INCONSTITUCIONALIDAD RIOE SUPRESIÓN DE PLAZAS

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

Demanda de inconstitucionalidad

HONORABLE SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

CONCEPCIÓN IDALIA ZUNIGA VIUDA DE CRISTALES, de cincuenta y dos años de edad,
Profesora, del domicilio de la ciudad de Mejicanos, departamento de San Salvador, con
Documento Único de Identidad número cero dos cinco nueve nueve uno uno dos – nueve, con
Número de Identificación Tributaria cero setecientos quince – trescientos un mil ciento sesenta y
seis – cero cer uno – siete; JOSÉ ANTONIO PÉREZ GÓMEZ, de cincuenta y ocho años de
edad, empleado, del domicilio de la ciudad de San José Villanueva, departamento de La Libertad,
con Documento Único de Identidad cero uno dos tres dos seis cero dos – dos, con Número de
Identificación Tributaria cero quinientos seis – ciento cincuenta mil seiscientos sesenta y uno –
cero cero uno – siete; JEANNETTE GUADALUPE MARTÍNEZ PINEDA, de cincuenta y cuatro
años de edad, licenciada en Letras, del domicilio de la ciudad y departamento de San Salvador,
con Documento Único de Identidad número cero uno cuatro cero siete dos cinco uno – cuatro,
con Número de Identificación Tributaria cero seiscientos catorce – ciento cincuenta mil
setecientos sesenta y cuatro – ciento seis – uno; RAÚL SIGUENZA SIGUENZA, de sesenta y
ocho años de edad, Profesor, del domicilio de la ciudad de Santa Tecla, departamento de La
Libertad, con Documento Único de Identidad número cero uno seis dos ocho ocho tres cero –
siete, con Número de Identificación Tributaria cero setecientos dieciséis – cero diez mil
novecientos cincuenta – cero cero uno – nueve; LUIS WILFREDO BERRIOS ALVARENGA, de
sesenta y dos años de edad, empleado, del domicilio de la ciudad de Santa Tecla, con
Documento Único de Identidad número cero dos cinco cinco cinco tres nueve seis – tres, con
Número de Identificación Tributaria un mil doscientos diecisiete – doscientos mil sesicientos
cincuenta y siete – cero cero cuatro – cero; FRANCISCO SALVADOR GARCÍA TRUJILLO, de
cincuenta y un años de edad, Contador, del domicilio de la ciudad y departamento de Santa Ana,
con Documento Único de Identidad número cero uno seis cinco siete uno uno nueve – cero, con
Número de Identificación Tributaria cero doscientos diez – cero sesenta mil ochocientos sesenta
y ocho – ciento cuatro – cinco; y, LYZ MILIZEN CARLA SAMANTHA CERNA DE GALLEGOS,
de cuarenta y seis años de edad, Secretaria, del domicilio de la ciudad de Mejicanos,
departamento de San Salvador, con Documento Único de Identidad número cero cero cero tres
seis siete cinco cuatro – uno, con Número de Identificación Tributaria cero seiscientos ocho –
doscientos cincuenta y un mil doscientos setenta y dos – ciento tres – cuatro; a ustedes con todo
respeto exponemos:

I. CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES DE LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD.

A través del presente acto, venimos a promover una demanda de inconstitucionalidad por vicio
de contenido en contra del artículo 21 del Decreto número 1 del Consejo de Ministros, de fecha
dos de junio de dos mil diecinueve, que contiene las Reformas al Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo. Con el fin de dar cumplimiento a los requisitos establecidos en el artículo 6 de la Ley
de Procedimientos Constitucionales (en adelante Pr. Cn.) detallo cada una de las exigencias de
la demanda para esta clase de proceso:

1!

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

1. AUTORIDAD DEMANDADA: La autoridad demandada es el Consejo de Ministros (en
adelante el Consejo o COMIN), con base a la facultad dispuesta en el ordinal 1º del artículo
167 de la Constitución (CN), al emitir la disposición que se impugna a continuación.

2. DISPOSICIÓN IMPUGNADA: La disposición impugnada se enuncia a continuación:

2.1.El Decreto número 1 emitido por el Consejo de Ministros, de fecha dos de junio de dos
mil diecinueve, que todavía no ha sido publicado en el Diario Oficial, que contiene las
Reformas al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (RIOE), específicamente el
artículo 21 del aludido cuerpo normativo que textualmente reza:

“Artículo 21.- La entrada en vigencia del presente Decreto producirá cesación en las
plazas de las Secretarías de la Presidencia que se derogan en atención a lo dispuesto
en el presente Decreto. Los servidores públicos de dichas Secretarías tendrán derecho a
recibir una indemnización, para lo cual este Consejo faculta al Ministerio de Hacienda a
proponer el Decreto legislativo correspondiente a través de la iniciativa de Ley
respectiva”.

3. EL DERECHO PROTEGIDO POR LA CONSTITUCIÓN QUE SE CONSIDERA VIOLADO
POR LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA. La disposición señalada en el acápite anterior se
considera inconstitucional por transgredir los siguientes parámetros constitucionales:

3.1. El principio de indelegabilidad de las atribuciones de los Órganos de Gobierno y
reserva de ley, por el exceso de la potestad reglamentaria del Consejo de Ministros
por vulneración al contenido de los artículos 86 inciso primero, 131 ordinal 5º y 167
ordinal 1º de la Constitución.

3.2. Los derechos a la estabilidad laboral de los servidores públicos, el derecho de
audiencia y defensa por vulneración al contenido de los artículos 219 inciso segundo,
11 y 12 de la Constitución.

4. M O T I V O S E N L O S C U A L E S S E S U S T E N T A L A A C C I Ó N D E
INCONSTITUCIONALIDAD.

A efecto de mantener un orden lógico en la exposición de los motivos que sustentan la acción de
inconstitucionalidad, se procede a realizar su argumentación en el siguiente orden:

4.1. ANTECEDENTES.

A manera de antecedentes, como hechos públicos y notorios, el periodo Presidencial vigente
inició en funciones el día uno de junio del año que transcurre1, y en cuya fecha el Presidente de
la República nombró a algunos miembros de su gabinete, incluidos, los titulares de algunos

1 “Nayib Bukele toma posesión como Presidente de la República sin hacer anuncios oficiales”. En la dirección electrónica:
https://www.elsalvador.com/noticias/nacional/nayib-bukele-toma-posesion-como-presidente-de-la-republica-sin-hacer-anuncios-
oficiales/608673/2019/

2!

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

Ministerios2. En fecha dos de junio del año que transcurre, en primera sesión de Consejo de
Ministros, el Presidente de la República anunció públicamente la reforma al Reglamento Interno
del Órgano Ejecutivo con la finalidad, entre otras, de suprimir las siguientes Secretarías de la
Presidencia de la República: la Secretaría de Inclusión Social, de Gobernabilidad, Vulnerabilidad,
Participación, Transparencia y Anticorrupción y; Técnica y de Planificación3.

Posteriormente, a través de diferentes medios de comunicación y por sendas notas entregadas a
los servidores públicos de las Secretarías suprimidas, se tuvo conocimiento público de los
despidos realizados en la Presidencia de la República que, en una primera oportunidad, afectó a
alrededor de 400 empleados de dicha dependencia administrativa4. En una segunda oportunidad,
el Ministro de Hacienda confirmó que se plantea eliminar más de 600 plazas provenientes de la
Secretarías suprimidas dentro de la Presidencia de la República5.

Como resultado de la reforma al RIOE, los empleados de la Presidencia de la República
recibieron una comunicación denominada “NOTIFICACIÓN DE CESACIÓN EN PLAZA” cuyo
texto reza literalmente lo siguiente: “De conformidad a los considerandos que motivan el Decreto
Nº 1 del Consejo de Ministros, que contiene Reformas al Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo dictadas en aplicación directa de los artículos 167 ordinal 1º, 168 ordinal 15º, y 159 de
la Constitución de la República, y a lo establecido en el artículo 21 del mencionado Decreto de
Reformas, la existencia de la Secretaría de Gobernabilidad como estaba regulada, en la que
usted ocupa la plaza de coordinador, ha sido derogada.

Por lo tanto, conforme a lo establecido en el mismo artículo 21 de las Reformas al Reglamento
autónomo mencionado, su persona cesa en las funciones que desempeñaba en la plaza
indicada, estando sujeto al beneficio establecido en el mismo artículo.

En vista de lo anterior, su comparecencia a las instalaciones de Casa Presidencial ya no será
necesaria (…)”.6

En esta circunstancia, a la fecha de presentación de esta demanda, los efectos de la disposición
impugnada cuentan con plena publicidad, a pesar de estar pendiente su publicación en el Diario
Oficial. Aunado a ello, ha tenido plena eficacia normativa en la situación jurídica que regula; ello

2 “Estos son los funcionarios que integrarán el gabinete de Nayib Bukele”. En la dirección electrónica: https://
www.elsalvador.com/noticias/nacional/estos-son-los-funcionarios-que-integraran-el-gabinete-de-nayib-bukele/608701/2019/

3 “Bukele acuerda suprimir secretarías en primera reunión de gabinete”. En la dirección electrónica: https://elmundo.sv/bukele-
acuerda-suprimir-secretarias-en-primer-reunion-de-gabinete/

4 “Bukele advierte a la CSJ para que no interfiera con los despidos de Casa Presidencial”. En la dirección electrónica: https://
elfaro.net/es/201906/el_salvador/23384/Bukele-advierte-a-la-CSJ-para-que-no-interfiera-con-los-despidos-de-Casa-
Presidencial.htm

5 “Gobierno suprimirá 698 plazas en dependencias de Casa Presidencial” En la dirección electrónica: https://
www.elsalvador.com/eldiariodehoy/gobierno-suprimira-698-plazas-en-dependencias-de-casa-presidencial/612339/2019/

6 “Comienzan los despidos en Casa Presidencial” En la dirección electrónica: https://www.elsalvadortimes.com/articulo/politicos/
comienzan-despidos-casa-presidencial/20190603174839059393.html

3!

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

es, desde una perspectiva auto organizativa, la reorganización de las unidades administrativas
de la Presidencia de la República y, desde una perspectiva material, en la limitación a los
derechos de los servidores públicos desvinculados de dicha casa de gobierno.

4.2. CONTRAVENCIÓN AL PRINCIPIO DE INDELEGABILIDAD DE LAS ATRIBUCIONES
DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO Y RESERVA DE LEY, POR EL EXCESO DE LA
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO DE MINISTROS.

A manera de introducción, la jurisprudencia de ese Tribunal ha sostenido que el principio de
indelegabilidad de las atribuciones de los órganos de Gobierno consistente en que cada uno de
ellos está investido de un conjunto de atribuciones constitucionales y legales que deben ser
ejercidas de forma independiente para evitar la concentración del poder y garantizar el respeto
al derecho de las personas. Ello conlleva a que, el conjunto de las atribuciones jurídico –
políticas y jurídico – administrativas comprendidas en la competencia de cada órgano es – en
principio – improrrogable, es decir que no puede ser transferido por su titular a un órgano
distinto7.

Con estas ideas, es preciso delimitar que la formula de separación de poderes, en nuestro
modelo constitucional, se ha destacado por las siguientes características principales: a) El
Órgano Legislativo y el Ejecutivo son elegidos en forma separada y mutuamente independiente;
b) los periodos del mandato legislativo y ejecutivo son fijos, y no pueden verse afectados por la
acción de ninguno de los otros órganos; c) existe una radical incompatibilidad entre el
desempeño de funciones en un órgano y la pertenencia simultánea a otro; d) en principio, cada
órgano desarrolla sus funciones sin interferencia del otro y; e) el Presidente, como titular del
Ejecutivo, elige libremente a sus colaboradores.

Particularmente, respecto del Órgano Ejecutivo, sus funciones constitucionales recaen en tres
grandes aspectos: a) la función ejecutiva; b) la función normativa; c) la función de dirección
política y; d) los poderes excepcionales. Para los efectos del tema en discusión, es importante
subrayar la función normativa sobre su organización interna.

La potestad organizadora del consiste en el conjunto de facultades que dicho órgano ostenta
para estructurar su composición interna, en orden a cumplir con los fines de creación y
modificación de sus unidades administrativas dependientes, dotación o asignación de los
medios personales y reales que las mismas requiera para el cumplimiento de sus funciones, y
distribución de las respectivas competencias internas – que por la Constitución y las leyes
hayan sido conferidas al Ejecutivo – entre tales unidades.

El fundamento constitucional de la potestad organizadora se deriva, además del principio de
separación e independencia, de la potestad de auto organizarse por iniciativa propia,
estableciendo, según sus necesidades, la estructura de sus unidades administrativas
dependientes. En otras palabras, la función normativa del Ejecutivo se presenta como el cauce
idóneo por el cual dicho órgano puede ejercer su potestad organizadora. De ahí que, al tratarse

7 Cfr. Sentencia de Inconstitucionalidad de las once horas del cinco de diciembre de dos mil doce, en el proceso con número de
referencia 13-2012.

4!

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

de una función normativa, esta noción nos permite delimitar a que tipo de reglamento
corresponde el desarrollo de la aludida potestad de organización.

En este orden de ideas, en atención a los fines propuestos en esta demanda, interesa hacer
algunas consideraciones sobre la clasificación basadas en el criterio de la relación del
reglamento con la ley, y en el relativo al ámbito normado por el reglamento. Con esta lógica, en
la primera perspectiva, la Constitución autoriza dos clases de reglamentos: el llamado
Reglamento de Ejecución, que es emitido por el Presidente de la República para facilitar y
asegurar la aplicación de las leyes cuya la ejecución le corresponde y; el Reglamento
Autónomo, emitido por el órgano estatal o ente público investido de la potestad reglamentaria,
sin relación directa con alguna ley.

Por su parte, el reglamento de ejecución responde al principio secundum legem, dado que
desarrolla y ejecuta la ley dentro de ciertos límites; la ley que ejecuta es la que determina el
contenido del reglamento, pues la finalidad de éste consiste en aclarar, precisar y complementar
la ley, o bien llenar y prever aquellos detalles que fueron omitidos en la misma. De ahí que, esta
clase de reglamentos, la sumisión a la ley tiene tres consecuencias fundamentales: a) el
reglamento no se puede emitir más que para facilitar y asegurar la aplicación de la ley; b) dicho
reglamento no puede entrar en contradicción con los preceptos de la ley y; c) el reglamento no
pude suplir a la ley donde ésta no existe, aunque el Presidente de la República considere
necesario regular cierto contenido.

Por otra parte, el reglamento autónomo está regido por el principio praeter legem, y no guarda
relación directa de dependencia con alguna ley; es decir, no depende de una ley específica, sino
de facultades propias resultantes de la Constitución. Puede emitirse con variadas finalidades,
pero en todo caso, deberá tener una justificación constitucional y respetar los límites generales
que rigen a todo reglamento.

Desde la segunda perspectiva, es importante distinguir entre aquellas materias administrativas
que pertenecen al ámbito interno o doméstico de la Administración y las que afectan, además, a
los derechos y deberes de los individuos como tales.

Sobre la primera, nos encontramos en el ámbito propio de la regulación que realizan los
reglamentos organizativos, campo que comprende los aspectos vinculados con la estructuración
y organización de las unidades administrativas dependientes del Ejecutivo – aunque de forma
derivada puedan incluirse en el mismo las relaciones con agentes, usuarios y colaboradores de
los servicios administrativos que se encuentran en una situación subordinada a la organización
de la Administración –. Sobre la segunda, nos adentramos en el ámbito que, aún siendo
cuestiones administrativas, implican para los individuos como tales la imposición de
obligaciones o deberes, o la regulación de sus derechos, como elementos normativos.

Para el caso de nuestra Constitución, y para los efectos de esta demanda, la principal potestad
organizadora se manifiesta acorde a lo dispuesto en el ordinal 1º del artículo 167 de la
Constitución, el cual concede al Consejo de Ministros – como ente colegiado dentro del Órgano
Ejecutivo – la atribución de decretar el RIOE. Es decir que dicho cuerpo normativo es el previsto
por la Constitución para desarrollar rodas las disposiciones concernientes a la organización de
ese órgano fundamental.

5!

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

Ahora bien, acorde a la jurisprudencia constitucional, la emisión por el Ejecutivo de
Reglamentos autónomos y de organización, debe atenerse al cumplimiento de ciertos límites,
que se derivan del texto de la propia Constitución.

En primer lugar, un límite genérico – material que radica en el hecho que la organización – que
como se ha reiterado es un instrumento técnico para asegurar el cumplimiento de las funciones
que por la Constitución y por la ley se encomienda al Órgano Ejecutivo – no puede tener más
extensión que la necesaria para garantizar la independencia de tal órgano y el eficaz
cumplimiento de tales funciones.

En segundo lugar, el respeto a los ámbitos de atribuciones y competencias conferidas a los
otros órganos estatales, ya que, por la vía de los reglamentos de organización, no se puede
emitir disposiciones cuya emisión es atribución de otro órgano del Gobierno. Aunado a esto,
deberá respetar ciertos límites formales como la irretroactividad prescrita en el artículo 21 de la
Constitución y la reserva de ley. Lo anterior, pues es claro que las disposiciones reglamentarias
no pueden regir sino hacía el futuro, y que el reglamento, como fuente, no puede entrar a
regular aspectos que, explicita o implícitamente, se tengan como reservados para la ley en
sentido formal8.

En la jurisprudencia constitucional más reciente, los límites reglamentarios se evidencian a partir
del principio de reserva de ley. En tal sentido, dicho principio consiste en una especie de
garantía constitucionalmente establecida cuya finalidad es asegurar que determinados ámbitos
de especial interés sean especialmente regulados por el titular ordinario de la función legislativa,
esto es, la Asamblea Legislativa, por el ente representativo del pueblo por excelencia. A partir de
esta reserva, se confirma la prohibición de deslegalización que implica naturalmente la
regulación reglamentaria como producto normativo de la Administración Pública como
excelencia.

De esta forma, en el campo normativo de los reglamentos autónomos, pueden actuar regulando
cuestiones administrativas internas y de organización sin ley previa que le habilite, y que las
demás, bien por no tratarse de cuestiones administrativas pero vinculadas con áreas reservadas
a la ley, o bien porque, tratándose de ellas, nos encontramos ante la imposición de deberes y
obligaciones para los ciudadanos, limitaciones o restricciones de derechos reconocidos por la
Constitución, pueden ser eventualmente abordadas por el reglamento, pero siempre en una
función complementaria y con previa habilitación de la ley expresa.

Por tanto, es posible afirmar que uno de los limites de la potestad reglamentaria autónoma lo
constituye el principio de juridicidad, por el cual, la administración se encuentra vinculada en su
actuación a la Constitución, de modo preferente, y a la ley, entendida en sentido formal, lo que
se estipula en el artículo 86 CN; asimismo, existen reservas de ley especificadas a favor del
Legislativo, por ejemplo, según lo establecido en los arts. 33, 111 y 219 CN; y, en relación con
los principios constitucionales, encontramos que las restricciones o limitaciones a un derecho

8 Cfr. Sentencia de inconstitucionalidad de las ocho horas con cincuenta minutos del ocho de abril de dos mil tres, en el proceso
con número de referencia 22-99.

6!

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

fundamental deben ser siempre reguladas, en sus aspectos esenciales, a través de una ley en
sentido formal9.

Particularmente, y para los fines de este proceso, respecto de las relaciones especiales de
poder o sujeción interna, ese Tribunal ha sostenido que el principio de reserva de ley no efectúa
ninguna excepción alguna a tales supuestos, ni tampoco cabe concebir que en el desarrollo de
esta clase de vínculos del administrado con las entidades del Estado es posible limitar o
restringir los derechos fundamentales a través de una potestad a menudo unipersonal, por
medio de un reglamento, sin que intervenga en ello el órgano representante del pueblo y que
por sus características se constituye en el delegado por la Constitución para regular los ámbitos
de especial interés de la población, verbigracia la restricción y limitación de derechos. 10

Apuntadas estas nociones previas es pertinente referirse a la disposición impugnada. A tales
efectos, es preciso referirse a la estructura de la normativa a la que se reputa como
inconstitucional. Por una parte, la primera parte del artículo hoy impugnado establece lo
siguiente: “La entrada en vigencia del presente Decreto producirá cesación en las plazas de las
Secretarías de la Presidencia que se derogan en atención a lo dispuesto en el presente
Decreto”.

Con tal alusión lingüística, es un hecho que el Consejo de Ministros de forma automática e
inmediata determinó un aspecto fuera de la reorganización de la Administración Pública; ello es,
la cesación de las plazas que, hasta esa fecha, ocuparon diferentes servidores públicos de la
Presidencia de la Republica.

Bajo los supuestos de los parámetros de control propuestos para el juicio de constitucionalidad,
puede advertirse un exceso de la potestad reglamentaria del Consejo de Ministros con base a
los límites de los reglamentos autónomos sostenidos por la jurisprudencia constitucional.

En primer lugar, bajo el criterio de la relación del reglamento con la ley, la disposición impugnada
implica un exceso de la potestad normativa del Consejo de Ministros, puesto que, por su
naturaleza, la supresión de plazas es una actividad normativa que corresponde a la Asamblea
Legislativa a través de la modificación de la Ley de Salarios para el ejercicio financiero del año
dos mil diecinueve. De esta manera, la norma reputada de inconstitucional transgrede el ámbito
de eficacia del Decreto Legislativo número 219, de fecha veintiuno de diciembre de dos mil
dieciocho, que contiene la Ley de Salarios para el presente año, publicado en el Diario Oficial
número 240, tomo 421, de fecha 21 de diciembre de 2018.

En esta circunstancia, se comprende de forma ineludible que la supresión de la plaza es una
consecuencia inmediata de la derogación de las funciones administrativas estipuladas para las
extintas Secretarías. Ante ello, a criterio de la autoridad demandada, si la unidad administrativa
no existe, tampoco la plaza que fue asignada a dicha dependencia administrativa. Dicha
interpretación normativa es reforzada por el texto de las notas entregadas a los empleados

9 Cfr. Sentencia de Inconstitucionalidad de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del veintinueve de abril de dos mil
trece, en el proceso de referencia 56-2010.

10 Íbidem.

!7

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

cesados por la Presidencia de la República en la cual se hace alusión a la derogación de
funciones.

Finalmente, el restante texto de la norma impugnada dispone lo siguiente: “(…) Los servidores
públicos de dichas Secretarías tendrán derecho a recibir una indemnización, para lo cual este
Consejo faculta al Ministerio de Hacienda a proponer el Decreto legislativo correspondiente a
través de la iniciativa de Ley respectiva”. Conforme a la disposición impugnada, la facultad
otorgada al Ministerio de Hacienda redunda en la gestión de los fondos para la indemnización al
que se refiere el artículo 30 de la Ley del Servicio Civil (LSC).

Con estas aseveraciones, la norma impugnada transgrede el ámbito de eficacia de una ley con
carácter formal, fuera de la potestad de auto organización prevista en el artículo 167 ordinal 1º
de la Constitución, invadiendo la actividad normativa de la Asamblea Legislativa.

En segundo lugar, bajo el criterio del ámbito normado por reglamento, sin perjuicio de las
acotaciones que se desarrollarán en otros apartados de esta demanda, la disposición
impugnada limita el derecho a la estabilidad en el cargo de los servidores públicos en la forma
que prescribe el artículo 219 de la Constitución. En otras palabras, al tratarse la norma de un
imperativo de cesación por supresión de la plaza, el Consejo de Ministros invadió una zona
sujeta a reserva de ley de carácter formal, competencia de la Asamblea Legislativa. Dicho
imperativo se constata de la utilización del vocablo “producirá” del texto de la norma hoy
impugnada, el cual tiene plenos efectos con la entrada en vigencia de la reforma al RIOE.

De esta manera, como se ha reseñado en esta demanda, la jurisprudencia constitucional ha
establecido zonas concretas de reserva de ley a favor de la actividad legislativa; siendo una de
ellas, la contemplada en el artículo 219 de la Constitución, particularmente en lo atinente a las
“cesantías” de los servidores públicos. Por tanto, al entrar la norma con un ámbito de regulación
fuera del de sus potestades de organización, se considera inconstitucional.

Ante todos estos razonamientos, se solicita a ese Tribunal declare inconstitucional la norma en
comento.

4.3. CONTRAVENCIÓN A LOS DERECHO DE ESTABILIDAD EN EL CARGO DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS, EL DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA.

A manera del preámbulo, es preciso referirse a la figura del fraude de ley. Tal como se ha
reconocido en la jurisprudencia constitucional, dicho concepto opera como una deformación
artificial de los que serían elementos relevantes del supuesto fáctico de la norma infringida, que
al revestirlo de otras apariencias escapan de la asignación jurídica que les corresponde por
esencia (por su condición real y verificable)11.

En este orden de ideas, el fundamento de dicha figura es la defensa del ordenamiento jurídico,
con la idea de la garantía del respeto, el cumplimiento y la eficacia de todas sus normas, junto a
una idea de coherencia del sistema normativo. De esta manera, el fraude de ley se basa en una

11 Cfr. Sentencia de Inconstitucionalidad de las trece horas y cincuenta minutos del veinticinco de junio de dos mil catorce, en el
proceso con referencia 163-2013.

8!

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

interpretación aislada de la norma de cobertura que al ser contrastada contrastadas con el resto
de las normas articuladas permite invalidar el resultado fraudulento o contrario al derecho12.

Acotada esta definición, en lo que concierne a los parámetros de control propuestos, el derecho
de la estabilidad laboral de los servidores públicos responde a dos necesidades: la primera,
garantizar la continuidad de las funciones y actividades que ellos realizan en las instituciones
públicas, debido a que sus servicios están orientados a satisfacer un interés general; y la
segunda, conceder al servidor un grado de seguridad que le permita realizar sus labores, sin
temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal establecido.

Así, el criterio de ese Tribunal ha sido contundente en sostener que, en virtud del inciso 2º del
artículo 219 de la Constitución, que contempla la estabilidad laboral de los servidores públicos,
estos gozan de protección constitucional no solo frente a destituciones arbitrarias, sino también
frente a traslados arbitrarios13.

También, es necesario señalar que el derecho a la estabilidad laboral de los empleados públicos
no es absoluto, ni debe entenderse como el derecho a una completa inamovilidad, pues puede
ceder ante el interés general del mejoramiento de los servicios por la Administración Pública. En
ese orden de ideas, los órganos de la administración están facultados constitucional y legalmente
para adecuar su funcionamiento y estructura a las necesidades de los servicios que prestan, por
lo que pueden crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su personal, cuando las
necesidades públicas o las limitaciones fiscales se lo impongan.

Con estos antecedentes, el derecho a la estabilidad laboral faculta a conservar un trabajo cuando
concurran las circunstancias siguientes: i) que subsista el puesto de trabajo; ii) que el empleado
no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; iii) que las labores se
desarrollen con eficiencia; iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causal de
despido; v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio y; vi) que el puesto de no
sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.

Particularmente, acorde a la jurisprudencia constitucional, la autoridad administrativa debe
acreditar la existencia de un motivo técnico y justificado para la supresión de la plaza y, a la vez,
la posibilidad de que el empleado pueda ser reubicado en otra dependencia en la institución. Lo
anterior, en virtud que, la reubicación del empleado o, en su caso, la supresión del cargo no
constituye actos discrecionales o de buena voluntad, sino mecanismos de obligatoria aplicación
que protegen la estabilidad la estabilidad laboral de los servidores públicos en aquellos
supuestos en los cuales la Administración central o municipal, por razones extraordinarias, se ve
en la necesidad de suprimir algunos cargos14.

12 Cfr. Sentencia de amparo de las diez horas con veinticinco minutos del dieciocho de agosto de dos mil diecisiete, en el
proceso con número de referencia 187-2016.

13 Cfr. Sentencia de amparo de las diez horas y treinta y un minutos del ocho de noviembre de dos mil trece, en el proceso con
número de referencia 563-2012.

14 Cfr. Sentencia de amparo de las nueve horas con cuarenta y siete minutos del veintiuno de junio de dos mil diecisiete, en el
proceso con número de referencia 558-2015.

!9

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

Por su parte, el derecho de audiencia posibilita la protección de los derechos subjetivos de los
que es titular la persona, en el sentido que las autoridades están a obligadas a seguir, de
conformidad a lo previsto en la ley de la materia, o en su ausencia, en aplicación directa del
artículo 11 de la Constitución, un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de
conocer las respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se provea un acto que cause
un perjuicio en los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa esta íntimamente
vinculado con el derecho de audiencia, puesto que es dentro del proceso donde los intervinientes
tienen la posibilidad de exponer sus razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma
plena y amplia.
Ante estas consideraciones, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para que exista
vulneración a estos derechos constitucionales debe preceder cualquiera de las siguientes
circunstancias: i) la inexistencia de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de
oponerse a lo que se reclama; o ii) el incumplimiento de las formalidades esenciales establecidas
en las leyes que desarrollan estos derechos15.

En el caso que nos ocupa, como ya se acotó, del texto de la disposición impugnada puede
desprenderse que su finalidad es la terminación inmediata de la relación laboral de los servidores
públicos que laboran para la Secretarías cuyas atribuciones fueron derogadas por el Consejo de
Ministros. En otras palabras, materialmente la norma impugnada constituye un mecanismo de
destitución arbitraria encubierto dentro de la potestad auto organizativa que le asiste a la
autoridad demandada.

En ese orden de ideas, en nuestra opinión, la norma impugnada es un fraude de ley al derecho a
la estabilidad en el cargo de los servidores públicos puesto que de manera concluyente tiene
como efectos el cese del vinculo entre el Estado y el servidor público; sin tomar en consideración
la acreditación de las razones extraordinarias que ameritan la supresión de las plazas con base a
un estudio técnico y de capacidades de los empleados; la concurrencia de los requisitos
provistos por la jurisprudencia constitucional para la subsistencia al derecho a la estabilidad y,
principalmente, sin ponderar las condiciones individuales de cada uno de los servidores públicos
cesados.

Concatenado a lo anterior, la norma impugnada contraviene el derecho de audiencia y defensa
porque no permite en su configuración, la posibilidad que los sujetos a los que se refiere su
consecuencia normativa tengan la oportunidad de conocer y resistirse, frente a la autoridad
demandada, a su desvinculación de sus cargos y, para ello, ante una clara omisión, la norma no
posibilita la oportunidad a sus destinatarios de presentar aquellos elementos que razonablemente
puedan generar un juicio de valor diferente o alternativo a la cesación del cargo a partir de la
supresión de la plaza.

A partir de lo anterior, en nuestra opinión, la norma impugnada es inconstitucional y así se solicita
que se declare por parte de ese Tribunal.

II. SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES URGENTES.

15 Ibídem.

!10

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

En la forma que ha sostenido ese Tribunal, en todo proceso jurisdiccional pueden adoptarse
medidas cautelares, pero para ello es condición necesaria que se cumplan con presupuestos: la
apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) y el daño irreparable que puede ocasionarse por la
demora en resolverse una pretensión (periculum in mora). El proceso de inconstitucionalidad no
es ajeno a estas exigencias y para la imposición de medidas cautelares, por un lado, es
necesario el planteamiento de motivos de inconstitucionalidad cuyos argumentos demuestren
convincentemente que se está en presencia de una norma constitucional violada y, por el otro,
que la eficacia de una potencial sentencia estimatoria pueda volverse nugatoria o frustrada16.

En el caso de mérito, en cuanto a la apariencia de buen derecho, se manifiesta de la posibilidad
real, razonable y seria que la disposición impugnada en efecto vulnera los principios
constitucionalidad de indelegabilidad de las atribuciones de los órganos de gobierno, de reserva
de ley y los derechos de estabilidad laboral de los servidores públicos, de audiencia y defensa;
en tanto produce la cesación inmediata y sin ningún de procedimiento de más de 600 empleados
de la Presidencia de la República bajo la figura de la supresión de plaza.

En ese orden ideas, como hecho público y notorio, la modificación al RIOE que produce la
cesación se efectuó en fechas dos de junio del año que transcurre; es decir, un día después de la
toma de posesión de funciones del nuevo Consejo de Ministros. Ante ello, claramente las nuevas
autoridades no tuvieron la oportunidad de efectuar un estudio cierto que respalde, fuera de un
esquema eminentemente político o subjetivo, las razones extraordinarias que habilitan la
cesación de servidores públicos y, en su defecto, la posibilidad que estos sean reorganizados.
Aunado a lo anterior, fácilmente puede advertirse que la supresión de plazas dispuesta en la
norma jurídica impugnada excede las potestades del Consejo de Ministros puesto que la
supresión de plazas es una atribución eminentemente legislativa y, que dicha normativa, no
puede regular una desvinculación entre los servidores públicos y el Estado. Por estos motivos, se
considera plenamente acreditado este supuesto.

En lo concerniente al peligro en la demora, dicho requisito puede apreciarse en dos sentidos. El
primero de ellos es que la norma impugnada ha servido de presupuesto para colectivamente
varios empleados de la Presidencia de la República sean comunicados de su cesación, sin
ninguna garantía de reubicación o indemnización en su cargo. Para tales efectos, tal y como se
ha hecho de conocimiento en diversos medios de comunicación, que este día uno de julio de dos
mil diecinueve, se ha convocado al Ministro de Hacienda, al Ministro de Trabajo y al Secretario
Jurídico de la Presidencia a que justifiquen la reforma a la Ley de Salarios para este año Fiscal
derivada de la facultad otorgada en el Consejo de Ministros a partir de la disposición
impugnada17. En otras palabras, por conexión, dicha reforma tal y como ha sido planteada
adolece de los mismos defectos que la cuestionada en esta demanda.

16 Cfr. Auto de las doce horas con cuarenta y tres minutos del catorce de mayo de dos mil catorce, en el proceso de
inconstitucionalidad con referencia 9-2014.

17 “Convocarán a Ministro de Hacienda para explicar supresión de Plazas en la Presidencia”. En la dirección electrónica: http://
www.contrapunto.com.sv/politica/gobierno/convocaran-a-ministro-de-hacienda-para-explicar-supresion-de-plazas-en-la-
presidencia/10201

!11

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

Bajo esta primera premisa, el peligro en la demora consiste en que, a partir de la facultad
otorgada en la disposición impugnada, se está deliberando en la Asamblea Legislativa una pieza
de correspondencia que adolece de los mismos defectos que la norma impugnada,
principalmente, al cumplimiento de los requisitos dispuestos por la jurisprudencia constitucional
para la supresión de plazas en cuanto a la exigencia de un estudio que acredite las razones
extraordinarias que habilitan la supresión de plazas.

En la segunda perspectiva, el peligro en la demora es claro: de no adoptarse una medida
cautelar urgente el resultado de la eventual sentencia puede ser ineficaz. Lo anterior, en virtud
que los efectos de la norma reputada como inconstitucional está explayando sus efectos, tanto
en la desvinculación de los empleados de la Presidencia y en la esfera jurídica patrimonial de
dichos servidores públicos.

Bajo esta segunda premisa, el peligro en la demora se circunscribe a que los efectos de la norma
impugnada son actuales en la esfera jurídica de los más de 600 servidores públicos de la
Presidencia de la República, quienes materialmente ya no asisten a sus labores dentro de dicha
dependencia administrativa a partir de lo dispuesto por el Consejo de Ministros. En esta
circunstancia, por la naturaleza y lógica del caso planteado, se considera que este requisito se
encuentra plenamente establecido.

Finalmente, debe señalarse a ese Tribunal que la adopción de la medida cautelar no genera
ninguna afectación al orden público.

Con todas anotaciones, se solicita a ese Tribunal adopte una medida cautelar en el sentido que
durante la vigencia de este procedimiento y hasta que haya sentencia definitiva, las autoridades y
funcionarios competentes deban abstenerse de aplicar lo dispuesto en el artículo 21 de la
reforma al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo de fecha dos de junio del año dos mil
diecinueve y, la Asamblea Legislativa deba abstenerse de conocer el expediente legislativo
donde se estudia la supresión de plazas de la Presidencia de la República.

III. DOCUMENTACIÓN QUE SE AGREGA A LA PRESENTE DEMANDA.

A efecto de acreditar los extremos propuestos en esta demanda, se adjunta la siguiente
documentación:

a) Copia de los Documentos Únicos de Identidad de los demandantes.
b) Copia de la certificación emitida por el Secretario Jurídico de la Presidencia en la que

consta el Decreto 1 emitido por el Consejo de Ministros, el cual contiene las reformas al
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo.
c) Copia del Decreto Legislativo 219 que contiene la Ley de Salarios para el Ejercicio Fiscal
2019.

IV. PETICIÓN.

Con base a lo expuesto en los párrafos que anteceden y de conformidad a la normativa
constitucional referida, y los artículos 1, 3, 12, 14, 16, 19 y 20 Pr. Cn., a ustedes con todo
respeto pedimos:

!12

MEDIDAS CAUTELARES URGENTES

1. Se admita la presente demanda.
2. Se nos tenga por parte en nuestras calidades personales como sujetos activos de la

pretensión de inconstitucionalidad invocada.
3. Se ordene urgentemente la adopción de una medida cautelar consistente que durante la

vigencia de este procedimiento y hasta que haya sentencia definitiva, las autoridades y
funcionarios competentes deban abstenerse de aplicar lo dispuesto en el artículo 21
de la reforma al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo de fecha dos de junio del
año dos mil diecinueve y, la Asamblea Legislativa deba abstenerse de conocer el
expediente legislativo donde se estudia la supresión de plazas de la Presidencia de la
República.
4. Se siga el proceso constitucional de inconstitucionalidad por los trámites que dispone la Ley
de Procedimientos Constitucionales, para que en sentencia definitiva estimatoria se declare
inconstitucional la normativa impugnada, por los motivos esbozados en esta demanda.
Señalo para oír notificaciones la dirección:

San Salvador, uno de julio de dos mil diecinueve.

1! 3