รายงานการศึกษา เรื่อง การแก้ไขปัญหา ที่ดินป่าไม้ของชาติ

ก การแกไ้ ขปญั หาทีด่ นิ ปา่ ไมข้ องชาติ

บทสรปุ ผ้บู รหิ าร

นโยบายป่าไม้แห่งชาติปี พ.ศ.๒๕๒๘ และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ฉบับท่ี ๑๑ ได้กาหนดให้มีพื้นท่ีป่าไม้ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๔๐ ของพ้ืนที่ประเทศ หรือคิดเป็นพ้ืนท่ีประมาณ
๑๒๙ ล้านไร่ ซ่ึงต่ากว่าที่เคยมีการกาหนดไว้ในปี พ.ศ. ๒๕๐๔ ถึงประมาณร้อยละ ๑๐ แต่ตลอดเวลา
ที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน พื้นที่ป่าไม้ได้ลดลงมาอย่างต่อเน่ืองและในอัตราท่ีรวดเร็วจนปัจจุบันมีพ้ืนท่ีป่าไม้
คงเหลืออยู่เพียงประมาณ ๑๐๒ ล้านไร่ หรือเท่ากับประมาณร้อยละ ๓๑.๕๗ ของเนื้อที่ประเทศ
การที่ขนาดพ้ืนท่ีป่าลดลงเป็นต้นเหตุสาคัญอย่างหนึ่งของปัญหาภัยพิบัติทางธรรมชาติที่ประเทศไทย
ประสบอยู่ โดยเฉพาะอย่างย่ิง ภัยแล้ง และอุทกภัย รวมทั้งกระทบต่อการพัฒนาประเทศในทุกๆด้าน
และวิถีชีวิตของขาวไทยอย่างมาก นอกจากนี้ยังมีคนเข้าไปอยู่ในพ้ืนที่เขตป่าสงวนแห่งชาติ เขตอุทยาน
แหง่ ชาติ เขตรักษาพันธส์ุ ตั ว์ปา่ เขตหา้ มล่าสัตวป์ า่ และทด่ี ินสาธารณะอกี จานวนมาก

คณะผู้จัดทาได้รวบรวมและวิเคราะห์ข้อมลู ตามปจั จัยสาคัญในการขับเคลอื่ น (Key Drivers)
การแก้ไขปัญหาที่ดินป่าไม้ของชาติ พร้อมข้อเสนอแนะใน ๓ ปัจจัย คือ ด้านนโยบาย แผน และองค์กร
ด้านระบบฐานข้อมลู ท่ีดินป่าไม้ และด้านกฎหมาย โดยคานึงถึงการแก้ปญั หาการหยุดย้ังการบกุ รุกพ้ืนท่ปี ่าไม้
การเพิ่มพ้ืนท่ีป่า และความจาเป็นในการจัดหาพื้นท่ีท่ีเหมาะสม เพ่ือใช้เป็นที่ทากินของผู้ยากไร้ด้วย
กับท้ังได้นาเสนอแผนการดาเนินงานเพ่ือให้สามารถบรรลุเป้าหมายได้ในเวลาอันรวดเร็ว โดยสามารถสรุปได้
ตามภาพกรอบแนวคดิ ในการแก้ปัญหาทด่ี ินปา่ ไม้ของชาติ

คณะผจู้ ัดทา
คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดล้อม

สภานติ บิ ญั ญตั แิ ห่งชาติ

คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดล้อม สภานิติบญั ญตั แิ ห่งชาติ

ข การแก้ไขปญั หาทด่ี ินป่าไมข้ องชาติ

คานา

ทรัพยากรป่าไม้เป็นฐานการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม ส่ิงแวดล้อมและความม่ันคงของประเทศ
แต่ปัจจุบนั พ้ืนที่ปา่ ไม้ของประเทศไทยจัดอยู่ในสภาวะวิกฤติเนื่องจากมีปริมาณน้อยกว่าท่ีควรจะเป็นในฐานะ
ประเทศเกษตรกรรมและมีอัตราลดลงอย่างต่อเนื่อง รวมถึงยังมีการใช้ประโยชน์ทรัพยากรท่ีดินและป่าไม้
ท่ีเกินกาลังการผลิต และมีการแบ่งปันอย่างไม่เป็นธรรม ส่งผลให้แนวโน้มความขัดแย้งเก่ียวกับท่ีดินป่าไม้
ในประเทศไทยมีความรุนแรงมากขึ้น หากไม่ได้รับการแก้ไขอย่างเป็นรูปธรรมโดยเร่งด่วนอาจส่งผลกระทบ
ตอ่ การพัฒนาประเทศในทุกด้าน แมว้ ่าประเทศไทยจะพยายามขับเคล่ือนนโยบายป่าไม้แห่งชาติ แผนพัฒนา
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๑๑ แผนแม่บทแก้ไขปัญหาการทาลายทรัพยากรป่าไม้ การบุกรุกท่ีดิน
ของรัฐ และการบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาตอิ ย่างยง่ั ยืน (แผนแม่บทการพทิ ักษท์ รัพยากรปา่ ไมข้ องชาติ)
และนโยบายรัฐบาล เพื่อมุ่งหวังท่ีจะหยดุ ยั้งการบุกรุกทีด่ ินป่าไม้ ปรับปรงุ ระบบบริหารจัดการ สรา้ งจิตสานึก
ในการอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของประชาชน และเพ่ิมพื้นที่ป่าไม้ให้ได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 40 ของพื้นที่
ประเทศแลว้ กต็ าม

คณะผู้จัดทาได้ดาเนินการรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลซ่ึงรวมสาเหตุของปัญหาด้านทรัพยากรป่าไม้
และบทเรียนจากความล้มเหลวในการแก้ปัญหาต้ังแต่อดีตจนถึงปัจจุบันมาประกอบการพิจารณา ซึ่งสามารถ
จาแนกปัจจัยท่ีสาคัญในการขับเคลื่อน (Key Drivers) การแก้ไขปัญหาท่ีดินป่าไม้ของประเทศใน 3 ด้าน
ไดแ้ ก่ 1) ด้านนโยบาย แผน และองค์กร 2) ด้านระบบฐานข้อมูลทดี่ นิ ปา่ ไม้ และ 3) ด้านกฎหมาย

คณะผู้จัดทามีความมุ่งหวังและเช่ือม่ันว่า หากสามารถดาเนินการตามข้อเสนอแนะในเอกสารฉบับน้ีได้
ภายใต้โอกาสในการปฏิรูปประเทศและนโยบายของรัฐบาลในปัจจุบันซ่ึงสอดคล้องกับ road map
ของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จะทาให้สามารถแก้ปัญหาเกี่ยวกับทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ
ไดอ้ ยา่ งยง่ั ยืนและเป็นรปู ธรรม

คณะผ้จู ัดทา
คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดล้อม

สภานิตบิ ญั ญตั ิแห่งชาติ

คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดลอ้ ม สภานิติบญั ญัติแห่งชาติ

ค การแก้ไขปัญหาท่ดี นิ ป่าไม้ของชาติ

สารบัญ

บทสรุปผู้บรหิ าร หน้า
คานา ก
สารบญั ข
สารบัญตาราง ค
สารบัญภาพ จ
จ

บทที่ ๑ บทนา 1

๑. สถานการณป์ ่าไม้ไทย ๑
๒. เปา้ หมายพืน้ ทปี่ า่ ไม้เชงิ นโยบาย ๑

บทที่ ๒ ปัจจยั สาคญั ในการขับเคลื่อน (Key Drivers) การแก้ไขปญั หาพื้นที่ป่าไม้ ๕

๑.นโยบาย แผน และองคก์ ร 5

๒.ระบบฐานข้อมลู ท่ดี ินปา่ ไม้ 7

3.กฎหมาย ๑1

บทท่ี ๓ การแก้ไขปัญหาทด่ี นิ ปา่ ไม้ของชาติ ๑3

๑. ด้านนโยบาย แผน และองค์กร ๑3
๒. ดา้ นระบบฐานข้อมูลท่ีดินปา่ ไม้ ๑4
๓. ดา้ นกฎหมาย ๑6
๔. แผนการดาเนินงาน ๑7

เอกสารอา้ งอิง ๒8
รายชื่อคณะกรรมาธกิ าร 29
รายชอ่ื คณะผูจ้ ัดทา ๓0

คณะกรรมาธกิ ารการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สภานติ ิบญั ญตั ิแหง่ ชาติ

ง การแกไ้ ขปัญหาทดี่ นิ ป่าไม้ของชาติ

ภาพที่ ๑ กรอบแนวคิดในการแก้ไขปญั หาที่ดนิ ปา่ ไมข้ องชาติ

คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดล้อม สภานติ ิบญั ญัติแหง่ ชาติ

จ การแกไ้ ขปญั หาทดี่ นิ ป่าไมข้ องชาติ

สารบญั ภาพ

ภาพที่ หนา้

๑. กรอบแนวคิดในการแก้ไขปญั หาทีด่ ินป่าไม้ของชาติ ง

๒. การเปล่ียนแปลงพื้นทีป่ า่ ไม้ชว่ งปี พ.ศ. ๒๕๑๖ – พ.ศ. ๒๕๕๖ 3

๓. เป้าหมายพ้นื ท่ปี ่าไม้เชิงนโยบาย 4

๔. เปา้ หมายของแผนแมบ่ ทแกไ้ ขปัญหาการทาลายทรัพยากรป่าไม้

การบุกรกุ ท่ดี ินของรฐั และการบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาติอย่างย่งั ยนื

(แผนแมบ่ ทการพทิ ักษท์ รัพยากรป่าไม้ของชาติ) 4

๕. แสดงแนวเขตป่าไม้และที่ดนิ รฐั ประเภทอืน่ ไมช่ ัดเจนและมีการซ้อนทับกัน กรณแี นวเขต

ป่าสงวนแหง่ ชาติ ป่าแม่งดั อทุ ยานแห่งชาติศรลี านนา และ นิคมสหกรณ์พร้าว

จงั หวัดเชยี งใหม่ 8

๖. แสดงการจาแนกที่ดินป่าไม้ (zoning) เพ่ือการบริหารจัดการ ยังไม่มีประสิทธิภาพ

และไมส่ อดคล้องกับสภาพพน้ื ทใ่ี นปัจจุบัน กรณี การกาหนด Zone เศรษฐกจิ ในพนื้ ท่ี

ที่ยงั มสี ภาพเปน็ ปา่ ไมส้ มบรู ณ์ ในพนื้ ทีจ่ ังหวัดเชยี งใหม่ 9

๗. แสดงฐานขอ้ มูลผู้ใชป้ ระโยชน์และผคู้ รอบครองพื้นทเ่ี ขตป่าไม้และท่ีดนิ รฐั ประเภทอ่นื ยังไม่

ถูกต้อง ครบถว้ น และทนั สมัย กรณี พนื้ ท่ีเกษตรและชุมชนอยใู่ นพน้ื ทปี่ า่ สงวนแห่งชาติ

ในพน้ื ทบี่ า้ นนาพูน อ.วงั ช้นิ จ.แพร่ ซ่งึ ราษฎรมีการร้องเรียนวา่ อยมู่ าก่อนการประกาศ

ปา่ สงวนแหง่ ชาติ โดยในอดีตการประกาศป่าสงวนคุม้ ครอง ปี พ.ศ. 2488 ในพ้ืนท่นี ้ีได้มี

การกนั พ้ืนทีห่ มู่บา้ นออกมาอยา่ งชัดเจน แต่ พรบ. ป่าสงวนคุ้มครองได้ถกู เลิกไปเม่ือมีการใช้

พรบ.ปา่ สงวนแหง่ ชาติ เมือ่ ปี พ.ศ. 2507 ๑0

๙. ภาพรวมขั้นตอนในการดาเนนิ งานตามข้อเสนอและแนวทางการแก้ไข ๑4

สารบัญตาราง หนา้

ตารางท่ี ๑8

1. แผนการดาเนินงานแก้ไขปัญหาที่ดินป่าไมข้ องชาติ

คณะกรรมาธกิ ารการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอ้ ม สภานิตบิ ญั ญตั ิแห่งชาติ

1 การแก้ไขปัญหาที่ดินปา่ ไม้ของชาติ

บทที่ ๑
บทนำ

๑. สถำนกำรณ์ปำ่ ไม้ของไทย
นับตั้งแต่เริ่มมีการจัดทาแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑ ในปี พ.ศ. ๒๕๐๔

พื้นท่ีป่าไม้ของประเทศไทยมีอยู่ประมาณ ๑๗๑ ล้านไร่ หรือประมาณร้อยละ ๕๓.๓๓ ของพ้ืนท่ีประเทศ
จนถงึ ปัจจบุ นั มีพ้ืนทป่ี ่าไมค้ งเหลอื ประมาณ ๑๒๑.๑๒ ลา้ นไร่ หรือประมาณร้อยละ ๓๑.๕๗ ของพ้นื ทป่ี ระเทศ
โดยในช่วงก่อนที่จะมีการประ กาศยกเลิกสัมปทานไม้ในพื้นท่ีป่าบ ก (ปิดป่า) ทั้งหมดในปี
พ.ศ. ๒๕๓๒ การสูญเสียพ้ืนที่ป่าไม้อยู่ในอัตราสูงมาก แต่ภายหลังปิดป่าแล้ว สถานการณ์ป่าไม้ของไทย
ก็มิได้เปลี่ยนแปลงไปในทางท่ีดีข้ึนแต่อย่างใด การสูญเสียพื้นที่ป่าไม้ยังคงเป็นไปอย่างรวดเร็วและต่อเนื่อง
(การเปล่ียนแปลงพื้นที่ป่าไม้ ตามภาพท่ี ๒) โดยสามารถแบ่งออกเป็น ๒ ช่วง ดังน้ี ช่วงท่ี 1 รวมระยะเวลา
26 ปี (พ .ศ . 2516 – 2541) พื้ น ท่ี ป่ า ล ด ล ง จ า ก 138,566,875 ไ ร่ เ ห ลื อ 81,076,250.00 ไ ร่
หรือคดิ เปน็ อัตราการลดลงของพนื้ ท่ีป่าเทา่ กบั 2,053,236.61 ไร่ต่อปี และ ชว่ งที่ 2 รวมระยะเวลา 14 ปี
(พ .ศ . 2543 – 2556)พื้ น ท่ี ป่ า ล ด ล ง จ า ก 106,319,237.50 ไ ร่ เ ห ลื อ 102,120,417.98 ไ ร่
หรือคิดเป็นอัตราการลดลงของพ้ืนที่ป่าเท่ากับ 299,915.68 ไร่ต่อปี (กรมป่าไม้, 2557: กรมป่าไม้,
2558: กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ปา่ และพันธพ์ุ ชื , 2558)

๒. เปำ้ หมำยพ้นื ที่ปำ่ ไม้เชิงนโยบำย
ปัจจุบันพ้ืนท่ีป่าไม้ของไทยจัดอยู่ในสถานการณ์วิกฤติ เน่ืองจากมีพ้ืนท่ีป่าไม้ต่ากว่าท่ีควรจะเป็น

ในฐานะประเทศเกษตรกรรม ซึ่งมีผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศในทุกด้าน รวมทั้งเป็นต้นเหตุสาคัญ
ของปัญหาภัยพิบัติทางธรรมชาติท่ีประเทศประสบอยู่ ทรัพยากรป่าไม้มีความสัมพันธ์โดยตรงกับวิถีชีวิต
ความเป็นอยู่ วัฒนธรรมของคนในสังคม ความพยายามในการหยุดย้ังการทาลายพื้นที่ป่าไม้ และเพ่ิมพื้นท่ีป่าไม้
จึงเป็นส่วนที่สาคัญส่วนหนึ่งของนโยบายของประเทศมาโดยตลอด โดยในปัจจุบันนโยบายป่าไม้แห่งชาติ
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๑ แผนแม่บทแก้ไขปัญหาการทาลายป่าไม้ การบุกรุกท่ีดิน
ของรัฐ และการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน (แผนแม่บทการพิทักษ์ทรัพยากรไม้ของชาติ)
ทีห่ ัวหนา้ คณะรกั ษาความสงบแห่งชาติไดอ้ นุมตั ใิ หห้ น่วยงานทเี่ กีย่ วข้องยึดถือและปฏบิ ัติ เมอื่ วันที่ ๑ สิงหาคม
๒๕๕๗ ได้กาหนดเป้าหมายพื้นท่ีป่าของประเทศที่ควรมีไว้ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๔๐ ของพ้ืนท่ีประเทศ
หรือประมาณ ๑๒๘.๔๑ ล้านไร่ ดังนั้นพ้ืนท่ีป่าไม้ของไทยจึงต่ากว่าเป้าหมายประมาณ ๒๗.๒๙ ล้านไร่
หรอื ประมาณร้อยละ ๘.๔๓ ของพนื้ ทป่ี ระเทศ (เปา้ หมายพน้ื ทีป่ ่าไม้เชิงนโยบาย ตามภาพที่ ๓)

รัฐบาลภายใต้การนาของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีได้ให้ความสาคัญกับปัญหา
เร่ืองที่ดินทากินเป็นอย่างมากเน่ืองจากเป็นส่วนหนึ่งของปัญหา "ความเหล่ือมล้า" ซ่ึงเป็นสาเหตุสาคัญ
ของความขัดแย้งในสังคมไทยที่ต้องเร่งแก้ไข รัฐบาลจึงได้มีแนวทางจัดสรรที่ดินให้คนยากจนในรูปแบบ

คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดลอ้ ม สภานิตบิ ญั ญตั แิ ห่งชาติ

๒ การแกไ้ ขปญั หาที่ดนิ ป่าไม้ของชาติ

ของสหกรณ์หรือแบบกลุ่มการให้ชุมชนจัดการการใช้ประโยชน์ท่ีดินด้วย ตัวเอง เป็นการแก้ปัญหา
ในเชิงรัฐศาสตร์ สังคมศาสตร์ และจิตวิทยา ซึ่งดีกว่าวิธีการดาเนินงานในอดีต และท้ายท่ีสุดแล้วสามารถ
นาไปแก้ปัญหาความเหล่ือมลา้ ทางสงั คมได้เปน็ อย่างมาก โดยรัฐบาลปัจจุบันได้กาหนดนโยบายในการบริหาร
จัดการท่ีดินของชาติที่สาคัญคือ ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ
พ.ศ.2557 โดยมุ่งเน้นการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนที่ไม่มีที่ดินทากินหรือไม่มีความมั่นคง
ในที่ดิน และพัฒนาศักยภาพการใช้ประโยชน์ที่ดินให้เกิดประโยชน์สูงสุด เป็นธรรม และย่ังยืนและแต่งตั้ง
คณะอนุกรรมการ จานวน 3 คณะได้แก่ คณะอนุกรรมการจัดหาท่ีดิน คณะอนุกรรมการจัดที่ดิน
และคณะอนุกรรมการส่งเสริมและพัฒนาอาชีพ อย่างไรก็ตาม การดาเนินการตามนโยบายดังกล่าว จาเป็น
ต้องเกี่ยวขอ้ งกับการบริหารจัดการพน้ื ท่ปี า่ ไม้อย่างหลกี เล่ียงไมไ่ ด้เนื่องจากแม้จะมกี ารจัดสรรทีด่ นิ ให้ผู้ไร้ทีด่ ิน
ทากิน แต่ปัญหาการบุกรุกพื้นท่ีป่าไม้ก็ยังไม่หมดไป และกิจกรรมการจัดหาท่ีดินและจัดที่ดินได้มีการใช้ท่ีดิน
ป่าไม้ของชาติบางส่วนในการดาเนินงาน เช่น ป่าสงวนแห่งชาติ พื้นท่ี ส.ป.ก. หรือ สทก. เป็นต้น ก่อให้เกิด
ผลกระทบอย่างหลีกเล่ียงไม่ได้ต่อนโยบายของประเทศในการพยายามเพิ่มพ้ืนท่ีป่าให้ได้จานวนไม่น้อยกว่า
ร้อยละ 40 ของพ้ืนที่ประเทศ อีกท้ังในปัจจุบันมีการสารวจพบว่ามีคนเข้าไปอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ
อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธ์ุสัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่าและที่สาธารณะอ่ืนๆ จานวนมาก โดยรัฐบาล
ต้องพิจารณาแก้ไขปัญหานี้อย่างรอบคอบ ซ่ึงในอดีตที่ผ่านมาเมื่อมีการจัดสรรท่ีดินให้ประชาชนไปแล้ว
ผู้ครอบครองบางส่วนได้นาท่ีดินไปขายต่อ อีกทั้งยังเปิดช่องทางให้คนบางกลุ่มบุกรุกพื้นท่ีป่าจนกลายเป็น
ปา่ เสื่อมโทรมเพ่ือเป็นเงือ่ นไขให้รัฐจัดสรรที่ดนิ ให้ซง่ึ ท้ายท่ีสุดแล้วกลับพบปัญหาทีส่ าคัญคือมีการซื้อขายทดี่ ิน
เปล่ียนมือจากเกษตรกรผู้ยากจนไปเป็นนายทุนรวมถึงข้าราชการ นักการเมือง และในระยะยาวอาจทาให้มี
บุ ค ค ล บ า ง ก ลุ่ ม น า น โ ย บ า ย ท่ี ดิ น แ ห่ ง ช า ติ ม า เ ป็ น เ งื่ อ น ไ ข ใ น ก า ร แ ส ว ง ห า ป ร ะ โ ย ช น์ จ า ก ที่ ดิ น ป่ า ไ ม้
อย่างไม่เหมาะสมหรือเป็นธรรม รวมถึงก่อให้เกิดความขัดแย้งเกี่ยวกับการใช้ประโยชน์ที่ดินที่รุนแรงมากขึ้น
และอาจมีการพยายามใช้พื้นที่ป่ามาจัดสรรจนสัดส่วนพ้ืนท่ีป่าของประเทศอยู่ในสภาวะวิกฤติรุนแรงมากขึ้น
ดงั น้ัน ประเทศไทยจาเป็นต้องมีมาตรการควบคุมผลกระทบและลดความเส่ียงที่จะเกิดขึ้นต่อทรัพยากรป่าไม้
ของชาติอย่างยงั่ ยืนโดยต้องตดั สินใจบนพน้ื ฐานของระบบฐานข้อมูลท่ีดินของประเทศท่ีถูกต้องและครอบคลุม
ทุกมิติ และมีมาตรการด้านนโยบาย แผน กฎหมาย และการพัฒนาองค์กรอย่างมีประสิ ทธิภาพ
และประสิทธิผล

นอกจากนี้ เมอื่ วันที่ 1 สิงหาคม 2557 หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติได้อนุมตั ิให้หน่วยงาน
ท่ีเก่ียวข้องยึดถือและปฏิบัติตามแผนแม่บทแก้ไขปัญหาการทาลายทรัพยากรป่าไม้ การบุกรุกท่ีดินของรัฐ
และการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างย่ังยืน (แผนแม่บทการพิทักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติ)
โดยมุ่งพิทักษ์รักษาพ้ืนที่ป่าไม้ให้มีสภาพป่าที่สมบูรณ์ใหไ้ ด้พื้นท่ีป่าไม้อย่างน้อยร้อยละ ๔๐ ของพ้นื ท่ีประเทศ
ภายใน ๑๐ ปีบนพ้ืนฐานการบริหารจัดการอย่างเป็นธรรมมีเอกภาพ และส่งเสริมการมีส่วนร่วม

คณะกรรมาธกิ ารการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ ม สภานิติบญั ญตั ิแหง่ ชาติ

๓ การแก้ไขปญั หาทีด่ นิ ปา่ ไมข้ องชาติ
จากทุกภาคส่วนซ่ึงมีวัตถุประสงค์หลัก 3 ประการคือ ๑) เพ่ือหยุดย้ังการตัดไม้ทาลายป่าและทวงคืนผืนป่า
จากผู้บุกรกุ ครอบครองให้ได้ตามท่ีเปา้ หมายกาหนดไว้ภายใน ๑ ปี ๒)เพ่ือให้มีระบบบริหารจัดการทรัพยากร
ป่าไม้อย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และย่ังยืน ภายใน ๒ ปี และ 3) เพื่อฟื้นฟูสภาพป่าในพ้ืนท่ีป่า
เป้าหมายท่ัวทั้งประเทศให้มีสภาพที่สมบูรณ์ ภายใน ๒ – ๑๐ ปี (แผนแม่บทการพิทักษ์ทรัพยากรป่าไม้
ของชาติ ตามภาพที่ ๔)

ภำพท่ี ๒ การเปลี่ยนแปลงพ้ืนท่ีป่าไม้ในช่วงปี พ.ศ.2516 - พ.ศ. 2556
ท่ีมา: กรมป่าไม้ และ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช (2558)

คณะกรรมาธกิ ารการทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดล้อม สภานติ ิบญั ญตั แิ ห่งชาติ

๔ การแก้ไขปญั หาทด่ี นิ ปา่ ไมข้ องชาติ

ภำพที่ ๓ เป้าหมายเชิงนโยบาย

ภำพท่ี ๔ เป้าหมายของแผนแม่บทแก้ไขปัญหาการทาลายทรัพยากรป่าไม้ การบุกรุกที่ดินของรัฐ
และการบรหิ ารจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยนื (แผนแมบ่ ทการพิทักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของชาติ)

คณะกรรมาธกิ ารการทรัพยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ้ ม สภานิตบิ ญั ญัตแิ หง่ ชาติ

๕ การแก้ไขปญั หาทดี่ ินป่าไม้ของชาติ

บทที่ ๒

ปจั จัยสำคัญในกำรขบั เคลือ่ น (KeyDrivers) กำรแกไ้ ขปญั หำทดี่ นิ ป่ำไม้ของชำติ

คณะผู้จัดทาได้พิจารณาแล้วเห็นว่าปัจจัยสาคัญในการขับเคล่ือน (Key Drivers) การแก้ไขปัญหา
ท่ีดินป่าไม้ของชาติ คือ 1) นโยบาย แผน และองค์กร 2) ระบบฐานข้อมูลที่ดินป่าไม้ และ 3) กฎหมาย
โดยมปี ระเด็นสาคญั ทีค่ วรพิจารณา ดงั น้ี

1. นโยบำย แผน และองคก์ ร
๑) นโยบำยด้ำนกำรบริหำรจัดกำรทรัพยำกรป่ำไม้ขำดเอกภำพและเป้ำหมำย

ท่ีชัดเจน โดยเฉพาะนโยบายป่าไม้แห่งชาติ พ.ศ. 2528 ท่ีเป็นต้นแบบให้นโยบายด้านทรัพยากรป่าไม้อ่ืนๆ
อ้างอิง และประเทศไทยได้กาหนดนโยบายท่ีเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ไว้หลายประการ
เช่น นโยบายป่าไม้แห่งชาติ พ.ศ. 2528 ได้กาหนดให้มีพื้นที่ป่าไม้ทั่วประเทศอย่างน้อยในอัตราร้อยละ ๔๐
ของพื้นท่ีประเทศประกอบด้วย ป่าเพื่อการอนุรักษ์ในอัตราร้อยละ 1๕ ของพ้ืนท่ีประเทศ และป่าเพื่อเศรษฐกิจ
ในอัตราร้อยละ 2๕ ของพน้ื ท่ปี ระเทศซ่ึงกาหนดบนพื้นฐานของข้อมูลท่ีรวบรวมเม่ือปี พ.ศ. ๒๕๒๘ แต่ปัจจบุ ัน
สถานภาพทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อมเปล่ียนแปลงไปจากปี พ.ศ. ๒๕๒๘ มาก รวมถึงจานวน
ประชากรได้เพ่ิมขึ้นมากกว่าช่วงเวลาจัดทานโยบายไม่น้อยกว่า 10 ล้านคน แต่นโยบายดังกล่าวยังไม่ได้รับ
การปรับปรุงให้เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมทั้งภายนอกและภายในประเทศ นอกจากนี้ นโยบายท่ีเกี่ยวข้อง
กับทรัพยากรป่าไม้อ่ืนๆ ที่สาคัญของประเทศยังมีเน้ือหาที่ขัดแย้งกับนโยบายป่าไม้แห่งชาติ เช่น แผนพัฒนา
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับท่ี 7 (พ.ศ.2535-2539) ได้กาหนดขนาดพื้นท่ีป่าไม้ท่ีควรมีของประเทศ
ไทยแตกต่างจากนโยบายป่าไม้แห่งชาติอย่างชัดเจนโดยยังคงกาหนดให้มีพ้ืนที่ป่าไม้ท่ัวประเทศอย่างน้อย
ในอัตราร้อยละ ๔๐ ของพ้ืนที่ประเทศแต่กาหนดสัดส่วนพ้ืนที่ของป่าเพ่ือการอนุรักษ์และป่าเพ่ือเศรษฐกิจ
แตกต่างกับนโยบายป่าไม้แห่งชาติ กล่าวคือ ให้มปี ่าเพ่ือการอนุรักษใ์ นอัตราร้อยละ 2๕และป่าเพื่อเศรษฐกิจ
ในอัตราร้อยละ 1๕ ของพ้ืนที่ประเทศทาให้นโยบายป่าไม้แห่งชาติถูกละเลยในการนาไปปฏิบัติ
อย่างเป็นรูปธรรม นอกจากนี้แผนหรือนโยบายด้านทรัพยากรธรรมชาติหรือส่ิงแวดล้อมอื่นๆยังมีเนื้อหา
ที่ขัดแย้งกับนโยบายป่าไม้แห่งชาติอย่างชัดเจน เช่น นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพ
สิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๐-๒๕๕๙ ได้กาหนดให้มีพ้ืนท่ีป่าไม้เป็นร้อยละ ๕๐ ของพ้ืนที่ประเทศ
โดยเป็นพ้ืนที่ป่าอนุรักษ์ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๓๐ และพื้นที่ป่าเศรษฐกิจร้อยละ ๒๐ แผนพัฒนาเศรษฐกิจ
และสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๑ พ.ศ. ๒๕๕๕-๒๕๕๙ กาหนดให้รักษาพ้ืนท่ีอนุรักษ์ไว้ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๑๙
เพ่มิ พนื้ ที่ปา่ ไม้ให้ไดร้ ้อยละ ๔๐ ของพ้นื ทป่ี ระเทศและเพิ่มพ้นื ทป่ี ่าชายเลนไมน่ ้อยกวา่ ปีละ ๕,๐๐๐ ไร่ เป็นต้น

คณะกรรมาธกิ ารการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดล้อม สภานิติบญั ญัติแห่งชาติ

๖ การแกไ้ ขปญั หาทดี่ ินปา่ ไม้ของชาติ

๒) นโยบำยส่งเสริมกำรปลูกพืชเศรษฐกิจและพัฒนำกำรท่องเท่ียวทำให้เกิดผล
กระทบต่อพื้นที่ป่ำไม้ ปัจจุบันประเทศไทยรวมถึงในระดับนานาชาติเกิดปัญหาการขาดแคลนอาหาร
และพลังงาน ทาให้รัฐบาลและหน่วยงานภาคเอกชนพยายามส่งเสริมให้ประชาชนปลูกพืชอาหาร
พืชพลังงาน และพืชเศรษฐกิจอ่ืนๆ เช่น ข้าว มันสาปะหลัง ยางพารา และปาล์ม ซึ่งส่วนใหญ่ดาเนินการ
โดยประชาชนในท้องถิ่นและผู้ประกอบการรายใหญ่ที่ประกอบอาชีพดังกล่าว โดยรัฐบาลมีมาตรการส่งเสริม
ด้านเศรษฐกิจอย่างชัดเจน เช่น นโยบายส่งเสริมการปลูกยางพาราระยะที่ 3 (พ.ศ.2553-2555)
จานวน 800,000 ไร่ นโยบายการประกันรายได้ของเกษตรกร การประกันราคาผลผลิตทางการเกษตร
การรับจานาผลผลิต และมาตรการสนับสนุนเงินทุนดอกเบี้ยต่าในการลงทุน การดาเนินการเหล่าน้ี
มุ่งหวังประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นหลั กแต่ก่อให้ เกิด ผลกระทบตามมาต่อทรั พยากรธรรมชาติ
กล่าวคือ ประชาชนบางส่วนได้เพิ่มผลผลิตทางการเกษตรโดยขยายพื้นท่ีปลูกพืชเศรษฐกิจเข้าไปในพ้ืนท่ีป่าไม้
ทาให้พื้นท่ีป่าไม้บางแห่งถูกบุกรุก นอกจากน้ีนโยบายการพัฒนาการท่องเที่ยวของรัฐบาลโดยไม่ควบคุม
ผลกระทบกับพื้นที่ป่าไม้ทาให้มีการนาท่ีดินป่าไม้มาใช้ประโยชน์เพ่ือการท่องเท่ียวอย่างไม่ถูกกฎหมาย
เช่น รีสอร์ต และมีการใช้ประโยชน์เกินขีดจากัดท่ีทรัพยากรป่าไม้สามารถรับได้ก่อให้สภาพทรัพยากรป่าไม้
เสอ่ื มโทรม เปน็ ตน้

๓) นโยบำยแก้ไขปัญหำควำมขัดแย้งเกี่ยวกับท่ีดินป่ำไม้ขำดควำมย่ังยืน
และชัดเจนในทำงปฏิบัติ สภาพข้อเท็จจริงในปัจจุบันพ้ืนท่ีป่าไม้บางแห่งมีการ ครอบครอง
เพื่อใช้ประโยชน์โดยชุมชน ก่อให้เกิดผลกระทบต่อพื้นท่ีป่าไม้ และยังมีความขัดแย้งในการใช้ทรัพยากร
ระหว่างรัฐกับประชาชน และระหว่างประชาชนด้วยกันเอง การแก้ไขปัญหาท่ีผ่านมารัฐได้กาหนดนโยบาย
เพื่อแก้ปัญหาหลายประการ แต่มีการเปลี่ยนแปลงบ่อยตามการเปล่ียนแปลงทางการเมือง
หรือผู้บริหารประเทศ โดยส่วนใหญ่จะเป็นนโยบายที่มีลักษณะผ่อนปรนหรือบรรเทาปัญหาชั่วคราวเท่านั้น
อีกทั้งยังมีลักษณะหวังผลทางการเมือง ในขณะท่ีประชาชนมีความต้องการที่ดินป่าไม้เพื่อมาใช้ประโยชน์
มากข้ึน ทาให้ปัญหาท่ีดินป่าไม้มีความรุนแรงและไม่ได้รับการแก้ไขอย่างย่ังยืน ตัวอย่างนโยบาย
ท่ี มี ลั ก ษ ณ ะ เ ป็ น ม ติ ค ณ ะ รั ฐ ม น ต รี ที่ เ ก่ี ย ว ข้ อ ง กั บ ก า ร แ ก้ ปั ญ ห า ท่ี ดิ น ป่ า ไ ม้ ท่ี ผ่ า น ม า มี ห ล า ย ป ร ะ ก า ร
โดยนโยบายบางส่วนมีแนวทางที่พยายามใช้อานาจทางการบริหารยกเว้นการปฏิบัติตามกฎหมาย
เช่น มตคิ ณะรัฐมนตรี เมอื่ วนั ที่ ๓๐ มถิ นุ ายน ๒๕๔๑ เปน็ ต้น

๔) แผนแม่บทเพ่ือพัฒนำกำรป่ำไม้ของประเทศไทยล้มเหลว ประเทศไทยเคยมีแผน
แม่บทเพื่อพัฒนาการป่าไม้ของประเทศไทยท่ีกาหนดเมื่อปี พ.ศ. 2536 (กรมป่าไม้, 2536) แต่ประสบความ
ล้มเหลวในการปฏิบัติเนื่องจากกระบวนการจัดทาแผนมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียน้อย ใช้กรอบแนวคิด
จากต่างประเทศเป็นหลัก คือ “แผนปฏิบัติการป่าไม้เขตร้อน” ขององค์การสหประชาชาติ ทาให้ขาด
ความสอดคล้องกับเศรษฐกิจ สังคม และระบบนิเวศป่าไม้ของประเทศ และมีการคัดค้านจากประชาชน
หลายกลมุ่ ได้แก่ กลุ่มองค์กรพฒั นาเอกชน กลุ่มชาวบ้าน และกลุ่มนกั วิชาการ โดยมปี ระเด็นท่ีคัดคา้ นร่วมกัน

คณะกรรมาธกิ ารการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอ้ ม สภานิติบญั ญตั ิแห่งชาติ

๗ การแกไ้ ขปญั หาทดี่ นิ ปา่ ไมข้ องชาติ

คือ “แผนแม่บทเน้นหนักด้านอุตสาหกรรมมากกว่าการอนุรักษ์และการแก้ปัญหาที่แท้จริงของประชาชน
ที่อาศยั อยใู่ นเขตป่า

๕) องค์กรด้ำนกำรบริหำรจัดกำรทรัพยำกรป่ำไม้ขำดเอกภำพและไม่เอ้ือ
ต่อกำรบริกำรและกำรส่งเสริมกำรมีส่วนร่วมของประชำชนในท้องถ่ินซึ่งปัจจุบันการบริหารจัดการ
ขององค์กรต่างๆ ได้ดาเนินการตามกรอบหน้าที่และกฎหมายกาหนด แม้ว่ารัฐบาลได้พยายามแก้ปัญหา
โดยการประสานความร่วมมือ แต่ก็ยังไม่มีประสิทธิภาพมากนัก การจัดการทรัพยากรป่าไม้จึงดาเนินการ
แบบแยกส่วนขาดการผสมผสานแนวคิด หลักวิชาการ และหลักการบริหารที่เหมาะสม นอกจากนี้ องค์กร
ด้านป่าไม้มักเปล่ียนแปลงแนวทางการปฏิบัติตามนโยบายของฝ่ายการเมืองเมื่อมีการเปล่ียนแปลงผู้กาหนด
นโยบายทาให้ขาดความต่อเน่ืองในการปฏิบัติงานให้บรรลุผลสัมฤทธ์ิ โดยเฉพาะอย่างย่ิงในปัจจุบันเกิดความ
ขัดแย้งหรือไม่ชัดเจนของขอบเขตพ้ืนท่ีป่าไม้และที่ต้ังหนว่ ยงานด้านการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้บางส่วน
เช่น อุทยานแห่งชาติ วนอุทยาน เขตรักษาพันธ์ุสัตว์ป่า เขตห้ามล่าสัตว์ป่าสถานีวิจัยสัตว์ป่า สถานีเพาะเล้ียง
สตั ว์ป่า ด่านตรวจสัตว์ป่า หน่วยงานดา้ นการบริหารจัดการต้นน้าลาธาร และสวนป่า เป็นต้น ซึ่งมีสถานภาพ
ทางกฎหมายและสถานภาพทางนโยบายที่ขัดแย้งกัน รวมถึงกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝ่ังที่มีภารกิจ
เกี่ยวกับการบริหารจัดการป่าชายเลน แต่ป่าชายเลนส่วนใหญ่เป็นป่าสงวนแห่งชาติตาม พ.ร.บ. ป่าสงวน
แห่งชาติ พ.ศ. 2507 ซ่ึงอยู่ภายใต้การกากับดูแลของกรมป่าไม้ เป็นต้น ดังน้ัน จึงก่อให้เกิดผลกระทบ
ต่อประสิทธิภาพในการบริหารจัดการพื้นที่ป่าไม้ท้ังระบบหรือแนวทางระบบนิเวศ (Ecosystem approach)
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การบริหารจัดการพื้นที่ต้นน้าลาธารในภาพรวมของประเทศ นอกจากนี้ ผลจากนโยบาย
การปฏิรูประบบราชการในปี พ.ศ. 2545 ได้มีการยุบหน่วยงานท่ีมีบทบาทในการบริหารจัดการทรัพยากร
ป่าไม้และบริการประชาชนในระดับภูมิภาคคือ ป่าไม้จังหวัดและป่าไม้อาเภอ แม้ว่าในปัจจุบันได้โอนภารกิจ
ดังกล่าวในบางส่วนใหก้ ับสานักงานทรัพยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดล้อมจงั หวัดซงึ่ มีภารกิจหลักหลายประการ
ครอบคลมุ การบรหิ ารจัดการและบริการประชาชนด้านทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล้อม ทาให้การบริการ
ปร ะ ช า ช นแ ล ะก า รบ ริ ห า ร จั ด ก าร ท รัพ ย าก ร ป่า ไ ม้อ ย่ าง มี ส่ ว น ร่ ว ม กับ ชุ มช น ท้อ ง ถ่ิน ไ ด้รั บ ผ ล ก ระ ท บ
หรือกล่าวอีกนัยหน่ึงคือการเข้าถึงการบรกิ ารภาครัฐของประชาชนในทอ้ งถนิ่ ยากขน้ึ และไม่เออ้ื ต่อการบริการ
และการส่งเสรมิ การมสี ่วนร่วมของประชาชนในทอ้ งถนิ่

๒. ระบบฐำนขอ้ มลู ท่ดี ินป่ำไม้

๑) ปัจจุบันแนวเขตป่ำไม้และท่ีดินรัฐประเภทอ่ืน ไม่ชัดเจนและมีกำรซ้อนทับกัน
ทาให้เกิดความขัดแย้งหรือมีความเข้าใจที่ไม่ตรงกันของผู้ครอบครอง ก่อให้เป็นสาเหตุท่ีสาคัญของปัญหา
การบุกรุกพื้นท่ีป่าไม้อย่างต่อเนื่อง อีกท้ังแนวเขตที่ดินของรัฐอื่นๆ นอกเขตพื้นที่ป่าไม้ เช่น เขต ส.ป.ก.

คณะกรรมาธกิ ารการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิง่ แวดล้อม สภานิตบิ ญั ญตั แิ หง่ ชาติ

๘ การแก้ไขปัญหาท่ีดนิ ปา่ ไม้ของชาติ
เขตนิคมสร้างตนเอง นิคมสหกรณ์ ที่ราชพัสดุ ที่สาธารณประโยชน์บางพ้ืนที่ ก็ยังไม่มีความชัดเจนครบถ้วน
และซ้อนทับกับแนวเขตป่าไม้ (ตัวอย่างแสดงแนวเขตป่าไม้และท่ีดินรัฐประเภทอื่นไม่ชัดเจน
และมีการซ้อนทับกัน ตามภาพที่ ๕) ซ่ึงความไม่ชัดเจนและซ้อนทับกันของแนวเขตต่างๆ ทาให้เกิดปัญหา
ตามมาอีกหลายประการ เช่น การใช้เป็นข้ออ้างในการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้ และท่ีดินรัฐปัญหาข้อพิพาท
เรื่ อง แ นว เ ขต ของ ห น่ ว ยง า น ของรั ฐ ดั ง นั้น จึ ง คว รเ ร่ ง ด าเนิ นการบู รณาการข้อมูลท่ีอ้ างอิงได้ ด้ วยหลั กการ
ทางวิทยาศาสตร์และหลักฐานอ่ืนๆ ท่ีเก่ียวข้องจากทุกหน่วยงาน เพ่ือจัดทาให้แนวเขตป่าไม้และแนวเขตที่ดิน
รัฐมีความชัดเจน ถูกต้อง ครบถ้วน เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายและหลักวิชาการ และเพิกถอน
ส่วนท่ีซ้อนทับกันเพื่อให้เกิดความชัดเจนรวมท้ังประกาศพ้ืนท่ีป่าไม้ที่ยังไม่ได้เป็นป่าสงวน แห่งชาติ
หรือป่าคุ้มครองหรือป่าอนรุ ักษใ์ ห้มผี ลทางกฎหมายเพ่อื ทจ่ี ะเป็นพน้ื ที่ปา่ ไมข้ องประเทศตอ่ ไป

ภำพที่ ๕ ตัวอย่างแสดงแนวเขตป่าไม้และท่ีดินรัฐประเภทอื่นไม่ชัดเจนและมีการซ้อนทับกัน กรณีแนวเขต
ป่าสงวนแหง่ ชาติ ปา่ แมง่ ดั อทุ ยานแหง่ ชาติศรลี านนา และ นิคมสหกรณ์พรา้ วจังหวดั เชียงใหม่

๒ ) ก ำ ร จ ำ แ น ก พ้ื น ที่ ท่ี ดิ น ป่ ำ ไ ม้ เ พื่ อ ก ำ ร บ ริ ห ำ ร จั ด ก ำ ร (zoning)
ยังไม่มีประสิทธิภำพ และไม่สอดคล้องกับสภำพพื้นท่ีจริงในปัจจุบัน การจาแนกพื้นที่ที่ดินป่าไม้
เพื่อการบริหารจัดการในอดีตท่ีผ่านมา เป็นการจาแนกพื้นท่ีในภาพรวม เช่น จาแนกพ้ืนที่เป็นพื้นที่อนุรักษ์
(C) พื้นที่เพื่อการเกษตร (A) และพ้ืนที่เพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ (E) บนแผนท่ีมาตราส่วนขนาดเล็กทาให้เกิด
ข้อผิดพลาดในด้านตาแหน่งและพ้ืนท่ี (ตัวอย่างแสดงการจาแนกท่ีดินป่าไม้ (zoning) เพื่อการบริหารจัดการ

คณะกรรมาธกิ ารการทรพั ยากรธรรมชาติและส่งิ แวดลอ้ ม สภานติ บิ ญั ญัตแิ ห่งชาติ

๙ การแกไ้ ขปญั หาทดี่ นิ ป่าไม้ของชาติ
ยังไม่มีประสิทธิภาพ ตามภาพท่ี ๖) อีกทั้งท่ีผ่านมาไม่สามารถท่ีจะควบคุมพ้ืนท่ีได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ทาให้มี การข ยายกา รทาก ารเก ษตรหรื อกิจก รรมท างเศร ษฐกิจ เข้าไป ยังพื้นที่อนุรักษ์เป็นจานวนมาก
จึงทาให้มีความจาเป็นต้องจาแนกพ้ืนที่เพ่ือการบริหารจัดการใหม่ ด้วยบูรณาการข้อมูลที่ถูกต้องทันสมัย
วิเคราะหต์ ามหลักวิชาการ และกาหนดนโยบายของแต่และประเภทพื้นท่อี ยา่ งเหมาะสมโดยผู้เชี่ยวชาญสาขา
ต่างๆ ให้สามารถใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติท่ีดินป่าไม้ได้อย่างมีประสิทธิภาพท่ีสุดโดยคานึงถึง
ความสมดุลท้ังด้านความม่ันคง สงั คม สิ่งแวดล้อม และการพัฒนาเศรษฐกิจ และยึดถือสิทธิท่ีจะมีที่ดินทากิน
อยา่ งเปน็ ธรรมและพอเพียงของประชาชนชาวไทยทุกคน และดาเนินการกาหนดมาตรการเยียวยาหรือชดเชย
ให้กับราษฎรที่ไดร้ ับผลกระทบจากการจาแนกเขตท่ีดนิ ป่าไมอ้ ยา่ งเหมาะสม

ภำพท่ี ๖ ตัวอย่างแสดงการจาแนกที่ดินป่าไม้ (zoning) เพื่อการบริหารจัดการ ที่ยังไม่มีประสิทธิภาพ
และไม่สอดคล้องกับสภาพพ้ืนที่ในปัจจุบัน กรณี การกาหนด Zone เศรษฐกิจ ในพ้ืนที่ท่ียังมีสภาพ
เป็นปา่ ไมส้ มบรู ณ์ ในพน้ื ท่จี งั หวัดเชียงใหม่

คณะกรรมาธกิ ารการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดลอ้ ม สภานติ บิ ญั ญัตแิ ห่งชาติ

๑๐ การแกไ้ ขปญั หาทด่ี ินปา่ ไม้ของชาติ

๓) ฐำนข้อมลู ผใู้ ช้ประโยชน์และผู้ครอบครองพื้นท่ีเขตป่ำไม้และท่ีดนิ รฐั ประเภทอ่ืน
ยังไม่ถูกต้อง สมบูรณ์ ครบถ้วน และทันสมัยในปัจจุบันนี้มีราษฎรจานวนมากอาศัยอยู่ในพ้ืนท่ีป่าไม้
และท่ีดนิ รัฐอื่นๆ (ตัวอยา่ งแสดงฐานขอ้ มลู ผู้ใช้ประโยชน์และผ้คู รอบครองพืน้ ท่ีเขตป่าไม้และท่ีดินรัฐประเภทอ่ืน
ยังไม่ถูกต้อง ตามภาพท่ี ๗) ทั้งท่ีอยู่มาก่อนการประกาศป่าไม้และอยู่หลังการประกาศป่าไม้อย่างไม่ถูกต้องเป็น
จานวนมากแต่หน่วยงานต่างๆ ยังไม่สามารถสรุปจานวนพื้นท่ีที่สูญเสียไปและจานวนราษฎรท่ีอาศัย
อยู่ในพื้นท่ีดังกล่าวได้ ดังน้ันจึงมีความจาเป็นต้องจัดทาฐานข้อมูลแปลงที่ดินของราษฎรที่อยู่อาศัย
หรือทาประโยชน์ในพื้นที่ป่าไม้ท้ังหมด เพื่อการพิสูจน์สิทธิและคืนสิทธิในท่ีดินให้กับราษฎรท่ีถูกรอนสิทธิมา
เป็นระยะเวลานานจากปัญหาการประกาศเขตป่าซ้อนทับท่ีราษฎรและตรวจสอบคุณสมบัติของผู้ที่อาศัย
อยู่ในพื้นท่ีท่ีดินของรัฐในปัจจุบันว่าถูกต้องหรือไม่ เพื่อนาข้อมูลเหล่านี้ไปใช้ในการบริหารจัดการการฟื้นฟู
และใช้ประโยชน์ในพื้นท่ีป่าไม้และที่ดินรัฐซึ่งจะเป็นการตัดสิทธิของผู้ที่ขาดคุณสมบัติและให้สิทธิกับราษฎร
ทย่ี ากไรไ้ ดม้ ที ่ีทากินแทน

พนื้ ท่ีบ้านนาพูน อ.วังชนิ้ จ.แพร่ ในป่ าสงวนแห่งชาติ
ป่ าแม่ยมตะวันออก ประกาศปี 2510

ภำพท่ี ๗ ตวั อย่างแสดงฐานขอ้ มูลผู้ใช้ประโยชน์และผู้ครอบครองพื้นท่ีเขตปา่ ไม้และท่ีดินรัฐประเภทอน่ื ยังไม่
ถูกต้อง ครบถ้วน และทันสมัย กรณี พื้นที่เกษตรและชุมชนอยู่ในพื้นท่ีป่าสงวนแห่งชาติในพื้นที่ บ้านนาพูน
อ.วังชิ้น จ.แพร่ ซึง่ ราษฎรมีการร้องเรียนว่าอยมู่ าก่อนการประกาศป่าสงวนแห่งชาติ โดยในอดีตการประกาศ
ป่าสงวนคุ้มครอง ปี พ.ศ. 2488 ในพื้นที่น้ีได้มีการกันพื้นท่ีหมู่บ้านออกมาอย่างชัดเจน แต่ พรบ.ป่าสงวน
คมุ้ ครองได้ถูกเลิกไปเมอ่ื มีการใช้ พรบ.ป่าสงวนแหง่ ชาติ เมือ่ ปี พ.ศ. 2507

คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอ้ ม สภานิตบิ ญั ญัตแิ หง่ ชาติ

๑๑ การแกไ้ ขปญั หาทด่ี ินป่าไม้ของชาติ

๓. กฎหมำย

๑) ประเด็นปัญหาด้านกฎหมาย จากการรวมรวมข้อมูลเก่ียวกับปัญหาที่ดินป่าไม้
และการบังคับใช้กฎหมาย โดยการศึกษาดูงานในภาคสนาม การขอข้อมูลประเด็นปัญหาและแนวทาง
และการดาเนินการในการแก้ไขปัญหาจากหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง และจากการจัดสัมมนาเพ่ือรับฟัง
ความคิดเห็นเกี่ยวกับสภาพปัญหาและแนวทางในการแก้ไขกฎหมายจากทุกภาคส่วนพบสภาพปัญหา
และแนวทางในการแก้ไขในด้านกฎหมาย ท้ังจากบทบัญญัติของกฎหมายที่มีส่วนสาคัญทาให้มีการใช้ท่ีดิน
ป่าไมไ้ ดโ้ ดยง่ายและนาไปสู่การบกุ รุกปา่ ไม้อยา่ งต่อเนื่องเพอ่ื ให้ได้สิทธิตามกฎหมาย ปญั หาการบริหารจดั การ
ป่าไม้ท่ียังไม่มีเอกภาพ ปัญหาโครงสร้างองค์กรในการจดั การป่าไม้ และการมีส่วนร่วมของชุมชน และปจั จุบัน
ยังไม่มีกฎหมายส่งเสริมการเพิ่มพ้ืนท่ีป่าอย่างแท้จริง เป็นต้น จึงมีความจาเป็นต้องแก้ไข ปรับปรุง
และตรากฎหมายในการส่งเสริมการปลูกป่าหรือเพ่ิมพ้ืนที่ป่าไม้ เพื่อสร้างความสมดุลทางกฎหมายในการใช้
ประโยชน์ทีด่ ินและการอนุรักษป์ า่ ไม้ตอ่ ไป

๒) กฎหมายที่ก่อให้เกิดปัญหาป่าไม้และท่ีดิน จากบทบัญญัติไม่มีความชัดเจนแน่นอน
เก่ียวกับเขตป่าและท่ีดิน เช่น ประมวลกฎหมายท่ีดิน พระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช ๒๔๘๔
และ พร ะรา ช บั ญญัติ ต่า งๆ ท่ีกา หน ดเข ตป่ าห รือแ นว เขต ท่ีดิ นโ ด ยแ ผน ที่แน บท้ าย เป็ นต้ น
ซ่ึงจาเป็นจะต้องมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้ชัดเจน ซ่ึงจะใช้เป็นฐานในการแก้ไขปัญหาป่าไม้
และที่ดินได้ดีย่ิงข้ึน ท้ังยังเป็นส่วนสาคัญที่จะทาให้การบังคับใช้กฎหมายด้านอื่นๆ มีความชัดเจน
และมีประสิทธิภาพมากข้ึน อย่างไรก็ตามการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในกลุ่มนี้จะกระทาได้ต่อเม่ือ
ได้มีการดาเนินการด้านข้อมูลในการจัดทาแผนท่ีให้มีความชัดเจนถูกต้องโดยอาศัยหลักการทางวิทยาศาสตร์
และการจาแนกพื้นทเี่ พ่ือการบรหิ ารจดั การ (zoning) ใหแ้ ล้วเสร็จเสยี กอ่ น จงึ จะสามารถดาเนินการได้

๓) กฎหมายบางฉบับยังไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างเป็นระบบหรือครบวงจร ปัญหาขาด
มาตรการทางกฎหมายที่เหมาะสมในการนามาใช้กับบุคคลผู้อยู่ในที่ดินป่าไม้ในสถานะต่างๆตามลาดับ
ความรุนแรงแห่งการกระทาได้อย่างชัดเจน เช่น ความผิดบางอย่างควรเพ่ิมโทษทั้งโทษจาคุก
และโทษปรับให้สูงข้ึน ปัญหาขาดมาตรการในการดาเนินการเกี่ยวกับของกลางในคดีป่าไม้
หรือขาดการนามาตรการทางอาญามาใช้อย่างจริงจัง เพราะการกระทาบางอย่าง เช่น ผู้ท่ีรู้อยู่แล้ว
ว่าเป็นท่ีดินป่าไม้หรือที่ดินรัฐออกขายท่ีควรกาหนดให้เป็นความผิดและมีโทษทางอาญา หรือใช้มาตรการ
ทางแพ่งเช่นการฟ้องเรียกท่ีดินคืนจากผู้ครอบครองท่ีได้มาโดยสุจริตซึ่งไม่สามารถโต้แย้งการครอบครอง
กับรัฐได้ ทาให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างยั่งยืน ทั้งน้ี ในการจัดทาแผนท่ีและการจาแนกพื้นที่น้ัน
จ ะ ท า ใ ห้ ท ร า บ ว่ า ม า ต ร ก า ร ท า ง ก ฎ ห ม า ย ท่ี เ ห ม า ะ ส ม แ ล ะ ค ว ร จ ะ ใ ช้ บั ง คั บ กั บ บุ ค ค ล ท่ี อ ยู่ ใ น พ้ื น ท่ี
แต่ละประเภทควรเป็นอย่างไร ซึ่งจะนาไปสู่ข้อพิจารณาในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเก่ียวกับป่าไม้
ให้มปี ระสิทธิภาพในการปอ้ งกันและแกไ้ ขปัญหามากขึ้น

คณะกรรมาธกิ ารการทรัพยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดลอ้ ม สภานิตบิ ญั ญัติแหง่ ชาติ

๑๒ การแก้ไขปัญหาทด่ี ินป่าไมข้ องชาติ
๔) กฎหมายยังไม่มีมาตรการที่เพียงพอและเหมาะสม เช่น พระราชบัญญัติป่าไม้
พุทธศักราช ๒๔๘๔ ขาดมาตรการทางปกครองที่จะให้เจ้าหน้าท่ีสามารถออกคาสั่งระงับยับย้ังการบุกรุก
ในระหว่างการพิสูจน์สิทธิหรือการดาเนินคดี นอกจากน้ี การกระทาความผิดเกี่ยวกับป่าไม้นั้น แม้เป็นคดีท่ีมี
ความรุนแรงส่งผลกระทาต่อสังคมและส่ิงแวดล้อมตลอดจนเศรษฐกิจของประเทศชาติ ที่ได้กาหนดเป็นคดี
นโยบายเช่นเด่ียวกับคดียาเสพติด แต่เจ้าหน้าท่ีตามกฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้มิได้มอี านาจในการดาเนินการได้
ในลกั ษณะเดยี วกบั เจา้ หนา้ ที่ตามกฎหมายเกย่ี วกบั ยาเสพติด

คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สภานติ บิ ญั ญตั แิ หง่ ชาติ

๑๓ การแก้ไขปญั หาทด่ี ินป่าไมข้ องชาติ

บทที่ ๓
กำรแกไ้ ขปัญหำท่ีดินป่ำไมข้ องชำติ

การแก้ไขปัญหาท่ีดินป่าไม้ของชาตินั้นมีประเด็นสาคัญที่เป็นความท้าทาย คือ การแก้ปัญหาน้ัน
จะสามารถหยุดย้ังการบุกรุกพ้ืนที่ป่าไม้กับสามารถเพิ่มพ้ืนท่ีป่าไม้ได้หรือไม่ และสามารถตอบสนอง
ความต้องการท่ีแท้จริงของประชาชนในปัจจุบันเร่ืองพ้ืนท่ีทากินอันเน่ืองมาจากการเพิ่มขึ้นของประชากรได้
เพียงใด คณะผู้จัดทาได้พิจารณาแนวทางการแก้ปัญหาท่ีดินป่าไม้ของชาติโดยคานึงถึงประเด็นดังกล่าว
โดยได้ยึดถือตามแนวพระราชดารัสปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง กรอบแนวทางของหน่วยราชการที่เก่ียวข้อง
เช่น คณะกรรมการนโยบายการจัดท่ีดินแห่งชาติ (คทช.) และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม
มาพิจารณาร่วมกับปัจจัยสาคัญในการขับเคลื่อน (Key Drivers) การแก้ไขปัญหาที่ดินป่าไม้ของชาติ
ตามบทท่ี ๒ แลว้ ดงั น้ี

๑. ดำ้ นนโยบำย แผน และองค์กร
๑) จากการท่ีนโยบายป่าไม้ของขาติท่ีประกฎอยู่ในแผนต่างๆ มีความแตกต่างกัน

ขาดการบูรณาการกับนโยบายด้านอื่นๆ ทาให้การปฏิบัติไม่มีทิศทางที่ชัดเจน คณะผู้จัดทำเห็นว่ำ
ควร มี ก ำร จั ด ต้ั งค ณ ะก รร มก ำ รน โ ยบ ำยป่ ำ ไ ม้แห่งช ำติ ข้ึนเพ่ื อป รับป รุง นโย บา ยท่ี เกี่ย วข้องกับป่ าไม้
ให้มีเอกภาพ เหมาะสมและสอดคล้องกับสถานการณ์ด้านทรัพยากรธรรมชาติ การพัฒนาด้านเศรษฐกิจ
สังคม และความม่ังคงในปัจจุบันบนพ้ืนฐานหลักวิชาการ และการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนท่ีเก่ียวข้อง
โดยมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีท่ีนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธาน เพ่ือสามารถเช่ือมโยง
และบูรณาการนโยบายได้กับนโยบายอื่นๆ ของชาติ ท้ังน้ีโดยการจัดทาเป็นระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี
และใหม้ สี านักงานคณะกรรมกานนโยบายป่าไม้แหง่ ชาตเิ ป็นหน่วยดาเนนิ งาน

๒) จัดทาแผนแม่บทเพื่อพัฒนาการป่าไม้ของประเทศ เพ่ือเป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อน
และสนองตอบต่อนโยบายเกี่ยวกับทรัพยากรป่าไม้อย่างยั่งยืน โดยดาเนินการจัดทาแผนแม่บทระดับชาติ
และให้ถา่ ยทอดเป็นแผนระดับกรม

๓) กาหนดขอบเขตพ้ืนท่ีป่าไม้และท่ีตั้งหน่วยงานด้านการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้
ของหน่วยงานระดับกรมของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมให้มีความชัดเจนและเป็นเอกภาพ
ท้ังพ้ืนที่ภายใต้การกากับดูแลของกรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช กรมทรัพยากร
ทางทะเลและชายฝงั่ และหนว่ ยงานอ่ืนท่เี กย่ี วขอ้ ง

คณะกรรมาธกิ ารการทรพั ยากรธรรมชาติและส่งิ แวดล้อม สภานิติบญั ญัติแห่งชาติ

๑๔ การแกไ้ ขปัญหาทด่ี นิ ป่าไมข้ องชาติ
๒. ดำ้ นระบบฐำนขอ้ มลู ทด่ี ินปำ่ ไม้

ระบบฐานข้อมูลเกี่ยวกับท่ีดนิ ปา่ ไม้ มีความสาคัญอยา่ งมากตอ่ การกาหนดนโยบายและแผน
แม่บทในการแก้ไขปัญหาท่ีดินป่าไม้ ตัวอยา่ งที่เห็นได้ถึงความคาดเคล่ือนในระบบฐานข้อมูล เช่น ในภาพที่ ๒
ซ่ึงแสดงถึงข้อมูลป่าไม้ที่เปลี่ยนแปลงจากการวิเคราะห์ภาพถ่ายดาวเทียมที่ต่างกัน กล่าวคือ ก่อนปี
พ.ศ. ๒๕๔๓ กรมป่าไม้ได้วิเคราะห์พ้ืนที่ป่าไม้จากข้อมูลภาพถ่ายดาวเทียม มาตราส่วน ๑ : ๒๕๐,๐๐๐
แต่หลังปี พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อมูลท่ีใช้วิเคราะห์พ้ืนท่ีป่าไม้เป็นมาตราส่วน ๑ : ๕๐,๐๐๐ ในห้วงเวลาดังกล่าว
จึงมีภาพการเปล่ียนแปลงของพ้ืนท่ีป่าไม้แบบไม่ปกติ และในปัจจุบันหลายหน่วยงานได้ใช้แผนท่ีภาพถ่าย
ทางอากาศ มาตราส่วน ๑ : ๔,๐๐๐ เป็นหลัก ซึ่งมีความละเอียดมากข้ึน ซึ่งจะช่วยลดปัญหาความขัดแย้ง
เก่ียวกับขอบเขตที่ดนิ ไดด้ ีขน้ึ จึงควรปรับปรุงระบบฐานขอ้ มลู ดงั น้ี

ภำพที่ ๙ ภาพรวมขนั้ ตอนในการดาเนินงานตามข้อเสนอแนะและแนวทางการแก้ไข
๑) จัดทำฐำนข้อมูลแนวเขตป่ำไม้และแนวเขตที่ดินรัฐแบบบูรณำกำรที่ถูกต้อง

ตำมกฎหมำย มอบหมายให้หน่วยงานที่เป็นกลางมาทาหน้าที่ประสานงานบูรณาการจัดทาแผนที่แนวเขต
ปา่ ไม้และแนวเขตทดี่ ินรัฐอนื่ ๆ ใหม้ ีความถูกตอ้ ง ทันสมัย และอยู่บนมาตรฐานแผนท่ีมาตราส่วน 1 : 4,000
บนพ้ืนฐานการมีส่วนร่วมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และข้อมูลต่างๆ ภายในหน่วยงานกรม หรือในกระทรวง
และต้องมีความสอดคล้องกันทั้งหมด เช่น แนวเขตท่ีประกาศตามกฎหมายกับแนวเขตจริง และแปลงท่ีดิน
จะต้องสอดคล้องกัน และแนวเขตทั้งหมดจะต้องต่อกันสนิท ไม่ทับซ้อนหรือมีช่องว่างโดยกระบวนการจัดทา
แนวเขตต้องมีการสารวจในภาคสนามเพือ่ ตรวจสอบความถูกต้องตามหลกั วชิ าการดว้ ย

คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอ้ ม สภานติ ิบญั ญัติแหง่ ชาติ

๑๕ การแกไ้ ขปัญหาทด่ี นิ ปา่ ไมข้ องชาติ

๒) สำรวจและจัดทำฐำนข้อมูลรำษฎรและแปลงที่ดินท้ังหมดท่ีอยู่ในเขตป่ำไม้และที่ดินรัฐ
ต้องดาเนินการจัดทาฐานข้อมูลราษฎรและแปลงท่ีดินท้ังหมด (ท้ังท่ีมีเอกสารสิทธิและไม่มีเอกสารสิทธิ)
ท่ีอยู่ในเขตป่าไม้และท่ีดินรัฐ ให้มีความถูกต้องตามกฏหมายและหลักวิชาการ โดยเป็นการสารวจภาคสนาม
บนแผนทีภ่ าพถ่ายทางอากาศมาตราส่วน 1 : 4,000

๓)จัดทำฐำนข้อมูลแปลงโฉนดท่ีดินเอกชนในระบบแผนที่มำตรำส่วน 1 : 4,000
กรมท่ีดินควรเร่งรัดการจัดทาฐานข้อมูลแปลงโฉนดท่ีดินราษฎรให้อยู่ในรูปของข้อมูลแผนที่พร้อมทั้ง
รายละเอียดต่างๆ ของแปลงที่ดิน เพ่ือให้สามารถนามาตรวจสอบพื้นที่ทับซ้อนระหว่างที่ดินของรัฐและท่ีดิน
เอกชน

๔) วเิ ครำะหเ์ พื่อสรุปขนำดของปัญหำและลักษณะของปัญหำเพ่ือกำหนดแผนกำรแก้ไข
ปัญหำอย่ำงมีประสิทธิภำพ หลังจากเสร็จสิ้นการจัดทาฐานข้อมูลท่ีดินป่าไม้และที่ดินรัฐ ข้อมูลแปลงท่ีดิน
ของราษฏรในท่ีดินของรัฐ และข้อมูลแปลงท่ีดินเอกชนแล้วจะต้องนาข้อมูลท้ัง 3 ประเภท
มาวิเคราะห์ร่วมกัน ซ่ึงทาให้เห็นขนาดของปัญหาของท่ีดินของรัฐและการบุกรุกท่ีดินรัฐ ซึ่งจะทาให้สามารถ
วางแผนแก้ไขปญั หาได้อย่างตรงประเดน็ และมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งในการแก้ไขปัญหาน้ีต้องให้หน่วยงาน
ต่างๆ ท่ีรับผิดชอบในที่ดินรัฐประเภทต่างๆ กาหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหาทั้งในส่วนท่ีตนเองดูแล
และในส่วนท่ตี อ้ งแก้ไขร่วมกบั หนว่ ยงานอื่น

๕) จัดให้มีกำรจัดทำแผนกำรใช้ประโยชน์ที่ดินแบบบูรณำกำร (Zoning) ตำมหลัก
วิชำกำร ในระหว่างการวิเคราะห์ให้เห็นถึงประเด็นปัญหาต่างๆ จาเป็นต้องออกแบบและจัดทาแผนการใช้
ประโยชน์ที่ดินแบบบูรณาการ (Zoning) โดยจะต้องให้ผู้ที่มีความรู้และความเช่ียวชาญในด้านต่างๆ มาร่วมกัน
ออกแบบตามหลักวิชาการบนพื้นฐานการมีส่วนร่วมกับผู้มสี ่วนได้ส่วนเสีย เพ่ือให้ตอบสนองต่อนโยบายป่าไม้
แหง่ ชาติ และแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

๖) บริหำรจัดกำรและแก้ไขปัญหำป่ำไม้และท่ีดินของรัฐ เมื่อนาประเด็นปัญหาที่วิเคราะห์ได้
และแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินแบบบูรณาการ มาวิเคราะห์ร่วมกัน จะทาให้สามารถกาหนดแนวทางในการ
บริหารจัดการและแก้ไขปัญหาป่าไม้และท่ีดินของรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่ียงธรรม โดยมีหลักเกณฑ์
ที่ชัดเจน โปร่งใสและถูกต้องตามหลักวิชาการ ซึ่งจะเป็นการบริหารและแก้ไขปัญหาป่าไม้และที่ดินของรัฐได้
อย่างย่งั ยืน

คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม สภานติ ิบญั ญตั ิแห่งชาติ

๑๖ การแกไ้ ขปญั หาที่ดินปา่ ไมข้ องชาติ

๓. ดำ้ นกฎหมำย

๑) กฎหมายสง่ เสรมิ และพัฒนาการแก้ไขปัญหาปา่ ไมแ้ ละท่ีดนิ อย่างครอบคลุมเปน็ เอกภาพ
และเปน็ ระบบ ซ่ึงจะเปน็ เคร่ืองมอื และกลไกหลกั ในการสร้างความต่อเนอ่ื งในการแก้ไขปัญหา และการฟน้ื ฟู
สภาพป่า ซึ่งในปัจจบุ นั ยังไม่มีกฎหมายในลักษณะดังกลา่ ว ท้งั ท่ีควรเปน็ กฎหมายพื้นฐานในการบงั คับใช้
และแก้ไขปัญหา จึงควรพิจารณาใหม้ ีกฎหมายดังน้ี

(๑) กฎหมายที่มีองค์กรในรูปแบบคณะกรรมการเพ่ือเป็นกลไกในการผลักดัน
และแก้ไขปัญหาได้อย่างต่อเนื่อง โดยต้องกาหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายป่าไม้ชาติไว้ในระดับกฎหมาย
ซ่ึงอาจพัฒนาจากระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ตามท่ีด้านนโยบาย แผน และองค์กรได้เสนอ
โด ยค ณ ะก รร ม กา รดั ง กล่ าว ค วร มีน า ยก รัฐ ม นต รี หรื อร องน าย ก รัฐ มน ต รีท่ี นา ย กรั ฐม น ตรี มอบ หม า ย
เป็นอยา่ งน้อยเป็นประธานเพื่อให้สามารถกาหนดการปฏบิ ัติของหน่วยงานทีเ่ กี่ยวขอ้ งท้ังหมดให้เป็นเอกภาพ
และการปฏบิ ตั ิงานรว่ มกันโดยบรู ณการได้ดียิ่งข้นึ

(๒) กฎหมายท่ีมีหลักการเกย่ี วกบั สง่ เสริมฟื้นฟูสภาพป่าอย่างเป็นระบบ จากปัญหา
การปลูกพืชเศรษฐกิจและการส่งเสริมการท่องเท่ียวที่ก่อให้เกิดปัญหาที่ดินป่าไม้นั้น ควรจะต้องมีกฎหมาย
ควบคุมพ้ืนท่ีการปลูกพืชทางเศรษฐกิจท่ีนอกจากจะควบคุมการใช้พ้ืนที่ป่าไม้แล้วยังสามารถใช้แก้ปัญหา
ผลผลิตล้นตลาดได้อีกด้วย กฎหมายเกี่ยวกับภาษี เช่น กฎหมายให้จัดเก็บภาษีจากนักท่องเที่ยวต่างชาติ
ท่ีเข้าพักในโรงแรมหรือที่พักประเภทอื่น โดยอาจกาหนดให้จัดเก็บในอัตราที่เหมาะสมกับอัตรา
ค่าเช่าที่พักน้ันๆ และนารายได้ดังกล่าวมาฟ้ืนฟูสภาพป่า หรือการให้ประโยชน์ทางภาษีแก่บุคคล
และนิติบคุ คลทสี่ ่งเสริมการปลกู ปา่ เป็นต้น

(๓) กฎหมายลดความขัดแย้งระหว่างชุมชนและรัฐ โดยให้ประชาชนหรือชุมชน
ได้มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการป่าในพื้นที่ของตนเอง ส่งเสริมการใช้ประโยชน์ป่าเชิงอนุรักษ์
รวมถึงการพัฒนาระบบการใช้ประโยชน์ทรัพยากรป่าไม้และท่ีดินให้น้อยลงแต่ใช้อย่างมีประสิทธิภาพ
และประสิทธิผลมากยง่ิ ขนึ้

๒) ในการดาเนินการเพ่อื ใหม้ ีกฎหมาย ตาม ๑) คณะผ้จู ัดทาเหน็ ควรดาเนินการ ดงั นี้

(๑) แกไ้ ขปรับปรงุ และตรากฎหมายที่เก่ียวข้อง เช่น การขอยกเลกิ มาตรา 58 ทวิ
แห่ง ประมวลกฎหมายที่ดิน การแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 เพื่อให้เจ้าหน้าที่สามารถ
ออกคาส่ังทางปกครองแก่ผู้ที่อยู่ในพื้นที่ป่าไม้ในระหว่างการพิสูจน์สิทธิ เป็นต้น เพ่ือสร้างความสมดุล
ทางกฎหมายในการใชป้ ระโยชนท์ ีด่ ินและการอนุรกั ษป์ ่าไม้

คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม สภานติ ิบญั ญตั แิ หง่ ชาติ

๑๗ การแกไ้ ขปญั หาที่ดนิ ป่าไม้ของชาติ

(๒) ยกร่างและดาเนินการเสนอร่างกฎหมายคณะกรรมการนโยบายป่าไม้แห่งชาติ
เพ่ือเป็นกลไก ในการผลักดันและแก้ไขปัญหาได้อย่างต่อเนื่อง ทาให้มีกฎหมายเก่ียวกับคณะกรรมการ
นโยบายป่าไม้แห่งชาติ ท่ีกาหนดให้มีอานาจและหน้าท่ีในการการกากับดูแลการปฏิบัติตามแผนแม่บท
เพื่อการพัฒนาป่าไม้ของประเทศไทย กาหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ป่าไม้ของประเทศไทย เพื่อเป็นกลไก
ในการผลักดันและแกไ้ ขปญั หาไดอ้ ย่างต่อเน่ือง

(๓) แก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้ชัดเจน ซึ่งจะใช้เป็นฐานในการแก้ไขปัญหาป่าไม้
และที่ดินได้ดีย่ิงข้ึน โดยพิจารณาจากการดาเนินการด้านข้อมูลในการจัดทาแผนที่ให้มีความชัดเจนถูกต้อง
โดยอาศัยหลักการทางวิทยาศาสตร์ และการจาแนกพื้นที่เพ่ือการบริหารจัดการ (zoning) โดยมีขั้นตอน
การดาเนินงาน 3 ข้ัน ดงั นี้

ขั้นตอนท่ี 1 การออกระเบียบ ประกาศคาสั่งตามกฎหมาย ในช่วง
การดาเนินการด้านข้อมูลการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายให้ชัดเจน ซ่ึงจะใช้เป็นฐานในการแก้ไขปัญหาป่าไม้
และที่ดินได้ดีย่ิงข้ึน โดยพิจารณาจากการดาเนินการด้านข้อมูลในการจัดทาแผนท่ีให้มีความชัดเจนถูกต้อง
โดยอาศัยหลกั การทางวิทยาศาสตร์ และการจาแนกพื้นท่เี พ่ือการบรหิ ารจดั การ (zoning)

ขั้นตอนท่ี 2 การเสนอแก้ไขกฎหมาย พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา
และกฎกระทรวง เพ่ือแก้ไขแนวเขตพ้ืนท่ี ให้สอดคล้องกับแนวเขตพ้ืนที่ ที่ได้จากการจัดทาแผนที่และการ
จาแนกพ้นื ท่เี พือ่ การบริหาร (Zoning)

ข้ันตอนท่ี 3 ออกระเบียบ ประกาศ คาส่ัง หรือมีมติคณะรัฐมนตรี
เพ่อื เปน็ แนวทางในการปฏิบตั ติ ามกฎหมายที่แก้ไขปรบั ปรงุ

(๔) แก้ไขปรับปรุงกฎหมาย และพิจารณาการบังคับใช้กฎหมายกับบุคคล
ผู้อยูใ่ นทด่ี ินป่าไม้ในแตล่ ะประเภท ตลอดจนแกไ้ ขกฎหมายเกีย่ วกับของกลางในคดปี า่ ไม้

(๕) แก้ไขกฎหมายให้เจ้าหน้าที่ตามกฎหมายเก่ียวกับป่าไม้มีอานาจ
ในการดาเนินการป้องกันปราบปรามการกระทาความผิดได้ในลักษณะเดียวกับเจ้าหน้าท่ีตามกฎหมาย
เกี่ยวกับยาเสพตดิ

4. แผนกำรดำเนนิ งำน

การดาเนินงานแก้ไขปัญหาที่ดินป่าไม้ของชาติ ได้แสดงแผนการดาเนินงานท่ีประกอบด้วย
กจิ กรรม ชว่ งเวลา หน่วยงานทีร่ บั ผดิ ชอบ และผลลัพธ์ ดงั ตารางที่ 1

คณะกรรมาธกิ ารการทรพั ยากรธรรมชาติและส่งิ แวดล้อม สภานติ ิบญั ญตั ิแห่งชาติ

ตารางท่ี 1 แผนการดาเนนิ งานแกไ้ ขปัญหาท่ีดนิ ป่าไม้ของชาติ

การดาเนนิ งานเรง่ ด่วน ห้วงท่ี 1 (

ลาดบั กจิ กรรม ๒๕๕๘
มิ.ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย.

1 ด้านนโยบาย

1.1 จัดใหม้ คี ณะกรรมการนโยบายปา่ ไม้
แห่งชาติที่มนี ายกรฐั มนตรหี รอื รอง
นายกรัฐมนตรที ี่นายกรฐั มนตรีมอบหมาย
เป็นประธาน โดยออกเปน็ ระเบยี บ
สานกั นายกรฐั มนตรี

1.2 จัดทาแผนแม่บทเพอ่ื พฒั นาการปา่ ไม้
ของประเทศ เพือ่ เปน็ เครื่องมอื ในการ
ขบั เคลอ่ื นและสนองตอบตอ่ นโยบาย
เกยี่ วกับทรัพยากรปา่ ไมอ้ ยา่ งย่งั ยนื

คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดล้อม สภานติ ิบญั ญตั ิแห่งชาติ

การแกไ้ ขปัญหาทดี่ นิ ปา่ ไมข้ องชาติ

(9 เดอื น) ห้วงที่ 2 หว้ งท่ี 3 หน่วยงานท่ี ผลลพั ธ์
๒๕๕๙ 2559 รบั ผิดชอบ
มี.ค.-ธ.ค. 2560
ธ.ค. ม.ค. ก.พ.
ม.ค.-
ธ.ค.

ทส. เปน็ - ระเบยี บสานกั นายกรฐั มนตรี ๑8
ผจู้ ดั ทาร่าง ว่าดว้ ยคณะกรรมการนโยบาย
ระเบยี บ ปา่ ไม้แห่งชาติ
สานกั นายกฯ - สานกั งานคณะกรรมการนโยบาย

ป่าไม้แหง่ ชาติ
- นโยบายของประเทศเกย่ี วกับ
การป่าไมใ้ หม้ เี อกภาพและ
เหมาะสมกับสถานการณ์
ทรัพยากรธรรมชาติ เศรษฐกจิ
สังคมและความม่ันคงในปจั จบุ นั
บนพ้นื ฐานหลกั วชิ าการและการมี
สว่ นรว่ มจากภาคสว่ นทเี่ กย่ี วข้อง
- เครือ่ งมือหรอื กลไกทางนโยบาย
หรอื กฎหมายสาหรบั ขบั เคลื่อน
นโยบายใหเ้ กดิ ผลสมั ฤทธิ์

ทส. จัดทา แผนแมบ่ ทเพอ่ื พัฒนาการปา่ ไม้
ร่างแผน ของประเทศไทย
แม่บทฯ
เสนอคณะ
กรรมการ

ตารางท่ี 1 (ตอ่ ) การดาเนนิ งานเร่งด่วน หว้ งท่ี 1 (9
๒๕๕๘
ลาดบั กจิ กรรม
ม.ิ ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ

1.3 กาหนดขอบเขตพ้ืนท่ีปา่ ไม้และทต่ี ง้ั
หน่วยงานด้านการบริหารจัดการ
ทรพั ยากรป่าไมข้ องหน่วยงานระดบั กรม
ของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาตแิ ละ
สงิ่ แวดลอ้ มใหม้ ีความชดั เจนและเป็น
เอกภาพ

1.4 ปรบั ปรงุ โครงสร้างองค์กรภาครฐั ดา้ นการ
บริหารจดั การทรัพยากรป่าไมใ้ หม้ ี
เอกภาพและเอื้อตอ่ การบริการและการ
สง่ เสริมการมสี ว่ นร่วมของประชาชนใน
ท้องถนิ่

คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาติและส่งิ แวดลอ้ ม สภานิติบญั ญตั แิ หง่ ชาติ

การแกไ้ ขปญั หาท่ดี นิ ป่าไม้ของชาติ

9 เดือน) หว้ งที่ 2 ห้วงที่ 3 หนว่ ยงานที่ ผลลพั ธ์
๒๕๕๙ 2559 รับผดิ ชอบ
2560 ขอบเขตพน้ื ทป่ี า่ ไมแ้ ละทต่ี ง้ั
ธ.ค. ม.ค. ก.พ. มี.ค.-ธ.ค. นโยบายปา่ ไม้ หน่วยงานด้านการบริหารจดั การ
ม.ค.- แหง่ ชาติ ทรัพยากรปา่ ไม้ของหนว่ ยงาน
ธ.ค. ทส. และ ระดบั กรมของกระทรวง
หน่วยงานท่ี ทรพั ยากรธรรมชาติและ
เก่ยี วข้อง ส่งิ แวดล้อมใหม้ ีความชดั เจนและ ๑๙
เปน็ เอกภาพ
ทส. และ - โครงสร้างองค์กรภาครฐั ด้าน
หน่วยงานท่ี ทรัพยากรปา่ ไมม้ ีความเปน็
เกี่ยวขอ้ ง และ เอกภาพ สนองตอบตอ่ แนวทาง
คณะกรรมการ ระบบนิเวศ (Ecosystem
นโยบายฯ approach)
- มีหน่วยงานด้านทรพั ยากรป่าไม้
ระดับภูมภิ าคหรอื ทอ้ งถิน่ ท่ี
เหมาะสมและเออ้ื ตอ่ การบริการ
และการส่งเสริมการมสี ว่ นรว่ มของ
ประชาชนในทอ้ งถิ่น

ตารางท่ี 1 (ตอ่ )

การดาเนนิ งานเรง่ ด่วน ห้วงท่ี 1 (9

ลาดบั กจิ กรรม ๒๕๕๘

ม.ิ ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ

2 ดา้ นฐานขอ้ มลู แนวเขตปา่ ไม้และท่ดี ินรฐั

2.1 จดั ทาฐานขอ้ มูลแนวเขตปา่ ไม้และ
แนวเขตทด่ี ินรฐั แบบบูรณาการทถ่ี กู ต้อง
ตามกฎหมาย
ข้นั ตอนท่ี 1 จัดทาแนวเขตปา่ ไม้

ข้นั ตอนท่ี 2 จดั ทาแนวเขตทดี่ นิ รฐั

2.2 สารวจและจดั ทาฐานขอ้ มูลราษฎรและ
แปลงท่ีดินทงั้ หมดที่อยใู่ นเขตป่าไมแ้ ละ
ที่ดินรัฐ

คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอ้ ม สภานติ ิบญั ญัตแิ ห่งชาติ

การแก้ไขปัญหาท่ดี ินปา่ ไมข้ องชาติ

9 เดือน) ห้วงที่ 2 หว้ งที่ 3 หน่วยงานท่ี ผลลพั ธ์
๒๕๕๙ 2559 รับผิดชอบ
2560
ธ.ค. ม.ค. ก.พ. ม.ี ค.-ธ.ค.
ม.ค.-
ธ.ค.

ทส. และ ๒๐
หน่วยงานที่
เก่ยี วข้องและ
คณะกรรมการ - ข้นั ตอนที่ 1 แนวเขตป่าไม้ และ
นโยบายฯ แนวเขตทด่ี นิ รัฐ ทถ่ี ูกตอ้ งตาม

กฎหมาย บนมาตรฐานแผนท่ี
มาตราส่วน 1 : 4,000 เช่น
แนวเขตป่าสงวนแหง่ ชาติ เขต
ป่าอนุรกั ษ์ แนวเขตป่าชายเลน
แนวเขตปา่ ไมต้ าม พรบ. 2484

- ข้ันตอนที่ 2 แนวเขตท่รี าชพัสดุ
แนวเขตนคิ มสรา้ งตนเอง แนวเขต
นิคมสหกรณ์ แนวเขต สปก. แนว
เขตที่สาธารณประโยชน์ เปน็ ต้น
ทส. และ - ขอ้ มลู แผนทีแ่ ละรายละเอียดของ
หนว่ ยงานท่ี แปลงทดี่ ินใชป้ ระโยชน์ ในพื้นที่
เก่ยี วข้อง และ ปา่ ไม้ และทดี่ ินรัฐ ทงั้ มมี เี อกสาร
คณะกรรมการ สิทธิและไมม่ เี อกสารสทิ ธิ ซึ่งมี
นโยบายฯ ความถูกต้องตามหลักวิชาการและ
มีการ

ตารางที่ 1 (ตอ่ ) การดาเนนิ งานเร่งดว่ น ห้วงที่ 1 (9
๒๕๕๘
ลาดับ กิจกรรม
มิ.ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ

2.3 จัดทาฐานข้อมูลแปลงโฉนดทด่ี ินเอกชน
ในระบบแผนทมี่ าตราสว่ น 1:4,000

2.4 วิเคราะหเ์ พอ่ื สรปุ ขนาดของปัญหาและ
ลกั ษณะของปญั หาเพ่อื กาหนดแผนการ
แก้ไขปัญหาอย่างมปี ระสิทธภิ าพ

2.5 จดั ให้มกี ารจัดทาแผนการใชป้ ระโยชน์
ท่ีดินแบบบรู ณาการ (Zoning) ตามหลกั
วิชาการ

คณะกรรมาธกิ ารการทรัพยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดล้อม สภานติ บิ ญั ญัติแหง่ ชาติ

การแก้ไขปญั หาท่ดี ินป่าไมข้ องชาติ

9 เดือน) ห้วงท่ี 2 หว้ งที่ 3

๒๕๕๙ 2559 2560 หนว่ ยงานที่ ผลลัพธ์

ธ.ค. ม.ค. ก.พ. ม.ี ค.-ธ.ค. ม.ค.- รบั ผิดชอบ
ธ.ค.

สารวจภาคสนาม บนแผนท่ีมาตรา

สว่ น 1 : 4,000

- ขอ้ มลู รายละเอียดราษฎร ท่ีถอื

ครองท่ดี นิ รวมทง้ั หมายเลข

ประจาตัวประชาชน 13 หลกั

กรมทด่ี ิน - ฐานข้อมลู แปลงทด่ี ินเอกชน

ท้งั หมดท่ี กรมทดี่ นิ ดูแล ใน

รปู แบบแผนที่พร้อมทง้ั ๒๑

รายละเอียดตา่ งๆ ของแปลงที่ดนิ

ทส. และ - ขนาดของปญั หาท่ดี ินของรัฐ

หน่วยงานท่ี และการบกุ รุกที่ดินรัฐ

เกี่ยวข้อง และ แผนการแกไ้ ขปญั หาอยา่ ง

คณะกรรมการ บูรณาการรว่ มกบั หนว่ ยงานต่างๆ

นโยบายฯ

คณะกรรมการ - แผนที่จาแนกเขตการใช้

นโยบายฯ ประโยชน์ทีด่ ินแบบบูรณาการ

(Zoning) ท่สี นบั สนุนเปา้ หมายให้

มพี ืน้ ที่ป่าไมข้ องประเทศไมน่ อ้ ย

กว่า 40%

- มีการกาหนดนโยบายของแตล่ ะ

ประเภทพื้นที่อยา่ งเหมาะสมตาม

หลกั วชิ าการ เพือ่ ใหส้ ามารถใช้

ประโยชนจ์ ากปา่ ไม้และทด่ี นิ รัฐได้

ตารางที่ 1 (ตอ่ ) การดาเนนิ งานเรง่ ด่วน ห้วงท่ี 1 (9
๒๕๕๘
ลาดบั กิจกรรม
มิ.ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ

3 ด้านกฎหมาย

3.1 แกไ้ ขปรบั ปรุง และตรากฎหมายที่
เกย่ี วข้อง เชน่ การขอยกเลกิ มาตรา 58
ทวิ แหง่ ประมวลกฎหมายทด่ี ิน

คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดลอ้ ม สภานติ ิบญั ญตั ิแห่งชาติ

การแกไ้ ขปัญหาที่ดินป่าไม้ของชาติ

9 เดอื น) หว้ งที่ 2 หว้ งท่ี 3 หนว่ ยงานที่ ผลลัพธ์
๒๕๕๙ 2559 รับผดิ ชอบ
2560 อย่างมีประสิทธภิ าพ โดยคานึงถึง
ธ.ค. ม.ค. ก.พ. ม.ี ค.-ธ.ค. ความม่ันคง สังคม สงิ่ แวดล้อม
ม.ค.- และการพัฒนาเศรษฐกิจ และ
ธ.ค. ยึดถือสิทธิที่จะมที ดี่ ินทากินอยา่ ง
เปน็ ธรรมและพอเพยี งของ
ประชาชนชาวไทยทกุ คน ๒๒
- มแี ผนกาหนดมาตรการเยยี วยา
หรือชดเชยใหก้ บั ราษฎรที่ไดร้ บั
ผลกระทบจากการจาแนกเขต
ทดี่ นิ ปา่ ไม้อย่างเหมาะสม
- มีหน่วยงานท่เี ป็นศูนย์ขอ้ มลู ปา่
ไมแ้ ละที่ดินทากิน เพอ่ื ทาหน้าท่ี
รบั ทราบปญั หา ตดิ ตามและพิสจู น์
สิทธิท่ดี นิ และประสานงานกับ
หน่วยงานภาครฐั เพือ่ ใหส้ ามารถ
ดาเนินการได้อย่างมีประสทิ ธภิ าพ
- แนวทางการบรหิ ารจดั การและ
แกไ้ ขปญั หาปา่ ไมแ้ ละที่ดนิ ของรฐั

มท. ทส. และ - มกี ฎหมายท่มี ไี ดร้ ับการแกไ้ ข
หน่วยงานท่ี ปรบั ปรงุ ใหม้ ปี ระสิทธภิ าพในการ
เกยี่ วข้อง บังคับใช้ และปฏบิ ัตงิ าน

ตารางท่ี 1 (ตอ่ )

การดาเนนิ งานเร่งด่วน หว้ งท่ี 1 (9

ลาดบั กิจกรรม ๒๕๕๘

มิ.ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ

การแก้ไขปรับปรงุ พระราชบญั ญตั ปิ ่าไม้
พ.ศ. 2484 เพอ่ื ใหเ้ จ้าหนา้ ทสี่ ามารถ
ออกคาสงั่ ทางปกครองแก่ผู้ทีอ่ ย่ใู นพนื้ ที่
ปา่ ไม้ในระหวา่ งการพสิ จู น์สทิ ธิ เปน็ ตน้
เพ่อื สรา้ งความสมดลุ ทางกฎหมายในการ
ใชป้ ระโยชนท์ ีด่ ินและการอนรุ กั ษป์ า่ ไม้

3.2 ยกรา่ งและดาเนินการเสนอร่างกฎหมาย
คณะกรรมการนโยบายปา่ ไมแ้ หง่ ชาติ
เพ่ือเป็นกลไกในการผลกั ดันและแกไ้ ข
ปัญหาได้อยา่ งต่อเน่ือง

3.3 แกไ้ ขปรับปรุงกฎหมายใหช้ ัดเจน ซ่ึงจะใช้
เปน็ ฐานในการแก้ไขปญั หาปา่ ไมแ้ ละ
ทด่ี นิ ไดด้ ีย่ิงขนึ้ โดยพจิ ารณาจากการ
ดาเนนิ การดา้ นขอ้ มลู ในการจดั ทาแผนที่
ให้มคี วามชดั เจนถูกต้องโดยอาศยั
หลกั การทางวิทยาศาสตร์ และการ

คณะกรรมาธกิ ารการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม สภานติ ิบญั ญัตแิ หง่ ชาติ

การแกไ้ ขปญั หาที่ดินป่าไม้ของชาติ

9 เดอื น) ห้วงที่ 2 หว้ งที่ 3 หน่วยงานที่ ผลลพั ธ์
๒๕๕๙ 2559 รบั ผิดชอบ
2560 - มีกฎหมายใหมท่ ส่ี ง่ เสริมการ
ธ.ค. ม.ค. ก.พ. มี.ค.-ธ.ค. ฟืน้ ฟแู ละเพ่มิ ปริมาณพนื้ ที่ป่าไม้ที่
ม.ค.- อดุ มสมบรู ณ์
ธ.ค.

คณะ - เมื่อระเบียบสานักนายกรฐั มนตรี ๒๓
กรรมการฯ วา่ ด้วยคณะกรรมการปา่ ไม้
และ ทส. แห่งชาตติ ามท่ดี า้ นนโยบายเสนอ
สามารถจัดต้ังขนึ้ ได้และได้มีการ
ทส. ปฏบิ ัตหิ น้าทไ่ี ปได้ระยะหนึ่งแลว้
เม่ือมีความพรอ้ มในการเสนอร่าง
กฎหมายจงึ เสนอรา่ งกฎหมาย
เพ่ือใหค้ ณะกรรมการดงั กลา่ วเปน็
คณะกรรมการตามกฎหมาย
เพื่อให้สามารถปฏิบตั หิ นา้ ทไ่ี ด้
อย่างมปี ระสทิ ธิภาพมากยงิ่ ขึ้น

ตารางท่ี 1 (ตอ่ ) การดาเนนิ งานเร่งด่วน ห้วงที่ 1 (9
๒๕๕๘
ลาดับ กจิ กรรม
ม.ิ ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ
จาแนกพ้นื ที่เพอ่ื การบริหารจดั การ
(zoning)

ขั้นตอนท่ี 1 การออกระเบยี บ
ประกาศคาสงั่ ตามกฎหมาย ในช่วงการ
ดาเนนิ การการดา้ นขอ้ มลู

ข้ันตอนท่ี 2 การเสนอแกไ้ ขกฎหมาย
พระราชบัญญตั ิ พระราชกฤษฎกี า และ
กฎกระทรวง เพื่อแกไ้ ขแนวเขตพนื้ ที่ ให้
สอดคล้องกบั แนวเขตพื้นท่ี ท่ไี ดจ้ ากการ

คณะกรรมาธกิ ารการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดล้อม สภานติ ิบญั ญัติแห่งชาติ

การแกไ้ ขปญั หาทีด่ ินปา่ ไมข้ องชาติ

9 เดือน) ห้วงที่ 2 หว้ งท่ี 3 หนว่ ยงานที่ ผลลัพธ์
๒๕๕๙ 2559 รับผดิ ชอบ
2560
ธ.ค. ม.ค. ก.พ. ม.ี ค.-ธ.ค.
ม.ค.-
ธ.ค.

ขน้ั ตอนที่ ๑ มีระเบยี บ ๒๔
ประกาศ คาสงั่ ตามกฎหมาย หรอื
มีมติคณะรฐั มนตรี เพือ่ ให้การ
ดาเนนิ การดา้ นขอ้ มูลของ
เจ้าหน้าท่ีมีแนวทางท่ีชดั เจน
สามารถลดความขัดแย้งระหวา่ ง
เจา้ หน้าที่และประชาชน หรือ
บุคคลที่อาจได้รบั ผลกระทบใน
ระหวา่ งการดาเนนิ การ หรอื การ
ใหป้ ระชาชน หรอื บุคคลผู้มสี ว่ นได้
เสียไดท้ ราบถงึ สทิ ธิและหนา้ ท่ขี อง
ตน ตลอดจนแนวทางในการ
ดาเนินการทช่ี ดั เจน เพื่อการการ
ดาเนินการมปี ระสทิ ธิภาพและ
สะดวกรวดเรว็ ย่งิ ขึ้น

ข้ันตอนที่ ๒ มีพระราชบญั ญตั ิ
พระราชกฤษฎกี า และ
กฎกระทรวง เพื่อแก้ไขแนวเขต

ตารางที่ 1 (ต่อ)

การดาเนินงานเรง่ ดว่ น ห้วงที่ 1 (9

ลาดบั กจิ กรรม ๒๕๕๘

มิ.ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ

จดั ทาแผนที่และการจาแนกพ้นื ท่ีเพื่อการ
บรหิ าร (Zoning)

ข้ันตอนท่ี 3 ออกระเบยี บ ประกาศ
คาสัง่ หรือมมี ติคณะรัฐมนตรี เพือ่ เปน็
แนวทางในการปฏิบัติตามกฎหมายที่
แก้ไขปรบั ปรงุ

3.4 แก้ไขปรบั ปรุงกฎหมาย และพจิ ารณาการ
บงั คบั ใช้กฎหมายกับบคุ คลผู้อย่ใู นทีด่ ิน
ปา่ ไม้ในแตล่ ะประเภท ตลอดจนแก้ไข
กฎหมายเกย่ี วกบั ของกลางในคดปี า่ ไม้

คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิง่ แวดล้อม สภานติ ิบญั ญัติแห่งชาติ

การแกไ้ ขปัญหาท่ดี ินปา่ ไมข้ องชาติ

9 เดือน) ห้วงท่ี 2 หว้ งที่ 3 หน่วยงานที่ ผลลพั ธ์
๒๕๕๙ 2559 รบั ผดิ ชอบ
2560 พืน้ ทแ่ี ละ กาหนดการจาแนกพื้นที่
ธ.ค. ม.ค. ก.พ. มี.ค.-ธ.ค. เพ่ือการบรหิ ารตามกฎหมายแตล่ ะ
ม.ค.- ฉบบั ใหช้ ดั เจนและเป็นแนว
ธ.ค. เดยี วกัน

ขั้นตอนท่ี ๓ มีอนบุ ญั ญตั ิ ๒๕
ระเบยี บ ประกาศ คาสง่ั เพื่อเปน็
แนวทางในการปฏิบตั หิ นา้ ที่ของ
เจา้ หนา้ ที่ตามกฎหมาย เพ่ือให้
การบังคับใช้กฎหมายมี
ประสทิ ธภิ าพมากย่ิงขน้ึ

ทส. - มมี าตรการทางกฎหมายท่ี
เหมาะสมกบั บคุ คลแต่ละประเภท
ทอี่ ยู่ในปา่ โดยในระยะเร่มิ ตน้ อาจ
มีความจาเป็นตอ้ งใชม้ าตรการทาง
กฎหมายที่มคี วามยดื หยนุ่ หรอื
ผอ่ นปรนให้แกป่ ระชาชน หรอื
บุคคลทเี่ กย่ี วข้องใหด้ าเนนิ การ
ต่างๆ เช่น การย้ายออกจากพน้ื ท่ี
ในระยะเวลาท่กี าหนด และแกไ้ ข
ปรบั ปรงุ พระราชบญั ญตั ิป่าไม้
พทุ ธศกั ราช ๒๔๘๔ รวมถงึ

ตารางท่ี 1 (ต่อ) การดาเนนิ งานเรง่ ดว่ น ห้วงที่ 1 (9
๒๕๕๘
ลาดบั กจิ กรรม
ม.ิ ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ

3.5 แกไ้ ขกฎหมายใหเ้ จา้ หนา้ ทตี่ ามกฎหมาย
เกยี่ วกับป่าไมม้ อี านาจในการดาเนนิ การ
ปอ้ งกันปราบปรามการกระทาความผิดได้
ในลกั ษณะเดียวกับเจา้ หน้าทีต่ าม
กฎหมายเก่ยี วกับยาเสพตดิ

คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม สภานิติบญั ญตั แิ ห่งชาติ

การแกไ้ ขปญั หาทดี่ นิ ปา่ ไม้ของชาติ

9 เดอื น) หว้ งท่ี 2 ห้วงที่ 3 หนว่ ยงานท่ี ผลลัพธ์
๒๕๕๙ 2559 รบั ผิดชอบ
2560 กฎหมายท่เี กย่ี วขอ้ งใหม้ กี าร
ธ.ค. ม.ค. ก.พ. มี.ค.-ธ.ค. ทส. กาหนดให้ของกลางในการกระทา
ม.ค.- ความผิด โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ใน
ธ.ค. กรณมี สี ิง่ ปลูกสรา้ งหากผ้กู ระทา
ความผิดไมร่ อื้ ถอนให้ตกเป็นของ
แผน่ ดนิ ๒๖
มมี าตรการทจ่ี ะดาเนินการกบั
บคุ คลแตล่ ะประเภททอี่ ยใู่ นป่าจะ
เป็นข้อมลู ในการกาหนดอานาจ
หน้าทเ่ี จ้าหนา้ ท่ขี องรฐั วา่ คนมี
อานาจดาเนินการในเร่ืองใดไดใ้ น
ระดบั ใด ตามความรา้ ยแรงแก่
กรณี และเม่อื การจดั ทาแผนที่และ
การจดั เขตการใชป้ ระโยชน์ทดี่ นิ ที่
ชดั เจนแลว้ จะทาใหก้ าร
ดาเนินการกบั ผ้รู ุกรกุ ที่ดินปา่ ไมไ้ ด้
อย่างชัดเจนมากขึน้ จึงควรให้
อานาจเจา้ หน้าที่ที่จะสามารถเข้า
ไปตรวจสอบ ดาเนนิ การจบั กมุ
ผู้กระทาความผดิ ได้เช่นเดยี วกับใน
คดยี าเสพตดิ และในขณะเดยี วกนั
กฎหมายตอ้ งมีหลักการตรวจสอบ
ถว่ งดุลการใช้อานาจดังกลา่ วด้วย

ตารางที่ 1 (ต่อ) การดาเนินงานเรง่ ดว่ น หว้ งท่ี 1 (9
๒๕๕๘
ลาดับ กจิ กรรม
มิ.ย. ก.ค. ส.ค. ก.ย. ต.ค. พ.ย. ธ

คณะกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาติและส่งิ แวดลอ้ ม สภานติ บิ ญั ญตั แิ ห่งชาติ

การแกไ้ ขปัญหาท่ดี ินปา่ ไม้ของชาติ

9 เดือน) ห้วงที่ 2 หว้ งที่ 3 หน่วยงานท่ี ผลลพั ธ์
๒๕๕๙ 2559 รบั ผดิ ชอบ
2560 เพื่อให้เกิดความสมดลุ ระหวา่ งการ
ธ.ค. ม.ค. ก.พ. ม.ี ค.-ธ.ค. ใชอ้ านาจรัฐและการคุ้มครอง
ม.ค.- เจา้ หน้าทก่ี ับการคมุ้ ครองสทิ ธิของ
ธ.ค. ประชาชน

๒๗

๒๘ ขอ้ เสนอการแก้ไขปญั หาท่ดี นิ ปา่ ไม้ของชาติ

เอกสารอา้ งอิง

กรมป่าไม้. 2557. บทสรปุ สาหรับผบู้ รหิ าร โครงการจดั ทาข้อมูลสภาพพื้นท่ปี า่ ปี พ.ศ. 2555 – 2556.
กรุงเทพฯ. 12 หน้า.

กรมป่าไม้. 2558. ข้อมูลสารสนเทศกรมปา่ ไม้. แหลง่ ที่มา http://forestinfo.forest.go.th/55/, 21
พฤษภาคม 2558

กรมอุทยานแหง่ ชาติ สตั วป์ ่า และพนั ธุ์พชื . 2558. ข้อมลู สถติ ิ กรมอทุ ยานแห่งชาติ สัตว์ปา่ และพนั ธุพ์ ชื .
แหลง่ ทีม่ า http://www.dnp.go.th/statistics/dnpstatmain.asp., 21 พฤษภาคม 2558

กรมป่าไม้. 2536. แผนแม่บทเพอ่ื พัฒนาการป่าไม้ของประเทศไทย. กรุงเทพฯ.

คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดล้อม สภานติ บิ ญั ญัตแิ ห่งชาติ

๒๙ ขอ้ เสนอการแก้ไขปัญหาทีด่ นิ ปา่ ไมข้ องชาติ
คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดล้อม สภานิติบัญญตั ิแหง่ ชาติ

พลเรอื เอก วัลลภ เกดิ ผล
ประธานคณะกรรมาธกิ าร

พลเอก รงั สาทย์ แช่มเชื้อ พลเรอื เอก ทวีวุฒิ พงศพ์ พิ ฒั น์ พลอากาศเอก ทรงธรรม โชคคณาพิทกั ษ์ ศาสตราจารย์สนิท อักษรแก้ว
รองประธานฯคนทหี่ นง่ึ รองประธานฯคนท่สี อง รองประธานฯคนทส่ี าม รองประธานฯคนท่ีสี่

พลเรอื เอก ธราธร ขจติ สวุ รรณ พลเรอื โท สนธยา น้อยฉายา พลโท ชัยยทุ ธ พรอ้ มสุข พลเรอื เอก วีระพันธ์ สขุ กอ้ น
เลขานุการคณะกรรมาธกิ าร รองเลขานกุ ารคณะกรรมาธกิ าร คนท่หี นง่ึ รองเลขานกุ ารคณะกรรมาธกิ าร คนทส่ี อง โฆษกคณะกรรมาธิการ

ศาสตราจารยส์ ม จาตุศรพี ทิ กั ษ์ พลเรอื เอก ไกรสร จนั ทร์สุวานิชย์ พลอากาศเอก บญุ ยฤทธ์ิ เกดิ สขุ พลเอก นพิ ทั ธ์ ทองเลก็ พลเอก โสภณ ศลี พพิ ฒั น์
ประธานทป่ี รกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร ทป่ี รกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร ท่ีปรกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร ท่ปี รกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร ทีป่ รกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร

พลเอก จรี ะศกั ด์ิ ชมประสพ พลเรอื เอก ชุมพล วงศ์เวคนิ นายนิรวัชช์ ปณุ ณกันต์ นายประมุท สตู ะบตุ ร
กรรมาธกิ าร กรรมาธกิ าร กรรมาธกิ าร กรรมาธกิ าร

พลเอก ปรชี า จนั ทร์โอชา พลเรือเอก พิจารณ์ ธรี เนตร พลโท พศิ ณุ พุทธวงศ์ พลเอก วชิ ติ ศรปี ระเสริฐ
กรรมาธกิ าร กรรมาธกิ าร กรรมาธกิ าร กรรมาธกิ าร

พลเอก วนิ ยั สร้างสขุ ดี พลเอก สกล ชน่ื ตระกูล นายสถติ ย์ สวนิ ทร พลเอก อทุ ศิ สนุ ทร
กรรมาธกิ าร กรรมาธกิ าร กรรมาธกิ าร กรรมาธกิ าร

คณะกรรมาธกิ ารการทรพั ยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอ้ ม สภานิตบิ ญั ญตั แิ หง่ ชาติ

๓๐ ข้อเสนอการแก้ไขปญั หาที่ดนิ ปา่ ไมข้ องชาติ
คณะอนุกรรมาธิการการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดล้อมทางบก

พลเอก จรี ะศกั ด์ิ ชมประสพ
ประธานคณะอนกุ รรมาธกิ าร

พลเอก อทุ ศิ สนุ ทร พลโท ชยั ยทุ ธ พร้อมสุข พลโท พศิ ณุ พทุ ธวงศ์
รองประธานอนุกรรมาธกิ ารฯ คนท่หี นึ่ง รองประธานอนกุ รรมาธิการฯ คนทส่ี อง รองประธานอนกุ รรมาธิการฯ คนท่สี าม

นายสรุ พล ปตั ตานี นายสมพงษ์ อนุยทุ ธพงศ์ ศาสตราจารย์นพิ นธ์ ต้งั ธรรม
อนกุ รรมาธกิ าร อนกุ รรมาธกิ าร อนกุ รรมาธกิ าร

พลโท วสันต์ สรุ ยิ มงคล ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ขวัญชยั ดวงสถาพร นายธนติ ศกั ดิ์ ศลี ปพพิ ฒั น์
อนกุ รรมาธกิ ารและเลขานกุ าร อนกุ รรมาธกิ าร อนกุ รรมาธกิ าร

พลเอก รงั สาทย์ แชม่ เชือ้ ศาสตราจารย์สม จาตศุ รพี ทิ กั ษ์ พลเอก ณทั กร เกิดสุขผล พลโท ฤทธี ธนะสุนทร นางเดน่ เดอื น กลน่ั สอน
ทปี่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ท่ีปรกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ทป่ี รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ทีป่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ทป่ี รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร

นายนพ สตั ยาศยั พนั เอก สมบตั ิ ธญั ญะวัน พนั เอกหญงิ องคอ์ ร ประคองจติ ร์ นายวสุ จอ้ ยสองสี
ทปี่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ทป่ี รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ทีป่ รกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร ท่ีปรกึ ษาคณะอนกุ รรมาธกิ าร

นายประสทิ ธ์ิ ตั้งนภากร นายณฐั วฒุ ิ สกุลพานชิ นายไกรรพ เหลอื งอทุ ยั นายสงกรณ์ เสียงสบื ชาติ
คณะทางานด้านกฎหมาย คณะทางานดา้ นกฎหมาย คณะทางานด้านฐานข้อมลู คณะทางานดา้ นฐานข้อมลู

คณะกรรมาธิการการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ ม สภานิตบิ ญั ญัตแิ หง่ ชาติ