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• CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES Eduardo Andrade Sánchez • DERECHO FISCAL CONSTITUCIONAL - 3/e Hugo Carrasco Iriarte • LEY FEDERAL DEL TRABAJO - 4/e Francisco Breña Garduño • LEY DEL SEGURO SOCIAL Francisco Breña Garduño • LEY FEDERAL DE LA REFORMA AGRARIA José Ramón Mcdina Cervantes • CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS IJNIDOS MEXICANOS - 2/e Rafael 1. Martfnez Morales • MANUAL PRÁCTICO DEL EXTRANJERO EN MÉXICO - 3/e Lconel Pereznicto Castro María Elena Mansilla y Mejía • LEGISLACIÓN EN MATERIA DE CONTROL DE CAMBIOS Leonel Pcreznieto Castro Salvador Rocha Díaz • CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES - 3/e Jorge Alberto Silva Silva • CODIFICACIÓN PROCESAL CIVIL Y MERCANTIL INTERNACIONAL Jorge Alberto Silva Silva o DERECHO PENAL Irma Griselda Amuchategui Requena • DERECHO CIVIL Edgard Baquciro Rojas o DERECHO FISCAL Hugo Carrasco lriarte o JUICIO DE AMPARO Raúl Chávcz Castillo o CRIMINALiSTlCA Y CIENCIAS FORENSES Sergio H. Cunes Zúñiga o DERECHO MERCANTIL: Conceptos Generales y Contratos Arturo Dlaz Bravo • DERECHO ADMINISTRATIVO Rafael l. Martinez Morales • DERECHO PROCESAL Cipriano Gómez Lara (Coordinador) Colegio de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónorna de México o DERECHO BUROCRÁTICO Rafael I. Martínez Morales o DERECHO ROMANO Marta Morineau Iduarte o DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO Leonel Pereznieto Castro o DERECHO PROCESAL CIVIL Y MERCANTIL INTERNACIONAL Jorge Alberto Silva Silva o DERECHO PROCESAL PENAL Jorge Alberto Silva Silva • DERECHO CONSTITUCIONAL Elisur Arteaga Nava Laura Trigueros Gaisman COLECCIÓN JURISTAS LATINOAMERICANOS o DERECHO CONSTITUCIONAL Elisur Arteaga Nava o En preparación • DERECHO PROCESAL Humbcrto Briscño Sierra

• DERECHO PENAL - 2/e lrtna Grisclda Amuchategui Requena • INTRODUCCIÓN A LA CIENCIA POLÍTICA - 2/e Eduardo Andradc Sánchez • TEORÍA GENERAL DEL ESTADO Eduardo Andrade Sánchez • DERECHO ECONÓMICO Roberto Báez Martínez o TEORÍA POLÍTICA Roberto Báez Martfnez • DERECHO DE FAMILIA Y SUCESIONES Edgard Baqueiro Rojas Resalía Buenrostro Báez • DERECHO CIVIL. INTRODUCCIÓN Y PERSONAS Edgard Baqueiro Rojas Rosalia Buenrostro Báez o DERECHO CIVIL. BIENES Edgard Baqueiro Rojas Rosalía Buenrostro Báez o DERECHO CIVIL. FAMILIA - 2/e Edgard Baqueiro Rojas Rosalia Buenrostro Báez o DERECHO CIVIL. SUCESIONES - 2/e Edgard Baqueiro Rojas Rosalía Buenrcstro Bácz • OBLIGACIONES CIVILES - 3/e Manuel Bejerano Sánchez • DERECHO INDIVIDUAL DEL TRABAJO Alberto Briceño Ruiz o En preparación • DERECHO MEXICANO DE LOS SEGUROS SOCIALES Alberto Briccño Ruiz • DERECHO CONSTITUCIONAL Feliciano Calzada Padrón o GuíA DE DERECHO PROCESAL CNIL Rcné Casoluengo Méndez • JUICIOS MERCANTILES - 2/e Eduardo Castillo Lara • JUICIO DE AMPARO Raúl Chávez Castillo • DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO-Parte General- 2/e Francisco José Contreras Vaca o DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO-Parte Especial Francisco José Contrcras Vaca • TÍTULOS Y CONTRATOS DE CRÉDITO, QUIEBRAS Carlos Felipe Dávalos Mejía • TÍTULOS Y CONTRATOS DE CRÉDITO, QUIEBRAS - 2/e Tomo 1: Títulos de Crédito Tomo 11: Derecho Bancario y Contratos de Crédito Tomo Ill: Quiebra y Suspensión de Pagos Carlos Felipe Dávalos Mcjía • CONTRATOS MERCANTILES - 5/e Arturo Diaz Bravo • FILOSOFÍA DEL DERECHO Luis Alfonso Dorantes Tamayo

• NOCIONES DE DERECHO POSITIVO Enrique Octavio Figucroa Alfonzc • SOCIEDAD ANÓNIMA MEXICANA - 4/e Walter Frisch Philipp o COMPETENCIA DESLEAL Walter Frisch Philipp y otros • SOCIEDADES MERCANTILES Manuel Garcia Rendón • DERECHO PROCESAL CIVIL - 5/e Cipriano Górncz Lara • TEORÍA GENERAL DEL PROCESO - 9/e Cipriano Gómcz Laca • TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN JURÍDICA Sandra Luz Hcmández Estévez Rosal¡o López Durán o CRIMINOLOGÍA Mike Maguire y otros • DERECHO ADMINISTRATlVO I y" -3/e Rafael 1. Martlncz Morales • DERECHO ADMINISTRATIVO 111 y IV - 2/e Rafael 1. Martfnez Morales • DERECHO AGRARIO José Ramón Medina Cervantes • DERECHO ROMANO - 3/e Marta Morineau Iduartc Román Iglesias González • DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO - 2/e Lorctta Ortiz Ahlf o En preparación • DERECHO PROCESAL CIVIL - 7/e José Ovallc Favela • TEORÍA GENERAL DEL PROCESO - 3/e José Ovalle Favela • DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO-Parte General - 6/e Lconel Pcrcznicto Castro • INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO - 3/e Lconel Pereznicto Castro • DERECHO fiSCAL - 2/e Raúl Rodríguez Lobato • FILOSOFÍA DEL DERECHO Víctor Rojas Amandi • DERECHO PROCESAL PENAL - 2/e Jorge Alberto Silva Silva o SISTEMAS JURÍDICOS CONTEMPORÁNEOS Consuelo Sirvent G. Margarita Villanueva • MEDICINA FORENSE Francisco Javier Tello • DERECHO MONETARIO MEXICANO Fernando Alejandro Vázqucz Pando • DERECHO TURÍSTICO MEXICANO José Luis Villascñor Dávalos • INTRODUCCIÓN AL DERECHO ECONÓMICO Jorge Witkcr Velásquez Director académico LEONEL PEREZNIETO CASTRO Universidad Nacional Autónoma de México

DERECHO ADMINISTRATIVO ter. y 20. Cursos Tercera Edición Rafael l. Martínez Morales Universidad Nacional Autónoma de México w)w ｇｾｩｾ Oxford University Press ¡mua . RarIa México • • MIxUo • Argentina· Colombia. Chile· Bcuador » Guatemala • Tinezuela

Área de Derecho y Ciencias Sociales Dirección académica: Leonel Pereznieto Castro Producción: Antonio Figueredo Hurtado DERECHO ADMINISTRATIVO. Ier. y 20. Cursos Tercera edición Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin la autorización por escrito del editor. DERECHOS RESERVADOS © 1998-1996, respecto a la tercera edición por Rafael I. Martínez Morales y OXFORD UNIVERSITY PRESS-HARLA MÉXICO, S.A. de C.V. Antonio Caso 142, Col. San Rafael, Delegación Cuauhtémoc c.r, 06470 México, D.F., Tel. 592-42-77 Miembro de la Cámara Nacional de la Industria Editorial Mexicana, Reg. N úm. 723 ISBN 970-613-163-9 Impreso en México 2345678901 Printed in Mexico 9076543218 Esta obra se terminó de imprimir en el mes de julio de 1998 en Impresora Candíani Av.Taxqueña No. 1784 CoL Paseos de Taxqueña 04250, Coyoacán, México, D.E La edición consta de 3 000 ejemplares.

A Rafael Martínez Fuentes mipadre

íNDICE CAPITULAR CAPiTULO UNO NOCIONES PREVIAS 1 Ciencia del derecho administrativo 3 2 Concepto del derecho administrativo 5 3 Ramas especializadas del derecho administrativo 10 4 Fuentes del derecho administrativo 12 5 Codificación del derecho administrativo 14 CAPITULO DOS ESTADO V GOBIERNO 6 Las personasjurídicas de derecho público. Su estructura y formas de organización 22 7 El estado 24 8 Personalidad jurídica del estado 26 9 Formas de estado y formas de gobierno 29 10 Forma de estado y de gobierno del estado mexicano 31 CAPiTULO TRES LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 11 Concepto de administración pública 36 12 Formas de organización administrativa 40 13 Centralización administrativa 42 CAPiTULO CUATRO LA CENTRALIZACiÓN FEDERAL J4 La administración central federal 51 15 La secretaría de estado y el secretario de estado 55 16 Competencia de cada secretaría de estado en particular 60 17 La secretaría de estado y su titular 86

xii 18 19 rJ21 ｾＲ 23 24 DERECHO ADMINISTRATIVO Estructura interna de las secretarías de estado (régímen de suplencias) 89 El departamento administrativo y su titular 91 Reglas comunes a las unidades de la administración pública centralizada federal 94 La procuraduría general de la república y su titular El Distrito Federal y su gobierno 100 La desconcentracián administrativa 109 Órganos administrativos intermedios. La reforma __.ninistrativa 112 CAPiTULO CINCO ,..,pESCENTRALlZACIÓN ADMINISTRATIVA 25 Descentralización lidministrativa federal 123 26 Las empresas públicas, Las sociedades mercantíles de estado o empresas de participación estatal. Las sociedades nacionales de crédito 130 27 El fideicomiso público o fideicomiso de estado 141 28 Control y vigilancia del estado sobre los organismos descentralizados y empresas de participación estatal 150 CAPiTULO SEIS LAS PARTES DE LA FEDERACiÓN 29 Las entidades federativas, su gobierno y su administración pública 161 30 El municipio 171 CAPiTULO SIETE LAS FUNCIONES DEL ESTADO 31 La actividad de la administración pública 183 32 Distinción entre las funciones o cometidos legislativos, judiciales y administrativos 187 CAPiTULO OCHO EL ACTO ADMINISTRATIVO 33 Teoría general del acto administrativo 200 34 Análisis lógico de los elementos del acto administrativo 203 35 Modalidades o requisitos del acto administrativo y de sus elementos 205 36 Requisitos constitucionales del acto administrativo 207 37 Efectos del acto administrativo 209 38 La falta del acto administrativo y el silencio de la administración 211 39 Ejecución, cumplimiento y extinción del acto administrativo 213 40 El procedimiento administrativo 222

Índice capitular xiii CAPiTULO NUEVE CONCESiÓN Y SERVICIO PÚBLICO 41 Teoría general de la concesión 231 42 El servicio público 242 CAPiTULO DIEZ REGLAMENTACiÓN ADMINISTRATIVA 43 Teoria general del reglamento 257 44 Decretos, circulares y acuerdos administrativos 265 45 Permisos, licencias y autorizaciones 269 CAPiTULO ONCE DISCRECIONALlDAD y COACCiÓN ADMINISTRATIVAS 46 Facultad discrecional y acto discrecional. Facultad reglada y acto reglado. Delegación de facultades 275 47 Derecho de las infracciones administrativas 282

íNDICE GENERAL Prólogo . Prefacio . Abreviaturas y siglas . xxxv xxxvii xli CAPíTULO UNO NOCIONES PREVIAS 1 Ciencia del derecho administrativo 3 1.1 Evolución histórica 3 1.2 Objeto de conocimiento 3 1.3 Concepto....................................... 4 1.4 Técnica del derecho administrativo 4 1.5 Metodología y sistematización del derecho administrativo 4 2 Concepto del derecho administrativo ,.. 5 2.1 Concepto de derecho 5 2.2 Diversos criterios teóricos que explican el concepto de derecho administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2.3 Concepto amplio y estricto del derecho administrativo 6 2.4 Concepto restringido y formal del derecho Bdrnjnjstrativo .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.5 Derecho público y derecho privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.6 Especificaciones del derecho público 8 2.7 Especificaciones del derecho privado 8

xvi DERECHO ADMINISTRATIVO 2.8 Opiniones sobre la privatización del derecho público y la publificación del derecho privado 9 3 Ramas especializadas del derecho administrativo. . . . . . . . . . . 10 3.1 La ciencia del derecho administrativo y las ramas especializadas que tienden hacia su autonomía 10 3.2 Enumeración de los diversos derechos que sin dejar de ser administrativos han adquirido autonomía 10 3.3 Relaciones de la ciencia del derecho administrativo con otras ramas del derecho y con otras ciencias. . . . . . . 10 3.3.1 Relaciones con otras ramas del derecho .... 10 3.3.2 Relaciones con ciencias no jurídicas. . . . . . . . 11 4 Fuentes del derecho administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 4.1 Explicación de los vocablos fuentes del conocimiento juridico y del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 4.2 Fuentes del derecho. Creación y supletoriedad 13 4.3 Fuentes del derecho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 5 Codificación del derecho administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 5.1 Concepto de codificación 14 5.1.1 Multiplicidad de las disposicionesjurídico administrativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 5.1.2 Mutabilidad del derecho administrativo .... 16 5.1.3 Falta de orden en la legislación administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 5.1 .4 La codificación es contraria a los principios del derecho público, del que forma parte el derecho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . 17 5.1.5 El derecho administrativo carece de madurez parB; la codificación, o ésta es imposible debido a que tal disciplina posee perfiles muy propios y distintos a las otras ramas del derecho que sí son codificables 17 5.2 Codificación parcial por materia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 5.3 Sistema seguido por nuestro país. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 5.4 Codificación local en las entidades federativas 19 CAPíTULO DOS ESTADO Y GOBIERNO . 21 6 Las personas jurídicas de derecho público. Su estructura y formas de or9anizaclón 22

6.1 Comentario introductorio Índice general xvii 22 7 El estado 24 7.1 Su realidad social y jurídica 24 7.2 Concepto de estado 25 7.3 Análisis de los elementos del concepto. . . . . . . . . . . . . . . 25 8 Personalidad jurídica del estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 8.1 Concepto de persona 26 8.2 Clasificación de las personas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 8.3 Nacimiento de la personalidad del estado 26 8.4 Teorías que explican la personalidad jurídica del estado. Dos personalidades, o una sola provista de dos voluntades 27 8.5 Crítica a las teorías anteriores 27 8.6 Personalidad jurídica de derecho público del estado. . . . 27 8.7 Características de las personas jurídicas colectivas de derecho público 28 9 Formas de estado y formas de gobierno 29 9.1 Formas de estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 9.1.1 Federal... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 9.1.2 Central o unitario 29 9.2 Formas de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 9.2.1 Régimen parlamentario 30 9.2.2 Régimen presidencial 30 10 Forma de estado y de gobierno del estado mexicano 31 10.1 Laforma del estado mexicano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 10.2 La forma de gobierno del estado mexicano. . . . . . . . . . . . 31 10.3 Competencia: federal, local y municipal . . . . . . . . . . . . . 32 10.3.1 El gobierno de la federación . . . . . . . . . . . . . . 32 10.3.2 La competencia local, o de las entidades federativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 10.3.3 La competencia municipal 33 CAPíTULO TRES LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA . . . . 35 11 Concepto de administración pública 36 11.1 Breve evolución histórica 36 11.2 Problemática que presenta la administración pública moderna. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

xviii DERECHO ADMINISTRATIVO 11.3 11.4 11.5 Diferentes concepciones de la administración pública Puntos de vista para el estudio de la administración pública . 11.4.1 Orgánico . 11.4.2 Dinámico o funcional . Clasificación de la administración pública . 37 38 38 38 39 12 Formas de organización administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 12.1 Organización administrativa. Su importancia. . . . . . . . . 40 12.2 Formas de organización administrativa. . . . . . . . . . . . . . 40 13 Centralización administrativa 42 J Centralización administrativa. Concepto. . . . . . . . . . . . . 42 13.2 La relación jerárquica. Los efectos de ésta. . . . . . . . . . . . 42 1. Poderes que implica la relación jerárquica 42 13.4 Poder de decisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 13.5 Poder de nombramiento 43 13.6 Poderdemando................................. 43 13.7 Poder de revisión .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 13.8 Poder de vigilancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 13.9 Poder disciplinario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 13.10 Poder para resolver conflictos de competencia. . . . . . . . . 43 13.11 Órganos que integran la administración pública centralizada 44 13.12 Su número y composición 44 13.13 Evolución de la administración pública 44 CAPITULO IV LA CENTRALIZACiÓN FEDERAL 47 14 La administración central federal 51 14.1 Organización administrativa centralizada federal 51 14.2 Organismos que la integran 51 14.3 El presidente de la república como funcionario político y administrativo 52 14.4 Requisitos para ser presidente de la república 52 14.5 Facultades del presidente de la república, como jefe de estado y jefe de gobierno 53 14.5.1 En su carácter de jefe de gobierno 53 14.5.2 El presidente de la república como jefe de estado, tendrá las siguientes facultades . . 54 14.6 Unidades administrativas directamente dependientelS de la presidencia de la re\lúbIica 54

Índice general xix 15 La secretaría de estado y el secretario de estado. . . . . . . . . . . . 55 15.1 La secretaría de estado. Concepto 55 15.2 El secretarío de estado. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 15.3 Diferencia entre secretario de estado y ministro. . . . . . . 55 15.4 Las secretarías de estado en México 56 15.5 Antecedentes: federalista y centralista. . . . . . . . . . . . . . 56 15.6 Evolución histórica de las secretarías de estado 57 16 Atribuciones de cada secretaría de estado en particular. . . . . . 60 16.1 Secretaría de agricultura y ganadería y desarrollo rural (art. 35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 16.2 Secretaría de comercío y fomento industrial (art. 34) .,. 61 16.3 Secretaría de comunicaciones y transportes (art. 36) ... 63 16.4 Secretaría de contraloríay desarrollo administrativo (art. 37) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 16.5 Secretaría de la defensa nacional (art. 29) . . . . . . . . . . . . 67 16.6 Secretaría de desarrollo social (art. 32) 68 16.7 Secretaría de educación pública (art. 38) 70 16.8 Secretaría de energía (art, 33) 72 16.9 Secretaría de gobernación (ar-t. 27) 73 16.10 Secretaría de hacienda y crédito público (art. 31) 75 16.11 Secretaría de marina (art. 30) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 16.12 Secretaría del medio ambiente, recursos naturales y pesca (art. 32 bis) 77 16.13 Secretaría de la reforma agraria (art, 41) 81 16.14 Secretaría de relaciones exteriores (art, 28) . . . . . . . . . . . 81 16.15 Secretaría de salud (art, 39) 82 16.16 Secretaría de trabajo y previsión social (art. 40) . . . . . . . 84 16.17 Secretaría de turismo (art. 42) 85 17 La secretaría de estado y su titular. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 17.1 Los secretar-ios de estado. Concepto 86 17.2 Carácter político y administrativo del secretario de estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 17.3 El refrendo ministerial 87 17.4 Efectos del refrendo ministerial '" '" .. .. 87 17.5 El secretario de estado como funcionario administrativo 88 18 Estructura interna de las secretarías de estado (régimen de suplencias) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 18.1 Estructura interna. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 18.2 Régimen de suplencias 90 19 El departamento administrativo y su titular. . . . . . . . . . . . . . . . . 91

xx DERECHO ADMINISTRATNO 19.1 19.2 19.3 Antecedentes . Crítica . Organización interna de cada departamento . 91 93 94 Reglas comunes a las unidades de la administración pública centralizada federal . 20.1 Enumeración . 94 94 97 96 96 97 98 98 99 ...-215 21.6 La procuraduria general de la república y su titular . 21.1 Antecedentes . -21.2 Fundamentos para considerarlo como parte J de la organización centralizada federal . Carácter politico, jurídico y administrativo del procurador . 21.4 Funciones administrativas del procurador y de la procuraduría general de la república . Facultades del procurador general de la república . Estructura interna de la procuraduría . Jt21 22.11 ... 22.12 El Distrito Federal y su gobierno . 22.2 -22.3 _22.4 1-_22.5 _22.6 _22.7 22.8 22.9 22.10 ｾＲ 22.1 Antecedentes de los distritos federales en el derecho comparado . Antecedentes en México . El Distrito Federal como entidad federativa . Personalidad Jurídica del Distrito Federal . Actual marco jurídico . Ad mims .. t " °bl' ración ica . Las delegacjopes poiíticas del Distrito Federal . Los delegados . Competencia de las delegaciones del Distrito Federal .. Competencia de la administración pública del Distrito Federal , '" ., " " . Órganos administrativos del Distrito Federal . Función legislativa . 100 100 101 101 102 102 103 104 104 105 105 107 107 )/;23 La desconcentración administrativa ., ..... '.'_\'.' l' .. , 10"1 2 1 N . I lo <.4!-\<> I v-r ＢＧ＼Ｎｲｕｻﾷ｣ｾ ＢｴＧＺｾＺ＾ 3. QClOneS genera es t.......... 109 23.2 Desconcentración política 109 23.3 La desconcentracíón administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . 109 23.4 Imprecisión doctrinal y legal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 23.5 Ventajas de la desconcentración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 23.6 La desconcentración y sus variantes 110 23.7 Desconcentración en estricto sentido o funcional 110 23.8 Características de los órganos desconcentrados 110

23.9 23.10 23.11 - 23.12 _23.13 _23.14 Autonomía técnica y financiera . Base constitucional . Base legal ,. '" . Desconcentración vertical ., . Desconcentración regional . Desconcentracián horizontal . Órganos administrativos intermedios. La reforma d .. t t' ｃｾＢＧ＼ＮＴＭＧ＾Ｇｖ＾ｬｾ＼Ｇｬ＾Ｌ rL1o«l""- ｣ﾡＮ･ＭｾＢＧＬ a rrums ra rva ...............•...............•......... .Jt'24 - 24.1 -24.2 24.3 24.4 24.5 24.6 24.7 24.8 Las comisiones intereecretar-ialee . Consejo de ministros . Acuerdo colectivo . Gabinete , , . Oficinas de la administración pública en las entidades . federativas . La coordinación y agrupamiento de las entidades del sector paraeetatal . Normas básicas de operación sectorial . La reforma administrativa . 112 112 113 114 114 115 115 116 116 CAPíTULO CINCO DESCENTRALIZACiÓN ADMINISTRATiVA 119 124 124 125 125 126 126 127 127 128 128 128 129 25.4 25.5 25.6 25.7 25.8 25.9 25.10 foft'J.',"-l....ko t \-.<ee. CP,:,"O ｾ Descentralización administrativa federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1:13 Ｌｾ ;: 25 1 D·, . 1 d t li " líti cr¡'-""J . HerenCIa con a escen ra IzaClOn po 1 lca . . . . . . . . . . . 123 25.2 Origen de la descentralización administrativa 123 . 25.3 Constitucionalidad de los organismos .1:.«- . descentralizados, los desconcentrados y las empresas de participación estatal . Derecho comparado . Concepto de descentralización administrativa en sentido estricto . Características de los organismos descentralizados . Régimen jurídico propio . Personalidad jurídica . Denominación . La sede de las oficinas y dependencias y ámbito territorial . Órganos de dirección, administración y representación . , Estructura administrativa interna . Patrimonio propio. Objeto . Finalidad . 25.11 25.12 25.13 25.14 .f25

xxii DERECHO ADMINISTRATIVO Las empresas públicas. Las sociedades mercantiles de estado o empresas de participación estatal. Las sociedades nacionales de crédito . 25.15 25.16 26.1 -26.2 " 26.3 26.4 26.5 26.6 -26.7 26.8 26.9 26.10 26.11 26.12 26.13 26.14 ......26.15 26.16 26.17 26.18 26.19 26.20 26.21 26.22 ._26.23 26.24 Régimen fiscal . Organización descentralizada en las entidades federativas y en los municipios . Antecedentes en México . Fundamentación de las empresas de estado . El concepto de empresa pública como género y cómo Institución política administrativa . La noción de empresa en derecho mexicano y en particular en derecho mercantil . La empresa en la legislación mexicana . La empresa pública y sus diferencias con la empresa privada . Características de la empresa pública . ta empresa pública en el derecho comparado . Diversas formasjurídicas de organización que puede adoptar la empresa pública . La sociedad mercantil de estado, empresa de participación estatal . Las sociedades mercantiles de estado . Diversos grados de participación del estado en las sociedades anónimas y sus consecuencias . Objeto de las sociedades mercantiles de estado . Su regulación en cuanto al funcionamiento y organización . Procedimiento para su creación . G derivación de la personalidad de estas sociedades . La administración pública como accionista de sociedades mercantiles . árganos de decisión y administración de la sociedad anónima de estado . Asambleas generales, concepto, clases y caracteres. Asambleas ordinarias. Asambleas extraordinarias . Consejo de administración . Poderes y facultades de la administración . Directores generales, gerentes generales y consejeros delegados , " Aportación de capital social . Las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas ..... 129 130 130 130 131 131 132 132 132 133 133 134 134 134 135 135 135 136 136 136 137 137 137 137 137 138 138

Índice general xxiii 26.25 La nacionalización de la banca y las sociedades nacionales de crédito ... . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 26.26 Sociedades mercantiles de participación minoritaria del estado. Sociedades mercantiles de participación estatal mayoritaria 139 - 26.26.1 Empresas de participación estatal mayoritaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 _ 26.26.2 Empresas de participación estatal minoritaria 140 _ 26.27 Extinción y liquidación de los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 27 El fideicomiso público o fideicomiso de estado . 27.1 27.2 27.3 27.4 27.5 27.6 27.7 27.8 27.9 27.10 27.11 27.12 27.13 27.14 27.15 27.16 27.17 27.18 27.19 27.20 27.21 27.22 27.23 27.24 Breve noción sobre el fideicomiso . Clasificación de los fideicomisos . Patrimonio fiduciario, sujetos, forma . Obligaciones de los fiduciarios . Facultades del fiduciario . Derechos y obligaciones del fideicomitente . Derechos y obligaciones del fideicomisario . Extinción del fideicomiso . Las instituciones fiduciarias . El fideicomiso público, gubernamental o del estado . Concepto de fideicomiso público . Elementos del fideicomiso público . Regulación legal . Bases de los fideicomisos públicos conforme al decreto de 27 de febrero de 1979 . Comités técnicos y delegados fiduciarios especiales . 27.15.1 Comité técnico . 27.15.2 Delegados fiduciarios especiales . Registro del fideicomiso público . El fideicomiso no posee personalidad jurídica propia . Los delegados fiduciarios . Delegados fiduciarios especiales . Diferencias entre 105 delegados fiduciarios normales y los delegados fiduciarios especiales . Comité técnico del fideicomiso . Antecedentes en el derecho estadounidense . El comité técnico del fideicomiso en la ley bancaria de 1941 . Su carácter estrictamente potestativo en 105 fideicomisos privados . 141 141 141 142 142 142 143 143 143 144 144 144 144 145 145 146 146 146 146 146 147 147 147 147 147 148 148

xxiv DERECHO ADMINISTRATIVO 27.25 27.26 27.27 27.28 Normas que rigen al comité técnico en el fideicomiso privado . Normas que rigen al comité técnico en los fideicomisos públicos ..............•......................... Concepto de comité técnico . Estudio comparativo entre el comité técnico de los fideicomisos y el consejo administrativo de las sociedades anónimas '- . 148 148 149 149 28 Control y vigilancia del estado sobre los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. . . . . . . . 150 28.1 28.2 28.3 28.4 28.5 28.6 28.7 28.8 28.9 28.10 28.11 El control, la vigilancia y la coordinación del sector paraestatal a partir de 1977 . Ley Orgánica de la Administración Pública Federal . Acuerdo que agrupa por Sectores a las Entidades de la Administración Pública Paraestatal . Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal '" . Ley General de Deuda Pública . Ley de Adquisiciones y Obras Públicas . Ley de Información Estadística y Geográfica . Ley General de Bienes Nacionales . Ley Federal de las Entidades Paraestatalee . Decreto de fideicomiso . Acuerdos de reforma administrativa . 151 151 153 153 153 154 154 155 155 156 156 CAPíTULO SEIS LAS PARTES DE LA FEDERACiÓN, . 159 29 Las entidades federativas, su gobierno y su administración pública . 29.1 Las entidades federativas . 29.2 Administración pública de los estados de la federación . 29.3 El órgano superiorjerárquico dentro de los estados de la federación . 29.4 Unidades administrativas que integran la administración pública local . 29.5 Secretaría general de gobierno y su titular . 29.6 El secretario general de gobierno en las constituciones de los estados . 29.7 La similitud Ylas diferencias con un secretario de estado federal . 29.8 Tesorería general del estado . 161 161 163 164 165 166 166 168 168

Índice general XXV 29.9 29.12 29.13 Facultades del titular de la tesorería general del estado . Oficialía mayor . Procuraduría general de justicia y ministerio público local . Unidades administrativas de jerarquía menor . Organismos descentralizados, desconcentrados y empresas y sociedades mercantiles de las entidades federativas . 168 169 169 169 170 30 El municipio . 30.1 30.2 30.3 30.4 30.5 30.6 30.7 30.8 309 30.10 30.11 30.12 Antecedentes en México . Ubicación del municipio dentro del sistema federal . Carácter político administrativo . El municipio como órgano político administrativo dentro del estado, pero sin dependencia administrativa del ejecutivo. Gobierno municipal . El municipio y las formas de administración pública . Sus características de acuerdo con el arto 115 constitucional . Autonomia del municipio . Ingresos del municipio. Facultades, atribuciones y cometidos de los municipios . 30.8.1 Ingresos del municipio . 30.8.2 Competencia municipal . La legislación municipal . Estadística y realidad municipal en México . Relaciones entre el municipio, la federación y las entidades federativas . Órganos del municipio. El ayuntamiento. Presidente municipal. Organización interna de la administración municipal. Estructura orgánica municipal . 171 171 171 172 173 173 173 174 174 174 175 177 177 178 179 CAPíTULO SIETE LAS FUNCIONES DEL ESTADO 181 31 La actividad de la administración pública 183 31.1 Aspecto dinámico de la actividad de la administración pública 183 31.2 Su expansión y sectores a los que se orienta 184 31.3 Actosjurídicos y operaciones materiales............. 185

xxvi DERECHO ADMINISTRATIVO 32.5 J 32.6 Ｎｾ 32 Distinción entre las funciones o cometidos legislativos, judiciales y administrativos . 32.1 Criterio orgánico, formal y material . 32.1 .1 Poderlegislativo . 32.1.2 Poder ejecutivo . 32.1 .3 Poderjudicial. . 32.2 Clasificación de los actosjurídicos. Características . 32.2.1 Unilateral . 32.2.2 Bilateral . 32.2.3 Actos colegiados . 32.2.4 Actos colectivos . 32.2.5 Acto unión . 32.3 Acto creador de situación jurídica general. Ley orgánica. Ley reglamentaria. Diferencias formales y materiales. Imperio y sanción . 32.4 Acto creador de situación jurídica particular o concreta , . Acto condición. Crítica . Los actos administrativos y judiciales . Características y diferenciación . Los actos de gobierno. Los actos políticos. Los actos públicos . 32.8.1 Actos de gobierno . 32.8.2 Actos políticos . 32.8.3 Actos públicos . 187 187 188 189 189 189 189 190 190 190 190 190 192 192 193 193 194 194 194 194 CAPíTULO OCHO EL ACTO ADMINISTRATIVO . 197 33 Teoría general del acto administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 33.1 Problemática para establecer un concepto del aeto administrativo 200 33.2 Distinción entre hecho y acto jurídico. . . . . . . . . . . . . . . . 200 33.3 Aspectos que abarca el acto administrativo. . . . . . . . . . . 201 33.4 Características del acto administrativo 201 33.5 Concepto del acto administrativo. Su explicación 201 34 Análisis lógico de los elementos del acto administrativo 203 34.1 Los elementos constitutivos y su fundamento. Sujeto , " .. .. . 203 34.2 Concepto de autoridad. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 203 34.3 La manifestación externa de la voluntad. Objeto. Forma ················...........204 34.3.1 Manifestación externa de la voluntad 204

34.3.2 34.3.3 Índice general Objeto , , . Forma . xxvii 204 204 35 Modalidades o requisitos del acto administrativo y de sus elementos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 35.1 Crítica a la doctrina que sostiene el motivo y la finalidad como elementos estructurales del acto administrativo 205 35.2 Las modalidades del acto administrativo. Motivo. Finalidad 206 35.2.1 Motivo............................... 206 35.2.2 Finalidad............................. 206 35.3 Conceptos que no constituyen, ni elementos, ni requisitos del acto administrativo 207 35.3.1 El mérito, su crítica; y la oportunidad como principio general del acto administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 36 Requisitos constitucionales del acto administrativo . 36.1 La competencia .. La forma escrita . VJi Fundamentación . . Motivación . .5 Principio de legalidad . 36.6 No retroactividad . 207 208 208 208 208 209 209 37 Efectos del acto administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 37.1 Distinción entre acto perfecto y acto eficaz 210 37.2 El acto administrativo como creación de derechos personales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 37.3 Efectos frente a terceros 210 38 La falta del acto administrativo y el silencio de la administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 38.1 Diversas posibilidades teóricas que explican el silencio adrninietr-ativo 211 38.2 El silencio administrativo en materia fiscal. . . . . . . . . . . 212 38.3 Distinción entre silencio administrativo y derecho de petición 212 38.4 El silencio administrativo y el ejercicio de la acción ante el tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 39 Ejecución, cumplimiento y extinción del acto administrativo. . 213

xxviii 39.1 39.2 39.3 39.4 39.5 39.6 39.7 39.8 39.9 39.10 39.11 39.12 39.13 39.14 39.15 39.16 39.17 39.18 39.19 39.20 39.21 DERECHO ADMINISTRATIVO Ejecución . El cumplimiento . Extinción del acto administrativo . Medios normales . Medios anormales . Revocación administrativa . La rescisión . La prescripción . Caducidad . El término y la condición . La renuncia de derechos . Irregularidades e ineficacias del acto administrativo . Problemática de 105 conceptos de inexistencia y nulidad en el derecho civil . La nulidad absoluta y la nulidad relativa en el Código Civil para el Distrito Federal . Estudio del sistema de nulidades en el derecho comparado. Crítica de la teoría civilista . Irregularidades e ineficacias del acto jurídico y de sus elementos en el derecho administrativo. Ineficacia total o parcial del acto . Nulidad de pleno derecho . Irregularidades e ineficacias en el derecho administrativo . La irregularidad del acto administrativo en el refrendo ministerial . Autoridad que debe decretar la ineficacia y, en su caso, la anulación . Extinción por decisiones dictadas en recursos administrativos o en procesos ante tribunales federales y administrativos en materia de amparo 213 214 214 214 214 214 215 215 216 216 216 217 217 218 219 219 220 220 221 221 221 40 El procedimiento administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 40.1 Diferencia entre proceso y pr-ocedimiento 222 40.2 Proceso administrativo. Concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 40.3 Procedimiento administrativo. Concepto '" . . . . . . . . . . 223 40.4 Procedimiento interno y externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 40.5 Procedimiento previo y de ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 40.6 Procedimiento de oficio y a petición de parte. . . . . . . . . . 224 40.7 Características y requisitos del procedimiento administrativo. El procedimiento externo y las formalidades constitucionales 224 40.8 Las formalidades esenciales del procedimiento - . . . . . . . 225 40.9 La notificación Ysus efectos .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

Índice general xxix 40.10 La Ley Federal de Procedimiento Administrativo 225 CAPíTULO NUEVE CONCESiÓN Y SERVICIO PÚBLICO " 229 41 Teoría general de la concesión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 41.1 Introducción.................................... 231 41.2 Variabilidad según la postura política del estado 231 41.3 Evolución histórica 232 41.4 Concepto de concesión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 41 .5 Naturaleza jurídica de la concesión 232 41.6 Los elementos subjetivos de la concesión. . . . . . . . . . . . . 233 41.7 El régímenjurídico positivo 233 41.8 Principios que rigen la concesión 234 41.9 Capacidad del concesionario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 41.10 Limitaciones de las actividades sujetas a concesión .... 234 41.11 Capacidad técnica del concesionario. . . . . . . . . . . . . . . . . 234 41 .12 Capacidad financiera. Plazo 235 41.13 Derechos del concesionario 235 41.14 Propíedad de los bienes afectados a la explotación de la concesión ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 41.15 Tarifa......................................... 236 41.16 Relaciones entre el concesionario y los usuarios 236 41.17 Obligaciones del concesionario 236 41.18 Rescate........................................ 237 41.19 Derecho de reversión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 41.20 Proeedimiento para otorgar la concesión . . . . . . . . . . . . . 237 41.21 El título de la concesión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 41.22 Extinción de la concesión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 41.23 Cumplimiento del plazo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 41.24 Falta de objeto o materia de la concesión. . . . . . . . . . . . . 239 41.25 Rescisión....................................... 239 41.26 Revocación..................................... 239 41.27 Caducidad...................................... 239 41.28 Rescate........................................ 239 41.29 Renuncía....................................... 239 41.30 Quiebra o muerte del concesionario 240 41.31 Concesionario....... .. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 41.32 Concesiones de las entidades federativas y de los municipios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 41.33 La C?ncepto 240 41.34 La asignación mmera 241 41.35 La asignación en materia de aguas federales 241

..::-- xxx DERECHO ADMINISTRATNO 41.36 La asignación para la explotación de materiales y la ocupación de terrenos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 42 El servicio público 242 42.1 Nociones generales 242 42.2 Evolución del servicio público en el derecho francés .. . . 244 42.3 Análisis de las teorías acerca del servicio público 245 42.3.1 Criterio subjetivo u orgánico 245 42.3.2 Criterio material ; . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 42.3.3 Criterio formal 246 42.4 Concepto de servicio público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 42.5 Sistema de prestación de los servicios públicos . . . . . . . . 247 42.6 Clasificación de los servicios públicos. . . . . . . . . . . . . . . . 248 42.7 Crisis actual del concepto 250 42.8 La noción del servicio público en la legislación y jurisprudencia mexicanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 CAPíTULO DIEZ REGLAMENTACiÓN ADMINISTRATIVA 255 43 Teoría general del reglamento . 43.1 43.2 43.3 43.4 43.5 43.6 43.7 43.8 43.9 43.10 43.11 43.12 43.13 43.14 43.15 43.16 Concepto genérico de reglamento . Los reglamentos de particulares. Su fundamento . El reglamento de autoridad. Su fundamento . Los reglamentos internos de los órganos del estado . La doctrina de los reglamentos autónomos . Los reglamentos de necesidad. Crítica . El reglamento administrativo. Concepto. Requisitos teóricos y formales . Diferencias entre el reglamento y la ley . Finalidad del reglamento . Facultad reglamentaria del presidente de la república . Derecho comparado . Proliferación de reglamentos emitidos por otras autoridades . Reglamentos, facultad del presidente de la república para expedirlos . Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación . Reglamentos administrativos. Naturaleza que deben tener . Reglamentación de las leyes . 257 257 257 258 258 259 259 260 261 261 262 262 262 263 263 264 264

- Índice general xxxi 44 Decretos, circulares y acuerdos administrativos 265 44.1 Decreto. Concepto 265 44.2 Diferencias entre ley y decreto 265 44.3 Decretos legislativos 266 44.4 Decretosjudiciales............................... 266 44.5 Decretos administrativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 44.6 Decretos del ejecutivo 266 44.7 Circulares. Concepto 267 44.8 Principios que rigen esta materia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 44.9 Efectos de la circular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 44.10 Acuerdo. Significado semántico. Diversos conceptos. . . . 268 45 Permisos, licencias y autorizaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 45.1 Actos de aprobación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 45.2 Autorizaciones, permisos y licencias 270 45.2.1 Autorización.......................... 270 45.2.2 Permisos 270 45.2.3 Licencias............................. 270 45.3 Diferencias con la concesión 270 45.4 Régimenjurídico................................ 271 CAPíTULO ONCE DISCRECIONAL/DAD Y COACCiÓN ADMINISTRATIVAS . 273 46 Facultad discrecional y acto discrecional. Facultad reglada y acto reglado. Delegación de facultades 275 46.1 La facultad discrecional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 46.2 Facultad vinculada o reglada y acto reglado 276 46.3 Clasificación de las facultades discrecionales 276 46.4 La facultad discrecional libre 276 46.5 La facultad discrecional obligatoria 277 46.6 Facultad discrecional técnica 277 Discrecionalidad y arbitrariedad 278 V 6.8 Límites a la facultad discrecional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 . La facultad discrecional y las garantías individuales . . . 279 46.10 Conveniencia de otorgar facultades discrecionales ..... 280 46.11 Delegación y avocación de facultades. . . . . . . . . . . . . . . . 280 47 Derecho de Jas Infracciones administrativas. . . . . . . . . . . . . . . . 282 47.1 Crítica a la denominación de derecho penal administrativo 283 47.2 Delitos previstos en leyes administrativas. . . . . . . . . . . . 283

xxxii DERECHO ADMINISTRATIVO 47.3 47.4 47.5 47.6 47.7 47.8 47.9 47.10 Infracciones administrativas . Poder sancionador de la administración pública . Diferencias entre el procedimiento para averiguar y perseguir los delitos y el de las infracciones . Procedimiento de la infracción administrativa . Naturaleza de las sanciones que se aplican a las infracciones administrativas . Infracciones procesales y su sanción . Diferencias entre la metodologia del derecho penal y la del derecho de las infracciones administrativas. Necesidad de la autonomía de esta rama del derecho ... Crítica al sistema y propuesta de reformas. Justicia igualitaria . 285 285 286 287 287 288 288 289

PRÓLOGO Las obras Derecho administrativo, primer y segundo cursos, 'lue se publican debido a la autoría de Rafael 1. Martínez Morales, y que ahora prologo desarrollan los programas de estudios de la materia, que la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México publicó en 1986, para la formación de licenciatura. El autor adopta para la exposición de sus obras, una sistemática que parte de la tradición administrati vista francesa, la cual en la primera brillante etapa de su historia, la llenaron las figuras de Maurice Hauriou y Leon Duguit, con su discípulo Gaston Jeze, y después, en el hundimiento de los dogmas duguitianos, los grandes nombres: De Laubadéro, Rivero, Vedel, Waline, en su segunda proyección histórica. Recoge también el autor de estas obras, el bagaje de la doctrina española (Oliván, Royo Villanova, Villar Palasí, García de Enterría, etc.), y finalmente arriba a las concepciones mexicanas (Lares, Fraga, Serra Rojas, etc.), ya que éste es el itinerario teórico que ha seguido la conformación de nuestro actual orden jurídico en materia administrativa. Desde ｬｵｾｧｯＬ Martínez Morales se vio en la necesidad de introducir ciertos cambios entre el orden adoptado por los programas y la organización de su material, y lo hizo de forma armoniosa; son ejemplos de lo anterior los puntos referidos a las funciones del estado y la función pública. Este hecho, aunado al manejo de una metodología eminentemente pedagógica las convierte en valiosos textos para el proceso enseñanza aprendizaje de la asignatura, ya que provee un extenso repertorio de soluciones.

xxxiv DERECHO ADMINISTRATIVO A lo largo de los dos libros, se incorporan conceptos doctrinarios y aspectos de derecho positivo sumamente actualizados, los cuales se estudian con un novedoso abordamiento, configurado por la nueva administración. Es de señalarse la labor de síntesis que les confiere una gran plenitud de tratamiento de la materia, no obstante que cada tema es considerado exhaustivamente. Además, la sencillez expositiva adoptada en los mismos se traduce en una extraordinaria facilidad de comprensión de algunas cuestiones de por sí sumamente complejas, entre ellas se puede mencionar el análisis del acto administrativo, expuesto con enorme vitalidad, y que en algunos tratadistas nubla los demás puntos. Por otro lado, encontramos remisiones a puntosjurídicos conexos al que se trata y a figuras de derecho comparado. Como apéndice importante de cada tema, se incluye una rica y oportuna bibliografia, que habrá de ayudar al estudioso a profundizar en la cuestionjuridica de su interés. En la obra mencionada se tratan los puntos fundamentales siguientes: 1 Base teórica del derecho administrativo; 2 Nociones relativas al estado y su carácterjurídico; 3 Administración pública en cuanto organización estatal; 4 Acto administrativo; 5 Concesión y servicio público; 6 Reglamento y figuras afines; 7 Facultades de la autoridad; 8 Infracciones administrativas; 9 Dispersión legislativa; 10 Economía y orden jurídico; 11 Patrimonio estatal y derecho financiero; 12 Contratos públicos; 13 Política y policía administrativas; 14 Población, salubridad y ecología; 15 Interés y orden públicos; 16 Protección al débil, propiedad intelectual, energéticos, turismo y fuerzas armadas; 17" Función 'pÚblica, y 18 Justicia administrativa. Al prologar esta obra, que contiene grandes inquietudes teóricas y prácticas, damos la bienvenida a su autor,joven brillante en la cátedra, y estimo que seguirá captando la experiencia diaria e incluirá en sus futuras ediciones los frutos de su hacer docente; pero sobre todo, como

Prólogo xxxv dice el Anuario de 1986 en la presentación del mismo por el licenciado Jaime Torres Bodet, "Servidumbre y grandeza del abogado": llevar al respeto de la justicia, la realidad de la democracia y la humanidad de la inteligencia aunados la libertad ylos principios del derecho administrativo, que permitirá a la administración cumplir plenamente, como dice Prosper Wefl, su misión de interés general. JORGE OLIVERA TORO Ministro jubilado Suprema Corte de Justicia de la Nación

PREFACIO En 1971, empezamos a impartirla asignatura de derecho administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; desde entonces a la fecha, y de manera ininterrumpida, hemos tenido el privilegio de abordar los temas de esta vasta disciplina jurídica frente a grupos de alumnos que, con más seriedad e interés de lo que se piensa a veces, asisten a las aulas. Desde el primer día de clases, fue evidente la grave situación provocada por la falta de libros de texto que se apegarán al programa oficial de la materia, programa que, por otro lado, ha sufrido múltiples modificaciones a lo largo de los años de nuestro ejercicio docente. Dicha situación resulta especialmente alarmante los cursos tres y cuatro. Fue esta carencia la que nos llevó a pensar en preparar un instrumento didáctico que auxiliará a los estudiantes, el cual les permitiera tener a mano la información pertinente, sin necesidad de recurrir a estar tomando notas que, por lo general, son de muy dudosa veracidad y, además, provocan una constante distracción tanto a la clase que da el profesor como al tratamiento de ejemplos y dudas, en la que la participación de los alumnos resulta insustituible para el mejor aprovechamiento de la cátedra. Lo anterior quiere decir que estos crzrsos de derecho administrativo, están dirigidos primordialmente a los estudiantes de la carrera de licenciado en derecho; desde luego, si resultasen de utilidad al profesional o al especialista, enhorabuena, habrán rebasado su objetivo original. Los conocimientos que se vierten en estos volúmenes, se los debo, en lo que tengan de valioso, a la Universidad Nacional Autónoma de México,

arto (s) BANRURAL cap. (s) cfr. Col. comp. (s) Conasupo cccrd. (s) CPEUM dir. (s) DO ed. (s) etal. FICART fig. (s) FIRA FONATUR frac. (5) ABREVIATURAS Y SIGLAS artículo, artículos Banco Nacional de Crédito Rural, S. N. C. capítulo, capítulos confrontar con, confróntese con Colección compilador, compiladores; compilado por Compañía Nacional de Subsistencias Populares coordinador, coordinadores; coordinado por Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos" director, directores; dirigido por Diario Oficial de la Federación edición; editor, editores; editado por et alii: y otros, y colaboradores Fideicomiso para Créditos en Áreas de Riego y de Temporal figura, figuras Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura Fondo Nacional de Fomento al Turismo fracción, fracciones * [N. del E.: Hemos usado la letra inclinada (cursiva, bastardilla o itálica), para transcribir el texto y nombrar, ya sea por su título o por su sigla o abreviatura, los códigos, leyes y reglamentos vigentes de los Estados Unidos Mexicanos.]

xlii DERECHO ADMINISTRATIVO trago (s) inc. (s) inéd. INFONAVIT infra ISSEM y M ISSSTE loe. cit. N. del E. núm. (5) OEA op. cit. p., pp. párr. (5), § prgt. (s) reimp. rev. S. A. de C. V. S. N.C. 5.,55. s. d. seco (s) supra t. (s) tit. (s) trad. (s) UNAM vol. (s) fragmento, fragmentos inciso, incisos inédito: no editado, no impreso, no publicado Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores adelante, abajo, después [adverbio que remite a un contenido anotado posteriormente] Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado loco citato: en el lugar citado Nata del Editor número, números, numeral, numerales Organización de los Estados Americanos opus citato: obra citada página, páginas párrafo, párrafos parágrafo, parágrafos reimpresión, reimpreso por revisado por Sociedad Anónima de Capital Variable Sociedad Nacional de Crédito siguiente, siguientes sin data: sin fecha; sin dato, de casa editora o de lugar de publicación sección, secciones atrás, arriba, antes [adverbio que remite a un contenido anotado anteriormente] tomo, tomos titulo, títulos traductor, traductores; traducido de, traducido por Universidad Nacional Autónoma de México volumen, volúmenes

DERECHO ADMINISTRATIVO ter. y 20. Cursos

CAPíTULO UNO NOCIONES PREVIAS SUMARIO 1 CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1.1 Evolución histórica 1.2 Objeto de conocimiento 1.3 Concepto 1.4 Técnica del derecho administrativo 1.5 Metodología y sistematización del derecho administrativo 2 CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 2.1 Concepto de derecho 2.2 Diversos criterios teóricos que explican el concepto de derecho administrativo 2.3 Concepto amplio y estricto del derecho administrativo 2.4 Concepto restringido y formal del derecho administrativo 2:5 Derecho público y derecho privado 2.6 Especificaciones del derecho público 2.7 Especificaciones del derecho privado 2.8 Opiniones sobre la privatización del derecho público y la publificación del derecho privado 3 RAMAS ESPECIALIZADAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 3.1 La ciencia del derecho administrativo y las ramas especializadas que tienden hacia su autonomía 3.2 Enumeración de los diversos derechos que sin dejar de ser administrativos han adquirido autonomía 3.3 Relaciones de la ciencia del derecho administrativo con otras ramas del derecho y con otras ciencias 3.3.1 Relaciones con otras ramas del derecho 3.3.2 Relaciones con ciencias no jurídicas

4 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 4.1 Explicación de los vocablos fuentes del conocimiento jurídico y del derecho 4.2 Fuentes del derecho. Creación y supletoriedad 4.3 Fuentes del derecho administrativo 5 CODIFICACiÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 5.1 Concepto de codificación 5.1.1 Multiplicidad de las disposicionesjurídico administrativas 5.1.2 Mutabilidad del derecho administrativo 5.1.3 Falta de orden en la legislación administrativa 5.1.4 La codificación es contraria a los principios del derecho público, del que forma parte el derecho administrativo 5.1.5 El derecho administrativo carece de madurez para la codificación, o ésta es imposible debido a que tal disciplina posee perfiles muy propios y distintos a las otras ramas del derecho que sí son codificables 5.2 Codificación parcial por matería 5.3 Sistema seguido por nuestro país 5.4 Codificación local en las entidades federativas

OBJETIVOS El alumno contará con elementos para: • Definir la ciencia del derecho administrativo • Distinguir entre derecho público y derecho privado • Proponer un concepto del derecho administrativo • Conocer las ramas y relaciones del derecho administrativo • Diferenciar las diversas fuentes del derecho administrativo • Opinar acerca de la codificación administrativa • Citar ejemplos de códigos administrativos. 1 CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1.1 Evolución histórica Si bien el fenómeno de la administración pública surge en las primeras sociedades políticas, el derecho administrativo como conjunto de normas o como disciplina que estudia a éstas, es relativamente nuevo. Sería prolijo señalar los antecedentes históricos del derecho administrativo, además, ello es materia de otros textos y no de nuestro curso. Sin embargo, para situarnos en el tiempo resulta conveniente indicar algunos datos: los clásicos del pensamiento político de los siglos XVII y XVIII sientan las premisas de los futuros estudios; la escuela francesa (siglo XIX), cuyos principales exponentes son Maurice Hauriou, Lean Duguit, Gastan Jeze; Posada, en España; y Teodosio Lares (mediados del XIX) y Gabino Fraga (1934) en México. Al referirnos a esta disciplina podamos afirmar que estamos en presencia de una rama nueva del derecho, cuya breve evolución ha ido pareja al crecimiento de las estructuras del poder ejecutivo y al incremento de la actividad de éste, y que ha acompañado al poder público en su tránsito desde el estado po licia al estado social de derecho y en el resurgimiento del liberalismo al finalizar el siglo XX, con matices aún por definir. 1.2 Objeto de conocimiento Durante largo tiempo, se consideró que el derecho administrativo tenía por objeto regular la estructura del poder ejecutivo, y que la actividad de ese poder y los organismos que lo integran era materia de la ciencia de la administración pública. En torno a esta idea y sustentando una opinión contraria, escribieron Orlando, Meucci, Meyer, Gerber, etcétera. La ciencia del derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las reglasjurídicas relacionadas con la acción administrativa del estado; el estudio de la regulación normativa de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones. En otras palabras, su objeto de conocimiento lo constituyen los fenómenosjurídicos

4 DERECHO ADMINISTRATIVO (leyes, reglamentos, actos, contratos, resoluciones, etc.) relacionados con la estructura y actividad del poder ejecutivo (federal, local -provincial o estadual- o municipal). 1.3 Concepto La ciencia del derecho administrativo es el estudio y conocimiento metodológico relativos al análisis de los cuerpos normativos que estructuran al poder ejecutivo, o administración pública, y que regulan sus actos. 1.4 Técnica del derecho administrativo La existencia de una técnica específica del derecho administrativo ha sido poco estudiada en la doctrina. Refiérese a los instrumentos, así como al modo o manera de generar y ejecutar las reglas de derecho administrativo. Consideremos un poco exagerado hablar de técnica del derecho administrativo, pues llegados a ese extremo habria que hablar de estética, gramática, axiología, historia, epistemología, etc., del derecho administrativo. 1.5 Metodología y sistematización del derecho administrativo Todo método de conocimiento es adecuado cuando conduce a entender el objeto de estudio; cualquier método científico implica una sistematización, la cual será acertada en la medida que nos conduzca a la cognición de la materia investigada. Opinamos que el estudio del derecho administrativo en abstracto ha de arrancar de las ideas generales, es decir, de una teoría general, para llegar a explicar las cuestiones concretas (parte especial); o sea, aplicar el método deductivo. Al lado de esto, es válido indicar que la subsunción de las normas jurídicas administrativas ha de iniciarse a partir del caso concreto, para buscar la regla aplicable y escalando la jerarquía de ordenamientos se llega hasta la ley y el artículo constitucional, correspondientes. Esto no excluye la eventual utilización de otros métodos, como el experimental, el dialéctico o el histórico, lo cual dependerá fundamentalmente del caso o la figura porresolver o estudiar. La necesidad de adoptar un sistema y la de conceptuar son claras, ya que, y lo ha dicho Boquera Olivero Renunciar a un sistema que nos permita analizar, relacionar e integrar las normas jurídicas equivale a renunciar al conocimiento científico del derecho. Por otra parte, existen autores que, a partir de ciertos conceptos (orden público y policía administrativa), desarrollan el estudio de la parte especial del derecho administrativo. Habremos de seguir en la exposición de estos cursos puntualmente los programas oficiales de la materia, vigentes en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; programas que implican también cierta metodología y cierta sistematización del conocimiento jurídico. N os abs-

Nociones previas 5 tenemos de hacer comentarios a ese sistema, por no estar ello contemplado en los objetivos de estos textos. BIBLIOGRAFíA DEL TEMA BIEL.':lA, Rafael, Derecho ndnuuietratino, t. I, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. BOQUERA OLIVER, José María, Derecho odminietrauvo, vol. 1, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979. HAURIOU, Maurice, Obra escogida, Instituto de Estudios Administrativos, Col. Clásicos de la Administración, serie A, núm. 2, Madrid, 1976. MEYER, J., La administración y la organización administrcuina, 2a. ed., La España Moderna, Madrid, s. d. ORLANDO, V. E., Principios de derecho udniinietratiuo, Instituto Nacional de Administr-ación Pública, Col. Clásicos de la Administración, serie A, núm. 5, Madrid, 1978. SILVA CIMMA, Enrique, Derecho administrativo chilenoy comparado, t. 1,2a. ed., Jurídica de Chile. Santiago. 1962. 2 CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 2.1 Concepto de derecho Conceptuar el derecho plantea una problemática de carácter filosófico muy compleja, de la cual se han ocupado innumerables teóricos sin que hayan podido llegar a la unanimidad en lo referente a qué comprende el término. Lo que sí es innegable, es que su desarrollo como polémica resulta relativamente reciente, pues se remonta a los orígenes del estado moderno, en que el principio de soberanía es trasladado del monarca a la generalidad, es decir, al conjunto de individuos que conforman a toda la sociedad, a quienes coloca en un plano de igualdad ante la ley, sin importar la posición económica o social que guardan dentro de aquella. Hay quienes sostienen que cualquier sistema de normas de conducta dirigidas a los individuos de una población dada, garantizado por el uso de la fuerza para el caso de resistencia o incumplimiento, representa ya un sistema de derecho, posiblemente en razón de que este arquetipo lo encontramos desde las primeras formas humanas de organización. Nuestra opinión, diametralmente opuesta a la anterior, sostiene que el derecho, como lo conocemos en la actualidad, y para su aceptación, observa un requisito sine qua non: la igualdad de los hombres a quienes está dirigido; circunstancia que históricamente aparece con el fin de los sistemas que resguardan a los privilegios de unos pocos (Revolución francesa). Esta idea, bosquejada por los contractualistas (Hobbes, Locke y Rousseau), adquiere con Kant una inmejorable claridad al sostener que la coacción ejercida por el sistema de derecho debe ser "general, recíproca e igual", de tal suerte que este pensador, introduce el génesis de nuestra moderna tradición legal, ya que preconiza la total autonomía de la organización jurídica frente a

6 DERECHO ADMINISTRATIVO los intereses económicos particulares y la actuación política discrecional y espontánea de los individuos o ambos. No pretendiendo profundizar acerca del tema, sino más bien puntualizar su complejidad, debemos, para los efectos del curso, adoptar un concepto que delimite una categoría esencial para proseguir nuestro estudio. A dicho efecto, entendemos por derecho al sistema de normas de conducta dirigidas, porigual, a los individuos de una sociedad, con el fin de establecerlas bases de su convivencia, mediante la imposición de obligaciones y el otorgamiento de facultades (derechos) tanto entre sí y como con respecto al estado, y fijando sanciones para el incumplimiento de las obligaciones, las cuales pueden ser impuestas aun en contra de la voluntad de a quien obliga. Para Hans Kelsen, el derecho "es un orden coactivo, ...método específico que pennite inducir a los hombres a conducirse de una manera determinada". 2.2 Diversos criterios teóricos que explican el concepto de derecho administrativo Según Villar Palasí, existen más de 90 conceptos de derecho administrativo, provenientes de otros tantos autores; este dato ilustra lo difícil que resulta determinar los criterios que permitan conceptuarlo, así como elegir alguna definición o algún concepto que sean los mejores para la comprensión del tema. Los autores Álvarez-Gendín, Boquera Oliver y Olivera Toro, entre otros, realizan una sistematización de los criterios teóricos que determinan el concepto de nuestra disciplina, los cuales, ya resumidos, son los siguientes: a) Criterio orgánico: hace hincapié en los entes administrativos; b) Corriente que lo considera como conjunto de leyes administrativas; e) Criterio de la actividad administrativa; d) Teoría de la función administrativa como nota determinante (Fraga); e) Corriente que atiende a las relaciones del poder ejecutivo con otros entes públicos y con los particulares; f) Criterio del servicio público (Duguít, Rolland, Jeze); g) Criterio teleológico. Insiste en los fines de interés general de la admínistración (Gascón y Mario, Manuel Colmeiro, Teodosio Lares); h) Sistema de principiosjurídicos, y i) El criterio que pone la nota esencial en los medios de defensa con que cuenta el partícular frente a la autoridad administrativa. 2.3 Concepto amplio y estricto del derecho administrativo En este apartado se aspira a proporcionar un concepto de nuestra disciplina, en el cual se contengan todas las notas importantes ｰｾｯｰｩ｡ｳ de ella y las diferenciadoras en relación con las otras ramasjurídicas. Esta, desde luego, es una aspiración ambiciosa, pues todas las opiniones respecto del punto son válida", "egún las razonamientos de sus auÍl:\ye¡;. Es oportuno aclarar con Boquera que:

Nociones previas 7 No debe confundirse el concepto de derecho administrativo con la definición del derecho administrativo. Ésta pretende expresar el contenido de la disciplinajurídica; aquel servirá de punto de partida para conseguir un sistema científico. Citamos como representativos de una amplia producción científica en nuestra disciplina, los conceptos de derecho administrativo siguientes: Parte del derecho público que regula la estructura y funcionamiento de la administracióny el ejercicio de la función administrativa. Enrique Sayagués Laso Rama del derecho público que regula la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa. Gabino Fraga Rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra ésta. Agustín Gordillo Por nuestra parte, resumirnos diciendo que derecho administrativo eS el conjunto de reglas-juridicas relativas a la acción adíiiinistrativa del estado,Ja estructura de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.-- - . ------- -- --. - Cabe indicar las características que la doctrina lena atribuido al derecho administrativo: rama jurídica interna del derecho público, generalmente no codificada, escrita, en evolución y de una enorme extensión y variedad de asuntos. 1f2.4 Concepto restringido y formal del derecho administrativo Como conceptos formales y restringidos, se pretende encuadrar a aquellos que resulten insuficientes por omitir algún aspecto regulado dentro del derecho administrativo; este encuadramiento es totalmente subjetivo y lo hacemos únicamente para seguir al programa. ASÍ, tenemos: El derecho administrativo es el derecho que determina la organización, poderes y deberes de la autoridad administrativa. IvorJennings Es el conjunto de reglas que determinan en qué condiciones los entes administrativos adquieren derechos e imponen obligaciones a los administrados, mediante la acción de sus agentes en interés de la satisfacción de las necesidades públicas. Marcel Waline 2.5 Derecho público y derecho privado La idea de dividir al derecho, en público y privado se remonta a los romanos, quienes así distinguieron entre la normatividad dirigida a conservar "la cosa romana" y la referida a la utilidad de cada persona, considerada ésta en particular e independiente del cuerpo social. Muy posteriormente, Kant retoma la idea y la incorpora a su sistemática del derecho, idea que ha evolucionado desde entonces muy tenuemente hasta

8 DERECHO ADMINISTRATIVO nuestros días, ya que definimos al derecho público como el sistema normativo que regula la del estado en su accionar soberano y determina ｉ｡ｾ .relaciones e intereses que privan con sus gobernados, mediante la creación de los órganos y procedimientos pertinentes. Y, por derecho privado.)_ entendemos al sistema normativo que ｲ･ｾ｡ las relaciones jurídicas entre los plano -delgualdad ante la ｬ･ｹｾ 2.6 Especificaciones del derecho público En cuanto al sistema, comprende de forma jerarquizada las disposiciones constitutivas del estado, así como las que lo organizan y facultan para intervenir en una diversidad de aspectos de la vida social, como los servicios públicos, la impartición de justicia, la seguridad nacional, la rectoría económica y la recepción, el manejo y la aplicación de las contribuciones obtenidas de los particulares para sufragar los gastos comunes. La doctrina ha sostenido, tradicionalmente, que las siguientes son ramas del derecho público: el derecho constitucional, el administrativo, el internacional público, el penal y el procesal. 2.7 Especificaciones del derecho privado Para Kant, el derecho privado es esencialmente el derecho de la propiedad, ya que a ésta se le considera el elemento en el que se basa la formación del estado y derecho modernos. Este derecho, de y para los propietarios, tiene en el contrato su expresión más acabada, en virtud del cual, ellos se relacionan voluntariamente. En dicha relación siempre destaca un contenido económico. Esta proposición, que en la actualidad nos parece tan obvia, ni remotamente lo era antes de Kant, quien, avanzando todavía más, sostiene que todos los hombres somos propietarios, aun cuando no poseamos nada, ya que estamos en la posibilidad legal de serlo. Asimismo, resuelve el problema que se planteaba al pensar que la propiedad consistía en una relación entre el individuo y la cosa en sí, lo que implicaba necesariamente su posesión física y que el lugar donde estuviera el objeto requería la presencia del propietario. Kant afirmó que el concepto de la propiedad establece no sólo una relación con el objeto sino también, y de manera fundamental, con los demás propietarios, quienes están obligados recíprocamente a respetar tal derecho. Con esto, desencadena al individuo de la cosa, al otorgarle el pleno reconocimiento social a su calidad de dueño y avalando su derecho por el estado, este último en el carácter de propietario originario de todo. Ahora bien, las normas que integran al sistema de derecho privado han sido, a su vez divididas, y constituyen las disciplinas jurídicas especiales, las cuales son identificadas en nuestros días como ､ｬｬｾＧｮ｜Ｉ "',,"\, "ffi"ycan'l.'\ e ',,\.eTnacional privado.

Nociones previas 9 2.8 Opiniones sobre la privatización del derecho público y la publificación del derecho privado En el terreno de los hechos, la sistemática propuesta por Kant al distinguir entre derecho público y privado no ha sido muy respetada, ya que de acuerdo con las circunstanciasimperantes, aquellas normas que enunmomento dado estaban incluidas en algún cuerpo legal considerado de derecho privado han pasado a ocupar un lugar dentro de las de derecho público, conforme se iba acentuando la intervención estatal en algunos aspectos de la vida socioeconómica. Esta irrupción del estado, ha sido origen de múltiples discusiones acerca de la naturaleza jurídica de dichas normas que de forma poco usual, y por disposición de la ley, pasan a ser tuteladas por el estado de manera directa. En nuestro país, existen marcados ejemplos de este fenómeno, como sucede con la legislación mercantil, en virtud del interés del estado por la actividad financiera, las inversiones extranjeras, la protección al consumidor, la minería o, como acontece con las regulaciones que norman lo relativo a la ecología, etcétera. De lo que no encontramos antecedentes reales en nuestro país es del fenómeno inverso, es decir, de la privatización del derecho público, consistente en que alguna norma ubicada dentro del cuerpo del derecho público pase al del derecho privado, sin embargo, la posibilidad no está descartada, principalmente ante el auge del neoliberalismo (piénsese en la comercialización del ejido, a partir de 1992). Finalmente, es unánime la opinión de que la división entre derecho público y derecho privado, no soporta el rigor del análisis científico jurídico y que la misma obedece a razones de tipo práctico y didáctico, ya que, en última instancia, toda disposición legislativa emana de la voluntad estatal y, por ende, debe considerarse como de origen público. Argumento que es válido a propósito del llamado derecho social, que, como tercer grupo de ramas jurídicas, ha hecho su aparición en tiempos más o menos recientes. BIBLIOGRAFíA DEL TEMA ÁLVAREZ-GENDÍN, Sabino, Tratado general de derecho adniinisíratino, t. 1,Bosch, Barcelona, 1958. BOQUERA OLIVER, José María, Derecho adminietrcuioo, vol. J, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979. CLARKE AoAMS, John, El derecho admínietraunc norteamericano, Eudeba, Buenos Aires, 1964. DWORKIN, Ronald M., ¿Es el derecho un sistema. de reglas?, Universidad Nacional Autónoma de México, Col. Cuadernos de Crítica, núm. 6, México, 1978. ESCRICIIE, Joaquín, Diccionario razonado de legislación y jurisprudencia; Cárdenas, México, 1979. GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, Introducción al estudio del derecho, 47a. ed., Porrúa, México, 1995. GoRDlLUJ, Agustín, Tratarlo Ｈￚｾ derecho administrativo, t. 1, Macchi, Buenos Aires, 1977. KANT, Immanuel, Principios metafieícoe de la.doctrina.del derecho, Universidad Nacional Autónoma de México, Col. Nuestros Clásicos, núm. 33, México, 1978.

10 DERECHO ADMINISTRATIVO KELSEN, Hans, Teoría pura del derecho, lOa. ed., Eudeba, Buenos Aires, 1971. OLIVERA ToRO, Jorge, MaJmal de derecho administrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988. PEREZNIETO CASTRO, Leonel, Introducción al estudio del derecho, 3a. ed., Harla, México, 1995. VILLAR PAl..Af,Í, José Luis, Curso de derecho adminietnuino, t. 1, 2a. ed., Universidad de Madrid, Facultad de Derecho, Madrid, 1972. 3 RAMAS ESPECIALIZADAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 3.1 La ciencia del derecho administrativo y las ramas especializadas que tienden hacia su autonomía Característica de la vida actual es la hiperespecialización de las ciencias, la técnica y de todo conocimiento y estudio, como lo vemos que ocurre en la medicina, la ingeniería, la administración, etc. A esta tendencia tampoco escapa el derecho administrativo, en el que los teóricos y litigantes pretenden reinvindicar la autonomía de cada uno de los aspectos por él regulados. Así, se habla de derecho educativo, derecho migratorio, derecho pesquero, derecho aduanero, derecho sanitario, derecho burocrático, derecho minero, derecho urbanístico, derecho energético, derecho ecológico, etc., cuyas denominaciones indican qué actividad regula cada rama. 3.2 Enumeración de los diversos derechos que sin dejar de ser administrativos han adquirido autonomía En su momento, hemos dicho que el derecho, como ciencia y como conjunto de normas, es uno solo y que por razones de su estudio y descripción es que se ha dividido, división que siempre será controvertible y que nunca alcanzará una aceptación universal. Se considera, y no de manera unánime, que lassiguientesramas del derecho se desprendieron del administrativo, y además que las mismas han alcanzado su autonomía científica y académica: a) Derecho financiero; b) Derecho fiscal (rama del anterior); c) Derecho agrario; d) Derecho municipal, y e) Derecho militar. ｾＮＳ 3.3.1 Relaciones de la ciencia del derecho administrativo con otras ramas del derecho y con otras ciencias RELACIONES CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO E.te tipo de relaciones pueden ser de l5Up\etoriedan <> ｐＢｾＧＢＰ a\gunas <eg\as o.e derecho administrativo derivan de esas ramas, así tenemos sus vinculaciones con el: •

Nociones previas 11 a) Derecho constitucional. La constitución politica es la ley suprema, ella estructura la base de los entes públicos y establece las reglas en materia de derechos humanos, reglas que habrán de ser acatadas y respetadas en la actuación de la administración pública; además, la constitución contiene otras normas relativas a cuestiones administrativas. Alguien ha dicho que el administrativo es derecho constitucional aplicado, de ahí la importancia de estas relaciones; b) Derecho civil. El estado en el código civil, reconoce los principios generales de derecho y establece algunas otras regulaciones que son aplicables a diversas ramas jurídicas. Por otro lado, la administración pública utiliza figuras del derecho civil, como la donación, los legados, las asociaciones, etcétera; c) Derecho mercantil. Ciertas figuras de esta disciplina tienen un uso intensivo por parte de los órganos estatales: las sociedades, 105 contratos, etc. Además, el estado efectúa intensas operaciones de carácter comercial; d) Derecho procesal. Esta rama presenta una fundamental relación de supletoriedad para los procedimientos de producción y ejecución del acto administrativo, así como para la impugnación de éste, en su caso; e) Derecho internacional público. El poder ejecutivo es el que origina y aplica (casi siempre) los tratados y convenios internacionales; y, además, define y expresa la política exterior; tJ Derecho internacionalprivado. La solución de los conflictos de leyes se efectúa, por lo general, mediante actos de la administración pública; g) Derecho penal. Un ente de la administración pública es titular de la acción penal y el sistema penitenciario es manejado por ella misma, de ahí las relaciones con esta rama jurídica, y h) Derecho del trabajo. En México, los conflictos laborales en primera instancia, se ventilan ante órganos administrativos (juntas de conciliación y arbitraje). El estado, según veremos en el segundo curso (curso IV del plan de 1993), mantiene vitales relaciones con sus trabajadores. 3.3.2 RELACIONES CON CIENCIAS NO JURíDICAS Las relaciones del derecho administrativo con disciplinas nojurídicasson de dos grandes áreas: a) Con aquellas ramas del conocimiento humano (científico o técnico), que lo originan, nutren o auxilian, por ejemplo: • administración; • economía; • historia; • política, y • sociología. b) Con campos del conocimiento o quehacer humanos que son precisamente la materia regulada por el derecho administrativo. En mayor o menor

12 DERECHO ADMINISTRATIVO medida, casi toda actividad de la sociedad está contemplada por las reglas del derecho, así tenemos: • administración; • agricultura; • comercio exterior; • contabilidad; • ecología; • economía; • informática; • ingeniería; • medicina, y • mercado de valores. BIBLIOGRAFíA DEL TEMA ÁLVAREZ-GENDÍN, Sabino, Tratado general de derecho adminietrruino, t. 1, Bosch, Barcelona, 1958. BIELSA, Rafael, Derecho adminietratioo, t. 1, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. GARRIDOFALLA, Fernando, Tratado de derecho adminietratiuo, vol. J, 7a. ed., la. reimp., Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980. MARTÍN MATEO, Ramón, Manual de derecho adminietrcuino, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979. RoYO VILLANOVA, Antonio, Elementos de derecho administrotiuo, lOa. ed., Imprenta Castellana, Valladolid. 1927. VILLAR PALAsí, José Luis, Curso de derecho administrativo, t. 1, 2a. ed., Universidad de Madrid. Facultad de Derecho. Madrid. 1972. 4 FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 4.1 Explicación de los vocablos fuentes del conocimiento jurídico y del derecho En la teoría general del derecho (introducción al estudio del derecho), usualmente se estudian tres tipos de fuentes: formales, reales e históricas. Las primeras se refieren a los diversos tipos de textos normativos (constitución política, leyes, tratados, reglamentos, etc.). Las fuentes reales son los acontecimientns culturales de cualquier tipo que determinan el contenido del derecho positivo, y las fuentes históricas, aquellos documentos y vestigios de otra índole que permiten conocer el orden jurídico de sociedades anteriores a la nuestra. El enunciado de este inciso de nuestro programa supone la existencia de fuentes para estudiar o conocer el derecho (fuentes formales e históricas), y al lado de ellas, las de la fuerza creadora del derecho originada por fenómenos sociológicos de toda tipo que determinan el <:,on.tel\:\d."-\ de. ＴＮＥｾ ＧＨｵＮｾＧｉＮＧ｜Ｎ｜ｫＮ＼﾿Ｌ ｾＧｉ＼ｬｌ｜ＮｾＢ principalmente). La "conciencia social, como base originaria del derecho", ha

Nociones previas 13 dicho García Trevijano de tales fenómenos, los cuales resultan ser la fuente del orden jurídico, es decir, de donde éste proviene. 4.2 Fuentes del derecho. Creación y supletoriedad El derecho, la norma jurídica, surge como producto de ciertos fenómenos so. ciales que, debido a su fuerza, logran que el legisladorles dé forma y los incorpore en los textos legales. El derecho resulta así ser la expresión normativa de las pretensiones e ideología de las fuerzas reales de poder. El derecho administrativo, no obstante su amplitud, requiere de supletoriedad en su aplicación, por eso se recurre al derecho civil y mercantil, al derecho procesal, a los principios generales de derecho y, eventualmente, a la costumbre y los estudios doctrinales. La supletoriedad se presenta, como es sabido, cuando un ordenamiento adolece de lagunas y él mismo establece que sean subsanadas mediante la aplicación de otros textos legales. La supletoriedad se da, como indica Rafael de Pina, cuando existen normas subsidiarias. f4.3 Fuentes del derecho administrativo En derecho administrativo, como en casi todas las ramasjuridicas, suele citarse una lista de fuentes, que son, en realidad, las fuentes formales o los documentos donde se encuentran las normas de nuestra materia y aquellos otros textos, ideas o actividades que pueden contener directa o indirectamente reglas o elementos supletorios o interpretativos. Dicha lista en el derecho mexicano es la siguiente: 1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2 Leyes federales; 3 Tratados y convenios internacionales; 4 Leyes locales; 5 Reglamentos; 6 Planes y programas; 7 Normas oficiales; 8 Circulares; 9 Acuerdos; 10 Decretos; 11 Convenios; 12 Jurisprudencia; 13 Derecho civil, procesal, mercantil, penal y laboral; 14 Principios generales de derecho; 15 CDstumbre?y 16 Doctrina. Las señaladas en los numerales 1 a 11 son fuentes directas y están ordenadas conforme a una secuencia de prelación jerárquica; las cinco restantes son fuentes interpretativas o supletorias.

14 DERECHO ADMINISTRATIVO Algunas de estasfuentes habrán de estudiarse más adelante (infra capítulo X), otras han sido objeto de comentario en asignaturas diversas. En su momento, señalaremos qué expresiones, como oficio circular, bases generales, resoluciones, reglas, etc., son variantes de reglamento, circular, decreto o acuerdo. BIBLIOGRAFÍA DEL TEMA BIELSA,Rafael, Derecho adminietratíno, t. 1, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. BOQUERA OLJVER, José María, Derecho administrativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979. CASTELLANOS RUIZ, Gregorio, Compendio hi..stórico sobre las fuentes del derecho, M. Gabucio M., Villahermosa, 1896. GARCÍA TREVIJANO Fos, José Antonio, Tratado de derecho cuiminieírcuino, t. T, 3a. ed., Revista de Derecho Privado, Madrid, 1974. LAUBADERE, André de, Traite de Droit Administrcüif, t. I, 8a. ed., LGDJ, Paris, 1980. PEREZNIETO CASTRO, Leonel, Introducción al estudio del derecho, Harla, 3a. ed., México, 1995. PINA, Rafael de, Diccionario de derecho, 4a. ed., Porr-úa, México, 1985. 5 CODIFICACiÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 5.1 Concepto de codificación Geny dice que código es: Un conjunto de disposiciones legales que versan sobre una materia de legislación positiva, influido en su estructura por una idea general, a la que ordinariamente se refiere el título que al mismo código se da. Esta definición, aunada al concepto de codificación de VílIegasBasavilbaso, nos permitirá completar la noción que de codificación habremos de adoptar. Este autor dice que: La legislación está codificada cuando se presenta en una ley única, la cual exige una recopilación orgánica y sistematizada de esa legislación. En ese orden, codificación será la reducción sistematizada a una unidad del conjunto de normasjurídicas de una determinada rama del derecho positivo. El derecho administrativo no está codificado en la mayoría de los países, a diferencia de otras ramas que sí lo están: derecho civil, derecho penal, derecho constitucional, etcétera. La codificación administrativa, entendida como la elaboración de un código administrativo, ha sido objeto de encontradas opiniones por parte de la doctrina desde el siglo XIX, la que ha afirmado o negado, según la postura adoptada, la posibilidad o imposibilidad, conveniencia o inconveniencia, de tal tarea; alIado de éstas existe una tercera zesis, la cual admite ool<l la ＼ＺＮＨＩ＼ｩ｜Ｎｃ｜Ｎ＼ＺＮＧｏＮ＼ＺＮ［ＢｾＧｴ｜Ｎ Ｂ＿Ｂ＼ＧｯＮＢＧｴｾＬＭＬＬ｜ ｾＧＢ materias. Detengámonos a reseñar esta polémica, porque ella implica admitir o no

Nocionesprevias 15 lo científico y aun la juridicidad del derecho administrativo, así como prever el futuro de éste. Las posiciones adoptadas por los adminietrat.ivietas respecto del problema de la codificación, en cuanto a su realización, pueden agruparse en tres corrientes: a) La que sostienen los autores que niegan la posibilidad de tal codificación: Roceo, Cormignani, De Gioanis, Mellein, Mantellini, Di Bernardo, Colmeiro, Cuesta, Berthélemy, Orlando, Merld, Gareía Oviedo, Mellado, Oda, Sarria, Laferriere, Meueci, Gareía Trevijano y Serra Rojas; b) La sustentada por autores que admiten la posibilidad y conveniencia de la codificación administrativa: Cotille, Dueroeq, D'Alessio, Broeeoli, Posada, Royo Villanova, Telessio, Garrido Falla, Entrena Cuesta y Boquera Oliver, y c) En la tesis que sólo admite la codificación parcial por materias, se afilian: Orti, Zanobini, La Torre, Lentini, Gascón y Marín, Santa María de Paredes, Maltos de Vaseoneelos, Brandao Cabaleanti, Bullrieh, Bielsa, Villegas Basavilbaso y Álvarez.Gendín. Los argumentos de los autores del primer grupo se pueden resumir de la forma siguiente: • multiplicidad de las disposiciones jurídico administrativas; • mutabilidad del derecho administrativo; • falta de orden en la legislación administrativa; • la codificación es contraria a los principios del derecho público, del que forma parte el derecho administrativo, y • el derecho administrativo carece de madurez para la codificación, o ésta es imposible debido a que tal rama del derecho posee perfiles muy propios y distintos a las otras ramas del derecho que sí son codificables. Analicemos cada uno de estos argumentos, con el auxilio de la doctrina que los ha sostenido o criticado. 5.1.1 MULTIPLICIDAD DE LAS DISPOSICIONES JURíDICO ADMINISTRATIVAS Berthélemy afirmaba que la variedad de materias y diversidad de principios en el derecho administrativo, era lo que explicaba la ausencia de un código; y García Oviedo nos dice que el derecho administrativo: Es complejidad infinita, mundo de asuntos, enciclopedia de materias. Sería muy de temer que más que un código se obtuviera un conglomerado o, cuando más una mera ordenación. Para rebatir lo anterior, VillegasBasavilbaso asegura que la multiplicidad de normas administrativas no es un obstáculo insalvable para elaborar un código, lo dificultará pero no lo impedirá. No es la multiplicidad de las disposiciones lo que fundamentalmente dificulta esta labor... más bien la índole tan diversa de los asuntos lo que imposibilita la obra,