คู่มือระเบียบกฎหมาย การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ประจำปี 2558

380 คมู่ อื ระเบยี บกฎหมาย การบรหิ ารงานบุคคลสว่ นท้องถ่นิ ประจ�ำปี ๒๕๕๘

ค่มู อื ระเบยี บกฎหมาย การบรหิ ารงานบคุ คลส่วนทอ้ งถิ่น ประจำ� ปี ๒๕๕๘ 381

382 คมู่ อื ระเบยี บกฎหมาย การบรหิ ารงานบุคคลสว่ นท้องถ่นิ ประจ�ำปี ๒๕๕๘

ค่มู อื ระเบยี บกฎหมาย การบรหิ ารงานบคุ คลส่วนทอ้ งถิ่น ประจำ� ปี ๒๕๕๘ 383

384 คมู่ อื ระเบยี บกฎหมาย การบรหิ ารงานบุคคลสว่ นท้องถ่นิ ประจ�ำปี ๒๕๕๘

ค่มู อื ระเบยี บกฎหมาย การบรหิ ารงานบคุ คลส่วนทอ้ งถิ่น ประจำ� ปี ๒๕๕๘ 385

การวางระบบคณุ ธรรมการสอบแขง่ ขนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ
*** (นายศริ ิวัฒน์ บปุ ผาเจรญิ ) ***
การสอบแขง่ ขนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
การบริหารงานบุคคลเป็นกระบวนการสำ� คัญของกระบวนการทางการบรหิ าร เน่ืองจากบคุ คลเป็นปัจจยั ทางการบรหิ ารท่สี �ำคัญตอ่ ประสิทธิภาพ
หรือผลสำ� เร็จในการปฏิบัตงิ าน ส�ำหรบั บคุ คลตาม พ.ร.บ.ระเบยี บบรหิ ารงานบุคคลสว่ นท้องถน่ิ พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดแ้ ก่ ข้าราชการองค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวดั
พนกั งานเทศบาล พนกั งานส่วนต�ำบล และ พนกั งานเมืองพทั ยา รวมตลอดถงึ ลูกจ้างประจ�ำ พนกั งานจ้าง ซ่ึงมีจำ� นวนมากกว่าส่แี สนคน โดยบุคคลดังกลา่ ว
ถือได้ว่าเป็นผู้มีบทบาทส�ำคัญต่อการให้บริการสาธารณะของท้องถิ่น เพราะเป็นผู้ที่ต้องน�ำนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นไปสู่การปฏิบัติ จึงอาจกล่าวได้ว่า
ความส�ำเร็จและประสทิ ธภิ าพของทอ้ งถน่ิ ขึน้ อยกู่ บั คุณภาพของขา้ ราชการสว่ นท้องถนิ่ เป็นสำ� คัญ
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบคุ คลสว่ นถนิ่ พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ถูกบัญญัตขิ ้นึ เพอื่ เปน็ หลกั ประกันในการขบั เคลือ่ นระบบการบรหิ ารงานบคุ คล
ของท้องถ่ินให้มีความเข้มแข็ง โดยก�ำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนต�ำบล และ
เมืองพัทยา มีคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถ่ินจ�ำแนกออกมาเป็นแต่ละประเภทท้องถ่ินแยกออกจากกัน เพื่อท�ำหน้าที่ก�ำหนดนโยบายและทิศทาง
การบริหารงานบุคคล ตลอดจนออกกฎเก่ยี วกบั การบรหิ ารงานบคุ คลในรปู แบบของมาตรฐานกลาง มาตรฐานท่ัวไป และหลักเกณฑก์ ารบรหิ ารงานบุคคล
ภายใต้บริบทแตล่ ะประเภททอ้ งถิ่น
คณะกรรมการข้าราชการส่วนทอ้ งถนิ่ แบ่งออกเป็น ๓ ระดบั คือ
(๑) คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) มีอ�ำนาจหน้าท่ีก�ำหนดมาตรฐานกลางเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล
ให้แก่คณะกรรมการกลางข้าราชการส่วนท้องถิ่นเพื่อให้การบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนต�ำบล และ
เมอื งพทั ยา อยภู่ ายใตก้ รอบมาตรฐานกลาง
(๒) คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถ่ิน (ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต.) หรือท่ีเรียกโดยย่อว่า ก.กลาง มีอ�ำนาจหน้าท่ีน�ำ
มาตรฐานกลางท่ี ก.ถ. กำ� หนด มาจดั ทำ� เปน็ มาตรฐานทวั่ ไปใหค้ ณะกรรมการขา้ ราชการสว่ นท้องถน่ิ นำ� ไปกำ� หนดเปน็ หลกั เกณฑใ์ นระดบั จงั หวดั อนั จะเปน็
หลักประกนั ว่า การบรหิ ารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจงั หวัดไมว่ ่าจะเปน็ จังหวัดใด ก็จะเป็นไปภายใตมาตรฐานเดยี วกันท่ัวประเทศ
(๓) คณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานสว่ นทอ้ งถ่ิน (ก.จ.จ. ก.ท.จ. ก.อบต.จงั หวัด และ ก.เมืองพทั ยา) หรือท่ีเรียกโดยยอ่ ว่า ก.จงั หวัด
มีอ�ำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการน�ำมาตรฐานทัว่ ไปท่ี ก. กลาง กำ� หนด มาประกาศเป็นหลกั เกณฑ์ให้มีผลใชบ้ ังคบั กับขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ ภายในจังหวัดนัน้
รวมทั้งเป็นองคก์ รทีใ่ ห้ความเหน็ ชอบในการแต่งต้งั หรือการให้ข้าราชการสว่ นทอ้ งถ่ินพน้ จากต�ำแหน่ง เปน็ หน่วยปฏิบัติในระดบั พน้ื ที่
ทัง้ น้ี มาตรา ๑๗ (๕) มาตรา๒๔ วรรคทา้ ย มาตรา ๒๖ วรรคท้าย บญั ญัติให้คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบรหิ ารสว่ นจังหวัด (ก.จ.)
คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) และคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนต�ำบล (ก.อบต) มีอ�ำนาจหน้าท่ีก�ำหนดมาตรฐานทั่วไปเก่ียวกับ
หลักเกณฑ์และเง่ือนไขการคัดเลือก การสอบแข่งขัน เพื่อให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลและองค์การบริหารส่วนต�ำบลได้คัดเลือกบุคคลผู้ที่มี
ความรคู้ วามสามารถมากทส่ี ุดเข้ามาปฏบิ ตั ิหน้าทใ่ี นตำ� แหน่งวา่ งอยา่ งโปรง่ ใสภายใตร้ ะบบคุณธรรม (Merit System)

หลกั ระบบคณุ ธรรม
ระบบคุณธรรมเป็นระบบพื้นฐานที่ใช้ในระบบบริหารงานบุคคลภาครัฐทุกประเภทเนื่องจากมีแนวคิดว่าประสิทธิภาพขององค์การขึ้นอยู่กับ

ความรูค้ วามสามารถของผู้ปฏิบัตงิ าน มิใชร่ ะบบเครอื ญาติ หรือพวกพอ้ ง ระบบคณุ ธรรมประกอบดว้ ย
๑. ความเสมอภาคในโอกาส (equality of opportunity)
หมายถึง บุคคลท่ีมีความรู้ความสามารถและคุณสมบัติอย่างเดียวกันจะต้องได้รับโอกาสที่จะได้รับการคัดเลือกสรรหา การบรรจุแต่งตั้ง

การเลือ่ นระดบั อยา่ งเทา่ เทียมกัน จะตอ้ งไม่มีการเลอื กปฏบิ ัตใิ นเร่ืองหรือสถานการณ์แบบเดยี วกนั ต่อบุคคลท่มี คี ุณสมบัติแบบเดียวกนั
๒. ความร้คู วามสามารถ (competence)
หมายถงึ หลกั การทต่ี ดั สนิ บคุ คลโดยยดึ หลกั ความรคู้ วามสามารถ ถอื ไดว้ า่ เปน็ หวั ใจของระบบคณุ ธรรมเนอ่ื งจากหลกั การทวี่ า่ การปฏบิ ตั ิ

งานภาครฐั จะบรรลผุ ลไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ ยอ่ มตอ้ งอาศยั ขา้ ราชการทม่ี คี วามรคู้ วามสามารถเปน็ ประการสำ� คญั ดงั นน้ั กระบวนการสรรหาจะตอ้ งพยายาม
ทุกวถิ ีทางทจ่ี ะไดบ้ คุ คลท่ีมีความรู้ความสามารถสูงสดุ เพ่ือจะไดป้ ฏิบตั งิ านให้ตรงกับงานมากทส่ี ดุ

๓. ความม่นั คงในอาชีพ (career based on security tenure)
หมายถงึ หลกั การทเ่ี ปน็ กฎเกณฑแ์ หง่ ความยตุ ธิ รรมในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องผปู้ ฏบิ ตั งิ าน เพอื่ มใิ หผ้ ปู้ ฏบิ ตั หิ นา้ ทอ่ี ยา่ งถกู ตอ้ งตามกฎหมาย

ต้องถกู กลน่ั แกลง้ หรอื ใส่ความ หากผ้ใู ดมิไดก้ ระทำ� ผิดย่อมไม่ถูกลงโทษ หรอื กลน่ั แกล้งให้เส่ือมเสยี สทิ ธิประโยชนอ์ นั พงึ มพี งึ ได้
๔. ความเปน็ กลางทางการเมอื ง (political neutrality)
หมายถึง ข้าราชการต้องปฏิบัติงานอยู่บนพ้ืนฐานแห่งกฎหมายและองค์ความรู้ มุ่งต่อผลของงาน และประโยชน์สาธารณะ หาก

ผ้บู งั คบั บัญชาส่ังการโดยชอบย่อมต้องปฏบิ ัติตาม โดยไม่ยดึ ติดในตวั บคุ คล พรรคการเมอื ง หรอื กลุ่มผลประโยชนใ์ ด โดยเฉพาะ
การน�ำระบบคณุ ธรรมมาใช้ในกระบวนการบรหิ ารงานบุคคลส่วนทอ้ งถ่นิ กเ็ พ่ือให้ทอ้ งถิ่นสามารถบรรลุผลการพัฒนาที่ยง่ั ยนื ท่ีกอ่ ใหเ้ กิด

ประโยชน์สูงสุดต่อราชการและประชาชน หัวใจของการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน คือ การจัดหาบุคคลซ่ึงมีความรู้ความสามารถท่ีตรงและเหมาะสม

386 คู่มือระเบียบกฎหมาย การบรหิ ารงานบคุ คลส่วนทอ้ งถน่ิ ประจ�ำปี ๒๕๕๘

กับภารกิจ และพร้อมในการปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และซื่อสัตย์สุจริตอีกท้ังต้องค�ำนึงถึงการสร้างขวัญและก�ำลังใจ ตลอดจนพัฒนา
ขดี ความสามารถของขา้ ราชการส่วนทอ้ งถิน่ ใหป้ ฏิบัตงิ านไดอ้ ย่างมีประสทิ ธิภาพทันกบั ความเปล่ียนแปลงและความต้องการของสังคมและประเทศ

การสอบแข่งขนั ขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน
การสอบแข่งขันเป็นกระบวนการหน่ึงของการสรรหา ซึ่งเป็นกระบวนการท่ีมุ่งจูงใจบุคคลผู้ท่ีมีคุณภาพเข้ามาสมัครแล้วด�ำเนินการคัดเลือก

บุคคลท่ีมีความเหมาะสมมากที่สุดเข้ามาท�ำงาน การสรรหาจึงถือเป็นขั้นตอนที่ส�ำคัญมาก เพราะว่าการได้มาซึ่งคนดีมีความรู้ความสามารถเหมาะสม
กับงานก็จะท�ำให้องค์การประสบความส�ำเรจ็ และเกิดการพฒั นาอย่างตอ่ เนอ่ื ง

การสรรหาบคุ ลากรนั้นเป็นไปตามนโยบายในการสรรหาซ่งึ แบง่ ไดเ้ ปน็ ๒ ประเภท คอื
๑) นโยบายแบบเปิดซึ่งมีสาระส�ำคัญคือเปิดโอกาสให้บุคคลท่ัวไปทุกคนท่ีมีคุณวุฒิการศึกษาความสามารถ และมีคุณสมบัติเหมาะสม

ตามตำ� แหนง่ ทว่ี า่ ง เขา้ มาสมคั รสอบไดโ้ ดยเสมอภาค การสรรหาบคุ ลากรจากภายนอกองคก์ ารตามระบบเปดิ นนั้ ทอ้ งถน่ิ จะสรรหาบคุ ลากรทมี่ คี วามเหมาะสม
จากบุคคลทั่วไปท่ีอาจเป็นข้าราชการหรือไม่ก็ได้ เพื่อเข้าปฏิบัติงานในต�ำแหน่งงานที่ว่าง โดยการสรรหาบุคลากรจากภายนอกองค์การจะมีข้อดีและ
ขอ้ เสยี ดงั ต่อไปน้ี

ข้อดี การสรรหาบุคลากรในระบบเปิด คือ ท้องถ่ินมีโอกาสในการคัดเลือกบุคลากรท่ีมีความเหมาะสมได้เป็นจ�ำนวนมาก ส่งผลดีต่อ
มุมมองการวเิ คราะห์โอกาส การแก้ปัญหา และการพัฒนาความคิดสร้างสรรค์ท่หี ลากหลาย ไมต่ ดิ กรอบเดิมๆ

ขอ้ เสยี การสรรหาบคุ ลากรในระบบเปดิ คอื ทอ้ งถนิ่ จะมภี าระคา่ ใชจ้ า่ ยในการพฒั นาขา้ ราชการบรรจใุ หมใ่ หเ้ ขา้ ใจในธรรมเนยี มปฏบิ ตั ิ
ตามแบบแผน รวมทง้ั อาจมผี ลกระทบตอ่ ขวญั และกำ� ลงั ใจของบคุ ลากรภายในทอ้ งถนิ่ เพราะไมอ่ าจเตบิ โตในสายงานได้ จนอาจเกดิ ความขดั แยง้ หรอื ไมเ่ ปน็
ผลดีต่อบรรยากาศในการปฏบิ ัติราชการขึ้นได้

๒) นโยบายแบบปิด ซ่ึงมีสาระส�ำคัญ คือ เปิดโอกาสให้เฉพาะผู้ที่เป็นข้าราชการท้องถ่ินในแต่ละประเภทซ่ึงส�ำเร็จการศึกษา
ตามคณุ สมบตั เิ ฉพาะสำ� หรบั ตำ� แหนง่ และมรี ะดบั ตำ� แหนง่ ตามทกี่ ำ� หนด สามารถสมคั รสอบคดั เลอื กเพอ่ื ดำ� รงตำ� แหนง่ ทสี่ งู กวา่ เดมิ ได้ การสรรหาตามระบบปดิ
เป็นการสรรหาซ่ึงก�ำหนดเฉพาะข้าราชการส่วนท้องถิ่นในกลุ่มประเภทเดียวกันเพ่ือสรรหาบุคลากรที่มีความรู้ทักษะและประสบการณ์เข้าปฏิบัติงาน
ในต�ำแหนง่ ท่วี ่างลง หรอื ตำ� แหนง่ ทเี่ ปดิ ข้ึนใหม่ โดยทกี่ ารสรรหาบุคลากรจากภายในองคก์ ารจะมีข้อดแี ละข้อเสียท่ตี อ้ งพจิ ารณาดงั ต่อไปน้ี

ข้อดี การสรรหาบุคลากรจากระบบปิด คือ ได้ข้าราชการที่มีธรรมเนียมปฏิบัติและเข้าใจ ในวัฒนธรรมองค์กร และสร้างขวัญและ
กำ� ลังใจในการปฏบิ ัติงานให้แกข่ ้าราชการทมี่ ีโอกาสกา้ วหนา้ ในสายอาชีพ

ข้อเสีย การสรรหาบุคลากรจากระบบปิด คือ ท้องถิ่นอาจเสียโอกาสในการคัดเลือกบุคคลภายนอกที่มีความรู้ความสามารถ อันเป็น
อปุ สรรคต่อการเปิดกรอบความคดิ สรา้ งสรรค์เนอ่ื งจากยดึ ติดระบบเดมิ

การสรรหาของท้องถ่นิ ตามนโยบายเปิดและปดิ คอื การสอบแข่งขนั และการคดั เลอื กในห้วงตง้ั แต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๙ จนถึง พ.ศ. ๒๕๕๗
เปน็ ตน้ มา จะพบวา่ ทอ้ งถน่ิ ไดด้ ำ� เนนิ การสรรหาขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ เปน็ จำ� นวนมาก อนั เนอ่ื งมาจากการกระจายอำ� นาจและถา่ ยโอนภารกจิ บางกจิ กรรม
ใหแ้ กท่ ้องถนิ่ ทำ� ใหอ้ ัตราก�ำลงั ของข้าราชการเพม่ิ ขึ้นเปน็ จำ� นวนมาก

จากสถิติข้อมูลของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน แสดงให้เห็นถึงการเพ่ิมอัตราก�ำลังโดยปรากฏข้อมูลจากแผนอัตราก�ำลังเทียบ
ระหว่างปพี .ศ. ๒๕๔๙กบั ปี พ.ศ. ๒๕๕๖ กลา่ วคือ

ประเภท ๒๕๔๙ ๒๕๕๖

องค์การบริหารสว่ นจังหวัด ๑๗,๗๔๙ ๓๑,๒๖๑
เทศบาล ๑๒๔,๐๗๖ ๑๕๒,๕๖๑
องค์การบรหิ ารสว่ นตำ� บล ๑๒๖,๗๘๓ ๑๑๕,๕๑๑

คู่มือระเบียบกฎหมาย การบรหิ ารงานบคุ คลสว่ นท้องถ่นิ ประจ�ำปี ๒๕๕๘ 387

ในขณะที่ท้องถ่ินมีความต้องการก�ำลังคนเพิ่มมากข้ึนก็มีกระแสข่าวเกี่ยวกับการสอบแข่งขันท่ีไม่เป็นไปตามระบบคุณธรรม จากข้อมูล
การศึกษาของคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) พบว่า การสรรหาบุคคลเพื่อบรรจุแต่งต้ังเป็นข้าราชการส่วนท้องถ่ิน
ประเภทต่าง ๆ นั้น ได้เกิดปัญหาส�ำคัญในระบบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นติดตามมาหลายประการ คือ การก�ำหนดต�ำแหน่งมากเกินความจ�ำเป็น
จนทำ� ใหเ้ กดิ ภาระคา่ ใชจ้ า่ ยดา้ นการบรหิ ารงานบคุ คลสงู เกอื บถงึ เพดานรอ้ ยละ ๔๐ ของงบประมาณรายจา่ ย และการเรยี กรบั ผลประโยชนจ์ ากการคดั เลอื ก
ตามกระแสขา่ วทีเ่ กดิ ข้ึนอย่างแพร่หลาย
สภาพปญั หาการสอบแข่งขนั ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่

ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้การบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และ
องค์การบริหารสว่ นต�ำบล เป็นอำ� นาจของผ้บู ริหารท้องถน่ิ โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการขา้ ราชการส่วนทอ้ งถิน่

ดังนั้น การสอบแข่งขันซึ่งเป็นกระบวนการหนึ่งของการบริหารงานบุคคลจึงเป็นอ�ำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นท่ีอาจด�ำเนินการได้ตามหลักเกณฑ์
ที่คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถ่ินก�ำหนด การก�ำหนดหลักเกณฑ์สอบแข่งขันก็เพ่ือเป็นหลักประกันว่ากระบวนการสอบแข่งขันนั้นจะอยู่ภายใต้ระบบ
คุณธรรม สามารถสรรหาบุคคลท่ีมีความรู้ความสามารถ เข้ามาปฏิบัติหน้าท่ีในการให้บริการสาธารณะและพัฒนาท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก่อเกิด
ประโยชนต์ อ่ ประชาชนและทอ้ งถนิ่ โดยรวม

แต่การด�ำเนินการสอบแข่งขันตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๘ เป็นต้นมาปรากฏว่า การสอบแข่งขัน ที่ด�ำเนินการโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ประสบปญั หาการด�ำเนนิ การทีไ่ มโ่ ปรง่ ใส มีการรอ้ งเรยี นทจุ รติ เป็นวงกว้างทง้ั การทุจริตท่เี กิดจากผูส้ อบแขง่ ขันเอง และจากหน่วยจัดสอบแข่งขนั จนเกิด
กระแสขา่ ว “ซลี ะแสน” อนั กระทบตอ่ ความเชอ่ื ม่ันในระบบคุณธรรม และคุณภาพของผู้เข้ารับราชการเปน็ พนกั งานส่วนทอ้ งถน่ิ ตลอดจนประสิทธภิ าพ
ในการบรหิ ารราชการของทอ้ งถ่ินเป็นอยา่ งมาก เนือ่ งจากองค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ ได้บคุ ลากรท่ไี มผ่ า่ นการทดสอบอย่างแท้จรงิ และมีทศั นคตแิ สวงหา
ประโยชน์และประพฤตมิ ิชอบตั้งแตแ่ รกบรรจุแตง่ ต้งั อันอาจสรุปได้ ดงั นี้

สภาพปญั หา สาระสำ� คญั
พัฒนาการสอบ การกำ� หนดให้องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ เป็นหนว่ ยด�ำเนนิ การสอบแข่งขัน
แขง่ ขัน
ในระยะแรกของ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นน้ัน
พฤติกรรม คณะกรรมการกลางข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้ก�ำหนดมาตรฐานท่ัวไปเก่ียวกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการคัดเลือก การบรรจุและ
การทุจริต แต่งตง้ั การย้าย การโอน การรับโอน การเลอ่ื นระดับ และการเลื่อนขั้นเงนิ เดอื น ฉบับลงวนั ท่ี ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ใหก้ ารสอบ
สอบแขง่ ขัน แข่งขันด�ำเนินการโดยคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถ่ิน (ก.จ.จ. ก.ท.จ. และ ก.อบต.จังหวัด) เนื่องจากในขณะน้ันเป็นช่วง
ของการเร่ิมบังคับใช้กฎหมาย และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจ�ำนวนกว่า ๗,๐๐๐ แห่ง ก็อยู่ในระยะเร่ิมต้นของการรับผิดชอบ
การบรหิ ารงานบุคคลเอง จึงทำ� ใหย้ ังไมม่ คี วามพรอ้ มดา้ นบุคลากรที่รับผดิ ชอบการบรหิ ารงานบคุ คลเปน็ การเฉพาะ เว้นแต่ องคก์ ร
ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ขนาดใหญซ่ ง่ึ มคี วามพรอ้ มดา้ นบคุ ลากรซงึ่ มหี นว่ ยงานเกย่ี วกบั การบรหิ ารงานบคุ คลเปน็ การเฉพาะ กอ็ าจรอ้ งขอ
ตอ่ คณะกรรมการข้าราชการส่วนทอ้ งถิน่ พิจารณาใหค้ วามเหน็ ชอบให้จดั สอบแขง่ ขันเองได้

อย่างไรก็ดี ภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซ่ึงบัญญัติให้การบริหารงาน
บุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปตามความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายบัญญัติให้อ�ำนาจ
การบริหารงานบุคคลเป็นของผบู้ ริหารท้องถนิ่ เม่ือระยะเวลาผ่านไปไดร้ ะยะหนง่ึ คณะกรรมการกลางขา้ ราชการสว่ นท้องถ่นิ จงึ ได้
แก้ไขมาตรฐานท่ัวไปโดยเปล่ยี นแปลงหนว่ ยดำ� เนนิ การสอบแข่งขัน จากคณะกรรมการขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ เปน็ องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ิน ตามมาตรฐานทวั่ ไปเกยี่ วกับหลกั เกณฑแ์ ละเง่อื นไขการคัดเลอื ก การบรรจแุ ละแตง่ ต้ัง การย้าย การโอน การรบั โอน
การเลอื่ นระดับ และการเลอ่ื นข้นั เงินเดอื น (เพ่มิ เตมิ ) ฉบับลงวันที่ ๒๖ พฤษภาคม ๒๕๔๗

กรณีดังกล่าว จึงเป็นจุดเริ่มต้นของการสอบแข่งขันที่ด�ำเนินการโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ไม่ว่าองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นนั้นจะเป็นองค์กรขนาดเล็กหรือขนาดใหญ่ องค์กรน้ันจะมีข้าราชการในต�ำแหน่งบุคลากรผู้รับผิดชอบการบริหารงาน
บุคคลท่ีมีประสบการณ์หรือไม่ก็ตาม หากผู้บริหารท้องถ่ินมีความประสงค์จัดสอบ แข่งขันก็สามารถด�ำเนินการสอบแข่งขันได้
ตามทก่ี ฎหมายบัญญัติ
พฤติกรรมการทุจริตสอบแขง่ ขนั

ขา่ วการทจุ รติ สอบแขง่ ขนั บคุ คลเขา้ รบั ราชการเปน็ ขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ สะเทอื นความรสู้ กึ ของคนในสงั คมจำ� นวนมากวา่
“เรม่ิ ตน้ จะเปน็ ขา้ ราชการโกงเสยี แลว้ ” “ทอ้ งถน่ิ จะโปรง่ ใสทา่ มกลางผลประโยชนจ์ ากการถา่ ยโอนทงั้ ทางดา้ นแผนงาน งบประมาณ
จะเป็นอยา่ งไร” และยงั สะทอ้ นความออ่ นแอของระบบคณุ ธรรมในการบริหารงานบุคคลขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ
ประเดน็ ทน่ี า่ สนใจของเรื่องน้ีคอื

ทำ� ไมจึงมีคนอยากเปน็ ข้าราชการสว่ นท้องถน่ิ กันมาก
ส�ำนักงานเลขาธิการสภาการศกึ ษา (๒๕๕๐) ไดป้ ระมาณการจ�ำนวนนักศกึ ษาเขา้ ใหม่ระดบั ปรญิ ญาตรี ระหว่างปี ๒๕๕๐-
๒๕๕๙ คาดว่าจะมีจ�ำนวนนักศึกษาเข้าใหม่ปีละประมาณ ๕ แสนคน และในช่วงปีเดียวกันมีบัณฑิตระดับปริญญาตรีจบใหม่
ปีละประมาณ ๓-๔ แสนกว่าคน ตัวเลขจากส�ำนักงานเศรษฐกิจกระทรงการคลงั ปี ๒๕๕๑ พบว่ามผี ู้สำ� เรจ็ การศึกษาในปี ๒๕๔๙
จ�ำนวน๑๑๔,๒๔๘ คน ผู้ส�ำเร็จการศึกษาระดับปวส./อนุปริญญา มีจ�ำนวนถึง ๙๙,๓๑๗ คน โดยผู้ส�ำเร็จการศึกษาอาชีวศึกษา

388 คู่มอื ระเบียบกฎหมาย การบรหิ ารงานบคุ คลสว่ นท้องถิน่ ประจ�ำปี ๒๕๕๘

สภาพปญั หา สาระส�ำคัญ
ท้งั ๒ ระดับ สว่ นใหญ่เรยี น สาขาวชิ า อตุ สาหกรรม และพาณิชยกรรม/บรหิ ารธุรกจิ ประมาณรอ้ ยละ ๘๐ ส�ำหรับจ�ำนวนผ้สู ำ� เร็จ
การศึกษาระดบั อดุ มศกึ ษาพบว่า ปรญิ ญาตรมี ีผสู้ ำ� เรจ็ การศกึ ษาจำ� นวน ๑๔๙,๖๘๘ คน ปรญิ ญาโท ๒๑,๘๘๔ คน และปริญญาเอก
๒๔๔ คน แตใ่ นจำ� นวนน้ีมีผูส้ �ำเรจ็ การศึกษาสายวิทยาศาสตร์ไมถ่ ึง ๒๐ %

ตวั เลขคาดการณแ์ รงงานในปี ๒๕๕๕ - ๒๕๕๙ มีความตอ้ งการแรงงาน ๑๔๕,๓๔๘ คนตอ่ ปี ดงั นน้ั บณั ฑติ จบใหม่ในชว่ ง
ปี ๒๕๕๕ - ๒๕๕๙ จำ� นวนหนงึ่ ต้องตกงานและเม่อื นกั ศึกษาเขา้ ใหมใ่ นช่วงปี ๒๕๕๕ - ๒๕๕๙ จบการศึกษา จำ� นวนผูต้ กงานกจ็ ะ
เพ่ิมขน้ึ ทวคี ูณ

นอกจากน้ี เม่ือพิจารณาถงึ โอกาสการบรรจแุ ตง่ ต้งั เป็นข้าราชการสว่ นทอ้ งถ่นิ นนั้ งา่ ยกวา่ การบรรจุแตง่ ตัง้ เปน็ ข้าราชการ
พลเรือน เพราะข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั้นกระจายอยู่ทั่วประเทศทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหาร
สว่ นตำ� บล การกำ� หนดต�ำแหน่งกไ็ ม่มีขั้นตอนมากเพราะจะค�ำนึงภาระคา่ ใช้จา่ ยด้านการบริหารงานบคุ คลไมใ่ ห้เกินกว่ารอ้ ยละ ๔๐
ของงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปีเท่าน้ัน โดยไม่ได้ค�ำนึงถึงภาระงานหรือการวิเคราะห์ค่างานในการก�ำหนดต�ำแหน่งอย่างแท้จริง
ซ่ึงส่วนหนึ่งมาจากทัศนคติและมุมมองที่ว่า อ�ำนาจการบริหารงานบุคคลเป็นไปตามความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
จงึ ไม่เขม้ งวดเกยี่ วกับการวเิ คราะหป์ รมิ าณงาน หากองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นขอก�ำหนดต�ำแหน่งขึน้ ใหมเ่ พิ่มเตมิ

สาเหตุที่ส�ำคัญอีกประการหนึ่ง คือ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีบัญชีเงินเดือนเป็นของตนเอง มีสิทธิประโยชน์ตอบแทนอื่น
ทสี่ งู กวา่ ขา้ ราชการพลเรอื น ไมว่ า่ อตั ราเงนิ เดอื นแรกบรรจใุ นระดบั ปรญิ ญาตรี (พลเรอื น ๑๕.๐๐๐บาท/เดอื น ทอ้ งถน่ิ ๑๕,๐๖๐ บาท/
เดือน) หรืออัตราเงินเดือนข้ันสูงของต�ำแหน่งระดับ ๙ ท่ีสูงกว่าข้าราชการพลเรือน (พลเรือน ๖๖.๔๘๐ บาท/เดือน ท้องถ่ิน
๗๘.๐๒๐ บาท/เดือน) หรือเงินโบนัสที่ได้รับสูงถึงจ�ำนวน ๑.๕ เท่าของเงินเดือน ต�ำแหน่งหัวหน้าฝ่ายได้รับเงินประจ�ำต�ำแหน่ง
ได้รบั เงนิ ประจำ� ตำ� แหนง่ เดอื นละ ๑,๕๐๐ บาท/เดือน ในขณะท่ขี ้าราชการพลเรอื นตำ� แหน่งหัวหน้าฝา่ ยไม่ได้รับเงินประจำ� ตำ� แหน่ง
จึงอาจกล่าวได้ว่าข้าราชการส่วนท้องถ่ินเป็นอาชีพท่ีมีค่าตอบแทน และสวัสดิการอื่นๆ ท่ีน่าสนใจมากกว่าข้าราชการพลเรือน
ซ่ึงมีอัตราต�ำแหนง่ ว่างจำ� นวนนอ้ ย ท�ำให้การแข่งขนั สูงจึงท�ำใหโ้ อกาสสอบบรรจุแตง่ ต้งั ไดย้ ากกวา่ ข้าราชการสว่ นทอ้ งถนิ่

ด้วยโอกาสการได้รับการบรรจุแต่งตั้งเป็นข้าราชการส่วนท้องถ่ินซ่ึงมีต�ำแหน่งว่างจ�ำนวนมาก และอาชีพข้าราชการ
เปน็ อาชพี ท่ีมีความม่ันคงและมีเกียรติยศ ตลอดจนสทิ ธิประโยชนท์ ีส่ งู และหลากหลายดงั กล่าวขา้ งต้น จึงเป็นเหตุผลส�ำคัญทีท่ ำ� ใหม้ ี
ผ้สู นใจและประสงคเ์ ป็นข้าราชการสว่ นท้องถิ่นเป็นจำ� นวนมาก

รูปแบบการโกง
เมื่อมีผู้ประสงค์เป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นจ�ำนวนมากแต่อัตราบรรจุมีน้อยหากจะสอบแข่งขันกันธรรมดาก็เป็นการยาก

ท่ีจะสอบได้ การทุจริตสอบจึงเกิดขึ้น และยิ่งพ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ และกฎกติกาได้ก�ำหนด
ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เป็นผู้ด�ำเนินการสอบแข่งขันเพ่ือบรรจุและแต่งตั้งบุคคลเข้ารับราชการเป็นข้าราชการส่วนท้องถ่ิน
(องคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวดั /เทศบาล/องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตำ� บล) จงึ ทำ� ใหผ้ บู้ รหิ ารทอ้ งถน่ิ บางคนใชอ้ ำ� นาจในทางมชิ อบโดยเปดิ สอบ
บรรจแุ ละเรียกเงนิ ผ้เู ข้าสอบหวั ละหลายแสนบาท สร้างความบอบช�ำ้ และความเสอื่ มเสียให้กับวงการบรหิ ารงานบุคคลส่วนทอ้ งถ่ิน
เป็นอย่างมากจนท�ำใหส้ งั คมและประชาชนท่ัวไปมคี วามเคลือบแคลงในระบบคุณธรรมการจดั สอบแขง่ ขัน

กลโกงในการทจุ รติ การสอบแขง่ ขนั อาจกลา่ วไดว้ า่ ไมม่ คี วามซบั ซอ้ น และมกั ปรากฏตามขา่ วทเี่ กดิ กบั การทจุ รติ สอบแขง่ ขนั
ในหนว่ ยงานอื่นๆ คอื

๑. โกงโดยหนว่ ยจดั สอบแข่งขัน
ผ้จู ดั สอบแขง่ ขนั มพี ฤตกิ ารณ์ทไ่ี มโ่ ปรง่ ใส มกี ารชว่ ยเหลอื พรรคพวก หรอื เรียกรับผลประโยชน์ เชน่ การบอกขอ้ สอบ

กอ่ นสอบ การเปลย่ี นกระดาษค�ำตอบภายหลงั การสอบ การแก้ไขคะแนนผลการสอบ เป็นตน้
การโกงลักษณะน้ีเป็นการด�ำเนินการที่ร่วมกันหรือเป็นการฮั้วกันของคณะกรรมการท้ังชุด เพราะอ�ำนาจเบ็ดเสร็จ

อยู่ท่ีผู้บริหารท้องถ่ิน และท�ำภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจึงท�ำได้โดยง่าย ผู้ที่มีบทบาทมากท่ีสุดคือผู้บริหารท้องถิ่น และ
คณะกรรมการจดั สอบแข่งขนั

๑.๑ เป็นกรณกี ารทจุ รติ สอบแขง่ ขันขององค์การบริหารส่วนต�ำบลท่งุ คลอง
กรณีนี้ องค์การบริหารส่วนต�ำบลทุ่งคลอง ซึ่งองค์การบริหารส่วนต�ำบลขนาดเล็ก ได้ก�ำหนดต�ำแหน่ง

เพอ่ื จดั สอบแขง่ ขนั จำ� นวน ๑๒ ตำ� แหนง่ แตว่ งเงนิ การทจุ รติ สอบแขง่ ขนั มจี ำ� นวนมากกวา่ ๔๐ ลา้ นบาท จนปรากฏตามขา่ วหนงั สอื พมิ พ์
มตชิ น ฉบบั วนั ท่ี ๒๕ กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๕๓ ป.ป.ช.เชอื ดวนิ ยั -อาญา นายก อบต.กบั พวกยกพวง ๒๖ คน ทจุ รติ สอบเขา้ พนง.ทอ้ งถน่ิ –
เรียกเงนิ หวั ละ ๔ แสน

ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)เผยแพร่เอกสารข่าวเม่ือวันท่ี ๒๕
กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๕๓ ว่า การกระท�ำของ นาย ก. กับพวก รวม ๒๖ คน เป็นการกระทำ� การฝา่ ฝนื ตอ่ ความสงบเรียบรอ้ ยหรอื สวสั ดิภาพ
ของประชาชน หรอื ละเลยไมป่ ฏบิ ตั ติ ามหรอื ปฏบิ ตั กิ ารไมช่ อบดว้ ยอำ� นาจหนา้ ที่ หรอื มมี ลู เปน็ ความผดิ ทางวนิ ยั อยา่ งรา้ ยแรง แลว้ แต่
กรณี และมมี ูลเปน็ ความผดิ ทางอาญาฐานเปน็ เจา้ พนักงานเรียกรับ หรอื ยอมจะรับทรัพย์สินหรือประโยชนอ์ ื่นใด ส�ำหรับตนเองหรือ
ผู้อนื่ โดยมิชอบเพื่อกระท�ำการหรือไม่กระท�ำการอย่างใดในตำ� แหน่งไมว่ ่าการน้ันจะชอบ หรอื มิชอบด้วยหนา้ ท่ฐี านเป็นเจ้าพนกั งาน
ปฏบิ ตั หิ รอื ละเวน้ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทโ่ี ดยมชิ อบเพอื่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หายแกผ่ หู้ นงึ่ ผใู้ ดหรอื ปฏบิ ตั ิ หรอื ละเวน้ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทโี่ ดยทจุ รติ

คมู่ อื ระเบยี บกฎหมาย การบรหิ ารงานบุคคลสว่ นท้องถนิ่ ประจำ� ปี ๒๕๕๘ 389

สภาพปัญหา สาระส�ำคัญ
ฐานเปน็ เจา้ พนกั งานมหี นา้ ทที่ ำ� เอกสารกรอกขอ้ ความลงในเอกสาร หรอื ดแู ลรกั ษาเอกสารกระทำ� การปลอมเอกสารโดยอาศยั โอกาส
ท่ตี นมีหนา้ ทนี่ น้ั ฐานปลอมและใชเ้ อกสารราชการปลอมและฐานสนับสนนุ เจ้าพนกั งานในการกระทำ� ความผิด

ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 149, 157, 161, 264, 265 และ 268 ประกอบมาตรา 83 และมาตรา 86
แล้วแตก่ รณี ใหส้ ง่ รายงานเอกสารและความเห็นไปยังผู้บังคับบัญชา หรอื ผมู้ ีอำ� นาจแต่งตง้ั ถอดถอนเพื่อพจิ ารณาโทษทางวนิ ยั หรอื
ดำ� เนนิ การตามอำ� นาจหนา้ ที่ และไปยงั อยั การสงู สดุ เพอื่ ดำ� เนนิ คดอี าญาในศาลฎกี าแผนกคดอี าญาของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง
กบั นายถาวรบตุ รศรี กบั พวก ตามฐานความผดิ ดงั กลา่ ว ตามพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปราม
การทจุ ริตพ.ศ.2542 มาตรา 92 และมาตรา 97 แล้วแต่กรณี ต่อไป

๑.๒ เปน็ กรณกี ารปลอมบญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดข้ องเทศบาลตำ� บลหนองบวั วงเทศบาลตำ� บลหนองสอ และองคก์ าร
บรหิ ารสว่ นต�ำบลปะโค

กรณีน้ี เปน็ กรณที ่ีเกดิ ข้นึ ในหว้ งของการอนุญาตใหเ้ ทศบาล องคก์ ารบรหิ ารส่วนตำ� บลท่จี ัดสอบแขง่ ขนั สามารถ
อนญุ าตใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ อนื่ ใชบ้ ญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดใ้ นตำ� แหนง่ ทไ่ี ดข้ น้ึ บญั ชไี ปใชป้ ระโยชนเ์ พอื่ บรรจแุ ตง่ ตง้ั ในตำ� แหนง่
ทว่ี า่ งขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ นั้นไดป้ รากฏวา่ เทศบาลต�ำบลหนองบัววง เทศบาลตำ� บลหนองสอ จงั หวัดนครราชสีมา และ
องค์การบริหารส่วนต�ำบลปะโค จังหวัดอุดรธานี ซึ่งเป็นจ้าของบัญชีผู้สอบแข่งขันได้ ปลอมแปลงเอกสารโดยมีการแจ้งรายชื่อ
ผทู้ ไ่ี มอ่ ยใู่ นบญั ชวี า่ ผนู้ นั้ เปน็ ผสู้ อบแขง่ ขนั ไดเ้ พอื่ ใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ทข่ี อใชบ้ ญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดบ้ รรจแุ ตง่ ตง้ั เปน็ ขา้ ราชการ
สว่ นทอ้ งถน่ิ การพบวา่ มกี ารปลอมรายชอ่ื ผสู้ อบแขง่ ขนั ไดน้ นั้ เกดิ จาก จงั หวดั ตรวจสอบพบพริ ธุ ของผทู้ จี่ ะบรรจแุ ตง่ ตง้ั วา่ มกี ารเรง่ รดั
ขอใหจ้ งั หวดั นำ� เรื่องเสนอคณะกรรมการข้าราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ เพื่อเหน็ ชอบใหบ้ รรจุแต่งต้งั ผู้น้ันเป็นข้าราชการส่วนท้องถนิ่ โดยเรว็
แต่เน่ืองจากเอกสารประกอบการพิจารณาบรรจุแต่งตั้งไม่สมบูรณ์ จึงได้ประสานจังหวัดนครราชสีมาเพื่อขอเอกสารเพ่ิมเติม และ
พบวา่ ผูท้ ่เี ทศบาลต�ำบลหนองบวั วงส่งไปบรรจุแตง่ ต้งั ณ หนว่ ยงานทขี่ อใชบ้ ญั ชนี ้นั เปน็ บุคคลคนละรายกับผู้ทชี่ ่ือเป็นผูส้ อบแขง่ ขัน
ไดใ้ นฉบบั จริง เม่อื ขยายผลจึงพบวา่ มกี ารปลอมแปลงรายช่ือกว่า ๑๐๐ ราย กระทรวงมหาดไทย โดยพลตำ� รวจโท ธีรวุฒิ บตุ รศรภี ูมิ
รฐั มนตรชี ว่ ยวา่ การกระทรวงมหาดไทย ปฏบิ ตั ริ าชการแทนรฐั มนตรวี า่ การกระทรวงมหาดไทย จงึ ไดม้ หี นงั สอื ใหผ้ วู้ า่ ราชการจงั หวดั
ทกุ จงั หวดั ตรวจสอบการใชบ้ ญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดข้ องเทศบาลตำ� บลหนองบวั วง เทศบาลตำ� บลหนองสอ และองคก์ ารบรหิ ารสว่ นตำ� บล
ปะโค ตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ดว่ นมาก ท่ี มท ๐๘๐๙.๒/ว๒๓๓๗ ลงวันท่ี ๑๖ พฤศจกิ ายน ๒๕๕๐ ท้งั นี้ จังหวดั เชยี งราย
พบว่า องค์การบริหารส่วนต�ำบลในจังหวัดเชียงราย ก็ได้บรรจุแต่งต้ังผู้สอบแข่งขันได้ของเทศบาลต�ำบลหนองบัววงเช่นเดียวกัน
จึงได้ยกเลิกค�ำส่ังบรรจุแต่งต้ังผู้น้ัน และให้องค์การบริหารส่วนต�ำบล นั้นไปแจ้งความร้องทุกข์ด�ำเนินคดีอาญาต่อผู้กระท�ำผิด
ศาลไดม้ คี ำ� พพิ ากษาวา่ จำ� เลยมคี วามผดิ ฐานรว่ มกนั ปลอมเอกสารทางราชการฐานใชเ้ อกสารราชการปลอม เปน็ ความผดิ หลายกรรม
ต่างกนั ใหล้ งโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๒๖๘ กระทงเดียว จ�ำคกุ ๒ ปี จำ� เลยใหก้ ารรับสารภาพเปน็ เหตุบรรเทาโทษ
ลดโทษใหต้ ามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๗๘ ก่งึ หน่งึ คงจ�ำคุก ๑ ปี พฤตกิ ารณก์ ารกระท�ำความผดิ ตามรายงานการสืบเสาะ
และพนิ จิ เป็นเร่ืองร้ายแรง เป็นการกระท�ำทไี่ มเ่ กรงกลัวตอ่ กฎหมาย ยังไม่สมควรรอการลงโทษ

ท้ังนี้ ก.อบต.ในการประชุมครั้งที่ ๗/๒๕๕๓ เมื่อวันท่ี ๒๕ สิงหาคม ๒๕๕๓ พิจารณาแล้วให้แจ้งเวียน
ผลค�ำพิพากษาให้ทุกจังหวัดทราบเพือ่ มใิ ห้เกิดกรณเี ช่นน้ขี นึ้ อกี ตามหนังสอื ส�ำนกั งาน ก.อบต. ท่ี มท ๐๘๐๙.๘/ว๓๒๘ ลงวนั ที่ ๒๖
พฤศจิกายน ๒๕๕๓

๒. โกงโดยผู้เข้าสอบ
ขบวนการทุจริตมีท้ังการโกงด้วยเทคโนโลยี และไม่ใช้เทคโนโลยี กล่าวคือ มีการใช้เคร่ืองมือสื่อสาร เป็นเคร่ืองมือ

สง่ สญั ญาณ ในขณะเขา้ สอบแขง่ ขนั การรวมตวั เขา้ สมคั รสอบพรอ้ มกนั เพอื่ ใหไ้ ดเ้ ลขประจำ� ตวั สอบตดิ กนั และไดเ้ ขา้ สอบในหอ้ งสอบ
เดยี วกนั แลว้ ใหผ้ ทู้ เี่ ชย่ี วชาญในการสอบสง่ คำ� ตอบใหล้ อก โดยการสง่ สญั ญาณภาษากายเปน็ ทา่ ทางตา่ งๆ เพราะการสอบขององคก์ ร
ปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ เลก็ ๆ ซงึ่ ไมม่ ปี ระสบการณใ์ นการจดั สอบแขง่ ขนั จงึ มกั ใชข้ อ้ สอบเพยี งชดุ เดยี ว และมกั จดั ทนี่ ง่ั สอบตามหมายเลข
ผสู้ มัคร นอกจากนีย้ งั มีการสวมตัวเพ่อื เขา้ สอบแข่งขนั แทน

รปู แบบการโกงโดยผูเ้ ขา้ สอบแขง่ ขัน มีความหลากหลายและพัฒนาไปตามความก้าวหนา้ ทางเทคโนโลยี ไมว่ ่าจะเป็น
การสวมตัวเข้าสอบแข่งขันแทน การใช้สัญญาณวิทยุ การรวมตัวสมัครสอบแข่งขันในคราวละมากๆ เพื่อให้ถูกจัดให้สอบแข่งขัน
ในหอ้ งสอบเดยี วกนั เพอื่ สะดวกตอ่ การชว่ ยเหลอื การตอบขอ้ สอบ เปน็ ตน้ ลกั ษณะการโกงเชน่ นจี้ ะพบในการสอบแขง่ ขนั ไมว่ า่ จะเปน็
ส่วนราชการต่างๆ หรือในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอยู่เสมอ จึงท�ำให้ต้องแก้ไขวิธีการรับสมัครสอบแข่งขัน หรือก�ำหนดเง่ือนไข
การแตง่ กายของผเู้ ขา้ สอบแขง่ ขนั เขม้ งวดมากกวา่ เดมิ โดยใหส้ วมเสอ้ื ยดื ไมม่ กี ระเปา๋ ซงึ่ แตกตา่ งจากทผี่ า่ นมาซงึ่ จะระบใุ หผ้ เู้ ขา้ สอบ
แขง่ ขันแตง่ กายด้วยชดุ สุภาพเทา่ น้นั

๓. ความบกพรอ่ งหรอื การตีความหลกั เกณฑ์เพอ่ื ประโยชนโ์ ดยมิชอบ
๓.๑ กรณจี งั หวัดสพุ รรณบรุ ี
เมอ่ื เดือนมิถุนายน ๒๕๕๐ ได้มพี นักงานส่วนต�ำบลจ�ำนวน ๙ ราย ไดร้ อ้ งเรยี นต่ออธบิ ดีกรมสง่ เสรมิ การปกครอง

ทอ้ งถิน่ กรณี ก.อบต.จงั หวดั สุพรรณบรุ ี ไม่เห็นชอบการพ้นทดลองราชการของพนักงานส่วนต�ำบลสงั กัดองคก์ ารบริหารส่วนต�ำบล

390 คู่มือระเบียบกฎหมาย การบริหารงานบุคคลสว่ นทอ้ งถนิ่ ประจ�ำปี ๒๕๕๘

สภาพปญั หา สาระส�ำคญั
บางตาเถร ท้ังน้ี เม่ือตรวจสอบข้อเท็จจริงพบว่า กรณีดังกล่าวสืบเนื่องจากเม่ือเดือนมกราคม ๒๕๕๐ ส�ำนักงานท้องถิ่นจังหวัด
สุพรรณบรุ ไี ด้รับรายงานการจดั ท�ำทะเบยี นประวตั พิ นกั งานสว่ นต�ำบล สงั กดั อบต.บางตาเถร จำ� นวน ๙ ราย ทง้ั น้ี เม่ือตรวจสอบ
แลว้ ปรากฏวา่ อบต.บางตาเถร บรรจแุ ตง่ ตงั้ บคุ คลทงั้ ๙ ราย จากบญั ชผี ้สู อบแข่งขนั ได้ของ ก.อบต.จงั หวดั สพุ รรณบรุ ี แตม่ ไิ ดเ้ ป็นไป
ตามล�ำดับท่ี และมิได้รับความเห็นชอบจาก ก.อบต.จังหวัดสุพรรณบุรีแต่อย่างใด อีกทั้ง เม่ือแจ้งให้ อบต.บางตาเถร ดำ� เนินการ
ตรวจสอบและแกไ้ ขใหถ้ กู ตอ้ ง แต่ อบต.บางตาเถร เพกิ เฉย ฝา่ ยเลขานกุ าร ก.อบต.จงั หวดั จงึ ไดน้ ำ� เรอ่ื งเสนอ ก.อบต.จงั หวดั สพุ รรณบรุ ี
เพือ่ พิจารณา ในคราวการประชมุ ครัง้ ท่ี ๔/๒๕๕๐ เม่ือวนั ที่ ๙ เมษายน ๒๕๕๐ มมี ตใิ ห้ แจง้ อบต.บางตาเถร ดำ� เนินการยกเลิก
ค�ำส่งั บรรจแุ ต่งตง้ั ท่ี ๑๘๗/๒๕๔๙ ลงวนั ที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๙ ดังนั้น เมื่อ ก.อบต.จังหวดั สุพรรณบุรี ในการประชมุ ครั้งท่ี ๕ /๒๕๕๐
เม่ือวนั ท่ี ๒๓ พฤษภาคม ๒๕๕๐ ได้รบั รายงานการพน้ ทดลองราชการของพนกั งานสว่ นตำ� บลสังกัด อบต.บางตาเถร ท้งั ๙ ราย
จงึ มีมติไม่เหน็ ชอบ เพราะบคุ คลทั้ง ๙ ราย เปน็ ผ้ทู ไี่ ดร้ บั การบรรจแุ ต่งตงั้ โดยมิชอบ

กรณีดังกล่าว ก.อบต.จังหวัดสุพรรณบุรี ได้มอบอ�ำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ด�ำเนินคดีต่อบุคคลเกี่ยวข้อง
ท้งั ทางแพ่ง อาญา และวินยั ท้ังนี้ อบต.บางตาเถร ไดม้ ีหนังสือ ที่ มท ๐๘๘๑.๑๒/๖๓๖ ลงวนั ที่ ๓ พฤษภาคม ๒๕๕๐ แจง้ วา่
ได้ด�ำเนินการยกเลิกค�ำส่ังบรรจุแต่งต้ังที่ ๑๘๗/๒๕๔๙ แล้ว และได้แต่งต้ังคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงและหาผู้รับผิด
ทางละเมิดดว้ ยแลว้

ความบกพรอ่ งในกรณจี งั หวดั สพุ รรณบรุ จี ะเหน็ ไดว้ า่ การทจุ รติ สอบแขง่ ขนั เกดิ ขนึ้ ไดง้ า่ ยและยากตอ่ การตรวจสอบ
เนื่องจากเป็นกระบวนการที่ด�ำเนินการและ เสร็จสิ้นในระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หากจังหวัดไม่รอบคอบหรือไม่เอาใจใส่
เกย่ี วกับการบรรจแุ ต่งตัง้ ผู้สอบแข่งขนั ได้อย่างเข้มงวด กจ็ ะทำ� ใหผ้ ูท้ ไี่ ดร้ ับการบรรจแุ ต่งต้ังทีไ่ ม่ชอบ ผา่ นการทดลองราชการ และ
มผี ลให้ผนู้ น้ั มีสถานภาพเป็นขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถิ่นอยา่ งสมบูรณข์ ึ้นได้

๓.๒ กรณจี ังหวดั นครปฐม
ผลสืบเน่ืองจากเมื่อคร้ังท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสามารถอนุญาตให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอ่ืนน�ำบัญชี

ผู้สอบแข่งขันได้นั้น ไปบรรจุแต่งต้ังเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นอื่นได้ น้ัน นอกเหนือจากปัญหาการปลอมบัญชีผู้สอบแข่งขันได้
ดังกรณีของเทศบาลต�ำบลหนองบัววงที่ได้เสนอไปแล้วนั้น ยังมีปัญหาเกี่ยวกับการตีความหรือหาช่องทางให้ผู้ที่อยู่ในบัญชีผู้สอบ
แขง่ ขันไดน้ น้ั ได้รบั การบรรจุแตง่ ต้ังใหม้ ากท่สี ดุ ภายในอายุบญั ชีฯ ๒ ปี ดว้ ยการใหผ้ ทู้ ่ีอยูใ่ นบัญชผี สู้ อบแข่งขนั ไดท้ ุกรายมาสละสทิ ธ์ิ
การไดร้ บั การบรรจแุ ตง่ ตง้ั ลว่ งหนา้ โดยอาศยั เงอื่ นไขของการอนญุ าตใหใ้ ชบ้ ญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดท้ กี่ ำ� หนดวา่ “กรณมี ี องคก์ รปกครอง
สว่ นทอ้ งถน่ิ อนื่ ขอใชบ้ ญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดใ้ ห้ เจา้ ของบญั ชสี อบถามผทู้ จ่ี ะไดร้ บั การบรรจแุ ตง่ ตงั้ เปน็ ลำ� ดบั แรกวา่ มคี วามประสงคจ์ ะไป
บรรจแุ ตง่ ตง้ั ณ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ นนั้ หรอื ไม่ หากผนู้ น้ั ไมป่ ระสงคไ์ ปบรรจแุ ตง่ ตง้ั กใ็ หจ้ ดั ผนู้ น้ั ไปอยลู่ ำ� ดบั สดุ ทา้ ยของบญั ชี
ผูส้ อบแขง่ ขันไดน้ นั้ องค์การบรหิ ารส่วนต�ำบลวงั น้�ำเขยี ว เป็นองคก์ ารบริหารสว่ นต�ำบลขนาดเล็ก มตี �ำแหนง่ ว่างจ�ำนวน ๑๑ อัตรา
แต่ได้ขึ้นบัญชีผู้สอบแข่งขันได้จ�ำนวนมากกว่า ๒,๐๐๐ ราย อบต.วังน�้ำเขียวเห็นว่า เพื่อให้ผู้สอบแข่งขันได้ทุกรายมีโอกาสได้รับ
การบรรจแุ ตง่ ตง้ั สมควรใหผ้ สู้ อบแขง่ ขนั ไดไ้ ปตดิ ตอ่ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ อนื่ ใหข้ อใชบ้ ญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดข้ อง อบต. วงั นำ้� เขยี ว
อันจะเป็นประโยชน์มากกว่าที่รอให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นน้ันมาขอใช้บัญชีเอง หากผู้ใดติดต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด
ได้แล้ว อบต.วังน�้ำเขียวก็จะมีหนังสือรับรองว่าผู้น้ันเป็นผู้สอบแข่งขันได้ในบัญชีผู้สอบแข่งขันได้ของ อบต.วังน�้ำเขียว และ
เปน็ การอนญุ าตเรยี งตามลำ� ดบั ท่ี เนอ่ื งจากผสู้ อบแขง่ ขนั ไดท้ กุ รายไดส้ ละสทิ ธกิ ารจะไปบรรจแุ ตง่ ตง้ั ในองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ อนื่
ที่ขอใชบ้ ญั ชีผู้สอบแขง่ ขนั ได้น้ันแล้ว

ผลจากการดำ� เนนิ การดว้ ยวธิ กี ารดงั กลา่ ว ทำ� ใหม้ ผี ไู้ ดร้ บั การบรรจแุ ตง่ ตงั้ จากบญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดข้ อง อบต.วงั นำ�้ เขยี ว
มากกว่า ๒,๐๐๐ ราย ในขณะที่ผู้ที่ล�ำดับท้ายของบัญชีฯ ได้รับการบรรจุแต่งต้ังไปแล้ว แต่ในขณะเดียวกันก็มีผู้ท่ีสอบแข่งขันได้
ในล�ำดับต้นบางรายยังไม่ได้รับการบรรจุแต่งตั้ง จึงท�ำให้เกิดร้องเรียนว่า การด�ำเนินการของ อบต.วังน้�ำเขียว ในลักษณะดังกล่าว
ไมเ่ ปน็ ธรรมและเปน็ การไมเ่ สมอภาคในโอกาสตามหลกั ระบบคณุ ธรรมของการบรหิ ารงานบคุ คลเนอื่ งจากผทู้ สี่ อบแขง่ ขนั ไดใ้ นลำ� ดบั ตน้
บางรายไม่สามารถติดต่อหาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพ่ือขอใช้บัญชีตามที่ อบต.วังน�้ำเขียว ก�ำหนดได้ จึงท�ำให้ผู้น้ันยังไม่ได้รับ
การบรรจุแต่งตง้ั

กรณกี ารใหผ้ สู้ อบแขง่ ขนั ไดข้ อง อบต.วงั นำ�้ เขยี วสละสทิ ธเิ์ ปน็ การลว่ งหนา้ ไดม้ ขี อ้ หารอื จากจงั หวดั ตา่ งๆ เปน็ จำ� นวน
มากว่า เป็นการกระท�ำที่ชอบหรือไม่ ทั้งน้ี ก.อบต. ในการประชุมคร้ังที่ ๖/๒๕๕๐ เม่ือวันท่ี ๒๗ กรกฎาคม ๒๕๕๐ และ
ครง้ั ท่ี ๗/๒๕๕๐ เม่อื วนั ที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๐ พิจารณาแลว้ เห็นว่า การอนุญาตให้ใช้บญั ชผี ู้สอบแข่งขนั ได้ของ อบต.วงั น�้ำเขยี ว
ซึ่งแจ้งให้ผู้ที่สอบแข่งขันได้ทุกคนลงนามในบันทึกยินยอมหรือสละสิทธ์ิล่วงหน้า เพื่อให้มีการเรียกใช้บัญชีได้โดยไม่เรียง
ตามล�ำดับที่น้ัน เป็นการด�ำเนินการที่ไม่ชอบเพราะถือเป็นการยินยอมหรือสละสิทธิ์ในขณะท่ีสิทธิที่จะได้รับบรรจุและแต่งตั้ง
ยังไม่เกิดข้ึน เน่ืองจากในขณะท่ีลงนามในบันทึกเพื่อสละสิทธ์ินั้นยังไม่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใดหรือหน่วยงานใดขออนุญาต
ใช้บัญชีของ อบต.วังน้�ำเขียว ไปบรรจุและแต่งตั้ง ดังนั้น การอนุญาตให้ใช้บัญชีผู้สอบแข่งขันได้ของ อบต.วังน้�ำเขียว ดังกล่าว
จงึ เปน็ เหตใุ หม้ กี ารบรรจแุ ละแตง่ ตง้ั ผสู้ อบแขง่ ขนั ไดไ้ มเ่ รยี งตามลำ� ดบั ท่ี จงึ เปน็ การกระทำ� ทข่ี ดั ตอ่ หลกั การบรหิ ารงานบคุ คลในเรอื่ ง
ความเสมอภาคในโอกาสทผ่ี สู้ อบแขง่ ขนั ทส่ี อบไดใ้ นลำ� ดบั กอ่ นตอ้ งไดส้ ทิ ธใิ นการบรรจแุ ละแตง่ ตงั้ กอ่ นทผี่ สู้ อบแขง่ ขนั ไดใ้ นลำ� ดบั หลงั
และขดั ตอ่ ประกาศหลกั เกณฑฯ์ เกีย่ วกับการสอบแข่งขันท่ีกำ� หนดให้การบรรจแุ ละแต่งตงั้ ผ้สู อบแขง่ ขนั ไดเ้ รียงตามลำ� ดับที่

คู่มือระเบียบกฎหมาย การบริหารงานบคุ คลส่วนทอ้ งถิ่น ประจ�ำปี ๒๕๕๘ 391

สภาพปัญหา สาระส�ำคญั
สรปุ ปญั หา ๔. ประเดน็ เงนิ เดอื นและสทิ ธปิ ระโยชน์ของผทู้ ีไ่ ด้รับการบรรจุแตง่ ต้ังโดยมชิ อบ
การทุจรติ
สอบแข่งขนั บรรดาเงนิ เดือน คา่ ตอบแทนสวัสดิการ ตลอดจนสิทธิประโยชน์อ่นื ใดทผ่ี ูไ้ ด้รบั การบรรจแุ ต่งตง้ั โดยมิชอบซึง่ ได้ปฏิบตั หิ น้าท่ี
ตามตำ� แหนง่ ทไี่ ดร้ บั การบรรจแุ ตง่ ตงั้ ไปแลว้ นนั้ หากการเขา้ รบั ราชการนนั้ เกดิ จากความเชอ่ื โดยสจุ รติ ของผทู้ สี่ อบแขง่ ขนั ไดว้ า่ เปน็ การบรรจุ
และแตง่ ต้ังโดยชอบ ยอ่ มไมก่ ระทบกระเทือนถงึ การใดท่ผี นู้ ัน้ ไดป้ ฏิบัตไิ ปตามอำ� นาจหนา้ ทีแ่ ละการรบั เงินเดอื น หรือผลประโยชน์อ่นื ใดที่
ไดร้ บั หรอื มีสทิ ธจิ ะได้รบั จากทางราชการกอ่ นมีค�ำสงั่ ใหอ้ อกนน้ั ตามมาตรา ๕๒ แห่ง พ.ร.บ.วธิ ีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

การอาศยั ชอ่ งวา่ งหรอื การตคี วามเกยี่ วกบั การสละสทิ ธใ์ิ นบญั ชี ผสู้ อบแขง่ ขนั ไดเ้ พอ่ื เออื้ ประโยชนใ์ หม้ กี ารบรรจแุ ตง่ ตง้ั
ผู้สอบแข่งขันได้โดยไม่ต้องเรียงล�ำดับท่ี ถือได้ว่าเป็นการท�ำลายหลักการความเสมอภาคในโอกาส และหลักความรู้ความสามารถ
ตามระบบคุณธรรมการบริหารงานบุคคล และเป็นปัญหาเรื้อรังในการแก้ไขผลกระทบจากการท่ีสถานภาพการเป็นข้าราชการส่วน
ทอ้ งถ่นิ ของผ้ทู ีไ่ ดร้ ับการบรรจุแตง่ ตงั้ ไปแลว้ กว่า ๒,๐๐๐ ราย ต้องถกู เพกิ ถอน แต่ในกรณี อบต.วงั นำ้� เขียว ความเสยี หายดังกลา่ ว
ไมร่ า้ ยแรงจนยากตอ่ การเยยี วยาแกไ้ ข เนอื่ งจากเปน็ การพบการกระทำ� ผดิ กอ่ นบญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดจ้ ะหมดอายุ จงึ ไดแ้ กไ้ ขดว้ ยการ
จัดเรียงล�ำดับท่ีและวันที่อาจได้รับการบรรจุแต่งตั้งข้ึนใหม่โดยผู้ที่ได้รับการบรรจุแต่งตั้งไปแล้ว ยังมีโอกาสรับราชการต่อไป และ
ผสู้ อบแขง่ ขนั ไดท้ ถี่ กู ขา้ มลำ� ดบั ท่ี กม็ โี อกาสไดร้ บั การบรรจแุ ตง่ ตงั้ ตามสทิ ธอิ นั พงึ มพี งึ ไดต้ อ่ ไป ในทางกลบั กนั หากกรณี อบต.วงั นำ�้ เขยี ว
ถกู ตรวจสอบพบหลังจากทบี่ ญั ชีผู้สอบแขง่ ขนั ได้หมดอายไุ ปกอ่ นแลว้ กจ็ ะทำ� ให้ผู้ท่ีได้รบั การบรรจุแตง่ ตัง้ ไปแลว้ กวา่ ๒,๐๐๐ ราย
ถูกเพิกถอนการบรรจุแต่งต้ังเป็นข้าราชการ อันจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นอย่างร้ายแรง
ทั้งในเรือ่ งคดคี วามทัง้ ทางแพง่ และทางอาญา อย่างหลกี เล่ียงไมไ่ ด้

การทจุ รติ สอบแขง่ ขันขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินท่ีตรวจสอบพบ ไม่วา่ จะเป็นกรณีองค์การบรหิ ารสว่ นตำ� บลทงุ่ คลอง
เทศบาลต�ำบลหนองบัววง หรือการด�ำเนินการที่บิดเบือนหลักการของระบบคุณธรรมการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นเกี่ยวกับ
การอนุญาตให้ใช้บัญชีผสู้ อบแข่งขันได้ สรปุ ได้วา่ ช่องทางทีอ่ าจท�ำให้เกดิ การทจุ รติ สอบแขง่ ขันจำ� แนกได้ ดังน้ี

๑. การก�ำหนดตำ� แหนง่ เพ่อื เปิดสอบแขง่ ขัน
หลกั เกณฑก์ ารบรหิ ารงานบคุ คลไดก้ ำ� หนดเงอื่ นไขวา่ การสอบแขง่ ขนั จะกระทำ� ไดก้ ต็ อ่ เมอื่ มตี ำ� แหนง่ วา่ งในแผนอตั รา

ก�ำลัง ๓ ปี โดยหลักการการก�ำหนดต�ำแหน่งจะต้องด�ำเนินการวิเคราะห์ปริมาณงาน ว่ามีปริมาณงานท่ีมากพอที่จะก�ำหนดอัตรา
ก�ำลังเพื่อปฏิบัติหน้าท่ีในต�ำแหน่งน้ันอย่างคุ้มค่าและมีประสิทธิภาพมีข้อห้ามเก่ียวกับการกำ� หนดต�ำแหน่งว่าห้ามก�ำหนดต�ำแหน่ง
เพื่อรองรับบุคคล แต่ด้วยทัศนคติตามกระแสการกระจายอ�ำนาจท่ีว่า หากภาระค่าใช้จ่ายด้านการบริหารงานบุคคลไม่เกิน
ร้อยละ ๔๐ ของงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปี ตามมาตรา ๓๕ แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ินแล้ว ก็ให้
เป็นไปตามความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงท�ำให้การก�ำหนดต�ำแหน่งไม่เคร่งครัดในการวิเคราะห์ค่างาน จึงเป็น
ชอ่ งทางให้เกิดการก�ำหนดตำ� แหน่งเพอ่ื แสวงหาผลประโยชนโ์ ดยมชิ อบ

๒. กระบวนการสอบแข่งขัน
กระบวนการสอบแข่งขันที่เป็นช่องทางท�ำให้เกิดการทุจริตนั้นเร่ิมต้ังแต่การแต่งต้ังคณะกรรมการสอบแข่งขัน

ท่ีไม่รอบคอบ การออกข้อสอบการผลิตข้อสอบ การตรวจข้อสอบการประมวลผลการสอบแข่งขัน การประกาศผลสอบแข่งขัน
การรับรองบญั ชีผสู้ อบแช่งขันได้ดงั ตัวอยา่ งที่เกิดข้ึนในกรณี องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตำ� บลท่งุ คลอง จงั หวัดกาฬสนิ ธุ์

๓. การอนุญาตให้ใช้บัญชสี อบแขง่ ขนั
การก�ำหนดหลักเกณฑ์ท่ีให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอ่ืนสามารถขอใช้บัญชีผู้สอบแข่งขันได้ขององค์กรปกครอง

ส่วนท้องถ่ินท่ีเปิดสอบแข่งขัน เพ่ือบรรจุแต่งต้ังผู้ท่ีสอบแข่งขันได้นั้นเป็นข้าราชการส่วนท้องถ่ินในสังกัดขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นที่ขอใช้บัญชีโดยมีเง่ือนไขว่าจะต้องเป็นการอนุญาตให้ใช้บัญชีผู้สอบแข่งขันได้โดยเรียงตามล�ำดับที่นั้นมีวัตถุประสงค์
สำ� คัญเพ่อื เป็นการลดภาระคา่ ใชจ้ า่ ยในการด�ำเนินการสรรหาใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ แต่เนือ่ งจากตำ� แหนง่ วา่ งของแตล่ ะ
องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นมจี ำ� นวนนอ้ ย แตม่ ผี ู้ขน้ึ บญั ชผี ูส้ อบแข่งขันได้เปน็ จ�ำนวนมาก ทำ� ใหม้ ีการวงิ่ เตน้ เพื่อให้มกี ารขอใชบ้ ญั ชี
และให้ผทู้ ีอ่ ยู่ในลำ� ดบั ต้นสละสทิ ธเิ์ พื่อให้ผูอ้ ยู่ในลำ� ดับท้ายถูกเรียกตวั เพ่อื ไปบรรจแุ ต่งตั้งได้ การอนุญาตให้ใชบ้ ญั ชผี ้สู อบ แขง่ ขันได้
จงึ เปน็ ชอ่ งทางหนง่ึ ทำ� ใหเ้ กดิ การซอ้ื ขายตำ� แหนง่ หรอื ปญั หาทท่ี ำ� ใหเ้ กดิ การบรรจแุ ตง่ ตง้ั ไมเ่ รยี งลำ� ดบั ท่ี ดงั เชน่ กรณอี งคก์ ารบรหิ าร
สว่ นตำ� บลบางตาเถร จังหวัดสพุ รรณบุรี และกรณีองค์การบริหารส่วนต�ำบลวังนำ�้ เขยี ว จงั หวดั นครปฐม

๔. การปลอมรายชอ่ื ในบญั ชีผู้สอบแขง่ ขนั ได้
การขออนุญาตให้ใช้บัญชี เป็นเรื่องที่ด�ำเนินการระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินกับเจ้าของบัญชีผู้สอบแข่งขันได้

จึงมีผู้อาศัยช่องทางนี้โดยการน�ำช่ือบุคคลอื่นมาพิมพ์ทับซ้อนผู้สอบแข่งขันได้จริง การน�ำชื่อบุคคลอ่ืนมาพิมพ์เพ่ิมช่ือต่อท้ายบัญชี
ผสู้ อบแขง่ ขนั ได้ เพอื่ เสนอขอรบั ความเหน็ ชอบในการบรรจแุ ตง่ ตง้ั ซง่ึ การตรวจสอบกระทำ� ไดย้ ากเพราะองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ
มอี ำ� นาจจดั สอบแขง่ ขนั ไดเ้ อง ทำ� ใหเ้ กดิ ชอ่ งทางในการทจุ รติ สอบแขง่ ขนั ดงั เชน่ กรณเี ทศบาลตำ� บลหนองบวั วง จงั หวดั นครราชสมี า

392 คู่มอื ระเบยี บกฎหมาย การบริหารงานบคุ คลสว่ นท้องถิ่น ประจำ� ปี ๒๕๕๘

การวางระบบคุณธรรมในการสอบแข่งขนั
ความส�ำเร็จหรือความล้มเหลวขององค์กรข้ึนอยู่กบั

บุคคลเป็นส�ำคัญ ถ้าองค์กรใดมีคนท่ีไม่มีคุณภาพองค์กรนั้น
ย่อมประสบกับปัญหาท่ีจะน�ำไปสู่ความล้มเหลวได้ แต่ใน
ทางตรงกันข้ามถ้าองค์กรใดมีคนที่มีคุณภาพก็จะเป็นส่ิงที่
บง่ บอกถงึ ความส�ำเรจ็ และความเข้มแขง็ ขององค์กรนนั้

การวางระบบคุณธรรมในการสอบแข่งขันเพ่ือให้การบริหารงานบุคคลของท้องถ่ินสัมฤทธ์ิผลต่อภารกิจอย่างมีประสิทธิภาพเกิดความคุ้มค่า
และมีคณุ ธรรม ตลอดจนไดข้ า้ ราชการผผู้ า่ นการสอบแข่งขนั เปน็ ผูม้ ีคุณภาพเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการบริหารทรัพยากรบคุ คล จึงไดด้ ำ� เนินการดงั น้ี

กิจกรรม วัตถุประสงค์ วธิ ีการ ๑๔
ศกึ ษาทบทวนและพจิ ารณาจาก ปริมาณเรื่องข้อหารอื /ขอ้ ร้องเรียน
ทบทวนสถานการณก์ ารสอบแขง่ ขัน เพือ่ รบั รู้ถงึ สภาพปัญหาด้าน วั ถปุ ระสงคต์ ลอดจนขอ้ มูลจากการนเิ ทศงวาธินีการ
กจิ กรรม

การประเมนิ สถานการณก์ปาจัรจดัุบทันามาตรเกพาือ่ รรสับอทบรแาขบ่งแขลันะเขา้ ใจค-วยากมรค่าางดหหลวักังเกณฑ์การสกอารบวิเคราะหข์ ้อ1ม.ลู ปกร�ำะหชนุมดคทณางะเอลนือกุ กรารรมดก�ำาเรนนิ การ
ของการด�ำเนินสอบแข่งขัน ของผมู้ ีส่วนได้เสยี แขง่ ขนั ดา้ นโครงสร้างและอตั รากาลัง
เกพาื่อรสนอ�ำขบ้อแมขลูง่ ขทนัไี่ ด้ใชใ้ นกชเ-าอรดัเือ้พกเตจำ�่ือหน่อใหนกลด้เากดรทิดขเิศกแ้อทดิ นจาราวงะกทบัดาบหงปอรุปฏือถปบิ ัมัจัตภจิทัย์่ี ที่ 2. กาหนดประเดน็ การดาเนินการ
การจัดท�ำมาตรการสอบแข่งขัน - ยกร่างหลกั เกณฑ์การสอบ แข่งขัน ทเ่ี หมาะสมใหผ้ ทู้ ี่เกยี่ วขอ้ ง ได้แก่

- ผกู้ ากับดูแล
๑. ประชุมคณะอน-กุ หรนรมว่ กยาปรฏดิบา้ นัตโิคคือรงอสบรจ้าง.และอัตรากำ� ลัง
- เพ่ือให้เกิดแนวทางปฏบิ ัตทิ ่ชี ดั เจน ๒. ก�ำหนดประเเดท็นศกบาารลด�ำอเบนติน.การทเ่ี หมาะสมให้ผู้ท่เี กีย่ วข้อง ได้แก่
ลดขอ้ จำ� กดั หรือปจั จยั ท่ีเอือ้ ต่อ - ผกู้ �ำกบั ดแู ล - ข้าราชการสว่ นทอ้ งถ่นิ
นารา่ งมาตรการกเาสรนเกอิดผรมู้ ะีอบาบนอาุปจถมั ภ์ เพอ่ื ใหผ้ ูม้ ีอานาจใหค้ วา-มหเหนน็ ว่ ชยอปบฏบิ ตั ิค-ือจอัดบปจร.ะเชทุมศคบณาละออนบุกตร.รมการ
รัฐมนตร/ี อธบิ ดี และใหเ้ กิดการขับเคลอ่ื น- ขมา้ รตารชกกาารรส่วดนา้ทน้อโงคถร่นิ งสรา้ งอัตรากาลัง
คนกรฐัาณุ�ำมรรธด่านรงำ�ตรมเรมนา/ี ินตอกรธกาิบราดตรี เาสมนมอาผตู้มกครอีาณุกร�ำาธดนรรราาระเจมนบนิบการตอเกสกกเขพพา้า่วาาางมื่อ่อืครรรรนาสขสใใมก์ทหหชบัออราอ้ ้้ผผกปบบตเงคูมเู้้ากรแแถกรลีอกคขข่ินีย่สือ่ำ�า่ง่งรว่วนนไขขรอขนดามรนัันงอ้ ทเ้จะสาซเขงปใอ้ตบ่วไึ่ง้าหดงน็นรกใบ้คถจกแ้ไทำ� วนิ่ปใาหก้อนารรต่คนงมอทคสกปเหอะาพณถดเว่ยาณยดก้อลมหน่ิขอ่ืรนะ่าา่ับงคกัระ็น/ึน้สใกงงถทะเรจขหกเเชกใอรบิ่นอปังปอ้า้หรผ้อรณบหรบรงงน็น็รมมเู้บาสแะวถฑกคมรร่เกชแดัดว่ขพน่ิูป่ยีุณ์กปูากลน/บั่งือ่วธราธธาะไขทขรจใรดรรรใหนัรข้อัง้อหรร้เม้หซข้ามมงงเ้ กรไ่งึถา้วดกาิดใัดน่ิ จช้แา/ใ/หกกขน่าน้าอ-----ห--หรรดงลจเชกจสแสลาสคขดัดัักจแี้ภาชว่กัน์กร้ึนง้จปปเานกเกอตหรพงกใรราณขรคหนะะณกรวอวชชมงัฑาจฑาอสมุุมร่์จสมนือบ์ชคกัอจใุมังี้แณตหบ�ำคัตจ---ม--เป-คอ้เะ้ถเคจสแกบัปดิงปวาฏงชเอือดัจรภาสใ�ำน็ถตา็น้ีแนิบชป่งรง้ปเนามกูรเนจไคตุกห้ใตัรฏพรปกยอจหงนิร่อืรรินิบะกกาาขอคก้มดัรวกงชังเัตรเาอยมวดาีผจปาลสสุมริ่าาอรก่วรลสิก็นือบอชงมแชนนาใอเเใขบัง้แีนรพตจแี้คแมุหบคอดจทแาจ่งลกิรัตถ้เบังา้ตเง่งงขาปะถปดิือสนคมงใ้งัง่คอ็นาปช็นภปทโราขวนคเไ้ใดัตฏเฏานั่ไีนาปหรรมรพมิบิบนิอ่ืงอ้มก่เจปสตัตังปกยาีผำ�ริญัดิาา่ร็นลกเ้าว่ปรสงหไาใงนชอป็นนรอา้ีแบแแขตตัทจลตแอราางะ่งขามงงตสกง่ ขง้ัภำ� ทลันาไ่ีังพมปเ่ ปญั น็ หไาปตาม
เพื่อใหก้ ารสอบแข่งขนั เปน็ ไปตาม หลกั เกณฑ์จกั ต้องถูกยกเลิก
การกดาารเดน�ำินเกนาินรกตาารมตขาั้นมตขอน้ั นตขอ้านรงะขตบ้า้นงบตคไน้ดณุ ใ้ ไชธด้กรใ้ รรชมอก้ บรแอนบวแคนิดวใคนิดกใานรกวาารงวแาผงนเแพบผกิ นรถหิบอารนริหาดรงั นด้ีงั นี้

อะไรคอื ความ ้องการ สภาพแวดล้อมทีม่ ผี ลกระทบ
ของระบบ HR ่อการสอบแข่งขัน

อะไรคอื สิง่ ที่ ้อง อะไรคือชอ่ งว่างระหว่าง อะไรคือสิง่ ที่เป็น
ดาเนินการเพื่อทา เจ นารมณข์ องการสอบแข่งขนั ปัจจบุ ัน
ใหช้ ่องว่างลดลง
กบั สง่ิ ท่ีเกิดขนึ ในปจั จุบัน

กลยทุ ธ์

การดาเนนิ การ

การวางระบบคุณธรรมในการสอบแข่งขันให้บรรลุผลได้อย่างมีประสิทธิภาพ อยู่ภายใต้การวิเคราะห์
กรอบการดาเนินการด้วยการตอบคาถามว่า อะไรคือความต้องการในการสอบแข่งขันสภาพแวดล้อมท่ีมีผลกระทบ
ตอ่ การสอบแข่งขนั อะไรคือสงิ่ ที่สามารถดาเนนิ การได้ อะไรคือสิ่งท่ีต้องดาเนินการเพ่ือให้ช่องว่าง หรือปัญหาลดลง
ท้ังน้ีการตั้งคาถามก็จะเป็นเคร่ืองมือในการดาเนินการเพ่ือรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลท่ีสาคัญในแต่ละข้อความ
ดงั ต่อไปนี้ คู่มอื ระเบียบกฎหมาย การบริหารงานบคุ คลส่วนท้องถนิ่ ประจ�ำปี ๒๕๕๘ 393

การวางระบบคณุ ธรรมในการสอบแขง่ ขนั ให้บรรลุผลได้อยา่ งมีประสทิ ธิภาพ อยภู่ ายใต้การวเิ คราะห์กรอบการด�ำเนนิ การด้วยการตอบค�ำถามว่า
อะไรคือความตอ้ งการในการสอบแขง่ ขันสภาพแวดลอ้ มที่มผี ลกระทบตอ่ การสอบแข่งขัน อะไรคอื สงิ่ ท่สี ามารถดำ� เนนิ การได้ อะไรคอื ส่งิ ทีต่ ้องดำ� เนินการ
เพอื่ ใหช้ อ่ งวา่ ง หรอื ปญั หาลดลง ทงั้ นกี้ ารตง้ั คำ� ถามกจ็ ะเปน็ เครอ่ื งมอื ในการดำ� เนนิ การเพอ่ื รวบรวมและวเิ คราะหข์ อ้ มลู ทส่ี ำ� คญั ในแตล่ ะขอ้ ความดงั ตอ่ ไปน้ี

อะไรคือความตอ้ งการของการสอบแข่งขนั
การเข้าใจเจตนารมณ์ของการสอบแข่งขัน ที่ต้องการคัดเลือกบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเพ่ือบรรจุแต่งต้ังเป็นข้าราชการตามนโยบาย
ระบบเปิด อันมีวัตถุประสงค์ว่าบุคคลที่ได้จากการสอบแข่งขันจะเป็นผู้ที่มีพื้นฐานในการปฏิบัติราชการโดยมีความรู้พื้นฐานเก่ียวกับ วิธีการตลอดจน
ระเบียบกฎหมายในเรือ่ งนัน้ มาแลว้ ในระดบั หน่งึ หากไดร้ บั การแต่งต้งั แล้วจะมคี วามพรอ้ มในการปฏิบัติงานไดโ้ ดยเร็ว
สภาพแวดลอ้ มท่ีมีผลกระทบต่อการสอบแขง่ ขัน
จากทบทวนสถานการณท์ ไ่ี ดจ้ าก ขา่ วทางสอ่ื มวลชน ขอ้ หารอื แนวทางปฏบิ ตั ขิ อ้ รอ้ งเรยี นเกยี่ วกบั การสอบแขง่ ขนั พบวา่ ปจั จยั อาจจำ� แนกไดจ้ าก
โครงสรา้ ง (Structure) ทัศนคติ (Attitude) พฤติกรรม (Behavior) กลา่ วคอื
ดา้ นโครงสรา้ ง (S) : ตามกฎหมายระเบยี บบรหิ ารงานบคุ คล อยบู่ นพนื้ ฐานใหท้ อ้ งถนิ่ มอี สิ ระในการบรหิ ารงานบคุ คล จงึ ทำ� ใหก้ ารกำ� หนดตำ� แหนง่
ตอ้ งมาจากความตอ้ งการของทอ้ งถนิ่ เมอื่ มกี ารกำ� หนดตำ� แหนง่ แลว้ การสรรหากเ็ ปน็ ดลุ พนิ จิ ของผบู้ รหิ ารทอ้ งถน่ิ ทจ่ี ะเลอื กใชว้ ธิ กี ารใด จงึ เหน็ ไดว้ า่ ปญั หา
ด้านโครงสร้างตามกฎหมายเป็นจุดเริ่มของการเกิดระบบอุปถัมภ์ ที่ท�ำให้เกิดการต่อรองการเปิดต�ำแหน่งท่ีจะสอบแข่งขัน รวมทั้งเป็นช่องทางการกีดกัน
มใิ หผ้ ทู้ มี คี วามรคู้ วามสามารถไดร้ บั การขน้ึ บญั ชเี ปน็ ผสู้ อบแขง่ ขนั ไดแ้ ละไดร้ บั การบรรจแุ ตง่ ตง้ั เปน็ ขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ ซง่ึ ขดั ตอ่ ระบบคณุ ธรรมตามหลกั
ความรคู้ วามสามารถและความเสมอภาคในโอกาส
ด้านพฤติกรรม (B) : ข้อมูลการสอบแข่งขันท่ีเปิดสอบแต่ละคร้ังจะพบว่า แม้ต�ำแหน่งว่างที่สามารถบรรจุผู้สอบแข่งขันได้จะมีเพียง หนึ่งหรือ
สองอัตรา แต่ก็จะมีผู้สมัครสอบแข่งขันเป็นจ�ำนวนมากซึ่งแสดงให้เห็นว่า พฤติกรรมของผู้ท่ีส�ำเร็จการศึกษามีความสนใจที่จะเข้ามารับราชการในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ดังจะเห็นได้จากข้อมูลการสอบแข่งขันของคณะกรรมการสองแข่งขันท้องถิ่น (กสถ.) ซึ่งได้รับมอบอ�ำนาจจากองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินให้ด�ำเนินการสอบแข่งขันแทน ซึ่งได้ด�ำเนินการสอบแข่งขัน เมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๕๗ ปรากฏว่า ในการจัดสอบแข่งขันครั้งนั้น
มตี �ำแหน่งว่างจ�ำนวน ๗,๙๑๑ อตั รา มีผสู้ มคั รสอบแขง่ ขนั จำ� นวนทัง้ ส้ิน ๕๑๑,๔๗๐ ราย
ดา้ นทศั นะคติ (A) : ผทู้ เี่ กยี่ วขอ้ งกบั การสอบแขง่ ขนั ไดแ้ ก่ ผบู้ รหิ ารทอ้ งถนิ่ ขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถนิ่ ตลอดจนคณะกรรมการสอบแขง่ ขนั จะมที ศั นคติ
ที่ขัดแยง้ ในตัวเอง คือ มีความต้องการจดั สอบแข่งขันเพอ่ื ใหไ้ ดค้ นเก่งเขา้ มาปฏบิ ัตริ าชการ ในขณะเดยี วกันก็มคี วามตอ้ งการให้พวกพ้องเปน็ ผู้สอบแขง่ ขนั
ได้ ทำ� ใหท้ ัศนคติของบุคคลท่วั ไปที่มตี อ่ การสอบแข่งขันเป็นไปในลกั ษณะไมเ่ ชือ่ มัน่ ในความโปร่งใส
อะไรคือส่ิงท่ีมี
ในการวางระบบคุณธรรมการสอบแข่งขันก็จะพบว่า สิ่งท่ีสามารถผลักดันให้ระบบคุณธรรมการสอบเข้มแข็ง คือ อ�ำนาจตามพระราชบัญญัติ
ระเบียบบรหิ ารงานบคุ คลส่วนทอ้ งถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๒ในการออกมาตรฐานท่วั ไปซ่งึ มีสภาพเป็นกฎหมายเพือ่ ให้ท้องถนิ่ ถือปฏิบัติ อำ� นาจตามกฎหมายจดั ตั้ง
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบนี้ให้ผู้ก�ำกับดูแล (นายอ�ำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด) มีอ�ำนาจก�ำกับให้ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องด�ำเนินการ
ตามอ�ำนาจหน้าท่ีภายใตบ้ ทบญั ญัติกฎหมาย หากฝา่ ฝนื หรอื ละเว้นการปฏบิ ัติหรอื ปฏิบัติหนา้ ทีโ่ ดยมิชอบจะตอ้ งได้รบั โทษ
การทบทวนกลยทุ ธการแข่งขัน
การสอบแขง่ ขนั ทผ่ี า่ นมาจะประสบปญั หาเรอื่ งรอ้ งเรยี นเกย่ี วกบั ความไมโ่ ปรง่ ใสในขน้ั ตอนการสอบแขง่ ขนั ทมี่ กี ารทจุ รติ เกยี่ วกบั การออกขอ้ สอบ
การตรวจข้อสอบ การประมวลคะแนนผู้สอบแขง่ ขันได้ หรือในเร่อื งป้องกันการหาประโยชนจ์ ากการขน้ึ บญั ชผี ู้สอบแข่งขันด้วยการกำ� หนดให้บัญชผี ้สู อบ
แข่งขันได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใดให้ใช้ได้เฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น แต่เพ่ือแก้ปัญหาในเร่ืองความคุ้มค่าในการจัดสอบแช่งขันก็ได้
ก�ำหนดให้องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินสามารถใชบ้ ัญชีผ้สู อบแขง่ ขนั ได้ของกระทรวง ทบวง กรม ได้ แตก่ ย็ ังคง มขี า่ วเกย่ี วกบั การทจุ ริตสอบแข่งขันของ
องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ ดังนี้
๑. ปรากฏข่าวในหนงั สอื พิมพม์ ตชิ น ฉบับวันท่ี ๒๗ กนั ยายน ๒๕๕๔ ซง่ึ มีเนือ้ หาสาระในประเด็น
ทอ่ี งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ มกี ารขอใชบ้ ญั ชผี สู้ อบแขง่ ขนั ไดข้ องสำ� นกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาขนั้ พนื้ ฐาน (สพฐ.) เพอื่ บรรจแุ ละแตง่ ตงั้ บคุ คล
เปน็ ขา้ ราชการหรอื พนกั งานสว่ นทอ้ งถนิ่ โดยพบพฤตกิ รรมสอ่ ไปในทางทจุ รติ เรยี กรบั เงนิ สอบบรรจุ และวง่ิ เตน้ ผบู้ รหิ ารในองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ เพอื่
เปดิ กรอบอตั รากำ� ลงั โดยไมส่ อดคลอ้ งกบั ภารกจิ ประกอบกบั สาระสำ� คญั ขอการทดสอบภาค ก. และภาค ข.บางตำ� แหนง่ ของสำ� นกั งานคณะกรรมการการ
ศกึ ษาขนั้ พนื้ ฐาน ไมเ่ กยี่ วขอ้ งกบั การปฏบิ ตั หิ นา้ ทขี่ ององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ จงึ เสนอใหม้ กี ารสรา้ งมาตรฐานการสอบขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ
ให้เทียบเทา่ ส�ำนกั งาน ก.พ. และเสนอใหร้ ัฐมนตรตี อ้ งตอ้ งตั้งคณะกรรมการบรหิ ารงานบคุ คลท้องถิ่น (ก.ถ.) เพอื่ ใหเ้ ปน็ องคก์ รอิสระเป็นศูนยก์ ลางจัดสอบ
๒. ปรากฏขา่ วในหนงั สอื พมิ พม์ ตชิ น ฉบบั วนั ท่ี ๒ ธนั วาคม ๒๕๕๔ ซงึ่ มเี นอ้ื หาสาระ ในประเดน็ มกี ารเรยี กรบั ผลประโยชนเ์ พอ่ื ใหไ้ ดร้ บั การขนึ้ บญั ชี
สอบแข่งขันของคณะกรรมการการศึกษาขนั้ พื้นฐาน (สพฐ.) ในอัตรา ๒๐๐,๐๐๐ – ๓๐๐,๐๐๐ บาท แล้วใหอ้ งค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ ขอใช้บญั ชดี งั กลา่ ว
ทงั้ นี้ ยงั พบปญั หาสำ� คญั อกี หลายประการ เชน่ ปญั หาการเรยี กรบั เงนิ เพอ่ื ใหไ้ ดร้ บั การขน้ึ บญั ชเี ปน็ ผสู้ อบแขง่ ขนั ไดแ้ ละบรรจแุ ตง่ ตง้ั เปน็ ขา้ ราชการ
หรอื พนกั งานสว่ นทอ้ งถน่ิ ผบู้ รหิ ารขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ เรยี กรบั เงนิ เพอ่ื บรรจแุ ตง่ ตงั้ ซลี ะหนงึ่ แสนบาท ปญั หาการบรรจแุ ตง่ ตง้ั โดยไมเ่ รยี งลำ� ดบั
ที่ตามบัญชี ผ้สู อบแข่งขันได้ ปญั หาของบุคคลท่ัวไปทป่ี ระสงค์จะเข้ารบั ราชการในองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน ตอ้ งเดนิ ทางไปสอบยงั จังหวดั ตา่ งๆ ท่เี ปิด
สอบแขง่ ขนั อันเป็นการสรา้ งภาระค่าใช้จ่ายใหบ้ ุคคลเหล่าน้ันเปน็ อยา่ งมาก
ดังน้ัน เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาท่ีเกิดข้ึนข้างต้น จึงจ�ำเป็นต้องทบทวนกลยุทธ์การสอบแข่งขันโดยแก้ไขปรับปรุงและยกร่างหลักเกณฑ์
การสอบแขง่ ขนั ขน้ึ ใหม่ ซึ่ง ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต. คร้ังที่ ๑๐/๒๕๕๔ เม่ือวนั ที่ ๓๐ พฤศจกิ ายน ๒๕๕๕ มมี ตเิ หน็ ชอบประกาศหลกั เกณฑแ์ ละเงื่อนไข
การคัดเลอื กโดยการสอบแข่งขนั เพื่อบรรจุบคุ คลเป็นข้าราชการหรือพนกั งานสว่ นทอ้ งถิน่ โดยมีสาระส�ำคญั ดงั นี้

394 คู่มอื ระเบียบกฎหมาย การบรหิ ารงานบคุ คลสว่ นทอ้ งถ่นิ ประจำ� ปี ๒๕๕๘

ลำ� ดบั ประเดน็ สาระ

๑. หน่วยด�ำเนินการ หน่วยด�ำเนินการสอบคัดเลือกได้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดไม่มี
สอบแขง่ ขนั ความพรอ้ มอาจมอบใหค้ ณะกรรมการกลางขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ (ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต.) ตำ� เนนิ การแทนในรปู ของ
คณะกรรมการรว่ มของทง้ั ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต.ซ่งึ เรยี กว่าคณะกรรมการกลางการสอบแขง่ ขันพนักงานสว่ นท้องถ่ิน
(กสถ.) ดำ� เนนิ การจดั สอบคณะกรรมการกลางการสอบ แขง่ ขันพนักงานสว่ นทอ้ งถิ่น (กสถ.) ประกอบด้วย

(๑) ผู้แทน ก.จ. ท่ี ก.จ. คัดเลือกจากผู้แทนนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ผู้แทนปลัดองค์การบริหาร
สว่ นจงั หวัดและผู้ทรงคุณวุฒิ ฝ่ายละ ๑ คน

(๒) ผูแ้ ทน ก.ท. ท่ี ก.ท. คัดเลือกจากผู้แทนนายกเทศมนตรี ผู้แทนปลัดเทศบาล และผู้ทรงคณุ วฒุ ิ ฝา่ ยละ ๑ คน
(๓) ผู้แทน ก.อบต. ท่ี ก.อบต. คัดเลอื กจากผ้แู ทนนายกองคก์ ารบรหิ ารส่วนตำ� บล ผแู้ ทนปลัดองค์การบรหิ าร
ส่วนต�ำบล และผูท้ รงคณุ วฒุ ิ ฝ่ายละ ๑ คน
(๔) เลขาธิการ ก.พ.หรือผแู้ ทน
(๕) อธบิ ดีกรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถิ่น
(๖) อธกิ ารบดีของมหาวิทยาลัยทรี่ ับผดิ ชอบการสอบแข่งขัน
(๗) ให้รองอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน เป็นกรรมการและเลขานุการคณะกรรมการกลางการสอบ
แข่งขันพนักงานส่วนทอ้ งถ่ิน
กรณกี ารมอบใหส้ ว่ นราชการอน่ื มาดำ� เนนิ การสอบแขง่ ขนั แทนองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ นนั้ ไมอ่ าจกระทำ� ได้

๒. คณะกรรมการสอบ คณะกรรมการสอบแขง่ ขนั ประกอบด้วยนายกองค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ หรอื ผทู้ ไี่ ดร้ ับมอบหมายเปน็ ประธาน
แขง่ ขนั และกรรมการจ�ำนวน ๖ คน โดยให้นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เสนอรายชื่อให้คณะกรรมการข้าราชการ
สว่ นทอ้ งถน่ิ ใหค้ วามเหน็ ชอบ ทงั้ น้ี ใหม้ ผี แู้ ทนคณะกรรมการขา้ ราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ อยา่ งนอ้ ย ๑ คน เปน็ กรรมการดว้ ย
ทั้งนี้ เพื่อใหก้ ารประเมนิ เป็นไปตามหลักโปร่งใส

๓. ความชัดเจนเก่ียวกับ ใหห้ นว่ ยด�ำเนนิ การสอบแข่งขันกำ� หนดวนั เวลา สถานทส่ี อบและระเบยี บเกยี่ วกับการสอบ วิธกี ารสอบแขง่ ขนั
การดำ� เนนิ การ และวิธีด�ำเนินการเก่ียวกับการสอบแข่งขันนี้ได้เท่าท่ีจ�ำเป็นและไม่ขัดต่อหลักสูตร แล้วให้ประธานกรรมการประกาศ
สอบแขง่ ขัน กอ่ นวันสอบไม่นอ้ ยกว่า ๕ วนั ทำ� การ

๔. การกำ� หนดระยะ การประกาศรับสมัครสอบแข่งขันน้ันให้ประกาศไว้ในที่เปิดเผย ณ สถานท่ีรับสมัครสอบก่อนวันท่ีเริ่ม
เวลารบั สมคั ร รับสมัครสอบไม่น้อยกว่า ๑๐ วันท�ำการและแจ้งให้จังหวัดทุกจังหวัด หรือจะประกาศทางวิทยุกระจายเสียง หรือ
ทางอ่ืนใดตามความเหมาะสมเพอื่ ประชาสมั พนั ธ์ให้ทราบโดยทัว่ กนั ดว้ ยกไ็ ด้

ในกรณีท่ีมีเหตุผลและความจ�ำเป็นท่ีจะต้องขยายระยะเวลาการรับสมัครสอบแข่งขันให้หน่วยด�ำเนินการ
สอบแข่งขันเสนอประธานกรรมการเพื่อประกาศขยายระยะเวลาการรับสมัครสอบได้ ไม่น้อยกว่า ๕ วันท�ำการ
แต่ไม่เกิน ๑๕ วันท�ำการ นับตั้งแต่วันถัดจากวันสุดท้ายของการรับสมัครสอบโดยจะต้องประกาศการขยายเวลาน้ัน
ก่อนวันครบก�ำหนดวนั ปิดรบั สมัครสอบ

๕. หลกั สตู รการสอบ การก�ำหนดหลักสูตรให้ความส�ำคัญเก่ียวกับหลักความรู้ความสามารถ และสมรรถนะ จึงก�ำหนดให้การสอบ
แข่งขัน แข่งขันมีการทดสอบความรู้จ�ำนวน ๓ ภาค ได้แก่ ภาคความรู้ทั่วไป (ภาค ก) ภาคความรู้เฉพาะส�ำหรับต�ำแหน่ง
(ภาค ข) ภาคความเหมาะสมกบั ตำ� แหนง่ (ภาค ค) ทั้งนี้ การประเมนิ ความเหมาะสมกบั ต�ำแหน่ง ใหค้ ณะกรรมการ
ประชมุ เพ่ือกำ� หนดชว่ งคะแนนสงู สุด ตำ่� สุด ใหช้ ดั เจน กรณกี รรมการคนใดมีเหตุผลความจำ� เป็นในการใหค้ า่ คะแนน
ไม่เปน็ ไปตามทกี่ �ำหนดใหร้ ะบเุ หตผุ ลประกอบไวใ้ นแบบประเมินให้ชดั เจน

๖. เกณฑก์ ารผ่านสอบ เกณฑ์ผ่านการสอบแขง่ ขนั จะตอ้ งไดค้ ะแนนในแต่ละภาคตามหลกั หลักสตู รท่กี �ำหนดไมต่ ่�ำกวา่ ร้อยละ ๖๐
แข่งขัน

๗. การขน้ึ บัญชีผู้สอบ บญั ชีผสู้ อบแข่งขนั ได้มีอายุ ๒ ปี
แขง่ ขนั ได้

๘. เงื่อนไขการบรรจุ ๘.๑ การบรรจแุ ต่งตง้ั ผู้สอบแข่งขันได้จากบญั ชผี สู้ อบแข่งขันนอ้ี ยูภ่ ายใต้เงอ่ื นไขให้ ผูน้ นั้ จะตอ้ งบรรจใุ นองคก์ ร
แต่งตัง้ ปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ นน้ั โดยภายใน ๑ ปหี ้ามโอนย้ายไปสังกัดอืน่

๘.๒ เมื่อ กสถ. ได้ส่งบุคคลใดไปเพ่ือรับการบรรจุแต่งตั้งแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีร้องขอให้ กสถ.
ดำ� เนินการสอบแทนไม่มสี ทิ ธิปฏเิ สธที่จะรับผ้นู ้นั เขา้ รบั การบรรจแุ ต่งตัง้

๘.๓ การบรรจุบุคคลเข้ารับราชการ ให้บรรจุและแต่งตั้งจากผู้สอบแข่งขันได้ในต�ำแหน่งน้ันหรือต�ำแหน่งอ่ืน
ทกี่ ำ� หนดคณุ วฒุ ติ ามคณุ สมบตั เิ ฉพาะสำ� หรบั ตำ� แหนง่ ตรงกนั กบั คณุ วฒุ ทิ ผี่ นู้ นั้ นำ� มาสมคั รสอบแขง่ ขนั และเปน็ ตำ� แหนง่
ทเ่ี กีย่ วขอ้ งและเกื้อกลู กัน โดยต้องเรียกบรรจแุ ละแตง่ ตั้งตามลำ� ดบั ทีใ่ นบญั ชผี ูส้ อบแข่งขันได้

๘.๔ เง่ือนไขการรับโอนผู้สอบแข่งขันได้ซึ่งเป็นข้าราชการประเภทอื่นให้ระบุว่าจะรับโอนมาบรรจุแต่งต้ัง
ในต�ำแหนง่ ที่ได้รบั บรรจแุ ตง่ ต้งั ในระดบั และการศกึ ษาเงนิ เดือนตามที่ประกาศไว้ เว้นแต่หนว่ ยด�ำเนนิ การสอบแข่งขนั
จะประกาศเป็นการล่วงหน้าว่าจะรับโอนในต�ำแหน่งและระดับเดิมหรือเทียบเท่าท่ีไม่สูงกว่าระดับในระดับควบและ
อัตราเงินเดอื นในขั้นทีไ่ มส่ งู กวา่ เดมิ

คมู่ อื ระเบียบกฎหมาย การบริหารงานบคุ คลส่วนท้องถ่ิน ประจ�ำปี ๒๕๕๘ 395

การนำ� ไปใชป้ ระโยชน์
การวางระบบคุณธรรมการสอบแขง่ ขันได้น�ำไปใชป้ ระโยชน์ ใน ๓ ระดับ คอื ระดับองคก์ าร ระดับหน่วยงาน และระดับบคุ คลกลา่ วคอื
• ระดับองค์การ ไดแ้ ก่ คณะกรรมการกลางข้าราชการสว่ นท้องถน่ิ แตล่ ะประเภท คอื องคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวดั เทศบาล และ องค์การบรหิ าร

ส่วนตำ� บลได้กำ� หนดมาตรฐานท่ัวไปเพื่อกรอบการด�ำเนินการสอบคดั เลอื กให้เปน็ ไปอย่างมมี าตรฐาน เปน็ กรอบระบบคณุ ธรรม
• ระดบั หนว่ ยงาน ได้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศมีแนวทางการด�ำเนนิ การสอบคดั เลอื กใหเ้ ป็นไปตามระบบคุณธรรม
• ระดับบุคคล ได้แก่ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด พนักงานเทศบาล และพนักงานส่วนต�ำบล มีหลักประกันในการเปล่ียนสายงาน

ซงึ่ เป็นเส้นทางความกา้ วหนา้ ในสายอาชีพภายใตร้ ะบบคณุ ธรรม

การนำ� ไปใช้ประโยชน์ ระดับองคก์ าร
คณะกรรมการกลางข้าราชการส่วนท้องถน่ิ (ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต.) ระดบั หน่วยงาน
คณะกรรมการขา้ ราชการส่วนทอ้ งถ่ินระดับจงั หวดั ระดบั บคุ คล
(ก.จ.จ. ก.ท.จ. และ ก.อบต.จังหวดั )
องคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่
องค์การบรหิ ารสว่ นจังหวดั จ�ำนวน ๗๖ จงั หวดั
เทศบาล จ�ำนวน ๒,๒๘๓ แห่ง
องค์การบรหิ ารส่วนต�ำบล จ�ำนวน ๕,๔๙๒ แหง่
บคุ คลท่วั ไปที่มีคุณวุฒิต้งั แต่ ปวช ปวส. ปริญญาตรีขน้ึ ไปทต่ี รงตามคุณสมบตั ิเฉพาะ
ส�ำหรับต�ำแหนง่ ไดม้ ีโอกาสสอบแข่งขันเพื่อบรรจุแตง่ ต้งั เป็นข้าราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ

คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถนิ่ ทกุ จงั หวัด จ�ำนวน ๗๖ จังหวดั และองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ทัว่ ประเทศ จำ� นวน ๗,๘๕๑ แห่ง ได้แก่
องค์การบริหารส่วนจงั หวดั จำ� นวน ๗๖ แห่ง เทศบาล จำ� นวน ๒,๒๘๓ แหง่ และองคก์ ารบริหารสว่ นต�ำบล จ�ำนวน ๕,๔๙๒ แหง่ เม่อื จะดำ� เนินการสอบ
แข่งขันจะตอ้ งถือปฏบิ ตั ติ ามประกาศหลกั เกณฑแ์ ละเงอ่ื นไขการสอบแข่งขัน มิฉะน้นั แล้วการด�ำเนินการสอบแขง่ ขันจะไม่ชอบดว้ ยกฎหมาย

ประเภทต�ำแหนง่ และอัตรากำ� ลังพนกั งานส่วนท้องถน่ิ

จำ� นวน ประเภทตำ� แหน่ง
หนว่ ยงาน
รวม ทว่ั ไป วชิ าชีพเฉพาะ เชย่ี วชาญเฉพาะ บริหา ไม่ระบุ
(แห่ง)

อปท. คน ร้อยละ คน ร้อยละ คน ร้อยละ คน รอ้ ยละ คน ร้อยละ คน ร้อยละ
๗๙ ๐.๘๐ ๐ ๐.๐๐ ๒,๐๕๐ ๒๐.๗๓ ๑๔๗๗ ๑๔.๙๓
อบจ. ๗๖ ๙,๘๙๑ ๑๐๐.๐๐ ๖,๒๘๕ ๖๓.๕๔ ๖๖๑ ๐.๘๕ ๒ ๐.๐๐ ๑๖,๒๔๐ ๒๐.๙๕ ๑๓,๔๓๔ ๑๗.๓๓
๓๐๕ ๒.๑๙ ๒ ๐.๐๑ ๑๒๗๙ ๙.๑๙ ๗๘๔๒ ๕๖.๓๓
เทศบาล ๒,๒๗๓ ๗๗,๕๓๐ ๑๐๐.๐๐ ๔๗,๑๙๓ ๖๐.๘๗ ๒๔๓ ๑.๘๐ ๐ ๐.๐๐ ๒,๘๘๙ ๒๑.๔๓ ๒๑๖๐ ๑๖.๐๒
๑๑๓ ๐.๒๓ ๐ ๐.๐๐ ๑๒,๐๗๒ ๒๔.๐๘ ๓,๔๓๒ ๖.๘๕
ทน. ๒๙ ๑๓,๙๒๑ ๑๐๐.๐๐ ๔,๔๙๓ ๓๒.๒๗ ๒๓ ๐.๐๓ ๐ ๐.๐๐ ๒๐,๙๖๑ ๒๔.๙๙ ๕,๗๙๑ ๖.๙๐
๗๖๓ ๐.๔๕ ๒ ๐.๐๐ ๓๙,๒๕๑ ๒๒.๙๑ ๒๐,๗๐๒ ๑๒.๐๙
ทม. ๑๖๙ ๑๓,๔๘๐ ๑๐๐.๐๐ ๘,๑๘๘ ๖๐.๗๔

ทต. ๒,๐๗๕ ๕๐,๑๒๙ ๑๐๐.๐๐ ๓๔,๕๑๒ ๖๘.๘๕

อบต. ๕,๕๐๒ ๘๓,๘๘๒ ๑๐๐.๐๐ ๕๗,๑๐๗ ๖๘.๐๘

รวม ๗,๘๕๑ ๑๗๑,๓๐๓ ๑๐๐.๐๐ ๑๑๐,๕๘๕ ๖๔.๕๖

ข้อมูล ณ ๓๐ พฤศจกิ ายน ๒๕๕๖ ข้าราชการสว่ นท้องถิ่นประเภทท่ัวไป มีจ�ำนวน ๑๑๐,๕๘๕ คนประเภทบริหาร มจี �ำนวน ๓๙,๒๕๑ คน
ประเภทวิชาชพี มจี �ำนวน ๗๖๓ คน

จากข้อมูลข้างต้น การสอบแข่งขันจึงเป็นช่องทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้คัดเลือกบุคคลท่ีมีความรู้ความสามารถซึ่งมีคุณวุฒิการศึกษา
ตรงตามคณุ สมบตั เิ ฉพาะสำ� หรบั ตำ� แหนง่ ตา่ ง ๆ เขา้ มารบั ราชการเพอื่ ปฏบิ ตั หิ นา้ ทต่ี ามภารกจิ อำ� นาจหนา้ ทใี่ นการพฒั นาและแกไ้ ขปญั หาทเี่ กดิ ขนึ้ ในแตล่ ะ
พื้นทีไ่ ดอ้ ย่างเหมาะสม อนั จะบังเกิดผลดตี อ่ องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ินให้กา้ วหนา้ และเข้มแขง็ อยา่ งยง่ั ยืนตอ่ ไป

396 คูม่ อื ระเบยี บกฎหมาย การบริหารงานบคุ คลส่วนทอ้ งถ่ิน ประจำ� ปี ๒๕๕๘