีจึงเปรียบเทียบค่าธรรมเนียม
การรักษาบัญชีเงินฝากของธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออมสิน และ
ธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) เพ่ือประมาณการค่าใช้จ่ายดังกล่าวต่อไป ทั้งน้ี รายละเอียดปรากฏตาม
ตารางท่ี 5.3

ตารางท่ี 5.3 ค่าธรรมเนยี มการรักษาบญั ชเี งนิ ฝาก

ธนาคาร ประเภทบัญชเี งนิ ฝาก เงื่อนไข อัตรา วนั ท่บี ังคบั ใช้
(บาท/บญั ชี/เดือน)

ธนาคารเพื่อการเกษตรและ ออมทรัพย์ ยอดเงนิ คงเหลอื 20 31/10/2561
สหกรณ์การเกษตร และออมทรัพยพ์ ิเศษ ไม่เกนิ 500 บาท และ
ขาดการตดิ ตอ่ 1 ปขี ้นึ ไป

ธนาคารออมสนิ เผอ่ื เรยี ก ยอดเงนิ คงเหลือ 20 01/04/2556
และกระแสรายวนั ไมเ่ กนิ 500 บาท และ
ขาดการติดต่อ 1 ปีขึน้ ไป

ธนาคารกรุงไทย จากดั (มหาชน) ออมทรพั ย์ ยอดเงนิ คงเหลือ 50 ปรบั ปรุง
ไมเ่ กนิ 2,000 บาท และ ณ 25/07/2561

ไม่เคลอ่ื นไหว 1 ปีข้ึนไป

ที่มา : www.baac.or.th/file-upload/011589-1-เอกสารแนบ%202_ประกาศอัตราคา่ บริการและคา่ ธรรมเนยี ม%20582_2561.pdf

www.gsb.or.th/services/GSBFeeAll/GSBFee/คารกษาบญชเงนฝากออมสนประเภทเผอเรยก-และประเภทกระแสรา.aspx

www.ktb.co.th/Download/product/MediaFile_27251Savings.pdf

ข้อมูลตามตารางท่ี 5.3 พบว่า ค่าธรรมเนียมการรักษาบัญชีเงินฝากของธนาคารเพ่ือการเกษตร
และธนาคารออมสินจะต่ากว่าธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) ทั้งน้ี พิจารณาแล้วเห็นว่า การประมาณการ
คา่ ใชจ้ า่ ยในการเปิด ดแู ล ตรวจสอบ และรักษาบัญชีเงนิ ฝาก ควรดาเนินการให้มีค่าใกล้เคียงตามความเป็นจริง

25

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่มิ รายไดใ้ หแ้ กผ่ มู้ ีรายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพื่อสวัสดกิ ารแหง่ รฐั ปี 2559

มากที่สุด โดยธนาคารเพ่ือการเกษตรและธนาคารออมสินเป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจ จัดต้ังเพื่อให้ความ
ชว่ ยเหลอื เกษตรกร ผู้มีรายได้น้อย ลูกค้ารายย่อย และวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม ที่ไม่สามารถเข้าถึง
บริการทางการเงินในระบบธนาคารพาณิชย์ได้ ดังน้ัน การกาหนดค่าธรรมเนียมจึงอยู่ในลักษณะผ่อนปรนเป็น
หลัก ในขณะท่ีธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) เป็นธนาคารพาณิชย์ขนาดใหญ่ มีประสิทธิภาพและความ
คล่องตัวในการดาเนินงาน และจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย การดาเนินงานจึงให้
ความสาคัญกับผลประกอบการและผู้ถือหุ้นมากกว่า ดังน้ัน ผู้เขียนจึงเลือกใช้ค่าธรรมเนียมการรักษาเงินฝาก
ของธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรและธนาคารออมสินในการประมาณการ เน่ืองจากอาจ
ใกล้เคียงกบั ค่าใช้จา่ ยท่เี กิดขึน้ จริงมากกวา่ ทัง้ น้ี การประมาณการคา่ ใช้จ่ายปรากฏดงั น้ี

 กรณผี มู้ ีรายได้นอ้ ยทเ่ี ป็นเกษตรกร
o มตคิ ณะรัฐมนตรีเมอ่ื วันที่ 27 กนั ยายน 2559
o ระยะเวลาในการดาเนนิ การ 4 เดือน โดยประมาณ
(ตลุ าคม 2559 – มกราคม 2560)
o ผู้ได้รับเงนิ โอน 2,435,303 ราย
o ประมาณการคา่ ใช้จา่ ย 194,824,240 บาท
(หรือเทา่ กบั 4 เดือน*2,435,303 ราย*20 บาท)

 กรณผี มู้ ีรายไดน้ ้อยท่ีไมใ่ ชเ่ กษตรกร
o มตคิ ณะรัฐมนตรีเม่อื วันที่ 22 พฤศจิกายน 2559
o ระยะเวลาในการดาเนินการ 2 เดือน โดยประมาณ
(ธนั วาคม 2559 – มกราคม 2560)
o ผู้ไดร้ บั เงนิ โอน 5,050,060 ราย
o ประมาณการค่าใชจ้ า่ ย 202,002,400 บาท
(หรอื เท่ากับ 2 เดือน*5,050,060 ราย*20 บาท)

ดังน้ัน ประมาณการค่าใช้จ่ายในการเปิด ดูแล ตรวจสอบ และรักษาบัญชีเงินฝากของผู้มีรายได้
น้อยทั้งท่ีเป็นเกษตรกรและไม่ใช่เกษตรกร เท่ากับ 396,826,640 บาท (เท่ากับ 194,824,240 บาท+
202,002,400 บาท) อย่างไรก็ดี ประมาณการค่าใช้จ่ายดังกล่าว เป็นเพียงต้นทุนทางการเงินเท่าน้ันและไม่ใช่
ตน้ ทุนทางเศรษฐกิจ เนอื่ งจากคานวณจากราคาตลาด ที่อาจมกี ารบดิ เบือนจากโครงสร้างตลาดและการจัดเก็บ
ภาษี ดังนั้น จึงต้องแปลงให้เป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจด้วย Conversion Factors ตามการศึกษาของ Ahmed
(1983) ในตารางที่ 3.2 โดยใช้ตัวปรับค่ามาตรฐาน เท่ากับ 0.92 ทั้งนี้ พบว่า ต้นทุนทางเศรษฐกิจกรณี
คา่ ใชจ้ ่ายในการเปดิ ดูแล ตรวจสอบ และรักษาบัญชีเงินฝากของผู้มีรายได้น้อย เท่ากับ 365,080,508.8 บาท
(เทา่ กับ 396,826,640 บาท*0.92) ท้งั น้ี สรปุ ข้ันตอนการคานวณตน้ ทนุ ทางเศรษฐกิจกรณีค่าใช้จ่ายในการเปิด
ดแู ล ตรวจสอบ และรกั ษาบัญชีเงินฝากของผมู้ ีรายไดน้ อ้ ยปรากฏตามตารางที่ 5.4

26

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพื่อสวัสดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

ตารางที่ 5.4 การคานวณตน้ ทนุ ทางเศรษฐกิจกรณคี ่าใชจ้ ่ายในการเปิด ดูแล ตรวจสอบ

และรกั ษาบญั ชเี งินฝากของผู้มรี ายไดน้ ้อย

รายการ มลู ค่า

1. ค่าใชจ้ า่ ยในการเปิด ดูแลฯ กรณีผมู้ ีรายได้น้อยที่เป็นเกษตรกร 194,824,240 บาท
(= 4 เดอื น*2,435,303 ราย*20 บาท)

2. คา่ ใชจ้ ่ายในการเปดิ ดูแลฯ กรณีผ้มู รี ายไดน้ ้อยทไี่ ม่ใช่เกษตรกร 202,002,400 บาท

(=2 เดอื น*5,050,060 ราย*20 บาท)

3. ค่าใชจ้ ่ายในการเปิด ดูแลฯ รวม (= 1+2) 396,826,640 บาท

4. ค่า Conversion Factor 0.92

5. ต้นทุนทางเศรษฐกิจกรณคี ่าใช้จ่ายในการเปิด ดูแลฯ (= 3*4) 365,080,508.8 บาท

5.2.3 คา่ ใช้จา่ ยการโอนเงินชว่ ยเหลอื เขา้ บัญชเี งนิ ฝาก
ผู้เขียนได้ทาการตรวจสอบค่าใช้จ่ายในการโอนเงินให้แก่ประชาชน ท่ีเข้าร่วมโครงการตาม

นโยบายรัฐที่ผ่านมา เพ่ือประมาณการค่าใช้จ่ายการโอนเงินช่วยเหลือเข้าบัญชีเงินฝากของผู้มีรายได้น้อยตาม
มาตรการ ทัง้ นี้ ไดต้ รวจสอบเอกสารที่นาเสนอคณะรัฐมนตรีเพ่ือพจิ ารณา พบว่า

 มาตรการช่วยเหลือเกษตรกรผู้มีรายไดน้ อ้ ยปี 2557/58
o ตามมตคิ ณะรัฐมนตรีเม่ือวันที่ 1 ตลุ าคม 2557
o เพ่ือช่วยเหลอื ค่าต้นทุนการผลติ แกเ่ กษตรกรผู้ปลูกขา้ ว จานวน 1,000 บาทต่อไร่
o ครอบคลมุ เกษตรกรผปู้ ลกู ขา้ ว จานวน 3.4 ลา้ นครอบครวั
o กาหนดคา่ ธรรมเนียมการโอนเงิน จานวน 12 บาท/ราย
o ใหธ้ นาคารเพือ่ การเกษตรและสหกรณ์การเกษตรดาเนินการ

 โครงการชดเชยรายไดแ้ กเ่ กษตรกรชาวสวนยาง
o ตามมติคณะรัฐมนตรเี มอ่ื วันที่ 21 ตุลาคม 2557 และ 22 ธันวาคม 2558
o เพอื่ ชดเชยรายไดแ้ กช่ าวสวนยางซึ่งมีพืน้ ทีส่ วนยางเปดิ กรีดในที่ที่มีเอกสารสทิ ธิ
o กาหนดอัตราชดเชย จานวน 1,000 บาทตอ่ ไร่ และไมเ่ กนิ 15 ไร่
o ครอบคลุมเกษตรกร จานวน 850,000 ครัวเรือน
o กาหนดค่าธรรมเนยี มการโอนเงิน จานวน 15 บาท/ราย
o ให้ธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรดาเนนิ การ

การประสานงานกบั ธนาคารเพ่อื การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พบว่า ค่าธรรมเนียมการโอน
เงินภายใตโ้ ครงการนโยบายรัฐทม่ี ลี ักษณะใหเ้ งนิ ชว่ ยเหลือแกเ่ กษตรกร มีแนวโน้มลดลง อาทิ

 โครงการสนับสนุนเงินช่วยเหลือต้นทุนการผลิตให้แก่เกษตรกรผู้ปลูกข้าว ปีการผลิต
2559/60 กาหนดคา่ ธรรมเนยี มการโอนเงิน จานวน 10 บาท/ราย

27

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผมู้ รี ายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่อื สวสั ดกิ ารแหง่ รฐั ปี 2559

 โครงการช่วยเหลือค่าเก็บเกี่ยวและปรับปรุงคุณภาพข้าวให้แก่เกษตรกรรายย่อยผู้ปลูก
ข้าวนาปี ปีการผลติ 2559/60 กาหนดคา่ ธรรมเนียมการโอนเงนิ จานวน 10 บาท/ราย

 โครงการช่วยเหลือค่าเก็บเก่ียวและปรับปรุงคุณภาพข้าวให้แก่เกษตรกรรายย่อยผู้ปลูก
ขา้ วนาปี ปีการผลติ 2560/61 กาหนดค่าธรรมเนยี มการโอนเงิน จานวน 5 บาท/ราย

 โครงการช่วยเหลือค่าเก็บเก่ียวและปรับปรุงคุณภาพข้าวให้แก่เกษตรกรรายย่อยผู้ปลูก
ขา้ วนาปี ปีการผลติ 2561/62 กาหนดค่าธรรมเนียมการโอนเงนิ จานวน 5 บาท/ราย
และเน่ืองจากมาตรการเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐปี 2559
ดาเนินการในระหว่างปี 2559 – 2560 ดังนั้น ผู้เขียนพิจารณาแล้ว เห้นว่า ควรนาค่าธรรมเนียมการโอนเงิน
ตามโครงการนโยบายรฐั ทมี่ กี ารดาเนินการในระยะเวลาใกล้เคียงกัน คอื โครงการสนบั สนนุ เงนิ ช่วยเหลือต้นทุน
การผลิตให้แก่เกษตรกรผู้ปลูกข้าว ปีการผลิต 2559/60 และโครงการช่วยเหลือค่าเก็บเก่ียวและปรับปรุง
คุณภาพข้าวให้แก่เกษตรกรรายย่อยผู้ปลูกข้าวนาปี ปีการผลิต 2559/60 มาเป็นอัตราอ้างอิงในการประมาณ
การ ซึ่งอาจสะท้อนค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจริงได้ดี เน่ืองจากเป็นการให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกร มิใช่การ
แสวงหากาไร ดงั น้ัน การศึกษาฉบับน้ีจึงกาหนดให้ค่าธรรมเนียมการโอนเงิน เทา่ กับ 10 บาท/ราย

ผู้ได้รับเงินโอนตามมาตรการ จานวน 7,525,363 คน และค่าธรรมเนียมการโอนเงิน เท่ากับ 10
บาท/ราย ดังน้ัน ค่าใช้จ่ายการโอนเงินช่วยเหลือเข้าบัญชีเงินฝาก เท่ากับ 75,253,630 บาท (เท่ากับ
7,525,363 คน*10 บาท/ราย) อย่างไรก็ดี ประมาณการค่าใช้จ่ายดังกล่าว เป็นเพียงต้นทุนทางการเงินเท่าน้ัน
และไม่ใช่ต้นทุนทางเศรษฐกิจ เนื่องจากคานวณจากราคาตลาด ที่อาจมีการบิดเบือนจากโครงสร้างตลาดและ
การจัดเกบ็ ภาษี ดังนั้น จงึ ตอ้ งแปลงให้เป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจด้วย Conversion Factors ตามการศึกษาของ
Ahmed (1983) ในตารางที่ 3.2 โดยใช้ตัวปรับค่ามาตรฐาน เท่ากับ 0.92 ทั้งน้ี พบว่า ต้นทุนทางเศรษฐกิจ
กรณีค่าใช้จ่ายการโอนเงินช่วยเหลือเข้าบัญชีเงินฝาก เท่ากับ 69,233,339.6 บาท (เท่ากับ 75,253,630 บาท
*0.92) ทั้งน้ี สรุปขั้นตอนการคานวณต้นทุนทางเศรษฐกิจกรณีค่าใช้จ่ายในการโอนเงินช่วยเหลือเข้าบัญชีเงิน
ฝากปรากฏตามตารางท่ี 5.5

ตารางที่ 5.5 การคานวณต้นทนุ ทางเศรษฐกจิ กรณคี ่าใชจ้ ่ายในการโอนเงนิ ชว่ ยเหลือเขา้ บัญชเี งินฝาก

รายการ มูลคา่

1. ผู้ได้รบั เงนิ โอนตามมาตรการ 7,525,363 คน

2. ค่าธรรมเนยี มการโอนเงนิ 10 บาท/ราย
3. คา่ ใช้จา่ ยในการโอนเงิน (= 1*2) 75,253,630 บาท
4. ค่า Conversion Factor
5. ตน้ ทนุ ทางเศรษฐกจิ กรณคี า่ ใช้จา่ ยในการโอนเงิน (= 3*4) 0.92
69,233,339.6 บาท

28

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพมิ่ รายได้ให้แก่ผู้มีรายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพื่อสวัสดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

5.2.4 งบประมาณที่เบกิ จ่ายเพือ่ เป็นเงนิ โอนช่วยเหลือผมู้ รี ายได้น้อย และชดเชยต้นทนุ เงนิ แก่ธนาคาร
ผลการเบิกจ่ายงบประมาณโดยธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารออมสิน

และธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) เพ่ือดาเนินมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย ตั้งแต่ระยะแรกเร่ิม
จนสนิ้ สดุ มาตรการ ณ วันที่ 31 มกราคม 2560 มีจานวนทั้งส้ิน 17,489.3 ล้านบาท แบ่งเป็น การจ่ายเงินโอน
ให้กับผู้มีรายได้น้อย จานวน 17,469.0 ล้านบาท และการชดเชยต้นทุนเงิน จานวน 20.3 ล้านบาท ท้ังน้ี
งบประมาณที่เบิกจ่ายดังกล่าว นับเป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจของมาตรการ เน่ืองจากเป็นทรัพยากรที่สังคม
เสียสละจากการนาไปสนับสนุนโครงการอ่ืนท่ีสามารถผลิตสินค้าและบริการ เพื่อตอบสนองความต้องการของ
สงั คมได้

5.2.5 สรปุ ภาพรวมตน้ ทุนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการ
ประมาณการต้นทุนทางเศรษฐกิจที่ปรากฏตามข้อ 5.2.1 – 5.2.4 เป็นค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น

ในระหวา่ งการดาเนินมาตรการ ต้ังแต่การลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย ที่เริ่มดาเนินการในเดือนกรกฏาคม 2559
จนถึงการโอนเงนิ ช่วยเหลือทเ่ี สรจ็ ส้นิ ในเดือนมกราคม 2560 ท้ังน้ี การเพมิ่ การใช้จา่ ยของภาครัฐตามมาตรการ
เพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย จะทาให้กาลังซ้ือของประชาชนเพิ่มขึ้น ส่งผลดีต่อการบริโภคและภาว ะ
เศรษฐกิจตอ่ ไป โดยผลกระทบท่ีมีต่อระบบเศรษฐกิจดังกล่าว จะเกิดขึ้นเป็นระยะเวลา 5 ปี ตามผลการศึกษา
ของกองทุนการเงินระหวา่ งประเทศ (International Monetary Fund, 2014, p. 9) ทาให้การวิเคราะห์อัตรา
ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจในการศึกษาฉบบั น้ี สามารถแบ่งระยะเวลาออกเปน็ 2 ช่วง คอื

 ช่วงเวลาในการดาเนินมาตรการ เริ่มจากเดือนกรกฏาคม 2559 – มกราคม 2560 หรือ
t=0

 ชว่ งเวลาที่มาตรการส่งผลต่อระบบเศรษฐกจิ เป็นระยะเวลา 5 ปี หรือ t = 1 – 5
ทั้งนี้ สามารถจัดทากระแสต้นทุนทางเศรษฐกิจของมาตรการได้ตารางท่ี 5.6 โดยข้อมูลดังกล่าว จะนาไป
ประมาณการหาค่า EIRR เพ่ือประเมินความคุ้มค่าต่อไป อย่างไรก็ดี ประเด็นเกี่ยวกับประมาณการค่าใช้จ่าย
ท่ีเก่ียวข้องและค่าของ Conversion Factors จะมีการวิเคราะห์อีกคร้ังหน่ึงโดย Sensitivity Analysis ซ่ึงจะ
กาหนดให้ค่าใช้จ่ายและค่าของ Conversion Factors เปลี่ยนแปลงไป รายละเอียดปรากฏตามบทท่ี 6 ทั้งน้ี
หากผลการศกึ ษายงั คงเดมิ สามารถสรุปได้ว่า ปัจจัยด้านค่าใช้จ่ายและค่าของ Conversion Factors ดังกล่าว
จะไม่สง่ ผลกระทบอย่างมนี ยั สาคัญต่อผลการวิเคราะหใ์ นการศกึ ษาฉบับน้ี

29

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่มิ รายไดใ้ ห้แก่ผ้มู รี ายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพอ่ื สวสั ดกิ ารแห่งรฐั ปี 2559

ตารางท่ี 5.6 ตน้ ทุนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่มิ รายไดใ้ ห้แก่ผมู้ รี ายไดน้ อ้ ย

หนว่ ย : ล้านบาท

ปี คชจ. ใน คชจ. ในการเปดิ คชจ. ในการ เงินโอน ตน้ ทนุ เงนิ
การ ดแู ล ตรวจสอบ โอนเงิน ช่วยเหลือ

ลงทะเบยี น และรกั ษาบญั ชี

t=0 92.1 365.0 69.2 17,469.0 20.3
(ช่วงเวลาในการดาเนินมาตรการ)

t=1 - - - - -

t=2 - - - - -

t=3 - - - - -

t=4 - - - - -

t=5 - - - - -

หมายเหตุ : ตน้ ทุนทางเศรษฐกจิ สว่ นใหญ่ (ร้อยละ 99) เกดิ ข้นึ ในระหวา่ งเดือนตลุ าคม 2559 – มกราคม 2560

ยกเว้น คา่ ใช้จ่ายในการลงทะเบียนท่ีเกิดขนึ้ ในเดอื นกรกฎาคม – สงิ หาคม 2559

5.3 การประมาณการผลประโยชนท์ างเศรษฐกิจ
5.3.1 ดา้ นการกระจายรายได้และสรา้ งความเทา่ เทยี มกันในสังคม
เม่ือประเทศมกี ารกระจายรายได้ดี ประชาชนส่วนใหญ่จะมีศักยภาพในการหารายได้ใกล้เคียงกัน

ความเหลือ่ มลา้ ทางเศรษฐกจิ ระหว่างกลุ่มบุคคลต่าง ๆ มีน้อย ทาให้เกิดความมั่นคงทางสังคม อย่างไรก็ดี เม่ือ
พิจารณาผลของมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในประเด็นเกี่ยวกับการกระจายรายได้และความเท่า
เทียมกันในสังคม พบว่า มาตรการเป็นการให้เงินช่วยเหลือในลักษณะจ่ายขาดเพียงคร้ังเดียว และจากการ
สารวจกลุ่มตัวอย่างของกระทรวงการคลัง พบว่า ผู้มีรายได้น้อยส่วนใหญ่นาเงินดังกล่าว ไปใช้ในการบริโภค
อุปโภค ชาระหนี้ ให้บุพการี ฝากธนาคาร และบรจิ าค สาหรับกรณีชาระค่าเล่าเรียน คาดว่า อาจเป็นผู้มีรายได้
น้อยที่อายุประมาณ 18 – 21 ปี ท่ีศึกษาในระดับอุดมศึกษา ดังน้ัน พิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรการเพ่ิมรายได้
ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย อาจมีผลกระทบให้รายได้เพ่ิมข้ึนช่ัวคราวเฉพาะในช่วงดาเนินมาตรการ โดยศักยภาพใน
การหารายได้ของผู้มีรายได้น้อยทั้งท่ีเป็นเกษตรกรและไม่ใช่เกษตรกรยังคงเดิม ท้ังนี้ ศักยภาพ
ในการหารายได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีเกษตรกร จะเพ่ิมขึ้นได้เม่ือเกษตรกรได้รับการอบรมเพิ่มเติม มีการ
แลกเปล่ียนข้อมูลข่าวสารระหว่างกันหรือจากหน่วยงานภาครัฐเก่ียวกับการผลิต การตลาด และการวางแผน
ทางการเงิน จึงสรุปได้ว่า ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจด้านการกระจายรายได้และสร้างความเท่าเทียมกัน
อาจจะยังคงไมเ่ กดิ ขึ้นในชั้นน้ี

5.3.2 ด้านการรกั ษาเสถียรภาพและส่งเสริมการเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกิจ
กา รป ร ะม าณ ก าร ผ ล ป ระ โ ย ช น์ท าง เ ศร ษฐ กิ จ ด้ าน ก าร รัก ษ าเ ส ถี ย รภ าพ แ ล ะ ส่ ง เ ส ริ มก า ร

เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ จะใช้แนวคิดบางส่วนจากสานักงานเศรษฐกิจการคลัง (2551) ซึ่งศึกษาผลของการ
ใช้จ่ายภาครัฐ ได้แก่ รายจ่ายเงินเดือนและค่าจ้างบุคลากร รายจ่ายท่ีลงไปสู่ระดับฐานราก รายจ่ายประเภท

30

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร สานักงบประมาณของรฐั สภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพม่ิ รายได้ใหแ้ กผ่ ู้มรี ายไดน้ ้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพ่อื สวัสดิการแห่งรฐั ปี 2559

กองทุนหมุนเวียน รายจ่ายลงทุน และรายจ่ายอื่น ท่ีมีต่อระบบเศรษฐกิจ ทั้งน้ี การศึกษาฉบับนี้จะนาเฉพาะ
แนวคดิ ดา้ นรายจ่ายทีล่ งไปสู่ระดับฐานรากจากสานกั งานเศรษฐกจิ การคลัง (2551) มาประยุกต์ใช้เท่านั้น ทั้งนี้
แนวคิดดังกล่าวระบุว่า เมื่อภาครัฐให้เงินช่วยเหลือแก่ประชาชนในระดับฐานราก จะทาให้ระบบเศรษฐกิจ
ขยายตัวหลายรอบ โดยในรอบแรกหลังการให้ความช่วยเหลือ ประชาชนผู้มีรายได้น้อยจะบริโภคมากข้ึนและ
เศรษฐกจิ ขยายตัว ซึ่งในรอบต่อมา จะทาให้รายได้ของประชาชนท่ัวไปเพิ่มสูงข้ึน การบริโภคจึงเพิ่มสูงขึ้นและ
เศรษฐกิจขยายตัวอีกครั้งหน่ึง ท้ังน้ี เศรษฐกิจจะขยายตัวหลายรอบจนกระท่ังไม่ปรับเพิ่มขึ้นอีก อย่างไรก็ดี
กองทุนการเงินระหว่างประเทศได้ทาการศึกษาว่า การใช้จ่ายภาครัฐจะมีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจเป็น
ระยะเวลา 5 ปี (International Monetary Fund, 2014, p. 9) ดังน้ัน จึงต้องทาการวิเคราะห์ในเบื้องต้นว่า
ภายในระยะเวลา 5 ปี การให้เงินช่วยเหลือแก่ผู้มีรายได้น้อยจะกระตุ้นให้เกิดการไหลเวียนของเงินและการใช้
จ่ายเพ่ิมข้ึนจานวนก่ีรอบ เพ่ือใช้เป็นกรอบในการคานวณผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ และแปลงค่าดังกล่าว
ใหเ้ ป็นผลประโยชนท์ ่ีเกดิ ข้ึนในแตล่ ะปตี อ่ ไป

ทฤษฎีปริมาณเงิน (Quantity Theory of Money) กาหนดให้ความเร็วของการหมุนเวียนของ
เงิน (Velocity) มีความสัมพันธ์กับมูลค่าของธุรกรรมและปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจ โดยกาหนดให้
ความเร็วของการหมุนเวียนของเงิน = GDP ณ ราคาประจาปี/ปริมาณเงิน (สาโรช อังสุมาลิน, 2549, น. 241)
ทั้งน้ี ผู้เขียนได้ใช้ข้อมูล GDP ณ ราคาประจาปี (สืบค้นจาก www.nesdb.go.th/main.php?filename=
qgdp_page) และปริมาณเงินตามความหมายกว้าง ครอบคลุม เงินสดท่ีหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจไม่รวม
สถาบันรับฝากเงินและรัฐบาล เงินรับฝากกระแสรายวัน เงินรับฝากประเภทออมทรัพย์ เงินรับฝากประเภท
ประจา เงินรับฝากประเภทอ่ืน และตราสารหนี้ (สืบค้นจาก www2.bot.or.th/statistics/BOTWEBSTAT.
aspx?report ID=7&language=TH) เพ่ือคานวณความเร็วของการหมุนเวียนของเงินในระหว่างปี 2553
- 2560 พบว่า ความเร็วของการหมุนเวียนของเงินมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเน่ือง โดยลดลงมาอยู่ที่ประมาณ
0.8 รอบต่อปใี นระหว่างปี 2557 – 2560 ดงั น้ัน การศึกษาฉบับนี้จึงกาหนดให้ความเร็วของการหมุนเวียนของ
เงินเท่ากับ 0.8 รอบต่อปี และการใช้จ่ายภาครัฐจะมีผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ จานวน 4 รอบหลังการ
เบิกจ่าย (เท่ากับ 5 ปี*0.8 รอบต่อปี) ซึ่งสามารถวิเคราะห์ผลของการโอนเงินช่วยเหลือแก่ผู้มีรายได้น้อยต่อ
เศรษฐกจิ ไดด้ งั น้ี

 รอบท่ี 0 หรือช่วงเวลาในการดาเนินมาตรการ : ภาครัฐโอนเงินช่วยเหลือแก่ผู้มีรายได้
นอ้ ย ความต้องการสินค้าและบรกิ ารขน้ั สุดท้ายยังไมเ่ พ่ิมขนึ้ GDP ยังคงเดิม

 รอบที่ 1 : ผู้มีรายได้น้อยที่ได้รับเงินโอนในรอบก่อนหน้า จะบริโภคและนาเข้าเพิ่มข้ึน
ทาให้มีเงินไหลเวียนในระบบเศรษฐกิจมากข้ึนและ GDP เพิ่มสูงขึ้น อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาทางเลือกในการ
บริโภคของผู้มรี ายได้นอ้ ย พบว่า สว่ นใหญเป็นสนิ ค้าจาเปน็ ข้นั พน้ื ฐานทผ่ี ลติ ไดภ้ ายในประเทศ การนาเข้าจึงไม่
เกดิ ขนึ้

31

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพม่ิ รายได้ให้แกผ่ ูม้ ีรายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบียนเพ่อื สวสั ดิการแห่งรัฐปี 2559

 รอบท่ี 2 : GDP ทสี่ งู ขน้ึ ในรอบก่อนหน้า ทาให้รายได้ประชาชนท่ัวไปเพิ่มสูงข้ึน และทา

ให้การบริโภคและนาเข้าเพ่ิมขึ้น ทาให้มีเงินไหลเวียนในระบบเศรษฐกิจมากข้ึน และ GDP เพิ่มสูงขึ้นอีกคร้ัง

หนง่ึ

 รอบที่ 3 – 4 : เหตกุ ารณด์ าเนินไปอยา่ งตอ่ เนอื่ งในลักษณะเดียวกับรอบที่ 2

ดังน้ัน เพื่อให้การวิเคราะห์ผลดังกล่าว สามารถวัดค่าได้ในเชิงปริมาณ จึงจาเป็นต้องประมาณ

การคา่ ตวั แปรที่แสดงถึงพฤติกรรมของบคุ คลในระบบเศรษฐกจิ จานวน 3 ตวั แปร ประกอบดว้ ย

 แนวโน้มสว่ นเปล่ียนแปลงในการบรโิ ภค (Marginal Propensity to Consume : MPC)

ของประชาชนทว่ั ไป เม่อื รายไดเ้ พ่มิ ขึน้

 MPC ของผู้มีรายได้น้อย

 สัดส่วนการนาเข้าสินค้าเพื่ออุปโภคและบริโภคเทียบกับการบริโภคของภาคเอกชน

ท้ังหมด

การประมาณการ MPC ของประชาชนท่ัวไป ดาเนินการได้โดยใช้สมการที่แสดงถึงการบริโภค

ของประชาชนในระบบเศรษฐกิจ ดังน้ี

C = a + b*Yd ----------(สมการที่ 5.1)

โดย C คือ รายจา่ ยเพ่อื การบริโภคของภาคเอกชน

Yd คอื รายไดท้ สี่ ามารถใชจ้ า่ ยได้ เท่ากับ Y – T

Y คือ รายได้

T คอื ภาษที ่ภี าคเอกชนจ่าย เทา่ กบั tY

a คือ รายจ่ายเพ่อื การบรโิ ภคท่ีไมข่ น้ึ กับรายได้

b คือ MPC ของประชาชนท่ัวไป

t คือ สัดสว่ นของภาษที จ่ี า่ ยเทียบกับรายได้

ท้งั น้ี สมการท่ี 5.1 สามารถเขยี นใหอ้ ยู่ในรปู ต่อไปน้ี

C = a + b*(1 – t)*Y ----------(สมการที่ 5.2)

เม่ือกาหนดให้ Y เปลี่ยนแปลงไป จะทาให้ C เปล่ยี นแปลงไปด้วย ซง่ึ พบว่า

 C = b*(1 – t)*  Y

โดย  แสดงถึงค่าทเี่ ปลีย่ นแปลงไป

ดังน้ัน สามารถคานวณหาค่า MPC ได้ ดังน้ี

b = (  C/  Y)/(1 – t) ----------(สมการที่ 5.3)

สมการที่ 5.3 ทาให้ทราบว่า จะต้องประมาณการค่า (  C/  Y) และ t ในชั้นต้นก่อน เพ่ือนามาคานวณหาค่า

MPC ของประชาชนท่วั ไป หรอื b ต่อไป

32

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพมิ่ รายได้ให้แก่ผูม้ ีรายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบียนเพ่ือสวสั ดิการแห่งรัฐปี 2559

การศึกษาน้ี จะประมาณการคา่ (  C/  Y) โดยใช้ขอ้ มลู การอุปโภคบริโภคขนั้ สดุ ท้ายของเอกชน
และ GDP ณ ราคาปีฐาน 2545 (สืบค้นจาก www.nesdb.go.th/main.php?filename=qgdp _page) ท้ังนี้
พบว่า ประมาณการในปี 2553 – 2560 มีค่าระหว่าง 0.39 – 0.49 โดยไม่รวมปี 2554 และ 2556 ท่ีมีค่าสูง
และต่าผิดปกติ ทงั้ นี้ การศกึ ษาฉบบั นี้จะใชค้ ่าเฉลย่ี ของประมาณการดังกลา่ ว เทา่ กับ 0.427

การประมาณการค่า t จะใช้ข้อมูลการจัดเก็บภาษีและ GDP จากรายงานรายได้ประชาชาติของ
ประเทศไทยแบบปริมาณลูกโซ่ (สืบค้นจาก www.nesdb.go.th/ewt_dl_link.php?nid=7196&filename=
ni_page) ท้ังนี้ พบว่า ค่า t หรือสัดส่วนการจัดเก็บภาษีต่อ GDP มีแนวโน้มปรับลดลงอย่างต่อเนื่องจากร้อย
ละ 18 – 19 ในปี 2554 - 2556 เป็นร้อยละ 17 ในปี 2559 ดงั นน้ั จงึ กาหนดให้ t มคี า่ เท่ากับร้อยละ 17 หรือ
0.17

การประมาณการค่า MPC ของประชาชนท่ัวไป สามารถดาเนินการได้ตามสมการที่ 5.3 โดย
เท่ากับ 0.514 (เท่ากับ 0.427/(1-0.17)) ต่อมา จะประมาณการ MPC ของผู้มีรายได้น้อย โดยเทียบเคียงกับ
ผลการศกึ ษาของสานักงานเศรษฐกิจการคลงั (2551) ที่พบว่า MPC ของบุคคลท่ัวไป เท่ากบั 0.498 และ MPC
ของประชาชนระดับฐานราก เท่ากับ 0.640 ดังนั้น MPC ของผู้มีรายได้น้อยในการศึกษาฉบับนี้ เท่ากับ 0.66
(เท่ากบั 0.514*0.640/0.498)

ต่อมา จะประมาณการสัดส่วนการนาเข้าสินค้าเพ่ืออุปโภคและบริโภคเทียบกับการบริโภคของ
ภาคเอกชนทั้งหมด โดยใช้ข้อมูลการอุปโภคบริโภคขั้นสุดท้ายของเอกชน ณ ราคาประจาปี (สืบค้นจาก
www.nesdb.go.th/main.php?filename=qgdp_page) และข้อมูลการนาเข้าสินค้าอุปโภคบริโภค (สืบค้น
จา ก www2 . bot.or.th/statistics/BOTWEBSTAT.aspx?reportID=7 45 &language=TH) ทั้ ง น้ี พ บ ว่ า
สัดส่วนการนาเข้าสินค้าเพ่ืออุปโภคและบริโภคเทียบกับการบริโภคของภาคเอกชนทั้งหมด มีแนวโน้มปรับ
เพ่ิมข้ึนอย่างต่อเน่ืองจาก 0.078 ในปี 2553 เป็น 0.103 ในปี 2560 ดังนั้น การศึกษาฉบับนี้ จึงกาหนดให้
สัดส่วนการนาเข้าดงั กลา่ ว เทา่ กบั 0.103 หรือรอ้ ยละ 10.3

ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจด้านการรักษาเสถียรภาพและส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
ประมาณการได้โดยการคานวณการขยายตัวทางเศรษฐกิจหรอื การเพิ่มขน้ึ ของ GDP ซง่ึ ใชข้ อ้ มลู ดังนี้

 MPC ของประชาชนทัว่ ไป เท่ากบั 0.514 (ที่คานวณไดต้ ามรายละเอียดขา้ งตน้ )

 MPC ของผ้มู ีรายได้น้อย เท่ากับ 0.66 (ทคี่ านวณไดต้ ามรายละเอยี ดขา้ งตน้ )

 สัดส่วนการนาเข้าสินค้าเพื่ออุปโภคและบริโภคเทียบกับการบริโภคของภาคเอกชน
เท่ากับ 0.103 (ท่คี านวณได้ตามรายละเอยี ดข้างต้น)

 ผลการจ่ายเงินโอนให้แก่ผู้มีรายได้น้อย จานวน 17,469.0 ล้านบาท (รายละเอียด
ปรากฏตามบทท่ี 4)

33

สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร สานักงบประมาณของรัฐสภา

การประเมนิ อัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพ่ิมรายไดใ้ หแ้ กผ่ มู้ รี ายไดน้ อ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่ือสวสั ดิการแห่งรฐั ปี 2559

 ผลการสารวจของกระทรวงการคลังเก่ียวกับการนาเงินโอนไปใช้จ่ายจากผู้ลงทะเบียน
จานวน 92,704 คน พบว่า จะนาไปชาระหน้ีสิน จานวน 17,695 คน คิดเป็นร้อยละ 19 ของผู้ตอบ (ราย
ละเอยี ดปรากฏตามบทท่ี 4)

ผล กา รป ร ะมา ณกา รผ ล ป ระโ ย ช น์ทา ง เศร ษฐ กิจ ด้ า น กา ร รักษา เ สถีย ร ภา พแ ล ะส่ ง เ สริ มกา ร
เจรญิ เติบโตทางเศรษฐกิจ ปรากฏตามตารางท่ี 5.7

ตารางท่ี 5.7 ประมาณการผลประโยชนท์ างเศรษฐกจิ ดา้ นการรักษาเสถยี รภาพและสง่ เสรมิ

การเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกิจ กรณรี อบการหมุนเวียน

หนว่ ย : ลา้ นบาท

รอบ เงนิ โอน การบรโิ ภค การนาเขา้ GDP หรอื ปย.
ชว่ ยเหลือ การเตบิ โตทาง

เศรษฐกจิ

0 17,469.0 - - -

(ชว่ งเวลาในการดาเนนิ มาตรการ)

1 - 9,338.9 - 9,338.9

2 - 4,800.2 494.4 4,305.7

3 - 2,213.1 227.9 1,985.2

4 - 1,020.4 105.1 915.3

หมายเหตุ : GDP คานวณจากการบรโิ ภค – การนาเข้า

ต่อมาทาการแปลงผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่เกิดข้ึนในแต่ละรอบการหมุนเวียนของเงินตามตารางที่ 5.7
ให้เป็นผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นในแต่ละปี โดยปันส่วนภายใต้ข้อกาหนดที่ว่า ความเร็วของการหมุนเวียนของเงิน
เทา่ กับ 0.8 รอบต่อปี ทง้ั นี้ ผลการประมาณการปรากฏตามตารางที่ 5.8

ตารางที่ 5.8 ประมาณการผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจด้านการรักษาเสถียรภาพและส่งเสริม

การเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกิจ กรณีปีปฏิทนิ

หนว่ ย : ลา้ นบาท

ปี GDP
หรอื ปย.การเตบิ โตทางเศรษฐกิจ

t=0 -

(ชว่ งเวลาในการดาเนินมาตรการ)

t = 1 7,471.1

t = 2 4,451.2

t = 3 2,516.4

t = 4 1,374.1

t = 5 732.2

34

สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา

การประเมินอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของมาตรการเพม่ิ รายไดใ้ หแ้ ก่ผู้มรี ายได้น้อยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพ่ือสวัสดิการแหง่ รฐั ปี 2559

5.3.3 สรปุ ภาพรวมผลประโยชน์ทางเศรษฐกจิ ของมาตรการ
ผลประโยชนท์ างเศรษฐกิจของมาตรการเพมิ่ รายไดใ้ ห้แกผ่ ู้มีรายได้น้อยมีทั้งสน้ิ 2 ประเภท คือ
 ด้านการกระจายรายได้และสร้างความเท่าเทียมกัน ซ่ึงอาจจะยังคงไม่เกิดข้ึนในช้ันน้ี

เนื่องจากมาตรการอาจมีผลกระทบให้รายได้เพิ่มขึ้นช่ัวคราว และศักยภาพในการหารายได้ของผู้มีรายได้น้อย
ยังคงเดิม

 ด้านการรักษาเสถียรภาพและส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ที่ผลการประมาณ
การปรากฏตามตารางท่ี 5.8

ทงั้ นี้ ผลประโยชนท์ างเศรษฐกิจท่คี านวณได้ จะนาไปประมาณการหาคา่ EIRR เพ่ือประเมินความ
คุ้มค่าต่อไป อย่างไรก็ดี ประเด็นเก่ียวกับ 1. สัดส่วนการนาเข้าสินค้าเพื่ออุปโภคและบริโภคเทียบกับการ
บรโิ ภคของภาคเอกชน 2. MPC ของประชาชนทว่ั ไปและผ้มู ีรายได้น้อย และ 3. สัดส่วนผู้มีรายได้น้อยที่นาเงิน
ช่วยเหลือไปชาระหน้ี จะมีการวิเคราะห์อีกครั้งหน่ึงโดย Sensitivity Analysis ซ่ึงจะกาหนดให้ค่าตัวแปร
ดังกล่าวเปล่ียนแปลงไป รายละเอียดปรากฏตามบทท่ี 6 ทั้งน้ี หากผลการศึกษายังคงเดิม สามารถสรุปได้ว่า
ปัจจัยดังกลา่ ว จะไม่ส่งผลกระทบอยา่ งมีนัยสาคญั ตอ่ ผลการวเิ คราะห์ในการศึกษาฉบับนี้

5.4 การกาหนดอตั ราคดิ ลดของสังคม
การกาหนดอัตราคิดลดของสังคมสามารถดาเนินการได้ตามแนวคิด SRTP และ SOCR ที่เสนอในข้อ

3.2.5 โดยมรี ายละเอียดดังน้ี
 อัตรา SRTP จะใช้อัตราดอกเบ้ียพันธบัตรรัฐบาลในระยะยาว โดยข้อมูลจากสมาคม

ตลาดตราสารหนี้ไทย (Thai Bond Market Association) พบว่า อัตราดอกเบ้ียตลาดของพันธบัตรรัฐบาล
(Government Bond Yield) กรณีการกู้เงินระยะเวลา 10 ปี มีค่าดังนี้ (สืบค้นข้อมูลจาก http://www.thai
bma.or.th/EN/Market/YieldCurve/Government.aspx)

o ณ สิน้ เดอื นตุลาคม 2559 เทา่ กับ ร้อยละ 2.14
o ณ ส้ินเดือนพฤศจกิ ายน 2559 เทา่ กับ รอ้ ยละ 2.68
o ณ สนิ้ เดือนธันวาคม 2559 เทา่ กบั ร้อยละ 2.66
o ณ สิ้นเดือนมกราคม 2560 เทา่ กบั ร้อยละ 2.76
ทั้งนี้ คาดว่า การโอนเงินช่วยเหลือให้แก่ผู้มีรายได้น้อยมีการดาเนินการส่วนใหญในระหว่างเดือนธันวาคม
2559 – มกราคม 2560 เน่ืองจากคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้ความช่วยเหลือแก่ผู้มีรายได้น้อยที่ไม่ใช่เกษตรกร
เป็นการเพ่ิมเติมในวันท่ี 22 พฤศจิกายน 2559 ดังน้ัน อัตราคิดลดของสังคมตามแนวทาง SRTP ควรเป็น
ค่าเฉล่ียระหว่างอัตราดอกเบ้ียตลาดของพันธบัตรรัฐบาลในระหว่างเดือนธันวาคม 2559 – มกราคม 2560
ซ่งึ เท่ากบั รอ้ ยละ 2.71 (เทา่ กับ (2.66+2.76)/2)

35

สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สานกั งบประมาณของรฐั สภา

การประเมินอตั ราผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ ของมาตรการเพ่มิ รายได้ให้แก่ผู้มรี ายได้นอ้ ยในโครงการ
ลงทะเบยี นเพอ่ื สวสั ดกิ ารแหง่ รฐั ปี 2559

 อตั รา SOCR โดยเมอ่ื รัฐบาลนาเงนิ มาสนบั สนุนมาตรการเพ่ิมรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย
ซ่ึงเป็นโครงการภาครัฐด้านการบริโภค ทาให้เสียโอกาสในการนาเงินไปสนับสนุนโครงการภาครัฐอ่ืน ๆ
โดยเฉพาะอย่างย่ิงโครงการลงทุน ท้ังนี้ สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจะ
พิจารณาว่า โครงการลงทุนมีความเหมาะสมหากมี EIRR ของโครงการสูงกว่าร้อยละ 9 – 12 (สานักงาน
คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาต,ิ 2540, น. 9) ดังน้ัน อัตราคิดลดของสังคมตามแนวทาง
SOCR ควรกาหนดใหเ้ ท่ากับ รอ้ ยละ 9

ดังน้ัน การศึกษาฉบับน้ี จะใช้อัตราคิดลดของสังคมในการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ จานวน
2 ค่า คือ ร้อยละ 2.71 ซึ่งแสดงถึงต้นทุนเงินในการก่อหน้ีภาครัฐ และ ร้อยละ 9 ซ่ึงแสดงถึงต้นทุนค่าเสีย
โอกาสของภาครัฐจากการไมด่ าเนนิ โครงการลงทุน

36

สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร สานกั งบประมาณของรัฐสภา